建设用地集约利用

建设用地集约利用（8篇）

1.建设用地集约利用 篇一

关于城乡结合部非农建设用地节约与集约利用刍议

【论文摘要】当前我国正处于城镇化快速发展时期，土地资源需求十分强烈，特别是城乡结合部非农建设用地增长过快，由于缺乏统筹规划与合理配置，存在结合部非农建设用地的粗放利用与不合理规划等问题。文章从建设用地节约集约利用的意义出发，通过对城乡结合部非农建设用地节约与集约利用存在问题及其原因的剖析，揭示了城乡结合部非农建设用地节约与集约利用的影响因素，并提出相关的建议。

节约和集约利用土地是党中央、国务院在深化改革、严格土地管理工作中提出的一项战略举措，是我国土地资源现实情况所迫，是实现资源节约型社会和可持续发展的大势所趋。城乡结合部由于其区位的特殊性，往往是新增城市建设用地的主要来源。

一、建设用地节约与集约利用的现实意义

建设用地节约与集约利用是相对于浪费和粗放用地而言的，概括地说，就是以最小的土地占用，满足社会经济发展与环境建设的需要。其包含两层意思：一是节约用地，就是各项非农建设用地都要尽可能节省用地，不占或少占耕地；二是集约用地，每宗非农建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度，改善城乡结合部非农建设用地结构和布局，挖掘用地潜力。

土地集约利用的内涵可理解为：以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为指导，通过增加对存量土地的投入，改善土地的经营管理方式，提高土地的使用效率，并随着土地利用目标的变化而变化，体现出土地利用方式的动态发展趋势。

从二者的关系来看，节约主要是从保护土地资源的角度来说的，是通过一些政策措施或技术途径，减少社会经济发展可能对土地造成的不可逆的消耗；集约用地主要是针对人类主动的社会经济活动而言，是通过增加生产要素的投入，提高土地利用效率，或优化土地利用结构，使土地利用率达到一个合理水平。集约用地是节约用地的主要手段，但不是唯一手段，节约用地还有其他更为广泛的措施选择，同时，集约用地必然导致节约用地。其意义主要体现在：

1、建立资源节约型社会的保障

贯彻科学发展观，推崇节约，建设资源节约型社会已经成为我国的基本共识。在城镇化和工业化快速推进、社会经济发展突飞猛进的形势下，对土地资源的需求日益增强。城乡结合部土地资源又是城市新增建设用地的来源，实行严格的节约和集约用地政策，控制城乡结合部非农建设用地的无序增加，盘活存量土地，是建设资源节约型社会的基础。

2、优化调整用地结构，提高土地综合利用效益

通过统筹安排各项用地，调整和优化土地利用结构，实现土地的节约与集约利用。而合理的土地利用结构，可以保证各项用地比例和空间布局既能满足经济发展的需要，又能最大程度地实现土地的区位效益。

同时，各种用地之间能够高效率地协同运作，实现经济健康、高效的发展和提高用地效益

3、有利于缓解土地供需矛盾

目前，我国正处于社会和经济加速发展的重要时期，以基础建设为主体的建设项目对土地的需求增大，大量占用城乡结合部的土地，但长期以来形成粗放式的经济发展模式使我国付出了巨大的土地代价，一些地方政府总以为用地指标多多益善，占地越多发展越快，盲目兴建开发区，随意圈占土地，城镇建设大面积扩张，土地利用率低下；基础设施的重复建设

与超前建设现象大量存在，造成了城乡结合部区域耕地数量锐减、土地利用粗放，使社会经济发展的土地压力与日俱增，而实现城乡结合部非农建设用地的节约集约利用正是缓解这一压力的行之有效的途径。

二、城乡结合部非农建设用地利用中存在的问题分析

1、粗放经济增长方式的，导致粗放的土地资源利用

由于过去长期实行计划经济体制，投资主体往往是各级政府，投资意识和行为脱离企业经营规律和市场需求，在规模上求大、在结构上求全，使得大量资金流入低水平、低效益的重复项目建设。

再者，由于土地管理是以保证项目用地为主要目标的，土地配置主要是划拨方式，土地的国情意识、节约集约用地意识尚未全面树立，因此在用地行为上，普遍存在多占地、占好地的现象，导致对建设用地的低效利用，严重影响着土地的集约利用。而城乡结合部作为新增建设用地的主要来源，集约节约利用就显得尤为重要。

2、土地利用规划的权威性没有树立，调控引导作用不明显

自1987年以来，我国先后编制实施了国家、省、市、县、乡五级土地利用总体规划，虽然规划在引导土地利用方面起到了一定的作用，但经过十年的实践，规划已显露出了局限性。

一是规划编制多数不是由专门机构承担，编制时缺乏充分的调研论证。二是规划实施的强制措施不够有力。有些规划编制后没有向社会公布，对用地单位没有起到导向作用。三是规划的法律效力较弱，随意调整规划或违反规划的行为时有发生。

3、土地合理利用的指标体系不完善，土地供应随意性和盲目性较大

由于土地集约节约利用的指标体系不完善，对经济发展与资源保护辩证关系的认识存在偏差，片面强调局部、短期效益，缺乏全局、长远考虑，忽视经济发展与资源保护的内在统一，把两者割裂开来，发展的层次不高，急功近利，在城乡结合部土地供应上普遍采取低门槛政策，基本上是有求必应，要多少给多少，土地资源的粗放利用非常明显。

4、土地利用的监督机制不健全，粗放用地行为和违法用地难以制止

长期以来，在土地利用上重事前审批、轻批后监管，对不按用地批文和土地使用合同规定的期限开发建设、不按规划指标和设计要求建设、擅自转让土地的问题，没有严格监督，违法者也没有被追究责任，纵容了一些单位和个人囤积土地、圈地倒卖行为，加剧了土地供需矛盾。另一方面执法主体多是“以罚代法”，处罚较轻，造成违法成本低，对集约节约用地造成了严重的负面影响。

三、城乡结合部非农建设用地节约与集约利用的影响因素

在城乡结合部区域，从动态的角度看，有三个方面的因素在发生变化：一是社会经济需求以及由此而诱发的各种用途土地收益能力的变化；二是土地区位条件的变化；三是合法性限制以及由此导致的城乡结合部非农建设用地供给量的变化。

这三个方面相互影响，最终导致土地利用结构的变化，从而产生土地利用结构调整的需求。而对于影响土地节约与集约利用水平的因素，可以从以下三个方面来看。

首先，一定区域内的产业结构是影响集约和节约利用的重要因素。如果产业结构以粗放为主，则其用地无论在微观上如何强化，也不可能改变总体粗放的利用态势。当前国家强调要加强土地参与宏观调控的力度，就是要通过控制土地供给，利用价格杠杆促进产业用地的调整和转移。一般来说，产业结构的优化意味着产业结构的合理化，它主要体现在产业的高附加值化、高技术化、高集约化，尤其是高科技含量的产业在该区域的比重上升，各产业之间按比例协调发展。

其次，城乡间用地统筹协调、土地资源统一和优化配置，是影响土地集约利用水平的主要因素。主要表现在重复建设和公共设施、基础设施低效利用方面。一些地区在基础设施投资建设方面过分强调超前建设和招商引资，没有合理的时序控制，结果造成城乡结合部非农建设用地的低效利用。

从土地利用的角度看，土地用途和利用强度可以直接反映土地集约利用水平。在既定的适宜用途下，土地开发利用的强度应达到土地效益的最大化。土地适宜性评价有助于确定土地利用的用途是否最优；土地利用的强度可以通过城乡结合部人均非农建设用地、建筑密度、容积率等指标来反映，这些指标有其区域相对的合理值，通过区域指标与实际标准的对比，可反映区域土地集约利用水平。

四、促进城乡结合部非农建设用地节约与集约利用的建议

1、优化土地利用布局和结构

在编制土地利用总体规划时，必须对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，增强城乡结合部区域公共设施的共享程度，适度提高各类建筑密度和容积率，推广节能省地建筑技术，统筹安排公路、铁路等各类交通设施建设项目，充分发挥综合运力，促进交通项目的节约集约用地。注重充分发挥区域比较优势，在确定土地利用结构时应注重具有比较优势的产业用地的比重，尽量避免不利于区域经济发展的土地利用结构，以达到区域整体土地资源利用效益最大化，即达到土地的集约利用。

2、严格土地使用标准

严格执行国家产业政策，在城乡结合部不得批准新建禁止类项目，要从严控制区域内限制类项目的数量、布局和用地规模，严格限制占用农用地，特别是强化建设项目用地管理，坚持“以项目定用地、以投资额定用地量”的方针，对规划预留用地，根据实际到资情况和生产建设进度，分期分批确定供地数量。对工业项目实行单位面积土地最低投资限额，达不到规定投资限额的，引导其购买或者租用城乡结合部区域的标准厂房。

