中国社会保障制度

中国社会保障制度（精选8篇）

1.中国社会保障制度 篇一

中国社会保障制度

基于下沙区以及开化县的调查报告

（浙江水利水电学院信息工程与艺术设计学院，杭州310018）

[摘 要]基于调查问卷，考虑到我们的调查群体并不符合社保受益人的年龄群体，然后能够对社保有一定了解的认读还是达到了66%，可见中国社保内容的普及程度已经有了相当的程度，并且不再受到年龄的限制。事实上，可以说几乎所有的人都或多或少的受到社会保障的好处，这不得不说是当今中国社保模式建设的巨大成就。

[关键词]社会保障；社保的普及；建设；成就

社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各个层面与多个领域的资源，通过收入再分配，使得无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者由于年老、失业、患病、工伤、生育时基本生活能够不受影响。在做到这些基础的同时，根据经济和社会发展的状况，逐步调整结构、完善体系，从而提高公共福利水平，提升国民生活的质量，加快我国全面小康的建设。

近些年来，随着国民经济、社会生态的不断完善、以人为本的思想以及个人安全需求的普及以及增长，社会保障这个词不断频繁的出现并且越来越深入人心，社会保障制度已经作为一项衡量国家国力以及人民生活水平的重要指标存在了。在我国，社会保障工作直接关系到人民群众的切身利益，同时也关系到国家全面建设小康社会的国策的运行，事关改革开放和经济建设稳定发展的大局。

那么关于这样一个大的问题，我们决定从小地方开始，从身边展开，从家乡、以及我们大学生活的地方调查起。因此我们选择的地域非常明确，即杭州下沙区以及衢州开化县地区的人民群众们。我们对此进行了网络访问当地的人力资源和社会保障厅，了解当地的一些政策情况，同时我们利用网络这个高效的工具设计了调查问卷进行传播，我们还走访了我们一位小组成员妈妈的公司，了解他们公司的关于社保的一些情况，获得了一些资料。

本文就下沙以及开化两个区域部分群众以及相关机构的调查进行研究分析，旨在中国社保模式改革的效果，探索中国社保的发展方向，同时也是让更多的人能够了解社保，从政府来讲，也是希望广大人民群众能够积极配合政策普及以及落实。

一、中国社保模式建设状况

事实上，我国目前关于社保的理论研究呈现多样化的情况，夸张点来说可以说是诸子百家，各有千秋。在我国社会保障理论研究方面较为权威的专家郑功成教授认为：现阶段应以家庭保障为基础，构筑混合型社会保障制度，因为家庭保障是农业文明的产物，现代保障是工业文明的产物，现代社会保障模式必须认真考虑现代与传统的融合问题。而李建立、杨宜勇等则主张我国应以德国模式为基础，博采众长，和我国特色经济社会体系相结合。而蒲晓红主任认为：应开征社会保障税，这不仅能发挥社会保障的功能，并且还能推动税制改革。而陈萌则认为：我国社会保障制度中，农村环境下的政府责任存在越位和缺位的状况，使其建设进度严重滞后于整个社会经济发展。总的来说，可以得出这样一点，中国是一个有自己独有的特色社会主义道路的国家，我们得社会保障模式也应道是如此，所以出现这样有众多观点情况是正常的。因此本小组成员对当今中社保体系中的一些政策与福利进行了实地调查，并根据我们搜索到的对于社保内容的的观点进行了对比，同时结合我们自己的观点做出以下分析：

（一）社会保险

在我国社会保障中，最受到群众谈论以及关心的就是社会保险。大家口中常说的五险一金其中的五险（即医疗保险、养老保险、工伤保险、生育保险、失业保险）就是社会保险。它是国家通过立法强制建立的社会保险基金，对劳动者丧失劳动能力或者是失业是给予一定的物质帮助。乍一看有这样的机制感觉已经面面俱到，其实不然。

1.尚未成熟的医疗保险

医疗事业可以说是每个国家都必须并且非常注重的项目，在我国也不例外。医疗保险也顺理成章的成为关注最多同时也是涉及最广的保险项目，事实上，作为发展中国家的中国，医疗卫生安全水平也是一项判断公民生活条件的重要指标。就我们调查的地区来说，杭州以及开化的医疗报销政策尚且是一种典型的分离政策。

其内容根据保险对象可分为城镇职工基本医疗保险与城乡居民基本医疗保险，对于生长在农村的笔者也是对此深有感触，也确实曾受过医疗保险的惠利入了农村医保后，凡是去医院都有相对较大的百分比可以报销。

就实际的运行情况来说，中国医疗保险建设已经有不小的进步了，从混乱的医疗体系到“十三五”明确的医改计划，从没有保险机构到已经审理明确可以申办相关内容的人力资源与社会保障厅，医疗保险管理局。就这些个项目上，中国目前的医保建设确实有所成就。但是由于国家的发展程度以及经济能力，相较发达国家来说还有相当一部分的差距。总之，中国现在的医疗保险有一个非常好的开头是可以确定的。

2.经受质疑的养老保险

养老保险是可以说是仅次于医疗保险的受关注程度较重的保险项目。中国的人口老龄化已经不可被阻挡，高龄、退休、丧失劳动力的人群数目不断增加，在这种大环境下，养老问题日渐突出，养老保险势在必行。

在我国，养老保险由四个层次组成，分别是基本养老保险，企业补充养老保险，个人储蓄性养老保险，商业养老保险。其中最主要的部分是个人储蓄性和基本养老金。早些年因为养老金目标群体的局限性，养老金经常会被质疑，到底上交的钱有没有用处，这些事情可谓是闹得沸沸扬扬。笔者对此也是非常了解，家中爷爷奶奶尚还在世，亲戚朋友也多老年人群，起初是大多数的人都不认同，认为风险大，一些眼光长远的朋友则是选择了投保，结果也算是因此小赚了一笔（因为初期政府政策也在试验阶段，不够完善，所以第一批上交的群体往往有更好的福利）。时至今日，养老保险已经深入各位老年人的心，（笔者爷爷奶奶也已经能够享受到实质性的养老金补助了）这又不得不说，这又是一大成就。

3.亡羊补牢的工伤保险

工伤保险相对来说，受关注程度不是那么高，但对于劳动者来说，它确实是真正的与自身相关的保险项目。“工伤保险是指劳动者在工作中或在规定的特殊情况下，遭受以外伤害或患职业病导致暂时或永久丧失劳动能力甚至死亡时，劳动者或其遗属获得帮助的一种制度。”由于笔者所在的小组均为大学生，对此了解不够深刻，因此我们有幸来到了开化县凌云环境建设集团有限公司，收集了一些资料“关于一次工伤事故所需要的材料”。经过了解我们发现，事实上，工伤保险由于它的性质，决定了它只能在劳动者受到足够影响劳动能力的伤残时才会生效，在这样的基础上工伤保险给予的帮助同劳动者受到的实际损失来看，并不能达到真正额保障效果，只能算是聊胜于无，有总比没有好。在笔者来看，比起事后的补偿，现代的公司应当更加注重于预防，尤其是建筑、机械操作等存在较大危险的，必须要有严格的安全制度。

4.仍欠考虑的生育保险

中国作为世界人口第一大国，曾有过计划生育的政策，但由于人口老龄化的问题，开放了二胎政策，因此生育保险在政策上有相当的背景，也是非常必要的的，同时也是在近期比较受到关注的保险。“其本质是为了帮助妇女补偿生育期间的损失，帮助他们恢复劳动能力，重返工作岗位。”由于二胎政策的开放，笔者的姑姑正好于不久前喜得贵子，所以也从他那边了解了一些关于生育保险的资料：顺产98天，剖腹产113天之后，拿着生育保险待遇申请表以及在医院里的开销的单子去社保中心办理，差不多可以报销总开支的80%-90%（一般大部分药物以及手术、治疗、护理等都能报销）。并且还存在如若自己上交保险金，是不会享受生育保险这样的问题。这不得不说城乡的巨大差异。

在当今实际存在的，确实有存在利用生育保险和孕期津贴投机取巧地谋取利益的实例，这也体现出生育保险的制度尚且存在问题，本组成员也暂时无法有更好的观点。

5.可有可无的失业保险

失业保险在调查过程当中，确实是最少被提到的项目，实际上可以说也是很难实现的项目。本组成员在调查过程中了解到：想要领取到失业金的要求有两个要点：“一是劳动者必须非因本人意愿中断就业的，二是外地户口无法在当地公司领取失业保险金。”这两点条件看似简单，实则可以说是比较苛刻的，而且其领取流程相较来说复杂冗长，这导致了相比起去申请领取失业金，还不如赶紧换新的工作来的更快。

其实古语就有说过：“授人以鱼不如授人以渔”，换用现在的话来说，以工代赈可能更加稳妥，眼光也更加长远，给予其实际的工作岗位永远比任何对失业者的其他补助都要好，也更加的有效。但这会面临新一项问题，如何增加更多的工作岗位。在此我们无法多做讨论。

（二）社会救济

社会救济在中国算是一项比较古老的项目了，最早可以追溯到汉唐时期的赈济，主要针对贫困者提供物质帮助。中国幅员辽阔，历朝历代天灾无数，在这些灾难中就一直存在赈灾的行动，就像现在一些古装剧中播放的差不多，由朝廷拨款拨粮。这样的项目，从国家组织到现在的个人自发，无不体现的人道主义的色彩。社会救济还包括了对孤儿，残疾人，孤寡老人，还有现在学校里存在的家庭困难生，特困生等的都是这一方面的。因此这个项目虽然在我们的日常生活中并不是特别常见，却在各个方面都有发挥着作用。正是《礼记·礼运》的《大同篇》《大道之行也》中所说的一样：“„„使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜（同“鳏”）寡孤独废疾者，皆有所养。”虽然如是说还为时尚早，但这应该是最终的方向。

（三）社会福利

社会福利与其他的几个项目的重合度较高，也是在一定程度上对弱势群体和特殊群体的帮助，但是社会福利由于群体广泛，远不如社会救济和优抚安置这两项实行的具体有效，有时候因为这些额外的一些开支导致了社会各方面的财政负担，甚至导致了资源的浪费。事实上这是一项再被逐渐分化的项目，可能以后就没有社会福利，被社会救济和优抚安置瓜分了，当然这只是笔者一些猜测。

（四）优抚安置

优抚安置是对从事特殊工作者，例如军人之类的社会保障项目，包括抚恤金、优待金、补助金，军人疗养院、光荣院等内容，作为国家力量的保障，军人受到如此的待遇的确是理所应当。但是这样项目与普通人的交集不大，虽然有所零星的从一些参军回来的同学朋友口中有所耳闻，但是设计军费等一些内容，所以暂时无法评价。

（五）社会互助

社会互助是相对来说由社会上的团体和成员参与以及控制的较多，其中包括了各种互助基金，国内外捐赠，慈善事业，义演义赛义卖等。经常可以从某媒体上看到某明星或者某基金会等等的自发性的个人或者组织进行一些慈善活动。当然正是由于这种自发性，所以其中混杂了相当多的投机主义分子，所以社会互助的名声在一定程度上算不上有多好，曾一度被曝光的郭美美，因此中国红十字会的名声并不是特别好，笔者曾看到某些都市生活的小说中一度将其写成黑十字会。由此可见，社会互助尚缺乏监管，国家政府在这一方面应当加强监管，能够做出正确引导。

二、中国社保模式的缺失

（一）城乡之间社会保障是两种不同的“社会保障”

这是一个十分显而易见的问题，我小组成员在探讨各自家乡的社保问题时也发现了这个问题——城乡社保水平差异问题。以杭州这边来说，虽然余杭区那边的农村建立了相应的新农村合作医疗保险，并且针对失地农民从原来的失土保险增加了现在的养老保险，但是经过我们的对比，农村所享受到的保险项目远远少于城镇，主要还是依靠传统的家庭和土地保障。并且，按照农村远没有城市发达的经济水平与医疗水平来讲，如果没有相关的强有力的社会保障支持，只会使得城乡差距越来越大，这与共产主义社会本质要求的共同富裕背道而驰。

改革开放近40年来，我国社保事业确实是获得了突飞猛进的发展，但是在发展的同时，城乡保障差距也越来越突出，城乡一体化进程中，社保这块的问题成为了重中之重。就拿我们现在普遍都较为关注的养老保险来说，就可以明显的存在差距。“从1989～2009年，全国养老保险的资金投入和受保人员都有不同程度的涨幅，农村地区能够享受养老保险的人数也在逐年增加，但和城市相比城乡养老保险的差距还有进一步的扩大趋势。”近几年略微有些缓和。我国社保制度多样（前文已有介绍不再重复），对于城市来说，各个社保项目已经普遍建立并完善，而农村地区社保只能享受到养老保险，医疗保险，生育保险等几项，其它也虽然也在不断完善，但与城市还有一定差距，就目前来讲，仍然落后于城市，随着我国经济的发展的现代化建设进程的加快，社会保障的城乡差距越来越矛盾化，差距所带来的问题也日益凸现出来。城乡一体化进程还是需要加速进行。

（二）社保系统工作效率以及资金利用效率的问题

以杭州市为例，现在电子政务基本普及，社会保障的一些项目也可以在网上直接办理。但是政府各部门缺乏有效配合。分税制将财权和事权进行了分离，降低了组织落实。政府自身的多等级化，官僚机构的程序化，也使得信息和决策等不能得到迅速的传达和解决。社保资金采取的是“统账结合”，每年剩余资金太多，使得资源得不到有效合理的利用。然后事实上在某些地区某些情况下，一些大病医疗保险金大约在15万-35万左右，很多情况下这些金额并不能解决问题，虽然在小病小医时可以起到一定的弥补，但在真正危机要紧的场合却无法力挽狂澜，这是一种资金问题所造成的执行力虚弱的现象。

