浅谈我国农村公共事业管理模式的变迁论文

浅谈我国农村公共事业管理模式的变迁论文（精选8篇）

1.浅谈我国农村公共事业管理模式的变迁论文 篇一

我国农村地区公共图书馆建设的诸城模式研

究

臧运平/宋桂娟/郑满生/牟肖光/姜仁珍/于良芝

2013-3-22 16:53:12 来源：《中国图书馆学报》(京)2012年5期

【英文标题】On Zhucheng Model of Public Library Construction to Rural Areas in China

【作者简介】臧运平，青岛农业大学图书馆研究馆员(青岛266109)；宋桂娟，山东省诸城市图书馆馆长、研究馆员（诸城262200）；郑满生，牟肖光，青岛农业大学图书馆馆员；姜仁珍，青岛农业大学图书馆副研究馆员(青岛266109)；于良芝，南开大学信息资源管理系教授，博士生导师，Email：lzhyu@nankai.edu.cn（天津300071）。

【内容提要】 进入新世纪以来，我国公共图书馆界为解决普遍均等公共图书馆服务的实现方式问题，进行了很多探索，形成了若干基层图书馆建设模式。山东省诸城市于2007年前后参与这一探索过程，推出了依托社区服务平台的农村图书馆建设模式。本研究考察了这一模式的特点，分析了它对于保障城乡普遍均等公共图书馆服务的价值与局限。研究发现，诸城模式继承了以往农村图书馆建设的两大元素：(1)将图书馆学意义上的公共图书馆功能分散在不同的文化设施中；(2)维持图书馆运行的长期任务主要依靠基层政府。诸城模式对以往农村图书馆建设模式的最大创新就是它所依托的社区服务平台。社区服务平台的建设机制改变了诸城农村图书馆的性质，也为它注入了更强的可持续发展力。继承与创新两股力量很可能从不同方向塑造诸城市农村公共图书馆的未来，使之具有一定的不确定性，也使诸城模式在回答“如何在我国实现普遍均等的公共图书馆服务”时，存留了一些未解难点。

In the past decade, in order to achieve universal and equitable public library services for all people, the Chinese public library sector has experimented with a number of models for developing public libraries in rural areas.Zhucheng of Shandong Province joined this exploration in around 2007 and advanced a community service center based public library service.This study examines the characteristics of this model and its value and limitation in ensuring universal and equitable public library services.The study shows that Zhucheng model has inherited from the past rural library development two features: disintegrating public library services among a number of cultural facilities, and having the lowest level government to bear the responsibility of developing rural library services.The most notable innovation of Zhucheng model is its incorporation of public library services into the general community service platform.This has not only transformed rural library service to a true public good, but also enhanced its long-term sustainability.The trajectory of public library services in Zhucheng will likely be determined by both its inheritance from the past and its innovation, engendering at least a certain degree of uncertainties for its future.This, in turn, makes the Zhucheng answer to the question “How to develop an universal and equitable public library service for all people in China” unaccomplished.【关 键 词】农村公共图书馆/诸城模式/社区服务中心Rural public libraries/Zhucheng model/Community service center 前言

新中国成立以来，我国虽多次尝试在农村建设图书馆服务设施，并多次出现过农村图书馆建设高潮[1-3]，但城乡公共图书馆服务始终存在巨大差异。据官方统计资料，自1949年到2000年，我国省级、地级及县级图书馆的总数量由51个增长到2674个[4-5]。2000年三级图书馆的分布情况分别为：省级36个，覆盖所有省会城市；地级394个，超过当年所有地级行政区划数(333个)，实际覆盖近90%的地级市①；县级2244个，覆盖78.4%的县级行政区(2861个)②。在县级市或城关镇以外的广大农村，由于图书馆服务设施既不规范也不稳定，官方统计资料从未将它们纳入“公共图书馆”范畴。这表明，截至本世纪初，居住在城区以外的农村居民，很难享受到规范的公共图书馆服务。

2003年中国共产党十六届三中全会提出了“科学发展观”和五个统筹，即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”；2005年十六届五中全会提出了“社会主义新农村建设”。新农村建设的内涵就是要按照“科学发展观”的要求，统筹城乡发展，改变城乡经济、文化等方面的二元结构，推进城乡一体化建设进程，缩小城乡差距。此后连续出台的中央一号文件、十七大报告以及十七届三中全会决定，都强调城乡统筹发展及城乡公共服务的普遍均等。

探索农村公共服务的有效提供方式因此成为我国农村经济社会发展的重要课题。公共图书馆是政府向民众提供的重要公共服务，如何建设覆盖城乡的普遍均等的公共图书馆服务体系也就成为我国图书馆界和文化主管部门亟待解决的问题。熟悉中国农村图书馆发展史的人都知道，这是一个极具挑战性的问题。如前所述，我国自建国初期就开始建设农村图书馆，然而，没有任何一次农村图书馆建设运动产生持久的效果。在周而复始的“建设—关闭—建设—关闭”的循环中，农村公共图书馆服务依然停留在几近为零的水平上；农村图书馆发展遗留给新时期建设者的，也是失败的教训多于成功的经验。在科学发展观指导下启动的新一轮农村图书馆建设，若要产生更持久的效果，必须创新建设模式。

在这样的背景下，很多地区开始探索新的农村图书馆建设模式，例如浙江嘉兴推出了市、区、乡镇三级政府联合主导的城乡一体化建设模式[7]，江苏吴江推出了县级市政府主导的四位一体(农家书屋、文化信息共享工程、党员干部远程教育接收站点、乡村图书室)模式[8]，江苏江阴推出了市政府主导的市、镇联合建设模式[9]。山东省诸城市于2007年前后参与这一探索过程，推出了社区服务平台上的农村图书馆模式。或许是因为这个齐鲁县级市远离创新相对集中的长三角与珠三角，诸城模式较之其他模式较少受到学术界的关注。目前关于这一模式虽然有其参与者提供的零星介绍[10-12]，但缺乏来自第三方(特别是学术界)的系统、中立、相对客观的分析。本研究的主要目的就是从第三者的立场，系统考察诸城模式的特色及其对保障普遍均等公共文化服务的价值，分析诸城经验的未来前景和可推广性。本研究希望通过这样的考察，使诸城经验升华为我国图书馆界对以下问题的答案之一：“如何在几近为零的农村图书馆服务水平之上，实现城乡普遍均等的公共图书馆服务？”

本研究将“农村地区”定义为主要由从事农业生产的人口居住、以集镇和村落为基本社会组织形式的地区。按国际图联2010年《公共图书馆服务标准》[13]和《公共图书馆宣言》[14]中的阐释，本研究把基层政府或组织建设的、实际履行公共图书馆功能的设施，统称为“农村公共图书馆”，不管它们是否已经获得“公共图书馆”或“图书馆”命名。诸城市农村像全国大多数农村地区一样，并不存在用“公共图书馆”或“图书馆”命名的设施，《公共图书馆宣言》中的公共图书馆功能被分散在文化站的图书室、电子阅览室、文化活动室、培训室等设施中。按于良芝和于斌斌的分析，这是一种“被话语消解了的农村公共图书馆”[15]。为了将这种“图书馆”与名副其实的图书馆相区分，本文将使用带引号的“公共图书馆”描述非命名的公共图书馆服务设施。之所以如此使用“公共图书馆”概念，是因为被消解的公共图书馆也是一种模式，在这种模式中，公共图书馆的功能依然存在，只是被剥夺了本应属于自己的概念外壳。近年来相关研究综述

如前言部分所述，进入本世纪以来，我国公共图书馆建设面临的核心问题就是如何在农村图书馆服务水平几近为零的基础上，高效持久地实现普遍均等的公共图书馆服务。在各地实践中，新时期的农村图书馆建设思路大致分为两类：一类是把“农村图书馆”化约为文化中心的图书借阅设施加以建设，最典型的就是农家书屋和乡镇综合文化站的图书室建设；另一类是把农村图书馆作为公共图书馆服务体系的组成部分(图书馆服务网络的成员馆或总分馆体系的分馆或流通点)加以建设，比较典型的是浙江嘉兴、江苏苏州及江阴的农村图书馆建设。在地区文化发展规划中，第一种思路体现为“[县市图书馆+县市文化馆]—乡镇文化站—村文化中心”的底层设计，第二种思路体现为三级或两级图书馆的底层设计。

与此相适应，2000年以后有关农村图书馆的研究也大致分为两类：①有关农家书屋/乡镇综合文化站图书室的研究；②有关覆盖农村的公共图书馆服务体系研究。与前者相比，后者在更大程度上关注不同层级图书馆的关系以及基层图书馆的专业化问题。从时间上看，2007年前后是相关研究特别是第二类研究的重要转折点。2007年之前，第一类研究大都从提高农村文化品位、满足农村文化需要的角度看农村文化中心的图书室[16-18]，第二类研究大都从整合、共享及有效利用信息资源的角度看公共图书馆服务体系中的农村图书馆[19-22]。2007年以后，在对《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》及《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》的解读过程中，普遍均等、全覆盖等关键词被着力强调[23-24]。此后，相关研究，特别是把农村图书馆纳入公共图书馆服务体系的研究(上述第二类研究)，开始明确地把农村图书馆建设与“如何在我国实现普遍均等的公共图书馆服务”的问题联系起来。这一问题导向下的研究不再局限于对各地创新经验的简单介绍，而是增加了批判分析的成分，即深入剖析每一种创新模式对保障普遍均等公共图书馆服务的价值和局限[7,25-26]。例如，从实现普遍均等服务的角度，于良芝认为苏州模式的最大优势是“全委托”关系确立的总馆对分馆的全面控制，最大挑战是这一关系带来的编外员工队伍的规模及其利益诉求[25]；李超平认为，嘉兴模式的最大优势是政府主导下的管办分离，最大挑战是总馆缺乏对分馆的全面控制[7]。

2007年中国图书馆学会资助的“图书馆服务网络”课题，是较早对这一问题进行系统研究的课题。课题组通过对全国十余个创新案例的调查，得出了“普遍均等公共图书馆服务的实现依赖制度创新”的结论[27]186-209。课题组建议的主要制度创新是将基层公共图书馆的建设主体适当上移，通过建设主体和管理单元的整合，实现图书馆服务设施的合理布局及资源和服务的整合共享。对于农村地区的图书馆，他们建议：将县级政府确定为全县公共图书馆的建设主体；在全县建设规模不等的图书馆和流动服务车，保障县域所有图书馆的运行经费(含购书经费、人员经费、设备更新经费等)；县政府建立专门的职能机构负责全县公共图书馆服务体系的管理和协调，指定县图书馆作为总馆，其他图书馆作为分馆，形成资源和服务高度共享的公共图书馆服务体系。2009年启动的公共图书馆立法支撑研究的“公共图书馆设置与体系建设研究”课题在此基础上增加了对各级政府财政能力的分析，将上述结论调整为：由县政府作为农村地区公共图书馆服务体系的直接建设主体，由省政府作为联合建设主体；省政府按人口或配套比例为县政府提供公共图书馆建设经费补贴[28]。

除了基层图书馆建设主体的适当上移和管理单元的整合，于良芝还提出对基层图书馆进行专业化改造[29]，认为若不如此，那些在全覆盖目标驱动下草成的基层图书馆设施很可能不会持久。她还揭示了现有公共文化话语体系对基层图书馆专业化改造的阻碍[15]，认为这一话语体系通过肢解基层公共图书馆的功能，消解了专业化公共图书馆在基层的存在基础，同时消解了专业化图书馆职业及其知识体系在基层的用武之地。

总之，截至目前，图书馆界对“如何在我国实现普遍均等的公共图书馆服务”问题的探索远没有完成。一些正在进行中的公共文化服务体系示范区(项目)已将这一问题纳入更高的研究日程[30-31]。在这些研究的发现汇成“普遍均等公共图书馆服务的实现路径”之前，任何以此为目标的创新经验都值得剖析总结。根据现有的零星介绍，诸城模式确有一些不同于以往模式的元素(如它以政府创建的社区平台为载体)，因而有望为正在进行的探索贡献新的经验，为形成中的“普遍均等服务实现路径”贡献新成分。这正是本文试图对诸城模式进行深入剖析的原因。研究方法