3、推进城乡结合部土地的市场化配置

在市场经济体制下，市场是实现土地资源优化配置有效的手段之一。因此要加快城乡结合部土地的市场化建设，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地，实现土地的节约与集约利用。除此之外，要建立起土地供应公示制度，要将出让、租赁或划拨的土地以及改变为经营性用地的土地位置、用途、面积、土地使用条件、价格等信息通过媒体向社会公示，利用公众的监督提高土地的高效利用。

4、提高公众参与土地利用程度，加强监督

当前，土地利用规划的实施必须有广大公众的参与，并接受公众的监督。通过公众参与机制反馈群众对土地利用的意见，监督土地利用的违法行为。例如加强公众参与、咨询与听证制度建设，加强信息公开；对地方政府及官员的行为进行监督，以减少违法和寻租现象。（注：本文基于国家自然科学基金项目“大中城市城乡结合部非农建设用地扩张机理与调控方法的研究”完成，编号：70473029）

【参考文献】

[1]王前福：城市化发展与土地资源可持续利用[J]，山东国土资源，2006（11）.[2]王业侨：节约和集约用地指标体系研究[J]，中国土地科学，2006（3）.[3]王永红、杨应奇：集中是把金钥匙——无锡市集约用地的新局面[M]，中国大地出版社，2005.[4]赵丽华：切实抓好集约节约用地的三个环节[J]，学习月刊，2006(4).[5]魏国锐：土地节约集约利用面临的问题及对策[J],山东国土资源,2006（2）.

2.建设用地集约利用 篇二

一种良好用地管理办法, 必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。

研究节约与集约利用土地, 根本的问题就是要应用规划的手段, 从科学发展观的高度, 去用心捕捉能带动城市扩张, 又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子, 扩大研究成果, 满足建设用地市场需求, 有序实现集约 (如图1) 。

1.1 坚持从规划入手, 提高规划的功能和作用, 力求规划的科学性、严谨性和实用性, 注重规划的前瞻性

土地利用规划是一个完整、长期的系统工程, 完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提, 它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系, 必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性, 提高地 (市) 级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小, 但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明, 发展方向清晰, 理得清、挑得明、有说服力, 可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊, 着眼编制后的发展前景, 从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制, 体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合, 体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文, 是付诸实施的指导性文件, 规划编制过程必须把有效性作为发展方向, 在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求, 规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。

1.2 从产出入手, 坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩

土地是不能再生的稀缺资源, 土地的开发利用不加以控制, 没有一个定量的经济标准, 不仅是浪费资源, 严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用, 必须把开发强度与产出率一并加以研究, 力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发, 不少地方圈地现象严重, 几百亩的用地仅见一层的厂房, 建筑密度不到25%, 年产值也聊聊无几, 给国家提供的税收也很少, 这样的开发必须限制, 考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求, 工业用地是这样, 房地产开发用地, 第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础, 鼓励支持高产出的用地项目, 以满足飞速发展的经济建设的用地需求, 做到用地节约、产出集约。

1.3 要从标准入手, 城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制

以人口总量、建设用地的规模为基础, 制定规划利用土地标准, 推行节约集约用地的原则, 对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排, 确定合理的城镇用地规模, 加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接, 制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面, 城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量, 城镇用地规模和农村居民点用地规模, 实现对城乡建设用地总量的控制要求, 合理制定各项人均用地控制指标;微观方面, 抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作, 优先开展城市基础设施项目, 教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作, 重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作, 其中要特别严格把关控制农村宅基地标准, 各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

1.4 从空间入手, 加大土地利用的节约、集约程度

城乡用地空间的整合, 不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合, 它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此, 城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划, 应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制, 避免各自为政, 相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约, 还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用:一要坚持节地升空, 出让土地时就要科学提出容积率的标准, 让更多的建筑物升向空中, 减少土地资源的浪费;二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面, 同时要考虑向地下要资源, 把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸, 开辟地下建筑空间, 更多地满足建筑的配套需求。

2 管理层面上

管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求, 必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控, 各地争相寻求建设用地, 以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下, 不顾影响环境和无序建设的情况下, 必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度, 为经济的发展找到双赢的路子, 着力做好城乡土地利用规划。

2.1 加强规划对节约和集约利用土地的指导

加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用, 作了明确的规定, 在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上, 以节约和集约用地求发展为指导思想, 以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则, 合理地编制、修订土地利用总体规划, 真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。

加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合, 通力协作, 正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系, 坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划, 使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调;另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接, 与土地利用总体规划相衔接, 通过合理制定土地供应计划, 统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序, 确保节约和集约用地目标的实现。

完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节, 完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法。

(1) 加强城镇体系和区域发展规划编制, 充分发挥产业集聚效应, 加大力度整合土地资源。

(2) 加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模, 在符合农民意愿的前提下, 统筹规划农村居民点, 迁村并点。统筹安排乡村工业用地, 严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理, 从而减少农村建设用地。

(3) 加快城乡规划立法, 在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系, 从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。

2.2 制定节约和集约利用土地的规划控制标准

建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。加快制定建设用地指标, 建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。宏观方面, 要根据城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地的要求, 确定城乡建设用地总量、城镇用地规模和农村居民点用地规模, 从而合理制定出各项人均用地控制指标;微观方面, 要抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作, 优先做好城市基础设施项目、教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作, 重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作, 其中要特别严格把关控制农村宅基地标准、各工业集中区、开发区建设用地指标、居住用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

合理确定城乡建设用地规模。凡不符合节约和集约用地标准的规划, 不得审查通过, 必须按规定进行修改调整。严格控制城乡建设用地的外延扩展, 实行城乡规划和用地总量管理, 即在建设用地规模上要受土地利用规划的制约, 在城市用地上要依照城市规划组织实施, 从根本上实现城乡建设用地从外延粗放型向内涵集约型的转变。

2.3 加大产业结构调整和城市用地布局调整

随着社会经济的飞速发展, 城镇化进程的加快, 产业结构的调整, 客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整, 特别是城市房地产业, 工业用需求的加大, 客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更达到充分、合理、高效利用土地的目的, 同时应鼓励发展第三产业, 增加第三产业用地实行土地置换。

2.4 建立区域土地集约利用评价考核制度

全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况, 建立土地集约利用评价考核体系, 开展城市及开发区土地集约利用评价, 制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施, 促进存量土地的开发利用。

2.5 建立和完善规划执法监察制度

建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度, 实行规划执法监察公开制度, 建立纠正行政违法、不当行为制度, 建立违法案件统计报表制度以及完善规划动态监察制度来实施。

2.6 建立规划审查制度和规划调整管理制度

建立规划审查制度和规划调整管理制度可以通过下面四项措施来实施。

(1) 强化建设用地项目的规划审查。 (2) 加强对城市和城镇规划的审查、审核。 (3) 加强对土地开发、复垦、整理规划的审查。 (4) 完善规划调整的管理、规划调整和修改制度、违反规定随意调整修编规划的责任、规划的公众监督。

参考文献

[1]刘汉成, 梅福林.城市化进程与耕地保护及失地农民关系研究[J].新农村理论月刊, 2007 (8) :11-12.

3.建设用地集约利用 篇三

关键词：集约利用；综合分析法；张家界市

张家界市地处湖南省西北部，属于武陵山腹地，位于澧水中上游，总面积9533.77平方公里，总体呈西北高东南低的地势，地貌类型以山地为主，山地面积约占土地面积76%。张家界市下辖2个市辖区（永定区、武陵源区）、2个县（慈利县、桑植县），截止2014年总人口151.9万人。张家界市作为国内著名、国际知名的风景旅游城市，各类建设用地需求量大，加之受到地貌、地形条件制约，将会对城市的未来发展会产生影响。因此，通过对城市土地集约利用水平的探究，发现城市～tg利用中存在问题与潜力、揭示城市用地的特点，为满足城市集约利用、挖潜改造提供科学的依据，达到宏观调控全市～tg利用的目的。

1土地集约利用现状评价

1.1建立指标体系

结合张家界市建设用地的实际情况，考虑到衡量建设用地利用效益指标的多样性及可获取性，选择了包括社会、经济、生态3方面共10个指标构成指标体系。经济指标：A1地均二、三产业、A2人均二三产值、A3第三产业增加值占国内生产总值的比例%、A4财政收入占国内生产总值的比例、A5单位固定资产投资的国内生产总值。社会指标：A6人均建设用地面积、A7人均道路面积。生态指标：A8人均公共绿地面积、A9建成区绿地面积覆盖率%、A10污水处理率%（基础资料来源：《张家界市统计年鉴》2008-2015）

1.2确定指标权重

通过Pearson乘积矩阵，得到相关系数r，来构建各指标的相关系数矩阵。根据指标相关系数矩阵计算各指标与其他指标相关系数的平均值P（去掉负数，取绝对值计算），计算公式如下：