在工伤保险上，以开化县凌云环境建设集团有限公司来说，申请工伤认定所需材料大概需要：工伤认定申请表，事故过程报告，劳动关系证明，所在公司营业执照，如若机动车引起则需要交管部门的责任认定书，如若是建筑工人则还需要工资发放表、考勤表等。需要准备的时间确实不短，大多数情况需要跑很多部门才能完成申请。这不得不说是保障系统工作效率低下的问题。

还有更为复杂的是失业保险（具体上文也有一定介绍，不赘述）同时根据我们在网络上的查询，群众对失业保险更多的印象就是领取耗时长，在政府工作单位的流程多，偶尔还会有踢皮球，怠忽职守的现象，这依然是一种资金利用率极其低下以及工作人员的工作效率低下也即社保系统工作效率的情况。

（三）某些地区人们对如何利用社保观念还存在缺失

由于受到20世纪70年代农保政策的失误和传统农村合作医疗的解体等的影响，导致农民对社会保障这一制度存在质疑，并且由于大多数农民为自雇者，没有稳定的收入来源，而参与社保又要上交大量金钱（相对于他们来说），这就导致参与社会保障的保积极性不高。同时，经济社会的发展使得农民的文化价值、生活观念发生了新的变化。年轻一代又出现了一部分啃老族，传统的敬老、养老观念有所淡化。社保观念的缺失使得他们面对养老问题更加困难。

那么结合我们对问卷调查的结果进行分析后并整理后得出：第三个问题中（详见附页），我们提到了答卷者对以下集中社会保障模式的看法，并询问了他们对其中哪几种有所体验，出于调差面向群体年龄的考虑，我们加上了“详细了解也可”这一条注释，结果是以五险一金和志愿者服务作为最高票，其中“五险一金”是整个社会保险项目的概括，在社会上这一名词几乎已经路人皆知，可以说如今只要是找工作单位、事业单位，就需要找公司交五险一金。而志愿者服务则是社会互助的一种项目内容，这也与我国传统美德息息相关，默默奉献、为人民服务的思想深入人心，因此群众也自发性地支持着这种行为，至今也有无数人投身于支教、建设服务；同时也是我们大学生比较热衷的一项有意义的活动，这也是当代大学生的一种价值观的体现。

再说最少票的工赈，施粮，抚恤金等类，或许是在现在和平发展的当代世界主题下，大部分人并没有经历过那些天灾人祸，然而这并不能就此否认这些项目的重要性，正是它，真正帮助到了那些受到苦难折磨的弱势群体，我们应该保持心中的那份重视。

值得一提的是，几乎所有人在“中国社会保障模式的建立存在哪些问题”这一问中，都没有选择“群众配合问题”，因为所有人都明白，社会保障这一系列的政策的实行，都是惠及自身的。但是任然存在某几个人可能遇到了这方面的问题，说明在这个方面确实存在值得商榷的问题。

事实上，以上的调查，均反映出了一个问题——对如何利用社保的观念的缺失，国家投入众多人力物力来建设社保制度，那么“为便民而民不用”这样的情况就是最大的浪费。

（四）社保信息安全问题

社保系统中存在诸多信息，包括居民身份证、社保、薪酬等敏感信息，这些信息一旦暴露，造成的危害不仅是个人隐私问题，还存在被犯罪分子利用，例如复制身份证、盗用信息办理信用卡、盗刷信用卡等等。

在2016年11月16日曝出了这样一个报道：

“【数千万社保用户信息或遭泄露 超30省市曝管理漏洞】

社保系统已经成为个人信息泄露“重灾区”。经济参考报记者独家获悉，目前重庆、上海、山西、沈阳、贵州、河南等省市卫生和社保系统出现大量高危漏洞，数千万用户的社保信息可能因此被泄露。数据显示，超30省市曝管理漏洞。

例如，沧州市社保局某系统存在漏洞，270万医疗、养老、社保参保人员敏感信息疑遭泄露;

陕西省人力资源和社会保障厅社保系统漏洞可能泄露全省至少213万农村参与社保人员的信息，黑客可利用漏洞随意修改社保待遇，停发社保金;

浙江省永康市社保网上办事大厅存在漏洞，上万单位企业信息或遭泄露，其中包括上百万员工社保信息;

江苏省省级机关住房资金管理中心系统出现漏洞，可能导致江苏省2510个单位10万公务员的姓名、身份证、社保信息遭泄漏。

【本次社保用户信息泄露的总体情况】”

总体来看，围绕社保系统、户籍查询系统、疾控中心、医院等大量曝出高危漏洞的省超过30个，仅社保类信息安全漏洞统计就达到5279.4万条，涉及人员数量达数千万，其中包括个人身份证、社保参保信息、财务、薪酬、房屋等敏感信息。多达5000万条的身份信息如若被不法分子盗取，那造成的后果的可怕程度恐怕无法用语言形容了吧。

三、创立独特的中国模式

在我们的问卷中，我们也曾问道这样一个问题“你认为中国社保走到了哪一步”，多数人认为只是建立了初步的体系，仍需要探索，不得不说这个选项是应当可以说是正确的选择。当前的中国依然没有可以称得上是完善的社保模式，而是取“百家之长”的混合制度。当然，这是受到一个国家的经济、政治、人口等因素的影响和制约的。

国外学者从文化视角对社保制度的研究可以说取得了丰收的成功，而国内学者还处在起步与探索的阶段。经过本小组的分析提出了以下几点见解：

（一）加强社会保障文化的基础理论研究

在检索相关文献的过程中，我们发现，在社保的理论研究中，社保文化是一个研究相对来说比较薄弱的地方，虽然经过这么多年也累积了许多研究成果，但还存在一些需要解决的基础性问题。例如，社保文化的内涵？社保文化内容？社保文化功能？等等。这些问题有必要进一步的研究。

（二）运用比较研究的方法

在前文本小组的对调查结果分析时也是运用了这种方法，不得不说是非常好用的。那么我觉得应该研究的有：1.对于处于相似文化背景下的国家进行比较。如中日韩三国，也可是英美等。2.经济发展水平相似的国家。如美、英、日、法等。3.则是前文也有所涉猎的城乡问题，这里还可以扩展到城市与城市，农村与农村等。

（三）微观层面上细化社会保障文化

当前社会社保文化大多采用宏观视角，而细化研究则是可分为：1.社会保险（具体几项前文有提及）文化的研究。2.社会救济文化的研究。3.社会福利文化的研究.在中国特色社会保障体系和社保制度顶层设计的大背景下，中国目前的模式还是颇具中国色彩的，在部分项目上展现出福利性这一特点，同时又兼有强制储蓄和社会保险（养老保险医疗保险等都有体现）。中国制度多样，变化繁多，在探索过程中难免会走弯路，借鉴他国的优秀部分，最后完善出具有中国特色的保障模式，现在来看还任重道远。

很多国内外的学者认为：“社会保障实践具有普适性，能完全独立于文化或其他主观背景，随着各国在社会保障方面相互借鉴、学习，最终社会保障制度会统一于一个普遍意义上的‘最优模式’”。笔者虽然只是一个小人物，但是在我看来，中国作为世界上人口最多的国家，同时作为走具有中国特色的社会主义道路的发展中的大国来说，我们相信中国一定存在并且能找到一种属于适合我国的具有特色的社会保障模式。

四、总结

在这次社会实践过程中，我们学到许多，也对社会保障这一词有了深刻的了解，因此作出如下总结：

社会保障彰显的是人道主义的精神，突出以人为本，它是每个文明进步的重要成果与推动力量。它改良了产业结构，创造了更多的就业机会，从而促进了经济的发展。它又帮助国民拜托了生存危机，满足国民基本的生活需求，不断改善和增进国民的福利，实现社会和谐发展。

对于中国来说，它仍需要努力。作为一种人文精神的需求以及衡量社会文明的尺度，它正在不断的建设与完善，但仍然存在诸多漏洞。就其本身来说，它是渐进式的，这几乎有别于任何国家社保制度的改革。他不同与其他国家的立法先行，他从1986年来，从自发改革到自觉改革，从单向改革到综合改革的渐进过程。其中一方面要追求系统内部各子系统自身以及与各个项目的协调，社会保障政策与就业政策、收入分配政策、公共财产政策、人口政策等的相关协调，同时保持自身的可持续发展，为整个社会经济的可持续发展做贡献。另一方面，社保最终目的还是为了人类的全面发展，促进社会公平，从而在制度发展过程中就要确立并牢牢把握住以人为本、公平正义的价值观，这个过程是漫长而艰难的，难免有漏洞。可即便如此，中国社保建设过程中取得的辉煌成就也不可磨灭。试想一下，这样一个极其复杂同时又牵着着社会各方各面的制度，它能够从无到有，就需要无数的人力物力。这不仅是众多社会学家、经济学家同政府以及民众的共同努力的结果，更是我国特色社会主义道路上必不可少的一步。

我们坚信，一切的一切都不是困难，社保制度终将在成功的经验与失败的教训中孕育新生。而国民的生活也将在遇到困难时因有社保机制而得到更多、更好的物质上的帮助。让我国国民为在这个制度下生活而感到高兴，为生在中国而自豪。

附录：

中国社会保障模式知识调查问卷

Q1：您对社会保障有所了解吗？ 是 否

Q2：您对自己活着身边曾经有人因为社会保障项目切实受到帮助吗？ 是 否

Q3：您在以下几种社会保障项目的例子中。对哪些有所体验（包括但不限于亲身体验、实际参与、详细了解）

五险一金 工赈 施粮 慈善基金

抚恤金 红十字会 养老院 残疾人专用设施 志愿者服务

Q4：您认为在五种社会保障内容中，哪几种更能实现对公民的帮助？（限选两项）社会保险 社会救济 社会福利 优抚安置 社会互助

Q5：您认为在五中社会保险中，哪几种更能实现对公民的帮助？（限选两项）医疗保险 养老保险 失业保险 工伤保险 生育保险

Q6：您认为当前中国社会保障模式已经走到了哪一步？ 还未建立社保体系

建立了初步社保体系，但仍需要探索 社保体系已建立完全，但需要宣传普及 已经建立并且应用了完整的社保体系

Q7：您认为当前中国社会保障模式的建立存在哪些问题？ 执行资金问题 政策完善问题 群众配合问题 偏远地区落实问题

城乡建立步调不一致问题 其他问题

Q8：您认为中国在实施社会保障政策过程中会遇到什么问题?

真诚的感谢您的配合！

2.中国社会保障制度 篇二

新中国成立以来, 我国就开始了社会保障制度的规划。经济发展离不开健全的社会保障制度保障社会公平, 十一届三中全会以后, 我国重新勾勒了社会保障制度。社会保障制度保障了公民享受权力的公平, 保障公民能够平等地享受教育、健康等权力, 保障公民享受平等的社会保障机会, 维护社会的和平健康发展, 保障了先富带后富的顺利进行, 避免两极化的产生, 保障了合理的分配制度, 提高了工作效率。目前我国已经建立了适用市场经济秩序的社会保障制度, 在未来的一段时间内, 国家将会不断地完善城镇居民以及农民的社会保障制度, 扩大社会保障制度的覆盖范围, 提高城镇、农村人民的最低生活保障水平。

2 我国社会保障制度存在的问题

2.1 社会保障体系完善度不够, 缺乏保障力度

社会保障体系的完善度是从多角度评价的, 既需要有规范的保障制度、合理的保障项目、广阔的保障范围, 同时还要有保证社会保障制度安全落实的管理监督体系。就目前状况而言, 我国的社会保障制度还有很大的完善空间, 社会保障的范围仍需要不断的扩大, 保障制度框架仍要不断的完善, 保障制度的监督管理体系还存在很大不足。总之, 我国仍需要不断完善社会保障制度, 加大社会保障制度的服务范围, 进而保障全体公民都能够享受社会的保护。

2.2 社会保障法制程度有待提高

社会保障制度的建立需要强有力的法律作为坚强后盾, 只有有效的法律才能够保障制度的顺利运行。目前我国缺乏社会保障制度的独立法律文件, 现有的社会保障法规立法层次低, 不能确保社会保障的全方位实现。

2.3 社会保障工作落实度不够, 责任分工不明确

我国社会保障制度的建立起步相对较晚, 现在仍处于探索阶段, 需要不断地完善、健全。目前由于社会保障制度体系的不健全, 保障工作的落实相对落后, 工作的责任分工不明确。就中央政府与地方政府分工而言, 就存在着很大的不合理规划情况, 中央对社会保障制度的投入精力在大幅度的提升, 但是有些地方却出现保障空缺现象, 进而导致相应的社会保障工作难以在地方准确的实施。

2.4 社会服务体系差异性极大

我国现阶段仍然处于社会主义初级阶段, 经济虽然得到快速发展, 但是贫富差距现象较为明显, 这也导致了社会保障服务的差异性。经济发展快、科技发达的地区, 社会保障服务体系较完善, 很大程度上可以满足公民普遍享受社会的保障权力。反之, 则社会保障服务体系相对落后, 例如在偏远山区的农村, 社会保障体系极其落后, 对于服务的投资力度小, 服务功能不健全, 公民很难享有和其他地区同等的福利待遇。

