中华人民共和国行政诉讼法释义

中华人民共和国行政诉讼法释义（精选7篇）

1.中华人民共和国行政诉讼法释义 篇一

《中华人民共和国行政处罚法》

法 律 释 义

2005年8月整理 行政处罚法 第1章 第1节 标题：立法目的

法条内容： 为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。释义： 本条是对我国行政处罚法立法目的的规定。

一、规范行政处罚的设定和实施。行政处罚是指国家行政机关依法对违反行政管理法规的行为给予的制裁措施。行政处罚有以下几个特征：1．决定并实施处罚的机关是国家行政主管机关(还包括法律、法规授权和受委托的机关或组织)；2.行政处罚只适用于违反行政管理法律、法规和规章的行为；3．行政处罚的承受人可以是自然人，也可以是法人或非法人组织；4．行政处罚是一种严厉的行政行为，可以直接限制或剥夺违法行为人的人身权、财产权，因此对行政处罚要规定较为严格的限制条件。

二、保障和监督行政机关有效实施行政管理是制定本法的“两保障”之一。制定行政处罚法以规范行政处罚的设定和实施，简单说就是既保障，又监督。

三、维护公共利益和社会秩序。行政处罚法在于使违法行为人承担所应负的法律责任。法律责任包括刑事责任、民事责任、行政责任。构成犯罪的，要追究其刑事责任，关于刑事责任，我们已经制定了刑法和刑事诉讼法以及20多个补充规定；关于民事责任，制定了民法通则和民事诉讼法；对于行政责任，我们已有行政诉讼法。行政处罚法的制定对完善我国行政法律建设是非常重要的。

四、保护公民、法人或者其他组织的合法权益是“两保障”的另一项保障。本法严格规定行政处罚的创设权和行使行政处罚的主体资格，从法律制度上防范行政机关的侵权行为，以避免有些行政执法人员用手中的处罚权做交易，以权谋私。行政处罚法 第1章 第2节 标题：设定和实施的法定原则

法条内容： 行政处罚的设定和实施，适用本法。

释义： 本条是对行政处罚的设定和实施的法定原则的规定。

一、行政处罚的设定权是国家立法权中的一项重要内容。采取严格慎重的法定原则，即法无明文规定的，不处罚。行政处罚按其性质划分，大体可以分为四类：一是涉及人身权利的人身自由罚；二是吊销许可证或营业执照、责令停产停业等的行为罚；三是罚款、没收非法财产等财产罚；四是警告、通报批评等申诫罚。我国设定行政处罚权的立法原则：第一，要符合我国的立法体制；第二，要区别各类行政处罚的不同情况，区别对待；第三，根据法制原则来规范，对现行某些不规范的做法要适当改变，又要考虑我国法制建设的实际情况。根据以上原则，本法对行政处罚的设定权作出了明确规定，并在本条强调了行政处罚的设定权由本法统一调整，采取法定原则。本法规定的处罚设定权可以概括为：法律可以设定各种类型的行政处罚权；行政法规可以设定除限制人身自由以外的各类行政处罚；地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。

二、行政处罚的实施要依本法的规定。实施处罚涉及两个问题，一是实施的主体，一是实施的行为或实施的原则和程序。即： 1．不是所有的行政机关都有行政处罚权，哪些行政机关有行政处罚权，由法律和行政法规规定。对此应注意一点，执法主体应是国家行政机关，但又不都是行政机关，法律开了一个小口子，规定了授权和委托，但有限制性规定； 2．行政机关只能对自己主管业务范围内的违反行政管理秩序的行为 2 给以行政处罚； 3．每个行政机关有权给予什么种类的行政处罚，依法律、法规的规定。对此法律也作了具体规定。行政处罚法 第1章 第3节 标题：实施行政处罚要有法定依据

法条内容： 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。

释义： 本条两款是对实施行政处罚要有法定依据，无法定依据不得处罚的原则的规定。

一、关于行政处罚的适用范围要注意三个方面的问题： 第一，主体适用对象应包括公民、法人或者其他组织。也就是说，既包括个人也包括各种组织形式的单位；第二，要具有违反行政管理秩序的行为。即这种行为是客观存在的、有事实的侵犯行政管理秩序的违法行为；第三，应当给予行政处罚的。其含义在于，违反行政管理秩序的行为，并非全部都应给予行政处罚，应区分不同情况根据法律的规定给予不同的处理。如果有的违反行政管理秩序的行为十分严重，构成犯罪的，就应根据刑法的规定处罚，而不适用行政处罚；有些极轻微违反了行政管理秩序的行为构不成本法规定的应予处罚的标准的．则不应给予行政处罚。

二、行政机关实施行政处罚不是任意性的，而是有法律限定的。为了保护公民的合法权益，使行政处罚规范化，法律规定： 1．只有法律、行政法规、地方性法规或者规章规定给予行政处罚的，才能依法给予行政处罚； 2．只能是行政机关依照本法的规定实施，本法没规定有权实施行政处罚的行政机关则不能实施处罚； 3．实施行政处罚要依照本法所规定的程序实施，不能违反法定的程序。

三、本条第二款是对法定原则的强调。行政处罚法 第1章 第4节 标题：行政处罚原则

法条内容： 行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。

释义： 本条是对行政处罚应遵循的原则的规定。

一、必须遵循公正、公开的原则。公正，是指行政机关在处罚中对受罚者用同一尺度平等对待。公正原则主要表现在： 1．行政处罚以事实为依据，以法律为准绳，法律面前人人平等； 2．实行回避制度，包括执法人员自行请示回避和行政管理相对人申请回避； 3．处罚程序适宜。行政处罚规定普通程序和简易程序，简易程序的适用也要严格按法律、法规规定的条件进行； 4．行政处罚作出以前要通知被处罚人将要作出的内容、理由以及提出意见的途径、方式和期限，以便使其有陈述意见、提出反证等参与的机会； 5．现场勘查、物品检验要通知当事人及利害关系人到场； 6．职权分立。事实的调查和作出处罚决定分立，复议、申诉受理与作出处罚决定分立，处罚决定与处罚执行分立。公开，是指行政机关对于有关行政处罚的法律规范、执法人员身份、主要事实根据等与行政处罚有关的情况，除可能危害公共利益或者损害其他公民或者组织的合法权益并由法律、法规特别规定的以外，都应向当事人公开。公开原则在行政处罚上的主要表现是：(1)法的公开。有关行政处罚的法律、行政法规、地方性法规、部门规章及政府规 章等规范性文件都要以适当途径公开，使行政管理相对人有了解的可能；(2)执法人员的身份公开。执行调查、处罚送达、执行等职务的执法人员必须出示证件或者佩带标志。受委托执行行政处罚职务的，要出示委托证明；(3)有关文书，除法律、法规规定限制的以外，允许当事人及利害关系人阅览、摘记及复制；(4)案例公开，行政处罚形成的案例以一定形式和途径公开发表。

二、必须以事实为依据。这种事实必须是客观存在，并且是已经发生的行为，不能以“可能是”而进行处罚。没有违法事实的，不得给予处罚。

三、与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。就是说罚要当罚，防止滥罚。实施处罚要综合衡定以下因素： 1．违法行为的事实是否该罚； 2．其性质如何，是否属于行政处罚的范畴； 3．情节怎样，区别出是否有情节严重应该给予刑事处罚的行为，或情节轻微不够行政处罚的； 4．社会危害程度怎样，是严重危害社会还是对社会无大危害。

四、本条第三款是对公正、公开原则的进一步强调和具体化。根据人大代表的意见，法律补充规定了本条第三款，强调对于违法行为给予行政处罚的规定，必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据，如遇此种不公布规定而给予行政处罚的情况，公民、法人或者其他组织可以拒绝接受处罚，也可以以此条为依据对这种处罚行为提起诉讼。本法具体规定了告知制度、当事人的陈述和申辩、缺席听证制度等等。行政处罚法 第1章 第5节 标题：坚持处罚与教育相结合的原则

法条内容： 实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

释义： 本条是对坚持处罚与教育相结合的原则的规定。设定行政处罚，不仅仅是惩罚违法者，并通过惩罚防止其再次违法，而且是寓教育于惩罚之中，使违法者通过处罚受到教育，自觉遵守法律秩序，同时也教育他人维护法律，提高法制观念。本法不仅在本条规定了处罚与教育相结合的原则，而且在其他法律条文中为贯彻这一原则具体规定了告知。通过告知，可以使当事人受到法制的教育。此外，听证制度也是进行法制宣传和教育的一种很好的形式，在听证过程中通过陈述事实、列举证据、援引法律，给各方面人员都留下深刻印象，从中受到教育。和申辩、缺席听证制度等等。行政处罚法 第1章 第6节 标题：受到行政处罚者的权利

法条内容： 公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

释义： 本条是对受到行政处罚者的权利的规定。为了保障当事人的合法权益，法律规定了受到行政处罚者的各项权利，包括行政处罚行使之中和行政处罚之后，主要有：

一、陈述和申辩权。陈述是指行为人为自己的行为进行客观的说明和介绍的一种行为；申辩，是指当事人为自己的行为申述理由和辩解的行为。这是当事人在行政处罚之中所享有的一项权利。为了从行政执法程序上保障当事人的权益，法律规定公民、法人或者其他组织在行政机关给予行政处罚时，依本法的规定，有权就行政机关拟对自己的处罚和自己的行为进行陈述和申 辩，证明自己没有违法事实的存在，行政机关要严格遵守法律的规定，保证当事人陈述和申辩权的行使。不仅如此，行政机关在行使行政处罚之前要明确告知当事人违法的事实、将给予的处罚的理由和依据，使当事人有条件和可能为自己的行为进行陈述和申辩。

二、申请行政复议或提起行政诉讼权。这是当事人在受到行政处罚之后所依法享有的一项权利。行政复议是指行政机关经当事人或有关单位提出申请或请求后，对已做出的行政处罚决定进行重新审查的一种行为；行政诉讼是指当事人受到国家行政机关的处罚之后不服，直接向人民法院提起诉讼，或经向原处分机关的直接上级机关提出复议后，对其作出的决定仍有不服的，向人民法院提出诉讼，请求撤销或者变更原处分或决定的行为。行政复议是行政机关内部自上而下的一种法制监督。具有强制性和权威性。对于提出复议的案件，复议机关要对其具体行政行为是否合法和适当进行审查，对于具体行政行为明显不当的，可以变更。法律给予当事人以选择权，可以选择司法监督程序，即不服行政机关的处罚，可以直接向人民法院提起行政诉讼，或者经行政复议后，对复议决定不服的，也可向人民法院提起诉讼。

三、要求行政赔偿权。这是行政处罚之后已认定行政处罚是错误，而对当事人进行行政救济的一项措施。行政赔偿是指行政机关在执行行政职务，进行行政处罚时，违法侵害了公民的合法权利时，国家对于受害人所给予一定赔偿的行为。行政赔偿有以下涵义： 1．行政赔偿责任的形式是赔偿，即恢复原状或金钱赔偿，行政赔偿责任是行政侵权责任的一种。2．行政赔偿是国家责任的一种；国家责任是指国家根据国际法或国内法对自己的行为应承担的法律后果。国家责任分国际责任和国内责任两种，国内责任即国家对其公民应负的责任，可分为国家立法损害责任、国家行政侵权责任、国家司法损害责任与国家民事责任四种。行政侵权赔偿责任，只是国家责任中的一种形式，是国家对行政侵权行为所负的赔偿责任。3．行政赔偿产生的原因是行政行为侵权。实施侵权行为主体可能是行政机关及其工作人员，也可能是被授权为某种行政行为的组织或个人。4．行政赔偿与行政补偿不同。行政赔偿通常是由行政机关及其工作人员(包括行政机关工作人员和受委托从事公务的人员)的违法或不当行为所引起的，而行政补偿则是由于行政机关及其工作人员的合法行为所引起的。公民、法人或者其他组织认为行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法取得赔偿。但行使这项权利时应注意：(1)这种赔偿的请求，是当事人就行政机关执行行政处罚而产生的，如果不是行政机关执行处罚则不能提起。(2)这种处罚是国家行政机关代表国家执行公务的行为(不能是私人行为)。(3)这种执行行政处罚的行为确实给当事人造成损害了。(4)这种赔偿是由国家对受害人进行赔偿的。能否给予当事人赔偿，要通过法定程序，由上级行政机关或人民法院在查明事实的基础上做出裁定； 行政处罚法 第1章 第7节 标题：违法行为人应承担的法律责任

法条内容： 公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。

释义： 本条是对违法行为人所应承担的不同的法律责任的规定。公民、法人或者其他组织应承担的不同的法律责任可分为：民事责任和刑事责任。

一、关于民事责任的承担。给予行政处罚是当事人因违法而承担的行政处罚的责任，与民事责任属不同的法律责任范畴，但又是同一种违法行为所引起的。受到行政处罚之人同时依法承担民事责任的行为是特定的，即行为人因违法对他人造成损害。但要说明一点，实施行政处罚的主体是行政机关，而民事赔偿责任首先是当事人自己协商解决，可以进行调解，如仍达不成一致意见，可以经法院判 决，由司法途径解决。

二、关于刑事责任的承担。给予行政处罚的违法行为，从理论上讲应该是尚不构成犯罪的行为。如果情节、后果严重就构成犯罪了，为了不放纵犯罪，法律规定应当追究其刑事责任。如果在将要进行行政处罚时，已经知道违法行为人的行为构成犯罪了，可以直接移送有关部门起诉，进行刑事处罚，不能以行政处罚代替刑事处罚。反之已经进行过行政处罚的，则仍有可能进行刑事处罚。只是在进行刑事处罚时要考虑已进行过的行政处罚。此处要将行政处罚后承担刑事责任的行为与行政处罚中的一事不再罚原则区别开来。行政处罚中的一事不再罚原则是指对违法行为人的同一违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚。同一事实是指同一个违法行为；同一依据，是指同一法律依据。但实践中往往同一行为违反了不同的法律规定，即产生规范竞合现象。在这种情况下，一般的处理原则是： 1．同一行为违反两个以上法律规范时，应依据不同法律规范分别处罚。2．如果一个行政机关对违法行为人已经给予处罚的，其他行政机关不得再科以同类处罚。3．在给予其他各类的处罚时，可以考虑违法行为人已受到处罚的事实，从轻或者减轻处罚(一事不再罚的原则以后还会详细论述)。行政处罚法 第2章 第8节 标题：行政处罚的种类

法条内容： 行政处罚的种类：(一)警告；(二)罚款；(三)没收违法所得、没收非法财物；(四)责令停产停业；(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；(六)行政拘留；(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。

释义： 本条是对行政处罚的种类的规定。本法确定了六种处罚种类：

一、警告。指行政机关对有违法行为的公民、法人或者其他组织提出告诫，使其认识所应负责的一种处罚。警告一般适用于那些违反行政管理法规较轻微、对社会危害程度不大的行为。一般可当场做出。

二、罚款。指行政机关依法强制违反行政管理法规的行为人(包括法人及其他组织)在一定期限内缴纳一定数量货币的处罚行为。罚款是一种财产罚。罚款是一种适用范围比较广泛的行政罚。为了避免罚款的随意性，行政处罚法对罚款进行了一些限定性的规定。对已经制定的法律、行政法规规定的行政处罚的种类中没有罚款的，地方性法规和规章不能增加规定罚款的处罚。为了避免罚款执行人营私舞弊，法律规定作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分离，罚款必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分。罚款的设定与执行要运用适当，罚与过相当。

三、没收违法所得，没收非法财产。指国家行政机关根据行政管理法规，将行为人的违法所获得的财物或非法财物强制无偿收归国有的一项行政处罚措施。没收是一种较为严厉的财产罚，其执行领域具有一定程度的限定性，只有对那些为谋取非法收入而违反法律法规的公民、法人及组织才可以实行这种财产罚。

四、责令停产停业。指国家行政机关对违反行政管理法规的工商企业或个体经营户，依法在一定期限内剥夺其从事某项生产或经营活动权利的行政处罚，属于行为罚的一种。由于责令停产停业的处罚将直接影响企业的生产与经营利益，因此对比较严重的行政违法行为才适用。

五、暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照。许可证与执照指行政主管机关应公民、法人或其他组织的申请依法颁发的准许申请人从事某种活动的书面文件。是公民、法人或者其他组织享有的某种权利的凭证。暂扣或者吊销许可证、执照是指国家行政机关，对违反行政管理法规的公民、法人或者其他组织依法实行暂时扣留其许可证或执照，剥夺其从事某项生产或经营活动权利的行政处罚。这是一种比责令停产停业更为严厉的一种行为能力罚。因此，只有法律和行政法规能够设定这一处罚。

六、行政拘留。指公安机关对于违反治安管理处罚条例的公民，在短期内限制其人身自由的一种处罚措施，也是治安管理处罚措施中最严厉的一种。行政拘留是限制公民人身自由的一种人身自由罚，也是行政处罚中最严厉的处罚之一。由于其严厉性，因此行政处罚法对于此种处罚的限制规定也是最严格的，只有法律能够规定涉及公民人身自由的行政拘留罚，其他如行政法规、地方性法规、规章等都不能设定此种处罚。

七、法律、行政法规规定的其他行政处罚。上面所列六种处罚只是行政处罚的基本种类，也是运用得最多的种类。为了防止现有法律和行政法规规定的处罚的遗漏和今后立法中可能出现了新的处罚措施而设定此项。行政处罚法 第2章 第9节 标题：行政处罚的设定权

法条内容： 法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。释义： 本条是法律对于行政处罚的设定权的规定。设定，是指对一项权力的创设和规定，“设定”不同于“规定”，主要区别在于设定有创新之意。由于行政处罚的设定权首先涉及的是立法权的划分问题，因此各国在行政处罚权的设定上，一般遵循这样几条准则：一是行政处罚的设定权集中在代议机关(立法机关)；二是行政机关设定行政处罚必须有法律明确具体的授权；三是行政机关设定的处罚一般都是程度较轻、影响较小的。本条第二款强调“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定”，这一项特别规定，具有排他性，即除法律以外，其他任何形式的规范性文件都不得规定涉及公民人身自由的行政处罚。人身自由权是公民权利中最基本的一项权利，限制人身自由是一种相当严厉的处罚，只有法律才可以规定此类处罚，即使是法律规定，也要采取慎重的态度。行政处罚法 第2章 第10节

标题：行政法规对于行政处罚的设定权限

法条内容： 行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

释义： 本条是对规定行政法规对于行政处罚的设定权限的规定。行政法规是由国务院制定的。对于行政法规设定和规定行政处罚权要掌握两点：第一，除限制人身自由的行政处罚以外，行政法规可设定其余各类行政处罚；第二，行政法规规定的行政处罚不能超越已有的法律所规定的行政处罚的范围。本法给予行政法规以行政处罚设定权，但同时给了一定的限制，这种限制包括前面提到的两个方面：

一、关于设定权。行政法规不能设定限制人身自由的行政处罚，这是一项硬性的原则性规定。除这项排除性规定外，行政法规可以设定其余五类处罚。

二、关于规定权。法律对于违法行为已经作出行政处罚规定的，行政法规如果需要，可以对法律作出具体规定。但行政法规关于行政处罚的规定，不能超出原来法律所规定的行为、种类和幅度，也就是说，法律对某些违法行为没有作出吊销许可证处罚的，而仅作出罚款处罚的，行政法规不能另行增加处罚种类；法律已经规定了行政处罚幅度的，行政法规只能在其处罚幅度内规定处罚。行政处罚法 第2章 第11节

标题：地方性法规对于行政处罚的设定权

法条内容： 地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

释义： 本条是对地方性法规对于行政处罚的设定权的规定。地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定和批准的、实施于本地区或某一地区的规范性文件。地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触。本条对于地方性法规设定行政处罚权也作了严格的限制性规定。本法对地方性法规的关于行政处罚的设定权作出了两种不同情况的规定：

一、本条第一款规定，地方性法规可以设定除限制人身自由，吊销企业营业执照以外的行政处罚。省级地方人大对本省的特殊问题(如禁放鞭炮、限制养犬等)制定地方性法规，或者在还没有制定法律、行政法规(如计划生育等)时，可以先行制定地方性法规。这种法规可以设定除人身罚和吊销企业执照外的各种行政处罚。如果今后有了全国性的法律、行政法规，那么就要执行法律、行政法规的规定，对不符合法律、行政法规的规定要进行相应的修改。

二、本条第二款规定已经有了法律、行政法规的，地方性法规可以结合本地具体情况，根据法律、行政法规关于行政处罚的规定，予以具体化。但是，不得超越法律行政法规关于哪些违法行为应当给予行政处罚，给予什么种类的行政处罚和行政处罚的幅度等的规定。

行政处罚法 第2章 第12节

标题：国务院各部、委的规章设定行政处罚权

法条内容： 国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。

释义： 本条是对国务院各部、委的规章设定行政处罚权的规定。

一、关于规章的规定权，本条第一款规定，国务院部、委的规章可以规定的行政处罚应在法律、行政法规关于行政处罚规定的行为、种类和幅度范围之内。无法律、行政法规规定的，规章可以创设的行政处罚只限于警告或者一定数量的罚款。为了规范罚款，罚款的具体限额要报国务院根据不同情况予以规定。对于国务院的一些直属局，如工商、海关、税务、新闻出版、技术监督局等，能否制定规章，从实际看需要，但法律只规定了部、委制定规章。为了解决这一难题，本条规定，这些机构经国务院授权可以适用规章设定行政处罚的规定。行政处罚法 第2章 第13节

标题：地方政府规章关于行政处罚的设定权

法条内容： 省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制 定的规孝对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

释义： 本条是对地方政府规章关于行政处罚的设定权的规定。地方政府规章是指由地方政府制定的规范性文件，只有那些有规章制定权的政府才能制定规章。这里的地方政府规章分为两层，一层是省、自治区、直辖市人民政府制定的规章，另一层是省会市和国务院批准的较大的市制定的规章。地方政府规章与国务院各部、委的规章在行政处罚设定权上的规定基本是一致的。因此，既要给予地方政府规章一定的行政处罚设定权，又要严格地控制设定权的行使，形成目前的法律规定，即： 关于地方政府规章对于行政处罚的规定权，第一款规定，省、自治区、直辖市政府和省会市以及国务院批准的较大的市政府规定的规章，在不超越法律、行政法规或者地方性法规关于行政处罚规定的行为、种类和幅度内作出行政处罚的具体规定。(参见第十二条的注释)关于地方政府规章的设定权，第二款规定，没有法律、行政法规和地方性法规规定的，属于地方政府创制的规章，对违反行政管理秩序的行为；可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。设定行政处罚的地方政府规章规定的内容不能与法律、行政法规、地方性法规相抵触。为了切实作好监督，规章中规定的罚款限额要由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。行政处罚法 第2章 第14节

