农业法律法规

农业法律法规（共8篇）（共8篇）

1.农业法律法规 篇一

台江县农业行政执法人员法律法规培训学习制度

一、为认真贯彻实施农业法律法规，全面提升农业行政执法人员的法律素质和行政执法水平，促进依法行政，制定本制度。

二、本制度所指培训学习对象是指从事农业法制和农业行政执法的工作人员。

三、行政执法人员法律法规培训学习一般由部门法制工作机构负责，鼓励支持其他部门举办各种形式的法律法规培训学习，尤其是专业性、技术性较强的法律法规的培训学习。

四、行政执法人员法律法规培训学习的基本要求是：

㈠自觉学习法律知识，增强法律意识，带头做到知法、守法，依法行使公民权利，履行公民义务；

㈡全面掌握与本职工作相关的法律、法规，提高自身法律素质和行政执法业务水平，严格执法；

㈢采取个人自学与集中辅导和培训相结合的方式，一般每月安排1-2天学习，每年学习时间不少于20天；

㈣新调入执法岗位的人员必须参加有关部门组织的法律法规知识培训，经考试合格后方可办理证件，持证上岗；

㈤有关农业方面的新法律法规颁布后，行政执法人员应当在一周内组织学习和宣传。

五、行政执法人员法律法规培训学习应与行政执法工作相结合，通过学法议案、以案释法等方法提高学法效果。

六、鼓励支持执法人员参加自学考试、函授等多形式的法律在职自学，对在职自学中取得显著成绩的单位和个人，由市、县(区)农业行政主管部门按有关规定给予表彰和奖励。

七、行政执法人员法律法规培训学习实行考试、考核制度。县农扶局每年集中组织全系统执法人员培训学习1-2次，参加培训学习人员应当参加县农业局统一组织的法律法规知识考试或考核。

2.农业法律法规 篇二

改革开放以来, 我国先后颁布了20多部由全国人大和常委会制定的农业或涉农法律, 70多部由国务院制定的农业行政法规, 400多部由农业部等部门制定的农业方面的部门规章;此外, 地方人大或政府还制定了一大批地方性法规和规章。

(一) 农业法律框架的构建阶段。

从上世纪80年代起, 国家农村政策的重点是稳定和完善以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制, 并以此为基础逐步深化农村经济体制改革, 促进农村各项事业的健康发展。1983年中央1号文件指出:“加强立法工作, 建议国家机关对农村各类经济形式及其活动, 加强法律管理, 制定相应的法规。”当时, 中央在依靠政策调整农业和农村经济关系的同时, 逐步重视运用法律手段保障和促进农村经济发展, 而且中央有关文件多次对农业立法进行具体部署, 提出了明确要求。正是在这一阶段, 农业立法开始启动, 1984年5月颁布了《水污染防治法》、1984年9月颁布了《森林法》 (1979年2月试行) 、1985年6月颁布了《草原法》、1986年6月颁布了《土地管理法》 (1988年进行第一次修改) 、1986年1月颁布了《渔业法》, 1988年1月颁布了《水法》、1988年11月颁布了《野生动物保护法》。这些法律的颁布具有开创性意义, 初步构建起了农业法律的基本框架。特别是1986年颁布的《土地管理法》对农业、农村、农民至关重要的土地承包制度从国家立法层面进行了规定, 把党和国家关于农业发展的一系列行之有效的方针、政策和改革成熟经验等进一步规范化和法律化。

(二) 适应市场经济要求的农业法律体系建设。

90年代以来, 在确立了建设社会主义市场经济体制目标和党的十五大提出依法治国方略后, 国家立法机关和行政机关都把农业立法摆上重要位置。以1993年7月2日八届全国人大常委会第二次会议审议通过《农业法》为标志, 农村法制建设从以前主要依靠行政管理进入了既依靠政策调整、又依靠法律调整的新阶段, 农业立法工作也进入了蓬勃发展的新阶段, 我国农业领域的法律、法规体系正在全面形成。

为保障农业在国民经济中的基础地位, 发展农村社会主义市场经济, 维护农业生产经营组织和农业劳动者的合法权益, 促进农业的持续、稳定、协调发展, 全国人大颁布了《农业法》 (2002年修订) 。作为农业的基本法, 《农业法》对我国的“三农”工作进行了宏观的概括和主要原则性的指导。

为加强农业资源和环境保护, 促进农业可持续发展, 1991年6月颁布了《水土保持法》、1996年5月修改了《水污染防治法》、1998年4月修改了《森林法》、2000年10月修改了《草原法》、1998年与2004年分步修改了《土地管理法》、2000年10月修改了《渔业法》, 2001年8月颁布了《防沙治沙法》等法律, 并制定了相关的行政法规。为促使农业科研成果和实用技术尽快应用于农业生产, 实现农业现代化, 1993年7月颁布了《农业技术推广法》等法律法规。为减少农业自然灾难, 保障农业生产安全, 1997年8月颁布了《防洪法》、1999年10月颁布了《气象法》、1997年7月颁布了《动物防疫法》、1991年10月颁布了《进出境动植物检疫法》等法律。为保护和合理利用种子资源, 防治病虫害, 2000年7月颁布了《种子法》等法律、行政法规。为规范农业生产经营主体, 提高农业组织化水平, 1996年10月颁布了《乡镇企业法》等法律法规。为保护农民合法权益, 1998年11月颁布了《村民委员会组织法》等法律法规。为促进农业发展, 农民富裕和农村稳定, 2003年3月1日颁布实施的《农村土地承包法》、新修订的《农业法》和2007年颁布的《物权法》等法律对农村土地承包关系、土地承包的期限、承包期限内能否调整土地、承包土地的流转、与二轮承包工作的衔接等重大问题做出了明确的规定。

针对农民收入水平总体偏低、农民负担过重、国家财政收入结构发生根本变化的情况, 2005年12月十届全国人大常委会第十九次会议通过了关于废止农业税条例的决定, 这意味着新中国实施了近50年的农业税条例被依法废止, 也表明了中国农民2600年来一直缴纳的“皇粮国税”已成为历史。为帮助农民与市场建立更加紧密的联系, 使农村一家一户的分散经营与大市场之间的矛盾得到调和, 2007年颁布了《农民专业合作社法》, 农民专业合作社的法律地位从此得以确认, 农民可以与其他市场主体一样参与市场竞争。

除这些规范农业领域的专门法律、行政法规之外, 还有54件法律和有关法律问题的决定、100多件行政法规涉及农业、农村或者农民问题。

二、当前农业立法存在的主要问题

从贯彻落实科学发展观的要求来看, 农业法律体系建设同建设社会主义法治国家的战略目标相比, 还存在着以下问题。

(一) 立法理念方面观念转变问题依然存在。

进入21世纪, 随着市场体制的不断完善, 农业面临着经济一体化的挑战, 在大力提倡“农业产业化经营”、扶持“龙头企业”、培育农村市场的同时, “三农”问题成为全党工作的“重中之重”, “统筹城乡发展”位居科学发展观“五个统筹”之首。但是, 在农业立法理念上, 观念的转变却相对缓慢。因而, 农业立法不可回避的问题应该从“政策农业”、“人治农村”向“市场农业”、“法治农村”方面实现立法拓展;从城乡分割的“二元经济”社会结构下的 “体制政策歧视”向城乡一体化的“一元经济社会结构”下的“国民平等待遇”方面实现立法拓展;从“先改革后立法”、“走一步看一步的单项立法”向“立法与改革决策相结合”、“适度超前的综合立法”方面实现立法拓展;从“管理型立法”向“维权型立法”, 以及“工具主义立法”向“以人为本立法”方面实现立法拓展。尤其是在传统农业向现代农业的转型过程中, 在现有立法机制下, 这种立法理念的转变对于立法机关来说是一场深刻的“自我革命”。

(二) 立法项目方面破旧立新问题不容忽视。

当前, 以下方面的立法需要加强。一是在产权制度方面, 应该重视调整农民集体所有权、土地承包经营权、宅基地使用权等财产关系, 要尽快出台与《农村土地承包法》相配套的“农村土地承包纠纷仲裁法”;此外, 在深化农村改革的同时, 应当通过立法, 对土地征用的范围和程序、补偿标准和办法予以规范, 对农村土地承包经营权流转机制和小型农田水利设施产权制度改革的成功实践经验加以法律规范化。二是在组织制度方面, 要根据农村发展变化的新形势, 完善村民自治组织的相关立法, 包括地方立法, 健全和完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等村民自治机制, 使广大农民群众真正享有知情权、参与权、选择权、监督权;提倡一些有立法权的地方人大及其常委会可在国家未立法之前先行立法, 或者在国家立法之后, 结合本地的具体情况和实际需要制定实施办法。三是在环境与资源保护方面, 需要根据农村环境与资源保护的现实情况, 制定“生态农业法”和“循环农业法”, 并修订和完善相关法律法规的实施办法。四是在农民权益保障方面, 要尽快制定“农民权益保护法”, 对农民的财产权、土地使用权、受教育权, 以及参与社会事务、接受社会救助、进城务工的权益予以保护。

(三) 立法参与方面农民利益表达权亟需强化。

农民占我国人口的绝大多数, 也是新农村建设的主体, 应该在立法机关享有充分的话语权。但是, 在立法过程中, 尤其是在利益博弈中, 来自农民的声音很弱小, 农民利益表达权行使还不充分。究其原因, 一是现阶段在各级人民代表大会组成人员的构成中, 农民阶层所占的比例偏小, 在立法机关中农民代表的比例更小。二是目前立法的动力不是来自社会和公众, 而是来自政府和执政者;由于长期受“人治”的影响, 法治的功能更多的成为政府管理的工具, 再加上“公共权利部门化”、“部门权力利益化”、“部门利益法制化”的影响, 农民利益缺乏有效的表达主体和表达机制。三是受内部动力和外部条件诸多因素的影响, 农民参与立法的热情不高。

