国家土地管理局《关于对土地权属有关问题请示的答复》

国家土地管理局《关于对土地权属有关问题请示的答复》（精选6篇）

1.国家土地管理局《关于对土地权属有关问题请示的答复》 篇一

【发布单位】工商行政管理总局 【发布文号】广字[1992]第18号 【发布日期】1992-07-15 【生效日期】1992-07-15 【失效日期】

【所属类别】国家法律法规 【文件来源】中国法院网

国家工商行政管理局广告司对

《关于广告管理中有关问题的请示》答复

（1992年7月15日广字〔1992〕第18号）

湖南省工商行政管理局商标广告处：

你处《关于广告管理中有关问题的请示》收悉。现答复如下：

1．鉴于电视播转台、教育电视台的主要功能是转播电视节目，不具备利用自有媒介发布广告的条件，因此不能同意这类单位经营广告业务。

2．经省一级广播电视主管部门批准设立的有线电视台，具有自办节目的功能。凡具备事业单位兼营广告业务条件的，经其行政主管部门批准，可以申请利用该种媒介经营广告业务。

3．大型商场、百货商店设立的广告经营机构，其经营项目应限于承办该商场（店）营业场所的广告业务，不得代理商场（店）内经销商品企业的广告业务。

4．广播电台、电视台、报社、期刊社的非广告部门，不得直接向企业收取广告费，开展特约刊播、协办、祝贺等名义的广告活动。有关广告经营事项，应由该单位的广告部门统一承办。

此复。

本内容来源于政府官方网站，如需引用，请以正式文件为准。

2.国家土地管理局《关于对土地权属有关问题请示的答复》 篇二

为了进一步做好土地增值税清算工作,根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》及实施细则的规定,现将土地增值税清算工作中有关问题通知如下:

一、关于土地增值税清算时收入确认的问题

土地增值税清算时,已全额开具商品房销售发票的,按照发票所载金额确认收入;未开具发票或未全额开具发票的,以交易双方签订的销售合同所载的售房金额及其他收益确认收入。销售合同所载商品房面积与有关部门实际测量面积不一致,在清算前已发生补、退房款的,应在计算土地增值税时予以调整。

二、房地产开发企业未支付的质量保证金,其扣除项目金额的确定问题

房地产开发企业在工程竣工验收后,根据合同约定,扣留建筑安装施工企业一定比例的工程款,作为开发项目的质量保证金,在计算土地增值税时,建筑安装施工企业就质量保证金对房地产开发企业开具发票的,按发票所载金额予以扣除;未开具发票的,扣留的质保金不得计算扣除。

三、房地产开发费用的扣除问题

(一)财务费用中的利息支出,凡能够按转让房地产项目计算分摊并提供金融机构证明的,允许据实扣除,但最高不能超过按商业银行同类同期贷款利率计算的金额。其他房地产开发费用,在按照“取得土地使用权所支付的金额”与“房地产开发成本”金额之和的5%以内计算扣除。

(二)凡不能按转让房地产项目计算分摊利息支出或不能提供金融机构证明的,房地产开发费用在按“取得土地使用权所支付的金额”与“房地产开发成本”金额之和的10%以内计算扣除。

全部使用自有资金,没有利息支出的,按照以上方法扣除。

上述具体适用的比例按省级人民政府此前规定的比例执行。

(三)房地产开发企业既向金融机构借款,又有其他借款的,其房地产开发费用计算扣除时不能同时适用本条(一)、(二)项所述两种办法。

(四)土地增值税清算时,已经计入房地产开发成本的利息支出,应调整至财务费用中计算扣除。

四、房地产企业逾期开发缴纳的土地闲置费的扣除问题

房地产开发企业逾期开发缴纳的土地闲置费不得扣除。

五、房地产开发企业取得土地使用权时支付的契税的扣除问题

房地产开发企业为取得土地使用权所支付的契税,应视同“按国家统一规定交纳的有关费用”,计入“取得土地使用权所支付的金额”中扣除。

六、关于拆迁安置土地增值税计算问题

(一)房地产企业用建造的本项目房地产安置回迁户的,安置用房视同销售处理,按《国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》(国税发[2006]187号)第三条第(一)款规定确认收入,同时将此确认为房地产开发项目的拆迁补偿费。房地产开发企业支付给回迁户的补差价款,计入拆迁补偿费;回迁户支付给房地产开发企业的补差价款,应抵减本项目拆迁补偿费。