3 社会保障体系的完善措施

3.1 扩大社会保障的范围, 切实保障公民的权力

社会保障制度大范围的实施, 对于营造公平的社会环境, 加快经济的快速发展, 改变贫富差距, 具有重要的作用。社会保障的对象是广大人民群众, 要想群众平等地享受权力, 则需要扩大社会保障的范围。社会保障覆盖问题比较突出的群体是非正规就业人员、农民工和失地农民, 这些群体几乎没有稳定收入, 很难拿出相应的费用来缴纳保险费, 同时缺乏参保意识, 因此无法享受社会保障。针对这种情况, 应当采取相应的就业措施, 解决失业人员的就业问题, 为失业人员提供相应的平台, 保障稳定的工资收入, 协调好就业与社会保障的关系。同时要加大社会保障的宣传力度, 为低收入者提供低水平缴费平台, 为加大社会保障范围提供最有利的解决措施。

3.2 加大投入力度, 完善社会保障制度

社会保障制度需要大量的人力投入, 同时也需要大量的物力投入。例如就养老保险而言, 所需的资金量大, 计划周期较长。对于医疗保险来说, 要加大对城镇居民医保的投资力度, 增大保险的服务范围, 加快卫生事业改革发展、建设覆盖城乡全体居民的基本医疗保障体系。对于医保的困难群体, 要通过政府的力量, 解决群体医疗保险的资金来源问题, 保证困难群体也同等享受医疗保险这项社会保障制度。

3.3 加强社会保障制度的服务能力

社会保障制度的高效运转和可持续发展, 离不开社会保障管理服务能力建设。社会保障制度的顺利运行需要有相应服务机构的保障, 建立合理的服务机构、服务团队, 需要社会各界人员以及政府的团结合作, 要保证社会保障的管理能够相互配合, 高效运行。目前我国社会保障服务的团队力量薄弱, 保障经办人员短缺, 保障经办人员缺乏相应的职业素质。为加大社会保障制度的服务能力, 需要扩大社会保障的服务人员人数。同时加强培训力度, 提高保障经办人员的工作能力和效率。另一方面, 要促进社会保障管理事务的规范化、科学化, 要制定相应的政策, 保证保障工作的合理性、规范性, 使社保工作有章可循、有规可依, 一切工作都能够得到顺利衔接。

4 结语

社会保障制度的不断完善是社会发展的需要, 是经济发展的需要, 是我国全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必经之路。只有完善的社会保障制度, 才能够保障广大人民群众的切实利益, 才能够全面地提升我国人民的生活水平。

参考文献

[1]韩俊江.中国社会保障制度完善研究[D].长春:东北师范大学, 2010.

3.中国社会保障制度的现状和问题 篇三

1.中国社会保障制度的建立

我国政府认为，社会保障制度是指国家和社会依据法律规定，通过各种方式，在公民暂时或永久丧失劳动能力以及由于遭遇各种风险生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。中国的社会保障思想自古有之，但比较完备的社会保障制度是从新中国建立后不断完善和发展。1951年，国家制定《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着我国社会保障制度正式建立。

2.我国社会保障制度的发展

我国的社会保障制度发展大致可以划分为改革开放前和改革开放后两大阶段：

改革开放前，1958年，国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定（草案）》，包括劳动保险制度、公费医疗制度等在内的主要制度安排面向城镇居民；在农村，除自然灾害救济及灾荒年份的生活救济外，基本上只有依托农村集体经济的农村合作医疗与五保制度。

改革开放后，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的深刻转变，我国社会保障制度实现了由政府和企业保障向社会保障、由职工保障向城乡全体居民保障的重大变革。十二大以来中国的社会保障制度持续深化，1986年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，1991年颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，1994年颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，1997年颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，1999年颁布《失业保险条例》和《城市居民最低生活保障条例》。十六大之后，社会保障体系建设进入城乡统筹、全民覆盖、全面发展时期。2003年国务院决定开始建立新型农村合作医疗，2007年建立农村最低生活保障制度，2009年启动新型农村养老保险试点，2010年通过《中华人民共和国社会保险法》，2012年通过《军人保险法》，9月又发布了《关于进一步加强和改善最低生活保障的意见》。十八大以来，我国在原有的社会保障改革的基础上逐步建立和完善各项社会保障制度。2014年国务院发布了《关于加快发展现代保险业的若干意见》、《社会救助暂行办法》和《城镇住房保障条例》，2015年，国务院下发《关于机关事业单位养老保险制度改革的决定》。中国社会保障制度逐渐走上了政府主导、责任分担、社会化、多层次化的发展道路，制度框架初步形成，并日益呈现出“国家—社会保障制”的特征。

二、中国社会保障制度的问题和不足

通过比较两者社会保障制度的历史背景，中国在社会保障制度改革中暴露的问题也与艾德礼时期有所相似。

1.社会保障支出压力不断增大

在过去这些年，社会保障等民生事业的，快速发展离不开政府财政源源不断的投入。据统计，2015年全年，全国一般公共预算收入首次突破15万亿元（152217亿元），但同口径增长仅为5.8%，明显低于去年预算报告的预期增速（7.3%）和全年经济增速，而全国一般公共预算支出高达175768亿元，其中社会保障和就业支出19001亿元，增长17.1%，收支相抵后，财政赤字高达23551亿元，财政收支压力比较大。财政在前些年的快速发展中收入主要来自土地出让和资源开发，由于增长方式的调整和变化，“不差钱”的年代已经过去了，而社保制度建设还处在初创时期，一方面现有的待遇水平由于福利刚性难以下调，另一方面现在的投入还远没有到位，所以政府面临着很大的社会保障支出压力。

2.社会保障程度不深，社会再分配作用不强

近年来我国的社会保障发展势头较好，社会保障覆盖面明显加大，但由于社会保障程度不深，社会财富再分配功能突出还不够明显。特别是在建立覆盖城乡居民的社会保障体系方面，由于长期实行的城乡分割制度以及人口不稳定的流动性，城乡社会保障覆盖率不高，其中在城镇就业没有当地户口的农民工的覆盖率更低，2012年农民工参加城镇职工养老保险和城镇职工医疗保险的比例仅为13%和16%，也就是说，已经进入城镇就业而没有被社会养老保险和社会医疗保险覆盖的农民工人数，分别有1.44亿和1.39亿。农民工作为中国经济增长的重要贡献者，社会保障覆盖率不高的问题说明我国的社会保障制度建设还有很长的路要走，社会财富向弱势群体流动程度不深，社会再分配作用发挥不明显。

3.社会保障水平不高，人民期望值没有得到满足

社会保障水平不高主要指缴费能力不足和待遇水平不高，我国的养老保险制度规定年满60岁的公民可以根据缴费档次和年限领取养老金，但由于我国“未富先老”问题比较严重，许多就业人员特别是农民工往往在领取养老金之前就已经无法工作，物价房价的飞速上涨，使得养老金的数额看起来杯水车薪，因而许多人选择最低档次的养老保险，而把更多的资金拿来投资和消费。从宏观来看，我国社会保障的财政支出很大，但由于人口基数比较大，社保基金需要长周期的发展才能显现效果，因此我国的社会保障水平在短时间内改善不够明显，人民的期望值没有得到满足，对社会保障的信任感不强，造成社保基金筹资水平放缓，社会保障形势不容乐观。

【参考文献】

[1]何平，社会保障的基本理论和发展趋势[R]，国家行政学院省部级领导干部完善社会保障制度专题研讨班讲稿，2007

[2]数据来源；《2013年人力资源和社会保障事业发展统计公报》

4.中国社会保障制度 篇四

迄今为止，许多论述社会保障制度的论著，在追溯社会保障制度的源流时，往往依据国外的情况，而忽略了对中国历史上历代政府所实行的社会保障制度的考察。实际上，早在三千多年以前，中国即已出现了后世所谓的社会保障制度的萌芽。此后，尽管王朝有更迭，但随着历史的发展和社会的进步，社会保障的措施越来越具体，覆盖面越来越广阔。因此，社会保障虽说是一个现代名词，其实在中国早已有之，并且相对于西方国家而言，政府介入早，介入程度深。在大力建设有中国特色的社会主义社会保障制度的今天，认真总结历史经验和教训，显得非常必要。

关于中国古代传统社会保障史的研究，除了20世纪30年代冯柳堂、邓云特诸先生稍有涉及外，长期以来少受重视。80年代以后，在社会史研究复兴过程中，这一问题才又引起人们的关注，但既有的研究大多偏重于某一方面（如救荒、仓储制度等），缺乏整体性。90年代后期由龚书铎先生主编的《中国社会通史》中有关社会保障的论述，可以说是迄今最为完整的，但因囿于体例，在一些问题上尚缺乏深入的挖掘。在海外，中国近世以来的社会保障事业尤其是慈善事业倍受学者的注目，取得了相当可观的研究成绩，如日本学者星斌夫、夫马进、台湾学者梁其姿等均有专著行世，但是，他们的研究大多集中于明清时期，且偏重于慈善事业与仓储制度，而对于中国传统社会保障制度的形成过程同样缺少系统的考察。有鉴于此，本文拟对先秦时期中国古代传统社会保障制度的形成过程及最初形态作一探讨。

传统社会保障制度的思想基础：“以民为本”

先秦时期的阶级社会刚刚从原始社会脱胎而来，氏族社会生活中所形成的人们之间平等互助的传统对社会保障制度的形成发生重要影响。但是，构成以社会救济为特征的先秦社会保障制度思想基础的，应该说是“以民为本”的民本思想。

“民”历来就是作为“君”――统治者相对立的群体概念而存在的。自从进入阶级社会以后，民的作用就渐渐为统治阶级所认识。学术界一般认为，对民的重视是从西周代商开始的。实际上，尽管商代统治者一再强调尊崇上帝、“恪谨天命”，但早在商朝开国之主成汤时对民的重要性已有所认识，从而采取了不同于夏桀的利民、保民之策（注：《管子・轻重甲》。）；商代中兴时期的君王盘庚也曾有过“罔不惟民之承”、“式敷民德”等说法（注：《尚书・盘庚》。），指出要顺民之欲、施德于民。然而，商代后期，商王失德，以致于重蹈夏桀亡国之辙。与之形成鲜明对照的是，周文王力行仁政，采取惠民、保民之策，“怀保小民，惠鲜鳏寡”、“用咸和万民”（注：《周书・无逸》。），得到民众拥护，国力日趋强盛，为武王翦灭“泱泱大国”商朝奠定了坚实的基础。

周朝建立后，统治者充分认识到夏、商之亡在于失民，因而一再以继承和发扬文王保民政策自励。周公摄政时，反复教导分封于卫的康叔要以文王为榜样，施行德政，“用康保民”。那么，如何进行“保民”呢？就是要明德慎罚，以德治民。欲要“万年惟王”，便须“子子孙孙永保民”（注：《尚书・梓材》。）。周公看到了民意的重要性，认识到人民在社会历史中的地位和作用，提出“人无于水监，当于民监”的观点（注：《尚书・酒诰》。），以“保民”作为得民的手段，通过实行爱护民众的政策换取人民的拥护和支持。因此，可以认为周公已经初步具有真正意义上的民本思想。春秋战国时期是民本思想确立和发展的重要时期。各家各派的思想家们尽管政见歧出、学说不同，但在重视对民的研究、强调民的作用和地位方面则是一致的，诸如“国将兴，听于民；将亡，听于神”（注：《左传・庄公三十二年》。），“得乎丘民而为天子”（注：《孟子・尽心章句下》。），“君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟”（注：《荀子・王制》。），“宗庙之本在于民”（注：《吕氏春秋・务本》。）等等说法，无不体现了对民的作用的重视。儒家的“民贵君轻”、“节用爱民”观点以及《周礼》遇大事“致万民而询”制度、《礼记》“天下为公”思想早已为人熟知，即如一向主张极端君主专制的法家，也不敢轻视民的作用，早期代表人物管仲就说过：“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心”（注：《管子・牧民》。），把国之兴亡系于民心向背。由此可见，春秋战国时期的民本思想较之周公时期更趋丰富和深刻。

基于这种民本思想，有作为的统治者都十分强调从民所欲、去民所恶，并以之为治国兴邦之道，如春秋早期相齐的管仲，凡事以民为念，“将顺其美，匡救其恶，故上下能相亲也”（注：《史记・管晏列传》。）；在此过程中，他采取“慈民”、“敬百姓”的政策，得到齐人拥护，“齐人皆说（悦）”，以致成就了齐桓公的霸业。荀子评论说：“晏子，功用之臣也，不如子产；子产，惠人也，不如管仲。”（注：《荀子・大略》。）晏子、子产、管仲均为春秋时期的名臣，都主张惠民之政，而以管仲最为突出，成就也最高。

《周礼》、《管子》等书中记载、论述的传统社会保障制度以及各诸侯国采取的社会保障措施，便是建立在如上所述的民本思想基础上的。

传统社会保障制度的萌芽：《周礼》的记载

《周礼》也称《周官》，是一部记载典章制度的书籍。关于它的成书及作者，千百年来聚讼纷纭，一般认为，《周礼》既非周公所作，亦非汉代刘歆伪造，而是战国时代的作品。著名史学家杨向奎指出，《周礼》所反映的社会经济制度，具有领主封建社会的特点，反映了春秋战国时代的真实情况；书中有些法令、习惯是战国时风行的，因此“它应当是战国中叶前后的作品，可能出于齐国”（注：杨向奎：《“周礼”的内容分析及其成书时代》，《山东大学学报》1954年第4期。）。顾颉刚通过对《周礼》内容的分析考察，认为该书虽是战国时代齐国人所作，但也有汉代人增益的成分（注：顾颉刚：《“周公制礼”的传说和“周官”一书的出现》，《文史》第六辑（1979年）。）。