三、坚持以科学发展观推进农业的法律治理

坚持以科学发展观为指导, 在农业现代化建设进程中, 必须加强农业法律体系建设, 以法律法规来规范、引导和保障农业持续发展, 尽快实现对农业的法律治理。

(一) 农业立法和执法从注重部门利益向整体利益转变。

在社会主义市场经济条件下, 市场具有统一性和秩序性, 要克服把农业立法和执法作为扩充本部门或本地方权力和利益的狭隘思想, 从注重全局整体利益为最高出发点, 着力解决好中央和地方在立法、执法方面的权限, 处理好各部门之间的关系, 坚持做到以法治农的全面统一。

(二) 农业立法从闭封式思路向开放式思路转变。

有些农业法律法规是在计划经济体制下制定的, 具有浓重的计划管理的痕迹, 属于封闭式的农业立法模式, 随着社会主义市场经济体制的确立, 必须改变这一封闭式的农业立法观念。要以农业基本法为龙头, 注重配套法律建设、注重立法层次性和实施细则制定、注重实用性和可操作性、注重农业法制的统一性时代性和适应性。因此, 在借鉴国外农业立法经验的同时, 必须结合国情和农情, 开展全面、多层次的农业立法, 建立和健全农业法律体系。

(三) 农业发展从靠政策、靠科技和靠投入向靠法律转变。

农业政策一贯是党和国家指导和推动农业成长和改革的基本手段。但农业政策本身存在不足, 与法律相比, 缺乏国家意志的属性、明确的规范性、国家的强制性和相对的稳定性。随着农村市场化改革的不断深入, 社会化、现代化程度明显提高, 农业经济关系越来越复杂, 单纯依靠政策往往难以协调处理各地方的权利和利益关系, 必须依靠法律才能界定和理顺错综复杂的农村经济活动和农业经济关系。从实践层面上看, 农业发展一靠政策、二靠科技、三靠增加投入, 而这“三靠”都有立法问题, 需要由法律来保障;政策之所以要运用法律形式固定下来和表现出来, 就是因为可以具有法律的明确性、稳定性和强制性, 便于适用国家强制力来保证法律化了的政策的贯彻执行。因此, 农业发展不仅要靠政策、靠科技、靠投入, 而且最重要的是靠法律。

(四) 管理农业注重从依靠行政手段向依靠经济手段和法律手段转变。

随着社会主义市场经济体制的建立和完善, 广大农民已经成为自负盈亏的商品生产者, 要使所有的农民的做法遵循统一的规范, 国家就需要开展各种干预和管理;国家干预和管理包括行政手段、经济手段和法律手段, 这三者相辅相成, 而且法律手段较之行政手段和经济手段具有高层次性和更特殊、更能接受的优点, 以法律手段实施对农业的支持和保护以及农业发展, 可以减少政府做法的随意性和盲目性, 也有利于保护经济手段和行政手段的有效运用和坚强有力。

(五) 以法治农注重从农业立法向农业司法、执法和守法转变。

目前, 农村中有法不依、执法不严、犯法不究现象极为严重, 甚至出现执法的随意性, 以言代法, 以权压法, 执法犯法, 徇私枉法, 这与农村的执法司法存在脱节和缺陷密切相关。因此, 在强化农业立法的基础上, 必须重视司法、执法和守法, 这是农业法律治理的关键;显然, 开展农业法律法规宣传教育工作, 培养和强化农村干部和农民的法律意识, 也是农村法制建设极为重要的环节;今后要贯彻落实科学发展观, 重视把法律交给广大农村干部和农民, 尽快形成全民知法、守法、用法的社会环境, 实现依法治农的目标, 促进农村经济持续协调发展。

摘要：农业是国民经济的基础, 关系到科学发展的全局性与根本性问题。改革开放以来, 我国涉农方面的法律制度逐渐结构化与系统化, 彻底改变了法律缺位的状况, 构建了具有中国特色的农业法律体系。

关键词：农业,法律体系,治理

参考文献

[1]丁关良.农业法学若干理论问题研究.山东农业大学学报 (社会科学版) , 2004-4.

[2]申保珍.百部法律法规构筑三农法制框架——改革开放30年农村法制建设综述.农民日报, 2008-12-30.

3.首部农业农村环保法规实施 篇三

《条例》对畜禽养殖污染预防、综合利用与治理、激励扶持、法律责任等方面作了全面规定。《条例》虽然主要是规范畜禽养殖业，保护农业生产环境，但对有机肥料市场也提出了明确的鼓励和支持。

《条例》中明确涉及鼓励和支持有机肥发展的条目就有6条。《条例》规定：进行畜禽养殖污染防治，从事利用畜禽养殖废弃物进行有机肥产品生产经营等畜禽养殖废弃物综合利用活动的，享受国家规定的相关税收优惠政策。购买使用有机肥产品的，享受不低于国家关于化肥的使用补贴的优惠政策。

随着支持政策的出台，以及近几年行业市场空间的扩大，越来越多的企业瞄准了有机肥料的市场前景，纷纷加入其中，以期望掌握市场先机。2014年我国有机肥料市场有望迎来井喷的一年。

在产品供给方面，根据前瞻产业研究院发布的报告《2013-2017年中国有机肥料行业产销需求与投资预测分析报告》显示，目前，我国畜牧养殖业的化学需氧量已经占到我国化学需氧量比重的近50%，而氨氮排放量则占全国氨氮排放量比重的近30%，这为有机肥料提供了充足的原材料供给。除此之外，我国还有大量的秸秆、生活垃圾、污泥等废弃物。若相关原料能得到有效开发，那有机肥料产品市场的供给将会得到爆发。目前已有不少以养殖业为主的企业跃跃欲试，有意进军有机肥料市场。

在市场需求方面，2013年10月新的环保法修订草案已经通过政府审议并作了新的修改。草案明确要求各级人民政府应当加强对农业污染源的监测预警，防治土壤污染，土地沙化、盐渍化、贫瘠化，地面沉降等。而传统化肥的使用已经对我国土壤造成了较为严重的污染，近几年爆发的“毒米”事件，大多是由于过度使用化肥导致土壤重金属超标所致。这为我国有机肥料市场使用的推广开拓了巨大的市场空间。同时加上《条例》的实施，政府补贴政策的明朗，必将进一步释放有机肥料市场的需求空间。

结合我国有机肥料行业过去几年的发展状况来看，随着2014年1月1日《条例》的正式实施，我国有机肥料市场供需有望大幅提升，2014年我国有机肥料行业市场规模有望快速扩张。

4.农业法律法规 篇四

培训班上的讲话

鄯善县农业局局长周金龙

（2011年8月9日）

各位领导、同志们：

根据上级农业行政主管部门要求，鄯善县农业专业法律法规及农产品质量安全培训班今天在这里召开。首先，我对参训的同志们表示欢迎。

大家都知道，随着社会主义市场经济的发展，种子、农药、化肥等农资经营快速进入市场经济的轨道，原先的国营农资公司独家垄断经营的格局被打破，农资市场呈现出经营主体多元化、经营网点分散化、经营品种多样化的新特点。民营及个体企业在农资行业异军突起，并逐渐占领了主导地位。当前，遍布鄯善县城乡的、正在逐步形成的农资经营网点达50余家，基本上替代了以前国有供应体系的功能和作用，较好地发挥了服务农民、助推农业、稳定农村的作用，而在座的各位都可谓功不可没。在此，我也向大家表示感谢。近几年来全国农产品质量安全事故时有发生，苏丹红、三聚氰胺、毒豇豆等食品安全事故引起了全社会的广泛关注，农产品的质量安全关系到全县人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济持续发展和社会和谐稳定。从我县实际

情况来看，葡萄干、哈密瓜及温室蔬菜都属于外向型食用农产品，大多数销往外地或出口，并且葡萄干、哈密瓜及温室蔬菜在农民收入中占很大比重，如果出现质量问题，将严重影响我县农民的经济收入。为确保我县农产品质量安全，让全县人民能吃上放心的农产品，进一步提升我县蔬菜、瓜果在区内外市场的竞争力，进一步强化我县农产品质量安全工作意义重大。而随着我县农资市场不断放开和扩大，逐渐显现的问题和矛盾也越来越多，主要体现在这几方面：一是经营从业者素质参次不齐。有些文化程度较底的同志，不要说对农民进行技术指导，自己就连种子、农药和肥料的性能都不太清楚，更不要说指导农民如何科学种植、如何配方施肥、如何对症下药防病治虫。而真正参加过专门系统的农业技术培训的同志不多，农资经营从业人员素质亟待提高。二是涉农、坑农、害农的案件增多。主要是假冒、伪劣种子、农药、肥料在市场上有抬头趋势。个别农资经营户为了牟取暴利，全然不顾及农民群众的切身利益，只顾昧心赚钱。我们加大了对这些违法经营网点的查处力度，今年以来，县种子管理站就查处了假冒伪劣农资案件16起，其中立案三起，当场处罚13起。

为认真做好农资市场和农产品质量安全监管工作，加大农业专业法律的宣传，提高广大农资经销户、农民专业合作社及农业执法干部在农业投入品使用农产品质量安全方面的意识，进一步规范农资经营秩序，为农资的经营和使用营造更加公平、法治、规范的社会环境，积极推进农产品质量安全工作上水平，增强广大干部的责任感和紧迫感，切实履行好农产品质量安全监管职责，进一步提升监管能力。今天就是我县按计划对各位经营从业人员、合作社负责人及执法干部进行的法律法规和农产品质量安全知识培训，因此它是非常及时的，也是非常必要的。借这次培训机会，我讲几点要求。