(二)开发企业采取异地安置,异地安置的房屋属于自行开发建造的,房屋价值按国税发[2006]187号第三条第(一)款的规定计算,计入本项目的拆迁补偿费;异地安置的房屋属于购入的,以实际支付的购房支出计入拆迁补偿费。

(三)货币安置拆迁的,房地产开发企业凭合法有效凭据计入拆迁补偿费。

七、关于转让旧房准予扣除项目的加计问题

《财政部国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知》(财税[2006]21号)第二条第一款规定“纳税人转让旧房及建筑物,凡不能取得评估价格,但能提供购房发票的,经当地税务部门确认,《条例》第六条第(一)、(三)项规定的扣除项目的金额,可按发票所载金额并从购买年度起至转让年度止每年加计5%计算”。计算扣除项目时“每年”按购房发票所载日期起至售房发票开具之日止,每满12个月计一年;超过一年,未满12个月但超过6个月的,可以视同为一年。

八、土地增值税清算后应补缴的土地增值税加收滞纳金问题

纳税人按规定预缴土地增值税后,清算补缴的土地增值税,在主管税务机关规定的期限内补缴的,不加收滞纳金。

3.国家土地管理局《关于对土地权属有关问题请示的答复》 篇三

(2005年6月3日 [2005]行他字第12号)

辽宁省高级人民法院：

你院[2005]辽行终字第1号《关于李永明是否具有原告资格的请示》收悉。经研究，答复如下：

同意你院审委会多数人意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼。

此复

附：

辽宁省高级人民法院关于李永明是否具有原告资格的请示报告

(2005年4月7日 [2005]辽行终字第1号)