3.1 总体设计

本研究采用案例调研的研究方案，通过访谈、文献分析、问卷调研、实地考察等数据收集方式，收集有关诸城农村图书馆发展历史与当前模式的相关资料，以及有关诸城经济社会发展现状及规划资料。结合诸城市经济社会文化发展的环境因素，透视该地区之所以产生“农村公共图书馆诸城模式”的原因，总结和分析这一模式的特色、价值及前景。

3.2 焦点访谈

本研究组织了两次焦点访谈组(focus group)形式的访谈调研。一次是与诸城市文化广电新闻出版局局长、主管副局长、市组织部和农业局相关干部、乡镇主管干部代表、乡镇综合文化站站长代表、社区文化中心管理员代表的访谈。访谈内容包括：诸城市公共文化服务体系建设规划、公共图书馆服务体系建设的主要内容、社区图书室和电子阅览室等设施建设方案提出的背景和过程、方案确立的方式和建设效果、上述设施建设经费及运行经费的来源及可持续性、社区图书室与农家书屋及公共电子阅览室等设施之间的关系等。

另一次访谈是与诸城市图书馆领导班子的访谈。此次访谈集中了解诸城市公共图书馆服务体系建设及服务情况。访谈内容包括：市馆与下面各级图书馆之间的关系、市馆对辖区内其他图书馆承担的责任、各级图书馆的经费来源及资源采购方法、通借通还的实施方法及各个图书馆的资产界定方法、人员归属与管理、各馆之间业务联系和资源共享的技术支撑等。

3.3 文献分析

本研究查阅分析了诸城市委、市政府、市文化广电新闻出版局、潍坊市、山东省人民政府等部门的20多个文件，主要包括以下几类：诸城市国民经济和社会发展的“十一五”规划和“十二五”规划；诸城市委、市政府关于推进农村社区化服务与建设方面的文件；诸城市文化广电新闻出版局关于文化建设的“十一五”规划、“十二五”规划及关于文化建设的其他文件；各类文化设施建设方案、标准及考核办法等文件。文献分析旨在揭示诸城市“农村公共图书馆”建设的广泛背景、驱动力及规划思路。

3.4 问卷调研

本研究向诸城市已经建成的208个社区文化中心发放问卷一份。重点调查社区图书室的空间、人员、文献等资源配置情况。共发放208份问卷，回收208份。

3.5 实地考察

本次调研共考察了2个乡镇1个街道的5个社区。实地考察的主要内容是了解各个社区所辖自然村数量、人口情况、经济情况，观察社区服务中心的办公用房、服务项目、人员配置、服务设施及其利用情况，了解各个社区图书室的藏书状况、借阅状况、开放时间等。诸城市建设“农村公共图书馆”的模式及其特点

4.1 诸城市“农村公共图书馆”建设的社区平台

山东省诸城市总面积2183平方公里，总人口108万，农村人口70万，辖13个乡镇(街道)和1个省级经济开发区。辖区内共有1257个自然村，即大约每十平方公里内有6个自然村。2011年，全市完成地区生产总值521.0亿元；实现财政总收入62.0亿元，其中地方财政收入40.1亿元③。2010年县域经济基本竞争力居全国百强县(市)第35位④。

2007年诸城市在探索城乡统筹发展及普遍均等公共服务的实现方式时，设计、规划和实施了“农村社区化”发展方案。所谓“社区化”，是指把相邻5个左右的自然村，1500户左右农户，服务半径在2公里以内的区域，规划为一个社区⑤，在不改变农民原有居住场所和环境的情况下，划定自然村和农民的社区归属⑥。全市把1257个村庄规划为208个社区。由此形成的“社区”，既是农村公共服务的提供平台，也是农村社会的组织单元。作为公共服务的提供平台，每个社区选出一个中心村作为社区服务中心，为农民提供各类公共服务，包括医疗卫生、治安警务、社会保障、法律援助、教育培训、科技推广、公共文化、证件办理等，同时承接上级政府部门延伸到农村的公共服务。作为新的农村社会组织单元，社区拥有自己的领导班子，是组织集体经济、土地流转、科技推广等活动的平台。诸城市希望通过社区建设，促进县域内城乡基本公共服务均等化，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。

公共文化服务是社区提供的公共服务之一。根据市政府的统一规划，每个社区服务中心至少提供以下公共文化服务：图书室、公共电子阅览室(提供文化信息资源共享工程的资源、农村党员干部远程教育资源及其他互联网服务)、文化宣传橱窗、文化广场、文体活动室、休闲娱乐室等，由此形成社区成员可以就近享用的“2公里文化服务圈”。其中图书室提供图书借阅服务，电子阅览室提供数字化资源获取服务，文化宣传橱窗提供信息展示服务，培训室提供讲座培训和影视播放服务。按照《公共图书馆宣言》和图书馆学教科书界定的公共图书馆功能[32-33]，上述绝大多数服务都未超越公共图书馆功能。可以说，社区服务平台上的多种文化设施共同“合成”了诸城市的“农村公共图书馆”。

4.2 诸城市“农村公共图书馆”的规划及建设流程

作为农村社区化建设的组成部分，诸城市“农村公共图书馆”与其他公共服务设施一样，都是市政府统一规划的结果。市政府的统一规划包括若干关键内容：首先，它规划了社区服务中心的布局方案，奠定了“2公里文化服务圈”的覆盖标准。其次，它规划了社区文化中心的设施构成(图书室、电子阅览室、培训室、文体活动室、棋牌等休闲娱乐室)，确立了“[社区图书室+电子阅览室+其他文化设施]—社区文化中心—县域公共文化服务体系”的公共文化格局。在这个格局中，农村“公共图书馆”有功能，无形状，属于被话语消解的“公共图书馆”。再次，它规划了“政府主导，多方参与”的农村文化投入机制，指定乡镇政府承担社区图书室、电子阅览室等设施的主要运行经费。第四，它规划了各类设施的建设标准和考核方法，并以文件的形式加以颁布。建设标准规定：图书室面积要达到30m[2]以上，藏书达3000册以上，报刊阅览室面积要达30m[2]，报刊达30种，阅览座位20个以上；电子阅览室面积要达到50m[2]，配备电脑20台、电视机1台、DVD播放机1台、投影仪1台、投影幕1个，有源音响设备1套，接入互联网；室外文体广场面积要达到1000m[2]，放映电影每村每月至少1场，其他文艺演出达12场；宣传橱窗面积达60m[2]以上。考核细则规定：每年年底组织考核验收并进行奖惩，把考核结果作为评价各行政部门和基层镇街、社区工作业绩和提拔任用干部的依据之一。此外，它还规划了文化中心的建设及管理机制、实施步骤。该机制要求诸城市各部门都成立协调委员会，各个社区都成立精神文明办公室，做到机构、人员、经费、设施“四到位”，形成了“市委统一领导、文明委组织协调、各个部门积极参与、乡镇和社区具体落实”的工作体系⑦。市图书馆不仅参与规划、协调及评估，而且在落实过程中提供专业指导、技术支撑及初始藏书的加工处理等工作。概括起来，诸城市“农村公共图书馆”的规划及建设框架如图1所示。

图1 诸城市“农村公共图书馆”的规划及建设框架

4.3 诸城市“农村公共图书馆”的经费来源与管理单元

按照诸城市社区化建设规划，社区公共服务建设的基本指导思想是：“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民。”诸城市在“十一五”规划的文化建设部分提出：“按照社区建设模式编制新农村建设整体规划。建立多元化的资金投入机制，确保规划稳步实施。”⑧在“十二五”规划草案中进一步提出：“加大公共文化事业投入，形成覆盖城乡、发展均衡、网络健全、惠及全民的公共文化服务体系。”⑨

按照上述指导思想形成的诸城市公共文化经费投入机制可以概括为：在市政府的指导、监督和扶持下，以乡镇政府投入为主，鼓励社会力量参与。乡镇政府不仅负责乡镇综合文化站的运行经费，也承担辖区内所有社区文化中心的运行经费。市政府在社区化建设的起步阶段提供了部分经费补贴，但在运行阶段，其主要责任是组织对基层文化建设情况进行考核，督促乡镇政府持续投入。因此，如果不考虑市政府的启动经费，从长远来看，诸城市“农村公共图书馆”建设模式中的基本经费来源是乡镇财政，或者说诸城模式的基本建设主体是乡镇政府。

与此相适应，一个乡镇之内的乡镇综合文化站及各社区文化中心共同构成了一个管理单元。管理单元的边界首先体现在资源(如文献资源)的资产权上：由于资源购置经费均来自乡镇财政，因此，无论是乡镇综合文化站的资源还是社区文化中心的资源，都属于乡镇政府；其次体现在工作人员的管理上：文化中心的管理员是社区的工作人员，其编制及工资均来自于乡镇；再次体现在文化中心的管理活动上：资源采购计划的审批及采购、上级实物补贴的分配、公共文化服务的考核等管理活动，都是以乡镇为单位实施的。

4.4 诸城市“农村公共图书馆”的日常管理及运行

作为社区服务的组成部分，图书室、电子阅览室等文化设施与其他服务实施统一管理。乡镇政府为每个社区配备三名专职工作人员(208个社区共有624名工作人员)，其中一人专门负责公共文化服务，大多数社区的公共文化服务管理员由大学生村官担任。正常情况下，文化中心每周开放六天，周一休息，每天开放时间为8：30-18：30，按规定每周不少于56小时，如有需要，还可以延长开放时间。

自2009年8月开始，社区图书室和市图书馆在全市范围内实施“一卡通”借阅管理，以Interlib系统为技术支撑，实现文献资源“通借通还”。“通借通还”的图书无论被还到哪个社区，其资产权保持不变，但系统会自动标记还书地点。异地还书需要在返还其归属社区后才能继续流通。一旦产生异地还书，接受还书的社区负责将所还图书“物归原主”。诸城模式下“农村公共图书馆”可持续发展力分析

如前言部分所述，自新中国成立以来，我国其实并不缺乏农村图书馆建设活动，而是缺乏能够持久运行的专业化公共图书馆服务。从上世纪50年代至本世纪初，我国每隔一段时间都会掀起农村图书馆建设运动，但这些运动的结果一般在运动结束后的3-7年内逐渐消失[29]。这些昙花一现的农村图书馆设施不仅未能为农村居民带来持久有效的知识、信息、文化服务，而且往往因为实施者过于追求“轰轰烈烈”的运动效应而造成资源的浪费。农村图书馆服务的可持续问题已经成为我国实现普遍均等公共文化服务的巨大瓶颈。新时期各地探索的基层图书馆建设模式能在多大程度上保证图书馆的持久运行，也因此成为人们关注的焦点。已有研究发现，不少新模式都赋予农村图书馆更强劲的持续发展力[3,29]。除了相对稳定的投入机制(例如嘉兴模式采用市、区、乡镇三级投入的机制)，新模式通过总分馆关系对基层图书馆实施的专业化改造，也被认为是非常重要的原因[29]。这些专业化改造帮助基层图书馆产生了足以激励基层政府持续投入的效益，形成了良性循环的长效发展动力。

与已有模式相比，诸城模式中的上述可持续性利好因素并不十分显著。在投入机制上，虽然市财政在文化设施的启动时期提供了补贴经费(例如，在社区文化中心建设之初，市财政投入620万元购置了1500多个品种的图书和音像制品，配送给社区图书室)，但维持它们运行的却是市政府监督下的乡镇政府。虽然诸城的乡镇财政能力被认为居于全国中上水平(根据实地调研过程中一个中等水平的乡镇提供的资料，该乡镇每年的财政收入约为2000万元)，但要长期维持规范专业的公共图书馆服务，依然比较困难。目前乡镇政府被要求每年为每个社区图书室新增图书300册。根据访谈过程中获得的资料，最初这一指标是1000册，但后来根据乡镇政府的意见下调至300册，足见乡镇财政的力不从心。在专业化改造方面，诸城市的社区图书室虽然纳入了全市范围的通借通还系统，但由于市图书馆与社区图书室分属不同的建设主体和管理单元，市图书馆除了在技术上维护社区上传的书目数据，只承担业务指导责任。统一规划、统一实施的专业化公共图书馆服务(如讲座、咨询、读者活动等)，在这一模式中难以实行。