标题：其他规范性文件设定行政处罚的禁止性规定

法条内容： 除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。

释义： 本条是对其他规范性文件设定行政处罚的禁止性规定。我国法制体系或称立法体系是统一的，又是分层次的。法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定，行政法规由国务院制定，地方性法规由各省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定，部门规章由国务院各部、委制定，地方政府规章由各省、自治区、直辖市政府和省会市、较大的市的政府制定。行政法规、地方性法规；规章均不能与法律相抵触。与这种立法体制相适应，我国法律结构呈多层次框架，其构成为法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章等诸层次。除此之外，还有众多的没有立法权的市、地、县区的规范性文件等。实际情况是越往下的规范性文件越直接关系到广大群众的切身利益，即“越管用”。为了从立法上解决滥处罚这一问题，本法对行政处罚的设定作了非常严格的限定：

一、法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定；(第九条)

二、行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律中对行政处罚有规定的，不能超越其范围；(第十条)

三、地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规已作出行政处罚规定的，不能超越其范围；(第十一条)

四、国务院部、委的规章可以设定警告、一定数量罚款的行政处罚。法律、行政法规已有关于行政处罚规定的，不能超越其范围；(第十二条)

五、省、自治区、直辖市人民政府和省会市、国务院批准的较大的市的政府规章，可以设定警告或一定数量罚款的行政处罚，对法律、行政法规、地方性法规已有行政处罚规定的，则不能超越其规定的范围。(第十三条)另外，本法还明确写明了禁止性规定，即除以上规定之外，任何非上述机构一律不许在规范性文件中设定行政处罚，否则都属违法。行政处罚法 第3章 第15节

标题：实施行政处罚的主体要求

法条内容： 行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。

释义： 本条是对实施行政处罚主体要求的一般规定。在一般情况下(例外情况下面讲)，只有有行政处罚权的行政机关才能实施行政处罚；而且要在法定的范围内实施。首先，实施行政处罚的行政机关要具有行政处罚权，这项职权是国家赋予的，有行政处罚权的行政机关是国家法律或行政法规规定的，这些行政机关具有与其管理对象相适应的行政处罚权。其次，行政处罚要在行政机关的法定职权范围内实施，不同的行政机关有不同的职权范围。行政处罚法 第3章 第16节

标题：一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权

法条内容： 国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。释义： 本条是对一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权的规定。本法规定了一个行政机关可以行使其他行政机关的行政处罚权，当然对这种行政机关的授权要求是十分严格的，要由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定。另外，本条还强调限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。这样规定是比较严谨的，因为，在我国，限制人身自由的行政处罚权只能属于公安机关，这是保护公民人身权利所必须的。行政处罚法 第3章 第17节 标题：授权实施行政处罚

法条内容： 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。

释义： 本条是对授权实施行政处罚的规定。依本条规定，具有管理公共事务职能的组织也可能成为实施行政处罚的主体，但必须要符合一定的条件。首先，该组织必须经过法律、法规授权；其次，该组织具有管理公共事务的职能；第三，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织必须在法定职权范围内实施行政处罚。行政处罚法 第3章 第18节 标题：委托实施行政处罚

法条内容： 行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

释义： 本条是对委托实施行政处罚的规定。受委托实施行政处罚的行政机关或组织是对实施行政处罚主体的补充。但是为了防止乱处罚的情况出现，必须要对行政处罚的委托加以限制，本条对进行行政委托的程序及委托机关的责任作了严格规定。

一、行政机关只能将行政处罚权委托给符合本法第十九条规定条件的组织，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。本法第十九条规定：“受委托组织必须符合以下条件：(一)依法成立的管理公共事务的事业组织；(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”(此条具体内容下面还要讲到)

二、行政机关只能依法在其法定权限内进行委托。行政机关进行委托必须有法律、法规或规章的明文规定。

三、受委托实施行政处罚的组织在委托范围内，以委托的行政机关名义实施行政处罚，委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。委托行政机关对受委托行政机关或者组织实施的行政处罚行为应当负责监督，并对该行为后果承担法律责任。受委托的行政机关实际上是代表委托它的行政机关实施行政处罚，即在委托的权限范围内以委托行政机关的名义实施行政处罚，如果受委托的行政机关或组织违法实施行政处罚权，那么由委托机关承担法律后果。因此委托机关要对受委托机关进行监督，这实际上也是对自身权益的保护。

四、受委托的组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。受委托的组织本身并不具有行政处罚权，它行使的行政处罚权是别的行政机关赋予的，它不具有委托权，因此不能再行委托。法定授权与行政机关委托有明显的区别。授权是法律、法规明确授予非行政机关行政处罚权；委托是有行政处罚权的行政机关将其行政处罚权委托给行政机关或者组织行使。依法授权的组织以自己的名义行使行政处罚权；而受委托的行政机关或者组织只能以委托机关，而不能以自己的名义独立行使行政处罚权，这是委托与法定授权的根本区别之所在。行政处罚法 第3章 第19节 标题：受委托组织的资格条件

法条内容： 受委托组织必须符合以下条件：(一)依法成立的管理公共事务的事业组织；(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

释义： 本条是对受委托组织的资格条件的规定。

一、受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。，所谓事业组织是相对企业单位而言，一般是指为国家社会创造或改善生产条件，从事为工农业生产服务活动，为满足人民教育、卫生等事业需要而设立的不以营利为目的的单位。本条规定的事业组织应是具有管理公共事务职能的组织。

二、必须具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。被委托的组织必须拥有熟悉有关的法律、法规、规章和有关业务的工作人员。这样方能严谨有效地实施行政处罚。

三、对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或技术鉴定。受委托组织应当具有相应的技术检查或技术鉴定的条件，即必须具有技术检查或技术鉴定的设备和水平等等。，这是委托与法定授权的根本区别之所在。行政处罚法 第4章 第20节 标题：地域管辖

法条内容： 行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。

释义： 本条是对行政处罚地域管辖的规定。地域管辖，也称区域管辖或属地管辖，是指同级人民政府之间横向划分其和其所属部门(含其他有处罚权的机关或组织)在各管辖区内实施行政处罚的权限分工。简单讲，就是行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。违法行为地包括违法行为着手地、经过地、实施(发生)地和危害结果发生地。受处罚行为的核心要件是违法。违法行为发现地的行政机关都有管辖权，一般应由最先发现违法行为的行政机关管辖。

一、从行政处罚的目的来看，行政处罚是以行为事实的发生为依据的。行政处罚的目的是实现行政管理秩序，即对被破坏了的(关系、过程、财产等)迅速予以恢复，对良好的予以维持并加以促进，使其发展。这些都必须通过对违法行为实施制裁，对合法行为予以保护、鼓励来实现。

二、从受处罚行为的性质来看，行政处罚的管辖应以行为发生地为依据。受处罚行为的性质，严格来讲，属于侵权行为的范畴。对侵权行为的处理，一般都采取属地主义原则。因此，行政处罚法也规定了行政处罚管辖的属地原则。

三、行政处罚管辖的效率原则，也要求行政处罚的地域管辖，应根据行为发生地来确定。行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。(一)管辖的区域要适中。(二)管辖与机构设置相适应。(三)与我国行政机关的实际分工有关。只有那些依法代表国家与公民、法人和其他组织发生行政上法律关系，并依法获得行政处罚权，代表国家在某一领域实施行政处罚的行政机关，才能成为行政处罚的主体，也只有这些具有行政处罚主体资格的行政机关，才能获得行政处罚管辖权。同时，为了防止出现管辖空白，本法规定，如果法律、行政法规有特别规定的，按特别规定管辖。行政处罚法 第4章 第21节 标题：指定管辖

法条内容： 对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。

释义： 本条是对行政处罚的指定管辖的规定。指定管辖是指上级行政机关以决定的方式指定下一级行政机关对某一行政处罚行使管辖权。指定管辖实际上也是赋予行政机关在处罚管辖上一定的自由裁量权，以适应各种错综复杂的处罚情况。条文中所说的“管辖发生争议”是指两个以上的行政机关在实施某一处罚上，发生互相推诿或者互相争夺管辖权，经各方协商达不成协议等现象。凡是通过双方努力能够解决的争议，争议各方就应该积极努力加以解决。如果因某些原因解决不了的，就应当报请共同的上一级行政机关，由上一级行政机关指定一个行政机关管辖。共同上一级行政机关，因发生争议各方的关系不同而不同。第一，如果争议各方是同一政府所属的两个以上行政机关，那么，行使指定管辖权的机关就是本级人民政府。第二，如果争议各方是不同级政府所属的两个以上行政机关，那么行使指定管辖权的机关就是争议各方中级别最高的行政机关所属的人民政府。第三，如果争议各方是两个以上人民政府，那么行使指定管辖权的机关就是这些政府的共同上一级人民政府。另外，需要作一下说明的是，上级行政机关指定下一级行政机关对某一处罚行使管辖权，是一种具有法律效力的行政行为。因此，上级机关行使指定权时，要依法作出指定决定，制作指定决定书。否则，难以分清指定者与被指定者的责任，也使被指定者行使管辖权时，失去法定依据。行政处罚法 第4章 第22节

标题：移送管辖

法条内容： 违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。释义： 本条是对移送管辖的规定。本条规定的移送管辖是指无管辖权的行政机关将案件移送到有管辖权的司法机关处理。违法行为如果构成犯罪，根据刑事优先原则，应首先追究行为人的刑事责任，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，不能以罚代刑。这样，有利于实现刑罚的功能，有效地打击犯罪。从概念上来讲，行政违法行为是行政管理相对人所实施的违反行政法律规范而依法应当追究行政法律责任的行为。刑事违法行为是行为人实施的违反刑事法律规定而依法应当追究刑事责任的行为。根据《中华人民共和国刑法》第十条的规定，“一切危害国家主权和领土完整，危害无产阶级专政制度，破坏社会主义革命和社会主义建设，破坏社会秩序，侵犯全民所有的财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的合法财产，侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚的，都是犯罪”。在具体的执法实践过程中，界定行政违法与犯罪主要看该行为是触犯了刑事法律的规定，还是违反了行政法律法规。行政处罚法 第4章 第23节 标题：行政处罚补救功能

法条内容： 行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。释义： 本条是对行政处罚补救功能的规定。行政处罚的补救性功能，主要是通过阻止、矫正行政违法行为，责令违法当事人改正违法行为，恢复被侵害的管理秩序而体现的。责令当事人改正或者限期改正违法行为，是指行政机关要求违法当事人作为或不作为，使其中止违法行为，令违法当事人履行其应当履行的义务，或者以其他方式达到与履行义务相当的状态。行政处罚的目的之一是着眼于行为人的未来行为，并不只是已存在的违法行为。行政违法行为侵犯了国家管理秩序，损害了公民、法人和其他组织的权利，行政机关以国家强制力为手段，对违法行为当事人处以行政处罚。因此，行政处罚是一种手段，是为了预防破坏社会秩序和公共利益行为的再次发生。行政处罚法 第4章 第24节 标题：一事不再罚原则

法条内容： 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

释义： 本条是对行政处罚的一事不再罚原则的规定。一事不再罚是行政处罚的重要原则之—。一事不再罚原则是指对违法当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上的行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。同一事实是指同一个违法行为，即从其构成要件上，只符合一个违法行为的特征。同一理由是指同一法律依据。坚持一事不再罚原则，应当把握两个要点：第一是，同一违法行为已经受到行政处罚，不应根据同一法律依据再受处罚；第二是，不同的行政机关不得以同一事实和同一理由，再给予同一违法行为行政处罚。为此，要明确一个问题，一事不再罚与并处和不同机关对同一违法行为进行不同的处罚是几个不同的概念。并处是同一机关对同一违 13 法行为给予不同形式的处罚，这是法律、法规和规章所允许的。同一法律规范规定不同行政机关对同一违法行为有处罚权，亦是合法的。坚持一事不再罚原则，既要防止重复处罚、多头处罚，又要防止对这一原则作扩大解释，使违法者逃脱应受的处罚。罚款是行政机关强制违法当事人承担金钱给付义务，在一定期限内交纳一定数额钱款的处罚形式。本条规定的对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚，对限制行政机关的随意性，限制和杜绝乱罚款、滥罚款现象，做到公正处罚，使违法行为与行政处罚相适应，保护当事人的合法权益，都具有很大作用。不同法律规范对同一领域的社会关系进行交叉调整，造成同一行为违反不同法律规范的情形。这种现象在理论上称为规范竞合。对于规范竞合，刑法中适用特别法优于普通法的原则。从规范竞合这一法律现象出现的原因看，刑法和行政处罚法领域的规范竞合具有共同性，在处罚的适用上，也应该具有相通之处。但是，与刑法不同的是，行政处罚法所设定的罚种之间不像刑法罚种那样具有明显轻重不同的等级顺序。本条的具体规定，采取了对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，将罚款这一处罚形式确立在一事不再罚的“罚”范围内。而如果其他法律规范规定了其它形式的处罚，则可以作出相应的处罚。行政处罚法 第4章 第25节 标题：责任年龄

法条内容： 不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。

释义： 本条是对责任年龄的规定。责任年龄是指行为人对自己的违法行为负法律责任必须达到的年龄。根据《中华人民共和国宪法》第三十四条、《中华人民共和国未成年人保护法》第二条、《中华人民共和国民法通则》的相关规定，本法规定，十四周岁到十八周岁的公民属于限制行政责任时期，十四周岁以下属于无行政责任能力时期。不满十四周岁的人，尚不具备行政责任能力，所以，不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令其监护人加以管教。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第九条、《中华人民共和国刑法》都有相关规定。条文中所说的“监护人”是指对未成年人的人身、财产以及其他一切合法权益，依法予以监督与保护的人。《中华人民共和国民法通则》第十六条对此有明确规定。只有在不存在上一项中规定的监护人，或者所规定的监护人没有监护能力的情况下，下一项中的人才有资格成为实际的法定监护人。如果几个顺序的监护人都不存在或者都没有监护能力时，“由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。” 已满十四周岁不满十八周岁的人，具有限制行政责任能力。这一年龄阶段的人，虽然已具有一定的识别能力，可以对自己的某些行为负责，但毕竞社会知识缺乏，还不具有完全辨认和控制自己的能力，不能完全预见自己的行为可能对社会发生危害的结果，也不能完全理解自己的行为的法律后果，所以，已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第九条、《中华人民共和国刑法》第十四条都有相关规定。行政处罚原则之一——处罚与教育相结合原则，说明行政处罚不是目的，而是一种手段。应当把处罚的手段与教育的手段结合起来，保障法律的实施，防止违法和犯罪，维护安定团结的社会局面。行政处罚法 第4章 第26节 标题：责任能力 法条内容： 精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。

释义： 本条是对责任能力的规定。精神病人有违法行为，不予行政处罚的规定，是以精神病人在行为时的无责任能力状态为根据的。无责任能力状态，是指精神病思者在精神病发作时，他的正常的精神活动发生了紊乱现象，因而不能辨认或者控制自己的行为。这是法律规定精神病人对自己的违法行为不负行政责任的理由。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十条、《中华人民共和国刑法》第十五条对此作了明确规定。间歇性精神病人在实施违法行为时，如果精神是正常的，没有丧失辨认或控制自己行为的能力，应当给予行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十条、《中华人民共和国刑法》第十五条都有相关规定。在处理精神病人，特别是间歇性精神病人实施的行政违法行为案件时，必须请有关人员进行科学鉴定，并进行认真细致的调查研究，全面了解行为人的各方面情况，特别是实施违法行为前后的精神状态。只有确定违法当事人在实施违法行为时确实处于精神病状态，而且，由于这种病症而不能辨认或者不能控制自己的行为，才能认定为无责任能力，应当责令其监护人严加看管和治疗。条文中所说的“监护人”是指对精神病人的人身、财产以及其他一切合法权益，依法予以监督与保护的人。《中华人民共和国民法通则》第十七条有明确界定。规定中的各个顺序，是在法定的上一顺序的监护人不存在或者不具有监护能力的情况下，方可确认下一顺序的监护人为法定监护人。“对担任监护人有争议的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。”如果规定的几个顺序的监护人均不存在或者均无监护能力，“由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”监护人履行监护职责，不仅是对被监护人应尽的义务，也是为了维护正常的社会秩序，对国家和社会应尽的义务。《中华人民共和国民法通则》第一百三十三条作了具体规定 行政处罚法 第4章 第27节 标题：从轻、减轻或者不予行政处罚

法条内容： 当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的；(二)受他人胁迫有违法行为的；(三)配合行政机关查处违法行为有么功表现的；(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

释义： 本条是对从轻、减轻或者不予行政处罚的规定。从轻处罚是指在法定处罚范围内对当事人适用较轻的处罚或者较少的罚款。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十一条的规定。减轻处罚是指在法定处罚范围内对当事人适用较轻处罚种类。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十二条的规定。不予处罚是指对当事人作有违法行为的宣告，但免除其行政处罚。从轻、减轻或者不予行政处罚的规定，实际上是赋予行政机关一定的自由裁量的权力，便于行政机关灵活地运用自己的权力。自由裁量权是指法律赋予行政机关根据具体情况，自行决定实施的一种权力。行政机关在具体运用这一权力时，必须遵循行政处罚的公正原则以及行政处罚与违法行为相适应原则。所谓公正原则，就是公平正直、没有偏私，要求行政机关对违法当事人公正对待，一视同仁，体现法律面前人人平等的社会主义法制原则。所谓行政处罚与违法行为相适应原则，就是指行政处罚必须与当事人的违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应，轻重有度。条文中所说的几种 从轻或者减轻行政处罚的情形中，“主动消除或者减轻违法行为危害后果的”：这里的关键是“主动”，是违法当事人对实施违法行为的补救，是从主观积极的角度来消除或者减轻违法行为的危害后果。“受他人胁迫有违法行为的”：是指在现实生活中，有些人实施违法行为是由于某种原因而受到一定程度的威逼或者强制。这些人从主观上看是不完全愿意实施违法行为的，客观上在违法过程中所起的作用也较小。“配合行政机关查处违法行为有立功表现的”：这种情况是当事人以实际行动对违法行为予以补救的最积极的体现。配合行政机关查处违法行为，包括揭发检举违法行为，向行政机关主动提供材料和案件线索，积极做有关当事人的工作，使行政机关的查处工作进展顺利、效果明显。“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”：行政违法行为的形式和种类繁多，从轻或者减轻行政处罚的情节也很复杂，不可能在法中全部罗列详尽，除上述三种适用倩节外，还有其他依法可以从轻或者减轻的情节。条文中所说的不予行政处罚的情形是“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果”。在这里，违法行为轻微、及时纠正与没有造成危害后果是统一的，不可分割的。行政处罚法 第4章 第28节 标题：行政处罚与刑罚合并适用

法条内容： 违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。

释义： 本条是对行政处罚与刑罚合并适用的规定。条文中所说的拘役，是指短期剥夺犯罪分子的人身自由，就近强制进行劳动改造的刑罚方法。拘役的期限为十五日以上，六个月以下。数罪并罚时，拘役最高不超过一年。有期徒刑，是指剥夺犯罪分子一定期限的人身自由，并实行强制劳动改造的刑罚方法。有期徒刑的期限为六个月以上，十五年以下。数罪并罚或者无期徒刑减为有期徒刑时，有期徒刑最高不超过二十年。行政拘留，是指行政机关短期剥夺或者限制行政违法当事人人身自由的处罚方法。《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定的拘留期限为一日以上，十五日以下。行政处罚与刑罚合并适用，是当行政处罚与刑罚发生竞合时的解决办法。所谓行政处罚与刑罚竞合，是指同一违法行为同时触犯了刑法和行政处罚规范。如果出现行政处罚与刑罚的适用范围竞合的问题，其具体规则是：行政机关受理某一案件时，如果无法判断违法行为是否构成犯罪，可以先行适用行政处罚。当发现违法行为已构成犯罪时，应及时追究当事人的刑事责任，将案件移送到人民法院。当人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。《中华人民共和国刑法》第一百一十六条的规定就是行政处罚与刑罚合并适用的一个典型例子。在行政处罚与刑罚所剥夺的权益的性质或者所指向的对象物相同的情况下，允许刑罚吸收行政处罚。此外均可合并适用。行政机关已经适用了人身罚和财产罚，该行政处罚应折抵相应刑罚。对此，最高人民法院曾经作过司法解释。如1957年最高人民法院《关于行政拘留日期应否折抵刑期等问题的批复》中讲到，“关于人民检察院或被害人对因违警行为而受过行政拘留处分的人又向人民法院提起公诉或自诉的，如果被告人的行为构成犯罪，应予处刑的，法院应予受理。如果被告人被判处刑罚的犯罪行为和以前受行政拘留处分的行为系同一行为，其被拘留的日期，应予折抵刑期；如果被判处刑罚的是另一犯罪行为，则其被拘留的日期当然不应折抵刑期。” 行政处罚法 第4章 第29节 标题：追责实效

法条内容： 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

释义： 本条是对行政处罚追责时效的规定。行政处罚追责时效是指行政机关追究违法行为当事人的行政法律责任的法定有效期限。违法行为已经超过追责时效期限的，不再追究行政法律责任。本条第一款具体规定了行政处罚的追责时效为二年。同时，针对某些特殊形式的行政违法案件，本法规定，如果其他法律对时效有特殊规定的，依其它法律规定的时效执行。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十八条的规定。本条第二款明确了追责时效的起算方法。这里所指的“违法行为发生之日”，即指违法行为停止之日。所谓“违法行为有连续或者继续状态的”，就是指连续行政违法行为或继续违法行为。连续违法行为是指同一违法当事人连续两次或两次以上实施性质相同的违法行为。继续违法行为是指同一违法当事人在一定时间内所实施的处于继续状态的违法行为。行政处罚法 第5章 第30节 标题：查明事实

法条内容： 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。

释义： 本条是对行政机关给予行政处罚应当首先查明事实的规定。

一、违法行为，是指违反法律、行政法规、地方性法规或者规章的行为。只有行为人作出了违法行为，并且，对该违法行为依法应当给予行政处罚的，行政机关才能依法对其作出相应的行政处罚。

二、违法事实，是指行为人违反行政管理秩序的事实，包括行为人的具体违法行为，以及其违法行为的性质、情节和社会危害程度等方面的重要事实。只有违法事实清楚，证据确凿的，行政机关才能对行为人给予行政处罚；行为人的违法事实没有查清或者证据不足的，行政机关不能作出行政处罚决定。行政处罚法 第5章 第31节 标题：告知程序

法条内容： 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

释义： 本条是对告知程序的规定。告知程序是行政处罚的必经程序。“告知”，对于当事人来说，是其法定的权利；而对于行政机关来说，则是其法定的义务。实施行政处罚，无论是适用简易程序，还是适用一般程序，如果行政机关未依法履行告知程序即作出行政处罚的决定，就违反了本法规定。行政机关履行告知义务，必须是在作出行政处罚决定之前，这是保障当事人享有的告知权利的需要。如果行政机关在作出行政处罚决定之后才予以告知，则属于违反了法定程序。告知的内容包括：告知当事人其违法事实、对其给予行政处罚的理由 17 和所依据的法律、法规；告知当事人其依法享有的陈述、申辩、申请复议、提起诉讼、请求行政赔偿等权利。行政处罚法第六条已明确规定了公民、法人或者其他组织的权利。行政处罚法 第5章 第32节 标题：当事人的陈述权和申辩权