最高人民法院：

我院审理的李永明诉长海县人民政府出让国有土地使用权上诉一案中，涉及到被上诉人李永明是否具备行政诉讼原告主体资格的问题，经我院审判委员会讨论，决定向最高法院请示。

一、当事人的基本情况

上诉人(原审被告)：长海县人民政府，住所地长海县大长山岛镇东山街。

法定代表人：刘兴伟，该县县长。

委托代理人：于连河，辽宁海达律师事务所律师。

委托代理人：葛学义，男，1944年7月10日出生，汉族，大连市国土资源和房屋局退休干部，住所地大连市沙河口区长江路946号。

上诉人(原审第三人)：于志洋，男，1972年9月29日出生，汉族，大连玉洋水产有限公司经理，住所地庄河市海港路二段8～11号。

被上诉人(原审原告)：李永明，男，1963年10月6日出生，朝鲜族，东港市永明水产有限公司董事长，住所地东港市大东管理区向阳委三组60栋3— 4号。

委托代理人：于泳，辽宁鑫磊律师事务所律师。

委托代理人：张弘，辽宁大学法学院教授。

二、基本案情

2003年5月29日，经长海县人民法院(以下简称县法院)民事调解，大连长海水产集团公司(以下简称水产公司)与于志洋达成协议，以其座落于长海县王家镇东滩村山嘴屯788.92平方米房屋抵顶欠款人民币136000元。同日，县法院根据该民事调解书向长海县国土规划城乡建设环境保护局(以下简称县国土规划局)作出办理土地过户手续的协助执行通知书。5月30日，水产公司也根据民事调解书向该局出具《关于水产公司处理王家公司与于志洋债权债务关系的证明》。长海县政府(以下简称县政府)根据该证明作出长政地字[2003]53号批复给王家镇政府，其主要内容是：“(1)同意将坐落在你镇东滩村国有土地0.6502公顷(其中工矿用地0.6502公顷)，出让给于志洋，作为仓储用地，出让年限五十年。用地范围详见平面位置图。(2)同时收回原大连长海集团公司国有土地使用权，注销原土地使用证。(3)接到本批复后，由你镇土地管理部门现场核拨土地，界定用地范围。”“划拨土地使用权补办出让手续及土地登记申请审批表”得到审批。县国土规划局与于志洋签订国有土地使用权出让合同，于志洋缴纳了土地使用权出让金。此外，于志洋于5月16日向县政府提出用地申请，并分别于5月28日、29日、30日取得相关房屋所有权证。根据大连市政府《关于长海县石城乡和王家镇划归庄河市管理的会议纪要》，王家镇于6月1日起成建制划归庄河市代管。5月19日，李永明向案外人邹明和、邹明军购买位于王家镇东滩村山嘴屯的二层房屋324.25平方米(该房原系水产公司所有，因欠邹明军债务，法院判决以房抵债)以及经批准在楼后建造使用的临时建筑，包含其已围占的土地面积800余平方米，邹明和无该土地使用凭证，但缴纳了相关的土地使用税。李永明于同日取得了所购房屋的所有权证，在其准备办理相关土地使用手续时，县政府作出被诉批复，该批复出让的国有土地中包含其正在使用的土地，故其向大连市政府申请复议，大连市政府以大政行复决字[2004]第10号复议决定维持了被诉批复。遂李永明向大连市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被诉批复，并由县政府承担本案的全部诉讼费用。

三、一审判决结果及理由

大连市中级人民法院经审理认为，县政府具有作出被诉批复的法定职权。李永明与被诉批复具有法律上的利害关系，具备原告的诉讼主体资格。被诉批复系根据水产公司处置债权债务证明作出，但因该债权债务关系经县法院依法确认和水产公司证实，于志洋由此取得的房屋面积为788.92平方米，即使与其取得的其他房屋所有权证照面积合并计算，也与该批复出让的土地面积相差悬殊，故被诉批复主要证据不足。被告陈述该国有土地为协议出让，因其提供的证据不能证明其符合《大连市国有土地使用权出让和转让管理办法》、《辽宁省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》等相关法律法规关于协议出让国有土地使用权的条件要求和程序规定，故被诉批复适用法律法规错误且违反法定程序。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(二)项一、二、三目的规定判决撤销被诉批复。

四、请示的问题及意见

合议庭一致意见：李永明不具有原告主体资格。庭务会认为李永明具有原告主体资格。经院审委会讨论，多数人同意庭务会意见，少数人同意合议庭意见。故对本案中李永明是否具有原告资格请示如下：

认为李没有原告资格的主要理由是：

1.根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条及第三十二条的规定，“未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。”“土地使用权转让、出租、抵押，当事人不办理土地登记手续的，其行为无效，不受法律保护。”邹明和虽然在只有梁德英同意其使用，但并未经法定有权机关批准，也未办理登记手续的情况下即实际使用了争议土地，但其并未对该土地取得合法的使用权。李永明与邹明和的买卖协议中虽然约定了争议土地，但不能据此认定其对被诉批复所调整的权利关系的客体即国有土地使用权，有资格主张民事实体法上的请求权。

2.《最高法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第十三条第(二)项规定“与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的”可以依法提起行政诉讼，但本案中不能适用该项规定。首先，本案起诉的是原行政行为而非复议决定;其次，李永明也不是“在复议程序中被追加为第三人”而是复议的申请人。且本案复议机关虽然受理了复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，但该决定在认定事实和本机关认为部分清楚地阐述了这样的观点，即“邹明和擅自圈占土地属于违法占地，其所建临时建筑超过使用期限，属于违章建筑。申请人基于和邹明和的房屋买卖协议来证明已取得了违法圈占土地的使用权，以此提出其合法权益受到侵犯，没有任何法律依据。”因此，不宜以复议机关受理复议申请为由给予李永明原告资格。