根据实地调研的观察，诸城模式为“农村公共图书馆”可持续发展注入的最大活力因素是它依托的社区服务平台。如前所述，社区服务中心是诸城市在探索城乡均等化公共服务保障方式的过程中建设的综合性服务平台，也涵盖农业科技服务、医疗服务、治安服务、政务服务、远程教育服务、图书信阅、互联网接入、电影演出、文化演出等服务。它不仅是当地乡镇政府为农民提供公共服务的平台，也是市政府及其公共机构向下传输服务的重要渠道，例如文化主管部门和市图书馆通过社区服务平台传输文献资源服务，农业主管部门及其信息中心通过社区服务平台传输农业科技服务。通过整合当地政府及市政府的各类公共服务，社区平台至少可以从以下两个方面促进图书馆服务的持续发展。一方面，它可以使公共图书馆服务与其他公共服务之间形成需求和利用上的连带效应，鼓励农民在享用一种服务时连带使用其他服务。国外相关研究显示，公共图书馆服务不仅与其他公共服务之间存在连带效应，它甚至与周边的商业服务之间存在连带效应[34]。这有望为公共图书馆服务提供持续的需求基础。另一方面，它可以使公共图书馆服务与其他公共服务之间产生“共存亡”的捆绑效应：除非政府决定关闭整个社区服务中心，否则单独停止其中的“公共图书馆服务”的可能性很小。不仅如此，由于社区化在诸城市经济社会发展中占据十分重要的战略地位，社区服务平台受到的关注远非孤立的图书馆(室)能够望其项背。2007年以来，该市先后制定了“中共诸城市委诸城市人民政府关于推进农村社区化服务与建设的意见”、“中共诸城市委诸城市人民政府关于农村社区化服务与建设考核奖励办法”等6个文件，对农村社区公共服务体系建设的有关问题作出了规定。目前，诸城市政府已经针对社区化提出了五个长效机制，即组织领导机制、财力保障机制、考核激励机制、队伍保障机制、活力运作机制，希望形成高起点规划、高标准建设、高水平管理的社区公共服务。这些措施如果成功的话，有望将公共图书馆服务与整个社区公共服务一起，推向持久发展的轨道。诸城模式下“农村公共图书馆”的全覆盖分析

我国“十一五”时期明确提出建设覆盖全社会的公共文化服务体系的战略目标。公共图书馆作为公共文化服务的核心组成部分，也被赋予全覆盖的机遇。然而究竟什么叫“全覆盖”？于良芝将公共图书馆服务体系的“全覆盖”定义为基于特定标准(如每5万人一座图书馆或每座图书馆覆盖半径为2公里的文化圈等)的百分之百的覆盖率[24]。问题在于，截至目前，我国依然缺乏行之有效的公共图书馆服务全覆盖标准。按照“一级政府建设一座图书馆”的公共图书馆建设体制，全覆盖的标准应该是“镇镇有”或“村村有”。“十一五”期间，我国实施的很多与公共图书馆服务相关的工程(如农家书屋、文化信息资源共享工程基层服务点)都是按“村村有”的全覆盖标准规划和建设的。但正如“图书馆服务网络”课题组所评论的，由于无法考虑村落及人口的分布情况、服务半径等因素，也无法突破行政区划追求合适的集约度和规模效应，“村村有”的全覆盖标准未必能保证公共图书馆服务的科学合理布局[27]197-198。

2008年颁布的《公共图书馆建设用地指标》试图提出与普遍均等战略目标相适应的新的全覆盖标准，即按人口而不是行政区划规划公共图书馆布局。一些地区也提出了诸如2公里文化圈等新的全覆盖标准。然而，正如于良芝根据天津的情况所显示的，在不改变公共图书馆建设体制的前提下，任何超越行政区划的新的全覆盖标准都可能遭遇可操作性问题[35]。

诸城模式恰恰在这个难题上进行了有益的探索。诸城模式采用的是半径2公里的全覆盖标准，但与其他地区不同的是，该市对这一标准的采纳是以对自然村的社区化整合为前提的。它按照地域相近、规模适度、社区服务中心所在地的中心村有发展潜力的要求，合理确定社区中心和社区服务范围；服务半径一般控制在2公里以内，覆盖5个左右的自然村，1500户左右农户。从普遍均等公共图书馆服务的角度看，这种规划布局保证了村村都被覆盖，却不是村村都有图书馆。这相当于把原来若干个农家书屋的资源整合成了一个社区图书馆，保证了图书馆在合理服务半径基础上的适度集约化、规模化。

正因为如此，诸城市的全覆盖模式是一种相对节约成本、优化资源利用的覆盖模式。在社区化的起步阶段，诸城市财政投入620万元图书购置费，为每个社区补助了部分初始藏书，投入29.7万元更新了市图书馆的自动化系统，支持市图书馆与208个社区图书馆的通借通还；乡镇财政总计投入600万元，购置了另外一部分初始藏书；市乡两级财政还分担了电子阅览室建设经费。此后，乡镇财政每年为每个社区图书馆新增图书300册，承担1名专职人员工资以及水电、办公等费用。如果诸城市按每村一个图书馆(室)的标准建设全覆盖的公共图书馆服务体系，那么，上述所有费用都会按比例提高。即使抛开过渡分散带来的服务质量问题不谈，维持这一系统所需的费用对市乡两级财政而言，也是巨大的负担。

截至目前，仅从资源总量上看，诸城市公共图书馆服务已接近城乡均等。从2007年开始到2010年底，诸城市在208个社区建成含图书室在内的乡镇综合文化站或社区文化中心。其中2007年建成93个，2008年建成110个，2009年和2010年新增5个。86%的图书室面积为60—90平方米，另有11%的图书室面积在90平方米以上。分别有42%、47%、11%的图书室的藏书规模为3001—4000册，4001—5000册，5000册以上。目前社区图书室的藏书总量达120万册，农村人均图书拥有量达到1.7册；期刊37116册，每千人53册；光盘23453片，每千人24片；报纸2080份，每千人2.9份⑩。诸城模式下“农村公共图书馆”的专业化水平分析

自19世纪末开始，公共图书馆一直是现代社会的专业化机构，由专业化人员管理和运行。在很多国家和地区，专业化公共图书馆为了方便公众利用，经常设置服务相对单一的流通点，但这种流通点及其服务内容，是作为专业化图书馆服务的一部分而存在的。完全独立于专业化图书馆的阅览场所尽管在很多国家都存在，但它们的作用比较边缘，无法取代全覆盖的专业化公共图书馆服务体系的作用。

我国自建国以来，一直致力于建设各种农村阅览设施，为广大农民提供图书馆服务，但由此出现的阅览设施，大都缺乏专业化公共图书馆的品质。它们或者作为项目或运动的产物，由兼职人员维护，或者作为社会力量办馆的产物，由志愿者维护，很少能根据公共图书馆原理、方法和技术，对自身服务进行科学设计。偶尔有较大图书馆出面在农村设置分馆或流通点，但由于总馆本身的专业化水平和资源限制，它们也很难给分馆带来足够的专业化品质。

专业化品质缺乏的一个重要表现，就是在公共图书馆话语体系和农村公共文化话语体系中，农村地区根本不存在“公共图书馆”。在这些话语体系中，“公共图书馆”专指县级及以上图书馆；农村地区有过人民公社图书馆、乡镇万册图书馆、乡村电子信息馆、农家书屋，却没有过“公共图书馆”。

在新时期农村图书馆建设模式的探索中，各地出现的重要创新之一就是对基层图书馆的专业化改造。以苏州模式和嘉兴模式为例，专业化改造体现在基层图书馆规划、设计、馆舍建设与布局、资源配置、技术支持、服务、人员培训等各个环节[7,36]。在这些地区，专业化改造不仅带来了基层图书馆服务水平的提高，而且将基层图书馆建设纳入当地公共图书馆服务体系发展规划，形成了“社区图书馆→县域公共图书馆服务体系→县域公共文化服务体系”的规划思路。这是对传统的基层图书馆规划思路，即“社区图书室→社区文化中心→县域公共文化服务体系”规划思路的根本改变。

如前所述，诸城模式沿用了传统基层图书馆的规划和发展思路。首先，它不是从全覆盖的县域公共图书馆服务体系角度规划公共图书馆服务，而是从全覆盖的公共文化服务体系的角度规划图书借阅服务。这使它很难完全从普遍均等公共图书馆服务的高度，考虑诸如不同层次图书馆的角色分工及资源诉求等问题，也无法全面考虑通借通还之外的其他人财物(包括参考咨询等服务)共享方式。其次，它不是用“公共图书馆”概念以及如此命名的设施整合基层的公共图书馆功能，而是把它们分散在图书室、电子阅览室、培训室、文化活动室、农业科技信息服务平台等设施当中。这使它无法围绕专业化公共图书馆的使命通盘考虑资源配置、馆舍布局、服务设计、虚实结合(数字化服务与实体图书馆服务的结合)、人员培训、绩效评估等，也无法在分散的设施平台(无论是图书室、电子阅览室还是文化活动室)上，完整系统地运用公共图书馆的原理、技术、方法以及世界和国内其他地区公共图书馆的经验。这一切都限制了诸城市农村公共图书馆的专业化水平。实地调研的观察也证实了这一点。即使我们把整个社区文化中心都看成诸城市公共图书馆服务的化身，其服务离专业化公共图书馆的服务也相差很远。图书室的服务仅限于借阅，电子阅览室的服务仅限于互联网连接、不定期信息技术培训、在电脑桌面上提供文化信息共享资源和党员干部远程教育资源的快捷键。专业化的缺乏在文献资源选择和配置、馆舍布局方面也很明显。例如，尽管大多数社区图书室内都有儿童阅览空间，但其陈旧而稀少的儿童读物根本无法支撑儿童服务；实地调研的图书室几乎是清一色的灰色书橱配木质阅览桌椅，几乎全都与电子阅览室隔墙而居，这种布局是否有利于挖掘公共图书馆的空间价值(社区起居室、聚会场所、第三空间)，专业化图书馆职业的确会打上大大的问号。结论

以上分析显示，诸城市当前的农村公共图书馆建设是以城乡统筹发展战略下的农村社区化改造为背景的。在社区服务中心的平台上，诸城市利用社区图书室、电子阅览室、文化活动室、培训室等设施，提供了图书馆学意义上的部分公共图书馆服务。正因为如此，尽管诸城市并未在农村地区使用“公共图书馆”概念，甚至没有使用“图书馆”概念，我们依然把它作为农村公共图书馆建设的一种模式。

这一模式继承了以往农村图书馆建设的两大关键元素：第一，将图书馆学意义上的公共图书馆功能分散在不同的文化设施中(图书室只具备单一的借阅功能)，使农村地区无法形成可称为“公共图书馆”的完整的机构形态。第二，尽管市政府为诸城市的“农村公共图书馆”提供了启动经费，但维持图书馆运行的长期任务主要依靠基层政府。在考察以往农村图书馆经验教训的研究中，已有研究对这两个元素的效果提出质疑，认为它们负面地影响了农村图书馆的可持续发展，因为前者在消解农村“公共图书馆”机构形态的同时也消除了在农村建设专业化公共图书馆的抓手，消弭了对农村图书馆进行专业化改造的可能性[15]；后者把建设公共图书馆的任务交给财政能力薄弱的基层政府，无法保证图书馆所需的经费投入[3],[27]197-198。如果这些质疑成立，诸城模式对这些元素的继承很可能成为它的“问题基因”(诸城正在探索、镇、社区及社会捐助、企业赞助等相结合的多级多元投入模式，但新模式的成熟和制度化尚需时日)。

诸城模式对以往农村图书馆建设模式的最大创新就是它所依托的社区服务平台。诸城市实施的农村社区化改造以及由此建立的社区公共服务平台，使依托其上的“公共图书馆”既不同于以往的村级图书馆(室)，也不同于以往的乡镇图书馆，它是两公里文化圈的图书馆。这也意味着，诸城模式改变了以往基于行政区划的全覆盖标准，开始真正尝试基于服务半径的全覆盖标准。社区服务平台带给诸城模式的另外一个优势，就是各类服务在需求和利用方面的“连带效应”以及在持续运行方面的“捆绑效应”，这使诸城模式下的“农村公共图书馆”比以往的农村图书馆具有更强劲的可持续发展力。