法条内容： 当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

释义： 本条是对当事人陈述权和申辩权的规定。陈述，是指当事人表明自己的意见和看法，提出自己的主张和证据。申辩，是指当事人进行解释、辩解，反驳对自己不利的意见和证据。行政机关实施行政处罚的过程中，无论是适用简易程序，还是适用一般程序，当事人都享有陈述权和申辩权。从当事人的角度讲，陈述和申辩是行政处罚法规定的当事人所享有的重要权利，当事人有权为自己的行为作出陈述、说明、解释和辩解；从行政机关的角度讲，听取当事人的陈述和申辩，是行政处罚法规定的其必须履行的法定义务，在当事人未明确表示放弃此项权利的情况下，未经当事人陈述和申辩，行政机关不应给予当事人任何种类的行政处罚。当事人提出的事实、理由和证据，包括其没有违法的行为，不应受到行政处罚的事实、理由和证据，也包括其违法行为情节较轻，应受较轻的处罚的事实、理由和证据。行政处罚法 第5章 第33节

标题：执法人员当场作出行政处罚决定

法条内容： 违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。

释义： 本条是对执法人员当场作出行政处罚决定的规定。符合以下条件的，行政机关执法人员才能当场作出行政处罚决定：

一、违法事实确凿。是指当事人确有违法事实，换句话说，就是能够证明当事人具有违法行为的证据确实清楚、充分。违法事实没有查清的，不能给予行政处罚。

二、有法定依据。是指有法律、行政法规、地方性法规和规章作为行政处罚的依据。没有法定依据的行政处罚无效。

三、符合本法规定的行政处罚的种类和幅度。本法规定可以当场作出决定的行政处罚的种类是：罚款和警告。并且，当场作出决定的行政处罚还必须符合本法规定的幅度，即：对公民处以的罚款数额必须在五十元以下，对法人或者其他组织处以的罚款数额必须在一干元以下。警告、五十元以下罚款(对公民作出的)、一千元以下罚款(对法人或者其他组织作出的)，是处罚程度较轻的一类行政处罚。对于这一类行政处罚，在当事人的违法事实确凿并有法定依据的前提下，行政机关执法人员可以当场作出，而不必依一般程序作出。依照简易程序作出的行政处罚决定是由行政机关的执法人员当场作出的，这一点与一般程序不同，在一般程序中，行政处罚决定是经调查程序后由行政机关负责人或者其集体经审查后作出的。但必须明确的是，不论是行政机关执法人员当场作出行政处罚决定，还是行政机关负责人或者其集体作出行政处罚决定，都是以该行政机关的名义作出行政处罚决定的；其都是在代表该行政机关行使着法定的行政管理职权，而不是以行政机关执法人员或者负责人个人的名义作出的行政处罚决定。行政处罚法 第5章 第34节 标题：当场作出行政处罚的法定手续

法条内容： 执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。

释义： 本条是对执法人员当场作出行政处罚决定时所必须履行的法定手续的规定。

一、表明执法身份。即通常所说的“亮证”处罚。了解执法人员的执法身份，是当事人应有的权利；当其对当事人当场作出行政处罚决定时，必须向当事人出示其合法的执法证件，表明其执法身份。执法证件中，应当载明其所代表的行政机关的名称及该执法人员所任职务等内容。

二、填写并交付行政处罚决定书。行政处罚决定书是行政机关出具的、载明该行政机关对当事人依法给予的行政处罚的有关内容的法律文书。行政处罚决定书是被处罚人依法申请行政复议或者提起行政诉讼的法律上的依据。得到行政处罚决定书，也是当事人应有的权利。

三、行政处罚决定书中所必须载明的事项。包括：当事人的违法行为、作出行政处罚所依据的规范性文件、罚款数额、时间、地点以及作出行政处罚的行政机关的名称。执法人员应当在行政处罚决定书上签名或者盖章。

四、执法人员当场作出行政处罚决定后，必须依法向其所在的行政机关备案。执法人员是代表其所在的行政机关履行行政管理职权的，行政机关对其工作人员负有监督的职责。行政处罚法 第5章 第35节

标题：当事人对当场处罚决定不服的...法条内容： 当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

释义： 本条是对当事人对当场作出的行政处罚决定不服，有权申请复议或者提起诉讼的规定。如果当事人对当场作出的行政处罚决定不服，其有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。关于申请行政复议或者提起行政诉讼的有关规定，将在第四十五条的释义中作介绍。行政处罚法 第5章 第36节 标题：调查程序

法条内容： 除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。

释义： 本条是对调查程序的规定。除当场作出行政处罚的以外，在作出行政处罚决定之前，都必须经过调查程序。前已论述，行政机关给予行政处罚，必须查明事实，以事实为根据。19 这里的事实，包括行为人的行为违法的事实，以及其违法行为的性质、情节和社会危害程度等方面的事实。调查的目的，就是为了查清这些违法事实，获得有关证据。行政处罚法 第5章 第37节

标题：调查程序中的执法手段及相关人员的义务

法条内容： 行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。

释义： 本条是对调查程序中的执法手段及相关人员的义务的规定。

一、在调查程序中行政机关可以采取的执法手段，包括以下几种： 1．进行调查、了解、询问，以掌握有关事实。2．依法进行检查。检查，是查明事实和获取有关证据所需要的执法手段。本法明确规定，依照法律、法规的规定，行政机关可以进行检查。也就是说，只有法律、法规授予其行政检查权的行政机关才可以依法采取检查手段。3．抽样取证。对于与产品质量有关的行政处罚案件，抽样取证是比较适当的调查执法手段。4．登记保存证据。在证据有灭失的可能或者以后难以取得的情况下，行政机关可以对该证据进行登记，并保存于一定地点，任何人不得予以销毁或者转移。登记保存证据，必须经行政机关负责人批准。并应于七日内作出处理决定。

二、调查程序中执法人员、当事人或者有关人员应当履行的相应义务。在行使调查或者检查的职权时，必须有两名以上执法人员在场；并且，执法人员应当向当事人或者有关人员出示表明其执法身份的证件；在进行询问或者检查时，执法人员还应当依法制作笔录。在执法人员进行调查工作时，当事人或者有关人员应当予以配合和协助，应当如实回答，不作虚伪陈述；不得阻挠执法人员的调查工作；不得销毁或者转移有关证据。

三、调查程序中执法人员的回避制度。执法人员应当回避的事由有以下几种： 1．执法人员是本案当事人或者是本案当事人的近亲属； 2．执法人员或者其近亲属与本案当事人有直接的利害关系； 3．执法人员或者其近亲属与本案当事人有其他关系可能影响案件的公正处理的。具有上述情形之一的，执法人员应当请求回避。如果当事人认为执法人员具有上述情形之一，也可以向行政机关提出要求执法人员回避的请求。要求执法人员回避的请求提出后，由该执法人员所在的行政机关的负责人决定该执法人员是否应当回避。需要指出的是，对于执法人员在调查取证过程中所掌握的个人秘密、商业秘密和国家秘密，任何人没有正当理由不得将这些秘密用作证明案件以外的其他目的，不得泄露给其他个人或者组织。否则，因其泄露行为而给公民、法人、其他组织或者国家所造成的损失，泄露秘密的人应当依法承担相应的法律责任。行政处罚法 第5章 第38节 标题：审查程序

法条内容： 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：(一)确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；(二)违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；(三)违法事 20 实不能成立的，不得给予行政处罚；(四)违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。释义： 本条是对审查程序的规定。在行政处罚的一般程序中，行政处罚决定的作出还必须经过审查程序。这也是一般程序与简易程序的不同之处。一般程序适用于违法情节比较复杂、处罚幅度较重的行政处罚案件，对于这类行政处罚决定的作出，必须严格审查和把关，不能轻率作出。调查结束后，执法人员将调查结果和处理意见送交行政机关负责人进行审查。行政机关负责人或者其负责人集体对调查结果进行充分、认真的审查后，根据不同情况，分别作出以下决定：

一、对于行为人确有应受行政处罚的违法行为的，根据其违法行为的情节轻重及违法事实的性质、社会危害程度等具体情况，依据有关法律法规的规定，作出相应的行政处罚决定。相应的行政处罚，是指其种类、幅度等与违法行为和违法事实相适应的行政处罚。

二、对于行为人确有违法行为，但是违法行为的情节较轻，社会危害性较小，依法可以不给予行政处罚的，作出不予行政处罚的决定。

三、对于违法事实不能成立的即没有证据能够证明行为人确有违法事实的，不得给予行政处罚。

四、对于违法行为已构成犯罪的，移送有关司法机关依法处理。1．犯罪是社会危害性最为严重的一种违法行为。犯罪属于违法行为，但违法行为不一定构成犯罪，只有违法行为的社会危害性达到了一定的严重程度的，才构成犯罪。2．犯罪是依法应受到刑罚处罚的行为。对犯罪的侦查、审查起诉、审判，应当分别由公安机关(检察机关也有一部分侦查权)、检察机关、审判机关来行使。因此，行政机关负责人经过审查，认为行为人违法行为的社会危害性相当严重，已经构成犯罪的，则应当依法移送有关司法机关进行处理，使具有犯罪行为的人依法受到刑罚的处罚，而不能以行政处罚代替刑事处罚。需要指出的是，本条规定，对于情节复杂或者重大的违法行为给予较重的行政处罚，应当由行政机关的负责人集体讨论决定。应该明确的是，重大复杂案件，行政处罚决定的作出，要由行政机关的负责人集体讨论决定的规定，与行政首长负责制并不矛盾。审查程序是一般程序中具体办案与决定处罚分开的体现。本法规定，行政处罚案件调查程序的具体工作，由其他执法人员办理。而审查程序的工作，即对调查结果进行审查、进而作出相应决定的工作，则要由该行政机关负责人或者其负责人集体去做。应的法律责任。

行政处罚法 第5章 第39节

标题：制作行政处罚决定书及其法定内容

法条内容： 行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：(一)当事人的姓名或者名称、地址；(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据；(三)行政处罚的种类和依据；(四)行政处罚的履行方式和期限；(五)不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；(六)作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。

释义： 本条是对制作行政处罚决定书以及行政处罚决定书的法定内容的规定。行政处罚决定书是行政机关出具的、载明该行政机关对当事人依法给予的行政处罚的有关内容的法律文书。行政处罚决定书是行政机关针对特定的公民、法人或者其他组织作出行政处罚的书面证明；是被处罚人依法申请行政复议或者提起行政诉讼的法律上的依据。因此，行政机关必须出具行政处罚决定书。

行政处罚法 第5章 第40节

标题：当场交付或在法定期限内送达行政处罚决定书

法条内容： 行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。

释义： 本条是对当场交付或者在法定期限内送达行政处罚决定书的规定。根据本条规定，行政机关应当在宣布行政处罚决定后当场将行政处罚决定书交付当事人；当事人不在场的，应当在七日内将行政处罚决定书送达当事人。有关送达方式，依照民事诉讼法的有关规定执行。关于送达方式，民事诉讼法具体规定了以下几种：

一、直接送达。送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人、受送达人的同住成年家属、法人的法定代表人、其他组织的主要负责人、法人或者其他组织的负责收件的人、诉讼代理人或者代收入在送达回证上的签收日期为送达日期。

二、留置送达。受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。

三、委托送达。直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达。

四、邮寄送达。直接送达诉讼文书有困难的，可以邮寄送达，以回执上注明的收件日期为送达日期。

五、转交送达。受送达人是军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交。受送达人是被监禁的，通过其所在监所或者劳动改造单位转交。受送达人是被劳动教养的，通过其所在劳动教养单位转交。

六、公告送达。受送达人下落不明，或者通过其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。以上民事诉讼法规定的送达方式，在送达行政处罚决定书时均可适用。行政处罚法 第5章 第41节

标题：违反法定程序的行政处罚决定不成立

法条内容： 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。

释义： 本条是对违反有关法定程序作出的行政处罚决定不能成立的规定。根据本条规定，如果行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，没有依法履行告知义务，或者拒绝听取当事人的陈述或者申辩，则属于违反了有关的法定程序，因而其相应作出的行政处罚决定不能成立。同时，法律也规定了一种例外情况。在实施行政处罚的过程中会出现这样的情况，行政机关及其执法人员已经依法履行了告知当事人陈述或者申辩权利的义务，而当事人自愿、明确地表示放弃该项陈述或者申辩权利。这种情况，不属于行政机关及其执法人员违反该项法定程序的情况。行政处罚法 第5章 第42节

标题：听证程序

法条内容： 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：(一)当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；(二)行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；(三)除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；(四)听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；(五)当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；(六)举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；(七)听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。释义： 本条是对听证程序的规定。听证程序，是指行政机关在作出行政处罚决定之前听取当事人的陈述和申辩，由听证程序参加人就有关问题相互进行质问、辩论和反驳，从而查明事实的过程。听证程序赋予了当事人为自己辩护的权利，为当事人充分维护和保障自己的权益，提供了程序上的条件。在听证程序中，当事人有权充分表达自己的意见和主张，提出有利于自己的证据；有权为自己辩解，反驳不利于自已的证据；有权与执法人员进行对质和辩论。

一、听证程序的主持人和参加人。听证程序的主持人由行政机关在本机关内熟悉业务的人员中指定，但本案的调查人员不能担任本案听证程序的主持人。

二、哪些行政处罚可以组织听证程序。本条明确规定，对于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚，可以组织听证程序。

三、告知程序。本法规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人其将受到该种行政处罚，并告知当事人有要求举行听证的权利。这是行政机关必须履行的告知程序，未履行这一程序而作出的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚不能成立。

四、听证程序因当事人要求而举行。当事人得知自己将受到责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚；并且与行政机关在违法事实的认定等方面有重大分歧时，其有权要求举行听证。听证程序因当事人要求而举行，对于行政机关因组织听证而支出的相关费用，当事人不予承担。

五、关于听证程序，本条还作了如下一些具体规定： 1．当事人要求听证的期限。当事人应当在行政机关告知后的三日内，向该行政机关提出要求听证的请求。这里的“三日内”是一个固定期限，本法没有作出可以延长的规定。2．行政机关在听证的七日前，应当通知当事人举行听证的时间、地点。在行政组织听证之前，应当给当事人以必要的准备期限，本法将这一期限规定为七日。行政机关必须履行在听证的七日前将举行听证的时间和地点通知当事人的义务。3．一般情况下，听证程序应当公开举行。但是，本法也规定了几种例外情况，即出于保守国家秘密、商业秘密和个人隐私的需要，凡是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的听证程序，不公开举行，不予公告，不允许无关人员旁听，也不允许新闻工作者进行采访报道。国家秘密，是指关系国家安全和利益，依照法定程序规定，在一定时间内只限一定范围人员知悉的事项。商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。个人隐私，是指公民个人不愿公开的、与其人身权密切相关的、隐秘事件或者事实。4．听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。为确保听证程序的公正性，本法规定，听证由行政机关指定的、该行政机关内熟悉相关业务的、非本案调查人员的工作人员主持。如果当事人对主持人有异议，那么他有权申请该主持人回避。如果行政机关认为当事人的异议申请成立，则应该另行指定听证程序的主持人。5．当事人可以亲自参加听证程序，也可以委托他人参加听证程序。参加听证是当事人的权利，当事人可以自己行使这一权利，亲自参加听证程序，自己进行陈述、辩解、反驳和辩论；也可以委托他人代理自己去行使这一权利，由他人代理自己参加听证程序。当事人如果委托他人代理，则需履行法定的委托手续；代理人代理他人参加听证，则需有委托人的明确授权，也就是说，听证程序中当事人的代理人必须有合法的代理权。关于代理人的人数，本法规定限于一至二人。6．举行听证时，当事人有权与调查人员进行辩论和质证。在听证程序中，针对调查人员提出的当事人违法的事实、证据以及作出相应行政处罚的建议，当事人有权提出对自己有利的证据，反驳对自己不利的证据；有权提出自己的意见和主张；有权与调查人员进行辩论、质问和对证。7．对于整个听证程序，行政机关应当制作笔录。笔录应当准确无误。行政机关工作人员应当将笔录交予当事人进行审核，如果当事人认为笔录中关于其陈述、申辩和反驳等内容的记载，与其自己所述的内容不符的，应当向行政机关提出，行政机关应当予以更正。当事人经审核笔录认为无误的，应当在笔录上签字或者盖章。

六、当事人对限制人身自由的行政处罚异议的，依照治安管理处罚条例的有关规定执行。依照治安管理处罚条例第四十条第二款规定，被处罚人对行政拘留处罚有异议，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政机关可以要求被处罚人或者其家属提供担保人或者保证金，被处罚人或者其家属能够依法提供的，则暂缓执行对被处罚人的拘留处罚。人身权是宪法规定的公民的基本权利之一。人身罚(行政拘留)的实施，必须采取慎重的态度。实行担保制度，可以保障公民有一定时间来顺利行使其申请复议和提起行政诉讼的权利。

行政处罚法 第5章 第43节 标题：行政机关负责人作出的决定

法条内容： 听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。

释义： 本条是对举行听证程序后由行政机关负责人作出有关决定的规定。根据第三十八条的规定，听证程序结束后，要由行政机关负责人或者其集体，根据听证程序的调查结果，分别不同情况，依法作出有关决定：

一、对于行为人确有应受行政处罚的违法行为的，则根据其违法行为的情节轻重及违法事实的性质、社会危害程度等具体情况，依据有关法律法规的规定，作出相应的行政处罚决定。

二、对于行为人确有违法行为，但是违法行为的情节较轻，社会危害性较小，依法可以不给予行政处罚的，作出不予行政处罚的决定。

三、对于违法事实不能成立的，即没有证据能够证明行为人确有违法事实的，不得给予行政处罚。

四、对于违法行为已构成犯罪的，移送有关司法机关依法处理。以保障公民有一定时间来顺利行使其申请复议和提起行政诉讼的权利。行政处罚法 第6章 第44节

标题：当事人应当按期履行行政处罚决定

法条内容： 行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。释义： 本条是对当事人应当按期履行行政处罚决定的规定。行政处罚决定一经依法作出，即发生法律效力，当事人应当自觉履行行政处罚决定。当事人履行行政处罚的期限，是指行政处罚决定书中所载明的履行期限。一般情况下，当事人应当在规定的履行期限内及时履行行政处罚决定，这是行政管理的效率原则所要求的。但是，当事人如果按期履行行政罚款决定确有困难，可以向作出罚款决定的行政机关申请延期或者分期履行，经行政机关同意后，当事人可以延期或者分期履行。当事人在法定期限内既不履行行政处罚决定，也未提出延期或分期履行的申请或者提出的申请未被批准的，行政机关可以依法采取执行措施。行政处罚法 第6章 第45节

标题：申请行政复议或者提起行政诉讼后，行政处罚是否停止执行

法条内容： 当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。

释义： 本条是对当事人申请行政复议或者提起行政诉讼后，行政处罚是否停止执行的规定。

一、当事人对行政处罚决定不服，有权申请行政复议和提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼是行政处罚救济制度的两种方式。行政处罚的救济，是保证行政处罚结果合法、公正的事后补救措施。依照行政复议条例和行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织如果对行政机关作出的行政处罚决定不服，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。

二、当事人申请行政复议或者提起行政诉讼后，行政处罚原则上不停止执行。行政处罚决定一经作出，就具有了法律效力，即公定力、拘束力、执行力。公定力，是指对行政处罚决定原则上推定为合法，在未依法予以撤销或者变更之前，任何人都不能否定其效力。拘束力，是指行政处罚决定在被依法撤销或者变更之前，行政机关和当事人都应当承认该决定有效并受该决定约束。执行力，是指当事人对依法作出的行政处罚决定负有自觉履行和按期履行的义务。行政法最重要的原则之一，即公务连续性原则。具体到行政处罚决定的执行问题上，本条规定，行政处罚不因当事人申请行政复议或者提起行政诉讼而停止执行，但是，法律另有规定的除外。对于这一例外规定。可以参照行政复议条例和行政诉讼法的有关规定。行政处罚属于行政机关作出的具体行政行为。关于具体行政行为是否因公民、法人或者其他组织申请行政复议或者提起行政诉讼而停止执行的问题，行政复议条例第三十九条和行政诉讼法第四十四条都作了相应的规定。

行政处罚法 第6章 第46节

标题：作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分离

法条内容： 作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机关分离。除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。

释义： 本条是对作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分离的规定。根据本条规定，除依法予以当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款，而应当由被处罚人自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。这里，关于被处罚人应当自收到处罚决定书之日起十五日内缴纳罚款的规定，是行政处罚法对行政罚款决定的履行期限作出的统一规定。行政处罚法 第6章 第47节 标题：当场收缴罚款的规定

法条内容： 依照本法第三十三条的规定当场作出行政处罚决定，有下列情形之一的，执法人员可以当场收缴罚款：(一)依法给予二十元以下的罚款的；(二)不当场收缴事后难以执行的。

释义： 本条是对执法人员当场作出行政处罚决定时可以当场收缴罚款的规定。执法人员当场作出行政处罚决定后，遇有下列情形之一，执法人员可以当场收缴罚款：

一、罚款数额是二十元以下的。这种情况下，由于罚款数额较小，实行当场收缴的制度比较切实可行。

二、不当场收缴罚款事后将难以执行的。这是对一些流动经营的人员作出的罚款决定。针对这种情况，规定执法人员可以当场收缴罚款。行政处罚法 第6章 第48节 标题：因当事人要求而当场收缴罚款

法条内容： 在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依照本法第三十三条、第三十八条的规定作出罚款决定后，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。

释义： 本条是对因当事人要求而当场收缴罚款的规定。在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依法作出罚款决定后，如果当事人认为由其到指定的银行去缴纳罚款确有实际困难，当事人可以提出当场缴纳罚款，经当事人要求后，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。未经当事人提出当场缴纳罚款的要求，行政机关及其执法人员不得违反当事人的意愿而当场收缴。行政处罚法 第6章 第49节

标题：当场收缴罚款必须向当事人出具合法收据

法条内容： 行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。

释义： 本条是对当场收缴罚款必须向当事人出具合法收据的规定。行政机关及其执法人员当场收缴罚款后出具的罚款收据，必须是省、自治区、直辖市财政部门统一制发的。如果行政机关或者其执法人员不出具罚款收据，或者其出具的收据不符合法律规定，即不是省、自治区、直辖市财政部门统一制发的收据，当事人则有权拒绝缴纳罚款。行政处罚法 第6章 第50节 标题：执法人员...法条内容： 执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内，交至行政机关；在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至行政机关，行政机关应当在二日内将罚款缴付指定的银行。

释义： 本条是对执法人员当场收缴的罚款应当在法定期限内将罚款交至行政机关，行政机关应当在法定期限内缴付指定的银行的规定。执法人员应当自当场收缴罚款之日起二日内，将当场收缴的罚款，交到其所在的行政机关，行政机关应当自收到交来的罚款之日起二日内将罚款缴付指定的银行；对于在水上当场收缴罚款的，执法人员应当自抵岸之日起二日内，将在水上当场收缴的罚款，交到其所在的行政机关，行政机关也应在二日内将交来的罚款缴付指定的银行。

行政处罚法 第6章 第51节 标题：行政机关采取的执行措施

法条内容： 当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；(二)根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；(三)申请人民法院强制执行。