3.本案中为证明被上诉人是否与被诉批复有法律上的利害关系、是否具有原告资格而对相关证据进行的质证和认证，是对案件程序方面相关事实和证据的认定，并非是对案件实体内容的审查，因为行政诉讼是对被诉行为合法性进行全面审查，本案中只有对被诉批复诸方面的合法性审查才是真正意义上的实体审查，对原告资格问题所涉及的事实和证据的审查是程序性的审查，因此，并不存在通过实体审查来认定原告资格的问题。原告主体资格问题作为行政诉讼起诉条件的一个方面，行政诉讼法第四十一条将原告界定为“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，《若干解释》第十二条将原告进一步解释为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”，之所以规定为“法律上的利害关系”而不是简单的“利害关系”，正是与四十一条中的“合法”权益相互呼应，这种利害关系应当是受法律保护的合法权益。行政诉讼关于起诉条件的规定比民事诉讼更为复杂，除了民事诉讼法第一百零八条规定的四个条件外，还要同时符合关于原告资格、起诉期限及其他相关条件的规定，才能认定符合起诉条件从而对被诉行为进行实体审查。

4.虽然邹明和连续三年交纳了土地使用税，但使用人的完税证明不能用以证明其对使用的土地是否取得合法使用权，依法取得土地使用权所交纳的土地出让金是交到政府土地管理部门而非税务部门。因此，本案也不能以完税证明来证明被上诉人与被诉批复有“法律上”的利害关系，进而给予原告资格。

5.虽然2002年5月9日实施的国土资源部第11号令关于《招标、拍卖，挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。”但是2002年4月9日辽宁省国土资源厅辽国土资发[2002]38号关于《规范协议出让国有土地使用权的若干意见》第二条也规定了例外情形：“划拨土地使用权补办出让手续、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及工业用地等确实不能采用招标拍卖方式出让国有土地使用权的，可采用协议方式。”也就是说，2002年后出让土地使用权的，也不是必须采用招标拍卖或挂牌的方式，对划拨土地仍然允许采用协议出让的方式。本案中，水产公司解体后，于志洋的公司接收了大量的下岗职工，县政府将水产公司原来使用的国有土地出让给于志洋也是在国有企业改制过程中对划拨土地使用权的处置。因此，也不能认定被诉批复没有采用招标拍卖或挂牌方式出让国有土地就是严重违反法定程序，从而侵犯了李永明的公平竞争权，因此给予李永明原告主体资格。

认为李具有原告资格的主要理由是：

1.长海县政府批复的第二项内容收回0.65502公顷土地中包括李永明实际使用的800平方米及其地上超期临时建筑。李永明是临时建筑的所有者，800米土地的实际使用者，(李永明从邹明和处购房后还未及办手续)。故李与收回土地的行为有与其他公民所不具有的特别的利害关系。虽然这种利害关系不受法律保护，但与被诉具体行为有法律上的利害关系，即包括受法律保护的利害关系也包括不受法律保护的利害关系。只要李永明“认为”收回行为侵犯自己合法权益就应有原告资格。

2.李永明所购房已办了房照，将李永明的后院800米收回出让给于志洋，李永明起诉称，“于志洋申请办理抵债房屋涉及的土地使用权，而被告将水产公司全部土地批给于志洋”，认为“为方便生活，其在楼后占用一定数量的土地是合法的，并无不当，只是还未来得及办手续而已”，这样“使原告购买的楼成了一座‘孤楼’”，据此可分析认为，没给原告留适当面积，不方便生活，侵犯了其相邻权。从相邻权的角度原告与收回行为也有法律上的利害关系。

3.就批复出让土地中涉及的800平方米使用权而言，李永明与于志洋处于同等地位。于志洋基于与水产公司的债务关系取得相关房屋产权，李永明亦是。某种程度上李永明还优越于志洋。李永明有未续期的临时建筑;李永明购房是5月19日，于志洋是5月29日;800平方米在李永明的房后，与李永明相邻。从李永明在合理期限内申请办理手续看，李永明也有使用800平方米土地的意向。根据国土部2002年5月9日实施的11号令第四条“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍

卖或者挂牌方式出让”。5月29日于志洋与水产公司达成调解，5月30日长海县政府即作出批复，剥夺了李永明的公平竞争权，从这个角度，李永明又与该出让行为有法律上的利害关系。

4.该案大连中院按复议前置受理的，退一步讲，即便李永明临时建筑未续期不受法律保护，那么李永明是复议程序中的申请人，无论复议维持或改变原行为，李永明不服提起诉讼，均应认可李永明的行政诉讼原告资格，与《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十三条(二)项精神是一致的。且过去我庭审理的此类案件也是这么处理的。

4.国家土地管理局《关于对土地权属有关问题请示的答复》 篇四

国家工商行政管理总局关于对商场从联营柜台取得扣点收入是否属于租赁柜台经营活动的请示的答复

（工商市字〔2007〕148号2007.7.19）

山东省工商行政管理局：

你局《关于对商场从联营柜台取得扣点收入是否属于租赁柜台经营活动的请示》（鲁工商市字〔2007〕146号）收悉。经研究，有关问题答复如下：

凡同时符合下列四个构成要件的，应认定是租赁柜台经营活动：

一、出租方出租商业柜台或者经营场地给承租方从事商业经营，并提供相关商业经营服务；

二、出租方按照双方约定的形式向承租方收取商业柜台或者经营场地租赁费和商业经营服务费；

三、承租方自主经营商品，独立承担经营风险，独立承担民事责任；

5.关于土地使用权拍卖有关问题的函 篇五

国家国内贸易局：

近日收到你局《关于土地使用权拍卖中有关问题的通知》(内贸局发营销字„1999‟第126号)，经研究，我部认为：

一、土地使用权拍卖不属于《拍卖法》调整的范围。1996年7月4日，全国人大法律委员会主任委员薛驹在全国人大常委会审议通过《拍卖法》中所作的《关于拍卖法(草案修改稿)修改意见的汇报》中，对《拍卖法》的调整范围已讲的十分明确。《拍卖法》第二条明确规定：“本法适用于中华人民共和国境内拍卖企业进行的拍卖活动。”因此，《拍卖法》的适用范围仅限于拍卖企业进行的拍卖活动，不得另加扩展。

二、《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规明确规定，国有土地使用权出让由市、县人民政府负责，由市、县人民政府土地行政主管部门具体组织实施。国有土地使用权拍卖作为国有土地使用权出让的一种具体方式，同样必须由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

三、市、县人民政府土地行政主管部门在组织实施土地使用权拍卖过程中，根据需要也可将部分工作委托经省级以上土地行政主管部门认证的具有国有土地使用权拍卖资格的拍卖企业承

担。

6.我国土地整理有关问题探讨 篇六

一、土地整理的涵义及性质

1.土地整理的涵义。

我国《土地管理法》规定:国家鼓励土地整理。县、乡 (镇) 人民政府应当组织农村集体经济组织, 按照土地利用总体规划, 对田、水、路、林、村综合整治, 提高耕地质量, 增加有效耕地面积, 改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施, 改造中、低产田, 整治闲散地和废弃地。基于对土地整理的不同理解, 有学者将土地整理定义为依据土地利用规划, 通过对土地利用状况的调整、改造, 实现土地资源的合理配置, 提高土地利用率, 实现耕地总量的动态平衡, 改善生态环境, 保障土地资源的可持续利用, 促进经济和社会的可持续发展。按整理的范围不同可以分为农村土地整理和城镇与公共矿山企业建设用地整理。有学者将土地整理理解为按照土地利用规划, 对田、水、路、林、村综合整治, 以提高耕地质量, 增加土地有效耕地面积, 改善农业生产条件和生态环境的活动。这种解释实际是将土地整理视为农地整理。各国由于开展土地整理的时间和目的不同, 因而对土地整理的定义也有不同的表述。例如, 德国基于乡村土地整理与建设土地整理的不同目的、对乡村土地整理的丰富经验, 联邦立法当局将土地整理的定义规定为:为了改善农业和林业经济中的市场和工作条件以及为了促进土地开发和农业技术的进步, 对乡村地产进行重新规划和调整。综上所述, 虽然对土地整理概念的表述不同, 但基本的涵义是一致的, 因此可以将土地整理解释为依据土地利用总体规划, 结合土地现状, 采取行政、经济、工程、技术、法律等手段, 对土地进行调整和重新配置, 改善农业生产条件和生态环境, 促进土地和经济的持续发展。当然, 这种解释也是从农村土地整理的角度来讲的, 这和《土地管理法》的规定范围基本一致。