一、统一思想、提高认识、认真学习，深入领会

此次培训班我们有幸请到了自治区有关专家来为大家讲课，这既是我们掌握国家法律法规新动向、接受新知识的好机会，也是我们提高业务知识水平、提升经营服务质量的好机会，大家一定要抱着接受知识、充实自己、认真负责的态度来完成好这次培训，通过学习培训，达到思想认识、质量安全意识、经营服务水平和标准化生产意识提高的目的，并能够把所学的东西正确运用到日常工作中和自己今后的经营实践中去。

二、提高法律意识，诚信守法经营

“信义为先”历来是经商为人必须奉行的准则，同时也是聪明的经营者获取持续、长期利润的决窍。制假售假、甚至坑农害农都只能是“一锤子”买卖，最终必将受到法律的严惩。所以希望每位经营户都要不断提高自身法律意识，必须在国

家法律法规规定的范围内，合法经营，规范经营，诚信经营。同时要特别注重发挥行业协会的监督、自律作用，同业合作社要齐心协力坚决批判、抵制那些少数破坏公平的害群之马，净化农资市场，维护整体形象，这样才能真正为经营者创造一个公平的竞争环境，为农民营造一个放心的购买环境，农业生产安全才能有保障。

三、提高执法水平，依法行政

县农业执法大队要切实加大执法力度，充分运用好法律法规赋予的行政强制监督管理职能和执法手段，有计划、有步骤地开展清理检查和治理工作，集中力量查处大案要案，严厉打击各种制售假冒伪劣农资产品的违法行为，对严重坑农害农的假冒伪劣种子、肥料、农药案件及抗法人员，要依法从快从重予以打击。对不法企业，除给予一定的经济惩罚外，要取消其经营资格。对触犯刑律的要依法移送司法机关追究其刑事责任。

同志们，这次培训班时间虽然很短，但是内容很充实、很重要，再次希望大家珍惜机会，认真学习，学以致用，以诚信守法的精神和高度的社会责任心服务农民，为鄯善县农业的发展作出自己应有的贡献。最后，祝大家身体健康，家庭幸福，生意兴隆！

5.论我国政策性农业保险的法律监管 篇五

王艳华

（兰州大学财经学院工商管理系，甘肃

兰州 730050）

[摘要] 政策性农业保险监管的根本目标在于促进作为国家支农政策工具的农业保险实现其政策目标。因此，我国未来的农业保险法应该明确规定在农业部内建立相对高度独立、具有充分职权的农业风险管理局，并由它来监管农业保险。通过建立和实施科学的农业保险监管规则，从而实现政策性农业保险监管的内在目标——农业保险的可靠性、合理、公平和安全及外在目标——国家用公共财政支持农业和农村的发展。

[关键词] 政策性农业保险；监管目标；法律监管；农业风险管理局

[中图分类号]D139

[文献标识码]A

政策性农业保险法律制度的建立和完善是农村和农业发展战略的重要组成部分，是一个国家农业现代化的重要标志。对农业保险的法律监管更是其中的重要一环，但在我国未来的农业保险法中如何建构监管法律制度，还有一些理论和实际问题需要进一步探讨。这些问题的明确和清晰将有利于科学的农业保险监管法律制度的建立。

一、我国农业保险的性质及其政策性农业保险监管的必要性

（一）农业保险的性质

农业保险的性质事关我国未来农业保险法对农业保险的定位和我国农业保险监管法律制度的建构。

关于农业保险的性质，有学者从信息不对称条件下的逆向选择和道德风险的角度从理论上进行了论证，有学者从农业保险具有商品性和非商品性的二重性以及农业保险主体面临的博弈困境的角度加以分析，由此得出农业保险经营的市场失灵并需要政府大量补贴的结论。⑴

笔者认为农业保险应当属于准公共物品。在市场经济体系中，人们需要的物品可以分为四类：第一类是私人物品（private goods），第二类是公共物品（public goods），第三类是自然垄断物品，第四类是共有资源。私人物品是既有排他性又有竞争性的物品，公共物品是既无排他性又无竞争性的物品，自然垄断物品是有排他性但无竞争性的物品，共有资源是有竞争性但无排他性的物品。⑵农业保险的特点——社会效益高而自身经济效益低，反映它具有明显的公益性，但是，农业保险同时又具有一定的排他性，因为，参加农业保险必须符合一定条件，比如缴纳保险费等，因此农业保险应当属于准公共物品。另有学者认为农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种物品，但更多地趋近于公共物品。⑶

市场经济的理论与实践表明：市场机制不能有效地提供公共物品和准公共物品。因为市场是按照价格机制来配置资源的，只有在私人物品的范围内，市场机制才是有效率的。由于农业保险自身风险大、社会效益高和经济效益低，所以市场不能有效地提供社会所需要的农业保险。农业保险从来没有，也不可能按照商品的实际价值进行等价交换。实施农业保险只能是违背商品交换一般规律，将社会效益放在首位，而当农业保险既定的社会效益目标不能通过市场机制来实现时，政府就要用“看得见的手”通过国家立法、国家定价、财政补贴等国家干预手段来实现这一特定目标。⑷

国外农业保险的理论研究和实践也说明农业保险商业化经营的不可行。Wright和Hewitt在研究中发现，历史上使用私人来承担农业保险多重险的尝试无一幸存。对于所有险和多重险，基本上都由政府来直接或者间接经营。在1938年以前，经营农作物保险的私人保险公司都遭到了惨败，最终退出了这一业务领域。⑸美国联邦政府于1938年颁布《联邦农作物保险法》的基本原因就是私人保险公司根本无法承担农作物保险的巨大风险。

农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险不可能走商业化道路，而只能是政策性的。与一般商业性保险相比较，政策性农业保险是非营利性的，其目的在于实现国家支持农业和农村发展的政策目标。继2004、2005和2006年中央一号文件提出“要加快建立政策性农业保险制度”后，2007年中央“一号文件”《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步要求“扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农产参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。”从上述中央一号文件的规定可以看出，建立政策性农业保险制度已得到国家核心层的认可和支持。

（二）我国政策性农业保险监管的必要性

1.我国农业保险监管的理论解释

一般说来，农业保险监管本身并无独立的理论体系，从农业保险实践来看，其思想基础源于一般的规制理论。其中有三种重要的规制理论：公共利益论、捕获论和公共选择理论。

（1）公共利益论。农业保险监管的第一种理论解释就是农业保险是担负公众利益的行业。由于垄断、不完全信息和外部性所造成的“市场失灵”问题，人们呼唤政府法律法规对市场经济激励的部分予以替代。在此背景下，规制的“公共利益论”应运而生。该理论认为监管是为了服务于公共利益，是为了使人们从不公平和无效率的市场中解脱出来，监管的目标是寻求修正源于市场失效或某些政治危机的资源误配，包括防止和纠正市场失灵引起的对消费者利益的重大损害以实现经济效率最大化，进而对社会福利进行再分配的一种机制或方法。⑹它强调消费者利益，如当技术导致自然垄断或存在外部性时就不能达到社会福利的最大化，这时政府应出面干预，因而监管被严格地看作是一种“挽救行为”，它主要是为了消除或降低与市场失灵有关的成本。监管者被认为是对公众利益需求做出反映，并以修正市场实践的无效或不公平为目标的独立的中立的仲裁人，其监管的过程有助于通过消除垄断的滥用而产生的限制性贸易实践，促进市场价格竞争。公共利益论还隐含着政府规制是无成本的，这种观点后来遭受了大量的批评。公共利益论的另一问题是它缺乏明确的机制，利用它所宣称的公共利益能够被规制行动所实施。一些实证研究表明规制常常不能纠正这些市场失灵，规制被认为是失败的。虽然公共利益论总体上还不够健全，但决不能完全废弃。对于农业保险监管，它还是一个重要的论题。

（2）捕获论。实证经济学的私人利益监管理论则认为监管的目的在于促进私人的利益最大化。⑺Peltz-ma提出监管者们是出于自身利益热衷于监管活动，与他们追求的政治利益最大化目标一致，其中最著名的是监管捕获论（又称占据理论、追逐理论），该理论认为监管为被监管的行业所占据并为其利益服务。⑻捕获论本是政治学领域的一种监管理论，并由此衍生出许多经济学版本。但一般均认为监管的最终后果是有利于生产者，即被监管者。其实，捕获论的本意也是要保护消费者，但认为通过政府监管是无法达到的。捕获论版本中最具代表性的是Marver Bernstein在1995年创立的规制机构生命周期理论，他认为，公共利益论是天真的，会产生理论误导。为了解释为什么规制机构会逐渐为被规制者所利用（捕获），他是这样推理的：被规制者最初可能反对规制，但当他们对立法和行政过程逐渐熟悉时，就会行动起来，对规制当局施加影响，最终还是通过法规和行政工具，借助规制当局的力量达到给他们带来更高收入的目的。他们影响规制当局的一个例子是，与规制当局进行频繁的人事往来，由此创造密切的联系和合作的基础，甚至进行行贿等“寻租”活动。因此，规制的最终效果是生产者受益，消费者吃亏。既然被规制者可以通过疏通的办法让规制为他们自己增加福利，那么规制机构的生命循环就始于年富力强地保护消费者而终于僵化地保护生产者，所以应放弃政府规制。但是，捕获论也经常经不起经验验证，它忽视了普通大众确实始终从某些规制中得到好处的事实。不过，捕获论确实发现了规制有可能被受规制者所利用以及规制效果未必是保护消费者的问题。

（3）公共选择理论。公共选择理论认为监管是在相互斗争的社会集团之间实行财富再分配的政治经济体系的一部分。该种监管理论是建立在这样的事实基础之上，即不论怎样的监管都是在分配资源。而在这个分配过程中，贫者越贫，富者越富。任何被提出的监管方案都会引起纳税人和受益人的注意，他们会通过政治的或经济的渠道提出反对或赞成的意见。监管的主要目的就是在不同阶层间转移资源以获得对方案的最大支持。