《周礼》分天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官六篇，以官职联系各种制度，依照顾颉刚的说法，它是“一个最重要而又最精密的政府组织的计划”，其中心思想“是组织人民，充实府库，以求达到统一寰宇的目的”，因而带有理想的色彩，但确又保存了一部分古代真实的制度（注：顾颉刚：《“周公制礼”的传说和“周官”一书的出现》，《文史》第六辑（1979年）。）。书中对社会保障方面也多有涉及，反映出古代中国传统社会保障制度的早期面貌。

首先，设立专门官职，负责社会保障事务。《周礼》所列官制，具体详备，分工明确，其中关涉社会保障事务的如：“太宰”统管全国事务，其中包括平均百姓贡税负担、“以生（意为养）万民”、“以利得民”、“以富得民”等；“小宰”协助太宰工作，其责有相同之处；“医师”执掌医务政令，为国中生病、受伤者医治；“疾医”之责是“掌养万民之疾病”（注：《周礼・天官冢宰》。）；实行荒政和救济孤寡等是“大司徒”的职责范围；“遗人”具体负责日常及灾荒时的救济与施舍；“司救”亦有在天灾疫病时“以王命施惠”之责；其他如“旅师”、“遂人”、“族师”等基层官吏，也都有查明老幼残疾情况，据以施惠、散利、均役的责任（注：《周礼・地官司徒》。）。可见，虽然当时尚未有专门的社会保障机构，但国家极为重视社会保障事务，从中央至地方设置专门的或兼职官员负责实施对灾民以及老幼残疾、鳏寡孤独、贫穷疾病之人的

救济与帮助。

其二，建立荒政制度，重视灾民救助。荒政是我国古代政府救济饥荒的政策、法令和制度。《周礼・地官司徒》中提出了十二条旨在灾荒之年“聚万民”的荒政措施，即：“一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去几，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。”也就是灾荒之年，要对人民贷给谷种和粮食、减轻各种租税、宽缓刑罚、免除为公家服务劳役、开放关市山泽的禁令、免除市场货物的稽查、简化吉礼与丧礼的礼仪、收藏乐器不奏、简化婚礼以增加人民结婚机会、求索重修旧有而已废的祭祀、铲除盗贼。这是我国历史上首次提出的系统的荒政制度。这些荒政措施约可分成两大类：一类表现在礼仪、祭祀方面，如眚礼、杀哀、蕃乐、多昏（婚）、索鬼神等；一类是政治、经济行为方面，如散利、薄征、缓刑、弛力、舍禁、去几、除盗贼等。

限于人类的认识能力以及天命观的盛行，古代人们认为灾祸是上天对人间不当行为的惩罚，故而每当灾祸发生时，总要举行祭祀的仪式，所谓“国有大故，则旅上帝及四望”。而在凶荒之年，天子举行的祭仪有特别的规定，“以荒礼哀凶札，以吊礼哀祸灾”。这种“荒礼”涉及到许多方面，如素服、彻膳减食、去乐或弛悬等（注：参见陈采勤《试论“周礼”的荒政制度》，《学术月刊》第2期。），此即孔子“（人君）凶年则乘驽马，驰道不修，祈以弊玉，祭祀不悬，祀以下牲，此贤君自贬以救民之礼”之谓，实际上就是要求统治者在灾荒降临之际约束自己的.行为。

政治、经济方面的荒政举措才是积极的切实可行的防治手段。《周礼》“十二荒政”中所列举的仅是政治、经济的几个方面，实际上分析全书可以发现，《周礼》的“荒政”自成系统，具有完整的体系。第一，组织保障。“荒政”是由国家组织实施的。为了保证荒政的施行切实有效，《周礼》提出了政府各部门和各级组织协调行动、共同救灾的制度。《天官》“小宰”以官府的六种联事来会办国家政务，其中即有“丧荒之联事”，也即联合各部门办理王者之丧礼与有关饥荒的救济对策。在政府部门中，设立专门官员负责调剂、保管粮食以及救济事务，如“司稼”，巡野观稼以察知年成好坏，决定征收赋税的办法，若民间所需粮食不敷，则加以救济；“遗人”掌理“邦之委职”，以备天子施惠，乡里所余用以救济民之困乏，司门司关所余用以抚恤阵亡将士的老弱眷属，县都所余用以荒年的救济等；此外如“廪人”、“仓人”、“旅师”等亦各有所司。在地方基层建立乡遂组织，使其互相救助，《大司徒》中说：“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相zhōu＠①；五州为乡，使之相宾。”这些乡师、乡大夫、州长、党正、族师、闾胥、比长等均有察查居民情况“辨其施舍”之责，同时当居民发生生活困难时，要相互帮助、救济。第二，具体措施。政治方面，主要指法律刑罚方面，荒年有特殊的政策，即《秋官》“士师”所说“若邦凶荒，则以荒辩之法治之，令移民通财，纠守缓刑”，就是要宽缓刑罚，安定民心。周代实行分封制度，诸侯林立，《周礼》中规定，凡诸侯国发生灾荒，应该予以救助，《秋官》“大行人”中有“致＠②以补诸侯之灾”的说法，就是要对遇灾的诸侯进行实物救济。“小行人”中说得更为具体：“若国札丧，则令赙补之；若国凶荒，则令＠②委之；……若国有祸灾，则令哀吊之”。经济方面，表现为散利、薄征、弛力、舍禁、去几等举措。值得指出的是，《周礼》中体现了积谷备荒的救荒思想。我国古代统治者极为重视建立仓储、积蓄谷物以备赈济的做法，据说早在夏代已有仓储的存在，《史记・夏本纪》中说：“六府甚修，众土交正，致慎财赋”。周武王克商，也曾“散鹿台之财，发巨桥之粟”（注：《史记・周本纪》。）。但制度设施的详情已不可知。周代的总结夏、商二代经验的基础上，更为重视灾荒的防治工作，所谓“列树以表道，立鄙食以守路。国有效牧，疆有寓望，薮有圃草，囿有林池，所以御灾也”（注：《国语・周语》。）。而在众多的“御灾”措施中，蓄积粮食尤受重视。《逸周书・文传篇》说：“天有四殃，水旱饥荒，甚至无时，非务积聚，何以备之？”而《礼记・王制》更明确阐述了长期积蓄备荒的必要性：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食。以三十年之通，虽有凶旱水溢，民无菜色。”就其成书而言，《逸周书》和《礼记》均较《周礼》晚出，其思想或即受到后者的影响。《周礼》的记载中非常重视仓储制度，有完备的仓廪管理体制。《地官司徒》中的“廪人”，掌理九谷收入的总计，据此决定君臣俸禄、救济与恩赐的数量，并根据年成好坏制定用谷的标准，如果每人每月平均的粮食用量在二fǔ＠③以下，即为荒年，需要制定相应的救济措施，如移民就谷；“仓人”是国家粮仓的保管者，掌管谷物的贮藏，除供应政府的正常开支外，将剩余的谷物存储起来，以备荒年使用；管理粮仓工作的还有“遗人”一职，主要掌管地方的积贮，用以救济老弱穷民。此外，基层政权中的“旅师”，负有“掌聚野之锄粟、屋粟、间粟而用之，以质剂致民，平颁其兴积。施其惠，散其利，而均其政令”。（注：《周礼・地官司徒》。）“屋粟”是对那些有田不耕之民所罚之税粟，“间粟”是对游手好闲不事农耕之人所罚之税粟，而“锄粟”则是把每年秋收时敛聚之粟存于当地，待来年饥荒时分发给农民，用以救助。《周礼》的仓储制度，是一项积极的荒政举措，开后世储粟备荒说的先河，也是社仓、义仓制度的滥觞。另外，从救荒的角度，《周礼》提出的“移民就谷”、“移民通财”方法，对于当时以及后世也是产生了深刻影响的。

其三，提出“保息”六政，普遍施行社会救助。《周礼・地官司徒》“大司徒”的职责中提到：“以保息六养万民，一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”这是六项保安蕃息民众的政策。“慈幼”即爱护幼小的儿童。早在夏商时代，统治者即已实行慈幼的政策，《月令》中说夏王朝在“仲春之月”，“养幼少，存诸孤”；商王告诫臣下“无弱孤有幼”（注：《尚书・盘庚》。）。“慈幼”亦是周人的传统，《史记・周本纪》中说文王遵从先祖之法，“笃仁、敬老、慈少”。虽然《周礼》中有关慈幼的具体措施很少见到，但从字里行间还是不难窥知的，如规定“乡师”、“族师”、“遂人”等官查察辖内男女户口，颁给职事，命其交纳贡赋、征召徒役，与此同时却又要求辨明老幼废疾之人，目的无非是给予优免。《地官司徒》“乡大夫”中也说到，征发劳役的对象是在二十岁至六十五岁，说明二十岁以下可以免役。“养老”是指尊养高年，其中应包括两种情况，一是尊重年高德劭之人，一是善待鳏寡老人。年老的标准因时代而异，从《周礼》所定服役之人，“国”中止于六十、“野”鄙止于六十五岁来看，似乎当时国中六十以上、野鄙六十五以上为老年。年老之人享有各种优惠，如耆老、孤子可以出席天子的宴会，喝酒不受限制（注：《周礼・天官冢宰》。）；行祭礼时，年长者受尊敬，饮食在先（注：《周礼・地官司徒》。）；年老之人可以免除徭役，甚至可以免除刑罚（注：《周礼・秋官司寇》。）。《周礼》把“养老”之责归于“大司徒”，而由“乡大夫”具体负责登记“老者”免除赋役等事项。“振穷”即救助困穷者，“恤贫”乃周济贫苦者，两者意思大致相同。《周礼》在这

方面的记载也相当具体，如《天官》“小宰”掌有“敛施之事”；“遗人”执“掌邦之委积，以待施惠”，其中“乡里”所贮粮食用以救济民之困乏，“司门司关”所贮粮食用以抚恤阵亡将士的家属；至于基层政权内部，更要做到“相保”、“相受”、“相葬”、“相救”、“相zhōu＠①”、“相宾”，一言以蔽之，即是要相互救助。“宽疾”意即宽免残疾之人的徭役，这从上述“乡师”、“族师”等官的职责中可以得到反映。“安富”是安定富裕之人。富人作为“万民”的一种，自应属于“保息”范围，只是这已脱离本文宗旨，兹不赘述。

综上可知，《周礼》所述涉及到社会保障制度的许多方面。但是，《周礼》所载是否周代的制度？换言之，它是周代实行过的制度还是仅仅停留在书本上的后人的想像？这在学术界是有争议的。作为一种思想文化遗产，其所设计的社会保障制度具有系统性和现实意义。作为一种周代的制度，它也具有可操作性，并且我们的确能够从各诸侯国施行的社会政策中看到它的影子。因此，虽然不能排除《周礼》社会保障制度中的理想色彩，但可以认为其中的不少举措确是实行过的，是周代社会政策的真实反映。因此，《周礼》所载社会保障政策可视为中国古代传统社会保障制度的萌芽。

传统社会保障制度的初步架构：《管子》的论述

《管子》一书，据说是春秋早期管仲所作。不过据古今学者研究，该书虽然有管仲的遗教及政教思想影响，但决非管仲的著作，亦不可能是一时一人所作，而是兼有战国秦汉文字的一部文集。《管子》一书看似驳杂，但其中心思想是论述治国平天下的方略。书中对富国安民、君臣关系、诸侯国外交、政治与经济、政治与军事、政治与教化、法治与礼治、社会救济与福利、人才选拔等问题进行了多方面的论述。在先秦诸子的著作中，《管子》对社会保障制度的论述比较系统，具有代表性，值得专门予以探讨。

《管子》对社会保障制度的架构是建立在民本思想基础上的。《管子》“霸言”和“霸形”篇中，公开提出“夫霸王之所始也，以人为本”及“齐国百姓，公之本也”的观点，这较孟子的“民贵君轻”、荀子的“节用爱民”提法要明确得多。那么，应该如何对待作为立国之本的民众呢？《管子》主张应该为民众提供足以生存的社会条件，顺应民心，从民之欲，给人民以物质实惠，并据此提出了爱民、利民、富民、惠民的一整套方案。而以社会救济为中心内容的社会保障即是其中的重要组成部分。

《管子》对社会保障制度的论述，主要集中在以下几个方面：

第一，布兴“六德”。《管子・五辅》提出“德有六兴”，即厚其生、输以财、遗以利、宽其政、匡其急、振其穷。所谓厚其生，是指改善人们生活，如何才能改善人们生活呢？要“辟田畴，制坛宅，修树艺，劝士民，勉稼穑，修墙屋”；输以财，即给人们输送财物，要“发伏利，输滞积，修道途，便关市，慎将宿”；遗以利，指给人们提供便利，要“导水潦，利陂沟，决潘渚，溃泥滞，通郁闭，慎津梁”；宽其政，就是实施宽大的政治，包括“薄征敛，轻征赋，弛刑罚，赦罪戾，宥小过”等内容；匡其急，即救人之危急，包括“养长老，慈幼孤，恤鳏寡，问疾病，吊祸丧”等方面；振其绝，即救人之穷困，要做到“衣冻寒，食饥渴，匡贫窭，振罢露，资乏绝”。由上可知，“六德”的重点是要求为人们的生产创造条件、提供帮助，改善人们的生活环境和生活质量，但同时主张对老幼贫困之人进行生活救助。