2.土地整理的性质。

基于土地整理的法律规定和概念解释, 我们分析土地整理行为的性质, 即其行为规范是授权性的、还是义务性的。《土地管理法》规定:国家鼓励土地整理 (似乎应属于授权性规范) ;地方各级人民政府应当采取措施组织土地整理 (应属于义务性规范) 。一方面是鼓励授权, 而另一方面则是强制性义务。有学者根据国土资源部《土地开发整理若干规定》第6条, 国家指导土地开发整理活动, 将土地整理理解为政府指导行为即行政指导。如果国家对土地整理实行的是行政指导, 那么, 农业土地的整理应属于农村集体经济组织所有权的范围, 国家不可能强制进行。笔者对行政指导的观点不赞同。因为在一种关系比较复杂的社会中, 仅依靠个别指导是不可能建立社会秩序的, 至少不会建立持久、稳定的社会秩序, 这种指导形式在时间、精力和经济上会带来莫大的浪费。因此, 我国的土地整理不能是行政指导;如果认为土地整理是“法律社会化”的体现, 从保护农民土地所有权利益角度, 应是授权性规范, 义务性规范就不成立;假如是义务性规范, 法律必须规定不履行义务的责任, 而《土地管理法》没有责任的规定。另外, 有学者认为土地整理应采用授权性规范与义务性规范相结合的方式, 以授权性规范为主并兼顾义务性规范。对于土地整理性质的分歧, 笔者认为土地整理属于义务性规范。因为, 首先土地在我国目前的所有权形式是国家所有和集体所有, 而集体土地的所有权主体缺位。所以, 如果以授权性规范为主, 以集体的主动性进行土地整理, 不仅近期不可能, 而且办不到。我国《土地承包法》规定农民土地承包时间可以延长至30年, 而每一块承包的土地几乎是我国农民的安身立命之本, 害怕因土地整理而失去土地的心理, 会使农民拒绝。所以, 以授权性规范会影响土地整理的进行。其次, 土地整理需要巨额资金, 这些资金不是我国目前某一个经济组织所能承受的。据统计在我国每进行一亩土地的整理的投资大概是2000元, 复垦一亩废弃地需要3000-5000元。我们从一些国家对土地整理投资的比较可以看到义务性规范的必要性 (见下表) 。再次, 从国外的有关规定来看, 其大多数立法将土地整理的任务由政府来完成, 当然其中并不是完全拒绝土地所有人的参与, 但参与者不起决定性作者。例如, 德国的《土地整理法》认为, 只要对土地所有者有利, 土地整理机关认为必要, 就可以布置土地整理工作, 这里主要考虑的是土地所有者整体的客观经济效益, 有时也有可能违背部分土地所有者的意思。因此, 赋予国家对土地整理的决定权, 对实现在经济高速发展中的土地利用平衡, 改善农业生产条件和生态环境有重要意义。