在解释农业保险监管时，上述三种理论都非常重要。公共利益论提出了农业保险监管应遵循的标准，而公共选择理论则有助于解释农业保险有些领域的监管背离了这一标准的原因。

2.我国政策性农业保险监管的必要性

政策性农业保险（如没有特别说明，下文农业保险均指政策性农业保险）担负着国家支农的重担和公众利益。虽然政府资助的农业保险成本高昂、运行复杂，会导致潜在的巨大的效率低下，但对农业保险法律、法规的制定和执行者来说，效率标准并不通常是支配性的目标。任何国家的农业保险计划都必须从该国更广泛的政治经济意义上来考虑，这也使得由政府提供的农业保险越趋复杂。对它的监管有利于未来我国农业保险法将确立的目标——以农业保险作为农业支持政策工具，确保农业可持续发展和以农业保险作为支农性收入再分配手段，保障农民的经济收入稳定增长，推动农业和农村发展的实现。

农业保险的政策性和专业性较强，而我国农业保险的投保人大多数法律素质又偏低，复杂和艰涩的农业保险合同使投保人对它们的理解造成困难。农业保险监管将对保险合同进行严格彻底的审查并保证由农业保险人提供的保险合同条款的公正和定价的合理，故对农业保险的监管是非常必要的。

在不久的将来，随着农业保险法的颁布、实施，农业保险的规模将不断扩大，国家对农业保险的补贴也会越来越多，我国农业保险监管（包括农业保险基金）问题就会凸显现出来。因为，先前的寻租者可能将注意力从通过农业救灾转移到通过农业风险管理和执行农业保险来寻取租金。中国近年来频发的煤矿安全事故和出现在社保基金中的腐败现象给我国未来的农业保险（特别是农业保险基金）的监管敲响了警钟。一旦行政机会主义与市场机会主义相勾结，监管权力市场上的寻租和创租行为就会泛滥，这不仅会提高农业保险市场交易费用，而且会导致社会公共利益的净损失，最终将会侵蚀整个社会的行为规则。因此，对我国农业保险的监管必须未雨绸缪。

二、我国政策性农业保险监管的目标

决定农业保险监管能否取得满意的监管效果的因素之一是监管机构是否有明确的、系统化的监管目标。农业保险监管的目标可分为内在和外在目标。所谓内在目标是指根源于农业保险本身的、固有的目标，这些目标的取得有利于农业保险的成功运行。农业保险监管的内在目标包括以下几个方面：

可靠：科学的农业保险监管规则能使农业风险管理部门促进、支持和监管可靠的风险管理解决方案，从而保护和加强我国农业生产者的经济稳定性，因此，保证农业保险的可靠性应该成为农业保险监管终极目标。农业风险管理部门通过监控农业保险人遵守国家农业保险计划标准，确保农业保险计划的完整性和稳定性。

合理：合理是指在农民（投保人）和农业保险人之间的利益平衡。一方面是保险价格的合理，另一方面是农业保险合同条款的合理。它确保农民以合理的代价获得农业保险（也就是农业保险的可获得性）。因此，农业保险的保险费率的监管措施便是实现合理性的基本手段。合理的农业保险合同条款是提供给农民实在安全的基本手段，不公平和有害的合同条款将破坏农业保险合同所声称的安全。农业保险的政策性和专业性较强，为了保护农民的正当权益，需要对农业保险格式合同的条款进行严格的审查，确保其准确、清晰、公正和合理。

公平：公平要求对农业保险投保人无歧视的对待。一个不公平的例子就是农业保险人过分地延误农民的保险索赔。我国农业现代化和科技程度不高，农民的农业再生产能力弱，农业保险人过分延误农民的保险赔付不仅影响抗灾减灾和农业的再生产，而且还可能影响到受灾农民的生存，因此，农业保险监管的一个重要方面就是保证农业保险人依约及时履行对投保人的赔付义务。

平等：农业保险监管规则应该要求农业保险计划对所有农业生产者一视同仁，不管农业生产者的生产规模大小。比如，所有的农业生产者都要求提交农业保险申请和保险面积，报告建立农业保险担保和计算保险费的数量，所有的农业生产者都要求提交过去的损失清单和生产信息，在导致已保险的农作物损失的风险发生时，以此来决定保险赔偿的数量；不管农业生产者参保的农作物面积是10亩还是100亩，在提供和搜集信息方面没有任何差别。

安全：农业保险监管还要保证我国农业保险基金的安全。农业保险制度的建立和完善是一个国家农业现代化的重要标志，作为农业保险制度的物质基础——农业保险基金，其建立的强制性、使用的专项性、给付责任的长期性和基金的增值性等特点都对政府对农业保险基金的监管提出了很高的要求。保证农业保险基金的安全是确保农业保险健康运行的前提。

农业保险监管的外在目标是指来源于农业保险的外部世界，为了一定的社会目的而加于农业保险的社会目标，其深层原因是国家的政治态度。基于国家对农业保险的政治态度，农业保险监管的目标可定位于保证通过农业保险的方式让公共财政的阳光照耀到广大农村，使所有农民和市民一样享受到改革和社会发展的成果，实现农村经济、社会和农民自身的全面、和谐发展。在农业生产过程中，存在着各种各样的巨大风险，目前，我国农民抗风险的能力非常弱，如没有政府对农业的大力支持，农业的可持续发展和和谐的社会主义新农村就难以实现。农业保险作为政策性险种，体现了政府的行为，它为农业分担风险，并以政府的权威动员全社会分担农业风险。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。对农业保险进行有效的监管，保证政策性农业保险的目标实现，不仅是农业保险监管部门的一项经济行政职权，更是其不可推卸的政治任务。

三、实现农业保险监管目标的路径

（一）建立专门的农业保险监管机构——农业风险管理局

成功的农业保险的监管规则理所当然地包含某种机制，以便管理和协调农业保险的顺利发展。国内外农业保险的经验表明，成功的农业保险监管的关键因素在于监管机构有充分的资源、农业科学和农业保险的专业知识和相应的职权，这就要求农业保险监管机构必须设立在政府的核心层，它必须在实现国家的支农政策目标方面发挥重要作用。

政策性保险的监管与商业性保险的监管无论监管内容和监管规则都有很大差异。政策性农业保险和商业性保险的一个重要区别在于，前者是非盈利性的，而后者则是以盈利为目的。商业保险监管与政策性农业保险监管的区别在于：政府对商业保险（包括财产保险、人寿保险和以商业化运作的农业冰雹险）进行监管，主要原因在于保险业事关国计民生，在国民经济中地位举足轻重，其功能在于使经济实力强大的保险公司以公正的价格出售保险合同的方式来提高公众福利；其目标定位于防止“保险公司破产、保护公平和致力于保险的可获得性和充足性”。⑼而对于政策性农业保险，农业保险监管最根本的目标在于促进农业保险作为国家的支农政策工具实现其政策目标。如果仍然由保监会监管两类不同性质的保险，监管目标和理念的重合将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。再者，农业保险在展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营方面以及在跨部门协调上比商业保险更为复杂，这也对其监管提出了更高的要求。正因为如此，国外农业保险的监管机构通常都不是商业性保险监管部门，而是专门的监管机构。1996年，美国国会通过立法创建了独立的农业风险管理局来监管联邦农业保险公司的运行和管理并检查联邦农业保险计划。日本的农业保险由农林水产省负责监管。

因此，在我国农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局会最大限度地减少保监会同时监管商业保险和政策性农业保险可能出现的利益冲突。相对高度独立的农业风险管理局有充分的资源支持，有助于确保监管农业保险过程中的协调性和全面性。农业风险管理局具有充分的监管权力和拥有大量具有丰富农业和农业保险专业知识的人才，其专业化和自治性更高，更能够做出独立的判断，更能建立用以抗衡各部委和利益集团的重要制衡机制。与保监会来监督农业保险相比，农业风险管理局可能会推出更快、更高质量的监管规则，采用更透明、更具问责性的监管方式。因为，它的相对独立性和功能都是基于一项明确的法令，该法令将清楚地界定农业风险管理局的功能和目标。

在行政权力和行政级别上，农业风险管理局能更好地与我国现行的行政和预算权力中心（如农业部、发改委、气象部门和财政部）联系，通过与政治和行政权力的核心建立直接联系，农业风险管理局的监管效力会得到增强。这使得相关机构之间更容易实现协调，并因此提高监管的成功率和效率以及提高协调与合作措施的有效性，并进而提高相关部门的效率、回应性和有效性。再者，它能更好地向农业保险的利益相关者宣传农业保险信息和监管规则，这将有利于实现我国农村和农业的良性发展。

为在农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局，国家就必须制定明确的法律规范来确定其法律地位、职能、其他的与监管农业保险必须具有的相关权力与职责和监管的适当程序。未来的农业风险管理局应担负着广泛的职责：设定农业保险监管的重点和难点、监控遵守情况以及报告结果；设定农业保险监管的清晰目标和实现这些目标的有助于促使农业保险持续、健康发展的手段；以及能够建立起监管人员运用监管权力的问责机制等。

（二）制定科学、合理的农业保险监管规则并确保其被有效遵守

农业保险的监管规则应基于经济原则和法律原则，其目的在于通过更好地平衡、更有效地实施国家的支农政策，从而提高农村的社会福利。经济原则要求减少不必要的农业保险运行成本，进而提高农业保险的效率；法律原则要求减少农业保险的执行者过度的自由裁量权（如在勘损、理赔的过程中农业保险公司以及地方政府工作人员与受灾农民结成利益共同体损害国家的利益）。

监管规则要保证农业保险信息的质量、有效性和清晰度，就应减少农业保险当事人收集信息的负担，再者，农业保险监管规则应该给农业保险人和投保人带来积极的潜在利益。这就要求提高农业保险监管水平，设计出科学的、合理、操作性强的高水平监管规则，因此，对农业保险的监管应该进行精心安排，以使所有的农业保险监管规则都严格遵从“法治”。正如哈耶克所指出的一样，“重要的一点是，政府的一切强制行为都必须明确无误地由一个持久的法律框架来决定，这框架使个人能带着一定程度的信心来进行规划，使前景的不确定性缩小到最低限度。”⑽制定科学、合理的农业保险监管规则，有助于保证农业保险的监管规则得到高度遵守，有利于实现标准和结果的一致性。