释义： 本条是对行政机关所依法采取的执行措施的规定。行政机关依法可以采取的执行措施有以下三种：

一、当事人逾期不缴纳罚款，又未提出延期或分期缴纳的申请，或者虽然提出了申请但未获批准的，行政机关可以对当事人每日加处原罚款数额的百分之三的罚款；

二、当事人逾期不履行罚款决定，而又无任何正当理由的，行政机关可以依法将查封、扣押的财物拍卖，将拍卖款抵缴罚款，或者依法将冻结的存款划拨抵缴罚款人

三、行政机关可以申请人民法院依法强制执行。行政处罚法 第6章 第52节 标题：当事人暂缓或分期履行

法条内容： 当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。

释义： 本条是对当事人暂缓或者分期履行的规定。本条规定，如果按期履行罚款决定确有困难，当事人可以向作出罚款决定的行政机关提出延期或者分期缴纳的申请，经行政机关批准后，当事人可以暂缓或者分期缴纳罚款。行政处罚法 第6章 第53节 标题：行政机关罚款...法条内容： 除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、和分或者变相和分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。

释义： 本条是对行政机关罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项应当全部上缴国库的规定。行政机关依法没收的非法物品，大致可以分为三类，一类是具有使用价值，依法可以继续流通的物品；一类是依法应当予以销毁的物品；一类是依法禁止流通的物品。根据本条规定，除依法应当予以销毁的物品外，行政机关应当将其依法没收的非法财物公开进行拍卖，或者按照国家有关规定处理，而不能自行作价出卖或者低价处理。罚没财物的所有权应当归国家，而不应当归有罚没权的国家行政机关。根据本条规定，行政机关及其工作人员应当将其收缴的罚没财物全部上缴国库，而不能将罚没财物截留，自作经费、奖金使用，更不允许以任何形式私分或者变相私分。财政部门也不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。行政机关的行政经费，应当由有关财政部门按照国家财政预算拨给。各级财政部门，不得以任何形式、任何名目，将行政罚款等款项返还给有关行政机关。行政处罚法 第6章 第54节 标题：监督制度

法条内容： 行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。

释义： 本条是对监督制度的规定。监督，主要是对行政机关及其执法人员实施和适用行政处罚的情况进行了解、督促和检查，对违法或者不当的行政处罚决定予以撤销、更正，及时加以纠正。这里的监督，包括上级人民政府对下级人民政府有关行政处罚的监督，也包括行政机关对本机关作出的行政处罚的监督。如果公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚决定有异议，其有权向行政机关提出申诉或者进行检举。行政机关对于有关本机关作出的行政处罚的申诉或者检举，应当认真进行审查，当发现本机关作出的行政处罚确有错误时，应当主动予以改正。行政处罚法 第7章 第55节 标题：违法实施行政处罚行为

法条内容： 行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：(一)没有法定的行政处罚依据的；(二)擅自改变行政处罚各类、幅度的；(三)违反法定的行政处罚程序的；(四)违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。

释义： 本条是对违法实施行政处罚行为的法律责任的规定。根据本条规定，以下四种行为属于违法实施行政处罚的行为：

一、没有法定的行政处罚依据的。实施行政处罚，应遵循有法可依，以法律为准绳的法律原则。法律、法规有明文规定的方能依法对违法行为进行处罚，那种无法乱罚的行为，必须予以杜绝，对于直接负责的主管人员和其他直接责任人员应依法给予行政处分。

二、擅自改变行政处罚各类、幅度的。行政机关及其工作人员在实施行政处罚时，不得擅自改变行政处罚的种类、幅度进行处罚，如有违反，由上级行政机关或者有关部门责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

三、违反法定的行政处罚程序的。行政机关工作人员应遵循法律规定的行政处罚程序对违法者进行处罚。行政处罚是对个人、组织的实体权利加以限制的行为，它必须是要式行为，缺少任何生效要件都是无效的、可以撤销的，行政处罚符合法定程序是行政处罚的生效要件之 一。

四、违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。关于本法第十八条有关委托处罚的规定，已在第三章中作了详细阐述，此处不赘述。本法对于行政委托的条件作了限制，以避免实施处罚主体范围过大，减少乱罚、滥罚的现象。行政机关工作人员的上述四种行为损害行政机关的公正形象，损害了法律的严肃性，上级机关或者有关部门应首先对该种行为进行纠正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。所谓行政处分，是指国家机关、企业事业单位和社会团体依据行管理法规、规章、章程、纪律等，对其所属人员或者职工所作的处罚。行政处分有八种形式，即：警告；记过；记大过；降级；降职；撤职；留用察看；开除。行政处罚法 第7章 第56节

标题：行政处罚不使用或使用非法罚款...法条内容： 行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的，当事人有权拒绝处罚，并有权予以检举。上级行政机关或者有关部门对使用的非法单据予以收缴销毁，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

释义： 本条是对行政处罚不使用或使用非法罚款、没收财物单据行为的法律责任的规定。罚款和没收财物都是行政机关对违反行政法规范，不履行法定义务的个人、组织所作的经济上的处罚。没收的财物公开拍卖，所得款项上缴国库。罚款、没收财物必须是要式行为，行政机关必须作出正式书面处罚决定，并要开具罚款、没收财物的单据。罚款、没收财物单据只能由法定部门制发，其他任何个人、组织都无权印制。行政机关在进行处罚时应当使用罚款、没收财物单据的必须使用，否则，其行为就是行政处罚违法行为，应承担行政责任。在这种情况下，当事人有权拒绝行政处罚并予以检举，这样做可以消除乱罚款的现象。同时行政机关使用的单据必须是法定部门统一制发的，其他任何机关印制的罚款、没收财物单据均属违法，对于使用违法单据的，处罚相对方有权拒绝缴纳罚款或被没收财物，并有权予以检举。如果被强迫缴纳了罚款或被没收了财物，当事人有申诉、诉讼的权利，一经查实，应追究该行政机关直接负责的主管人员以及其他直接责任人员的行政责任，根据具体情况给予行政处分；如果直接负责的主管人员与实施违法行为的责任人员相互勾结、共谋私利的，或知情不予制止的，应从重处分。使用法定单据应写明罚款数额、罚款理由等事项，并盖有作出处罚决定的行政机关的印章。行政处罚法 第7章 第57节 标题：行政机关违法自行收缴罚款...法条内容： 行政机关违反本法第四十六条的规定自行收缴罚款的，财政部门违反本法第五十三条的规定向行政机关返还罚款或者拍卖款项的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

释义： 本条是对行政机关违法自行收缴罚款，财政部门违法返还罚款或拍卖款项行为的法律责任的规定。根据本条规定，行政机关违反本法第四十六条规定，自行收缴罚款的，即在不属于可以当场收缴罚款的情况下，行政机关自行收缴的，上级机关、监察部门应责令改正，对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分。本条规定，对于违反本法第 五十三条的规定，财政部门向行政机关返还罚款或拍卖款项的，应由上级行政机关或有关部门责令改正，并给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分。这是针对财政部门规定的。罚款决定由行政机关作出，依法当场收缴的，行政机关在收缴之日起二日内缴付指定银行；其他情形由当事人在收到行政处罚决定书后，到指定银行缴纳。然后，罚款由银行直接上缴国库。拍卖款项是指行政机关将被处罚人财物依法没收，对于依法可以拍卖的委托有关部门拍卖所得的款项。拍卖所得款项应上缴国库。罚款或拍卖款项必须依法定程序进行，最终上级国库，财政部门不得将其返还行政部门。如有返还情况，上级行政机关或有关部门应责令改正，将该款项追回上缴国库，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。

行政处罚法 第7章 第58节 标题：非法处理罚款...法条内容： 行政机关将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分的，由财政部门或者有关部门予以追缴，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。执法人员利用职务上的便利，索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微不构成犯罪的，依法给予行政处分。

释义： 本条是对非法处理罚款、没收的违法所得或者财物以及利用职务便利，牟取非法个人利益行为的法律责任的规定。根据本条第一款规定，对于罚款、没收的违法所得或者财物，任何行政机关或个人不得截留、私分或者变相私分。否则，由财政部门和有关机关予以追缴，并对直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。罚款、没收的违法所得必须全部上缴国库；没收的非法财物，法律规定应予销毁的应销毁，可以拍卖的，所得拍卖款项也必须全部上缴国库，任何行政机关或个人不得以任何形式截留、私分或变相私分。截留是行政机关对于应上缴国库的罚款或拍卖款项不上缴，私设小金库的行为。私分是将截留的款项由行政机关工作人员私分的行为。变相私分是指巧立名目将截留的罚款私分，比如发奖金、补贴等等，实质上仍是私分的行为。对于这些情况，一经查实，应由财政部门和有关部门(如监察部门)对截留、私分或变相私分的罚款、没收的违法所得或者财物予以追缴。罚款、没收的违法所得或没收的非法财物属于应上缴国库的公共财物，行政机关或者其工作人员对之进行截留、私分或变相私分，就是对公共财物的侵犯，数额较大的，就构成贪污罪。贪污罪是指国家工作人员，集体经济组织的工作人员或者其他经手、管理公共财物的人员利用职务上的便利，侵吞、盗窃、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。1988年1月21日起公布施行的《关于惩、治贪污罪贿赂罪的补充规定》中第二条的规定追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。数量不大，不构成犯罪的贪污行为即一般贪污行为，也可以称作损公肥私的行为，直接负责的主管人员和其他直接责任人员应承担行政责任，依法接受行政处分。依本条第二款规定，执法人员利用职务上的便利，索取或收受他人财物的，即构成受贿罪，受贿罪是指国家工作人员、集体经济组织工作人员或。者其他从事公务的人员，利用职务上的便利，索取他人财物的或者非法收受他人财物为他人谋取利益的行为则应依照《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》追究法律责任。受贿行为情节轻微，数额不大，不构成犯罪的依法给予行政处分。政处罚法 第7章 第59节

标题：使用或损毁扣押的财物行为

法条内容： 行政机关使用或者损毁扣押的财物，对当事人造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

释义： 本条是对行政机关使用或损毁扣押的财物行为的法律责任的规定。行政机关在实施行政管理活动中有时需要扣押被管理人的财物。行政机关对依法扣押的财物，应妥善保管，不得使用或损毁。否则即构成违法，应承担行政责任。如果经过调查，当事人不构成违法，被扣押的物证还应返还当事人。如果行政机关工作人员违法使用或损毁物证，给当事人造成损害的，则行政机关应当予以赔偿，对行政机关直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分。对于徇私枉法故意损毁扣押财物的，应从重处分。行政处罚法 第7章 第60节 标题：违法实施检查措施...法条内容： 行政机关违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

释义： 本条是对行政机关违法实施检查措施或执行措施行为的法律责任的规定。检查措施是行政管理需要的一种行政措施。它是行政机关为了防止行政违法行为进一步扩大或造成不可挽回的损失，或者为了制止正在实施的行政违法行为依法采取的措施。行政执行一般是指行政机关已经作出行政处罚，但被处罚人无正当理由逾期不履行处罚义务，行政机关依法进行强制执行的行为。行政检查措施和执行措施必须依法进行，如果违法进行，给公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，应承担三种法律责任：民事责任、行政责任和刑事责任。对给公民人身或者财产造成损害、给法人或其他组织造成损失的，情节轻微，不构成犯罪的，依法给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分；如果情节严重，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。对于行政机关的违法实施强制措施或执行措施给他人造成损害、损失的行为，应依照《国家赔偿法》第三条、第四条、第二十五条至二十九条的规定进行赔偿。

行政处罚法 第7章 第61节 标题：违法谋取本单位私利...法条内容： 行政机关为牟取本单位私利，对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑罚，由上级行政机关或者有关部门责令纠正；拒不纠正的，对直接负责的主管人员给予行政处分；徇私舞弊、包庇纵容违法行为的，比照刑法第一百八十八条的规定追究刑事责任。

释义： 本条是对行政机关为违法牟取本单位私利，以罚代刑，包庇纵容违法行为应追究的法律责任的规定。行政机关对触犯刑法的行为应当依法移交司法机关追究刑事责任，不得为了牟取本单位的利益而以行政处罚代替刑罚。对于违法牟取本单位利益，以罚代刑的行为应由上级机关及有关部门责令纠正，如果改正，则不追究行政机关及其工作人员的法律责任。31 拒不改正的，对行政机关直接负责的主管人员给予行政处分，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。所谓情节严重是指行政机关以行政处罚代替刑罚，上级机关及有关部门责令纠正后仍拒不改正，徇私舞弊，编造假情况，包庇纵容违法行为。行政机关工作人员的这种情节严重的行为就构成徇私舞弊罪。徇私舞弊罪指国家工作人员为了牟取个人利益、枉法裁判的故意行为，应当比照刑法第一百八十八条的规定追究违法者的刑事责任。刑法第一百八十八条的规定是针对司法工作人员规定的，而本条中的主体是行政机关直接负责的主管人员，它与刑法第一百八十八条中的主体不同。因此就不能说“依照”。本条利用立法上的类推适用方式，对违法行为与刑法第一百八十八条中规定的进行比照适用。比照刑法第一百八十八条，行政机关直接负责的主管人员徇私舞弊行为与司法机关工作人员一样，追究刑事责任，如果行政主管人员的询私舞弊行为是因受贿而进行违法活动构成的，依照数罪并罚的规定处罚。

行政处罚法 第7章 第62节 标题：行政机关玩忽职守

法条内容： 执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。释义： 本条是对行政机关玩忽职守，因不作为造成损害的法律责任的规定。根据本条的规定，行政机关玩忽职守，对应当予以制止、处罚的违法行为不予制止、处罚，则对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重，致使公民、法人或其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受严重损害或重大损失的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。本条中规定的行政机关玩忽职守行为是对应当制止、处罚的行为不予制止或处罚的一种不作为的违法行为，因行政机关的不作为致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，应当承担两种法律责任：行政责任和刑事责任。行政责任是行政机关玩忽职守，但危害不大尚未构成犯罪的，行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员所应承担的法律责任，应当给予行政处分；刑事责任是执法人员玩忽职守，危害重大构成犯罪时所应承担的法律责任，对于这种行为应依照刑法第一百八十七条的规定追究当事人的刑事责任。行政处罚法 第8章 第63节

标题：制定罚款决定与罚款收缴分离实施办法

法条内容： 本法第四十六条罚款决定与罚款收缴分离的规定，由国务院制定具体实施办法。释义： 本条是对制定罚款决定与罚款收缴分离实施办法的规定。本法第四十六条规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。行政处罚法只对罚款决定与收缴罚款机构分离作出了原则性规定，对于它的具体实施办法则授权国务院制定。行政处罚法 第8章 第64节

标题：本法自1996年10月1日起施行。

法条内容： 公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。

释义： 本条是对行政处罚法生效日期以及有关规定修订问题的规定。行政处罚法1996年3月17日颁布，1996年10月1日起施行。在本法制定前已制定的一些法规和规章对行政处罚作了规定，有的规定与本法一致，可以继续施行，有的与本法不一致，就应进行修订。对这些法规和规章应当依本法规定予以修订，并在1997年12月31日前修订完毕。

2.中华人民共和国行政诉讼法释义 篇二

便民原则是贯穿行政复议过程中的基本原则, 是行政复议中最有特色原则, 也是各级国家行政机关利用行政复议有效解决行政争议必须坚持的复议基本原则。国家颁布实施《中华人民共和国行政复议法》后, 人民银行结合在自身履职工作实际于2001年颁布实施了《中国人民银行行政复议办法》 (以下简称《复议办法》) , 具体规定了各级人民银行在履职中同行政相对人发生行政争议进行行政复议规则。《复议办法》充分体现了行政复议的便民原则要求, 极大地方便了行政相对人进行行政复议的需要。随着科学技术的进步, 社会法治建设的不断发展, 特别是国务院颁布《中华人民共和国行政复议法实施条例》后, 《复议办法》应进一步增加方便行政相对人进行行政复议的内容, 以便更充分地贯彻便民原则。

一、行政复议中便民原则是建设法治央行的必然要求

便民原则是指行政复议机关在行政复议中尽可能为行政复议当事人提供必要的便利, 从而确保当事人参加行政复议目的的实现。便民原则在行政复议中主要表现在两个方面:一是行政复议的各项规定中尽可能考虑为复议申请人提起复议提供方便;二是在行政复议的过程中尽量为当事人进行行政复议活动提供便利条件。便民原则充分体现行政复议制度价值, 是建设和谐央行的必然要求, 是人民银行依法行政的重要形式。

便民原则充分体现行政复议制度价值。维护好、实现好人民群众的根本利益是我们一切工作的出发点和立足点。行政复议就是通过行政机关内部机构纠正行政机关在具体行政行为中可能侵害公民人身、财产的行为, 维护人民群众的合法权益。便民原则使行政复议机关在接受行政相对人申请行政复议程序简单、受理迅速、处理及时, 极大地方便了公民维护自身的合法权利, 减少了公民进行行政诉讼成本, 及时、迅速化解行政机关和行政相对人之间的矛盾。同时行政复议是通过法定程序妥善解决行政相对人和行政机关发生的行政争议问题, 是具有一定司法性的行政行为, 行政复议机关作为中立的机构对具体的行政行为进行审查和作出决定, 使裁决保持了必要的独立性和公正性, 程序上的及时、方便和处理上的公正、独立, 在行政复议中就必然要求复议具有便民特点。同时, 行政复议是针对公民权利的一项救济措施, 但并非唯一和终局的, 制度能否为社会公众所认可, 关键一点是否便民, 能否达到节省当事人时间、精力和费用。

便民原则是建设和谐央行的必然要求。和谐社会基本内涵和基本精神是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”, 和谐社会建设落实到人民银行建设就是建设和谐央行。行政复议就是解决人民银行在依法行使职责中同行政相对人发生纠纷后使纠纷在人民银行机构内部加以解决, 为人民银行履行中央银行的法定职责创造一个和谐的外部环境。行政复议中方便公民申请、方便处理方面的规定, 使行政相对人维护自身权利节约了时间、节省了费用, 从而使行政相对人会选择复议而回避行政诉讼。贯彻行政复议中的便民原则, 就是通过方便行政相对人以合理合法的方式表达诉求, 将行政纠纷解决在初发阶段、化解在基层, 有利于用法律手段消除行政争议引发的不和谐因素。

便民原则有利于人民银行依法行政工作。人民银行在依法行政工作中以建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的中央银行行政管理体制为目标。行政复议工作人民银行内部机构通过对具体行政行为的复议, 对具体行政行为的进行监督, 规范行政权力的行使, 促进行政执法队伍的建设, 提高行政执法人员的素质。通过对符合法律规定的行政复议申请依法受理, 公正、及时作出行政复议决定, 坚决纠正违法、明显不当的行政行为, 保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政复议使人民银行及时发现、纠正人民银行及内部行政执法人员违反法律规定的行为, 促进人民银行依法行政工作。

二、《复议办法》各项规定较好地体现了便民原则

行政复议机构设置和管辖的规定, 有利于申请人提出申请。根据《复议办法》规定, 人民银行中心支行以上各级行政复议机关应当设立行政复议委员会, 所以中心支行以上人民银行都设有行政复议机构。同时《复议办法》规定, 对依法从事现金管理的金融机构作出的具体行政行为不服申请行政复议的, 由直接监管该金融机构的人民银行管辖。对金融机构作出的有关收缴假币的具体行政行为不服申请行政复议的, 由直接监管该金融机构的中国人民银行管辖。根据以上规定, 人民银行各县级人民银行可对辖内银行业金融机构有关现金管理、假币收缴两项具体行政行为可进行行政复议。因此, 人民银行各分支机构都设有行政复议组织, 极大地方便了申请人提取行政复议。

申请行政复议的门槛低, 有利于行政相对人提出行政复议申请。《复议办法》规定申请人可提起行政复议的具体行政行中, 行政相对人认为人民银行的具体行政行为侵犯其合法权益都可以提取行政复议, 规定申请人、第三人可委托代理人代为参加行政诉讼, 方便了行政相对人复议申请。

行政复议受案范围广。人民银行的《复议办法》规定了五大类可申请行政复议具体行政行为, 基本上全部包括了人民银行对外依法行使行政权力内容, 使行政相对人对人民银行所履职所实施的具体行政行为都可向人民银行行政复议机关提起行政复议, 行政复议受案非常广泛。行政复议受案范围广, 极大地方便了行政复议相对人用复议方式解决同行政机行政争议, 维护自身合法权益。同时, 行政复议受理规定受理、不予受理复议时间规定, 提高了复议机关的工作效率, 节约了申请人争议解决的时间。

三、《复议办法》在贯彻便民原则中存在的不足和完善建议

《复议办法》中各项方便行政相对人提出复议申请和进行复议活动的规定, 充分体现了行政复议的便民原则。但是, 随着科技的发展、法治建设的不断深入, 也存在不足, 需要完善:

(一) 《复议办法》在贯彻便民原则中存在的不足

1.在行政相对人提起复议申请内容存在的不足

没有规定口头申请复议规定, 提交行政复议材料方式规定简单。

人民银行行政复议的相对人有金融机构、其他单位和个人, 根据目前中国国情, 当个人成为申请人时有时可能采用口头的方式提出复议申请, 所以在行政复议办法中应当规定行政复议的申请可以采取口头方式进行。在行政复议材料方式上, 充分利用现代通信手段, 规定多种提交行政复议申请材料方式。复议申请人的申请复议材料有时可能不符合复议机关的要求, 申请人提出复议申请后, 人民银行将组织人员对其提交的材料进行审查, 对于申请复议材料不齐全或者表述不清楚的, 应当通知申请人进行补正, 补正通知应当载明需要补正的事项和补正期限。

2.行政复议申请人参加复议内容存在的不足

未规定听证审理行政复议和行政调解调解内容。

听证制度是现代政治文明发展结果, 是政治民主化的表现。为使行政相对人感知行政复议的公正性, 方便行政相对人表达对行政机构具体行政行为的意见, 减少行政相对人在行政复议后再进行行政诉讼的成本。现行《复议办法》没有听证审理行政复议规定。

行政调解是化解行政机关和行政相对人之间有关行政争议重要方式, 是公民以平等的方式向行政机关表达自己意见的途径。在行政复议中增加调解方式解决行政争议, 一方面节省当事人解决争议时间, 减少维权成本, 及时结案, 另一方面, 通过行政机关和行政相对人在复议机关的主导下, 各自阐述对行政争议的不同意见, 从而化解争议双方的矛盾。现行《复议办法》也没有规定行政调解内容。

(二) 完善《复议办法》中便民原则的建议。

1.增加方便行政相对人提起复议申请内容

增加行政复议申请人以口头申请复议制度, 进一步方便相对人提出行政复议。同时, 在《复议办法》中规定申请人除可向人民银行当面提交《行政复议申请书》外, 应按照国务院颁布的《中国人民共和国行政复议法实施条例》规定要求, 将邮寄、传真、电子邮件等提交复议申请方式。增加申请人行政复议材料的补正的规定。增加复议材料的补正规定, 给予申请人较充分的阐述申请复议的原因及其合法权益受到侵害状况, 有利于复议机关及时、合法、准确地作出公正的裁决。

2.增加方便行政复议申请人参加复议内容

坚持效率与公正相结合, 增加听证审理行政复议规定。在行政复议中在坚持效率和公正的基础上, 将行政机关和行政相对人召集在一起, 复议机关在中立的第三人立场, 就双方对具体行政行为产生的行政争议进行面对面阐述各自理由和证据材料, 为公正作出争论裁决提供保证。当然, 为减少行政成本, 人民银行应在行政复议规定中只能对重大、复杂的行政案件、由复议申请人提出, 经复议机关同意后方可举行行政复议的听证会。

增加行政复议中的调解内容。采用调解的方式结束行政复议案件应遵循两点原则:一是应该按照自愿、合法的原则;二是要严格规定可进行调解结案的范围。通过调解结案形成行政机关、行政相对人对具体行政行为的共同看法, 方便了行政相对人了解行政机关作出行政决定依据, 了解行政机关采取该行政行为的原由, 有利于化解双方的分歧, 有利于行政争议及时、合法解决, 提高了行政机关的行政效率。

便民原则是行政复议中最具特色的原则之一, 在行政复议中落实便民原则, 既方便了行政相对人维护自己的合法权益, 节省诉讼成本, 同时也提高了行政机关的工作效率。在《复议办法》中充分贯彻便民原则必将进一步推动法治央行、和谐社会建设。

参考文献

[1]行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社、高等教育出版社, 2012.