第二，行“九惠之教”。《管子・入国》中说到，在刚刚主持国政时，力行“九惠之教”，即九种惠民的政策。这九种惠民政策包括老老、慈幼、恤孤、养疾、合独、问病、通穷、振困和接绝。具体而言：

1.“老老”。在国都和城邑设立“掌老”之官。规定七十岁以上的老人，一子免除征役，每年三个月可得到官府馈赠的肉；八十岁以上的，二子免除征役，每月有馈肉；九十岁以上的，全家免役，每天都有酒肉供应。这些人死后，君主供给棺椁。平时则劝勉他们的子弟，精制膳食，询问老人的要求，了解老人的嗜好。

2.“慈幼”。在国都和城邑设立“掌幼”之官。凡士民有幼弱子女无力供养而成为拖累的，规定养三个幼儿即可免除妇女的征役，养四个者全家免除征役，养五个的由国家配备保姆，并发给两人份额的粮食，直至幼儿能自理生活。

3.“恤孤”。设立“掌孤”之官。规定失去父母、无以为生的孤幼子女，可由乡党、朋友及故旧收养。代养一个孤儿的，一子免除征役；代养两个，两子免征；代养三个者，全家免征。“掌孤”应经常了解孤儿的饮食饥寒和身体情况，并予以必要的救助。

4.“养疾”。设立“掌养疾”之官。对于聋、盲、哑、瘸腿、半身不遂等身患残疾、生活不能自理者，官府应收养在“疾馆”中，供给衣食，直至身故。

5.“合独”。设立“掌媒”之官。和合鳏、寡，使之匹配，予以田宅，使之成家，三年以后才向其征役。

6.“问病”。设立“掌病”之官。凡士民有病，“掌病”代表国君致以问候；九十岁以上的，每天一问；八十以上的，二天一问；七十以上，三天一问；一般病人，五天一问。对病重之人，“掌病”应向国君报告，国君亲自慰问。“掌病”还要经常巡行国中，专事了解、慰问病人。

7.“通穷”。设立“掌穷”之官。对于无室可居、无粮可食的贫困之人，其乡党及时报告的，予以奖赏，不报告的，予以惩罚。

8.“振困”。凶荒之年，为人佣工者往往得病多亡，因此，应该宽缓刑罚，赦免罪人，发放库粮进行救助。

9.“接绝”。对死于国事或战争的人们，国家应拨给一定数量的经费，让其生前友好、故旧负责祭祀之事。

如果说“六德”重在改善生产环境和生活质量的话，那么“九惠之教”则着重强调了对生活贫困无着以及残疾之人的生活救助，尽管其中也涉及到改善老年人生活的问题。

第三，荒政主张。《管子》同样重视荒政问题，从灾前备荒到灾后救济，提出了一系列设想。在《四时》篇中，反复强调“治堤防，耕芸树艺，正津梁，修沟渎”、“冻解修沟渎，复亡人”、“端险阻，修封疆，正千伯”等措施，要求搞好农田水利建设，防止灾害的发生；《管子》充分认识到凶年饥荒的灾难性后果，认为“粟”是“民之所归”、“财之所归”、“地之所归”，是生民之本，因此，平时应该重视农事，注重仓储建设，积谷以备荒，《牧民》篇中说：“凡有地牧民者，务在四时，守在仓廪……积于不涸之仓者，务五谷也；藏于不竭之府者，养桑麻育六畜也”。书中引用管仲的话说：“故王者岁守十分之参，三年与少半成岁。二十七年而藏十一年与少半。藏三之一不足以伤民，而农夫敬事力作。”如此，则即使天灾毁坏土地生产，发生凶旱水涝，“民无入于沟壑乞请者也”。在《轻重甲》篇中，管仲还主张设立公仓以调节市场粮价，打击富商巨贾屯积粮食坐收暴利的行为，开后世常平仓制度的先河。《五捕》篇中指出：“备饥馑，救灾害，赈罢露”是安定国家的根本性措施，因此《管子》也非常强调灾后救济，包括薄征、贷种、散仓粟等举措，尤其是较早地提出了“以工代赈”的思想。在《侈靡》篇中主张强迫贵族长丧厚葬以提供贫民工作的机会；《乘马数》篇中更明确提出：“若岁凶旱水yì＠④，民失本，则修宫室台榭，以前无狗后无彘者为庸。故修宫室台榭，非丽其乐也，以平国策（或作“灾”）也”。这种“以工代赈”方法是一举多得的荒政举措，往往为后世所效法。

从成书时间而言，《管子》与《周礼》约略同时或相前后，二者并不存在继承关系。从内容来看，二书均对先秦时期国家（西周或诸侯国）的社会保障政策、制度有所反映，但《周礼》较大程度上记载了当时的社会现实，而《管子》则较多地属于社会保障制度设想。通过比较可以发现，《管子》所提出的社会保障思想和措施比较宽泛，也更为系统，它不仅注重平时对鳏寡孤独、贫穷老幼等人的救助，更强调对生产条件以及人们生活环境和生活质量的改善，不仅主张灾荒以后对受灾之人的救济与安抚，更要求政府未雨绸缪，在灾前采取诸如农田水利建设、积谷备荒等积极措施，以使灾害减到最小程度。因此，它在不少方面可以补《周礼》所未备，可以说初步构建了古代传统社会保障制度的框架，对古代传统社会保障制度的形成起了积极的促进作用。

社会保障制度的实践：诸侯兴王成霸的前提

民心向背是政权存亡、事业成败的决定因素。社会保障的主旨是保障人民的基本生存权利。因此，实行社会保障是争取民心的重要手段，是安定社会的有效方法。管仲作为春秋早期的杰出政治家，对此有清醒的认识，因而说“饥者得食，寒者得衣，死者得葬，不资者得振，则天下之归我者若流水”，称这是“致天下之民”的最好方法（注：《管子・轻重甲》。）。从历史上来看，凡是重视社会保障的，则国家兴，反之则政权亡。夏桀因为“冬不为杠，夏不束fū＠⑤，以观冻饿；弛牝虎充市，以观其惊骇”，视民命为儿戏，“此桀之所以失其天下也”。相反，商汤“夷疏而积粟，饥者食之，寒者衣之，不资者振之”，于是“天下归汤若流水”，终于取桀而代之（注：《管子・轻重甲》。）。周文王以夏、商覆亡为鉴，力行仁政，采取关心保护鳏寡老幼孤独的社会保障措施，取得民众的拥戴，使周族实力趋盛，为武王伐商奠定了坚实基础。这种历史的警示作用，是春秋战国时期诸侯国力行社会保障政策的主要原因。

春秋战国时期，周室衰微，诸侯并起称雄，社会变动剧烈。在这样的背景下，贤明的诸侯为了求生存、图发展，并进而称雄图霸，无不致力于发展生产、收揽民心、安定社会，社会保障是其重要策略之一。齐桓公之所以能成为春秋首霸，与管仲施行“致民”、“安邦”的社会保障措施有密切关系。《管子》中多次提到管仲建议齐桓公实行“振孤寡，收贫病”、“慈爱百姓”的政策，使“饥者得食，寒者得衣，死者得葬，不资者得振”，以此收揽民心（注：《管子・轻重甲》。）。当齐桓公成为诸侯霸主以后，在与众诸侯的盟会中，还向各国提出了“养孤老，食常疾，收孤寡”的要求（注：《管子・幼官》。）。把自己行之有效的政策推介于别国，足见齐国统治者是何等的重视社会保障制度了！楚庄王上台以后，以wěi＠⑥敖为相，改革内政，也有“老有加惠，旅有施舍”的内容（注：《左传・宣公十二年》。）；庄王还告诫臣僚：“无德以及远方，莫如惠恤其民，而善用之”（注：《左传・成公元年》。），这当是庄王成霸的内在要因。公元前572年，晋悼公即位，“始命百官，施舍，已责，逮鳏寡，振废滞，匡乏困，救灾患，禁淫慝，薄赋敛，宥罪戾，节器用，时用民，欲无犯时”，“养老幼，恤孤疾，年过七十，公亲见之，称曰王父”。大力实行社会保障政策，深得民心，“民无谤言”，达到了“复霸”的目的（注：《左传・成公十八年》，又见《国语・晋语》。）。公元前529年，吴国攻灭楚国的州来，楚令尹子期请求伐吴，刚刚继位的楚平王认为：“吾未抚民人，未事鬼神，未修守备，未定国家”，在这样的情况下动用民力，失败是不可避免的，因而加以拒绝（注：《左传・昭公十三年》。）。在楚平王看来，不实行社会保障政策，就不能赢得民心；没有民众支持，就不能赢得对外战争的胜利。社会保障政策施行与否，是战争成败、国家兴衰的关键所在。为此，他在次年命将军然丹在宗丘“抚其民”，“分贫振穷，长孤幼，养老疾，收介特，救灾患，宥孤寡，赦罪戾，诘奸慝，举淹滞”（注：《左传・昭公十四年》。），收到了良好的效果。吴王阖闾上台以后，“亲巡孤寡，而共其困乏”，“勤恤其民，而与之劳逸”，由此得到人民拥护，“是从民不罢劳，死知不旷”，尽管僻处东南一隅，仍取得“西破强楚，北威齐晋，南服越人”的赫赫功业（注：《左传・哀公元年》，《史记・吴太伯世家》。）。越王勾践身负亡国之仇，痛定思痛，他采取了一系列收揽民心、富国强兵之策，其中既包括对贫困孤寡的救助，所谓“越国之中，疾者吾问之，死者吾葬之，老其老，慈其幼，长其孤，问其病”，“施民所欲，去民所恶”，而且还对多子家庭予以福利补贴：“生丈夫，二壶酒、一犬；生女子，二壶酒、一豚；生三人，公与之母；生二人，公与之饩。”（注：《国语・越语》。）基于这些政策与措施，越国终于灭亡了吴国，并最终成为诸侯霸主。与此形成鲜明比照的是，战国时邹与鲁发生冲突，邹民坐视长官战死而不救，这是因为官长平时不恤饥民的缘故。凡此可见，贤明的诸侯所以能取得富国强兵、国运昌盛甚至称霸的成就，是与他们对社会保障制度功能的充分认识和重视分不开的。某种程度上可以说，社会保障政策事关国家存亡，其实施是诸侯国趋向兴盛、进而图霸的必要前提之一。

结语

综上所述，民本思想是中国古代传统社会保障制度形成的思想基础。在原始共产主义时期，人们之间即有相亲相爱的传统，但作为一种政策，社会保障出现于进入阶级社会以后。从《周礼》、《管子》等古籍记载中，我们可以看出中国古代传统社会保障的理念及制度雏形。与此同时，贤明的国君或诸侯都对此进行了成功的实践，从而促进了中国古代传统社会保障制度的逐渐形成。以后历代封建王朝的社会保障政策，都是在先秦时期构建的社会保障制度框架内实行的，是对先秦时期形成的社会保障制度的丰富和发展。

字库未存字注释：

＠①原字为贝加周

＠②原字为礻加会

＠③原字为融去虫加甫

＠④原字为氵加失

＠⑤原字为木加付

5.中国社会保障制度 篇五

浅析构建中国农村社会养老保障体系的制度探析

作者：傅道忠

论文关键词：农村养老保障 社会养老保障制度 家庭养老

论文摘要：在新的历史背景下，我国传统的以家庭养老保障为主的农村养老保障模式面临严峻的挑战。改革的基本思路是：逐步扩大养老保障履盖面，拆除“二元养老保障”的体制屏障，建立把广大农民包括在内的社会养老保障制度体系;构筑农村老年人口社会救济制度，逐步建立和完善具有适当标准的农村社会养老保险制度;加强农村社会养老保险的基金管理;建立养老金个人账户制度。

中共十六届四中全会明确提出了构建社会主义和谐社会的奋斗目标，而和谐社会的一项重要内容就是城乡之间的和谐。要实现城乡之间的和谐，必须关注农村建设与发展，不断缩小城乡之间的差距，使农村居民享有与城镇居民平等的权利。具体在社会保障制度建设方面，必须使包括社会养老保障制度在内的社会保障制度从城镇延伸到农村。通过农村社会养老保障等制度建设及实施，切实解决农村居民的生存与发展问题，为社会的稳定与和谐提供重要的制度保证。

一、中国农村养老保障的现状与问题分析

我国不仅是世界上人口最多的国家，同时也是老年人口最多的国家。据最新资料显示：目前中国的总人口已经超过13亿，其中60岁以上老年人口达到1.34亿，超过总人口的10% ; 65岁以上老年人口1.1亿，占总人口的8.5%.按照国际标准，中国已经进人老龄化社会，且人口老龄化的增长速度快于预期，这一趋势在今后相当长的一段时期内将持续下去。人口老龄化导致社会负担加重、贫困人口增加等一系列问题，成为影响中国经济发展的重要问题。

在老年人口的区域分布上，与城市老年人口相比，我国农村老年人口不仅绝对数量远远超过城市(全国70%以上的老龄人口分布在农村地区)，在老龄化程度与速度方面也远远超过城市。这个庞大的老年群体与城市老年职工的重大差异主要体现在，他们无工薪，没有退休年龄的规定，年老丧失劳动能力后不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社会保障。从我国目前的情况来看，一方面由于实行计划生育政策，农村家庭子女数量持续下降，这对农村传统的家庭养老模式提出了挑战;另一方面，由于农村大量的青壮年劳动力通过各种渠道流人并滞留在城市，进一步加深了农村养老问题解决的难度。人口迁移对于农村老年人口的供养是一个不可忽视的因素，由于大量农村青壮年涌人城镇，农村劳动力出现了老龄化趋向，一些老人不仅很难得到子女的供养，反而比以前更多地从事农业生产活动，甚至还负担起照顾外出打工者子女的责任。(1如何解决他们的养老问题是一大难题，但这个难题又必须解决，因为这关系到广大农村老年人的基本生活权益，关系到新农村建设能否得以顺利实施，关系到国家的长治久安。