1.用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同条文以及监管规则

长期以来，用平实的语言起草保险监管规则和保险合同条款的必要性一直得到了保险发达国家的重视和认可。农业保险监管机构要确保监管目标、战略和要求都清楚地传达给了农业保险的被监管者。这样，被监管者以及社会利益相关者都能对农业保险合同和农业保险监管规则从非专业的角度清楚地和明白无误地理解。此外，保持农业保险监管法律规则的内容清晰、易懂是确保其得到高度遵守和有效实施的基本要求。我国农业保险的投保人绝大多数是法律素质偏低的农民，加之农民处于信息不对称的状态，因此，为了保护投保农民的正当权益，应用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险监管法律规则和农业保险格式合同条款。这一点，在目前我国的现实情况下尤其重要。

2.保持农业保险监管透明度

农业保险监管的目的不仅要修正市场失灵，弥补市场的缺陷，而且更主要在于规范农业保险人和监管者自己的行为，弥补“政府失灵”，防止“寻租”和“创租”行为的产生，保障国家通过农业保险的支农政策的实现。保持透明度是市民社会群体的核心要求，它服务于基本的开放性民主价值。在农业保险监管过程的各个阶段——从最初的监管方案的形成到正式的监管规则的出台，再到实施、执行、审查和变革以及在农业保险监管体系的整个管理过程中，透明度都是不可或缺的。透明度对农业保险监管的重要性根源于下列事实：它能克服导致农业保险监管失灵的很多诱因，如监管俘获和偏袒强大的利益主体、监管部门和农业保险人的信息不充分、不对称和僵化性、要保人与保险人等利益相关者的利益同盟、缺乏问责机制等。透明度有利于减少农业保险监管过程中专断决策的发生几率，从这个角度讲，透明度是反对在农业保险及农业保险监管过程中的腐败现象的最有力的武器。透明度可以提供相对方对公共利益和私人利益的预期，让农业保险监管在阳光下进行，从而最大限度地抑制农业保险监管过程中的行政机会主义选择，防止农业保险监管机关的“寻租行为”和农业保险中的道德风险，进而增进农民对农业保险和农业保险监管的信任。因此，为保持农业保险及其监管的透明度，提高农业保险监管的有效性，未来的农业保险监管规则必须建立农业保险中央信息数据库制度。未来的中央信息数据库应当包括以下几个方面的内容：全国农业保险企业财务状况、农业保险监管数据标准、农业保险人偿付能力额度及监管指标、农业保险企业高级管理人员市场行为档案、农业保险企业投诉信息以及投保人信用信息库。

3.确保农业保险监管规则被有效遵守

制定科学的农业保险监管规则，尽量使农业保险监管有法可依，从而提高操作水平，避免人为性和随意性。目前，在我国法治建设的进程中，我们遇到的最大障碍是法律、法规得不到实质性的遵守，国家的法律有时只是一纸空文，在很多情况下，几乎很少有人去关心和关注法律的效力或适用。对法律的遵守和忠诚是法律的生命，未来的农业保险法和农业保险监管规则也不例外。我国目前，证券市场上的虚假交易、内部人控制、信息披露的虚假性等问题的泛滥；煤炭生产中的重大和特大安全事故频发；社保基金被大量挪用和侵占；药品生产和流通领域的腐败丛生都说明了相关的监管失灵，而其根本原因在于相关的监管法律、法规没得到充分和实质性的遵守。前车之鉴，后世之师。为使我国未来农业保险能被有效实施，必须保证农业保险法律和监管规则得到有效遵守。农业保险监管规则之遵守可分为形式上的遵守和实质上的遵守。所谓形式上的遵守是指在法律、法规字面上的遵守；实质上的遵守是指确保农业保险基本监管目标实现的行动遵守。形式上的遵守可能无法实现农业保险监管的目的，要实现监管目标，我们必须使农业保险监管规则设计鼓励实质性遵守。因此，成本——收益原则在农业保险监管规则的设计时必须加以考虑，也就是说，我们必须算计被监管者（包括农业保险人和被保险人）违反或遵守监管规则给他们带来的利益和损失（包括物质或非物质）。因为，如果不遵守的回报率很高而被发现的概率很低，制裁压力可能不足以导致对监管规则的遵守。同时，我们还必须赋予农业保险监管机构足够多的可利用的资源（包括财政和行政），以确保农业保险法律、法规和农业保险监管规则得到有效实施和执行，否则，被监管者不遵守的行为被发现和被强制执行的概率可能就会非常低，从而通过制裁性措施就无法实现监管遵守。此外，被监管者对农业保险法律、法规和监管规则的认同度的高低也直接关系到其被遵守的程度，对它认同度越高，其被实质性遵守度越大，反之亦然。

四、结语

农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险只能是政策性保险，而不能走商业化道路。政策性农业保险监管最根本的目标在于促进作为国家支农政策工具的政策性农业保险实现其政策目标。由保监会监管政策性农业保险和一般性商业性保险两类不同性质的保险，由于监管目标和理念的差异，将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。因此，我国未来的农业保险法应该明确规定在农业部内建立相对高度独立、具有充分职权的农业风险管理局，并由它来监管农业保险。未来的农业风险管理局应保持农业保险监管高度透明，用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同以及监管规则并确保农业保险监管规则的有效遵守，从而实现政策性农业保险监管的内在目标——农业保险的可靠性、合理、公平和安全及外在目标——国家用公共财政支持农业和农村发展。

[注释]

作者简介：川北医学院人文社科学院讲师，重庆大学法学院博士研究生。

⑴参见冯文丽、林保清：《我国农业保险短缺的经济分析》，载《福建论坛》（经济社会版）2003年第6期；刘京生：《中国农村保险制度论纲》，中国社会科学出版社2000年版，第42页以下；龙文军、张显峰：《农业保险主体行为的博弈分析》，载《中国农村经济》2003年第5期。

⑵[英]N.格里高利·曼昆：《经济学原理》，梁小民译，北京大学出版社1999年版，第230页。

⑶庹国柱、王国军：《中国农业保险与农村社会保障制度研究》，首都经贸大学出版社2002年版，第103页。

⑷赵学军：《政府干预与中国农业保险的发展》，载《中国经济史研究》2004年第1期。

⑸Wright，B.D，& J.D.Hewitt.（1990）。All Risk Crop Insurance：Lessons From Theory and Experience.Giannini Foundation，California Agricuhural Experiment Station，Berkeley，April.⑹Harold D.S.&Robert W.K，Insurance Regulation in the Public Interest：The Path Towards Solvent Competitive Markets，The Ceneva Papers on Risk and Insurance-Issues and Practice，10／1／2000（25）（NO.4）：482-504.⑺Cummins J.D，Deregulating Propertyliability lnsurance，Washington D.C.：AKI-Brookings Joint Center For Regulatory Studies 2002.⑻DECD Proceedings，Insurance Regulation and Supervision in Economies in Transition-Second East-West Conference on Insurance Systems in Economies in Transition，Paris 1997（2）：53.⑼[美]埃米特·J·沃恩，特丽沙·M·沃恩：《危险原理与保险》，张洪涛译，中国政法大学出版社2002年版，第101页。

6.农业法律法规 篇六

一、单项选择题（每题的备选项中，只有1个最符合题意）1、2004年11月10日，郝甲之子郝乙因无证驾驶郝甲的汽车被警察张某扣留。张某将汽车开往公安局时不慎将汽车撞坏。郝甲单独就损害赔偿向法院提起诉讼，法院裁定驳回起诉。法院可能采用的理由是：（）A．原告不具备诉讼主体资格

B．张某的行为系与行使职权无关的个人行为 C．损害是由郝乙的行为导致，国家不承担责任 D．请求赔偿的程序不合法

2、根据《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》全面推进依法行政的指导思想不是（）A．以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责

B．保护公民．法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式

C．增强管理透明度，推进社会主义物质文明．政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会

D．以创造一个完善的法制环境为指导思想

3、依法行政的基本要求不包括()A．合法行政 B．合理行政 C．程序合法 D．高效便民

4、根据《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》，下列不属于依法行政的基本要求的是（）A．合法行政 B．合理行政 C．注重政绩 D．高效便民

5、根据国家赔偿法的规定，下列属于国家不予赔偿的是：（）

A．某地政府为挽救当地一濒危倒闭的国有企业，强令另一企业与该国有企业订立订购合同，该企业不服，政府将其银行帐户冻结 B．税务局工作人员钱某与一个体户赵某素有嫌隙，以赵某偷税为名借税务局名义没收其价值5000元财物

C．工商局张某骑自行车上班途中与人相撞，发生争执后将人打伤 D．狱警梁某的朋友被犯人陆某打伤，梁某指使同监犯人将陆某打伤

6、依据《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》，以下表述哪一项不属于不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力的内容（）A．提高领导干部依法决策的能力和水平B．建立行政机关工作人员学法制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训。C．建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度 D．积极营造全社会尊法守法．依法维权的良好环境

7、张某于1998年2月份购买了一辆中巴，从事个体运营，但是并未办理税务登记．营运手续和申报纳税。经乡政府税务干部核对，张某应缴纳税款400元。但张某在限期内未及时缴

纳，乡政府于是将张某的中巴扣押，后张某缴清了税款而乡政府仍旧不交还车辆，给张某造成了损失。张某应当如何提出行政赔偿？（）

A．张某只能先向乡政府提出，因为乡政府实施了违法行为

B．应当在向上一级行政机关申请复议时提出，由复议机关一并解决 C．张某只能在提起行政诉讼时，一并提起行政赔偿诉讼

D．张某既可以先向乡政府提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出

8、依据《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》，以下表述哪一项不属于不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力的内容（）A．提高领导干部依法决策的能力和水平B．建立行政机关工作人员学法制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训。C．建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度 D．积极营造全社会尊法守法．依法维权的良好环境