3.中华人民共和国行政诉讼法释义 篇三

1 民事纠纷适宜调解的要先调解

新修改的《民事诉讼法》增加规定：当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。

当前我国处于社会转型期，各类民事纠纷日益增多，充分发挥调解作用，尽量将矛盾纠纷解决在基层、解决在当地，对及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，具有重要意义。

2 诉讼当事人的诉讼权利进一步扩大

新的《民事诉讼法》赋予当事人启动鉴定程序的权利。根据审判实践和各方面意见，新法增加规定：当事人可以就查明事实的专门性问题向人民法院申请鉴定。当事人申请鉴定的，由双方当事人协商确定具备资格的鉴定人；协商不成的，由人民法院指定。当事人对鉴定意见有异议或者人民法院认为鉴定人有必要出庭的。鉴定人应当出庭作证。经人民法院通知，鉴定人拒不出庭作证的，鉴定意见不得作为认定事实的根据。

3 当事人的举证责任有了新变化

新的《民事诉讼法》规定：证人因履行出庭作证义务而支出的交通、住宿、就餐等必要费用以及误工损失，由败诉一方当事人负担。当事人申请证人作证的，由该当事人先行垫付；当事人没有申请，人民法院通知证人作证的，由人民法院先行垫付。

新法还规定：经人民法院通知，证人应当出庭作证。有下列情形之一的，经人民法院许可，可以通过书面证言、视听传输技术或者视听资料等方式作证：因健康原因不能出庭的：因路途遥远，交通不便不能出庭的；因自然灾害等不可抗力不能出庭的：其他有正当理由不能出庭的。

4 诉讼双方当事人可约定适用简易程序

新的《民事诉讼法》扩大了简易程序适用范围。根据当事人有权处分民事权利和诉讼权利的原则，新法增加规定：简易的民事案件以外的其他民事案件，当事人双方也可以约定适用简易程序：新法同时还规定：基层人民法院和它派出的法庭审理简单的民事案件，可以用简便方式传唤当事人和证人、送达诉讼文书、审理案件，但应当保障当事人陈述意见的权利。

5 强化了法律监督

现行《民事诉讼法》没有明确规定对民事执行活动和人民法院的调解活动能否实行检察监督。针对执行活动中一些当事人恶意串通，通过调解协议损害社会公共利益的情況，新修改的《民事诉讼法》规定：人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。这意味着以后民事执行行为也被纳入法律监督范围。

6 完善了审判监督程序

新的《民事诉讼法》增加规定：当事人一方人数众多或者当事双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。这是因为审判监督程序对于纠正错案、维护司法公正、保护当事人的合法权益等都具有重要作用。

同时，新法还完善了再审案件中止执行的有关规定：按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决、裁定、调解书的执行，但追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬等案件，可以不中止执行。

7 首次对行为保全问题作出规定

现行《民事诉讼法》对行为保全问题未作规定，但是在司法实践中，司法审判机关有时需要禁止当事人作出某种行为，或者要求其作出某种行为，以制止侵权发生，防止损害扩大。

新法在原有的财产保全的基础上增加了行为保全的规定：人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全，责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为：当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。

8 公益诉讼制度得到确立

新的《民事诉讼法》增加了关于公益诉讼的规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

这一条款的增加使中国公益诉讼制度迈出了跨越性的一步。近年来，环境污染和食品安全事故不断发生，严重危害人民群众的切身利益。公益诉讼制度的确立，被称为是实施了一项“法律民生工程”，意义重大。

责编/文邦

4.中华人民共和国工会法释义 篇四

主

编：张春生(全国人大常委会法制工作委员会副主任)

副主编：李

援(全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室主任)

张世诚(全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室副主任)撰稿人：张世诚

黄

薇

刘海涛

郑全红

目录

第一章

总则

第二章

工会组织

第三章

工会的权利和义务 第四章

基层工会组织

第五章

工会的经费和财产 第六章

法律责任 第七章

附则

第一章 总则

第一条

为保障工会在国家政治、经济和社会生活中的地位，确定工会的权利与义务，发挥工会在社会主义现代化建设事业中的作用，根据宪法，制定本法。

【释义】

本条是关于工会法的立法宗旨和立法依据的规定。

为了更好地理解工会法的立法宗旨和立法依据，应对工会的产生和发展有一定的了解。工会最早产生于18世纪末的西方资本主义国家，是社会经济矛盾的产物。社会经济矛盾是同社会生产发展的一定历史阶段相联系的，不同阶级、不同阶层、不同利益群体之间的物质利益矛盾，在不同的社会生产发展阶段，其实质及表现形式也不相同。在资本主义社会时期，存在两个根本对立的阶级，即工人阶级与资产阶级，他们在经济利益上的矛盾，是当时社会经济矛盾的集中表现，其根本原因在于生产资料的私人占有。

资本主义生产方式发展经历了简单协作、工场手工业和机器大工业三个阶段。从严格意义上讲，“无产阶级是由于产业革命而产生的”。而在此之前的简单协作阶段和工场手工业阶段，也存在帮工、学徒和手工业工人等一些雇佣劳动者，他们都是雇佣工人的先辈，并未形成严格意义上的工人阶级，而只是工人阶级的前身。现代工人阶级是在机器大工业阶段产生的。这是因为，由于产业革命而兴起的机器大生产，创造了手工业小生产无法比拟的劳动生产率，从而彻底排挤了个体手工业和手工工场等前资本主义的生产关系，而使工人成了机器的单纯附属物。因此，机器大生产完全割断了工人与小生产、小私有者的联系，从而造就了一个全新的，同机器大生产紧密相联系的，没有自己的生产资料而不得不靠出卖劳动力来维持生活的产业工人阶级，即工人阶级。同时，也形成了以占有社会生产资料，使用雇佣劳动为特征的大工业资本家阶级，即资产阶级。因此，工人阶级与资产阶级是随着资本主义生产方式的产生和发展而相伴形成的。

产业革命使社会的阶级对立简单化了，这种对立主要表现为工人阶级和资产阶级的对立。在资本主义社会中，劳动和资本根本对立，工资和利润直接对抗。由于资本主义生产的目的就是榨取剩余价值，资本家为了获取剩余价值就要千方百计地通过增加工时、减少福利、增加劳动强度等方法降低工资，提高利润。这就决定了工人阶级必然要向资产阶级开展阶级间的各种形式的经济斗争。工人在没有组织时，工资有不断下降的趋势。工人阶级维护自己利益的第一斗争就是进行要求增加工资、缩短工时和改善劳动条件的经济斗争。在资本主义条件下，工资规律并不是固定不变的，而是在一定的范围内由讨价还价决定的。在这个斗争中谁坚持的长久和有效，谁就会多得。产业工人的人数虽然远远超过大工业资本家，但是，在与资本家斗争的过程中还是处于弱势地位，单个的工人不可能同资本家抗衡，分散的工人当然也不行，早期工人运动中工人捣毁机器的“卢德运动”，以及自发的小规模的罢工常常以失败告终，原因即在于工人没有组织起来。因此，工人运动的实践证明，只有工人群众联合并组织起来，结合成一个强有力的组织，使他们在必要的时候能够同他们的雇主对抗，并能够作为一种力量去同这些雇主进行谈判，才可能战胜资本家，最终维护自己的物质利益。在经济斗争的这一客观前提下，形成了以职工为主体，以维护和改善劳动条件，提高经济地位为主要目的而自主组织起来的团体或者其联合团体，即工会。工会最早出现于18世纪90年代末的英国，并于1824年在英国取得了合法地位。因此，工会是工人阶级与资产阶级进行经济斗争的产物，是以经济斗争为直接动因而产生的。

工会在资本主义社会产生之初，只是为维护工人阶级的经济利益而形成的经济组织，各个工会彼此之间是孤立的，还没有形成整个产业和整个社会的联合，这也是工人阶级在自己的发展历程中最初的和最原始的组织。但是，工会并不是只停留在维护经济利益这个性质上，而是由在经济斗争中维护个别的和一部分工人的经济利益，逐步发展到进行维护整个工人阶级的利益的政治斗争。这样，以19世纪中期欧洲的三大工人运动为标志，工会开始逐步发展成为工人阶级的政治组织。19世纪下半叶，随着工会运动和阶级斗争的发展，各主要资本主义国家纷纷建立了工人政党，工会运动开始进入与工人阶级政党运动相互依存、相互影响的历史时期。

中国工会的诞生要比资本主义国家晚100多年，它产生于我国半封建半殖民地社会时期，当时的社会经济矛盾主要表现在无产阶级同封建主义、帝国主义和官僚资本主义之间的经济利益上的根本对立。中国最早的一批产业工会，诞生在外国殖民主义者在中国开办的一些资本主义企业中。中国工人阶级处于帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山的压迫之下，地位极其低下，其劳动条件极差，劳动强度极大，经济收入极低，所以中国工人阶级所受的剥削更为惨烈。在这种情形下，中国工人为争取自己最基本的经济利益而成立了工会组织。随着民族资本主义的产生和发展，中国工人运动也不断发展，工会也在反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的过程中发展为政治组织。中国工会从产生之后，很早就和无产阶级政党发生了密切的联系，很快地发展壮大起来，并成为中国共产党联系工人阶级，组织革命运动乃至武装斗争的重要依靠力量；直到社会主义时期，中国工会发展成为中国共产党领导的工人阶级最广泛的群众组织，是国家政治体制中重要的社会政治团体。可以说，中国的工会从产生之日起就有浓厚的政治色彩，这一点不同于西方国家的工会。

在社会主义制度下，工人阶级掌握了国家领导权之后，工会仍然是社会经济矛盾的产物，其根本原因在于社会生产力的发展还没有达到完全消灭工农之间差别，消灭城乡之间、体力劳动和脑力劳动之间以及其他重大社会差别的高度。但社会主义时期的社会经济矛盾的性质、表现形式以及解决矛盾的方式是同资本主义社会有根本区别的。社会主义社会的社会经济矛盾主要是指人民内部各个阶级、阶层、不同的利益群体之间在根本利益一致基础上的经济利益上的差别和矛盾。形成我国工会必须长期存在和发展的社会经济矛盾主要表现在以下几方面：一是全国人民总体利益与职工群众具体利益之间既统一又相互矛盾的情况；二是国家、企业（集体）、职工三者利益之间也存在着既统一又相互矛盾的情况；三是工人、农民、以及其他社会阶层，如个体户、私营企业主等社会各利益群体之间的矛盾；四是在企业事业单位内部，职工作为生产者和被管理者与经营者和管理者之间的矛盾；五是随着外商投资企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业和私营经济等多种经济形式的出现和发展，在我国重新产生了劳资关系和劳资矛盾。显然，在上述经济矛盾的冲撞和协调中，职工群众作为具有自身具体利益的社会利益群体，必然要组织工会表达和维护自身的应有权益。

工会是社会经济矛盾的产物，更具体地讲，也是劳动关系矛盾的产物。因社会经济矛盾，具体地和直接地是在劳动关系中体现出来的，或者说，这种社会经济矛盾主要是表现为劳动关系的矛盾。在资本主义社会，工人阶级和资产阶级的矛盾，最直观的表现是工人和雇主之间的矛盾，这种矛盾是在劳动过程的实现中展开。工会就是在劳动关系矛盾斗争和发展中，工人为了维护自己的劳动权益而自愿结合成的与雇主对抗的组织。工会最基本的活动即是围绕着劳动问题，诸如提高劳动工资、减少劳动工时、改善劳动待遇等展开的。在市场经济中，工会是作为劳动关系的有机组成部分而存在的。脱离劳动关系，工会便失去了存在的基础，而没有工会便构不成一个完整的劳动关系。

社会主义时期的社会经济矛盾也同样集中表现在劳动关系问题上，劳动关系矛盾的存在是工会继续存在和发展的社会基础。劳动关系原意是指劳动者同劳动力使用单位在劳动过程中所发生的关系。但在计划经济时代，劳动关系并非原来意义上的劳动关系，而表现为一种劳动行政关系，劳动者同国家发生关系，用国家行政机关来调整劳动关系；正是由于计划经济下劳动关系的异化，工会存在与否，不能引起人们的关注。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，劳动关系原本性质开始复归，劳动关系由计划经济下的国家与职工的关系逐步转变为用人单位与职工的关系，并向市场化、契约化方向发展，从而劳动关系主体双方的利益之间也将会发生磨擦和冲突。同时，随着对外开放和私营经济的发展，我国社会重新出现了劳资矛盾，这使得我国的劳动关系显得更加复杂。在这种情况下，一方面，国家制订有关法律来规范劳动关系主体双方的行为；另一方面，工会以劳动者代表的身份同劳动力使用单位进行协商谈判，协调劳动关系，保护劳动者的合法权益。

在了解了工会的产生和发展之后，我们再来探讨工会法的立法宗旨，工会法的立法宗旨主要体现在以下三个方面：

一、保障工会在国家政治、经济和社会生活中的地位

工会在国家经济、政治和社会生活中所处的位置共同构建了工会的地位，这种地位是由法律所规定的工会的权利和义务所确定的，是通过工会在社会经济、政治关系和广泛的社会生活中所发挥的作用而实现的。

工会在社会经济关系中的地位，是指工会在社会经济关系中所处的具体地位。在社会主义市场经济条件下，工会的地位主要是通过工会对于劳动关系所产生的影响而体现出来的。工会产生并作用于社会经济关系和社会经济矛盾，作为社会经济构成一个基本要素直接参与这种经济关系运行。在市场经济中，如果缺少工会这一要素，或这一要素的作用不能正常发挥，社会经济关系便不能正常运行，社会经济矛盾也不能有效的得到调节。我国工会在经济关系中地位集中体现在是劳动关系中的劳动者合法权益的代表。在社会经济关系和劳动关系中，劳动者是一个不可或缺的基本要素。工会作为集体劳权的代表，成为劳动关系当中不可缺少的一方，是推进改革、促进经济发展、维护社会稳定的重要力量。在市场经济的条件下，工会是社会经济关系和社会劳动关系中的不可缺少的基本要素。可以这样认为，没有工会的存在和发挥作用，便不可能有一个规范的和稳定的劳动关系，这样也就没有市场经济的运作。工会的地位表现在劳动关系的构成和运行中，没有工会的参与和介入，劳动关系将是不平衡的或是残缺的。工会的地位还表现在劳动争议的处理上，作为一方代表的工会，在劳动争议的处理过程中，不仅是劳动者一方的代表，而且是协调矛盾的组织和力量。随着我国劳动关系市场化的程度越来越高，工会在其中的作用也越来越突出，其地位也会越来越高，需要从法律上保障其地位，这也是保障广大职工群众的合法权益，保持和谐稳定的劳动关系的必然要求。

工会在政治关系中的地位主要是指工会在国家政治体制中的重要作用。我国工会在政治关系中的地位特点主要体现在工会是国家政治体制中的重要组成部分。在计划经济下，被看重和突出的是工会在政治关系中的地位即政治地位，工会主要是作为一个社会政治团体发挥作用的。在市场经济下，工人阶级仍然是党的阶级基础，是社会主义国家的领导阶级，只要工人阶级的主人翁地位不变，工会在国家政治体制中的重要社会政治团体的地位也不会变，党仍然坚持全心全意依靠工人阶级的根本指导方针，就必然要充分发挥工会在社会政治生活中的作用。作为社会主义国家民主政治的特点，最基本和最突出的就是广大的劳动者群众享有最广泛的民主权利。劳动人民当家作主是我国政治生活中始终坚持的原则和追求的目标，社会主义民主政治的一个最基本的要求，就是不断扩大劳动者群众的经济权利和政治权利。在这个过程当中，作为劳动者代表的工会，从法律上对其地位予以保障也是一个必然的要求。

工会在社会生活中的地位，主要是指工会在现实的广泛的社会生活中的影响力和声望。工会应该关心并参与广泛的社会生活，在社会生活中扮演重要的角色，为推动社会的全面发展发挥重要的作用。

新时期，加快改革开放，发展社会主义市场经济，工会必须承担更艰巨的任务，发挥更重要的作用。这是党的重托，职工群众的期望，也是社会主义市场经济的内在要求。由于多种经济成分和多种分配方式并存，许多改革政策和措施都涉及职工利益，在保障广大职工的劳动权利、经济利益、政治地位、民主权利等方面，遇到了一系列新情况、新问题。党需要工会组织更好地关心职工疾苦，重视职工利益，反映职工要求，更加密切与职工群众的联系，充分发挥党联系职工群众的桥梁纽带作用。职工群众需要工会敢于和善于为自己说话办事，更好地代表维护自己的合法利益，充分发挥民主渠道和社会调节作用。工人阶级和工会与党之间的这种亲密无间的血肉联系，在新形势下显得更加重要。社会主义市场经济对工会提出了新的更高的要求：依靠职工群众搞好国有企业特别是大中型企业经营机制的转换，是巩固社会主义制度和发挥社会主义优越性的关键所在，工会在这方面的工作非常艰巨；深化改革和扩大开放，使劳动关系由国家与职工的关系逐步变为企业与职工的关系，并向市场化、契约化的方向发展，国家、企业、职工三者利益关系日益清晰，工会作为职工利益代表者的身份更加明确，工会代表职工调节劳动关系、维护职工合法权益的任务突出出来；发展市场经济要依法规范政府、企业、职工等各方面的行为，强化监督和制约机制，要求工会加大参与立法、制定政策和执法监督的力度；乡镇企业、外商投资企业和私营企业的迅速发展，工人阶级队伍不断壮大，使得工会的组织建设任务异常繁重；经济发展走上依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道，改革开放既要吸收和利用世界各国包括发达资本主义国家所创造的一切先进文明成果，又要抵御资本主义腐朽思想对职工队伍腐蚀的进一步加重。因此，新形势下工会的地位和作用更加重要了，工会工作只能加强不能削弱。另外，在社会主义市场经济体制的建立和完善的过程中，随着社会劳动关系的变化，工会与劳动者逐渐形成一种利益上的更紧密联系。在这种情况下。劳动者自然要以工会作为自己的利益组织而拥护和支持工会，而工会也必须要以劳动者为基础和依托来形成自己的组织力量和社会影响，工会与劳动者切实地联系和结合起来，工会的地位和权利具有了坚实的社会基础和群众基础。这些都需要从法律上保障工会的地位。

二、确定工会的权利与义务

权利与义务是相对而言的，是相互联系、辩证统一的整体。没有不讲权利的义务，更没有不履行义务的权利。

我国正在推行依法治国方略，这一方面要求进一步完善社会主义法制，另一方面要求包括国家机关、企业事业单位、社会团体和公民个人在内的所有的主体都应该依法行事，即在法律的范围内进行活动。工会作为工人阶级自愿结合的群众组织也不例外，也必须在法律规定的范围内活动，享受法律所赋予的权利，履行法律所规定的义务。工会法是调整工会活动关系法，为保障工会在国家政治、经济和社会生活中的地位，充分发挥工会在我国社会主义现代化建设事业中的重要作用，明确了工会的地位和作用，为工会代表和维护职工合法权益，赋予了更加广泛、具体的权利，同时也相应规定了工会的职责和义务。工会法确立的工会的权利和义务主要有：

1．工会代表和维护职工合法权益的权利和义务

工会代表和维护职工的合法权益既是工会的权利，又是工会的义务。一方面，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国家、企业、职工三方利益格局（即劳动关系三方格局）开始形成，工会的实际地位是，在国家和企业面前是职工利益的社会代表，工会法、劳动法等相关法律都赋予工会在国家和企业面前以代表和维护职工合法权益的资格，即工会享有代表和维护职工合法权益的权利，工会以外的其他社会团体则没有这一权利。另一方面，相对于广大职工群众而言，这同时又是法律所规定的工会应当履行的义务，工会在任何时候都必须代表和维护职工的合法权益，特别是当职工的利益受到企业或者国家的不当政策或者行为侵害时，工会有义务出面代表职工据理力争，维护职工的合法利益。工会代表和维护职工合法权益的权利和义务主要表现在以下几方面：

（1）维护职工的民主权利。企业、事业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度，工会有权要求其予以纠正，有权保障职工依法行使民主管理的权利。职工的民主权利不仅需要党和国家在制定和执行政策、法律、法规时加以维护，而且还需要工会组织通过参与立法、参政议政，代表和组织职工参加民主管理和民主监督等途径，依法加以维护。

（2）帮助、指导职工与企业以及实行企业化管理的事业单位签订劳动合同，代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同并监督集体合同的履行。劳动合同是劳动者与用人单位之间确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。集体合同是企业以及实行企业化管理的事业单位的劳动者一方与企业以及实行企业化管理的事业单位就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项签订的合同。工会帮助指导职工与用人单位签订劳动合同，代表职工与用人单位进行平等协商，签订集体合同，可以促进劳动合同的依法签订和依法履行，避免合同纠纷的产生，可以将全体职工的各项劳动权利利用合同的形式规定，使劳动者明确自身的合法权益和应尽的义务，从而有利于维护职工的劳动权利和其他合法权益。企业违反集体合同，侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求企业承担责任；因履行集体合同发生争议的，经协商解决不成的，工会可以向劳动争议仲裁机构提请仲裁，仲裁机构不予受理或者对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。

（3）对企业、事业单位处分职工，工会认为不适当的，有权提出意见。企业单方面解除职工劳动合同，工会认为其违反法律、法规和有关合同，可以要求企业重新研究处理。企业应当研究工会的意见，并将处理结果书面通知工会。

（4）对企业、事业单位违反劳动法律、法规规定，严重侵犯职工合法权益的，工会应当代表职工与企业、事业单位交涉。企业、事业单位违反国家有关职工工资、劳动安全卫生条件、劳动（工作）时间的规定，以及违反保护女职工和未成年工特殊权益的法律、法规或者存在其他严重侵犯职工劳动权益的情形的，工会应当代表职工与企业、事业单位交涉，要求企业、事业单位采取措施予以改正；企业、事业单位应当予以研究处理，并向工会作出答复；企业、事业单位拒不改正的，工会可以请求当地人民政府依法作出处理。