经计算整理，得到张家界市2008-2014年各年期城市土地集约利用指数的标准化值如下：

2008年各个指标的标准化值为：A1—0.085，A2—0.00，A3—0.638，A4—0.03，A5—0.146，A6—0.00，A7—0.00，A8—0.131，A9—0.891，A10—0.537。

2009年各个指标的标准化值为：A1—0.176，A2—0.108，A3—0.00，A4—0.00，A5—0.00，A6—0.204，A7—0.240，A8—0.168，A9—1.00，A10—0.00。

2010年各个指标的标准化值为：A—0.00，A2—0.031，A3—0.676，A4—0.036，A5—0.515，A6—0.452，A7—0.867，A8—0.00，A9—0.422，A10—0.646。

2011年各个指标的标准化值为：A1—0.554，A2—0.527，A3—0.642，A4—0.039，A5—0.464，A6—0.704，A7—0.205，A8—0.682，A9—0.00，A10—0.859。

2012年各个指标的标准化值为：A1—0.898，A2—0.694，A3—0.672，A4—0.044，A5—0.528，A6—0.407，A7—0.892，A8—0.818，A9—0.764，A10—0.970。

2013年各个指标的标准化值为：A1—0.898，A2—0.803，A3—0.666，A4—1.00，A5—0.850，A6—0.703，A7—0.928，A8—0.944，A9—0.775，A10—0.976。

2014年各个指标的标准化值为：A1—1.00，A2—1.00，A3—1.00，A4—0.500，A5—1.00，A6—1.00，A7—1.00，A8—1.00，A9—0.902，A10—1.00。

2014年张家界市各区县城市建设用地土地集约利用综合指数如下：永定区：0.374：，武陵源区：0.717，慈利县：0.227，桑植县：0.406

2张家界市城市建设用地集约利用现状分析

2.1年份变化分析

由图1可知，2008-2014年张家界市建设用地集约利用指数逐年攀升。建设用地集约利用水平逐渐提高。人均建设用地面积与建设用地集约利用指数呈正相关，人均建设用地面积的扩张会相应带来集约水平的提高，表明土地的投入、社会发展与科技进步的正效应。地均二、三产业在2010年-2012年大幅度增长后逐渐趋于平缓，由此可见，随着经济发展，产业结构不断升级，加上政府土地投资力度的增大，土地的产出效益得以快速提高。地均二、三产业与集约利用水平指数的走势基本吻合，说明地均二、三产业值提高了土地集约的利用水平，并且有利于提高新型城镇化水平。

2.2各区县土地集约利用水平分析

为了便于分析，将张家界各区县建设用地集约利用程度分为3个等级。

以表4的数据为依据，可以得知张家界市各区县其集约指数平均值为0.42425。将各区县的集约评价分值介于0.023-0.72之间。按照综合分值≥0.70为I级集约利用区，0.30-0.40为Ⅱ级集约利用区、≤0.20Ⅲ级集约利用区。

Ⅰ级集约利用区：武陵源区

Ⅱ级集约利用区：永定区、桑植县

Ⅲ级集约利用区：慈利县

从程度分级可以看出，张家界市建设用地集约利用水平呈现显著的区域差异，从全市来看，最集约区域为武陵源区，综合指数为0.717；其次为永定区与桑植县，指数分别为0.347、0.406；集约度最低的是慈利县，综合指数为0.227，差距较大。由数据分析得知，张家界市建设用地集约度整体偏低，仅有武陵源区的集约利用水平高于平均值之上，且集约利用水平相对较高，另外的三个区县建设用地集约利用水平较低，说明其开发潜力应加大。

3结论与建议

3.1结论

通过以上的分析可知，张家界土地集约利用综合指数从2008-2014年逐年提高，然而全市建设用地土地集约利用总体水平较低，在其所辖的4个区县中，因各区县自身发展定位以及发展水平的不同，存在于一定的差异，导致了集约利用程度也有所不同。依据集约综合指数的高低依次为武陵源、永定区、桑植县、慈利县。

3.2建议

3.2.1开展土地整理工作，充分利用闲置土地

张家界山地多，建设用地相对较少，天然的地理特征客观上就压低了张家界市的土地利用率，另一方面，张家界市存在部分闲置土地，因而，充分利用城市的存量土地，加大对闲置土地的处置力度，需加快旧城区改造，加大城市规划实施的监督力度；

3.2.2城市发展战略的制定，以城市发展阶段为依据

城市在不同发展阶段，土地集约利用的涵义也就不相同，以城市自身发展的实际情况出发，根据城市的发展水平及规模，制定出符合张家界市的发展战略，以此来推动城市的可持续发展；

3.2.3加强基础设施、公园绿地建设

土地集约利用的目的即力求经济、社会、生态的三方面效益最大化。经上述分析，张家界市在生态及社会建设方面较弱，因此，需加强基础设施建设，提升各个区县的基础设施水平。

3.2.4编制科学合理的土地利用规划，实现“三规合一”

科学的土地利用规划有利于土地的高效利用。将国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划中相一致的内容统一起来，在同@空间规划平台上落实。再次，应在相关规划与土地规划中重视用地表征的协调性、一致性——如产业布局规划、生态环境规划、旅游规划等，应与土地利用规划相衔接。

4.建设用地集约利用 篇四

关键词：公路建设；节约集约用地；内涵；实现机制

[中图分类号]F503[文献标识码]A

Study on Connotation of Intensified Highway ConstructionLand Use

and Its Realization Mechanism

Deng Xiaohua2Lu Yi

1(1.Guangdong Communication Group, Guangzhou 510101, Guangdong;2.Communication and Transportation Engineering of Changsha University of Science and Technology, Changsha410076, Hunan)

Abstract：Highway construction land use has got recognition, but its often has a different understanding.This paper studies the concept and connotation of the highway construction optimal and intensive

land-use, and analysis the problem of highway construction problems in optimal and intensive land-use at this stage, then makes land conservation and seeking the homeostasis balance from the angle of uniform of social, economy and environmental goal as a starting point, at last constructs the highway construction land conservation and intensive implementation mechanism, that’s based on strengthening government regulation and control and improving the social constraints and the establishment of social incentives and build the technical standard system of highway construction optimal and intensive land-use.keywords：highwayconstruction；optimal and intensive land-use；connotation；implementation mechanism

公路作为重要的基础设施，在促进国民经济与社会发展、保障国家安全等方面有着突出的地位和作用。目前，我国正处在公路建设快速发展、公路建设用地需求大量增加的过程当中，而与世界上大部分国家相比，我国的基本国情是人多地少，耕地更少，这就决定了我国公路建设用地只能走土地节约集约利用的道路。近年来，我国实行了十分严格的耕地保护政策，不可避免地陷入了公路建设快速发展与保护耕地之间的矛盾之中，研究和探索公路建设节约集约用地有利于从宏观上把握我国公路建设快速发展中土地供需的关系，从而最大程度地化解这个矛盾。本研究针对目前我国公路建设节约集约用地内涵界定存在的争论点，以公路建设节约集约用地特性分析切入重新界定内涵，并构建公路建设节约集约用地实现机制，以期为我国公路建设节约集约用地的实施起到积极作用。

一、公路建设节约集约用地的概念与内涵

公路建设节约用地是指满足公路建设基本功能的前提下，通过采取一系列政策、经济和技术措施，减少对土地资源的消耗。公路节约用地主要体现的是农用地及建设用地占用总量的减量化原则，希望用尽可能少的土地占用量，来实现公路建设的基本功能。鉴于耕地资源的珍贵，节约用地的重要原则是不但在于减少土地占有量，关注的重点还在于尽量少占和不减少原有耕地。

公路建设集约用地是指公路建设在占用土地资源既定的情况和现有经济技术条件下，通过增加公路建设路桥求职路桥招聘路桥英才网英才网

项目的存量用地投入，优化公路建设项目用地与布局，改善运营管理等途径，使公路建设项目达到最有效的用地状态，不断提高公路建设项目用地的使用效率，以取得更高的经济、社会和生态环境效益。集约用地主要体现的是功效最大化原则，注重挖掘用地资源的利用潜力。其特点是提高现有公路建设项目用地的集约利用。

迄今学术界对公路建设节约集约用地的内涵尚未达成共识，综合国内外从不同角度提出的关于节约集约用地的观点，本文认为公路建设项目节约集约用地的内涵主要应该有：

（一）用地数量的合理化

公路建设项目的线路标准、技术指标、道路走向布局、线路通过方式、耕地占补平衡等是影响项目用地量的主要因素。线路车道数、路基宽度等线路标准直接关系到公路建设项目的土地占有量；公路平面、纵面、路基横断面、隧道、交通工程及沿线设施、取土弃土地点、路线交叉、临时用地等的每一项设施和技术指标的采用都与项目用地量相关；公路的走向空间布局直接影响路基高度、对山体的开挖程度等，进而影响用地类型、数量；整体式还是分离式路基、高路堤还是高架桥、深路堑还是隧道等线路通过方式的不同极大地影响公路建设项目的用地量；项目耕地的占补情况反映了项目占用耕地的多少。