从我国目前农村老年人口供养的情况看，家庭养老方式仍然是农村养老的主要形式。据有关部门的调查和估计，这一方式约占整个农村养老保障的92% ,具体形式包括老年人自养、靠子女供养、配偶供养和其它直系或非直系亲属供养。除家庭供养之外，农村基层组织对“三无”(无依无靠、无劳动能力、无生活来源)老人实行“五保”(保吃、保穿、保住、保医、保葬)。五保供养主要采取两种形式，一是集中在敬老院供养，二是分散供养，由村级组织负责，由邻里照顾。另外一项传统的政府供养方式为对优抚对象中老人的优待抚恤。除此之外，在农村还存在其它形式的老年供养方式，如部分地区乡村干部享受的养老补助，在少数地区实行的乡镇企业退休职工养老制度等。一些新兴形式如养老储蓄和社会化养老制度仍大多处于筹资阶段，这两种制度的参加者绝大多数为年轻人，它们对目前的农村老龄人口几乎没起到保障作用。根据以上情况，我们认为，中国农村老年人口绝大多数还停留在家庭养老阶段，以传统养老模式为主的局面尚未得到根本改变。尽管出现了一些新兴的养老保险形式为未来农村养老模式提供了借鉴，但目前的覆盖率小，待遇也较低。传统的政府养老方式在新的历史背景下，其作用正在弱化。

此外，进城务工的农村劳动力的社会养老保障问题正变得日益突出。目前全国有2.5亿农民工，拥有养老保险的不到3000万人，数年后，这些农民工进人老年人行列，届时不会种田、没有田种的老民工将是一个严峻的社会安全隐患。即使加人了社会养老保险的农民工，由于尚未实现养老保险的全国统筹，如果要异地转移保险金，也只能转移个人账户部分，企业和社会统筹部分大都不能转移，而输出地也没有接受农民工养老保险的衔接措施。事实上，多数地方政府要求农民工买养老保险，主要是为了弥补现在的支付不足，导致农民工很难享受到足额的养老保险金。而且由于目前养老保险欠账较大，只好动用其他人缴纳的保险费支付，这其中就包括了农民工的养老保险金。这就造成了现实中农民工养老保险推进不力的两大瓶颈，一是企业主花钱为农民工买保险，但农民工并未得到实惠，反而还增加了企业生产成本;二是许多农民工不愿意买养老保险，因为当他们离开打工之地后就很难享受到这部分的保障。

这说明，农村传统家庭养老方式已经面临着严峻挑战。这决定了我国现阶段必须在农村家庭养老的基础上，建立相应的社会化养老保障体系。

二、农村社会养老保险改革试点情况分析

我国农村社会养老保险早在20世纪80年代就开始了试点工作，目前全国有1870个县(市)开展了农村社会养老保障工作，5500万农民参加了养老保险。另一方面，农村特困老年人生活救助工作也逐步展开，有1200多个县(市)建立了农村最低生活保障制度，享受农村低保的人数达到445万。没有建立农村低保制度的地区也根据各自的情况对贫困老年人实行定期定量救助，使他们的基本生活得到保障。青海、重庆等省市还探索了开发式扶贫的办法，帮助农村特困老年人“脱贫”;四川等地将农村养老与奖励计划生育相结合，向农村计划生育奖励扶助对象发放奖励扶助金;广东、浙江和上海的一些地区则适时启动了失地农民社保工作，其中比较典型的一些范例有：

北京市大兴区农村社会养老保险由政府组织引导，农民自愿参加，筹资模式以个人缴费为主，区政府每年出资1500万元予以补贴，有条件的村还可自行予以补助。政策规定，凡大兴区行政区域内农业户口的各类人员和具有小城镇户口但仍从事农业生产劳动的人员均可参加农村社会养老保险。政府为参保人员建立农村社会养老政府补贴账户，缴费标准按领取标准测算，原则上最低缴费标准以预期领取的养老金不低于本区当年农村最低生活保障标准的120%确定，保险费采取按季、按年或夏缴方式缴纳。除用村集体土地等资产变现收益一次性给村民缴纳养老保险费的人保年龄不限外，参加农村社会养老保险的年龄以参加生产劳动为起点，一般为16至60周岁。养老金领取一般从年满60周岁的次月开始，直至身故，对因病或因残丧失劳动能力的被保险人，领取养老金的年龄可提前到50周岁。

上海市则在上世纪末就制订了仕海市农村社会养老保险办法》。办法规定，凡上海市范围内农村各乡镇的企业(含外商投资企业)、事业单位、机关和其它各类经济组织的在职人员、农副业从业人员、个体工商户及帮工均可参加农村养老保险。缴费原则是：企业、事业单位和机关按照工资总额巧%的比例缴纳养老保险，个人按上年度月平均工资的5%缴纳，每月缴费，最低年限。针对纯农户的养老保险，车墩镇的实践是：村民每月每人缴10元，全年120元，村、镇两级从原集体积累中提取一定费用(每人24元统筹金)，村民到退休年龄每月可领取70 ― 80元养老金。此外，上海市已全面推进小城镇保险制度，切实解决离土农民的社会保障问题，逐步探索并实现了农村养老保险制度向小城镇社会养老保险制度的转换。根据各区县实际，上海市政府制定了老年农民养老金的最低发放标准，进一步完善农村社会救助帮困机制，确保农村低保实现“应保尽保”.

8月28日，浙江省政府发出了佚于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》，提出自20起建立被征地农民的社会保障制度。规定被征地农民的社会保障，一般可先实行基本生活保障方式，也可实行基本生活保障与社会保险相结合的办法;少数有条件的地方，可直接将其纳人城镇社保体系。被征地农民参加基本生活保障和基本养老保险所需的资金由政府、村(组)集体经济组织、个人共同出资筹集。政府承担部分不低于保障资金总额的30%,可先从土地出让金收人等政府性资金中列支;村(组)集体经济组织和个人承担70%,从土地补偿费、征地安置补助费中列支和抵交。205月，浙江省出台了佚于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》。之后，全省11个设区市中已有10个市，以及绍兴、诸暨、浦江等20多个县(市、区)就被征地农民的保障对象、保障资金管理和就业以及相关工作出台了实施细则。要求年年底前，全省所有的市、县(市、区)都必须建立被征地农民的社会保障制度，并在11个市的市区和每个市至少1个县(市、区)开始实施。

从以上情况来看，我国农村社会养老保险制度改革试点取得了一定的成效，但从全国范围看，仍然存在许多待解决的问题，主要表现在：一是资金使用的规范和保值增值问题。从20世纪80年代开始兴办的农村社会养老保险，存在资金使用不规范、透明度不高、安全系数小和保值增值困难等问题。二是农村社会养老保险的覆盖率仍然较低，绝大部分农民仍然没有被纳人农村社会养老保障体系。而且农村社会养老保障的发展程度存在区域间发展的极度不平衡，东部地区的发展程度要远远高于中西部地区。三是农民的预算约束。在未参加社会养老保险的农民中，一个重要的原因是因为农民感到没有余钱。四是自我平衡模式的缺陷。农村社会养老基金既没有代际间的调剂，也没有同代内不同收人者之间的调剂，只能依靠个人积累。由于在现行农村养老保险方案中集体补助的份额不高，所以在这样的制度设计下会造成“预约”的收人分配差距。五是与农村社会养老保险相配套的规章制度不健全。我国城镇的社会养老保险事业发展迅速，党和政府对此高度重视，但对于农村社会养老保险却重视不够，虽然早在1995年，民政部就颁布了《农村社会养老保险基本方案》作为农村社会养老保险的基本政策依据，但仅以此为依据构建一个健全、规范的农村社会养老保险体系还有一定的难度。六是流动人口参与问题。由于目前养老保险体制以县为单位，缺乏全国统一的社会保险编号，所以外出打工人员的养老保险很难被覆盖。正是由于存在这些问题，导致我国农村社会养老制度的建立异常缓慢，远远不能适应形势发展的需要。

三、构建农村社会养老保障体系的制度安排

我国现行的农村养老方式，包括国家和社会养老、家庭子女养老和老年人个人养老三部分，其中以家庭子女养老为主，是结构性养老。随着社会主义市场经济的发展，人们价值取向和道德观念的改变，家庭子女养老功能呈弱化趋势，而依靠老年人个人劳动自养，又受到年龄和健康状况的限制。因此，未来的农村养老保障模式，必须是以社会养老为主、家庭子女养老和老年人个人养老为辅的模式。从目前和未来相当长时期我国的实际出发，应积极发展社会养老保障，而我国农村社会养老保障体系的构建必须从制度层面人手：

1.扩大养老保障覆盖面，逐步拆除城乡“二元养老保障”的体制屏障，建立把广大农民包括在内的统一的社会养老保障制度体系。在城乡二元社会及经济制度下，我国的社会保障和社会福利往往优先考虑城市人口，包括养老保险问题。这种做法在特定的历史背景下是迫于无奈，是传统的思维惯性和政府能力尤其是财政能力低下所致。但经过改革开放20余年的发展，我国的经济实力和财政实力都大大增强，政府目前完全有能力统筹考虑城乡协调发展问题，包括在社会保障制度等制度建设方面，都应该城乡统筹加以考虑。为此，除了财政、税收等体制需做调整外，还必须对具有某种经济待遇和社会福利的户籍制度进行改革，实行居住地登记制度，彻底改变城乡有别的歧视性的政策与制度，给农民以国民待遇，只有这样，农民才能真正享受到社会养老保险。

2.构筑农村老年人口社会救济制度。除对五保户和符合优抚条件的老人提供社会救助外，还应对贫困家庭的老人提供生活救助。这样的.社会救助制度有助于维护社会公正，能够较好地体现政府的再分配功能，并较好地解决农村老人的基本生活问题。

3.逐步建立和完善科学的、切合实际的农村社会养老保险缴纳和支付标准。在目前大部分农村试点地区，社会养老保险制度待遇偏低是一种普遍的现象。农村老年人口月人均养老金根本无法保障其基本生活。因此，应根据经济发展水平和收人水平的提高，逐步提高农村社会养老保险缴纳和支付标准，逐步增加政府补贴，提高养老保障水平，防止老年贫困化，确保农村社会养老保险制度的正常运行。在农村社会养老保险缴费形式方面，应根据农村的实际情况，制定出不同的缴费基数和缴费期限，缴费期限可夏交也可按年缴纳。通过制度变革，真正发挥农村社会养老保险稳定社会、服务社会、促进社会经济发展的积极作用。

4.加强农村社会养老保险的基金管理，确保农村社会养老保险基金的保值增值。在农村社会养老保险制度中，最为突出的问题是基金的保值增值问题。由于农村养老基金几乎完全由个人积累构成，在缺乏政府补贴的情况下，基金的保值增值问题显得尤为突出。农村社会养老保险基金是参保农民日后养老的“活命钱”,其管理水平的高低直接关系该事业发展的可持续性。农村社会养老保险基金具有规模大、周期长的特点，如果不能实现保值增值，就难以保证养老金的及时足额给付。农村社会养老保险基金增值渠道单一与基金客观上要求高收益之间存在一定的矛盾，加之近年来银行存款利率一直维持在低水平之上，导致农村社会养老保险基金增值困难。在部分地区，出现为追求较高收益率而违规运作基金的问题。因此，必须加强对农村社会养老保险基金的管理。建立基金分级运营机制，出台基金运营优惠政策并拓宽运营渠道，确保其保值增值。但另一方面，出于防范风险的考虑，应对养老基金进行规范，在进一步强化监管的前提下，通过基金在资本市场的运作实现其保值增值。

5.建立养老金个人账户制度，保证养老金按时足额发放。社会养老保障同其他社会保障一样，是带有强制性的保障，要在政府主持和监督下实施。但同时也应发挥市场机制的作用，资金筹措渠道、管理方式和养老金发放等，都要尽可能地借助市场机制。农村社会养老保障应严格实行社会统筹与个人账户相结合，个人缴纳部分全部纳人个人账户，集体缴纳和财政补助部分按照一定比例分别人统筹账户和个人账户，个人缴费情况与其未来的社会养老享受的标准挂钩。对于养老保险金的异地转移应实行全国统筹，通过办理统一的保险卡，将农民个人养老账户的余额和社会统筹账户的相关部分都打进卡里，所有账户随人走，方便接受地区的社保部门办理转移手续。

6.进一步加强农村社会养老保障制度建设。应按照统筹城乡协调发展的思路，统筹考虑城乡社会养老保障制度建设，使农村社会养老保障事业做到有法可依、有章可循。我国的立法机关应制定出专门的法律、法规、制度，以保证农村养老保障事业的健康、有序、规范发展。对养老保险费实行专户存储，规范账目管理，执行严格的财务审批制度，确保专款专用。为了保证农村社会养老保险资金的正常运转，必须建立农村社会养老保险费监督审核制度。除加强民政、财政两部门的互相监督和互相制约外，还必须加强审计部门的监督和审核。