9、根据《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》下面选项不属于全面推进依法行政的重要性和紧迫性的是（）

A．党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”

B．与完善社会主义市场经济体制．建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距

C．行政决策程序和机制不够完善；有法不依．执法不严．违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈

D．对行政行为的监督制约机制相对健全，一些违法或者不当的行政行为得到及时．有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得到及时救济

10、某男雇佣一女冒充其妻子到镇人民政府办理离婚手续，镇人民政府未经审查即发给离婚证书。该男妻子知道后，精神上遭受极大刺激而导致入院治疗，花去医疗费3000余元。事后，其妻向法院提起诉讼，请求国家赔偿。下列正确的说法是：（）A．不能获得国家赔偿，因为镇政府的行为不是违法行为 B．可以获得国家赔偿，包括医疗费和精神损害赔偿金

C．可以获得国家赔偿，因为镇政府的行为违法且造成了物质损害 D．不能获得国家赔偿，因为对精神损害不给予金钱赔偿

11、我国国家赔偿以国家机关及其工作人员行使职权时的（）为前提条件。A．个人过错 B．公务过错 C．行为违法 D．无过错责任

12、我国国家赔偿以国家机关及其工作人员行使职权时的（）为前提条件。A．个人过错 B．公务过错 C．行为违法 D．无过错责任

13、规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，政府（）应当依法严格审查，做到有件必备．有备必审．有错必纠。A．法制机构 B．人事机构 C．监察机构

D．执法机构

14、根据《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》，提出法律议案和地方性法规草案，制定行政法规．规章以及规范性文件等制度建设，重在提高()。A．质量 B．数量 C．总量 D．积累量

15、下列行为中国家应负赔偿责任的是（）A．某市公安局的违法拘留行为 B．某省人民代表大会的立法行为 C．某市银行的违法划拨存款行为

D．某市卫生局在法律范围内的裁量行为

16、根据《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》，不属于建立健全科学民主决策机制内容的是（）

A．健全行政决策机制 B．完善行政决策程序

C．建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度 D．考核决策实施结果

17、依据《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》，以下表述哪一项不属于不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力的内容（）A．提高领导干部依法决策的能力和水平B．建立行政机关工作人员学法制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训。C．建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度 D．积极营造全社会尊法守法．依法维权的良好环境

18、刘某1999年4月向某县郊区某村申请建房，经同意后，在该村地界修建了105平方米的平房。同年10月，县城建局认定该建筑为违章建筑，责令刘某强行拆除，并在强拆时将刘某部分财产损坏。刘某诉至法院，要求赔偿。下列正确的说法是：（）A．城建局的行为合法，不予赔偿

B．城建局的行为违反法定程序，但因所拆建筑属违章建筑，因此不予赔偿 C．城建局的行为合法，只能对刘进行补偿

D．城建局的行为违反法定程序，应对刘某财产权造成的损害进行赔偿 19、1995年8月5日上午，田某和朋友在家喝完酒后骑车去商场买东西，从商场出来后，听见有人说：“你车胎没气了。”田某低头看车胎有气，随与其（张某）争吵并厮打在一起。民警赵某正在执勤中，见状即上前将田某抱住，并说：我是派出所的，别动。田某想要挣脱，赵某便将田某的腰带抽出，将其左手套住，正欲套右手时，田某向反方向用力，失去平衡，头部着地倒下，赵某遂将田某送至医院。经鉴定，田某视神经萎缩。田某于是向公安局提出赔偿请求。则本案中：（）

A．派出所民警在执行职务过程中造成田某伤害，公安机关应当承担侵权赔偿责任 B．赵某的行为是正当的职权行为，不具有违法性 C．赵某的身体伤害与民警赵某的行为之间没有必然的因果关系，所以公安机关应当承担相应赔偿责任

D．如果公安机关逾期不予赔偿，赵某只能向上级机关申请复议 20、根据《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》，提出法律议案和地方性法规草案，制定行政法规．规章以及规范性文件等制度建设，重在提高()。

A．质量 B．数量 C．总量 D．积累量

21、根据《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》，下面不属于完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督内容的是（）A．自觉接受人大监督和政协的民主监督

B．接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督 C．加强对规章和规范性文件的监督

D．认真贯彻行政监察法，加强行政复监察工作

22、规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，政府（）应当依法严格审查，做到有件必备．有备必审．有错必纠。A．法制机构 B．人事机构 C．监察机构 D．执法机构

23、我国国家赔偿法的原则是违法归责，下列对违法的含义不正确的理解是：（）A．违法指的是行为违法 B．违法指的是行为结果违法

C．违法指的是违反法律，是一个客观标准

D．行政违法既包括积极的作为，也包括消极的不作为

24、根据《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开．公平．公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取（）的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。A．公众 B．领导 C．监察机关 D．人事机关．

25、刘某1999年4月向某县郊区某村申请建房，经同意后，在该村地界修建了105平方米的平房。同年10月，县城建局认定该建筑为违章建筑，责令刘某强行拆除，并在强拆时将刘某部分财产损坏。刘某诉至法院，要求赔偿。下列正确的说法是：（）A．城建局的行为合法，不予赔偿

B．城建局的行为违反法定程序，但因所拆建筑属违章建筑，因此不予赔偿 C．城建局的行为合法，只能对刘进行补偿

7.农业法律法规 篇七

1 新型农业经营体系下农地产权结构中出现的问题

1.1 农村土地产权制度与土地所有权不够明确

农村土地除了国家所有权外, 其他都归农村集体组织所有, 并由这一组织进行相应的经营及管理。在实际的发展运营过程中, 通常是由农村村委会进行统一的规划及管理, 按照人口进行土地的分配, 但是这一组织通常会忽略农民自身的经济来源, 从而导致土地产权及所有权不够明确[1]。

1.2 农村田地的分化趋于细碎化

随着经济建设进程的不断发展, 我国的农业土地产权制度制约了现代化新型农业经济发展进程, 使得农业用田逐渐呈现分散化。因为农业经济的发展形势较为单一, 所以农村无法对农田基础设施进行综合化的管理, 从而导致在农业生产过程中出现“靠天吃饭”的问题。

1.3 农村土地逐渐呈现荒废化

近几年我国大力推行了城镇化的建设, 深化了农村经济发展的改革, 使得国家的经济发展水平逐渐的呈现工业化与城镇化。但是根据相关资料表明, 现如今, 我国很多农村地区的经济发挥仍然没有变化, 人口呈现老龄化, 缺乏劳动力, 土地呈现荒废化。随着国家劳动力发展水平的不断提高, 农村经济水平得到提高, 因而导致了农村生产投入力度降低。

2 新型农村经营体系下农地产权结构的法律权益

新型的农业经营体制下农地产权管理制度的原则受到了农业用地产权制度的制约, 同时也是农地使用权及所有权的问题。主要问题就是农业用地财产与财产管理体系问题, 这也是农业用地管理制度中最重要的问题, 因为这一问题涉及到了土地产权的的规定与管理, 以及关于农村用地相关经济法规所属权的问题。采用合理的图例产权管理制度能够科学的分配农村土地资源, 这样既能改善农业生产要素的分配原则, 也能促使农村土地所有权趋于合理化。严格的规范农村土地的使用权与收益权, 能够有效的调整农地产权管理制度。根据我国《土地管理法》与《农村土地承包法》的相关规定, 只有完善农地的承包管理权以及住宅基地的使用权, 才能进一步的促进农村经济的综合发展。

深化农地产权制度改革, 可以确保农民合法权益不受侵害, 可以进一步的健全农村经营及管理制度, 明确农村用地的产权关系, 达到保护农民的目的。提升对农村土地的使用效率, 不仅能确保农村土地资源的合理化应用, 还能深化农业产业化改革。

3 新型农村经营体制下农地产权结构的法律逻辑

3.1 明确农地产权制度

农村用地产权指的就是农村土地的占有权、所有权、使用权以及处理权, 属于农民财产的主要权利。在贯彻落实土地集体所有权的同时, 应确保农民具有土地处理权以及使用权, 从而达到减少土地集体所有权的问题的目的, 加快农村土地流动要素的重组, 明确农村用地主体。

3.2 健全农村用地的法律法规

尽管我国制定了与农村土地集体所有权相关的法律法规, 但是在很多方面仍然存在着制约问。在征用农地时需要确保土地市场能够正常运行, 健全新型农村土地管理制度, 确保农民的合法权益, 面对相关问题应及时予以解决, 不能阻止农民进行土地交易, 不能减弱农民合法权益。

4 结论

当前我国的新型农村经营体系在土地产权制度方面存在着相关的问题, 因此需要了解产权结构, 明确土地所有权的主体, 确保土地等农业经济发展要素能够正常运行, 充分发挥农村经济市场中资源分配的合理化, 健全相关法律规定, 促使农村相关土地问题能够得到有效的解决。还需要创建完善的监督管理系统, 确保农民的合法权益, 并进一步的提升农村经济的发展进程。

参考文献

8.农业法律法规 篇八

关键词：农地调整；承包期限；农地流转；土地承包经营权

中图分类号：D922.3

文献标识码：A

在国家取消农业税费和实施种粮补贴的惠农政策的背景下，国家的利民政策和粮食价格的提高所产生的“合力”，对农地承包经营权会产生什么影响？为了准确回答这一问题，深入了解广大农民对2002年8月颁布的《农村土地承包法》实施13年来的意见和建议，特对广东省三县六镇十二村的近百户农民进行了实地调查①。本文以此次调查所取得的第一手资料为依据，拟从农地调整和农地流转两个方面，探究农地承包经营权存在的问题，寻求其破解之道，以期对农地承包经营权的政策制定和《农村土地承包法》的法律修订有所裨益。