用地数量合理化在于公路建设的各个阶段、各个环节都要尽量节省用地，不占或少占耕地。要把节约用地放在公路建设项目节约集约用地的首位。

（二）用地功能的最大化

公路建设用地的功能水平体现在两个方面，一是实现公路建设用地功能的优化，其又包括自身优化和项目建设用地与社会经济发展协调程度的优化等两个要素，项目自身功能优化是一个过程，需要在公路建设的全生命周期的各个阶段与环节予以优化，同阶段项目用地功能的优化可以通过投资力度、土地利用率等从不同侧面来反映；二是公路建设的贡献水平，当公路建设用地的贡献增长速度大于社会经济发展速度，则可认为公路建设用地处于集约状态。

强调公路用地资源的潜力，实现土地利用的最大功能，其中的重点是实现公路建设的最大功效。即提高公路建设用地的投入产出强度，提高用地的集约化程度，获得用地功效的最大化。

（三）用地综合效益的最优化

公路建设节约集约用地要求公路建设发展不能单纯追求公路里程的高速增长，而是以谋求综合平衡条件下的经济、社会、资源和环境效

5.建设用地集约利用 篇五

政策的通知

（川府发〔2008〕39号 2008年3月21日）

为深入贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号，已翻印发至市、州、县人民政府）和《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号，已翻印发至市、州、县人民政府）精神，切实保护耕地，促进节约集约用地，严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，现将有关事项通知如下。

一、严格土地利用规划和计划管理，严控新增建设用地规模

（一）强化土地利用总体规划的整体控制作用。各级人民政府要进一步完善各类规划的编制审查程序。各类规划编制部门要加强沟通协调，各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接。对正在报批或修编的相关规划，要根据节约集约用地原则，按照土地利用总体规划的安排，重新进行审查修改。

（二）通过规划合理确定用地规模。通过科学编制土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇建设规划，合理安排城乡居民点布局、产业布局以及功能分区、基础设施配置和各类建设用地规模。要加强村镇规划，逐步调整乡村结构，优化乡村布局，合理确定农村集体建设用地的数量、布局和范围，对农村集体建设用地实行总量控制。经批准的乡（镇）土地利用总体规划，应当予以公布。要通过加强建设项目用地预审、建设用地审批、执法检查、土地督察以及卫星遥感监测等手段确保规划和计划的实施。对违反规划、突破用地计划的建设项目，必须坚决依法查处并扣减下一的相应计划。

二、开展建设用地普查评价工作，清理处置闲置土地

（一）开展建设用地普查评价工作。各地要结合第二次土地调查认真开展建设用地普查评价工作。评价工作要依据国家颁布的《建设用地节约集约利用评价规程》对建设用地的利用状况、利用强度、综合承载能力等进行综合评估，对低效利用的土地和空闲、闲置土地要明确利用方向，采取有效措施切实提高土地利用效率。

（二）认真清理和积极消化闲置土地。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，具体办法和标准按国家有关规定执行。县级以上国土资源部门负责闲置费和闲置土地增值地价的收取并缴入同级财政。要采取有力措施防止产生新的闲置土地。各市（州）要在2008年3月底前完成闲置土地的清理，5月20日前将本地区闲置土地清理和处置情况送省国土资源厅汇总报省政府。

（三）开展开发区土地节约集约利用情况的评估。各地要进一步加强对开发区土地节约集约利用情况的评估，待国土资源部颁布开发区土地利用评价标准后，省国土资源厅要及时组织对开发区土地节约集约利用情况的评估。国家级各类开

发区的评估结果上报国家有关部委审核公示；省级各类开发区的评估结果，由省核查公示。对评估中发现的问题，要依法严肃查处。经评估符合节约集约用地要求并通过国家审核公告的开发区，确需扩区的，可按照国家规定的政策、权限和程序，申请扩区或升级，优先安排建设用地指标。经评估不符合节约集约利用土地要求或未通过审核的开发区不得申请扩区或升级。

（四）开通动态监测系统，健全动态监测制度。各地要定期对本行政区域内的城镇规划区、开发区（园区）内所有建设用地特别是存量建设用地情况进行清查汇总，实施动态监测，并对监测数据的完整性和真实性负责。经查发现有数据不准和瞒报行为的，相应扣减该地方的新增建设用地计划指标。除少数条件不具备的民族地区外，各市（州）、县（市、区）要在今年5月底以前全部开通运行土地市场动态监测系统，并确保数据准确、全面、安全。对未能全部开通运行系统的市（州），省政府将通报批评。

三、加强建设用地供应管理，提高建设用地利用效率

（一）严格用地定额指标管理。新建项目在建设用地预审、审批和供应各个环节，对符合国家相关规定的，必须严格执行建设用地定额指标、工业项目建设用地控制指标及其他控制性指标；对国家没有规定的，必须严格按项目可行性研究报告设计的用地指标供地。凡超出用地定额指标或可行性研究报告用地指标的，一律不予审批供地。

（二）严格城市土地管理。严格限定以划拨方式取得土地的范围，积极探索各类用地有偿使用的途径。严禁未经拆迁安置补偿、收回国有土地使用权而直接供应土地，发放建设用地批准文件。严格履行出让合同，未按合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地证书，也不得按土地价款比例分割发放土地证书。严格执行每宗地开发建设时间原则上不超过3年的规定，防范开发企业“圈占”土地。

（三）建立健全划拨用地公示制度。各地在受理划拨用地申请后，经审查符合划拨用地条件并纳入土地供应计划的，除有保密要求的用地外，应将申请人、项目名称、项目类型、申请用地面积等情况予以公示，公示时间不得少于10日（有保密要求的除外）。

（四）加强土地出让合同管理。国有土地使用权出让合同或划拨用地决定书中要明确建设项目开工与竣工时间、控制性详细规划确定的规划条件、投资强度、投资总额、动工建设履约保证金与违约责任等内容，并要按照新的土地分类标准明确土地用途。土地出让合同必须使用规范的合同文本。

（五）完善土地出让合同监管机制和建设项目竣工验收制度。加强土地开发利用情况监测，对违反约定条件使用土地的，要追究违约责任。建设项目竣工验收时，发展改革、规划、国土资源等部门要对建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况进行检查，并将其作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。2008年10月底前，各市（州）人民政府要将本地落实土地调控政策、严格

土地出让合同管理和划拨土地管理的情况送省国土资源厅汇总报国土资源部。

四、规范农村集体建设用地审批，强化农村土地管理

（一）规范农村集体建设用地审批程序。各地要规范审批行为，健全公开办事制度，提供优质服务。各级人民政府要及时向社会公布农村建设用地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定。

（二）严格执行农村宅基地政策。严格农村住宅用地分配制度，严禁城镇居民购买农村宅基地、农民住宅或“小产权房”。各地要及时对本地区农村执行一户一宅政策的情况进行普查。

（三）盘活农村闲置宅基地。对农村长期闲置宅基地，要研究制订处置办法。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，地方人民政府可以予以奖励或补助。

（四）进一步规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工作。城乡建设用地挂钩试点必须控制在国家批准的试点范围内，不得随意扩大试点范围。要充分尊重农民意愿，切实保障农民合法权益。试点项目区的选点布局要实行听证、论证，充分吸收当地农民和社会各界意见。不得违背当地农民意愿强行拆迁。

五、严肃查处土地违法违规行为，严格土地执法监管

（一）加强土地执法监管。国土资源管理部门要会同发展改革、规划、监察、农业、建设、工商等部门进一步加强土地执法监管，形成执法合力。对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。对不认真履行职责的，要严格实行问责制。

（二）加大对土地违法违规行为的查处力度。各地要继续严肃查处“以租代征”转用农用地进行非农建设的行为，坚决刹住乱占滥用农用地之风。国土资源、监察、公安等部门应尽快完善联合执法的工作机制，进一步提高土地执法监察的效率。对重大土地违法违规案件，要公开调查、公开处理、公开结果，并依法追究相关人员的责任。对非法批地、非法占地涉嫌犯罪的，要及时移送司法机关依法处理。

各级政府要深刻认识全面贯彻国发〔2008〕3号和国办发〔2007〕71号文件精神的重要性，把思想和行动统一到国务院的精神上来，切实做好全省节约集约利用土地工作，坚决贯彻执行有关农村集体建设用地法律和政策。