6.中国社会保障制度 篇六

摘要：始于80年代初、由中国政府推动的医疗改革被国务院研究机构宣告为“基本不成功”。在考察历史方面，横向以西方发达国家、前苏联或成功或失败的医疗改革经验为轴，纵向以70年代民间的诱致性变迁、80-90年代政府的强制性变迁为轴。在理论分析方面，从制度经济学基本理论入手，分析变迁过程中委托人及各级代理人的成本和收益，解释了改革失败的制度原因，并对新的政策提出了改进的建议。

关键词：强制性制度变迁,委托—代理关系,一致同意原则,制度选择

一、道路的选择：意识与经验

医疗保障从现代社会保险制度的诞生起就存在了，伴随着“福利经济学”和“福利国家”理论的兴起，它逐渐从疾病、医药保险扩展到保障健康的所有物质和服务；实践上，经济危机和战争创伤使大多数资本主义国家政府采取积极的干预政策，公共财政承担了医疗保险的大部分费用。1942年的贝弗里奇计划覆盖了英国全民生活各个方面，并为大多数西欧发达国家效仿，包括战后的日本。与此同时，在两极世界的另一端，以“苏联”为首的经合组织也配合计划经济建立国家福利型社会保障，国家负责劳动者全部的保障，保障水平非常高，但却缺乏活力，难以监控。苏联的社保体制直接影响了中国，从1932年苏区的《劳动法》已经得到体现，1951年的《劳动保险条例》覆盖了疾病、伤残、死亡、生育和养老各方面，覆盖了各国有、私营、公司合营企业94%的职工。

这是人类历史上最接近“理想国”的美好时光，同在20世纪70年代末，两个互相隔离的世界都面临了制度危机。西方直接表现为经济危机。当时欧共体各国社会福利开支占GDP的比重上升到 40%，北欧达50%以上；当时经合组织国家外债占GDP比重则从79年的23%攀升到1992年的44%，瑞典高达80%，欧洲九国人均社保支出占GDP比重上升了10个百分点。

然而作为整体经济制度的一部分，社会保障制度安排与政治意识形态密切相关，以致改革反过来受到了制约。从现代制度经济学的角度看，由于“意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排”，从道德和伦理上判定劳动分工，收入分配和社会现行制度结构是否公平，从而使决策过程简化；但是，诺斯指出，在个人发展新的意识形态以适应变化了的经验之前，必须有一个经验和意识形态不一致的积累过程。西欧完善的社会保障制度得到当时主导各国政治的社会民主党的支持，“全民福利”不仅成为政治目标，已经渐渐成为人们生活的事实，1965年-1975年间，英、法和联邦德国不仅医疗保险开支达到GDP的10%，而且平均每年增长幅度达15%左右。经济危机、失业、人口老龄化，都使社会保障支出飞速增长。然而，深谙意识形态作用的执政党只能以非常缓慢的速度，对保障水平进行些微的修改。例如要求病人、退休人员和雇主负担部分保障金，延长领取疾病补助的等候期(丹麦，荷兰)。英国保守党上台执政后，进行了更多制度性的改革，例如取消双份的社会保障、加收疾病补助金的所得税，似乎更换了政党的政府更有改革的勇气。

苏联的社会保险制度选择建立在纯粹的意识形态基础上，以解放无产者为目标，按劳分配，故1917年11月诞生的“国家保险”覆盖全、内容齐、水平高，如退休金在原有水平的70%以上，(孙光德，董克用，2000)并以劳动贡献进行分配。社会主义国家成立初期，社会保障制度并未考虑经济承受力，而是作为对革命支持者承诺的兑现，即更多基于政治理性而非经济理性。

可见80年代前，社会保障制度作为经济政策，受到不同的意识形态的影响，经过一、二十年的运作，又强化了原制度的意识形态。在70年代末席卷全球的改革浪潮到来之际，各国政府和人民在承受财政赤字和生活水平下降的同时，也不得不进行痛苦的反思，以形成一套能适应新全球化经济环境的制度解释。制度供给充足、或制度均衡的国家，如两党制的英国和政策设计合理的瑞典顺利实现了过渡。而制度供给不足的国家，如苏联和东欧，以全面崩溃的代价，为改革提供空间。另外一些发展中国家，没有为社保改革提供配套的经济政策，在失业率上升，通货膨胀的环境下，改革彻底失败。各国的经验表明，一国的经济实力是完善医疗体系的必要条件，对贫困人口占很大比例的发展中国家来说，把有限的资源进行最广泛有效的利用是最重要的，即公平性问题；而“意识形态刚性”又阻碍了一些国家，尤其是制度稳定的发达国家为改进效率而做出的努力。

中国医疗制度改革(以下简称“医改”)的失败，在越过了最初的经济实力障碍之后(改革以来，中国经济实力已经增长了10倍)，也面临着意识形态刚性问题。改革初期中国农村从集体制向家庭农作制的顺利变迁，使“市场”一词受到了近似神化的膜拜，一切“以经济建设为中心”。对改革者来说，将局部有效的意识形态扩大到改革的困难领域，是短期成本最小的。问题在于，如果说，由于信息不对称和社会科学知识不足，改革初期的盲目还情有可原；那么当政府亲手培育的既得利益集团膨胀到影响社会安定(如药品市场腐败等)，当政府手中的再分配权减弱到不足以减少社会不平等程度，当权者的权威也将受到威胁。此时，为追求“权威最大化”，政治制度现代化、决策民主化是成本最小的选择。

二、强制性制度变迁：市场规则的误用

根据制度变迁的形式分，有强制性和诱致性变迁。但由习惯取代规则的操作成本相对于政治家主导的“突破式”规则变化而言，操作成本低，所以规则的边际上总有习惯在起协调分工的作用，而且，制度的执行成本越高，边际越大。“正是制度在边际上的连续演变造成了制度中正式的也是可见的规则的变化”。

始于70年代末的中国改革表面上看是政府在开放后面临国际压力下采取的主动式改革，包括医疗改革。但从一些官方资料看，在正规制度无法满足民间对医疗服务的需求时，首先起到补充作用的是民间自发的供给。由于医疗设施分布的不平衡，农村大多数基本医疗服务是由“赤脚医生”提供的。1980年9月，卫生部颁布了《关于允许个体开业行医问题的请示报告》，把个体开业行医并纳人政府管理体系，报告说，“随着城乡经济放宽政策，兴旺发展，各地广开门路安排闲散人员就业，许多地方又陆续出现了个体开业行医人员”，“同时，各地反映和群众来访中要求个体开业的也日渐增多”。事实上，农业经济制度增加了农民收入，相应的也提高了对医疗服务的需求，但政府却“减少了对合作医疗体系的财政支持”。“赤脚医生”数量减少，间接享受医疗保障的农民下降了50%。许多“赤脚医生”要么继续接受教育，要么开设了私人营业，农民不得不承担几乎所有基本医疗保障费用。据四川省1979年底不完全统计，各种开业人员有六千九百多人，比1978年底增加了 3100人。当时，政府出台措施“允许和保护”实际上已成为重要非政府医疗供给来源的“个体开业医生”，(中华人民共和国卫生部，1980)，源自竞争性非正式制度的压力，也是对制度“边际演变”的认可和利用。但这一内生制度演变在80年代的整个制度改革浪潮中没有被吸收到正式制度构建过程中，相反，雄心勃勃的改革者把市场经济原则，包括竞争、优胜劣汰和货币交换法则，放任法制意识和环境非常不成熟的自由市场提供本应届于非市场的公共产品。

强制性制度变迁既由政府主导，其变迁模式和方向有赖于统治者对强制推行一种新制度安排的预计边际收益与预计边际费用的衡量，他“想做的一切都是在他看来足以使他自己效用最大化的事情”。他会在意识形态教育方面进行投资，以使选民确信他的权威合法性，降低统治系统的费用。另一方面，统治者偏好函数会随国民财富增加而变化，从国民财富最大化，转为威望最大化。1978年后的中国首先重新建立了“以经济建设为中心”的意识形态，借助强大的国家宣传机器，渗透到社会组织的各个层面，1979年出台的、被看作最早的医疗改革政策：《关于加强医院经济管理试点工作的通知》，启动了“运用经济手段管理卫生事业”的强制性变迁路径。此后20年，借鉴西方发达国家的改革经验，在城镇中建立起统筹医疗保险的基本框架，在农村中试行合作医疗模式，启动了机构民营化改革。

因此，首先是规则层面的制度改革。即重新界定医疗保障中政府、个人、企业三方的责任。经历了 10年探索，1988年《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》标志着“医改”正式明确了市场化方向，规定了：

第一，关于激励的规则：

推行各种形式的承包责任制。卫生部门对医疗机构的管理权只限于合同内。下放医疗机构合同职责外的业务收入分配权。鼓励医疗机构差异定价。对全民所有制和集体所有制的医疗服务企业减免税。

第二，关于惩罚的规则

由卫生管理部门(为讨论问题方便，视为中央代理人)实施监督。但作为急于取得改革成效的一方，也是提供制度激励的一方，很难成为称职的监督者。更明确地说，在实行类似于“财政包干”的医疗服务放开后，中央代理人通过向医疗服务机构(下游代理人)索取固定剩余额，向其出让剩余索取权后，便没有意愿监督他。另一方面，对于改革推动者来说，获取最接近中央权力的各利益集团支持是成功的关键。正如舒尔茨指出的那样：“处于统治地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持，这些集团使政体生存下去。经济政策从这个意义上讲是维持政治支持的手段”。因此，尽管改革者在文本上表达了“为民(最终代理人)谋利”的愿望，尽管在制度模仿上有众多选择，最终胜出者却是首先能为医疗部门带来“财富最大化”的改革路径。

再者，即使统治者基于“权威最大化”的目标，设计出改进社会福利水平的政策，由于官僚机构本身是理性个体，而“它的利益从来就没有与统治者完全吻合过”，结果是设计成统治者偏好最大化的政策却扭曲为使官僚机构本身受惠。

三.新医改体现了科学发展观的科学内涵

1、医改意见确立了科学发展观的指导地位医改意见的“充分认识深化医药卫生体制改革的重要性、紧迫性、和艰巨性”部分明确指出，深化医药卫生体制改革，加快医药卫生事业发展，适应人民群众日益增长的医药卫生需要，不断提高人民群众的健康素质，是贯彻落实科学发展观、促进经济社会全面协调可持续发展的必然要求。目前我国医药卫生事业发展水平与人民群众健康需要及经济社会协调发展要求不相适应的突出矛盾，已经严重影响人民群众的切身利益，成为人民群众反映的突出问题，违背了科学发展“以人为本”、“全面协调可持续”的精神实质和“共建共享”的基本原则。医改意见“深化医药卫生体制改革的指导思想”部分明确规定，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，从我国的实际出发推进改革。

科学发展观是关于发展的世界观和方法论的集中体现，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，医改把深入贯彻科学发展观作为指导思想贯穿始终，整个制度体系的建立都围绕着这条主线来展开。

四．新医改反映了贯彻落实科学发展观的基本要求

1、新医改以构建和谐社会为重要目标

党的十七大报告指出“和谐社会是中国特色社会主义的本质属性。科学发展和社会和谐是内在统一的。没有科学发展就没有社会和谐，没有社会和谐也难以实现科学发展”。深入贯彻落实科学发展观，要求我们必须积极构建社会主义和谐社会。新医改意见明确提出医疗卫生体制改革是维护社会公平正义、提高人民生活质量的重要举措，是构建社会主义和谐社会的一项重大任务。以公平正义为重要特征的社会主义和谐社会构建是医疗卫生体制改革要实现的战略目标，强调“坚持医药卫生事业为人民服务的宗旨，以保持人

民健康为中心，以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点”，体现了“共建共享”的基本原则，反映了和谐社会建设的基本路径。医改意见提出“努力实现全体人民病有所医”的奋斗目标，明确了医疗体制改革的方向。健康是人全面发展的基础，关系千家万户幸福，医疗卫生成为重大的民生问题，“病有所医”也是和谐社会建设的重要内容。

2、医改本身就体现贯彻落实科学发展观的要求

从实践来看，贯彻落实科学发展观面临的一些障碍，大都与制度、体制机制的不完善有关。把科学发展观真正落到实处，必须建立起有利于科学发展的体制机制。这就要求我们坚持改革的精神，用改革的办法，进一步推进体制机制创新。进一步扩大开放，不断吸取人类文明积极成果，为我所用。医改针对过去医疗卫生领域制度缺失、不健全和不合理的情况，从我国国情出发，借鉴国际有益经验，采用“开门”制定政策的办法，把问政于民、问计于民、问需于民贯穿始终，发挥各方面的积极性和主动性，广泛吸纳社会意见和建议，形成了一套行之有效、科学的体制机制，为解决人民群众反映强烈的突出问题，提高全民健康水平提供了制度保障。参考文献：

樊小刚.论城市农民工的社会保障问题，农业经济问题.高鸿业.西方经济学（宏观部分）

孙华君.国外医疗保险制度及改革启示

《北京市基本医疗保险规定》

制度经济学论文

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7.中国社会保障制度 篇七

一、当前我国政府的社会保障责任

我国社会保障制度改革实现了从计划经济时代的国家—单位保障制向与市场经济体制相适应的国家—社会保障制转型, 成就巨大, 而现在正在由国家—单位保障制向国家—新型社会保障制迈进[1]。在这一过程中, 政府应承担以下责任:

(一) 优化和完善社会保障制度

改革开放以后, 我国经济迅速发展, 社会主义市场经济体制不断形成和完善, 但随之而来的贫富差距扩大、效率与公平失衡等问题让我国的社会保障体制备受责难。改革开放初期, 政府一定程度上容忍分配上的不平等来换取经济的快速发展, 但是经济成果这块“大蛋糕”并没有实现人人共享或公平分配, 这就需要完善的社会保障制度来公平、公正、合理地切分这些“蛋糕”, 党的十八大也明确强调:“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针, 以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点, 全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”因而政府优化和完善社会保障制度就成了实现效率和公平平衡的重要手段, 也是政府履行社会责任和政府行政行为的重要体现。

(二) 社会保障资金投入

社会保障制度也是一种供给制度, 而社会保障筹资是供给制度中的筹措资金行为, 是供给组织中融资功能的体现, 国家通过筹集的基金, 在特定个人遭遇风险时采取一种经济补偿[2]。社会保障资金的筹措主要依靠于企业职工缴费和政府的转移支付, 而我国经济和税收的快速增长, 更是为社会保障支出提供了有力保障。社会保障是解决社会问题的政治性安排, 是政府行政行为的重要体现, 加大社保资金的投入不仅可以促进社会收入公平机制的建立, 而且更能突显政府第一责任主体的角色定位。

(三) 监督与责任执行

社会监督机制的建立不仅关系到社会保障制度的健康运作, 更是关系到社会各阶层公平与正义的实现。社会保障机制运行与监督的过程中, 政府担负主要的责任, 不仅要在政策和法令上明确中央政府和地方政府的权责划分, 更要考虑到经济发展的不平衡性, 注意实施重点, 给予经济发展落后地区更多的社会保障资金支持。在社会保障机制运行过程中, 只有权力监督到位, 责任实施到人, 社会保障的各项制度的实施才会顺畅。这就要求劳动和社会保障、财政、审计、国家发改委、民政卫生等政府部门对社会保障的运行切实履行监管责任。

二、社会保障改革中政府责任履行的现状

我国社会保障制度改革取得了显著成效, 不仅实现了新旧制度的整体转型, 而且还实现了独特的统账结合型基本养老保险模式的制度创新。但是, 政府的责任问题依然较多, 主要表现在以下方面:

(一) 责任主体定位不明确

社会保障制度的实施及变革需要政府、市场、社会和个人共同参与, 然而现阶段我国政府承担了社会保障制度制定、实施和改革的大部分工作与职能, 市场与社会虽然参与实施, 但仍处于公共管理层次的末端, 无法参与制度转型的上层制度构建, 因而处于被动参与地位, 个人作为社会与市场的服务主体, 顾客角色占了主要部分, 公民参与程度仍然不够。

(二) 社保资金管理不到位

国家对社会保障支出的支持力度越来越大, 在2011年的18项社会保障资金财政投入中, 中央和地方财政分别投入4508.76亿元、3046.58亿元, 但是对社保资金的管理却没有监管到位, 据国家审计署2012年第34号公告《全国社会保障资金审计结果》显示, 部分地区扩大范围支出或违规运营社会保障资金共17.39亿元, 向不符合条件的人员发放待遇或报销费用共18.52亿元[3]。社保资金的管理问题亟待解决, 资金管理制度完善是关键。

(三) 社会保障运行机制有待进一步健全完善

据国家财政部统计, 截至2011年底, 有2514个县的城市和农村医疗救助资金累计结余126.39亿元, 相当于这些地区当年医疗救助资金财政投入的80.28%, 但这些地区低保人员中按政策得到医疗救助资金资助参加医疗保险的仅占63.69%[4]。这说明我国社会保障制度的均等化水平仍需提升, 社会保障机制仍需要进一步健全和完善。

三、我国社会保障中政府责任缺失的原因分析

造成我国社会保障中政府责任缺失的原因是多方面的, 但综合起来主要有以下几方面:

(一) 责任制度落后

社会保障改革方案的实施必须有责任制度的刚性约束, 而我国的社会保障责任制度立法层次较低, 相关的政策和法规的约束力尚不能匹配责任主体职责的良好履行。例如, 政府、市场、社会、个人这四者的责任履行还不是很明确, 政府负责政策设计和制度构架, 但有时超越行政职能出现“越位”现象;社保资金的管理离不开市场化运行, 但市场化自由度又是一个难以确定的边界, 所以责任制度的完善务必要明确各方责任。责任制度的完善和执行, 其强大的约束力可以让更多的社会保障事务回归社会与市场, 防止政府的行政垄断和对社会保障事务的大包大揽, 从而切实保障公民的个人利益。

(二) 财政监管乏力

我国社会保障制度建立时间不长, 社会保障资金管理制度还不健全, 相关法律法规还未完善, 我国社会保障制度也正处于高速发展的阶段, 这就要求国家社会保障部门、财政部和审计署做好社会保障资金的监管, 确保钱为民所用, 利为民所谋。而且, 在中国社会保障改革的转型期, 影响改革的因素众多, 完善的财政责任必不可少, 财政责任的缺失势必会降低财政机构和社会保障机构的运行效率, 加大社会保障运行的成本。

(三) 社会保障工作连续性较差

目前, 社会保障各项业务由多个部门分别管理, 由不同经办机构经办, 征收机构也不统一, 部门间工作衔接不够, 一定程度上影响政策执行的总体效果。如基本医疗保险、医疗救助由多个部门分别管理, 工作相互间缺乏有效的协调机制, 加上部分地区社会救助基层服务能力不足, 管理比较薄弱, 工作手段比较落后等原因, 导致国家用医疗救助资金资助困难, 群众参加医疗保险的政策在一些地区未得到完全落实[5]。

四、加强社会保障体制中政府责任的方法

“十二五”时期, 是实现全面建设小康社会的关键时期, 也是社会保障领域深化改革和在关键环节上实现突破的重要时期。完善社会保障体制是政府的重要责任, 因而政府应积极总结过去社会保障工作的经验, 切实担负起完善社会保障各项措施法规和长远规划的责任, 因为保障社会内部的和平与和谐是高于一切的头等大事[6]。

(一) 明确划分地方与中央在社会保障中的责任

社会保障制度的健全和完善需要中央和地方职责的合理划分, 只有明确中央和地方的职责范围, 才能充分发挥政府、社会、市场和个人的积极性, 具体措施是:按照统一立法与分工负责相结合的原则, 明确划分中央与地方政府社会保障制度设计和政策制定过程中的职责范围, 中央政府负责社会保障制度、原则和政策的制定, 地方负责制定适应地方的相关法规和实施细则, 因而, 我们政府现在应该做的就是应充分依靠现有法律、法规, 保证社会保障的顺畅运行。此外, 还应加快地方立法, 依法推进社会保障制度的改革和完善, 进一步理顺和规范社会保障制度的运作。按照事权和财权相统一的原则, 明确中央和地方的财政投入及支出责任, 健全社会保障资金运行的责任分担体制;建立和完善社会保障专项支付制度, 用以支持财力薄弱的地区, 实现社会保障福利更大范围的覆盖。

(二) 强化社会保障监督管理责任

监管是政府的主要责任, 随着我国经济社会发展和社会保障体制的不断健全, 政府在社会保障工作中的责任也越来越重。首先政府应建立合理的监管模式, 不仅要保证社会保障体制的运行顺畅, 还应确保社会保障资金的有效运用, 完善社会保障资金的风险管理, 按照贝克的说法, 风险是一种“虚拟的现实, 现实的虚拟”[7], 所以社保基金的管理只有将“现实”的制度完善, 才能在“虚拟世界”的运行中收放自如;其次建立各级政府社会保障协调管理机制, 健全法律制度、规范政府的监管行为, 确保承担监管责任的政府部门具有权威性和独立性, 另外还应进一步加强基层能力建设, 提高社会救助管理服务水平, 以适应社会救助工作发展需要;最后, 进一步明确社会保障信息公示和披露的方式和程序, 充分发挥社会公众的监督作用, 让社会和个人更多的参与到社会保障制度的运行及实施中来。此外, 还应加快建立全国统一的社会保障信息公布平台, 逐步实现相关政府部门间的社保信息共享, 这样不仅有利于群众监督, 也有利于加强对资金流向的实时监控, 促进各项政策落实到位。

(三) 制定社会保障长远发展规划

社会保障事业兴起以来, 我国政府根据不同时期国民经济和社会发展的情况, 提出很多科学合理的社会保障发展规划, 地方政府也积极贯彻中央精神, 将社会保障事业纳入地方经济和社会发展的规划中来。但是, 在制定长远的社会保障制度方面, 各级政府要按照社会保障水平与经济承受力相适应的要求, 合理分配社会保障层次, 科学界定现阶段我国社会保障发展的总体水平, 从而制定符合中国和地方情况的中国特色的社会保障体系。我国社会保障事业正处于改革的关键期, 公务员的退休制变为养老制便是其中之一, 社会保障的主体、范围及合理性都在不断扩大和提升。但是, 社会保障事业的发展离不开社会民间组织的支持, 各级政府应严格按照制定的社会保障发展规划组织、动员社会各界来实施, 切不可形成政府失效, 这是各级政府长期的责任和任务。

总之, 我国政府仍然是社会保障制度改革中的责任主体。现阶段, 我国的经济和社会飞速发展, 亟需提升全国的社会保障水平以适应经济社会发展。社会保障具有“社会性”, 不仅需要政府发挥主导作用, 也需要社会、市场和个人的配合, 在公共治理时代, 政府责任的认真履行和第三方力量的积极参与定会推动我国社会保障制度的完善。

参考文献

[1]郑功成.坚持走中国特色的社会保障道路[J].求是杂志, 2012, (13) :27.

[2]曹春.公共风险与政府社会保障责任[J].财政研究, 2013, (3) :16.

[3]中国审计署.审计结果公告 (2013年第一号) [EB/OL].国家审计署官方网站:http://www.audit.gov.cn..

[4]中国财政部.历年财政收支 (2012年) [EB/OL].国家财政部官方网站:http://www.mof.gov.cn.

[5]郑功成.中国社会保障30年强国之路纪念改革开放30周年重点书系[M].人民出版社, 2008.

[6]路德维希·冯·米瑟斯.韩光明等译.自由与繁荣的国度[M].北京:中国社会科学出版社, 1995.93.

8.制度滞后与中国近代社会的衰落 篇八

从制度发展的角度看，中国近代史之所以落后西方国家二百年，即西方近代史开始于1640年的英国工业革命，而中国近代史开始于1840年的鸦片战争，就是因为古代制度不能适应新的生产力发展需要，限制了资本主义萌芽发展的结果。17世纪中后期，正当近代欧洲进行着人类历史上最大的一次社会变革，从中世纪的封建主义蜕变为近代资本主义的时候，中国却仍在封建主义的社会框架内进行只换皇帝不换制度的改朝换代。由东北满族建立的中国历史上最后一个封建王朝——清朝政权，大体上沿袭的也是明王朝的制度。

1644—1840年，从清军入关到鸦片战争爆发，中国社会在政治、经济、文化和科技的状态和发展趋势上，与西方国家正在经历的那些革命之间存在着根本的差别。这是一个在性质上与近代欧洲世界完全不同的世界，它遵循着一千六百多年前老祖宗创立的制度轨迹，正慢悠悠地走着自己习惯了的老路，维持着“天朝”帝国的荣耀和至尊。至18世纪末19世纪初，中国的农业经济已经发展到它的顶峰，在总体经济实力和国际贸易上还处于优势地位，但是其内部政治、经济、文化、科技结构和因循守旧的制度，却和它所代表的旧世界一样，已经无可挽回地没落了。中国就像一个已经从内部烂掉的橘子，要从表面看到它的腐烂，还需要有些时日罢了。

事实真相很快就打破了“天朝”帝国表面的强大。当中国被帝国主义的炮火轰开大门，又被西方列强廉价的工业品冲垮经济防线的时候，一个古老的封建大国的衰弱就暴露在世界和中国人的面前了。如果世界没有发生欧洲的巨大变化，如果欧洲还没有发展到资本主义阶段，中国也许还会是世界第一。但是，历史的车轮已经滚滚向前了。在16、17世纪，当欧洲正在酝酿科技革命和工业革命的时候，可以说中国和欧洲的经济差距并不存在，但这一切只是暂时的。中国在制度上的滞后和保守，注定了它无法战胜从制度创新中获得巨大生产力的欧洲。从本质上看，这是新旧两种生产力、两种社会制度的斗争，也是二百年来中西方在制度创新与制度保守两种制度选择中的必然结果。此后中国在强制性制度变迁中经受了中华民族历史上最悲惨的时期。中国古代制度的千年不变，使我们的祖先在世界局势发生翻天覆地变化的重大历史关头，不能及时更新自己的方方面面以适应世界形势发展的客观要求，丧失了制度原先具有的巨大调节力和适应力，从而失去了与世界发展趋势同步前进的机会。

当我们探讨中国在近代落后的原因时，不能否定封建君主的责任，但是，不论由谁当皇帝只会影响中国失败的速度和方式，从本质上说，在鸦片战争还没有发生之前，谁输谁赢就已经确定了。两个社会在对农业社会制度演变过程的守旧和革新，实际上早已注定了这场较量的输赢。

历史的教训值得引起我们重视，中国共产党十一届三中全会后采取的改革开放政策，为中国制度改革创造了崭新的经验。从一定程度上可以说，三十多年来，中国政治、经济、文化、科技等各方面取得的成果都是制度革新的胜利。我们必须牢牢记取中国鸦片战争失败的教训，时时注意世界发展的新动向和中国社会发展的新要求，与时俱进地革新我们的现有制度，以制度创新保证中国社会主义事业的成功。

（节选自《大一统制度与中国兴衰》，北京出版社。作者为北京工业大学教授）