诸城模式的另外一个创新之处是其“公共图书馆”建设主体安排：它指定乡镇政府作为全乡镇图书馆的建设主体，在市政府监督下，负责在辖区建设一群图书馆而不是一个图书馆。虽然乡镇政府是否有足够的财力和专业化人力资源来担当此任还有待商榷，但它对“一级政府建一个图书馆”、“村级图书馆由村集体(而不是政府)建设”等传统的改变，具有制度创新意义。如前所述，这一创新使一个乡镇之内的所有图书馆成为一个管理单元，带来了图书馆管理单元的相对集约化。市政府的监督考核、乡镇政府的经费保障，也使“农村公共图书馆”具有了公益性，从而真正成为政府提供的公共服务的组成部分。

诸城模式从以往农村图书馆建设模式中继承的“问题基因”和它自身的创新元素极有可能争相塑造诸城市“农村公共图书馆”的未来。它所依托的社区服务平台、相对合理的全覆盖、乡镇政府对辖区所有图书馆的责任担当、相对集约的管理单元，为本地区的“农村公共图书馆”注入了一定的活力和可持续性，但“公共图书馆”功能的肢解、农村图书馆与县域公共图书馆服务体系的脱节、专业化的缺失却有可能削弱这个地区图书馆的效益，进而负面地影响其可持续性。正因为如此，关于“如何在我国实现普遍均等的公共图书馆服务”，诸城模式提供的答案依然存留了一定程度的不确定性。

从图书馆职业的角度来看，诸城模式的主要创新因素都与政府启动的“社区化”建设相关，依赖地方政府对城乡一体化发展战略及实施方式的选择。这意味着，它不可能作为职业经验在职业内部推广；但从地方政府的角度看，诸城的社区化模式不涉及行政区划和干部编制等重大调整，也不涉及人口迁移、撤村征地等尖锐问题，具有可操作性，且符合城乡统筹、公共服务普遍均等等国家发展战略。这意味着，社会经济条件及人口密度与诸城相近的地方政府有可能对诸城模式产生兴趣；这些地区的图书馆职业可以在参与制定公共图书馆服务体系发展规划时，吸收诸城模式的元素，推动当地政府发展思路的转变。

注释：

①本文缺乏2000年实际覆盖情况的准确数据，但李国新等对2005年地级市公共图书馆设置情况的调查显示，当年有10.5%的地级市没有公共图书馆[6]。

②覆盖率中的图书馆数量来自：李国新.中国图书馆年鉴，2003[M].北京：北京图书馆出版社，2003：417；城市和县级行政区划数量来自中国资讯行数据库收录的《中国统计摘要2012》数据(http://.[35]于良芝.绪论[M]//于良芝，等.公共图书馆建设主体研究——全覆盖目标下的选择.北京：国家图书馆出版社，2011：1-11.(Yu Liangzhi.Introduction[M]//Yu Liangzhi, et al.A study of public library development agencies: Choice in the context of full coverage.Beijing: National Library of China Publishing House, 2011:1-11.)

[36]邱冠华.苏州城区总分馆建设的实践与思考[J].图书情报工作，2009(1).(Qiu Guanhua.Thoughts and practices of the Suzhou city library and its branches construction[J].Library and Information Service，2009(1).)

2.浅谈我国农村公共事业管理模式的变迁论文 篇二

一、我国农村金融管理体制变革及其对农村金融结构影响

在社会主义新农村建设中, 需要投入大量的金融资源, 但是农村金融服务供给的偏差已无法保证当前农村金融资源的合理配置, 而且农村金融机构的功能优势也难以正常发挥出来, 所以探讨我国农村金融机构管理体制的历史变迁, 考察农村金融管理体制对农村金融结构的影响非常有必要。

(一) 我国农村金融管理体制变革的目标探索时期

社会主义政权建立后, 面对我国当时社会经济的混乱局面, 党中央决定仿照前苏联模式, 实行政治上的高度集权、经济上的计划控制、战略上的重工业化和产权上的国家垄断等一系列制度。与此同时, 我国农村金融制度体系也开始逐步建立起来。

1950年12月, 中国人民银行讨论通过了《筹设农业合作银行的提案》, 明确提出了筹设农业合作银行, 1951年7月农业合作银行建立, 但没在全国建立各级分支机构, 基层农村金融工作仍是由各级人民银行管理, 由于农业合作银行对各级农村金融部门没有直接隶属关系, 未能发挥其应有作用, 故1952年被撤销。1951年5月, 第一届全国农村金融工作会议通过《农村信用合作社章程准则 (草案) 》和《农村信用互助小组公约 (草案) 》, 明确规定农村信用合作社作为农民自己的资金互助组织。1955年3月中国农业银行再次成立, 但在1957年2月, 由于中国人民银行与中国农业银行两行并存出现了一些矛盾, 中国人民银行总行向国务院上报了《关于将农业银行重新和人民银行合并的请示报告》, 同年4月12日国务院发出了《关于撤销中国农业银行的通知》, 农村信贷工作交由中国人民银行进行统一管理, 各级人民银行内部相应增设管理农村信贷工作的部门, 这个仅存了两年时间的中国农业银行在新中国金融舞台上又仅是昙花一现。在此期间, 农村信用社一直保存着, 基本保持了合作制的性质, 对农村经济的发展也发挥了重要作用。

从1958年开始, 我国经济进入了曲折发展的时期。1962年, 中共中央在《关于建立中国农业银行, 统一管理国家支援农业资金的决定》中明确提出要从上而下建立中国农业银行的各级分支机构, 并同时统领着农村信用合作社工作。1963年11月, 中国农业银行在北京成立。但由于中国农业银行和中国人民银行体制在农村基层的矛盾和冲突, 1965年12月又不得不与中国人民银行合并。1966年开始的“文革”使我国农村金融事业遭受了巨大损失。

(二) 经济转型时期我国农村金融管理体制的构建与变化

自改革开放以来, 我国农村金融得到了快速发展, 农村金融主体呈现出多元化。由于国家对农村金融管制有所放松, 该期间非正规金融机构得到了发展, 并对我国乡镇企业和个体经济成长起着积极的促进作用。1978年, 十一届三中全会在《决定》中提出正式恢复中国农业银行。1979年, 根据《关于建议修改农村人民公社工作条例 (试行草案) 中有关信用社问题的报告》, 国家对农村信用合作社的定位进行了调整, 将其变为“集体金融组织”。1982年, 为稳定我国农业生产状况, 国务院决定恢复农业保险业务。1984年, 中央一号文件指出:“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动”, 由此农村合作基金会开始在少数地区试办。同年国务院批转了《中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告》, 恢复了农村信用社先前的合作性质。

1993年12月, 国务院颁发《关于金融体制改革的决定》, 标志着国家专业银行开始向国有商业银行的转变。1994年4月, 国务院下发了《关于组建中国农业发展银行的通知》和《关于组建中国农业发展银行省级分行有关问题的通知》, 自此中国农业发展银行及其分支机构开始在全国进行组建。1996年6月, 根据《国务院关于农村金融体制改革的决定》, 农村信用社从中国农业银行脱钩。国务院于1999年1月下发了《国务院办公厅转发整顿农村合作基金会工作小组清理整顿农村合作基金会工作方案的通知》, 清理整顿农村合作基金会工作全面开始。到2000年底, 农村合作基金会彻底退出了历史舞台。农村金融管理体制在此期间经历了政策性金融、合作性金融分别与商业性金融分离的过程, 国家成立了赋予政策性质的中国农业发展银行, 农村信用社从中国农业银行分离出来, 中国农业银行进行商业化改革, 逐渐从农村市场撤离, 农村信用社体制改革出现反复和停滞, 农村合作基金会受到整顿并被取缔, 农业保险发展逐年萎缩。总而言之, 该期间我国农村金融体系的整体功能被弱化。

十六大以后, “三农”问题成为了政府工作的重心, 相对应的农村金融市场也得到了完善和发展。为了改善农村金融服务环境, 国家加大了对农村金融发展的政策引导和扶持力度, 加快了我国农村金融管理体制改革的步伐。2003年6月国务院下发了《深化农村信用社改革试点实施方案》, 此次改革我国农村信用社取得了显著成效, 一大批农村商业银行和农村合作银行相继在全国各地建立起来。2006年12月, 银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策, 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》, 放宽我国农村金融机构的准入门槛, 鼓励社会各类资本到农村地区设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。2007年3月中国邮政储蓄银行有限责任公司正式成立, 提出要“引导邮政储蓄资金返还农村”的口号。2009年12月中央银行发布《金融机构编码规范》, 将小额信贷公司纳入金融机构范围, 赋予其正规金融机构的地位。2011年, 中国人民银行提出在“十二五”期间进一步降低农村金融市场准入门槛, 拓宽民间资金进入农村金融市场渠道, 提高民间资本在农村金融市场中的投资比例。同时, 花旗、渣打等外资银行先后以不同的形式进入了我国农村金融市场, 我国一些股份制商业银行也陆续在农村发达地区增设分支机构。近年来, 伴随着我国农村金融市场的不断发展, 农村金融已形成了由政策性金融、商业性金融、合作性金融以及其他金融组织等共同构建的农村金融体系, 如图1所示。

二、农村金融管理体制变迁的内在逻辑

过程, 通过分析我国农村金融管理体制的变迁过程, 可从中发现其有着自身的规律性和特殊性, 这与当时的经济社会发展主题息息相关。以分析这种特殊性和规律性为基础, 我们能更好地探索农村金融管理体制改革与创新路径。

(一) 农村金融管理体制变革是渐进式变迁与强制性变迁并存

我国农村金融管理体制历史变迁进程已表明, 不管是目标探索时期还是框架构建时期, 农村金融管理体制改革都遵循着渐进增量式和自上而下的强制性变迁模式, 但渐进式的制度变革并没有解决制度深层次上的问题, 从而使整个农村金融风险不断堆积。而以政府主导的强制性制度变迁, 则很少考虑到农户个体及农村企业的实际需求, 没有把目前农村经济发展过程中的空洞化考虑进去。导致出现该现象的原因是各级政府致力于通过管理体制的强化变革和掌握的金融资源来实现区域经济社会发展目标, 而且政府在此过程中获得的潜在利润也比农村地区其他经济主体大得多, 从而在推动我国农村金融管理体制变革中其动力也就最强。

(二) 农村金融管理体制与有效需求之间缺乏创新激励机制

从我国农村地区金融发展的实际情况来看, 由于农村金融在法律关系中主体地位不明确, 农村金融行为缺乏相应的法律规范, 尽管政府凭借其行政力量的干预影响并控制着农村金融体制发展的方向, 但总体来说农村金融管理体制却与农村金融需求者的方向相背离。这种非需求导向型的制度变迁, 导致了农村金融管理体制与有效需求之间缺乏创新激励机制, 从而造成农村金融工具单一、手段落后、业务萎缩以及渠道狭窄等局面, 而反过来, 该局面最终又进一步制约着创新激励环境的形成。因此, 目前我国农村金融管理体制改革首先必须建立起相适应的创新激励机制, 而且该机制需正视制度变迁过程中制度需求者和供给者之间可能出现的各种矛盾, 从而不断引导农村金融管理体制的形成与当前农业、农村发展相适应的局面。