6.节约集约用地资料 篇六

关于贯彻落实国务院[2008]3号文件 和国土资源部[2008]16号文件的情况汇报

晋城市国土资源局（2008年4月23日）

切实保护耕地，节约集约用地，是我国的一条基本国策，是贯彻落实科学发展观的必然选择和迫切要求。在当前坚守耕地红线、加强宏观调控、用地矛盾十分突出的情况下，省厅组织召开节约集约用地座谈会，分析形势，共商对策，具有很强的针对性和现势性，对于我们今后的工作具有很强的指导意义。下面，我着重从三个方面作一汇报：

一、贯彻落实文件精神好的经验和做法

国务院3号文件和国土资源部16号文件，对节约集约用地提出了明确具体的要求。近年来，在节约集约用地上，我们做了一些工作，进行了一些探索实践，取得了明显的效果。概括起来，基本做法主要有六条：

（一）规划约束，主动介入，把握土地管理的主动权 围绕一切建设用地必须符合土地利用总体规划，其它规划必须与土地利用总体规划相衔接，建立了“三横一纵”的规划约束

引导选址“上山”，避开了基本农田。

（二）严格管理，规范运作，经营性用地公开出让一步到位 为了形成我市土地市场的“小气候”，我们牢牢把握政策导向，坚持从实际出发，规范秩序，堵塞漏洞，健全制度，使土地市场逐步公开透明、健康发展、统一有序。

1、查处大要案，打开市场局面。2002年初，针对当时存在的违法占地、非法转让土地和擅自改变用途现象，我们进行了集中中土地市场治理整顿，重点查处了14起大要案，与纪检、监察、公检法等部门联合行动，强制拆除，召开公处大会，产生了极大的社会影响，打开了工作局面。

2、实行 “三个暂停”、“三个一律”，扭转了被动局面。为了堵塞漏洞，在治理整顿的基础上，我们断然采取措施，实行了“三个暂停”，暂停了村（居）委用地、经济适用住房用地和单位集资建房的审批。实行了“三个一律”，经营性用地一律实行招拍挂，经营性基础设施（供水、供电、供气、供热）和非政府投资公益事业用地（医疗、学校）一律实行有偿使用，同一宗地有三个以上用地意向者一律以拍卖、招标方式出让。

3、建立健全制度，实现了规范运作。一是规范了公开出让。从公开出让方式、出让程序、底价的确定和出让金的缴纳等方面都作了严格的规定，杜绝违规操作。二是规范了协议出让。在实际工作中严格地价评估备案，出让合同编制，土地使用条件，供地信息发布，每一宗地实行了逐级备案制度。三是规范了改变用

难而上，依靠公开、公平、公正原则和深入细致的工作，完成了这场攻坚战。从市区城中村改造的效果看，运营了土地资产，体现了集约用地的效益，取得了政府、回迁户、市民多方满意的共赢局面。

其次，探索“村为主体、自我改造、自求平衡”的新模式，以点带面、多种模式、向广度发展、向深度推进。以这种方式对泽州县杨洼村进行了改造，再次获得了成功。市区内中后河、白水等8个城中村、各县9个城中村改造全部进入实施阶段。全市系统作为工作目标，每年都要抓一批城中村改造试点。目前，城中村改造在我市已经形成了一定的气候，产生的社会效应、经济效应、环境效应日渐显现，许多村民盼拆迁、盼改造愿望非常强烈。

（四）政策引导，放开搞活，解决集体建设用地管理薄弱环节

农村建设用地管理是整个土地管理中的一个薄弱环节，特别是在当前用地指标极为紧张的情况下，既要管的住，又要放的开，不能一管就死，不能一放就乱，在管住的情况下必须解决放开搞活的问题。近几年来，在农村建设用地管理上，采取了10条措施：

一是严格居民点用地规模。人均建设用地超过150㎡的不供地，利用现有建设用地、村内空闲地解决。从2007年开始我们开展了居民点用地调查，凡用地的村居委，首先要对村内的各类用地进行调查。

（五）有压有保，先期开发，妥善解决建设用地供需矛盾 最近几年，我市经济迅猛发展，煤层气开发渐呈规模，一大批招商引资项目签约，给土地供应造成极大压力，而省里给我市下达的用地指标很有限，如何妥善解决用地矛盾，我们主要是采取了三条应对措施：

一是有压有保，先压后保。压的是机关企业事业单位办公场所、娱乐和环境污染、能耗大的项目，坚决砍掉了20多个179及318冶炼项目、2个公墓、1个影视城等建设项目，取消了市区内8个机关企事业单位办公楼用地；保的是重点工程、基础设施、调产项目、民生工程，有力保障了晋济及晋候高速路、天脊搬迁项目、阳电二期、城市垃圾处理厂、秀水苑中学、中原街中学等项目用地。

二是先期开发，缩短工期。从工作实践看，一些建设项目都想早上马、先开工，预审批复之后便开始动工建设，形成了未批先占事实。为扭转这一局面，促进建设缩短工期，我们对建设项目拟占用的土地先期进行了一定开发，通过招标按项目设计进行出让前的场地平整。高平民旺肉联厂、陵川孟电集团水泥厂等项目，都是采取这种办法，把毛地变成熟地，赢得了用地单位的好评。

三是积极主动，开发利用。近年来，省厅给我市下达的用地指标，农用地转用指标严重不足，而未利用地指标又用不完。把未利用地开发成建设用地，是节约集约用地的一条有效途径。沁

二是建立13项制度。三是查处大要案。

最后概述三级一体依法行政体系（全市一盘棋）

二、土地管理中存在的问题、矛盾、有关建议

一是山西土地利用总体规划先天不足，没有预留建设用地，规划影响了建设项目用地，基本农田划定又影响了规划，互相影响造成了土地管理的被动局面。建议尽快修订土地利用总体规划。

二是在当前中央采取土地宏观调控政策的情况下，建设用地指标明显不足。建议对1999年以来结余的建设用地指标，经请示批准后继续使用。

三是重点工程未批先占制止难度大。建议采取高层运作的办法，按国办64号文件精神，协调各有关部门形成共同责任体系和联动工作机制。

四是部、厅对基层解决用地矛盾、把握政策指导不够。建议多下基层调查研究、帮助指导工作。

三、盘活存量土地和利用未利用地的有关建议

一是国土资源部门对未利用地进行全面、详细的调查评价，主动抓好未利用地的先期开发，开发费用从国土收益中列支。

二是建议省政府每年下达未利用地的开发任务，完不成任务的不予批准农用地转用。

三是建议出台奖励政策，未利用地转为建设用地指标使用达50%以上，在下增加农用地转用指标。

水端氏煤层气首站项目，用地单位通豫公司主动选址55.7亩未利用地，减少投资167多万元；西气东输增压站晋城煤层气末站为同一家用地单位，为了节省投资成本，两站合一，节约耕地40余亩。

（三）挖潜改造，以点带面，大力推进城中村改造

在我市的城镇化过程中，大量的城中村包裹其中，仅市区内就有43个“城中村，总面积8400亩，土地利用率极低，土地浪费现象十分严重。运去曾采用“毛地换工作”的做法，没有取得预期效果。2003年我局按照“政府主导，市场运作，以土地收购储备为主体”的模式，实施了市区黄华街西区城中村改造工程。

（四）政策引导，堵疏结合，抓好农村建设用地整理 农村集体建设用地，是土地管理的一个重点，也是一个难点。针对农村集体建设用地点多、面广、线长、量大的实际，我们在进行一户多宅调查、居民点用地调查、空闲地和废弃地调查的基础上，制定了相关措施，积极抓好农村集体建设用地整理。

结合我市实际，对农村建设用地管理上作了四条规定：①人均现有建设用地超过150㎡的不供地，在现有建设用地、村内空闲地解决。②农村建房指标集中下达，由县、乡政府统一调配使用；③土地臵换，④新增建设用地，至少要盘活20%的存量土地。

按照这四条规定，开展了村庄整理、移民并庄、煤矿用地臵换等工作。一是坚持“内部挖潜、拆旧建新”原则，从2002年以来全市每年完成15个以上旧村整理。泽州西岭村、阳城西沟村、1上做了两个方面的尝试。

一是把未利用地开发成建设用地。近二是建设项目用地先期开发。

（七）落实责任，严密监控，有力维护土地管理良好秩序

二、土地管理中存在的问题、矛盾、有关建议

（一）用地指标严重不足。

（二）土地利用总体规划滞后。

（三）可开发利用的耕地后备资源有限。

（四）执法监察仍需严密监控。

三、盘活存量土地和利用未利用地的有关建议

国务院3号文件对盘活存量土地，开发未利用地提出了明确要求，这给我们节约集约用地指明方向、理清了思路。结合工作的实践，我们建议：

一是抓好空闲地和废弃地的调查、评价、规划，为盘活存量土地做好基础性工作。

（三）充分运用好建设用地臵换政策。

（四）国土收益及有关资金一定比例用于未利用地开发为建设用地。

7.建设用地集约利用 篇七

关键词：旅游产业,节约集约,层次分析法,模糊数学

1 引言

旅游产业随着经济发展迅速地扩大,土地节约集约利用研究已经有相当长时间,积累了大量经验,但是旅游产业用地节约集约利用研究却处于起步阶段。旅游产业发展导致旅游产业用地矛盾,不合理地用地不利于旅游产业可持续发展,因此应对旅游产业用地节约利用研究,为旅游产业规划和发展提供理论依据。