一、农地流转相关问题调查统计与分析②

（一）农村土地调整问题

为赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地使用人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，国家实行农村土地承包经营制度。

我国早在90年代末就实行了土地二轮延包，即在上次土地承包的基础上，在承包期满时，土地承包人根据国家的有关法律规定，对原承包地继续承包使用，承包期限一般为30年。在二轮延包以后，调研的72户农民中有41户（占56.94%）表示调整过土地，主要是由于人口增减导致农户间承包地分配不均，而仍有31户（占43.06%）表示尚未调整过土地，这是法律政策不允许和村民无调整的意愿所造成的。具体到调研的三个地区，江门市新会区和汕头市澄海区基本上实现了二轮延包后的土地调整，而韶关市曲江区由于地处山区，较为闭塞，故仅有8.33%的农户表示调整过土地。这也足以反映出经济发展水平对农村土地调整的影响。

《农村土地承包法》第26条、第27条规定：“承包期内，发包方原则上不得收回、调整承包地。确需收回、调整的，必须遵循严格的条件和程序。”在回答“承包期内如果对承包地进行调整”这一问题时，课题组调研地区的农户对于调整程序选择如下：“村民（代表）大会通过”50户，占69.44%；“村民（代表）大会通过+政府批准”14户，占19.44%；“发包方决定” 3户，占4.17%；其他程序3户，占4.17%；同时认为“经过任何程序都不能调整”的有1户，占1.39%。可见，农民在土地调整过程中更多地体现了村民自治的要求，但对国家公权力的介入仍有较大需求，表明农民对于国家权力机关仍有一定的依赖性。

当被问及“您认为在什么情况下发包方（村组集体）应当收回承包地”时，58.33%的农户（42户）认为农地弃耕抛荒两年以上的应当收回；51.39%的农户（37户）认为承包人户口迁入城镇，并可享受城市社保的应当收回，而对于承包人户口迁入城镇，不能享受社保的有30.56%的农户（22户）表示也应当收回土地；36.11%的农户（26户）认为因婚嫁或离婚而将户口迁出的应当收回；而对于承包人死亡、或因升学、入伍而将户口迁出和户口未迁出，因升学、入伍多年，现在不以耕地为生活来源应当将土地收回的分别有30.56%（22户）、29.17%（21户）和22.22%（16户）；有19.44%的农户（14户）表示有其他情况，多是认为在任何情况下都不该收回承包地。对于地少人多的广东省来讲，土地愈发珍贵，因此土地一旦抛荒，多数农民认为应当收回。此外，农户多以户口是否留在本村作为是否应当收回其土地的标准。

（二）农地承包期限问题

《农村土地承包法》第20条规定，耕地的承包期为三十年③。但30年的承包期限受到了不少农民的质疑。当问及承包期限多久较合理时，29.17%的农户（21户）认为30年承包期限较合理，5.56%的农户（4户）认为50年承包期限较合理，2.78%的农户（2户）认为70年承包期限较合理，认为15年承包期限较合理的农户占27.78%（20户），另有34.72%的农户（25户）认为应是其他期限，主要是10年和10～15年，两项合计占62.5%的农户认为承包期限控制在15年以下（包括15年）最为合适，这也主要是基于人口增减导致土地分配不均的考虑，30年的期限过长，人口变化大，极易出现土地不均的现象。此外，也有农户表示对承包期的期限无所谓，这主要集中在韶关市曲江区，由于当地的土地较贫瘠且少，土地污染较为严重，因此农民对于土地并的收益没有太大的期待。

（三）土地承包经营权流转问题

在调研的三个地区中，土地流转并不频繁，土地的社会保障功能大于经济功能。根据《农村土地承包法》和《土地管理法》以及相关法规、规章和司法解释的规定，农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让、入股和其他符合法律及国家规定的方式流转；对于招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，取得经营权证书或林权证书的，其土地承包经营权还可以通过抵押的方式进行流转。村民的流转方式主要集中在转包和出租两种，分别占66.67%（48户）和73.61%（53户）。此外，互换占34.72%（25户），转让占19.44%（14户），仅有6.94%（5户）的农户采取过入股的土地流转方式，而抵押及其他的流转方式尚未出现。当被问及“您希望承包地采取哪些方式时”，农户都表示愿意承包地流转，主要的流转方式集中在转包和出租两种，均占84.72%（各61户）；而对于抵押、互换和入股三种方式，农户选择也较多，均为63.89%（各为46户）；仅有41.67%（30户）的农户表示愿意采取转让的流转方式，农户虽然表示可以流转土地给他人耕种，但对于失去土地承包经营权人这一流转方式，农户均不大愿意采取。针对抵押这一流转方式，农户均表示不太了解，甚至有的农户认为国家政策并不允许采用抵押方式流转土地承包经营权。

在关于何种情况下农户愿意将自己的土地流转出去以及影响农户流转土地的因素问题上，调查统计如下：77.78%的农户（56户）选择“自己家里没人种”；66.67%（48户）的农户选择“土地太少，自己种不划算”；58.33%的农户（42户）选择“流转收益较高”；55.56%的农户（40户）选择“种田收益不是主要收入来源”。广东省经济发达，是主要的务工人员集中地。因此，农村的大量家庭均是老年人和小孩留守在家，青年人大多外出务工，土地少且较贫瘠，农户表示只要流转价格够高，就愿意将土地流转出去。如果将承包地流转出去后仍由本村村民承包，农户均表示在三轮延包时仍应继续享有承包经营权。

关于土地流转所需的手续问题，视流转至本村人和非本村人而有所不同。如果流转至本村人，有23.61%的农户（17户）表示需要“签订合同+登记确权”，22.22%的农户（16户）表示需要“签订合同+村委会备案”，12.50%的农户（9户）表示“只需要签订合同”，9.72%的农户（7户）表示需要“签订合同+村委会同意”。此外，还有31.94%的农户（23户）选择了“其他”方式，主要是认为双方口头约定即可。本村人彼此都非常熟悉，考虑到村规民约和风俗传统，在一些流转相对较多且频繁的地方，农户表示无需签订合同，仅需口头约定即可达到流转土地的目的。对于流转至非本村人的，情况则不太一样。有22.22%的农户（16户）认为不需要办理任何手续，有69.44%的农户（50户）认为需要办理手续，而具体需办理何种手续，有60%的农户（30户）认为需要“经村委会同意”，而认为需要“经乡镇政府同意”和“告知村委会即可”的各占12%（各有6户），还有16%的农户（8户）选择了其他，8.33%的农户（6户）表示不清楚。由此可见，农户对于本村人和非本村人的流转程序看法截然不同，非本村人在本村流转土地需要经过更加严格的流转手续，其中村委会在决策方面发挥着重要的作用。

二、对相关调查问题的检视与思考

我们每访问一户农户，便进行一次深度访谈，共获得72份访谈记录，为保证访谈内容的全面性，以更好地反映农村社会现实情况，我们的访谈对象以村民为主，并有部分村干部参与。下面择要分析如下。

（一）关于耕地承包期限的意见

我国耕地承包期限以30年为标准，农户对于合理的耕地承包期限有截然不同的回答。我们对其理由进行了综合整理。

选择5年承包期的农户认为，5年正符合镇的规划期，并且人口增加和流动较快，亟需进行调整以便于土地管理。选择10年承包期的农户认为，当地的经济作物的生长周期大概为10年，随着当地人口老龄化的日益严重，人口变化大，时间过长或过短，会使新增人口的权益无法得到保障。随着人口变动频繁，需要及早确权分到土地，这样才有利于土地常规化管理和资源的安排分配，也有利于资源的合理配置。选择15年承包期的农户认为，15年的时间比较有保障，有利于村集体按实际分配土地。对于口粮田和经济田，可以为15年，时间过长则会导致很多田地成为荒地，无人种植，造成土地资源的浪费。选择30年承包期的农户认为，年轻人大多外出务工，一般是中老年在家务农。30年的承包期符合农作物的生长规律和人口年龄的更替规律，有利于耕地的管理和地力的培植。若期限过短，农民就不愿意将资金投入到土地生产，导致土地污染和浪费更加严重；若期限过长，则使土地缺乏灵活性，不利于土地资源的合理利用。选择50年承包期的农户认为，50年的长期耕地农民会有安全感，不会导致土地成为荒地。

从上可以看出，选择不同耕地承包期的农户均基于不同角度的考虑，总体来讲，新会区和澄海区的农户多希望土地承包期限控制在15年以下，这也与当地的经济发展水平有密切关系；而曲江区的农户则多希望承包期能保持在30年或者更长，这样能减少土地承包程序上的繁琐，也符合人口年龄的更替规律。

（二）对“增人不增地，减人不减地”政策的评价

在人地关系日益紧张的当下，广东省人均耕地面积较小，因此尽管较长的土地承包期限在形式上实现了土地对农民的保障功能，但实际上过长的期限会导致土地流转缺乏灵活性，极易出现有的农户占有很多土地，却无人耕种；有的农户有劳动力却无地可耕的情况。若土地承包分配极不合理，长此以往则会引发纠纷，从而不利于农村社会的稳定。所以，基于“增人不增地、减人不减地”的政策约束， 如何解决未承包到土地的农民实现其土地承包经营权的享有问题， 仍然是实践中的一大难题[1]。“增人不增地，减人不减地”的政策在农村已得到长期实施，在农户心中已基本形成定式，但问及认为该政策是否合理时，多数农户还是选择了不尽合理。

认为该政策不合理的农户反映，土地是农民的命根子，该政策不符合人口的变化规律。当下社会人口变动快，且分配不均，人口的增减导致人地矛盾加剧，利益很难平衡并达到结果公平，且易造成土地无人耕作或有人无地可耕作的后果。因此，农民希望顺应人口的变化规律进行调整，不可过于僵化，最好能够由村民代表大会决定，并将承包期限变短，在适当的情况下收回承包地以供重新分配。