(三) 农村金融管理体制变革重视对正规金融机构宏观方向的指导

通过研究我国农村金融管理体制历史变迁的过程可知, 国家一直重视农村正规金融的发展以及其相关配套制度的制定, 如《村镇银行管理暂行规定》、《农村信用合作社管理规定》等。虽然农村非正规金融机构对农村经济社会的发展与进步发挥了积极作用, 对正规农村金融机构的不足形成了有益的补充, 但我国法律并没有明确非正规金融机构的法律性质, 也没有将非正规金融服务纳入法制化轨道, 这无疑给农村金融的正常运行和经济发展带来了不良影响, 而且也给我国农村金融的监管增加了难度。同时, 在国家颁布的各种关于农村金融机构法规中, 主要是指导我国农村金融机构发展的宏观方向, 而对于微观制度建设尤其是在产权与治理结构等问题上却存在着认识上的不足及管理体制的“缺位”现象。但是, 从宏观角度来看, 我国农村金融机构的产权是清晰的, 法律把农村正规金融机构的所有权界定为国有股份制、国家所有、社员所有和股东所有四种形式。然而产权除了所有权, 还包括使用权、转让权、收益权、索取权和控制权等其他各种约束权利, 由此看来, 我国农村金融产权制度仍然是比较残缺的, 相对应的产权结构安排也不太合理。

三、当前农村金融管理体制改革的障碍分析

我国农村金融改革前后涉及了中国农业银行、农村信用社、农业发展银行和邮政储蓄等多个金融机构, 逐步把中央政府、地方政府以及中央银行等各层次权力部门卷入其中, 导致了在农村金融改革过程中面临其方案难以实现的各种障碍, 主要体现在以下几个方面:

1.我国不同类型农村金融机构已经演化为一定既得利益主体, 故要制定满足多方需求的方案较难

从农民或中小企业、农村金融机构和地方政府三个层次来看, 国家要解决农民或中小企业的贷款难问题, 都不能绕过现有的农村金融机构, 但农村金融机构利益与国家利益往往并不一致, 如果国家出台的政策未能考虑到这一点, 经过金融机构这一层次后, 政策效果将会发生扭曲。

2.农村金融体制改革未能建立有效的约束与激励机制

在我国农村金融体制持续变革过程中一直维持着这样一个事实:农村金融体制改革在总体上一直围绕着改变外部管理体制这一思路, 未能从内部制度上建立起有效的约束与激励机制, 从而使得我国农村金融机构不管表面上如何变化, 本质上却与传统经济体制下典型国有企业的一般特征——所有者缺位、软预算约束和内部人控制等没有多大区别。农村金融机构官办色彩越浓, 离农民就越远, 导致农民对金融需求不得不转向非正规金融组织。

3.政府缺乏对农村金融机构发展的准确定位和有效干预

目前我国政府对各个农村金融机构的有效干预存在不足, 这就导致较多农村金融机构同时肩负着政策性、商业性和合作性等功能, 从而出现了功能错位以及身份不明确等现象。与此同时, 政府对农业信贷支持主要还是以发放农业补贴的方式, 忽视营造一个有效的农村金融市场, 无法达到让金融市场与“三农”进行有效的衔接。这种后果则是农业信贷的成本高而效果差, 农村金融机构仅针对农业生产的短期增长而忽视了农村收入的长期提高, 导致农村地区形成了不良的信贷文化, 如信贷目标与预期相比出现偏差、各正规金融机构排挤非正式金融形式等, 从而最终影响了农村金融体制的正常构建与运转。

4.农村金融管理体制改革难以兼顾区域差别和缺乏前瞻性

在时间上, 随着城乡一体化水平逐步提高和农村地区经济社会的不断发展, 金融服务需求也不断发生变化。在空间上, 由于各地区农村在发展中逐渐形成了自己的特点, 呈现出区域差异, 如东部发达地区农村开始出现专业化合作组织, 中西部农村地区经济发展则相对缓慢, 使得不同区域之间对金融服务需求的广度与深度也不尽相同。而且, 由于这种金融服务需要存在梯度特征, 经常会导致政府当局出台的金融决策面临着超前或滞后等问题, 难以与地区实际经济社会发展状况和金融需求情况相匹配。比如, 过去十多年中国农业发展银行实行粮棉收购资金的封闭管理, 在时间上滞后于粮棉流通体制改革, 在空间上也不适应东部地区农产品市场化发展;再如农村信用社的小额信贷适用于我国广大中西部农村地区, 但不适用于城乡一体化地区。因此, 我们必须结合时间和空间梯度来考虑农村金融体系建设, 并且由于全国各地情况千差万别, 无法套用统一的政策模式。

四、发展农村金融机构管理体制的创新路径

过去几十年我国金融改革基本上没有从根本上改变中国农村金融的整体格局, 具体体现在政府控制农村金融局面没有改变, 金融机构的商业化仍然面临低利率和政策性贷款的双重制约;农村金融市场的构成没有根本改变, 信用社和中国农业银行在大部分农村地区仍然垄断着信贷市场;农村金融机构绩效也没有根本好转, 这与过去30多年我国农村经济快速发展极不对称。从而建立合理有效的管理体制对发展我国农村金融机构, 健全农村金融体系, 服务广大的农村地区和农民, 其意义和作用都非同小可。

在我国农村金融市场发展过程中, 其辅助机制障碍主要有农业保险发展滞后、农村金融担保限制过度、信贷信息不对称等。从而, 在完善我国农村金融机构法律制度的过程中, 除对农村金融要有直接性立法之外, 还需要完善如政策性农业保险体系、农村金融担保体系等相关配套制度。农村金融管理体制改革是一项复杂的系统工程, 其核心是设置合适的管理机构, 但优化农村金融管理体制首要问题应该是重视农村金融监管机构。目前, 我国建立了以银监会为中心的监管体系, 人民银行在业务上进行指导, 各省市政府建立金融管理办公室, 但是这种监管方式在很多地方来讲是非常薄弱的。从而需优化农村金融监管体系, 并加强监管执行力度以及监管过程中的独立性, 正确认识对农村金融监管制度的价值定位, 加大对农村金融监管的资源投放以促使监管力量分布均衡, 对符合条件的农村民间金融使其合法化并实施有效监管。

最后, 从我国农村金融管理制度的变迁历程可知, 农村金融机构不具备完全意义上的产权制度特征, 而且在中国也没有真正存在过正规的合作金融机构。目前我国农村金融机构发展过程中存在的诸如产权关系模糊、产权主体缺位等问题, 只有对农村金融机构进行股份制和商业性改造, 并按照现代企业制度的要求来建立, 才能革除农村金融机构的各种弊端。在农村金融机构产权治理结构上, 应以我国“公司法”和“商业银行法”为基准, 各经营机构、执行机构和监督机构按照相互分离、相互制衡的原则, 建立起一个由股东大会、董事会、经理层和监事会共同组成的农村金融治理结构, 且各职能部门需权责分明、各司其职。并在此基础上, 构建科学有效的决策机制、约束机制和激励机制, 通过系统性农村金融机构治理框架作用的发挥, 稳步推动农村金融机构改革与发展。

摘要：管理体制是现代金融发展的基石, 要建立农村金融创新的长效机制, 需加快农村金融管理体制建设进程。文章在回顾我国农村金融管理体制历史变迁及其对农村金融结构影响的基础上, 分析了我国农村金融管理体制变迁的内在逻辑与改革障碍, 提出了我国农村金融机构管理体制创新路径。

关键词：农村金融,管理体制,历史变迁,路径创新

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3.农村公共文化生活的变迁与重建 篇三

关键词:农村公共文化;变迁;重建

中图分类号:D67 文献标志码:A文章编号:1002—2589(2010)14—0016—03

观念形态的文化是人们经济、政治和社会生活在精神领域的反映,文化是一个民族的根和民族的魂,它具有凝聚、整合、同化、规范社会群体行为和心理的功能。乡村文化是在乡村特定场域内,受一定的自然环境、物质资料生产方式、人们的认知方式、价值观、风俗习惯以及宗教信仰等因素影响并经长期积累传承的物质文化、精神文化和制度文化的总和。在乡村社会生活中,乡村文化起到了其他社会要素无法取代的作用,是不可或缺的农村生活元素。

一、乡村公共文化生活的历史变迁

在我国传统社会的广大乡村,以地缘、血缘为纽带,以家族(宗族)为中心聚族而居形成的大大小小的自然村落——村庄是传统中国农民认同和行动的一个基本单位,每个家族(宗族)和村落是一个天然的“自治体”,它通过儒家伦理、族规家规、乡规民约以及村庄舆论等维系村庄秩序。在这种传统的儒家伦理文化情境中,乡土社会衍生传承了大多具有各自乡土特色的民俗文化生活形态,如地方戏曲、民间说唱、腰鼓秧歌、北方的二人转、南方的社戏等。村庄举行典型的宗族祭 、祈雨、庙会也好,寻常人家举办婚丧嫁娶活动也罢,大多要举行仪式,再请上戏班子或说唱艺人热闹一番。一些经典评书和脍炙人口的民间戏曲的内容题材有的是弘扬忠孝节义、除暴安良,有的干脆是取材自本乡本土的真人真事改编而来,形式多样、诙谐风趣,曲目丰富、生活气息浓郁,鲁迅先生在《社戏》中也对民间这一风俗传统做了惟妙惟肖的描述。乡村公共文化生活,不仅对乡村社会的个体意识、群体意识和整个乡土社会起着“塑造人格、实现社会化”、“规范和行为整合”以及“社会整合和社会导向”作用[1]。而且农民“通过传统的经典曲目来表达自己的一种文化诉求、伦理要求及对政治和意识形态的看法”,以“大众狂欢的仪式,并通过一定的民俗形式来表达自己一种最朴素的信念和追求。” [2]由于农民家庭当时没有什么私性文化活动,乡村公共文化活动几乎成为农民精神文化生活的主要途径。

建国之初,国家对整个社会进行了严格控制与高度的整合,形成了“全能型体制”。在诸多整合手段中,一个重要的手段是进行文化以及价值观念的整合,通过改造人们的思想观念,使新的价值观念得到广泛的传播,通过教育、文化宣传等活动把主流意识形态灌输到乡村社会,使政权获得人们的认同而具有合法性。乡村文化部门成为从事政治宣传和意识形态教化的一个重要组织工具。到了人民公社时期,国家用公共生活和集体生产方式取代了农民的传统生活方式,彻底改变了农村社会和农民的生存方式,使乡村的社会生活军事化、经济生活行政化、精神生活一统化。人民公社的公共文化活动具有浓重的政治色彩,完全忽视农民的多元、多层次的文化需要。

改革开放以后,电视机、影碟机、卫星电视接受设备(包括有线电视)甚至电脑等现代文化信息产品逐步进入了大多数普通农民家庭,丰富多彩的电视节目和上网等文化娱乐活动的确在很大程度上丰富了农民个体式的日常文化生活。值得注意的是,在农民个体的私性文化活动较为丰富的同时, 农村的公共文化却严重式微, 特别是一些健康、文明的公共文化形式更是走向衰微。其主要表现:一是政府供给的农村公共文化资源严重匮乏。部分村庄的公共文化阵地被寺庙、教堂所占领; 二是政府组织的公共文化活动不但数量少, 而且极少针对农民的文化需求开展农村文化活动;即使举办了一定的文化活动, 也主要限于节庆等特定场合, 或者是为了满足政府所谓“文化搭台,经济唱戏”(如招商引资)方面的需要, 而不是为了满足农民日益增长的文化需要。正是在这种情况下,农村社会传统的民间文化形式( 如修家谱、祭祖等) 日渐“ 复兴”, 乃至封建落后的“ 请神拜鬼”等迷信活动有所抬头,宗教活动在农村社会开始蔓延。

二、新时期农村公共文化生活面临的困境

在现代化、工业化和城市化浪潮冲击下的社会背景下,现代化浪潮使得农村的经济驶上了发展的快车道,大量农村人口流入城市,村庄逐渐走出血缘的联结纽带,大幅度迈向原子化,使得原有的几千年农业文化的血缘日渐断裂;传统的风俗和价值观由于物质和精神的背离而正在遭到质疑;这些都使得当下乡村社会的公共文化生活陷入了前所未有的困境。

困境之一:社会结构裂变带来农民对乡村文化生活认同感的丧失。自改革开放以来,乡村社会结构逐渐产生越来越深刻的变迁,由于人口的大规模流动和市场经济向农村日益渗透,农民收入和就业出现了多元化,导致了农村社会的陌生化和疏离化,依托于熟人社会的乡土逻辑解体,市场伦理和市场逻辑正在替代传统的乡土伦理和乡土逻辑。现代社会正在改变农村的社会结构的同时,也重塑着农民的人生观和价值观。乡村社会的结构之变使得传统社会的联结方式不断瓦解,以个人权利为基础的社会联结方式日趋嵌入农民的生活之中,农民生活的价值变化使得农民从传统的生活方式中逐渐脱离出来。维系村民关系的文化传统和文化认同的村庄共同体意识悄然消解,人情淡了,人心散了。一些传统美德,如邻里之间互帮互助、群体观念、大局意识等优秀文化以及乡村淳朴民风都受到严重破坏,自私自利、金钱至上、损人利己、极端个人主义等错误和落后的思想观念有了市场。