目前国内外在旅游产业方面的研究都是集中在产业经济上,在土地部分的研究上较少,究其原因是旅游产业的发展引起的土地利用的矛盾,没有引起人们的重视,旅游产业用地研究任重而道远。旅游产业建设用地集约利用是旅游产业用地节约集约利用的一部分,却是关键的一部分。云南省旅游产业建设用地集约利用程度提高将促进云南旅游业可持续发展。

2 云南省旅游产业用地节约集约利用

改革开放以来,云南旅游产业经过20世纪80年代的起步阶段、90年代初期的加快发展阶段、近10年来的培育支柱产业阶段,实现了从无到有、从小到大的历史性飞跃。1980年以来,国内外游客年均增长29.90%,国内旅游收入年均增长34.30%,2009年旅游产业总收入占全省GDP的比重为13.14%,初步形成涵盖吃、住、行、游、购、娱的完整产业体系,成为云南的特色产业和支柱产业。与此同时,由于长期以来粗放式发展模式等原因,云南旅游产业还存在着产业、产品结构不合理;国有旅游企业改革滞后,市场主体发育不充分;投资不足,融资渠道不畅;市场不规范,资源与行业管理体制条块分割严重;产业漏损,国际化水平低,对相关产业带动作用不强,以及政策支持力度不够等问题。

总体来看,尽管云南旅游资源的潜力很大,但旅游产业发展仍然相对滞后,旅游产业对全省经济社会发展全局的推动作用还没有充分体现出来,其深层原因在于思想观念落后、改革创新不足、资源配置不合理。目前,云南旅游产业正处于转型升级的关键时期,国内消费结构升级和国家政策的强力支持,中国-东盟自由贸易区将在2010和2015年分阶段最终实现,国际资本流入和沿海产业转移,为云南加快发展旅游产业提供了新的机遇;周边国家和地区几乎都把旅游作为重点产业发展,也对云南提出了前所未有的挑战。面对机遇和挑战,云南唯一的选择是解放思想,抓住机遇,加快体制改革和制度创新的步伐,使市场机制在资源配置中发挥基础性作用,实现发展方式从粗放式经营向集约化发展转变,进一步推动全省经济社会的全面、协调和可持续发展。

节约用地与集约用地既有区别又有联系。节约用地主要是从保护土地面积的角度来说的,降低项目用地规模,建设用地少占或不占耕地;集约用地主要是通过增加生产要素的投入,提高土地利用率,或通过优化土地利用结构等措施,从而使土地利用效率达到一个合理水平的行为。集约用地强调用地方式和强度,节约用地强调用地规模。合理的节约集约旅游用地规划能促进土地资源的可持续利用,避免土地利用的粗放性、随机性和破坏性,促进旅游资源的可持续利用。

根据旅游用地和土地节约集约利用的概念,可将旅游用地节约集约利用概念定义为:在可持续发展的前提下,减少改变用地类型的旅游项目占地规模,降低旅游项目用地中建设用地的比例,通过改善经营管理,改变旅游用地利用方式,增加旅游用地投入,充分发挥旅游用地的潜力,提高其旅游用地利用效率和效益,使旅游产业用地的经济效益、社会效益和生态效益相互协调统一[1]。

3 云南省旅游产业建设用地集约利用

旅游产业用地分建设用地和非建设用地,云南省截至2009年,旅游产业用地总面积为657 159.10hm2,其中建设用地占用61 329.14hm2,旅游产业建设用地占旅游用地总面积的9.33%。

云南省旅游产业规划基期建设用地总面积61 329.14hm2,同时期云南省建设用地92.83万hm2,旅游产业建设用地仅占全省建设用地总面积的6.60%,比重较小,而2009年云南省旅游总收入810.73亿元,GDP6 169.75亿元,旅游收入占GDP的13.14%。旅游产业建设用地占建设用地总面积的比重与旅游产业占GDP的比重不一致,旅游接待设施、基础设施及配套设施占地面积较小,旅游建设用地供应力度偏小,旅游投入不足,导致接待能力有限,与其对国民经济的贡献不协调。

旅游产业建设用地集约利用对现有旅游产业建设用地而言,主要是进行内涵挖潜,增加投入产出,促进旅游产品转型升级,提高集约利用程度;新增建设用地尽量少占或不占耕地,避让基本农田,充分利用荒山、荒坡、荒草地等其他土地,并尽量减小用地规模[2]。

4 构建旅游建设用地集约利用评价体系

4.1 建立评价体系的必要性

建立一套定性和定量相结合的旅游建设用地集约利用程度的指标评价体系,可以对已建和规划建设的旅游建设用地进行量化。对旅游建设用地集约利用程度较高的地方可以适当地增加旅游建设用地的土地供应,并优先考虑开发利用其他土地。对旅游建设用地集约程度较低的地方,在建设用地供给政策上要吃紧,要求对其现有旅游产业建设用地进行潜力挖掘,加大投入和产出力度,提高其旅游效益。

4.2 指标体系的确定原则

旅游建设用地集约利用内涵丰富,选取指标应综合考虑社会、经济、生态环境和可持续发展等各方面,各指标之间既要相互独立又要相互补充。

4.2.1 科学性原则

旅游用地评价指标体系的设计必须建立在科学的基础上,指标体系的选取必须要能科学、客观地反映旅游用地的各种特征。

4.2.2 可操作性原则

旅游建设用地集约利用是一个综合性的概念,涉及社会、经济、可持续性等各方面因素,但目前我国旅游产业用地相关统计数据不全面,一些必要的影响旅游建设用地集约利用的因素缺乏相关的统计,这给旅游产业建设用地集约利用的评价带来一定的影响,因此评价因子的选择一定要考虑可操作性。

4.2.3 适用性原则

所选指标在全省各州市之间应具有普遍适用性。

4.2.4 定性与定量相结合原则

土地节约集约利用指标评价尽量以定量计算为主,易于考核和评价,对个别难以定量的指标进行定性分析,以利于评价的可操作性。

5 云南省旅游产业建设用地集约利用综合评价

5.1 指标体系的构建

综合考虑影响云南旅游产业土地节约集约利用的因素,选取7个影响因子,分别为单位建设用地接待国内旅游人次、单位建设用地接待海外旅游人次、地均建设投资、地均旅游收入、旅游建设用地地均旅游外汇收入、旅游业收入占GDP的比重、投入产出比。

层次分析法(AHP)[3,4]是一种定性与定量相结合的决策方法,它是系统工程中对非定量事件定量分析的一种简便算法。它把一个复杂问题按各因素隶属关系由高到低表示有序的递阶层次结构,然后通过人们的判断对各层次的元素进行比较判断,确定相对重要性,最后把各层次定量关系联系起来,得到总排序作为决策依据[5]。准则层和评价指标层各因子权重的得来均采用层次分析法中的两两对比法得来。根据层次分析法得出云南省旅游产业建设用地集约利用评价指标体系表(表1)。

结合表1,参照云南省统计年鉴得出云南省旅游产业建设用地节约集约评价各因素现状值(表2)。

5.2 模糊数学综合评价

模糊综合评价方法是一种运用模糊变换原理分析和评价模糊系统的方法,它以模糊推理为主,将定性与定量,精确与非精确统一结合起来,这一方法是由美国自动控制专家查德于1965年首次提出[6,7,8,9,10,11]。

各指标均为正向指标,因此可以建立统一的隶属度函数,由于旅游产业节约集约利用到目前为止还没有国家标准和地方标准,建立隶属度函数所需要的标准通过参照前人相关的研究成果、问卷调查、专家咨询、研究者客观判断等方式最终确定旅游用地集约利用水平的指标层的隶属度函数[12]。

结合云南省旅游产业建设用地节约集约评价各因素现状值(表2),可得出评价指标层7个因子的关于低度利用、适度利用及集约利用的隶属度函数值。

注:数据来源云南省统计年鉴

以昆明市为例,根据隶属度并结合全省平均值,并计算出全省平均值的0.6倍和1.2倍为作等级划分标准,等级的划分标准是结合了全省旅游产业建设用地节约集约评价各因素现状值的具体情况综合得出的。昆明市评价指标层各因素指标隶属函数值矩阵为:

根据评价指标层各因素指标的权重,土地利用强度下属的两个因子的权重为(0.6,0.4);土地投入强度下属的因子只有一个,权重为1,因此将不参与这一轮计算,隶属函数值可以直接应用到下一轮计算;土地利用效益下属的4个因子的权重分别为(0.373 2,0.303 8,0.116 7,0.206 3)。

将准则层下属的因子的权重向量与对应的隶属函数值矩阵进行模糊数学综合运算,并进行归一化处理,得到准则层综合评价结果矩阵。

土地利用强度综合评价结果为:

土地利用强度总管和评价结果为:(0 0.2766 0.7234)。

土地利用效益综合评价结果为:

得出准则层综合评价结果矩阵,即:

最后将准则层综合评价结果与准则层3个影响因子的权重向量进行综合运算,再进行归一化,得出昆明市旅游建设用地节约集约土地利用综合评价结果为(0.197 1,0.276 9,0.526 0),根据最大隶属度原则,昆明市旅游建设用地节约集约土地利用综合评价最终评价结果为集约利用。

按照此方法分别计算出其他各市州的旅游用地节约集约土地利用综合评价结果为分别为曲靖的为(0.354 7,0.435 8,0.209 5);昭通的为(0.343 9,0.422 5,0.233 6);临沧的为(0.574 1,0.322 6,0.103 3);文山的为(0.343 9,0.422 5,0.233 6);德宏的为(0.311 8,0.376 4,0.311 8);玉溪的为(0.313 9,0.372 1,0.313 9);丽江的为(0.219 6,0.346 0,0.434 3);楚雄的为(0.422 5,0.343 9,0.233 6);西双版纳的为(0.330 8,0.406 4,0.262 8);怒江的为(0.440 3,0.316 4,0.243 4);保山的为(0.422 5,0.343 9,0.233 6);普洱的为(0.422 5,0.343 9,0.233 6);红河的为(0.305 0,0.390 0,0.305 0);大理的为(0.319 4,0.361 2,0.319 4);迪庆的为(0.237 4,0.333 1,0.429 5)

按照最大隶属度原则,旅游产业用地节约集约总体评价结果为,低度利用的有临沧、楚雄、怒江、保山、普洱;适度利用的包括曲靖、昭通、文山、德宏、玉溪、西双版纳、红河、大理;集约利用的有昆明、丽江、迪庆。

6 土地合理利用的措施建议

6.1 加强引导

坚持旅游项目有保有压,积极推进旅游产品转型升级;合理确定项目建设用地控制标准;引导旅游产业建设用地向其他土地发展;提高闲置、空闲土地利用率,充分利用存量土地;规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作;积极营造节约集约用地的意识。

6.2 加强积极有效地调控

启动配套的税费改革;实行旅游用地的资产化管理;协调旅游产业土地利用专项规划与土地利用总体规划的关系;加大旅游线路统筹力度。

6.3 相关部门加强管制

8.推进交通节约集约用地的制度建设 篇八

一、交通基础设施网络大发展决定了交通节约集约用地的紧迫性

截止2012年底，我国铁路营业里程9. 8万公里，公路通车里程424万公里（其中高速公路9.6万公里），内河航道12.5万公里，油气管道9万公里，民用机场183座。分析历年土地利用变更调查结果，铁路用地和公路用地占全部交通用地的99%左右。国土资源部门和交通部门对交通用地范围的界定有所区别。本文根据交通线路长度，结合《新建铁路工程项目建设用地指标》、《公路工程项目建设用地指标》以及对交通工程项目实际用地的调研，推算截至2010年末，我国铁路占用土地53.17万公顷，公路基础设施占用土地515.6万公顷。综上，2010年底我国铁路和公路用地约为568.77万公顷，约占国土面积0.59%。

我国尚处于工业化和城镇化快速发展的重要时期，这一时期也是建设用地供需矛盾较为突出的时期。这一时期运输需求旺盛，对交通基础设施的需求较大，交通网络处于发展完善的重要时期，也是交通节约集约用地的关键时期。

（一）交通是基础设施建设中占用耕地的主要部门，在节约耕地资源中具有重要地位

我国人均耕地只有1.37亩，仅为世界平均水平的40%左右。人多地少的国情要求建设中必须珍惜耕地资源。交通基础设施建设是占用耕地的主要行业。1997—2005年，交通建设占用耕地是全部建设占用耕地的20%，交通建设占用耕地比例是交通用地总净增量的60%。据国土资源公报，2011年全国单独选址建设用地中，58.8%为交通运输用地（见图1）。由此可见，交通基础设施建设是占地，特别是占用耕地的主要行业。

（二）我国正处于交通基础设施网络完善的关键时期，交通基础设施规模扩张需要占用大量土地

我国交通运输网络框架基本形成，运输能力紧张状况总体缓解，但是总体规模依然偏小，技术等级偏低，网络覆盖广度与通达深度有待提高。根据2012年国务院批准的《“十二五”综合交通运输体系规划》，到2015年我国基本建成国家快速铁路网和国家高速公路网，综合交通运输网络总里程达到490万公里。

根据国家发展改革委宏观经济研究院2012年重点课题《我国交通运输网络规模研究》，未来30—35年我国仍需继续完善交通基础设施网络，预计2040年前后交通基础设施规模应处于基本稳定的状态，这一时期铁路网长度约为19万公里（其中客运专线铁路约为4万公里），公路网长度约为560万公里（其中高速公路15万公里）。

（三）交通用地的特性决定了必须高度重视交通节约集约用地

虽然土地资源一般被视为可更新资源，但是从交通用地的特性看，土地资源经过交通基础设施建设转化为交通用地之后，其用途很难进行改变为交通之外的用途。即使是交通运输业内部其用途改变也是十分困难或成本高昂，一旦用于某种运输方式，基本上就无法用于其他方式。为了集约利用有限的交通用地，在交通网络形成并走向稳定的关键时期，应该着眼于经济社会发展、自然资源和交通和谐发展，建立资源节约型的交通发展模式。目前我国整体上正处于初步运输化阶段，其中东部沿海地区开始向完善运输化阶段转变，这一阶段正是交通用地供需矛盾比较突出的发展阶段。从美国、日本等国综合运输体系形成的实践看，由于交通设施具有沉没成本巨大的经济特征，一旦交通基础设施建成、运输结构形成将保持相对稳定，再进行调整的余地就会受到很大制约。

二、从制度层面推进交通节约集约用地具有重大意义

目前交通领域节约集约用地的工作主要集中在工程技术层面和设计施工阶段，并且分运输方式主要由交通行业部门各自推进。要建立和完善交通节约集约用地的制度，更有成效的推动交通领域的节约集约用地。

（一）跳出技术层面推进交通节约集约用地的制度建设

从交通节约集约用地的研究层面（见图2）分析，包括宏观层面、中观层面、微观层面（项目层面）。宏观层面。交通运输业从制度层面能够获得的土地资源规模，即配置到交通运输行业的土地数量。这一层面实际上解决的是国民经济与交通运输业之间关系的问题，即国民经济发展对交通运输的需求以及交通运输的适应性。中观层面。主要涉及土地资源在交通运输业中不同方式、不同地区和不同时间的分配，以上三个方面的土地资源配置是相互交叉、不可分割的，交通用地在各种运输方式间分配时，不可避免的涉及到资源配置的空间问题和时序问题。微观或项目层面，即如何在具体的交通基础设施建设项目间配置土地资源，以实现土地的节约利用。从工程技术角度，还包括在具体的交通建设项目中，如何通过选线、施工技术等实现土地资源的节约利用以及不同土地类型在交通项目用地中的组合。

目前对于交通领域节约集约用地的研究主要集中在工程项目的技术层面，考虑如何通过技术手段实现交通基础设施少用地、少用耕地。显然，仅从微观层面的技术手段研究交通节约集约用地问题存在很大局限性。党的十八大报告中明确提出，要加强生态文明的制度建设。交通节约集约利用土地必须依靠制度，必须跳出工程技术的层面，从中观、宏观层面着手相关节约集约用地制度、政策的设计。

（二）工作重心前移从规划阶段推进交通节约集约用地

从交通基础设施建设的各个阶段节约集约用地的地位分析。交通建设各个阶段对土地占用的影响程度、各个阶段的降低土地用量的可能性大不相同。规划阶段决定路网规模、布局、重要通道的标准，以及修建的时序等，对土地配置的影响是最大的。其次是设计阶段，该阶段的基础设施具体技术标准的确定、路线选线、线形设计等对土地配置的影响也比较大。用地配置的项目层面对应施工阶段和建设运营阶段。施工阶段的影响相对较小，施工阶段不同施工方案对临时用地数量及土地资源的保护也会造成影响，这种影响的范围和程度是相对有限的。建设运营阶段难以改变交通用地的规模，并且一般设计阶段已经充分考虑了交通基础设施的运行效率，通过提高运输管理水平和技术来提高运输效率的空间是有限的，因而该阶段对交通用地配置的影响最小。不同阶段对交通节约集约用地的影响程度如图3所示。endprint