二、土地整理实施中的公众参与制度

从前述土地整理的性质出发, 我国的土地整理是由政府推动进行的。那么政府在开展这一工作过程中应遵循怎样的程序, 就成为土地整理顺利实施的关键。从我国目前已经开展的土地整理情况及国外有关的规定看, 土地整理一般分为启动、准备和实施三个阶段。而在这三个阶段中, 公众的参与构成整个实施过程不可或缺的内容。所谓公众参与是指通过一系列的措施和手段, 促使项目的相关群体积极全面地介入项目过程 (决策、实施、管理和利益分享等) 的一种方式。通过这些措施, 使当地人与外来者一起对当地的社会、经济、文化自然资源进行分析评价, 对所面临的问题和机遇制订方案, 使当地人从项目中最终收益。因此, 在土地整理项目中引入公众参与是发展的必然趋势, 也是国外已开展土地整理国家的经验。在联邦德国, 土地整理的基层组织是由地产主组成的土地整理参加者联合会, 在整理项目规划、项目施工及竣工验收过程中, 土地整理参加者联合会起到重要作用。联邦土地整理法明确规定了公众参与土地整理的组织设置、参与规模、参与形式、参与步骤, 以此保证土地整理公众参与的合理性和合法性, 使土地整理活动真正达到公平、公正的要求。美国在进行土地整理时也十分重视公众参与。通过让公众参与, 至少可以达成以下影响:提高决策质量, 维持可信性和合法性, 预测公众关心程度和态度, 把成本减为最小。发挥公众的专业知识和创造性, 鼓励直接或者间接的社会财政投资等, 从而克服技术和政府行为在解决问题时存在的局限性。在我国, 由德国汉斯基金会资助的山东青州市南张楼村的“村庄革新——土地整理”项目, 就采用了公众参与的方式, 村民参与了从项目的可行性研究到计划、规划设计、实施管理、项目影响评估的整个过程。项目实施中, 还特别强调了青年和妇女的参与性, 极大地调动了村民的热情, 项目实施到现在已近十几年, 但仍具有旺盛的生命力, 项目的影响仍在不断深化。

上述各案为我国土地整理的公众参与提供了借鉴, 并且也从实证的角度论证了实施公众参与的现实可行性。在我国, 现存的土地集体所有更增加了公众参与的必然性。我国的集体土地所有权通过土地承包来实现, 承包是一家一户为单位, 在人均土地拥有量少的情况下, 土地的分割已经很零碎, 所以要进行土地整理, 没有承包户的配合而只靠行政命令很难达到目的, 尤其是对土地权属的安排, 必须通过公众的参与, 制定符合公众利益的规划、管理及权利分割机制。比如政府的土地整理立项决定、土地估价成果、权属调整方案、土地整理方案等, 都要向社会公告, 征求公众和相关部门的意见, 公众可以自始至终参与决策, 把自己的愿望纳入决策中。防止以行政权代替所有权, 漠视农民利益, 使当事人矛盾激化。在农地整理中引入公众参与, 在项目规划编制过程中, 可以增加规划编制的透明度, 有助于克服政府的“有限理性”, 使政府对规划编制干预行为更加符合社会整体利益和长远利益。