困境之二:现代文化与传统文化割裂导致对乡村文化的忽略和无视。长期以来,人们把农村视同于落后、愚昧的代名词,乡村文化也因此被看着是低俗、无知的糟粕。强势的城市文化俯视农村文化为“古代文化”和“草根文化”,认为保护农村传统优秀文化是“保护后进文化和迷信”,是“时代的倒退”。近年来,都市消费文化、物质文化宣泄的感官刺激、情感放纵、消费时尚对农民工及其子女的侵蚀殖民尤甚,造成了现代农村年轻一代对农村社会和乡土理念的误读,他们因而也就不自觉地把农村当成文化的沙漠,忽略了乡村文化的多样性和乡村文化的活力和张力,误以为现代的东西就先进优越,传统的必然落后卑微。这种观念对新农村文化建设是非常有害的。其危害体现在两个方面,一是割裂了农村文化和城市文化、传统文化和现代文化的连接纽带严重影响了乡村文化价值观的构建和乡村文化生态的和谐。二是形成了认为农村文化建设就是用城市文化和现代文化取代农村文化和传统文化的错误观念,从而把在农村“种”文化片面地理解为“送文化”。长期以来, 政府大多注重“送文化下乡”,却很少注重挖掘、开发和保护优秀的农村民间文化, 更不注重先进文化与优秀民间文化的对接、融合, 从而培育出具有深厚土壤、根基的社会主义新农村文化形式。而 “送文化下乡”隐含着的逻辑就是认定农村文化贫困、文化落后, 需要从外“ 输入”先进的文化对它进行文化“ 改造”。而其实际效果却是当下农村公共文化生活的式微。这种 “ 只‘ 送’不‘ 种’”的农村文化工作思路应该引起我们很好反思。

困境之三:农村文化建设的体制不顺、机制不活导致了农村公共文化服务的严重匮乏。在多年来的乡镇机构运行体制中,乡镇文化站也主要围绕乡镇政府所谓的“ 中心”工作( 如收费征税、计划生育、招商引资等) 而运转, 几乎没有精力放在农村文化服务上,以至文化建设在农村基层政府的工作中处于边缘化状态。再加之在近年来的乡镇机构改革中,一些有利可图的事业站所纷纷上收垂直管理,而有责无利的文化、农技、卫生防疫等与农民利益密切相关的事业站所却面临着推向市场,彻底与财政脱钩,人员分流的窘境。在这样的背景下,乡村文化人才纷纷流失,服务力量日渐薄弱、服务体系出现“断层”。经过这些年的市场“配置”和行政“调节”,致使现在农村公共文化服务体系不健全,农村文化建设的各种组织资源和人才资源流失殆尽,文化事业站所为农民提供的公共文化产品、文化服务的作用难以发挥。总之,农村文化工作的“ 边缘化”, 以及一些地方乡镇机构改革中乡镇文化站的“ 虚设化”, 导致了在广大农村出现经济发展了,农民群众生活水平提高了,但农村文化机构面临着经费短缺、人才流失、场地被挪用,社会主流文化、公益性文化传播不畅、主导作用边缘化。与城市公共文化设施相比,农村的公共文化设施却日益衰败,特别是一些健康、文明的公共文化形式更是走向式微。[3]农村公共文化服务的严重匮乏, 难以满足农民日益增长的精神文化生活的需要。

三、 新农村公共文化生活的重建

1.完善农村公共文化服务体系,加大农村文化建设投资力度,夯实新农村文化建设的基础。各级政府必须充分认识到新农村文化建设的重要性,牢固树立社会主义新农村建设是经济、政治、文化协调发展的过程,清醒认识到农村文化建设是全面建设小康社会和构建农村和谐社会的重要内容,是一项伴随着经济建设和社会发展始终的硬任务和具有战略意义的长期工作。从现阶段来讲,巩固新农村文化建设的基础:一是首先要完善农村公共文化服务体系。建设覆盖全社会的公共文化服务体系是党的十七大提出的实现全面建设小康社会的重要目标之一,它不仅是农村文化建设的重要内容和文化大发展大繁荣的重要基础,也是保障农民群众基本文化权益的主要途径。要建立以政府为主导,以乡镇为依托,以村为重点,以农户为对象的农村公共文化综合服务平台和服务网络,建设有效的主流文化接收平台。二是加大投入力度,加强农村公共文化设施和文化活动场所建设。对此,2010年中央1号(下转158页)(上接17页)文件明确提出要建立稳定的农村文化投入保障机制,推进广播电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和村文化室、农村电影放映、农家书屋等重点文化惠民工程建设和综合利用,广泛开展群众性精神文明创建活动和农民健身活动。逐步形成以政府为主导,社会广泛参与,网络健全、服务优质、覆盖农村社会的比较完备的公共文化设施体系。

2.要加强农村文化制度建设。建立农村文化建设的制度保障机制是建设新农村文化的长效机制。当前,加强农村文化制度建设的着重点应是:第一,要制定科学的乡村文化建设规划。研究出一个适合本地实际需要的、与当地经济社会发展相适应的、长期目标和短期目标相结合的文化发展的总体规划。第二,进行制度体制创新。由于农村文化建设是由多部门参与的,因此要建立多部门协商平台和协商机制,确保所有部门在农村文化建设中的位置,从制度上保证各个部门共建共享农村文化。

建立和完善评价考核监督机制。要把文化建设工作落到实处,关键问题是必须要有监督措施才能有效完成。第一是完善评价机制,在文化建设问题上,必须建立一整套系统的评价标准和评价制度。有了评价标准,行动就有了方向,工作就有了目标。第二,完善农村文化建设领导的考核和监督制度。针对我国农村文化建设中存在的实际问题,建立农村文化建设领导责任制,同时实行科学的政绩考核制度,在考核中不仅要看任职地经济的发展,而且还要看任职地社会的进步程度,要看干部在任期内文化建设的主要目标的完成情况。考核要力避形式主义,考核依据和标准要明确,考核内容要具体、细化;坚持平时检查和年终检查相结合的原则,考核的结果要与奖惩挂钩,确保干部加强农村文化建设的积极性。

3.要正确把握农村文化中传统与现代的关系。我们要转变对农村传统文化的看法,不要认为传统和现代只是对立的关系,而要看到传统还是现代化生长的起点。转型期中国农村社会在现代化过程中,依然受到在较长的历史时期中形成的比较稳定的制度和文化所支配,尽管在习惯、信仰、制度和物质生产方式上,传统文化与现代文化存在着明显的差别,但是,事实表明,他们是可以共存的,并且现代文化必然是建立在传统文化的基础之上的,决不存在完全抛弃传统文化而发展。传统农村文化不是消极的被替代的过程,传统文化在功能上会对现代化的要求做出调整,以适应现代化的要求而嬗变。对于建设农村文化,必须从农民群体自身的生活环境出发,考虑到他们多方面的文化需求,抛弃对农村文化的偏见才是实事求是的做法。传统文化是新农村文化建设的根基传统文化产生于本土,富于活力和渗透力,它们反映反映了当地群众的审美情趣。农村文化产业底蕴深厚、丰富多彩,极具挖掘潜力和市场空间。农村文化产业带动起来的文化旅游、文化服务、民间工艺加工、民俗风情展演等,已成为农村的新兴产业。保护与发展民族传统文化已成新农村建设中的重点,要保护少数民族传统文化,更要让少数民族传统文化的价值在新农村建设中成为撬动农村全面、和谐和可持续发展的有力杠杆。

参考文献:

[1]陆相欣.农村社会学[M].郑州:郑州大学出版社,2006:300.

[2]牛秋实.王先民.20世纪前期乡村权力的博弈与权威的重建[J].天津大学学报,2006,(3).

[3]吴理财.农村公共文化日渐式微[J].人民论坛,2006,(14).

4.浅谈我国农村公共事业管理模式的变迁论文 篇四

一、引言

农村成人教育公共治理指政府、社会机构、企业、农民个人等主体共同参与农村教育公共事务管理，共同生产或提供农村教育公共产品与公共服务，并共同承担相应责任。它是教育自由与公平的重要载体、多元主体的共同参与的一种弹性化的机制。

二、农村成人教育公共治理困境

第一，治理理念陈旧。农村成人教育不够重视，仍然沿用普通教育管理模式，治理理念落后，管理方法单一，不适应当前市场经济需求。当前国家成人教育主要由教育部职业教育与成人教育司负责，没有全国性成人教育专管机构，这导致了中央政府对成人教育的宏观调控效用的弱化。

第二，教育经费筹管体制不健全。教育经费筹管体制的不健全致使农村成人教育政策难以落实。据统计，国家财政性教育经费占GDP的4.15%，虽突破4%的目标，但这其中绝大部分分配到义务教育，农村成人教育经费分摊比例远低于基础教育和职业教育。由于农村成人教育面广量大，难以满足当前城镇化背景下大量农村成人接受教育需求。加之相关经费监管制度的缺失，农村成人经费挪用、滥用等现象时有发生，这使本已匮乏的经费没有合理利用。

第三，农村成人教育专业人才的缺乏。当前由于农村成人教育重视弱化，经费投入匮乏，有效激励机制缺乏，致使农村成人教育的师资队伍结构不合理、专业类型单一，缺乏“双师型”和“创新型”人才，难以满足社会多样化的需求。这些致使当前的农村成人教育呈现有效供给的不足。

三、农村成人教育公共治理困境原因分析

第一，现行的教育体系中农村成人教育被边缘化。教育体系中农村成人教育被边缘化主要体现为二个方面：一方面，社会对农村成人教育地位的模糊认识；另一方面，对农村成人教育价值认同的缺失，社会价值认同缺乏导致农村成人对相关教育需求的缺乏，从而导致农村成人教育动力缺失。

第二，经费投入严重不足制约农村成人教育发展。农村成人教育经费投入不足且缺乏有效保障。一个国家是否重视成人教育的发展，国家对农村成人经费投入是衡量对其重要程度的重要指标。政府把有限的教育经费更地投入到基础教育和高等教育，成人教育(尤其是农村成人教育)的投入十分有限。

第三，参与主体的单一化和机制的缺失。当前，农村成人教育的供给和公共治理主体主要是由政府机构的成人教育部门，其他的社会机构、企业组织则很少参与。虽然国家农村成人教育巨大的资源缺口，但是除政府外的其它资源却难以转移到农村成人教育领域，农村成人教育对社会资源的吸引和有效利用面临很大的困难。

四、提升农村成人教育公共治理效率的对策

第一，转变治理观念。农村成人教育是实现城多统筹发展重要途径之一，高效的公共治理则是农村成人教育发展的重要保障。国家应从统筹城多可持续发展的`高度关注和宣传发展农村成人教育的重要意义，改善农村成人教育发展的条件，为农村成人教育营造良好的制度和社会环境。

第二，逐步建立多元化经费投入机制。经费投入是农村成人教育发展的重要保障。加大政府对农村成人教育的财政投入力度，设立专门的财政预算资金，加大专项转移支付力度，是农村成人教育经费来源的主要保障。在政府主导的同时，应逐步建立多元化经费投入机制。政府可通过优惠贷款、减税免税等方式，吸引社会团体、企业组织和个人投入农村成人教育领域中来，建立健全多元化成人教育经费投入机制是我国农村成人教育经费筹措重要保障。

5.半个世纪的农村制度变迁 篇五

半个世纪的农村制度变迁

引言:“翻番”与问题 新中国50多年,我国农业与农村经济持续增长,农业生产能力大幅度提高的一个重要标志是农业主产品供需基本可以保证总量平衡.大多数农产品的人均占有量达到或超过世界平均水平.尤其是在人口增长翻番、人均耕地面积相应减少了一半的.情况下,仍实现了粮食产量翻番:分别从1949年的410亿斤/4.5亿人,增加到近年来的1万亿斤/12.6亿人.