因此，为使交通领域节约集约用地取得更大成效，工作重心必须前移至交通规划阶段，通过科学合理的交通基础设施规模、空间布局、方式结构和有序的建设节奏实现更大的节约集约用地效果。

（三）跳出单一方式从综合运输体系视角进行分析研究

研究交通用地问题还应从综合运输体系、而非单一运输方式的视角进行分析。各种运输方式具有不同的技术经济特征，并进而决定了土地资源利用特点。各种运输方式之间具有一定的可替代性，满足同样规模的运输需求可以有不同的运输结构，但是由于各种运输方式土地资源利用特征不同而用地规模大不相同。基础设施、技术装备和运输服务共同构成综合交通运输体系，交通用地与交通基础设施直接相关，但最终目的是满足经济社会对运输的需求，因而又不能脱离交通技术装备水平、运输服务效率等影响交通用地运输效率的重要因素。因此仅仅从单一运输方式研究交通节约集约用地具有很大的局限性，必须跳出单一运输方式，从综合运输体系视角构建资源节约型的交通运输体系和交通发展模式。必须将视野拓展到交通基础设施之外，充分考虑交通技术装备和运输服务效率在提高交通节约集约用地中的作用。

三、建立健全交通节约集约用地的制度体系

我国已经初步建立了交通用地的宏观管控制度、交通建设的规划制度、项目的指标控制制度等，在交通节约集约用地中发挥了重要作用。今后，一是要建立项目用地有偿使用制度和综合利用制度，二是继续健全、完善宏观管控制度、统一规划制度和用地指标制度。在各项制度建设中，重点和难点是分类逐步建立有偿使用制度，逐步发挥其优化配置资源、集约节约用地的基础性作用。

（一）宏观层面：继续完善交通用地宏观管控制度

用途管制制度是世界较为普遍实施的土地管理制度。我国通过土地利用总体规划和土地利用年度计划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，实行建设用地总量控制。交通建设中，根据交通基础设施发展规划，确定各种交通方式基础设施建设用地总量，落实土地利用总体规划确定的建设用地规模、结构和时序安排。

目前交通部门、国家统计局和国土资源部均无完整权威的交通用地数据，要完善交通用地统计制度，使统计数据能够比较准确并具有可比性，为交通用地规划、监管等提供数据支持。用地分析纳入交通规划，主动做好交通规划与土地规划的衔接。在制订交通发展规划中，设立交通用地章节，分析交通用地的合理性、供地的可行性、节地分析等；做好规划调整与土地规划或年度利用计划的衔接。

（二）中观层面：健全交通基础设施统一规划制度

交通运输发展的实际中，有三种交通基础设施发展的模式：供需平衡型、超越发展型和滞后发展型。交通用地规模是交通基础设施规模的正函数，因此，在较长时期内满足运输需求的交通用地规模也表现为三种情形（如图4）。曲线一：交通基本网下的交通用地规模曲线。达到交通运输总量供需平衡时所具备的交通基础设施的用地规模。曲线二：超越型交通路网的交通用地规模曲线。这种情形下，线路建设在某一段时间内过度，使得交通基础设施的数量和规模大大超过实际的运输需求的需要，导致后来又不得不拆除其中一些设施，造成土地资源的浪费。该情形下，无效的交通用地规模相当于图中曲线一以上、曲线二以下部分的面积。曲线三：滞后型交通路网的交通用地规模曲线。该情形下，交通基础设施建设滞后于运输需求的需要，造成运输局面紧张。因此应该增加交通用地供给，加快交通基础设施建设。因此，交通节约集约用地的重要保障条件是，交通基础设施必须处于交通基本网的规模水平。小于这一规模影响经济社会发展，大于这一规模必然造成土地浪费。

美国、英国等国家均出现过大规模拆除废弃铁路的现象。美国铁路总里程最高达到约41万公里，目前约为23万公里。英国运营铁路的总里程在1928年达到了32565公里，截至2005年底英国铁路拥有营业里程16116公里。美国和英国出现大规模修建而后又大量拆除铁路的现象，是对土地资源的极大浪费。传统公路和民航交通技术进步论难以解释为什么与美国、英国处于同期交通发展阶段的法国等一些国家并没有出现大规模拆除或废弃铁路的现象。本报告研究发现，缺少路网的合理规划与统一实施制度，是造成美英铁路建设超出基本网规模，导致土地资源浪费的重要原因之一。

我国交通运输业实行的是分行业管理体制，铁路由铁道部分管，公路和港口由交通运输部分管、民航由中国民航局分管，管道分别由相关油气公司建设运营，地方政府在交通基础设施规划建设中亦有较大话语权。美国、英国和法国铁路网发展的实证表明，中央政府对于交通基础设施网络的统一规划和统筹建设，更为有助于形成供需平衡型的交通基本网。相反，行业、地方政府或企业主导的路网规划和建设方式，很有可能导致路网的重复、过度建设，从而造成资源浪费。因此，促进交通节约集约用地，应该建立综合交通运输管理体制，强化中央政府对交通基础设施的统一规划、统筹建设的制度。

（三）项目层面：改革配置方式，完善综合利用和用地指标制度

1、建立交通项目用地有偿使用制度

无偿划拨是目前交通用地的配置的基本形式（《划拨用地目录》国土资源部令第9号，2001年）。2008年1月国务院颁布《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），明确今后要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。

交通用地有偿使用具有理论基础和可操作性。一方面，交通用地有偿使用符合交通用地的经济特性：从竞争性视角，交通基础设施并非纯公共产品；从营利性视角，交通基础设施具有可营利性；从公平性视角，交通用地收益应该合理分配。另一方面，交通用地有偿使用制度可以调动交通用地主体节约集约用地的内在自觉。endprint

在一定时期内我国交通用地还将以划拨方式取得，但有偿使用是市场经济体制改革的必然要求，是未来交通用地配置方式的改革方向。充分认识交通用地配置方式改革的重要性和困难性，必须充分考虑利益相关方，处理好既有利益格局。

交通用地有偿使用制度的重要前提是产权明晰，当前交通建设领域全面推行有偿使用土地尚不具备这一条件。应采取分类对待、渐进推进的原则，分阶段实施。

第一阶段，对明确界定的经营性交通基础设施用地实行有偿使用，市场配置。经营性公路有明确的界定，可以先行实施用地有偿使用。目前对其他的公益性和经营性交通基础设施的边界尚未有可操作性的共识，需进一步的深入研究予以支撑。

第二阶段，对交通基础设施中经营性用地实行有偿使用。即对具有明显市场竞争性和市场盈利能力的交通设施用地实行有偿使用，主要包括高速公路的服务区、城市内的交通枢纽等。

第三阶段，即远期目标，对交通用地实行有偿使用。

2、建立交通用地综合利用制度

交通用地的共用经济是指交通用地用于多种用途而带来的单位运输量土地占用量下降或土地的运输效率提升。交通用地的共用经济主要表现为交通用地的综合利用：（1）交通基础设施建设与其他产业共用土地，（2）不同运输方式或用途共用线位、桥位、场站等资源，（3）通过对交通工具的共用进而对交通用地的利用产生共用经济等。这些形式有时单独表现，有时表现为几种形式的综合。

在我国交通基础设施建设中有交通用地综合利用的现象存在，但是多以个案形式出现，缺少制度支撑。当前也存在铁路客站追求规模而弱化商业功能的现象。要制订交通用地综合开发鼓励政策。交通用地在充分满足交通功能的前提下，鼓励交通基础设施用地的地上地下空间开发利用，完善地上地下建设用地使用权配置方式。要推动交通基础设施的建设形态由平面化向立体化转变，交通土地资源由专用向共用转变，在可能的条件下用技术和资金资源代替土地资源。

3、完善交通用地指标控制制度

我国从20世纪80年代开始着手建设用地指标制度的建设。至20世纪90年代我国基本建立了交通工程项目建设用地指标体系，如《新建铁路工程项目建设用地指标》（1996年）、《民用航空运输机场工程项目建设用地指标》（1999年）、《公路建设项目用地指标》（1999年）等。近年来结合工程实践，与交通的新发展（如高速铁路等的出现），对公路、铁路、民用机场等交通工程项目建设用地指标陆续进行了修订。

要继续完善交通工程项目用地指标控制制度。一是定期评估和调整用地控制指标。根据评估结果，定期修订建设用地控制指标，将交通节约集约用的效果通过国家标准规范固定下来。二是结合交通发展及时完善用地控制指标。支持综合交通运输体系发展政策和适应新型交通发展方式，及时完善交通工程项目用地控制指标。■