（5）工会有权对危及职工生命安全的情况提出解决的建议。当发现企业违章指挥、强令工人冒险作业时，或者生产过程中发现明显重大事故隐患和职业危害时，工会有权提出解决的建议；当发现危及职工生命安全的情况时，工会有权向企业建议组织职工撤离危险现场；工会有权参加职工因工伤亡事故和其他严重危害职工健康问题的调查处理，应当向有关部门提出处理意见，并有权要求追究直接负责的主管人员和有关责任人员的责任。此外，依照国家的有关规定对企业“三同时”项目的使用进行监督。

（6）企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。在我国，停工、怠工事件还不同程度地时有发生，造成这种状况的原因是多方面的，其中有相当一部分是由于职工的正当愿望或要求未能得到及时解决或者答复，职工不得已所采取的消极做法。我国的停工、怠工不同于资本主义国家的罢工，但如果未能得到及时、正确的处理，也会影响企业、事业单位的生产经营，增加社会的不稳定因素。这种时候，工会首当其冲应当代表职工与企业、事业单位或者政府有关方面进行交涉，反映职工的意见和要求并提出解决意见。由于工会组织与职工联系较多，比较熟悉和了解职工的意见和要求，也容易做好职工的思想工作。职工与企业行政之间的矛盾通过工会组织参与协调，有利于问题得到更快更有效的解决。

（7）工会有权参加劳动争议的调解和仲裁工作，有权为其所属的工会和职工提供法律服务。工会参加企业的劳动争议调解工作，地方劳动争议仲裁组织应当有同级工会代表参加，职工认为企业侵犯其劳动权益而申请劳动争议仲裁或者向人民法院提起诉讼的，工会应当给予支持和帮助，县级以上各级地方总工会可以为所属的工会和职工提供法律服务。

2．工会的法人权利和义务

此外，工会法还规定了工会的一些法人权利义务，主要有：

（1）依法取得社会团体法人资格的权利。本法第十四条直接赋予中华全国总工会、地方总工会、产业工会以社会团体法人资格，这些工会自成立之时起就具有法人资格，法律同时规定，基层工会组织依照民法通则规定的法人条件，取得法人资格。（2）依法获取工会经费的权利以及依法获取工会办公或者开展活动所必要的设施和活动场所等物质条件的权利。工会法明确规定，建立工会组织的企业、事业单位、机关每月按职工工资总额的百分之二向工会拨缴工会经费，企业、事业单位无正当理由拖延或者拒不拨缴工会经费，基层工会或者上级工会可以向人民法院申请支付令，拒不执行支付令的，工会可以依法申请人民法院强制执行；各级人民政府和企业、事业单位、机关应当为工会办公和开展活动提供必要的设施和活动场所等物质条件。

（3）工会财产、经费独立的权利。工会法规定，工会的财产、经费和国家拨给工会使用的不动产，任何组织和个人不得侵占、挪用和任意调拨；工会所属的为职工服务的企业、事业单位，其隶属关系不得随意改变。

（4）工会法人义务。工会应当根据经费独立原则，建立预算、决算和经费审查监督制度。工会经费的使用应当依法接受国家的监督。

3．工会其他的权利和义务

工会其他的权利和义务主要表现在以下几方面：

一是必须关心职工生活，帮助职工解决困难，全心全意为职工服务。

二是吸引和组织职工群众积极参加改革，努力完成国家经济建设和社会发展的任务。三是代表和组织职工参与国家和社会事务的管理，参与关系职工切身利益的相关立法和政策制定，组织职工参与企业、事业单位的管理，实行民主管理，民主监督。

四是教育职工提高思想道德素质、科学文化素质和技术业务素质，使职工成为有理想、有道德、有文化、有纪律的劳动者。

五是根据政府委托，与有关部门共同做好劳动模范和先进生产（工作）者的评选、表彰、培养和管理工作。

三、发挥工会在社会主义现代化建设事业中的作用

工人阶级向来都是社会主义现代化建设事业的中坚力量，因此，进行社会主义现代化建设，必须全心全意依靠工人阶级，大力发扬工人阶级的主人翁精神，充分发挥工人阶级的主力军作用。离开了工人阶级和广大劳动群众的积极性、智慧和创造力，一切都无从谈起。工会作为工人阶级最基本和最直接的组织形式，团结了工人阶级中大部分的职工群众（包括产业工人、知识分子和管理者阶层），这就要求工会组织应当在社会主义现代化建设事业中发挥重要作用，应当成为社会主义事业名副其实的建设者。

工会要充分发挥其在社会主义现代化建设事业中的重要作用，主要应当着眼于调动、保护和发挥好职工群众的积极性，以自己特有的手段和方式，解放生产力，保护生产力，推动生产力的发展；要组织、支持职工参与管理国家事务和社会事务，进一步健全职工代表大会制度，加强企业、事业单位的民主管理和民主监督，保障职工的主人翁地位和民主权利，维护职工的物质利益和精神利益，并使他们的劳动成果真正同经济利益和政治荣誉紧密结合起来。这是调动、保护、发挥好职工主人翁积极性的关键所在，也是推动改革开放、建立现代企业制度、实现社会主义现代化建设宏伟目标的最有力保证。工会围绕社会主义现代化建设这一目标，开展社会主义劳动竞赛、群众性的合理化建议、技术革新和技术协作活动，是发掘职工群众的智慧，促进技术进步，提高产品质量，提高经济效益的有效形式，从而充分发挥广大职工群众在社会主义现代化建设事业中的主力军作用。所以，工会法立法宗旨之一也是为了进一步发挥工会在社会主义现代化建设事业中的重要作用。

工会法的立法依据是《中华人民共和国宪法》。宪法是国家的根本大法，规定国家的根本制度和原则，具有最高的法律效力，是一切立法的依据和准则。我国现行宪法是1982年12月五届全国人大第五次会议通过的。这部宪法规定了国家的根本任务和基本制度，体现了党在社会主义初级阶段的基本路线，是建国以来最好的一部宪法。根据宪法的规定，我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务；中华人民共和国公民有结社的自由；社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量；各人民团体是我国爱国统一战线的重要组成部分，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的组成部分；全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。工会法的任务就是以宪法为依据，总结实践经验，将工会的地位、性质、权利义务、职能等纳入法治轨道，以最大限度地保护广大职工的合法权益，最大限度地保障社会主义现代化建设事业的顺利进行，最大限度地保障我们的无产阶级专政的政权性质。

第二条

工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。

中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。【释义】

本条规定了工会的性质和基本职责。

一、工会的性质

所谓工会的性质，是指工会的本质属性或本质特征，是工会组织区别于其他社会组织的根本标志。我国工会的性质，即如本条第一款所规定的，工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。这一规定表明了中国工会具有阶级性和群众性相统一的本质特征。

1．工会的阶级性

工会的阶级性，是指工会是真正的工人阶级组织，并以工人阶级作为自己的阶级基础。工会的阶级性主要体现在以下几个方面：

第一，工会会员必须是工人阶级成员。《中国工会章程》规定：“凡在中国境内的企业、事业、机关单位中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，承认工会章程，都可以加入工会为会员。”工会法也明确规定了这一点。这里，确定是否可以成为工会会员的标准只有一个，即以工资收入为主要生活来源的劳动者。这就把工会成员的构成仅仅限于工人阶级范围之内，把工人阶级作为工会的阶级基础，充分说明工会具有鲜明的阶级性。

第二，工会必须维护工人阶级利益。我国是以工人阶级为领导的社会主义国家，维护国家利益，巩固人民民主专政是工人阶级义不容辞的责任。工会作为工人阶级群众组织，虽然它维护的重点是工人阶级群众的具体利益，但必须把维护总体利益和维护具体利益结合起来，这是一项工会的基本职责。

2．工会的群众性

工会的群众性，是指工会是工人阶级在本阶级范围内最广泛的组织。工会的群众性主要体现在以下几个方面：

首先，工会的群众性体现在工会的会员构成具有工人阶级范围内的广泛性。工会并不是个别行业或者个别部门内职工的组织，它最大限度地团结、联合了广大职工群众。工会始终是工人阶级实现阶级联合的最广泛的组织。确定工会组织是否具有广泛性，主要着手于以下两个方面：一方面，要看工会的组织程度，即工会的会员在整个工人阶级成员中所占的比重；另一方面，要看工会组织同本阶级群众之间的联系，即工会组织与职工群众的密切程度，这是真正反映工会组织广泛性的实质内容。所谓实质内容，是指在一般情况下，工会与职工群众之间如果存在着密切的内在联系，则会极大地有利于工会组织程度的提高。因此工会密切同本阶级群众的联系，是工会实现广泛性的客观要求，如果工会脱离广大职工群众，则不可能真正达到组织的广泛性。

其次，工会的群众性体现在工会代表广大会员和职工群众的正当利益，维护他们的合法权益方面。工会代表广大会员和职工群众的正当利益，维护他们的合法权益是工会群众性的核心问题。职工群众是工会组织的主体，是工会赖以存在和发展的基础，广大会员和职工群众对工会的信赖和支持是工会最基本的力量源泉。如果一旦失去工会的代表性，就会失去本阶级群众，那也就无工会群众性之谈。

再次，工会的群众性还体现在工会组织内部的民主性方面。工会内部生活的民主性是工会群众性的必然要求和具体体现。工会内部生活的民主性，一般包括以下几个方面：一是工会组织内部成员之间的地位和权利是平等的，工会内部的事务应当由会员群众当家作主，实行会员群众办工会。二是工会内部应该具有更充分、更广泛的民主生活。工会工作要依靠广大的积极分子和会员群众，工会的活动要从会员群众的意愿和要求出发。工会的一切问题都要经过民主程序，工会的一切工作和活动都要置于会员群众的参与和监督之中。三是工会在工作方法上必须采取和国家机关、行政部门不同的工作方法，即采用吸引的方法、说服的方法和群众自我教育的方法。

最后，工会的群众性还体现在工会组织的自愿性方面。工会不是按照某种指令组织起来的，而是职工群众为了谋求共同利益，实现共同愿望自觉自愿地组织起来的群众团体。工会组织的自愿性包括两个方面：一是坚持职工自愿入会的原则；二是工会组织或者开展的一切活动，必须适合大多数群众的觉悟，建立在群众自觉自愿的基础上。

3．工会的阶级性和群众性的关系

工会的阶级性和群众性是不可分割的。阶级性离不开群众性，以群众性为基础；群众性也离不开阶级性，受阶级性的制约。这两个方面如果失去任何一方，工会就不成其为工会了。

在计划经济体制下，工会的群众性往往被弱化，而更大程度上，特别是在实际工作中，则是突出了工会的阶级性，其原因主要有以下几方面：一是在计划经济体制下，是由国家作为社会总体利益的代表，劳动关系主体一方的劳动者也都由国家来代表了，因而，工会无法作为会员和职工利益的代表，其群众性自然也无法突出。二是在高度集权的政治体制下，强调党的一元化领导，党、政府和社会组织的职能不分，把工会看作是一个单纯的阶级组织，发挥其阶级组织的作用，即发挥在政治关系中的作用，在经济关系和劳动关系中就显得无能为力。三是由于高度集中的政治体制，人民内部的政治民主生活不够健全，工会内部也很少进行民主建设，职工群众把工会看成是党委的一个工作部门或者政府的一个附属机构，甚至企业行政的一个科室。这些都使得工会带有“官办”气息和行政化倾向，使得工会不同程度地脱离了广大工人群众，从而使得工会不能充分体现群众组织的特点，没有按它应有的社会职能发挥作用。

在社会主义市场经济体制的建立和完善的过程中，工会在阶级性和群众性相统一的基础上，必须突出工会的群众性。其原因有以下几方面：

首先，由于经济关系和劳动关系的变化，政府、用人单位、职工三方利益格局正在形成，用人单位更多关注的是经济和利润，存在着忽视安全生产，片面追求利润的现象，致使当前安全生产的情况十分严峻，一些企业，特别是一些乡镇、外商投资、私营企业职工的劳动安全健康得不到有效的保障，侵害劳动者合法权益的事件时有发生。客观上要求工会真正成为劳动者利益的代表者，维护广大劳动者的合法权益，协调劳动关系。这正是工会群众性的核心内容，也是工会安身立命之本。只有突出工会的群众性，才能使工会工作适应劳动关系变化的新要求。

其次，深化改革对外开放，企业的经济成分发生了很大变化，从单一的公有制企业发展成以公有制为主体的多种所有制共同发展的格局，加强工会组织建设，把非公有制企业的职工组织到工会中来，实现工会组织的广泛性，这就强调突出群众性。

再次，为使工会工作适应市场经济的要求，工会必须进行自身改革和建设，而工会改革的中心环节是增强基层工会活力，增强基层工会活力的源泉是会员群众的积极性和创造性，这就必须突出工会的群众性，增强工会内部的民主生活。

二、工会的基本职责

依照本条第二款规定，工会的基本职责是代表和维护职工的合法权益。

工会产生和存在的客观性，决定了工会必须代表和维护职工的合法权益。最初，工人群众为了保护和争取自身的利益，自愿联合起来成立工会组织，其主要目的，就是为了通过工会这个组织武器，形成整体和集中的强大力量，让工会更有力地代表自己直接地抗衡于处于优势地位的雇主，更好地维护自身的权益。这也是工会产生和存在的最本质的动因。

在资本主义条件下，工会维护工人阶级利益的侧重点就是组织职工同资本家作斗争，利用罢工、怠工等形式，迫使资本家妥协，争取增加工资、减少劳动时间、改善劳动条件，以及争取与此有关的劳动立法，保证工人集会、结社、罢工等政治权利，这是历史发展中的阶段性阶级对立的产物。

在我国的社会主义条件下，工人阶级上升成为国家的领导阶级，党和政府都代表和维护工人阶级的利益，从整体上说，全国人民的总体利益同职工的具体利益，在根本上是一致的，但是，工会仍然必须以代表和维护职工的合法利益为基本职责，这是因为： 第一，工会以代表和维护职工的合法权益为基本职责，是社会主义市场经济的客观要求。各国市场经济的经验证明，协调稳定的劳动关系是市场经济得以顺利运转和不断增强企业活力的必备条件，它也是最难协调的一种关系。其中，劳动力这个要素本身是社会的人，他们有人格尊严、有特殊的经济利益、有思想感情的要求，在中国，劳动者还有主人翁的地位的权利。按照劳动价值论，劳动力是创造价值的惟一源泉，也是在生产过程中惟一会自动作出反应的生产要素。当他们的主人翁地位以至人格尊严得不到尊重，他们的合法权益受到不应有的损害时，甚至他们作为社会人的思想感情上的要求得不到一定程度的理解和满足，他们就会作出对经济发展和企业发展不利的反应。反之，他们的积极性和创造性就会得到充分的发挥。因此，市场经济体制和现代企业制度本身，就要求有一个代表职工利益的组织来参与劳动关系的协调，这个组织就是工会。工会代表了劳动者的利益，领导工人为实现正当利益而斗争，促进资方满足劳动者的合理要求，劳动关系就会趋向稳定，生产就会发展。工会以代表者的身份通过对劳动关系的调节，一方面可以保护劳动者的合法权益，另一方面可以帮助企业建立起一个稳定良好的劳动关系，调动起劳动者的生产积极性，保证企业经济的发展。没有代表和维护职工利益的工会参与劳动关系的协调，就不可能建立和保持协调稳定的劳动关系。

社会主义市场经济的不断发展，所有制的多元化，经营形式的多样化，产权关系的明晰化，利益分配的差别化，以及企业行为的自主化，劳动关系的市场化和契约化，使工会面临的情况更加复杂，代表和维护职工合法权益的责任更加重大。在这种形势下，党更需要工会时刻关心职工群众的疾苦，重视职工群众的利益，进一步密切与职工群众的联系，更好地发挥党联系职工群众的桥梁作用。各级政府和企业行政更加需要工会及时转达职工群众的意见和要求，更好地协调劳动关系，调解劳动争议，团结广大职工完成各项任务，促进企业发展。职工群众更加需要工会从他们的利益出发，敢于和善于为他们说话办事，更好地代表和维护他们的合法权益，保护和调动他们的积极性。特别是在现阶段劳动关系尚不规范，劳动者对于经营者来说，处于一种权利义务不对等的弱者地位。民主权利和劳动权利常常受到漠视和侵犯的情况下，职工群众组织工会、加入工会，就是希望工会为他们撑腰，解决实际困难。近年来在一些外商投资企业中发生的侵犯工人合法权益的例子说明，如果我们工会组织不能代表职工群众的利益，不能为职工群众服务，不能受到职工群众的拥护，工会组织的生命力就要受到影响。

第二，我国正处于社会主义初级阶段，虽然消灭了剥削制度，实行了生产资料公有制，但存在着不同的经济形式和劳动分工，这在工人阶级内部形成了具有不同权利和利益特征的利益主体。特别是在社会主义市场经济条件下，多种经济成分、多种经营方式和多种分配方式并存，职工群众在就业、工资、工时、社会保险、生活福利、住房分配等方面的具体利益与其他各部分人民的利益之间存在着差别和矛盾，必然要求工会来表达和维护自己的利益和权利。

第三，社会主义制度确立的时间还不长，国家政治、经济生活中的许多具体制度，要在探索实践中逐步建立和完善。我国社会经济利益关系的调整，主要是通过国家制定各项政策来实现，如工农业产品价格政策、不同经济成分的税收政策、各类企业中劳动关系的处理等方面的政策等等。由于对下情了解不够，制定政策中的估计不足和协调照顾不周，决策的民主化、科学化不够等等工作上的缺点和失误，也可能产生忽视甚至损害职工群众某些合法权益的偏差。

第四，我国是在推翻半殖民地、半封建统治的基础上建立的社会主义国家，由于几千年的封建专制统治的影响，以及资本主义腐朽思想和小生产习惯势力在社会中还存在着一定的市场，党内和政权机关中，官僚主义、家长制、腐败现象明显存在；社会主义民主和法制尚不健全，人们的民主意识和法制观念还比较淡薄。职工群众的合法权益和民主权利受到漠视和侵犯的问题相当严重，这不仅需要国家的法律保护，也需要工会即职工自己组织起来维护自身的合法权益，要求工会必须忠实地履行自己的维护职能，否则就会脱离群众，为群众所摒弃。

第五，我们国家仍然具有一般国家的一切政治职能和政治权威，这些政治职能和权威在社会生活中带有强制性。这些强制性的国家意志，可能存在着局部的失误或者错误现象，从而损害广大职工群众的利益。

这些问题的存在，决定了工会即中华全国总工会及其各工会，应当以代表和维护职工的合法权益为基本职责。建国以来，工会在履行代表和维护职工合法权益的职责上，很长时期内强调得不够。引起这个问题的直接原因是在旧体制制约下，工会长期作为党政的附属机构，工会代表和维护职工合法权益的基本职责长期被忽视，这就使得工会在相当程度上脱离了职工群众。建立社会主义市场经济体制以来，工会的这一基本职责一直在不断地得到加强，但相对于目前广大职工群众合法权益不断遭到严重侵犯的情形时有发生的局面，还需要在立法中进一步予以强调。因此，工会法修正案在总则中明确规定了工会的基本职责是代表和维护职工的合法权益，并且本法的其他具体规定从各个方面对这一职责予以保障和体现。此次修改工会法的一个基本原则就是要突出工会的维权职能，突出维护职工的合法权益职责。

本条突出工会代表和维护职工合法权益的职责，是工会自身性质的客观要求，是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要，也是坚持我党“全心全意为人民服务”宗旨的重要体现。我们党的根本宗旨是“全心全意为人民服务”。党在任何时候都把群众利益放在第一位，任何情况下都必须全心全意依靠工人阶级，维护工人阶级的政治权利和经济利益。在发展社会主义市场经济的过程中，由于经济关系和劳动关系的变化，特别是在外商投资企业和私营企业中，仍然严重存在着侵犯职工合法权益的现象。因此，强化工会的维护职工合法权益的基本职责，是我们党的根本宗旨的突出体现，也是党对工会的基本要求。只有从代表和维护职工的切身利益出发，才能从根本上调动广大职工的积极性和创造性，才能确保国家的总体利益更快更好地得以实现。

强调工会代表职工合法权益的身份，并不否认党组织代表职工，也不否定政府及企事业行政代表职工，因为我们是社会主义国家。我们所说的工会是职工利益的代表者，是指在劳动关系调整面前，工会代表劳动者一方，这只有工会能代表职工，别的组织是不可能代替的。例如，企业行政本身是企业劳动关系主体一方的代表，而政府有关劳动部门又不属于企业劳动关系的主体范围，更不能充当职工代表者的角色。所以职工利益代表者的角色只能是工会。

在社会主义市场经济条件下履行工会的维护职工合法权益的基本职责，还需要在工会维护的内容上作出相应的调整。这就是工会的维护是以维护劳动者在劳动关系中的基本权益为中心内容。在计划经济条件下，工会的维护，更注重从政治的角度对职工群众的主人翁地位进行维护。但在市场经济条件下，工会的维护应该从更基础和更切实的层次和内容出发。具体表现为：在维护的利益主体上，应该明确为主要应是劳动关系中的劳动者或直接生产者。在经营管理者也是工会会员的情况下，工会对于他们的个人利益也需要维护，但工会不可能代表因而也不可能来维护他们作为经营管理者阶层所相对于劳动者而言的权益。工会作为劳动者利益的维护者，其维护的具体内容是以劳动者在劳动过程中所享有的权益即“劳权”为基础的经济权益而展开的。劳权是工会维护的最基本的内容，具体包括劳动者的劳动就业权、劳动和社会保险权、职工教育与培训权等，我国的工会立法关于工会的权利主要也是围绕着以上的内容规定的。但工会对于职工利益的维护，不仅限于劳动的经济的方面，还应该扩展和涉及到社会和政治的权益方面，这主要包括企业、事业单位的民主管理的权利、国家和社会管理的参与权利、民主监督的权利以及其他有关的社会权利和政治权利。

另外，在社会主义市场经济条件下，工会履行维护职工合法权益的职责时，应当处理好维护广大职工群众的具体利益与维护全国人民的总体利益的关系。坚持维护广大职工群众的具体利益与维护全国人民的总体利益相统一，是中国工会履行维护职责时必须坚持的政治原则和法律原则。长期以来，我国工会并不是对于全国人民的总体利益维护不够，而恰恰是在维护职工具体的合法权益上存在着差距。这种情况在计划经济条件下是难以避免的。在向市场经济过渡中，利益的多元化和多元的利益冲突越来越突出，在这当中，工会是职工群众利益的代表，而不是全国人民总体利益的代表，总体利益是也以各个具体利益的合理调处为基础实现的。所以，各个具体利益的代表者，只能是以所代表的具体利益为出发点。如果每个具体利益的代表者都以总体利益的维护作为自己维护的首先的和重点的内容，那它就失去了这种具体利益代表者的资格。同时，也就无法再进行具体利益的调处，进而无法实现总体利益。所以，在社会主义市场经济条件下，工会要以维护劳动者或职工群众的合法权益为重点和出发点，但这一维护以不损害全国人民的总体利益为前提。第三条