作 者：温铁军 作者单位：著名经济学家、<中国改革>杂志主编刊 名：北方经济英文刊名：NORTHERN ECONOMY年，卷(期)：“”(8)分类号：F3关键词：

6.浅谈我国农村公共事业管理模式的变迁论文 篇六

摘要：内部会计控制是其财务体系能够正常运转的前提保证。对于行政事业单位来说，完善内部会计控制既存在其必要性而且应长期坚持，因此，我们应当重视行政事业单位内部会计控制的建立和运行，着重建立科学有效的内部会计控制，并使其得以有效实施，使得行政事业单位在进行经营管理活动时，内部会计控制能够发挥出其应有的作用。

关键词：行政事业单位 内部会计

一、完善我国行政事业单位内部会计控制的对策建议

对于行政事业单位来说，内部会计控制是其财务体系能够正常运转的前提保证。对于行政事业单位来说，完善内部会计控制既存在其必要性而且应长期坚持，因此，我们应当重视行政事业单位内部会计控制的建立和运行，着重建立科学有效的内部会计控制，并使其得以有效实施，使得行政事业单位在进行经营管理活动时，内部会计控制能够发挥出其应有的作用。

因此，针对上述行政事业单位内部会计控制存在的问题，本文提出以下改善措施。

1. 1建立和健全内部会计控制制度

行政事业单位管理当局有时并不是十分重视内部会计控制制度，部分单位的内部会计制度并不健全。很多单位现有的内部会计控制都是零星发布的一些内部文件，并没有形成完整规范的体系。使得在处理相关问题时，多数都是形成临时的主观决定，难以做到客观公正的问题处理流程。

针对此种情况，本文建议，行政事业单位的领导应该重视内部会计控制制度的建设和实施，学习并了解内部会计控制对于单位的生存发展的重要性。单位应该由财务处牵头并联合各个部门，共同建立一个完整可行的内部会计制度，并严格遵照执行。只有让执行过程中的人员认真学习其中的内容并参与其中，才能让他们深刻理解内部控制程序的设置目的，才能有效地执行内部会计制度并使其发挥作用。并且，在一定时期的时候，还可以组织单位人员对己经形成的制度加以讨论修改，使之越来越完善。

1. 2提高会计人员素质

内部会计控制程序有人来设置，为人而设置，也由人来执行。。员工是构建及实施内部控制的`主体，所以工作人员的综合素质的高低很大程度上决定了本单位内部 会计控制的有效与否。而在所有员工之中，会计工作人员的综合素质尤为关键。因此，对于会计人员，内部会计控制对其综合素质的要求更高，不仅要拥有扎实的专业知识 ，对相关法律法规和政策的理解及变化有敏锐的洞察力，并且还要有一定的职业道德水准。

对于会计人员的管理，行政事业单位应严格执行持证上岗制度，并加强对会计人员的职业培训和后续教育，使会计人员能熟练掌握各个环节的规定和要求。定期进行培训，推进会计基础工作规范化和流程化，组织对会计基础工作进行检查、考核和评定。通过学习和培训，增强会计人员的责任感和使命感，使内部会计控制制度落到实处，得到有效执行。除此之外实行政事业单位应该实施会计人员定期轮岗制度，以起到监督、控制的作用。

1. 3调整单位的组织结构

行政事业单位应积极调整单位的组织结构，行政事业单位应合理设置组织机构。行政事业单位的经营管理目标的实现依赖于组织的高效运作。为达到此目的，各事业单位应当根据本单位经营管理的实际情况设置内部机构，尽可能减少冗余的管理层级和职位，最大程度的提高管理效率，避免出现机构冗杂和效率低下的现象，促进内部控制的有效实施。

1. 4完善预算管理

行政事业单位应该加强预算的编制和管理，预算管理也是内部会计控制的主要内容，贯穿于内部会计控制工作始终。领导层应充分保证预算工作的顺利进行，成立专门的预算的小组由财务领导主持工作，组织和协调单位内部的各部门，结合本单位的实际情况，认真分析可能发生的重大支出需求，按照国家的有关文件规定，做好统筹安排。

在编制预算前，行政事业单位要保证预算编制所需的时间，在财政部门还未安排预算编制工作时，提前启动预算编制的准备工作。在准备工作阶段，需要各方面的充分研究和酝酿，才能较好地反应实际需求且和财政支持结合，在便于日后落实。

在编制预算时，行政事业单位要狠抓基础工作，制定标准与定额。全面、准确掌握单位内部的基本情况，制定合理的定额标准，明确定额的计算对象，收集基础数据，以单位各年度财务决算数据为依据，同时参考单位各年有关预算数据，或通过专项调查

收集有关数据资料。整理数据，最后核定各项支出定额标准。除此之外，本文建议行政事业单位大力推行从基层单位开始规范编制预算，逐级汇总编报，这样既可以避免上级代为编预算的随意性，又是预算工作在基层部门得到更好的理解执行。

1.5建立审计制度

本文认为行政事业单位的内部审计工作是内部会计控制制度执行的关键部门，各行政事业单位应建立一个独立于财务部门的内部审计机构。该机构对内部单位定期进行各项审计，以评价内控会计制度的健全有效性为核心，通过科学的测评方法找出内控会计制度的薄弱环节，提出改进建议。除此之外，行政事业单位应重视内部审计部门人员的素质的提高，要求内部审计人员具有较高的政治素质、审计业务素质、审计法规素质，并加强跟踪落实审计决定、审计意见，真正做到通过内部审计加强内部会计控制，提高单位各项管理水平。三是在审计过程中，突出内审的服务职能，将监督寓于服务之中，使审计与被审计的关系更趋于和谐，要认识到查找问题和漏洞不是为了处罚被审计部门或具体人，而是要和被审计部门一道化解行政风险，堵塞制度漏洞，防患于未然，为完善内控制度服务。

除了行政事业单位内部自身的审计部门的监督作用，行政事业单位还应该主动拓宽监督渠道，自觉主动接受外部监督。行政单位要加强内部监督，更要不断拓宽接受外部监督的渠道，广开言路，开门纳谏，形成内外监督的良性互动。努力将机关内部监督与接受人大监督、政协民主监督、舆论监督、人民群众的监督等有机结合。

7.浅谈我国农村公共事业管理模式的变迁论文 篇七

一、我国农村金融供给现状

近年来农村初步形成了以国有商业银行为主体, 政策性银行、合作金融组织和非银行机构在内的功能互补的农村金融组织体系。根据农村金融制度供给性质的不同, 将其分为正规金融供给与非正规金融供给。

在正规金融制度供给方面, 农村信用社是农村正规金融制度供给的主体, 2003年6月27日国务院颁布《深化农村信用社改革试点方案》以来, 农村信用社在产权制度改革方面取得了重要突破。截至2011年末, 全国已有402家由农村信用社改制组建农村银行机构, 其中农村商业银行212家、农村合作银行190家, 农村信用社的贷款余额达到了6.7万亿, 比改革前增长了3.8倍, 涉农贷款达到4.7万亿, 农户贷款2.4万亿。2007年成立邮政储蓄银行, 改变了原有邮政储蓄只存不贷的经营模式, 但力度有待加强。中国农业银行自上世纪, 农村网点大大减少, 而其进行的商业化改革, 更是脱离了支持农业生产和农产品销售的初始建立目的。中国农业发展银行主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付, 对农业发展影响有限。2006年12月21日, 中国银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策, 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》, 鼓励和引导符合条件的境内外金融资本、产业资本和民间资本在农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类新型农村金融机构。新型农村金融机构最初在6个省试点, 2007年10月试点范围扩至全国31个省 (区、市) , 至2012年9月末, 全国组建了858家新型农村金融机构, 其中村镇银行799家, 中西部地区481家, 占比60%。至2012年6月末, 全国已开业村镇银行资产总额为3190亿元, 资本充足率达28.6%;贷款余额1782亿元, 农户和小企业贷款余额分别为600亿元和841亿元;不良贷款率0.2%, 拨备覆盖率860%。

在非正规金融供给方面, 由于对正规金融机构参与门槛的降低, 一部分非正规金融转为正规金融, 但是由于利率双轨制、正规金融市场的资金供求失衡及非正规金融的信息与成本优势, 在相当一段时间非正规金融在农村金融制度供给中依然将发挥重要作用, 而如何对其进行有效规制, 避免其不利影响是非正规金融改革的重点。

二、我国农村金融制度变迁不足的原因

(一) 政府对农村金融制度供给的垄断性

制度变迁分为强制性制度变迁与诱导性制度变迁, 一般而言由需求引致的诱导性制度变迁效率大于由政府主导的强制性制度变迁。但是农村金融制度的变迁没有改变计划经济时期的政府主导模式。首先, 农村金融制度改革严重落后农村经济改革。其次, 农村金融制度变迁始终不自觉偏离为农服务的方向, 吸收农业存款投入非农产业。最后, 在非正规金融发展方面, 长期对其打压, 致使农村存在严重的金融抑制, 如国务院先后颁布实施了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》和《转发中国人民银行整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案的通知》。到2006年12月21日, 中国银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策, 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》, 农村非正规金融机构的发展才逐步放开。

(二) 农村金融机构产权变革, 治理结构有待完善

在正规金融机构方面, 以农村信用社为例:1959年中央将农村信用社的管理权限下放到生产大队, 农民的生产资料一切归公, 使农村信用社合作金融的所有制根基丧失, 破坏了合作金融的成员自愿、民主管理的原则。1984年8月, 提出恢复农村信用社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性的“三性”原则, 市场主体性质得到稳步强化。1996年农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系, 使其发展步伐更是加快, 支农服务功能增强。2003年6月, 新一轮农村信用社改革开始, 主要内容是以法人为单位改革农村信用社的产权制度。2010年, 银监会正式印发了《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》, 要求农信社农村、合作银行等农村合作金融机构有效规范股权管理, 用五年左右时间总体改制为产权关系明晰、股权结构合理、公司治理完善的股份制金融企业。纵观农村信用社的改革历程, 虽然取得了很大进步, 但是产权结构方面面临县、市、省联社之间统一法人的选择问题, 作为独立的法人组织, 每个法人层级的农信社都有权利自主进行股份制改革, 而股份制改革本身又涉及各级联社以股权重新分配为核心的权力分配问题;在法人治理结构上, 省联社可以直接以行政方式任命县市联社的管理人员, 干预其经营行为, 同时内部有效约束代理人机会主义的行为机制不健全;在经营上, 其市场化盈利行为与服务“三农”的矛盾性和缺乏有效的外部竞争, 限制了农村金融制度的有效供给。

(三) 农村金融制度变革的配套制度的欠缺

首先是农村的产权制度, 农村的土地、林地、宅基地及各种资源都是集体产权, 缺乏作为信贷担保的便利条件, 存在抵押、担保等的制度束缚。土地经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本, 而不健全的农村社会保障体系, 也不适合其作为抵押物品。其次是农村信用制度还处于起步探索阶段, 不能有效起到降低金融机构风险和民间资本进入正规融资体系的制度保障。再次是农业保险制度供给短缺, 加大了农业金融贷款的风险性。再次是农业合作组织制度发育不足, 受到传统体制和农户自身素质等因素的限制。最后在金融监管制度方面, 农村金融监管主要是对正规金融机构而对非正规金融机构监管不足、缺乏灵活性且农村金融监管力量薄弱, 加大了农村金融风险。

(四) “三农”问题突出造成农村金融需求不足

在农村经济发展方面, 我国实行长期的二元经济政策, 直接表现就是城乡发展的巨大差距, 而经济水平是金融供给的基础, 绝大部分中小企业发展水平低、贷款条件差及农民的收入低限制了金融需求;在农业的经营方面, 由于其比较利益低、风险大等先天弱质性, 造成资金不愿投入农业, 同时经营农业的多样化金融需求如农业保险业等缺乏政府的有效支持, 进一步降低了金融服务农业的目的;在文化水平方面, 农民对现代化金融工具了解不多, 且本身具有风险规避偏向, 对不熟悉的金融工具更加不敢妄加应用, 对金融需求也只是存贷方面, 限制了农村多样化金融体系的发展。