认为该政策合理的农户反映，该政策有利于土地统一登记，具体可按分配时间的年限来定。随着人口增多，且村里几乎没有机动地，如果重新分配土地，会导致程序很复杂，这样相对稳定可减少不必要的成本和开支。此外，村民普遍已经接受了这一政策，农村人口实际上的变化也不太大，对耕地的需求也不强烈，所以应以稳定农村大局为重。实际上，新会区和澄海区的农户通常是5年或10年调整一次承包地，所以该政策对这两个地区并没有什么实质性影响。

总之，这一政策应保持稳定，并结合当地实际，在大的调整周期不变的条件下，应允许各村进行内部的小调整，并因地制宜地制定一套符合当地土地承包标准的合理的承包地调整政策。

三、结论和建议

正如党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将农村制度改革作为一个重要部分一样，如何增加农民的财产性收入、如何有效利用集体与农民财产自身的增值功能实现农民收入的持续增长，如何突破和创新保障农民有机会公平分享土地增值收益，将是未来《农村土地承包法》考虑的重点和关键[2]。

（一）调整承包期限，推行地租制

土地调整政策主要是承包期限方面的问题，由于“增人不增地，减人不减地”政策在实施中缺乏必要的弹性， 并且没有科学合理的配套制度消解该制度的缺陷，以致“土地承包期限30年不变”的规范在农村的运行引发了较多的问题，导致土地占有不均衡[3]。由此，保证农村土地承包经营权长期稳定的立法宗旨和农民普遍要求土地调整的需求之间形成了一对突出的矛盾。

一是土地承包的期限应长短适宜。“增人不增地，减人不减地”的土地政策与中国农民长期以来形成的“不患寡而患不均”的文化传统相悖，故多数农民希望能将土地调整期限控制在15年以下，但是也有少数农民希望土地承包期在50年以上。笔者认为，为了保证土地承包经营权的物权性效力，以维护社会的长期稳定，土地承包期不应太短，10年以下不合理，调整太频繁，农民不愿意在土地种植和经营上加大资金投入；但同时考虑到农村的现实发展的需要，承包期限也不宜过长，过长会使得土地流转过于僵化，不符合人口变化规律，容易导致土地分配不均和抛荒现象。因此，承包期可以稳定在30年，但应根据各村具体情况在5年左右进行一次小调整，以避免出现人地矛盾激化之情形。关于小调整，村民普遍希望5年一次，定期按人口均分。另外考虑到频繁进行小调整不利于土地规模经营，建议采取转移土地承包经营权的方式施行，但是不宜转移土地的实际使用权来解决此问题。

二是对于新增人口的土地承包问题应实行“增人增地”政策。实行“增人不增地，减人不减地”这一政策，显然是对新增人口土地分配权的公然忽视，同时也有悖于公平原则。这就要求村集体还留须有机动地以分配，即实行“增人增地，减人减地”。《农村土地承包法》第63条规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五，不足百分之五的不得增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。” 但由于法律规定导致的历史遗留问题，在土地承包法出台前村内还有些机动地，现在农村很少有机动地来缓和因人口增加等因素而导致的土地需求过大问题，因此便需要采取收回承包地等方式来解决这一问题。依据《农村土地承包经营法》第26条和《土地管理法》第37条的规定，法律仅规定在承包期内不得收回承包地，但尚未对农地的弃耕弃荒作出明确的限制，对于其他几种情形也仅是简单罗列，而无详细规定，导致发包方和无地农民对此都很感无奈，因而应尽快对《土地承包法》修改和完善以缓解人地矛盾。

从社会的长期发展来看，现有的“大稳定，小调整”的策略已不能满足土地承包的长久发展，因此有学者提出，将农民集体改造为股份合作社法人，在社员之间进行土地股份的平均配置，从而保证社员享有集体土地所有权之利益的平等性，同时根据马克思主义的地租理论，规定社员承包农民集体所有的土地应当支付地租，并将该地租作为农民集体的收益在社员中按照股份进行分配，从而使无地人口也能够分享集体土地所有权之收益，以实现土地的社会保障功能，进而促使严格执行“增人不增地，减人不减地”的农地政策，避免在承包期限内调整承包地[4]。笔者认为，对于刚废除农业税不久后的我国农村来讲，尽管这一做法农民可能很难接受，但是通过收取地租这一方式给无地和失地的农民加以利益补偿，无疑是现阶段弥补“增人不增地，减人不减地”这一政策弊端的最佳方法，有利于实现土地承包经营权的长期稳定。

（二）完善土地流转体系

十八届三中全会的决定明确鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，以加快发展多种形式的规模经营。土地流转作为农民充分发挥土地财产功能的主要方式，应当给予充分的重视。

第一，土地的流转方式应多样化。通过调研数据可发现，转包、出租和互换的流转方式普遍存在，而抵押和入股这两种方式则相对较少。同时，农民普遍希望能采取这两种方式流转土地，并要求土地流转方式多样化。我国目前法律规定的几种具体的流转方式并不统一，这种法律上的不一致给土地承包经营权的流转造成了障碍④[5]。土地抵押并未纳入《农村土地承包法》的法定流转方式体系，尽管十八届三中全会《决定》明确了允许农村两权抵押融资的改革方向，国务院最新出台的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发（2015）45号）中将原有的“四荒地”拓宽至承包土地，但目前在全国仅在有限范围内开展试点工作，具体细节并没给出明确的指引规定。现今土地用于抵押的条件已然成熟，因此，可适当放宽对土地流转方式的限制，这一方面可借鉴江门市新会区的先进经验，成立专门的土地流转指导中心，引导并鼓励农民流转土地，建立农村产权价值评估机构和抵押登记系统，完善承包经营权抵押担保机制。

第二，土地流转的程序可适当简化。调研中，不少农民在流转土地时仅采用口头合同约定的方式，且农民普遍认为这一方式切实可行，反映了农民对于流转程序简化的要求日益强烈。而《土地承包法》第37条规定：“采取转让方式流转的，应当经发包方同意”。这一方式在实践中反倒适用范围不广，其实际上是将土地承包经营权的物权属性搁置起来，也为村集体组织非法干预土地流转提供了借口。因此，在修法过程中可以考虑适当简化土地流转程序，以避免过于繁琐的程序增加农民负担。

第三，土地流转价格应适当提高并统一。在对村民土地流转价格有了基本的了解后，农户普遍反映土地流转价格偏低，通过流转土地事实上很难获得落单的利润。各地随意定价流转的现象并不少见，农民的权益无法得到有效保护。因此，笔者建议通过确立一个科学合理的农村土地承包经营权流转的价格体系，政府定时发布指导价，为农民流转土地提供标准，从而实现规模化经营，提高土地流转价格，更好地保障农民权益。

第四，土地流转应尊重农户的现实行为自治。我国幅员辽阔，各地土地资源的实际情况差异较大，因此在选择土地流转模式时不可一味追求大机器化和规模化生产，而应与当地土地实际分布情况紧密结合，选择适合当地特点的模式。此外，农户作为一名“理性经济人”，其本身即为自身利益的最佳判断者，承包地流转贵在权利主体的自觉和利益权衡，贵在自治，不宜进行行政干预，政府在改革和发展过程中应注重维护农民权益，特别不要和所谓地方政府的政绩结合，千万不要搞“一刀切”[6]。

（三）加强村集体对土地的统一管理

一方面，我国农村人多地少，人地矛盾冲突；而另一方面，不少地方仍有“四荒地”，又造成了土地资源的浪费。农户间因土地承包而引起的纠纷也并不少见。因此，应当充分发挥村集体的统一领导作用，对集体土地进行统一规划和管理，合理配置土地资源，妥善解决农户间因地界不清、抢占耕地而引发的纠纷，积极推进土地确权登记颁证工作的开展。此外，针对“抛荒地”可实行预警和微调机制[7]。对于将耕地弃耕两年以上的农户，在不剥夺原土地承包人土地承包经营权的前提下，由村集体经济组织或村委会将其土地使用权收回，并发包给本村其他无地或少地农户，由实际耕种的农户获得农产品收益和相关粮食补贴。

注释：

①为了更好地保证调研目的的实现，课题组特根据经济发展程度及区域位置等多种因素考量，调研分别在地处山区、经济发展相对滞后的韶关市曲江区，位于珠江三角洲地带的“侨乡”江门市新会区，拥有浓厚潮汕文化的汕头市澄海区三个县（区）进行。同时为保证访问结果的全面性，课题组分别对受教育程度、收入水平不同的村民进行访问，并有部分村干部参与，共获得有效问卷72份。

②以下分析以72份有效问卷为基础，百分比计算以72为基准数，因有的题目被调查者没有回答故会有部分题目百分比之和不为1。

③此处我们的研究对象主要是针对耕地，对于林地、草地暂不作研究。

④《物权法》第128条规定了转包、互换、转让三种具体的土地流转方式。《农村土地承包法》第32条和第42条规定了转包、出租、互换、转让、入股五种具体的流转方式。

[参考文献]

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[2]陈小君.我国农村土地法律制度变革的思路与框架：十八届三中全会《决定》相关内容解读[J].法学研究，2014（4）：4-25.

[3]“农村土地问题立法研究”课题组.农村土地法律制度运行的现实考察：对我国十个省调查的总报告[J].法商研究，2010（1）：119-131.

[4]高飞.集体土地所有权主体制度研究[D].武汉：中南财经政法大学，2008.

[5]陈小君.农村土地法律制度的现实考察与研究：中国十省调研报告书[M].北京：法律出版社，2010： 241.

[6]“农村土地立法研究”课题组.农地流转与农地产权的法律问题：来自全国4省8县（市、区）的调研报告[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2010（2）：2-11.

[7]吴越.从农民角度解读农村土地权属制度变革：农村土地权属及流转调研报告[J].河北法学，2009（2）：70-76.