三、土地整理中的权利冲突的调整原则

土地整理权属冲突是指在农村土地开发整理过程中涉及到的土地所有权、土地承包权和他项权利的确认、调整以及变更登记行为。土地整理中的权属调整是整个项目最复杂的内容之一, 也是参与土地整理的承包权人及其他权利人最敏感的问题。土地权利的确认、调整是决定土地整理项目是否成功的重要因素, 国外在进行土地整理时对土地的权属所做的规定较全面, 规定很具操作性。所以, 在我国确立土地权属的调整原则就成了首要的问题。笔者认为, 首先, 权利的调整要遵守可持续发展的原则。可持续发展对土地资源的整理利用不仅着眼于耕地面积的扩大, 还要将土地权利的调整与土地的生产、生态环境联系在一起, 通过土地的整理使农地利用既符合农民权益人的需要, 又面向我国土地利用的将来, 将权利人利益、土地集约经营与土地生态化有机地联系在一起。其次, 坚持土地权利调整的公开、公平、自愿原则。土地整理涉及到国有、集体土地所有权、承包权及他项权利, 权利的复杂性要求必须坚持公开、公平、自愿。要遵循这一原则, 就要求在整理前要依据土地调查和土地登记资料, 认真做好整理前的权属状况的确认, 涉及土地调整的一定要依法确认调整后的权属, 并把所做的资料进行公开, 实行公告制度, 广泛征求各有关权利人的意见, 土地所有权和使用权的调整不得造成相关权利人的损失, 调整应在各有关权利人协商的基础上进行。再次, 土地调整应与农业现代化相适应。土地整理的目的之一是提高农业的生产力, 而土地的集约利用就是提高生产力的途径, 因此在土地权属调整中, 对于参与各方之间的飞地、插花地及交界处的不规则区域, 应在各方协商的基础上, 根据地况适当调整, 尽量减少飞地、插花地和宗地的数量。同一承包人有若干地块时, 面积小者应尽量向面积大者集中, 以利于农业机械化操作。最后, 土地调整应坚持“谁投资, 谁受益”的原则。虽然前面的讨论及有关的资料表述了在我国土地整理的国家义务性, 但这并不排除资金来源的市场化。在土地整理过程中, 资金来源的多元化, 不仅可以弥补国家资金的不足, 同时还可以将大量的社会资金引入, 一方面增加资金的使用效率, 另一方面可以加速土地整理的市场化进程。比如在土地整理做得比较好的苏南地区, 就出现了土地整理公司, 其不仅效益好, 而且为土地整理的产业化提供了宝贵的经验。上述是权利调整时应遵循的几点原则, 但实际中进行的每一宗地的调整也应因地制宜。

土地所有权的调整可能发生在国家与集体之间。为了使整理后土地连片, 在国有与集体所有土地的不规则处, 按等量或等价的方式, 在协商的基础上调整, 结果不能使农地权利人的利益受损或剥夺。集体土地所有权之间的不规则土地调整可以按等量和同质进行, 不同所有权之间的飞地、插花地也应按等量和同质调整。土地承包户之间的土地使用权原则上应坚持“参与各方原有位置不变的原则”。另外, 在同一个集体组织, 如果有不同地块, 可以根据集约经营的原则, 尽量向面积大的集中, 其中土地的数量和质量可以通过差价调整, 或在协议的基础上选择差价弥补的方法。对于经济比较发达的地区, 在实行股份制的土地经营方式中, 权利的调整相应转化为原有土地在整理后的折股折价上, 不存在实际的土地的划分界限的调整。对于他项权利例如国有、集体土地的租赁、地役权等, 整理后, 租赁双方根据协议可以继续租赁经营, 也可以协议解除合同。原有土地的地役权在土地整理后如果依然有必要存在, 可以依法设定地役权, 如果整理已使地役权的存在没有必要, 则地役权消灭。

四、土地整理中新增土地的处理

根据《土地管理法》的规定, 我国目前进行的土地整理工作, 主要目的之一就是随着我国城市化建设对土地的需求量不断增大, 越来越多的耕地被用于城市建设, 为保证耕地数量, 实现占补平衡, 所以, 土地整理的过程也是土地增量的过程, 对于整理后新增土地的处理, 也是整理制度面临的问题。

所谓新增土地是相对于整理前已登记造册的产权土地来讲的, 对于国有土地的整理, 理应由国家所有, 而对于农村土地的整理, 原则上由集体经济组织所有, 对于不同集体因不规则地块而形成的新增土地可以在协商的基础上, 由其分割或按份共有;若是同一集体的新增土地也可将新增耕地使用权归当地村集体, 由村集体统一经营使用, 或由村集体出租, 租金按土地权属调整方案, 公平、合理地分配。另外, 随着土地整理的投资主体的多元化, 为激励资金的投入, 也可以在立项时规定对新增土地使用的处理, 以“谁投资, 谁收益”进行分配。

参考文献

[1].高向军主编.土地整理理论与实践.地质出版社, 2003

[2].贾生华译.联邦德国的乡村土地整理.北京农业出版社, 1999

[3].谭斌.土地整理如何保护农民承包经营权.就地说法, 2005 (6)