三、加快农村金融制度变迁的对策措施

(一) 打破政府垄断性供给, 大力发展非正规金融

首先进一步加大农村金融的改革力度, 使政府主导型制度变迁转为政府供给与需求引诱相结合的制度变迁, 特别是以立法的形式制定相应的改革方案, 防止政府对金融供给的随意性干预;其次, 改变长期以来金融机构偏向非农产业及城市大型企业投资的方向, 以满足农业及农村中小企业发展为目的, 建立相应的政策支持及金融变迁与农村繁荣一体化机制;最后进一步降低民间资本进入银行体系的门槛, 大力发展有先天优势的非正规民间金融的发展, 打击侵害人民权益、危害经济安全的融资行为, 同时合理引导非正规金融机构正规化, 促使新型民间金融机构的发展, 使非正规金融透明化、信息化、市场化、现代化, 满足民间各样的金融需求。

(二) 健全农村金融机构股权结构及治理结构

在正规金融方面, 特别是农村信用社已确立股份制改革方向, 成功的模式是以省联社为中心成立金融控股公司, 要进一步探索各地省级联社改成农村商业银行的实施条件, 适当放宽其准入限制。再次, 根据区域间的经济发展水平, 有效推进信用社的股份制改革, 对落后地区放宽其过度期限, 加大当地经济发展的支持力度;而对经济发达地区, 大力推进股份制改革, 同时处理好农业支持与商业经营的关系。在治理方面, 首先理清政府与信用社的关系, 在信用社管理人员任命方面实行股东选举制, 消除“外部人”控制;其次, 在省、市、县各级联社内部管理方面, 确立其股权关系与管理职责, 禁止上级联社对下级联社经营的随意干预;最后, 在县级联社方面, 确定管理人员与股东利益一体化的制度安排, 消除“内部人”控制, 在各利益相关者权利和利益的矛盾中寻求动态平衡。

(三) 加快农村金融发展的配套性制度建设

1. 加强土地承包经营权流转管理与服务, 建立健全土地承包经营权市场, 允许农民以自愿有偿原则流转土地承包经营权, 建立农村土地承包经营权有效抵押和流转制度, 推动农村宅基地、林地、房屋等农村资产向农村资本的转化, 同时健全农村社会保障体系以支持农民积极参与各种产权交易。

2.建立农村信用制度。发挥地方政府在农村信用体系建设中的组织领导作用, 建立有政府、人民银行、金融监管部门、农村金融机构等协作的长效工作机制;连接各金融组织间的征信系统, 实现信息共享, 同时制定统一标准的征信法规体系, 规定各方的权利与义务。

3. 健全农业保险制度。首先加大政府对农业保险的财政补贴, 优化补贴路径, 提高补贴效率, 丰富补贴品种, 实行差异化补贴方式;其次, 对从事农业保险的公司给予税收优惠, 支持其发展壮大;最后因地制宜的建立多功能、多层次的农业保险制度, 完善保险范围。

4. 建立现代农业合作组织制度。根据政府支持、农民参与、技术引导、管理灵活的原则, 建立多样化的合作机制及组织形式的农业合作组织, 发挥合作组织的信息共享、风险共担机制, 加强农村金融需求的组织保障。

5. 完善农村金融监管制度, 加强监管力度。从法律上约束正规金融组织及非正规金融组织的行为, 强化基层监督力量, 提高基层适时和非现场监管的手段和能力;建立完善的信息披露制度, 促使农村基层金融自律组织的建立并且形成有效的社会监督机制。

(四) 加快农村发展, 提高农业比较收益及农民文化水平

进一步加大“三农”的支持力度, 首先大力发展农村中小企业, 给以必要的税收、财政等政策支持使其做大做强。发展中小企业联合社, 分享信息、技术、人才等各类资源, 创造金融贷款的条件, 使企业信息公开化, 企业之间可以互保互贷, 降低了银行贷款的风险, 同时联合社的内部惩罚机制也可以制约贷款后的道德风险。其次, 加大农业投入, 健全农业基础设施, 使农业经营产业化、市场化、商品化, 引导社会资源投入农业发展, 提高农业比较收益。最后, 加大农村教育投入, 让农民掌握现代化农业经营知识, 而且了解必要的金融工具, 使他们了解金融对农村经济发展的促进作用, 以扩大对农村金融的需求, 同时可以规避不正规金融中的违法机构对农民的任意欺诈。

摘要：近年来政府为改变城乡发展的巨大差异对农业进行了大力支持, 实施工业反哺农业政策, 这种“政策反向”在农村金融制度变迁上没有得到有效体现, 制约了农村经济的发展。文章首先描述了现阶段我国农村金融发展现状, 其次分析了影响农村金融制度变迁不足的主要因素, 最后提出了相应对策措施。

关键词：农村金融,制度变迁,对策

参考文献

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8.浅谈我国农村公共事业管理模式的变迁论文 篇八

1 当前我国农村公共图书馆建设现状

现阶段, 农村公共图书馆建设已经取得了一定成绩, 但是, 就总体来看仍然存在一些问题及不足, 具体表现在以下几个方面:图书馆面积较小, 工作环境差, 文献信息匮乏;购书经费较为拮据等。另外, 农村图书馆建设覆盖范围有限, 且对于图书馆资源利用率并不乐观。农村图书馆作为公共服务的具体表现形式, 其发展过于缓慢, 难以与人民群众需求相协调。特别是相比较国外发达国家来看, 我国农村公共图书馆建设较为落后, 如美国曼哈顿地区, 设置一个中心馆, 近100个分馆, 其建设图书馆的目标是每两英里范围内必须建立一个图书馆, 同时开放政府、学校等各类型图书馆, 以满足社会公众阅读需求。为了加快我国社会主义社会建设, 积极建设农村公共图书馆显得尤为必要。

2 公共图书馆诸城模式建设的优势分析

2.1 具有全面性

我国“十一五”时期, 党和国家明确提出了建设覆盖全社会公共文化战略体系目标。而公共图书馆作为该体系的一部分, 也获得了发展机遇。诸城模式采取的半径2公里全覆盖标准, 按照地域相近等原则深度挖掘中心村潜力, 合理确定社区中心及其服务范围。就普遍性角度来看, 这种模式布局不但能够保证农村地区覆盖率, 还能够有效节省资源, 为实现图书馆规模化、集约化目标提供了极大支持。

2.2 具有专业化

自19世纪以来, 公共图书馆始终是现代社会的专业化机构, 由专业化人员管理和运行。在世界多个国家和地区, 专业化公共图书馆已经完全独立, 但其作用处于边缘地带, 难以取代全覆盖图书馆服务体系。而诸城模式集成了传统基层图书馆的规划及发展思路, 坚持全覆盖性原则, 采取通借通还共享模式。另外, 其并非是运用“公共图书馆”概念设计的图书馆功能, 而是将其分散在图书馆、电子阅览室等多个设施当中, 提高了图书馆系统完整性、统一性, 充分体现了诸城模式的专业化水平。

2.3 具有持续发展性

自改革开放以来, 我国并不缺少农村图书馆建设活动, 而是缺少能够持久运行的专业化公共图书馆服务。我国每隔一段时间进行农村图书馆建设活动, 并在活动结束后几年之内消除, 这种形势, 不但会无法为农村居民提供持久有效的知识、信息服务, 且造成了资源浪的情况。与已有模式相比较, 诸城模式将社区服务平台作为核心, 大力打造综合性服务平台, 将农业科技、医疗及治安等服务全部纳入其中, 成为当地基层政府为农民提供公共服务的平台, 也成为市政府及其相关机构信息传输的有效通道[1]。随着社会快速发展, 诸城市政府针对社区化提出了更为长效的机制, 如果成功的话, 有望将公共图书馆服务与整个社区服务整合到一起, 推向更为持久的发展道路。综上所述, 诸城模式具有其他模式无可替代的优势, 其不仅能够显著提高公共服务质量, 还能够促进农村公共图书馆建设可持续发展, 将成为未来农村图书馆建设与发展的必然趋势。

3 我国农村地区公共图书馆诸城模式建设策略

3.1 明确服务目标, 建立社区平台

作为公共服务平台, 社区在为农民提供医疗卫生、治安警务等各类公共服务中发挥着积极作用。同时, 其承接上级政府部门延伸到农村的公共服务。作为新农村社会组织单元, 社区具有独立的组织, 能够承担集体经济、土地流转等任务。因此在公共图书馆诸城模式建设过程中, 应明确服务目标, 与社区平台建立合作和交流, 促进地区内基本公共服务平等化, 逐渐形成城乡经济、社会发展一体化格局, 打破城乡之间的差距。其中图书馆提供图书借阅服务、电子阅览室提供数字化资源等, 通过社区平台的整合, 为本地区农村提供更加优质的图书馆服务。

3.2 合理规划图书馆建设, 优化建设框架

在诸城模式农村公共图书馆建设过程中, 与其他公共服务设施一样, 都需要市政府统一支持和规划。具体来说, 第一, 市政府应确定规划内容, 合理划分覆盖范围;第二, 规划社区文化中心设施构成, 如图书馆、培训室等, 构建一体化公共文化格局。第三, 政府主导, 并引导多个主体参与到该机制建设过程中, 吸收更多建设经费, 不断完善农村公共图书馆建设;第四, 确定建设标准及考核方法, 并以文件形式颁布, 为各项活动提供科学依据。例如诸城市公共图书馆建设中, 其标准规定包括藏书数量3000册、报刊阅读室面积30m2, 报刊种类30种等。每年年底对组织进行全面考核, 并将结果作为评价行政等部门的依据。同时, 还应在规划过程中, 汲取其他部门的意见和建议, 提高决策科学性、合理性, 形成完善的图书馆建设框架。

3.3 拓展经费渠道, 重视管理工作

诸城模式社区公共服务建设基本思想是政府主导、多方参与、服务农民。因此在农村公共图书馆建设中, 应坚持上述思想, 从经费与管理两个方面入手:一方面, 经费投入方面, 市政府应发挥宏观调控作用, 引导和鼓励社会各主体的参与, 为公共图书馆建设提供源源不断的资金支持。另一方面, 乡镇内部综合文化站与各社区文化中心等构成了管理单元。对此, 加强对该模式下公共图书馆的管理显得尤为必要。由于资源、编制等各项内容均来自于政府部门, 所以政府承担管理工作势在必行。重视管理工作, 不仅能够提高图书馆资源利用率, 还能够促进农村公共图书馆可持续发展, 为当地农民提供更加优质的公共服务。

3.4 落实责任制, 保证图书馆有序运行

作为社区服务的重要组成部分, 图书馆管理水平直接影响其自身未来发展。因此应对图书馆、阅览室等文化设施进行统一管理。乡镇政府应安排专职工作人员, 负责文化服务, 落实责任制, 确保公共图书馆有序运行[2]。同时, 为了提高图书馆利用率, 还应设置合理的时间, 并在节假日期间, 适当延长开放时间, 以满足农民对公共服务的需求。信息时代背景下, 科学技术逐渐渗透至社会各个领域, 农村与城市图书馆可以建立“一卡通”模式, 将网络作为基础, 实现文献资源通借通还等目标, 通过这种形式, 不仅能够提高资源利用效率, 还能够确保图书按期规划, 为数字化图书馆建设提供了极大支持。

4 结论

根据上文所述, 改革开放以来, 党和国家越来越重视提高农村居民整体文化素质, 而公共图书馆作为公共服务的一种主要形式, 顺理成章应承担其服务责任。为了促使公共图书馆更好地发挥其自身优势, 在建设过程中, 我们应当对比各类模式之间的优势与劣势, 明确认识到诸城模式的特点, 结合不同区域情况, 逐渐探索一条适合当地情况的图书馆体系, 从而促使公共图书馆在社会主义社会建设中的积极作用得到最大程度的发挥。

参考文献

[1]陈辉玲, 王宏鑫, 周云颜.政府主导乡镇图书馆建设的公共政策分析——以河南信阳“平桥模式”为例[J].图书与情报, 2013 (6) :47-51.