在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利。任何组织和个人不得阻挠和限制。

【释义】

这一条是对劳动者的工会结社权的规定。对于这一条应当从以下几方面进行理解：

一、工会结社权

我国宪法第三十五条明确规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。依据我国宪法的规定，结社权是我国公民所享有的一项基本政治权利和自由。所谓结社权是指公民享有为了一定的宗旨而依照法律规定的程序参加或者组建某种社会团体（或者组织）的权利，并享有以该社会团体（或者组织）的或者其成员的名义依法开展活动的权利和自由。只要是依法行使结社权，任何组织或者个人就不得加以阻挠和限制，否则也就谈不上公民结社自由了，也是违反宪法规定的。

本条在宪法有关结社权规定的基础上，对劳动者参加和组建工会组织的结社权进一步作具体规定，即中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的劳动者（以下简称劳动者），都有依法参加和组织工会的权利，任何组织和个人不得阻挠和限制。所谓参加工会，是指劳动者可以依法申请加入已经成立于各企业、事业单位、机关之内的基层工会委员会或者这些单位之外的基层工会联合会。所谓组织工会，是指劳动者可以依法在各企业、事业单位、机关中组建基层工会委员会或者可以在这些单位之外联合组建基层工会委员会。

对于中国境内企业、事业单位、机关中的劳动者的工会结社权不得存在歧视性待遇，不得因为他们来自不同的民族、种族，从事不同的职业，信仰不同的宗教或者受教育水平高低不平等，在依法行使工会结社权时有所不同。香港、澳门特别行政区包括台湾省的公民在我国境内的企业、事业单位、机关任职并以工资收入为主要生活来源的，依法申请加入基层工会委员会，笔者认为，应当受本法的保护。另外，随着我国对外交往的增多，也有一些外国人、无国籍人在中国境内长期居住并在一些企业、事业单位、机关中长期任职且以工资收入为主要生活来源，如果这部分人申请加入中国工会，根据国民待遇原则，笔者以为，中国工会也应接受这些人作为其会员，并要代表和维护他们的合法权益。

目前，在工会组建工作方面存在的问题较大，新建企业的工会组建工作难度较大，工会组建率和职工入会率都比较低，特别是在全国240余万家外商投资企业、私营企业以及乡镇企业中，大多数都还没能建立工会组织。造成上述情形的一个重要原因就是，一些用人单位，特别是某些外商投资企业和私营企业的投资者对工会工作存在误解，把工会看作是企业的对手，限制、阻挠甚至禁止职工依法参加和组织工会，如有的公开扬言谁参加工会就开除谁，有的则是对工会会员、工会干部进行打击报复或者人身伤害，致使大批职工难以实现自己组织和参加工会的权利，职工的合法权益难以得到保障，违法侵权现象严重。从我国近几年发生的一些严重侵害劳动者合法权益事件的情况看，问题大多出现在没有建立工会组织的企业，由此引起的劳动争议和劳动纠纷也呈上升趋势。因此，这次工会法修改对工会结社权增加规定，任何组织和个人不得阻挠和限制，并在法律责任一章中规定了法律责任。

所谓任何组织和个人不得阻挠和限制，不得理解为对非法组建第二工会的行为不能干预。

二、什么样的单位中的劳动者享有工会结社权

主要是中国境内的企业、事业单位、机关。这里所说的企业，主要包括各类实行公司制的企业（包括有限责任公司和股份有限公司）、未实行公司制的企业法人、合伙企业等；从另一个角度也可以说大致包括国有独资公司、国有控股公司、集体所有制企业、私营企业、中外合资企业、中外合作经营企业、外商投资企业等。这里所说的机关，不包括国家军事机关。

这里所谓的在中国境内的“境内”的“境”，是指“关境”，即我国海关所管辖的“境”，不包括台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区。中国境内的企业、事业单位、机关的职工因公派驻境外，仍然可以依照本法的规定申请加入中国工会，享有工会会员的一切权利，同时也应履行会员义务。根据香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定，全国性法律除列于各特别行政区基本法附件者外，不在香港或者澳门特别行政区实施。工会法没有列入两个特别行政区基本法附件之中，所以也不在香港或者澳门特别行政区实施。

三、以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者

这一点的规定，确定了工会会员的大致组成。其实，本法第二条已经规定，工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织，这一规定在阐明工会的阶级性和群众性、并使这二者有机结合的同时，也指明了工会会员的组成和范围，只能是工人阶级的成员。本条又进一步明确了只有以工资收入为主要生活来源的脑力劳动者和体力劳动者才可以参加和组织工会，成为工会会员，其他阶层成员特别是作为工会对立面的资产所有者不能成为工会的会员，否则也就背离了工会组建的本意。

所谓以工资收入为主要生活来源，是指生活费用支出的大部分是依赖于个人的工资、津贴、奖金或者其他工资性收入。这部分劳动者与所在用人单位的关系往往十分紧密，相对于处于强势地位的用人单位，比较容易产生加入工会组织的需求，且也需要工会来维护他们的合法权益。此次工会法修改过程中，有些同志提出，现在有一些职工股票收益或者其他投资收益远远超过其工资性收入，而且还存在许多职工持股企业，针对这些现象，是否可以考虑删去本条中“以工资收入为主要生活来源”的规定。这里的“工资收入”应当是一个较为宽泛的概念，对在企业、事业、机关中工作的职工只要要求加入工会组织的，工会都应当吸收他们加入工会，并维护他们的合法权益。

所谓体力劳动者，是指直接从事体力劳动的工人和有些不直接创造物质财富，但通过体力消耗提供服务的人员。在社会主义条件下，工人阶级是国家的领导阶级，体力劳动者是国家财富的直接创造者。同样，这部分劳动者在工人阶级队伍中占大多数，且结构复杂，是本阶级的基本成员，在本阶级政党领导下担负着社会主义现代化建设事业的重任。工会组织应尽可能地把这部分劳动者吸引到工会中来，在不损害全国人民总体利益的情况下，应大张旗鼓地、行之有效地维护他们的具体利益。所谓脑力劳动者，是指掌握一定的科学文化知识并从事以消耗脑力为主的活动的劳动者。例如：企业的管理者、工程师、经济师、教师、医生以及文学艺术工作者等。脑力劳动者最早产生于原始社会向奴隶社会过渡时期，它本身不是一个独立的阶级，而是分属并依附于不同的阶级。在私有制社会中，剥削阶级掌握国家“机器”并垄断科学文化和技术知识，脑力劳动者大都为剥削阶级服务，因而处于与体力劳动者根本对立的地位。在社会主义社会中，生产资料公有制的建立使得全体劳动者，包括脑力劳动者，成为国家和社会的主人。脑力劳动者和体力劳动者之间不再体现为阶级对立关系，而是共同成为无产阶级劳动者的成员，因而脑力劳动者也是工会会员的重要组成部分。在我国社会主义现代化建设中，脑力劳动者发挥着巨大作用，是进行社会主义现代化建设绝对必需的因素，对此，工会要尊重知识，珍惜他们的劳动，维护好脑力劳动者的合法权益，调动其工作积极性，从而，促进社会主义物质文明和精神文明建设的发展。

第四条

工会必须遵守和维护宪法，以宪法为根本的活动准则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放，依照工会章程独立自主地开展工作。

工会会员全国代表大会制定或者修改《中国工会章程》，章程不得与宪法和法律相抵触。国家保护工会的合法权益不受侵犯。

【释义】

本条规定了工会的根本活动准则和国家保护工会的合法权益的原则。

我国的宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。中国境内的一切个人和组织都必须在宪法的范围内进行活动，也就是说，宪法是一切个人和组织的根本活动准则。工会作为一个社会团体，必须以宪法为根本的活动准则，必须在宪法规定的范围内开展活动。本条条文中规定的工会“以宪法为根本的活动准则”，指的是工会活动要遵循宪法规定的基本原则，而其中规定的党在新时期的基本路线，即以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，是工会必须遵守的最重要的根本活动准则。也正是基于这一点，修正草案进一步具体规定，工会必须以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。关于工会的根本活动准则，主要应当把握好以下几方面的问题： 第一，工会活动应当以经济建设为中心。

党的“一个中心，两个基本点”的基本路线，是党和国家的生命线，以经济建设为中心，是党的基本路线的核心内容。坚持党的基本路线不动摇，关键是坚持以经济建设为中心不动摇。劳动者或者职工群众的利益，无论是工资福利、劳动条件或精神生活上的满足，归根到底是受生产力发展制约的，是受经济发展制约的。我国正处于社会主义初级阶段，根本任务就是发展生产力，摆脱落后，使国家的力量增强起来，人民的生活逐步得到改善。只有以经济建设为中心，发展生产力，才能使人民的物质文化生活真正得以改善。因此，发展是硬道理，是中心任务，无论是深化改革还是保持稳定，都是为了促进我国经济持续、快速、健康地发展，进而不断提高人民的物质文化生活水平。从维护职工利益的角度来说，以经济建设为中心，发展社会生产力，就是对工人阶级根本利益和长远利益的代表和维护。因此，工会的全部工作必须站在全局的高度，立足全局，服从、服务于经济建设这个中心，围绕这个中心来开展。这是全国人民的总体利益，也是工人阶级的总体利益，是职工群众实现其根本利益和具体利益的根本保证。经济不发展，职工的一切福利都难以增长，因此，不能离开经济建设这个中心讲工会工作，不能离开发展讲保障，不能离开改革讲维护。工会应当通过维护职工合法权益，保护和调动广大职工的积极性和创造性，以充分发挥广大职工群众在经济建设中的重要作用，应当把维护广大职工的合法权益作为工会服务于经济建设这一中心任务的主要手段。

工人阶级作为国家的领导阶级，是经济建设和改革的主力军。工会作为国家领导阶级的群众组织，是社会主义民主政治体制的重要组成部分。坚持党的基本路线，以经济建设为中心，把四项基本原则和改革开放统一起来，是工会在整个社会主义时期的活动准则，在任何情况下都不能动摇。

但是，工会以经济建设为中心，指的是工会工作的出发点和立足点要以经济建设为中心，而不是一项具体工作。工会不是党组织，不能对改革和建设实施政治领导；工会也不是政府，不能对国家的经济建设实行宏观调控和总体规划。工会是一个工人阶级的群众组织，围绕经济建设这一中心开展工作的着力点应当放在做好人的工作上，即履行好代表和维护职工的合法权益这个基本职责上，通过维护职工的合法权益，保护好、引导好、发挥好职工投身改革和经济建设的积极性，从而积极完成各项生产和建设任务，推动生产力发展和促进社会全面进步。因而，工会主动加大协调经济关系、劳动关系的力度，维护职工合法权益，理顺职工情绪，调动职工积极性、智慧和创造力，使职工能够在经济建设中更好地发挥主力军作用，这实际上就是为经济建设这一中心服务。从根本目的上看，工会突出了对职工合法权益的维护就是以经济建设为中心。

第二，工会应当坚持党的领导。工会与中国共产党关系的实质，是广大的工人阶级群众组织和工人阶级先锋队组织的关系。这种关系主要是一种政治性质的关系，其关系处理原则应该是：坚持工会接受党的领导和工会独立自主地开展工作相统一。

工会必须接受党的领导，是由我国工会运动的性质决定的。马克思主义的工会运动，是一种争取工人阶级彻底解放的工会运动，这一运动不仅要争取和维护工人的现实和具体的利益，而且还要争取工人阶级的社会解放。为实现这一目标，工会组织必须接受党的领导。这是因为，从两个组织的性质上看，工会和党都是工人阶级的阶级组织，但工会是工人阶级的群众组织，群众性是工会的基本特点；党是工人阶级的先锋队，是工人阶级的先进组织，先进性是党的基本特点。工会运动作为一个阶级的行动，仅靠一种自发的和散漫的群众运动是无法实现的，只有接受具有着明确的纲领和严格纪律的党的领导，工会运动才能作为一个阶级的自觉的运动。从我国工会运动历史看，中国工会运动是在中国共产党的领导下发展壮大起来的。接受党的领导是中国工会的一种历史的选择。

在社会主义国家中，工会的存在是必然的、长期的，作为工人阶级先锋队的共产党就必须加强和改善对工会工作的领导，发挥工会的作用，通过工会这个工人阶级的群众组织，把广大群众团结在党的周围。在社会主义市场经济条件下，坚持党的领导，必须具备两个相互联系的必要条件：一是通过加强和改善党对工会工作的领导，建立起工人阶级先锋队与工人阶级群众组织之间的正确关系，以保证工会坚持正确的政治方向，工会只有自觉地接受党的领导，才能保证自己坚定的政治方向，工会必须在思想上、政治上、行动上与党中央保持高度的一致，坚决贯彻党的路线、方针、政策，重大的问题要请示同级党委讨论决定；一是通过工会自身的改革和建设，建立党领导的工会与职工群众之间的正确关系，实现工会组织群众化和民主化，真正得到广大职工的支持、拥护和信赖。这两个条件中，有一个条件受到破坏，都不可能有党对工人运动的领导，都将对整个社会主义事业造成灾难性的后果。党作为工人阶级的先锋队，最严重的问题之一就是脱离群众，就是没有能够同绝大多数群众保持牢固的联系。工会作为党联系广大职工群众的桥梁与纽带，应当密切地与职工群众生活在一起，熟悉职工群众的生活，了解他们的要求和意见，关心并满足群众的要求，这才能真正发挥其桥梁与纽带的作用。

工会必须独立自主开展工作，这是马克思主义工会运动的本质要求。马克思主义的工会运动是一种劳动群众自我解放的运动，这一运动所注重的是劳动群众的自主性和能动性，注重劳动者的首创精神。在人民民主专政的社会主义国家，以劳动者为主体的工会运动的目的，是要在代表维护劳动者利益的基础上，使劳动者发挥社会主义事业的创造者作用，在更大程度上参与国家和社会事务，真正成为国家和社会的主人。党对于工会的领导的意义也在于要通过工会支持劳动者群众实现当家作主的目标。因而，在工会和党的关系上，不仅要坚持党对于工会的领导，而且也要坚持工会在党的领导下，依照法律和工会章程独立自主地、创造性地开展工作。如果工会没有自主的独立的工作，便失去了存在的社会意义。

工会独立自主开展工作，主要包括三个方面的内容，即组织独立、活动独立和财务独立。其中组织独立是指工会在组织上是一个独立的系统，而不是其他组织的附属物。工会有自己的组织机构、组织领导和组织系统，工会是一个独立的组织。活动独立是指工会的活动内容、活动方式和活动要求，要由工会自主决定。而这种活动的决定必须要通过工会的组织程序，以广大会员群众的意愿和要求为出发点。财务独立是指工会在经费的收缴、使用、管理等方面。由工会组织通过内部的规定和程序来自行处理，其他组织和个人不得非法干预。这个方面，组织独立是基础，活动独立是中心，财务独立是保证。这些都是我国的法律所认定了的，本法对此有着明确的规定。

因此，工会在处理与党的关系的时候，必须坚持接受党的领导与独立自主开展工作相统一的原则。不能强调一方而忽视了另一方。所谓统一起来，就是统一在工会工作的全部过程和一切方面。也就是说，工会的一切工作都是按照党的路线、方针、政策来做的；而一切工作都是由工会以自己的方式独立自主地开展工作的，这两方面实际上都是在同一过程中实现的。

第三，工会独立自主地开展活动所依据的章程不得与宪法和法律相抵触。

中国工会章程是中国工会及其会员的行为规范，是中国工会与其会员的权利义务的载体。职工参加或者组建工会组织，首先必须完全接受中国工会章程。

中国工会章程制定权和修改权均在工会会员全国代表大会，任何其他各级工会组织，包括中华全国总工会都无权制定或者修改中国工会章程。中国工会章程的依据是宪法和法律，其内容不得与宪法和有关法律相抵触。

工会作为合法的群众组织，其合法权益受国家保护，任何个人或者组织不得侵犯工会的合法权益。

第五条

工会组织和教育职工依照宪法和法律的规定行使民主权利，发挥国家主人翁的作用，通过各种途径和形式，参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务；协助人民政府开展工作，维护工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家政权。

【释义】

本条规定了工会在国家政治、经济和社会生活中的参与和协助职能。

一、工人阶级的主人翁地位

随着企业改制和各项改革措施的出台，涉及职工群众切身利益的问题和矛盾越来越多。企业改制后，由于所有制结构的变化和国有企业实行各种形式的改革、改组、改造，尤其是随着下岗问题的突出，使一部分职工对自己是否是国家的主人翁产生了困惑。工人阶级是否还是国家的主人翁？对这一问题，党中央第三代领导集体特别强调，改革开放和社会主义现代化建设的全部活动与整个过程，都必须全心全意依靠工人阶级，工人阶级在国家和社会的领导地位和主人翁地位永远不能变，离开工人阶级的积极性、创造性和主人翁责任感，一切都无从谈起。

二、工会的职能转变

工会的职能是由工会自身的性质决定的，由于工会是工人阶级的群众组织，必然与工人阶级在不同历史时期面临的社会矛盾和历史任务有密切联系。

工人阶级在夺取政权以前，社会的主要矛盾是无产阶级与资产阶级的矛盾。工人阶级的历史使命，就是通过组织全体工人阶级与资产阶级进行经济斗争和政治斗争，最后建立工人阶级的政权。工会在这个历史条件下的社会职能是为阶级斗争服务。

在社会主义条件下，社会的主要矛盾发生了根本性的变化，即人民日益增长的物质文化需要同落后的生产力之间的矛盾。工会的地位也发生根本变化，成了执政的工人阶级的重要政治团体和社会主义政治体制中的有机组成部分，工会在这个历史条件下的社会职能也随之发生变化。中国工会章程中，将工会的职能概括为四个方面：第一，维护职工群众的合法利益和民主权利；第二，动员和组织职工积极参加建设和改革，努力完成经济与社会发展任务；第三，代表和组织职工参与国家和社会事务的管理，参与企业、事业单位和机关的民主管理；第四，引导和教育职工不断提高自身的思想素质和文化技术素质，建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍。这四项职能可以归纳为：维护职能，建设职能，参与职能，教育职能。

三、工会的参与职能

工会作为工人阶级的群众组织，作为社会主义政治体制中重要社会政治团体，在代表和组织职工参与社会各层次的管理，实行社会监督方面，有着不可替代和不可推卸的责任。首先，宪法规定，我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，这就决定了工人阶级的国家主人翁地位，工人阶级有权参与各项管理；其次，工会作为职工利益的代表者，本身就是广大职工参与管理国家、管理经济和社会事务的重要组织形式；再次，在我国社会主义初级阶段，随着社会主义市场经济的发展，我国社会呈现利益多元化趋向。党和政府代表和表达最广大人民群众的共同利益和长远利益，认真考虑和兼顾不同阶层、不同方面群众的利益。工会作为代表职工利益的社会团体，应当以自己的方式组织职工群众广泛地多层次地参政议政、管理社会事务。

工会组织和教育职工依照宪法和法律，参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的途径与方式主要包括以下几个方面：第一，通过各级人民代表大会。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”；第二，通过居民委员会和村民委员会，管理基层社会事务；第三，通过工会组织。本法规定：“中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益”；第四，通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督；第五，通过宪法规定的公民各项政治权利的行使，参与国家政治生活。我国宪法规定的公民享有的政治权利包括：选举权和被选举权；言论、出版、集会、结社、游行、示威自由。

四、工会的协助职能

我国的行政系统由两部分组成：国务院和地方各级人民政府。政府是国家权力机关的执行机关，承担着管理社会事务的职能。首先，有相当多的社会事务是与职工的切身利益紧密相连的。如目前的国有企业改革、下岗再就业、社会保障制度等等；其次，政府管理社会事务具有不完全性，政府在管理过程中并不总是“唱独角戏”，只有多种社会力量形成合力才有可能达到充分有效的社会管理。所以，工会有协助人民政府开展工作的必要，以实现维护工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家政权。

第六条

维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益。

工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工劳动权益。

工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。工会必须密切联系职工，听取和反映职工的意见和要求，关心职工的生活，帮助职工解决困难，全心全意为职工服务。

【释义】

本条规定了工会的维护职能。

目前多数国家实行的是市场经济。市场经济是一种提高经济效益、推动经济发展有效的机制。但是，不可否认，离开社会主义国家宏观调控的市场经济也有其消极的一面：它导致社会的不公正、财富的两极分化及工人的大量失业。劳资双方处于不平等的地位。当前，随着全球经济一体化的发展，全球资方力量进一步团结和集中，形成了许多跨国经营的大企业集团和国际贸易的垄断巨头，资本的力量越来越强大；亚洲金融危机后，有的国家为了增强国际竞争力，为了维护国家利益而牺牲劳动者的利益。劳动者相对于资本家处于弱势地位，在这种情况下，必须在强化和维护职工权益这个问题上不能动摇，尤其在我国，维权是现阶段工会工作的核心内容，对于平衡劳资关系有着重要的意义。本法第二条对此作了原则性规定：“中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。”本条具体规定了维权的四种方式。

一、关于平等协商

平等协商应遵循以下原则：第一，遵循法律、法规的有关规定。协商必须符合《劳动法》和其他有关法律、法规的规定；第二，平等合作。这一原则主要体现在以下三个方面：1．双方出于自愿；2．协商在平等的基础上进行。任何一方尤其是企业一方不得采取威胁、命令等不正当手段；3．坚持协商双方互相合作；第三，协商一致。如果双方未就协商事项达成一致，协商终止；第四，兼顾国家、企业和职工利益；第五，维护正常的生产、工作秩序。

平等协商的内容包括：第一，集体合同和劳动合同的订立、变更、续订、解除，已订立的集体合同和劳动合同的履行监督检查；第二，企业涉及职工利益的规章制度的制定和修改；第三，企业职工的劳动报酬、工作时间和休息休假、保险、福利、劳动安全卫生、女职工和未成年工的特殊保护、职业培训及职工文化体育生活；第四，劳动争议的预防和处理；第五，职工民主管理；第六，双方认为需要协商的其他事项。

工会与企业进行平等协商的程序是：第一，建立定期协商机制的企业，双方首席代表（参加平等协商的工会一方首席代表为工会主席；工会主席可以书面委托工会其他负责人为首席代表）应当在协商前一周，将拟订协商的事项通知对方，属不定期协商的事项，提议方应当与对方共同商定平等协商的内容、时间和地点；第二，协商开始时，由提议方将协商事项按双方议定的程序，逐一提交协商会议讨论；第三，一般问题，经双方代表协商一致，协议即可成立，重大问题的协议草案，应当提交职工代表大会或全体职工审议通过；第四，协商中如有临时提议，应当在各项议程讨论完毕后始得提出，取得对方同意后可列入协商程序；第五，经协商形成一致意见，由双方代表分别在有关人员及职工中传达或共同召集会议传达；第六，平等协商未达成一致或出现事先未预料到的问题时，经双方同意，可以暂时中止协商，协商中止期限最长不得超过60天，具体中止期限及下次协商的具体时间、地点、内容由双方共同商定。

二、关于集体合同制度

集体合同，又称团体协约、集体协议等。关于集体合同，我国劳动法第三十三条规定，企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同；劳动部的《集体合同规定》指出，集体合同是集体协商双方代表根据法律、法规的规定就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项在平等协商一致基础上签订的书面协议。

集体合同有以下特征：第一，集体合同有特定的当事人。集体合同的劳动者一方必须是团体，一般是企业工会，未组建工会的，由职工选举的职工代表充当。这是区别于民事合同的重要特点之一；第二，集体合同是最低标准合同。集体合同是就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项的最低标准和企业达成的协议，企业和职工个人签订的劳动协议所规定的各种待遇不得低于集体合同的标准；第三，当事人双方的义务性质不同。集体合同规定企业承担的义务都具有法律性质，企业不履行义务，就要承担相应的法律责任。而工会一般不承担法律责任，仅负道义上的责任；第四，集体合同是要式合同。集体合同要以书面形式签订，并经主管机关登记备案，才具有法律效力。集体合同的签订程序是：第一，签订集体合同之前工会应当收集职工和企业有关部门的意见，单独或与企业共同拟定集体合同草案；第二，工会根据拟定的集体合同草案与企业进行平等协商；第三，经协商达成一致的集体合同草案文本应当提交职工代表大会或全体职工审议，工会代表应当就草案的产生过程、主要劳动标准条件的确定依据及各自承担的主要义务作出说明；第四，集体合同草案经职工代表大会或全体职工审议通过后，由企业法定代表人与企业工会主席签字。集体合同草案经审议未获通过的，由双方重新协商，进行修改；第五，集体合同签字后，在报送劳动行政部门的同时，企业工会应当将集体合同文本、附件及说明报送上一级工会；第六，集体合同生效后，应向全体职工公布。

三、关于职工民主管理的形式

职工民主管理，是职工依照宪法和法律的有关规定，通过一定的组织形式，参加企（事）业管理，行使民主权力的活动。是否尊重劳动者，注重发挥劳动者的创造性和智慧，并为其参与管理创造条件，是社会文明程度的一个标志。在现代一些西方工业发达国家，企业管理已由“胡萝卜加大棒”的管理阶段，转向以人为中心的“人本管理”阶段。把劳动者作为社会人来看待，重视劳动者的参与意识和自我价值实现的要求，并建立了多种多样的工人民主管理制度。德国实行的“共决制”，西欧其他国家实行的“董事会和监事会中的职工代表制”，日本实行的“工人自主管理小组制”，都具有突出的代表性。我国是社会主义国家，有着不同于资本主义国家的特点。职工民主管理作为一种民主形式，是社会主义民主的组成部分。邓小平同志多次强调，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家，特别是管理基层地方政权和各项企事业的权力，是充分发挥社会主义制度优越性的一个重要环节。我国职工实现民主管理的形式包括：职工代表大会和职工代表大会以外的其他形式。

我国宪法规定：“国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”本法第三十五条、第三十六条、第三十七条分别规定，国有企业职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构，依照法律规定行使职权。国有企业的工会委员会是职工代表大会的工作机构，负责职工代表大会的日常工作，检查、督促职工代表大会决议的执行，选举和罢免管理人员、决定经营管理的重大问题。集体企业的工会委员会，应当支持和组织职工参加民主管理和民主监督，维护职工选举和罢免管理人员、决定经营管理的重大问题的权力。国有企业、集体企业以外的其他企业、事业单位的工会委员会，依照法律规定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式，参与企业、事业单位民主管理。公司法规定：“国有独资公司和两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司，依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”

四、关于全心全意为职工服务

工会应关心职工的切身利益，为职工办好事、办实事，使广大职工都感到工会确实是自己的组织，是职工信得过的、能替职工说话和排忧解难的组织。如：深入实施送温暖工程，协助政府推进再就业工程；兴办经济实体、职业介绍与培训机构、解困市场、职工互助补充保险业和职工消费合作社等；建立特困职工档案、送温暖活动基金。

第七条

工会动员和组织职工积极参加经济建设，努力完成生产任务和工作任务。教育职工不断提高思想道德、技术业务和科学文化素质，建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍。

【释义】

本条规定了工会的建设和教育职能。

一、建设职能

工人阶级是物质文明的创造者。建设职能是社会主义条件下我国工会具有的一项重要职能。党的十一届三中全会以来，指导方针由“以阶级斗争为纲”转变到以经济建设为中心，我国实行社会主义市场经济，社会主义的根本任务是发展生产力，增强社会主义国家的综合国力，使人民的生活日益改善，不断体现社会主义优于资本主义的特点。人是生产力中最具有决定性的力量，工人阶级是推动我国先进生产力发展的基本力量，发展生产力是工人阶级所承担的历史任务。

工会具有建设职能的意义在于：第一，这是完成工人阶级历史任务的要求。工会做好吸引和团结职工积极参加经济建设，充分发挥工人阶级在改革和建设中的主动性、积极性、创造性和主力军作用，正是直接地促进生产力的发展；第二，工会吸引职工参加改革和建设，以自己的活动领域和活动方式，去解放生产力，发展生产力；第三，发展生产力，是全国人民整体利益、根本利益所在，又是职工具体利益、现实利益所在。

二、教育职能

工人阶级不仅是社会物质文明的建设者，也是精神文明的建设者，它在改造客观世界的同时，也在不断地改造着自己的主观世界。工会履行教育职能，就是要把远大理想和现实目标结合起来，通过日常的工作和各种群众活动，教育和团结广大职工，不断地把他们吸引到实现工人阶级各个阶段面临的任务的实践中来，真正做到教育人、引导人、培育人，促进职工思想道德、技术业务和科学文化素质的不断提高，为我国经济发展和社会进步提供精神动力和智力支持。

工会的文化教育是一个长期性的任务，目前又有其阶段性的特点。由于我国处在社会主义的初级阶段，总体说，生产力落后，科学教育欠发达，这些都不同程度地制约着工人阶级作用的发挥，同时也影响着职工思想觉悟程度和文化程度。其主要表现，一是职工主人翁作用在国家和社会生活中没有得到充分地发挥；二是职工群众的科学、文化、技术水平，总的来说，与发达国家的工人相比还比较低，特别是缺少现代化的科技文化知识。这个问题，在世界新技术革命的挑战和我国现代化建设发展的迫切要求面前，显得更加突出。

教育职工从两个方面入手。一是提高职工思想道德素质。加强思想道德建设，是发展先进文化的重要内容和中心环节。思想道德建设是道德教育和法制教育的有机集合。要提倡爱国主义、集体主义、社会主义思想，反对和抵制拜金主义、享乐主义、极端个人主义等腐朽思想，凝聚人心，统一意志，增强职工的民族自尊心、自信心、自豪感，这样才能充分发挥职工的积极性、主动性和创造性;二是提高职工技术业务和科学文化素质。提倡科学知识、科学方法、科学思想、科学精神，提高职工的职业水准，增强职工的自立意识、竞争意识、效率意识和开拓创新精神。科学技术是第一生产力，而且是先进生产力的集中体现和主要标志。有了科学的精神，才能真正具有竞争力。

教育职能的目标是，建设有理想、有道德、有文化、有纪律的“四有”职工队伍。

第八条

中华全国总工会根据独立、平等、互相尊重、互不干涉内部事务的原则，加强同各国工会组织的友好合作关系。

【释义】

本条规定了中华全国总工会和各国工会组织的合作原则。

加强同各国工会组织的友好合作关系是工会间国际联合的重要途径。不同所有制、不同种族、不同宗教信仰的国家的工会虽然有着不同的目标和组织方式，但在代表和维护职工的合法权益这一点上是一致的。随着全球资方力量进一步团结和集中，工人阶级国际工会运动也因此出现了由多元化的分散状态走向联合行动的趋势。只有团结起来，工会才能成为强有力的社会力量。劳动者的国际性组织有国际劳工组织（ILO），它是联合国下属负责劳工事务的专门机构。但国际劳工组织主要职能是制定国际劳动标准，调整的主要是会员国内部的劳动关系，具有国内性，它并不调整会员国的外部劳动关系。因此，国际工会间的交往与合作就愈显重要。

中华全国总工会和各国工会组织的合作原则有四项：第一，独立原则。指每个国家或地区的工会都有权根据本国国情和广大工会会员及职工的愿望，选择自身的发展模式，确定自己的对外政策，采取自己的方式方法，从事自己的工会业务，任何别国工会或者国际工会组织不应进行干预；第二，平等原则。指每个国家或地区的工会，不论大小强弱，都具有平等地位和权利，有平等参与协商解决国际工运事务，不能由少数工会或者某个国际工会组织垄断；第三，互相尊重原则。指每个国家或地区的工会不得歧视任何别国工会，对别国工会的发展模式和内部政策给予充分的理解；第四，互不干涉内政原则。指每个国家或地区的工会都有权根据本国国情和广大工人的愿望，选择自己的发展模式和确定自己的政策，别国工会和国际工会组织不得以任何借口干涉他国工会的内部事务。

我国工会国际工作的主要内容是：第一，努力推动国际工运新秩序的建立；第二，积极参与国际劳工领域的多边活动；第三，吸收和借鉴世界各国工会对我国有益的经验；第四，密切与周边国家和发展中国家工会的联系；第五，发展国际交流与合作。

我国工会国际工作的目标是：同全世界工人和工会一起，为世界的和平、发展、工人权益和社会进步而共同努力。

第二章 工会组织

第九条

工会各级组织按照民主集中制原则建立。

各级工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生。企业主要负责人的近亲属不得作为本企业基层工会委员会成员的人选。

各级工会委员会向同级会员大会或者会员代表大会负责并报告工作，接受其监督。

工会会员大会或者会员代表大会有权撤换或者罢免其所选举的代表或者工会委员会组成人员。

上级工会组织领导下级工会组织。

【释义】

本条是关于工会组织原则的规定。工会的组织原则是民主集中制。这一原则体现了中国工会作为工人阶级的群众组织的性质，体现了中国共产党领导下的中国工会的根本特征。民主集中制是在民主的基础上实行集中。工会的一切组织和会员都必须按照这个根本原则进行活动。具体讲，民主集中制有两方面的内容，即民主集中制的组织原则和民主集中制的活动原则。

工会法对民主集中制的组织原则作了明确规定：

一、各级工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生

会员大会是由同级工会的全体会员组成；会员代表大会由全体会员通过民主选举的代表组成。工会的地方各级代表大会和工会委员会是地方各级工会的领导机关，它们的产生，要充分体现选举人的意志。候选人的名单，要反复酝酿，充分讨论。选举采用无记名投票方式，可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举；也可以采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。任何组织和个人，不得以任何方式强迫选举人选举或者不选举某个人。大城市总工会下设的办事处，各省总工会设立的地区工会办事处以及有些产业工会的工作委员会等，都不是一级工会组织，不是采取选举的办法，而是由各级工会任命其负责的工作人员。工会的各级领导机关，都由选举产生，这是工会的一项重要的组织原则。这是因为，第一，工会的各级领导机关由选举产生，是实现民主集中制的重要保证。只有选举产生的领导机关，才能充分体现会员的意志，才能建立起领导与被领导的正确关系。第二，工会各级领导机关由选举产生，是建立一个有一定威信、强有力领导班子的关键。真正经过民主选举，就会把真正为职工群众服务，敢于为职工说话，深受群众拥护的人选进工会的领导机构。当选的人，由于切身感受到群众的信任，也会更加努力工作，为职工服务。第三，工会各级领导机关由选举产生，是调动广大会员积极性的重要措施。由会员民主选举工会干部并对工会干部实行监督，体现了会员在工会内的民主权利，必然增强会员的责任感，发挥他们的积极性、主动性和创造性。民主选举工会干部，可以让广大职工群众或工会各级组织的代表充分发表意见，选择工人阶级的先进分子进入工会各级领导班子，并对其实行监督，防止各种腐败的行为。

目前在一些非公有制企业中，经理、厂长等主要负责人的配偶或兄弟姐妹等近亲属担任着基层工会主席，为使工会更有效地代表和维护职工的合法权益，法律应当针对这些现象，对担任基层工会委员会成员的人选作出限制性规定。因此，这次工会法的修改中增加规定，企业主要负责人的近亲属不得作为本企业基层工会委员会成员的人选。

二、各级工会委员会向同级会员大会或者代表大会负责并报告工作，接受其监督

这里规定了工会委员会与同级会员大会或者会员代表大会的关系。工会的全国代表大会是工会的最高领导机关，它代表全体工会会员的意志，在工会组织内拥有最大的权力，享有最高的决策权、选举权和监督权。工会的地方各级代表大会则代表该地区工会会员的意志，也享有相应的决策权、选举权和监督权，在本行政区划的工会组织内权力最大；产业工会代表大会则代表该产业工会会员的意志，亦享有相应的决策权、选举权和监督权。各级工会委员会委员是由会员大会或者会员代表大会选举产生的，说明会员大会和会员代表大会高于工会的各级委员会，不是各级委员会领导代表大会，而是代表大会决定工会委员会的组成和工作任务。各级工会委员会在大会闭会期间主持工会的日常工作，就必须向大会负责，并向大会报告大会所决定的工作任务的完成情况、经费的使用情况以及其他大会认为有必要报告的情况，接受全体会员的监督。

三、会员大会或者会员代表大会有权撤换或者罢免其所选举的代表或者工会委员组成人员 罢免权是监督权的重要内容，撤换和罢免是工会会员对会员代表和工会委员会委员、会员代表对工会委员会委员实施监督的有效形式之一。工会会员认为会员代表或者工会委员有违法、违反章程或者失职、不称职以及其他违背工会会员意志的行为，可以要求撤换或者罢免其选举的代表或者委员；工会代表认为工会委员有违法、违反章程或者失职、不称职以及其他违背工会会员或者会员代表意志的行为，也可以要求撤换或者罢免工会委员。不论是要求撤换还是要求罢免代表或者工会委员，都要严格依照民主集中制的活动原则办事，坚持少数服从多数的原则，按照严格的程序办事，做到监督规范化。

四、上级工会组织领导下级工会组织

中华全国总工会领导全国的工会组织。工会的最高领导机关，是工会的全国代表大会和它产生的中华全国总工会执行委员会。工会的地方各级领导机关，是工会的地方各级代表大会和它们产生的总工会委员会。“上级工会组织领导下级工会组织”，这里的“领导”，主要是指由工会的全国代表大会讨论决定的全国工会的工作方针和一定时期的全国工会的任务，在代表大会闭会期间由全国总工会执行委员会负责其贯彻执行，领导全国各级工会按代表大会的决议开展工作。地方各级工会的工作方针和一定时期的工作任务，也要在上级工会的领导下，按这个原则确定和实施。另外，工会的各级领导机关要经常听取下级组织和会员的意见。下级组织要向上级组织请示报告工作，这也是民主集中制规定的上下级之间关系的体现，以保证建立正常的工作制度，其目的是保证上级能在充分了解下级组织和会员群众的愿望和要求的基础上作出正确的决定；同时，又能使上级工会组织集中起来的正确意见，能够得到所有下级组织的正确贯彻执行，这样才能加强工会的系统领导。

第十条

企业、事业单位、机关有会员二十五人以上的，应当建立基层工会委员会；不足二十五人的，可以单独建立基层工会委员会，也可以由两个以上单位的会员联合建立基层工会委员会，也可以选举组织员一人，组织会员开展活动。女职工人数较多的，可以建立工会女职工委员会，在同级工会领导下开展工作；女职工人数较少的，可以在工会委员会中设女职工委员。

企业职工较多的乡镇、城市街道，可以建立基层工会的联合会。县级以上地方建立地方各级总工会。

同一行业或者性质相近的几个行业，可以根据需要建立全国的或者地方的产业工会。全国建立统一的中华全国总工会。

【释义】

本条是对工会组织系统的规定。

一、本条第一款规定了基层工会委员会设立的条件。这次工会法的修改为了解决工会组建困难的问题，在组织机构设置的条件上作了较大的调整，放宽了基层工会委员会设立的条件，将原来必须有工会会员二十五人以上（含二十五人），才能设立基层工会委员会的条件放宽到不足二十五人的也可以设立基层工会委员会，也可以由两个以上的单位联合组建基层工会委员会。不足二十五人的还可以依然维持原工会法的做法，选举组织员一人，组织开展活动。即工会会员不足二十五人的基层单位，在建立工会组织时可以有多种选择，既可以单独建立基层工会委员会，也可以由几个单位联合组建基层工会委员会，还可以选举组织员一人，开展活动。法律这样规定主要是方便基层工会的建立，解决工会组建难的问题。

工会要按照工会法的要求，建立基层工会委员会，基层工会委员会由基层工会组织的会员大会或会员代表大会依照工会法和工会章程定期选举产生。为了加强基层工会委员会与群众的直接联系，基层工会委员会一般不设常委会，大型企事业单位的基层工会委员会如因工作需要，经上级工会批准，可以设常务委员会。基层工会委员会要承担起自己的职责和完成基本任务，要把两个方面的组织系统建立健全起来。一是经过选举把工会小组建设好。这样才能使基层工会的工作通过组织系统有效地落实到群众中去，并且使会员群众的意见和要求，通过组织系统很快地集中起来。二是根据工作需要聘请工会积极分子，建立一些工作委员会，如生活工作委员会、劳动安全卫生工作委员会等等，这样才能使基层工会把各种工作任务承担起来，并且通过这些工作委员会中的广大工会积极分子，加强同群众的联系，使整个基层工会的工作真正扎根于群众之中。加强基层工会组织建设的基础，是要加强工会小组的建设。基层工会的许多活动，都要在工会小组里落实。工会小组犹如工会的细胞，细胞有了活力，基层工会的工作才能朝气蓬勃。

这次工会法修改，增加了工会组织中女职工委员会或者女职工委员的规定，主要是体现加强对女职工特殊权益的保护，同时也解决了与妇女组织的关系。

二、本次工会法修改，在工会的组织结构上，增加了乡镇和城市街道建立工会联合会的规定。这一规定必将对工会组织的发展产生重大影响。

按照现行工会法的规定，企业、事业、机关建立基层工会委员会，县、市、省三级建立地方各级总工会，全国建立统一的中华全国总工会。没有规定在乡镇、街道、村建立地方工会组织。改革开放以来，城乡集体企业、外商投资企业、私营企业有了较大发展，为加强基层工会的组织建设，全总提出将地方工会组织加以延伸，在乡镇、街道、村建立工会组织。而有的同志提出，目前国家机关、群团组织都在进行机构精简，乡镇、街道普遍建立地方工会不符合机构精简的原则，建议对此不作规定。

为了最大限度地把职工组织到工会中来，应当扩展和强化工会的组建工作，至于乡镇是否要普遍建立工会，应当根据不同情况，区别对待。在一些经济比较发达、职工比较多的乡镇、街道，根据情况可以设立工会，全国不搞“一刀切”。因此，工会法规定：“企业职工较多的乡镇、街道，可以建立基层工会的联合会。”关于建立村工会，考虑到村办企业的情况比较复杂，许多企业生产季节性强，生产人员亦工亦农，现实多是参加村委会的活动，因此，对村工会问题没有规定。由于城市街道不是一级政权组织，同时又涉及到机构改革，所以乡镇、街道工会的性质不是一级地方工会，也不应当办成机关工会，应当是一个尽可能不设常设机构，由乡镇、街道中的基层工会联合起来的联合会比较合适。

三、本条第三款、第四款规定了地方各级总工会及产业工会设置的原则和条件，即按照国家行政区划在县级行政区域以上成立地方各级总工会，同时按照国民经济的行业特点在同一行业或者性质相近的几个行业，根据需要建立全国或者地方的产业工会。产业与地方相结合的原则，从组织上来说包括三个意思：一是按照产业原则，把同一企业、事业、机关中的会员，组织在一个工会基层组织中，而不是在一个单位中按工种、按职业组成若干个职业工会；二是同一行业或性质相近的几个行业的职工可以根据需要建立全国的和地方的产业工会组织，开展适合产业特点的活动，反映和解决本产业职工需要解决的共同性问题。三是按行政区划，在省、自治区、直辖市、自治州、市、县（旗）建立各级地方总工会，作为当地地方工会和产业工会地方组织的领导机关。实行产业与地方相结合的原则，符合职工群众意愿。在《中国工会章程》中提出了产业与地区相结合的原则，集中了产业原则的长处，发挥了地区的优势，使得工会系统在组织领导关系上更加完善，更加切合我国的实际。有的产业工会由于生产、管理高度集中，工会组织的领导关系实行产业工会与地方工会双重领导，以产业工会为主，如中华全国铁路总工会和民航工会等产业工会；有的产业工会是对下实行工作指导，主要由地方工会领导，如教育工会等，这样从实际情况出发确定产业工会的组织形式和领导关系，是完全符合我国国情的。

四、本条第五款规定了全国建立统一的中华全国总工会，这就是说，工会是一个统一的组织。工人阶级的根本利益是一致的，没有根本的利益冲突，没有任何理由分裂为互相对立的两派或几派组织。建立统一的工会组织，有利于维护工人阶级队伍的团结，实现自己的历史使命，也有利于维护职工群众的合法权益。

第十一条

基层工会、地方各级总工会、全国或者地方产业工会组织的建立，必须报上一级工会批准。

上级工会可以派员帮助和指导企业职工组建工会，任何单位和个人不得阻挠。【释义】

本条是对工会建立程序的规定。

一、本条第一款规定了基层工会、地方总工会、全国产业工会和地方各级产业工会建立需要报上一级工会批准的程序。这样规定，体现了工会的领导体制，保证了我国工会组织的统一性和惟一性。工会是从全国到基层的有组织的群众团体，这种独立的群众团体，一方面要在政治上同党中央保持一致，坚持正确的政治方向；另一方面它又应当按照自己的特点和广大会员职工的愿望、要求独立自主地开展工作，这就要有组织上的保证，加强工会的统一领导。工会法规定工会成立需要上一级工会的批准，保证了我国工会组织的统一性和惟一性。这是因为，在全国建立统一的工会，是根据中国的历史、现实和工人群众的意愿作出的规定，目的是使工人群众的力量团结、统一，是符合工人群众根本利益的，也是工人群众当家作主的集中体现。我国工人阶级内部没有根本利害冲突，没有必要分别组织相互独立的甚至对立的群众组织或者社会团体，中国工人阶级的力量就在于它的团结和统一，我国工会组织的统一是建立在广泛民主基础上的统一。因此，为了保持国家和社会的稳定，使广大职工和全国人民一起集中精力进行社会主义现代化建设，必须同分裂工人阶级队伍的行为作斗争，防止出现政治上反对派性质的工会组织。工会组织的建立要经上一级工会批准，对于防止出现非法的工会团体，有着重要作用。按照法律规定，省、自治区、直辖市地方总工会的建立要报全国总工会批准；自治州、市、县总工会的建立要报省、自治区、直辖市总工会批准；自治州所辖市、县总工会的建立要报自治州总工会批准。全国产业工会的建立要报全国总工会批准，地方产业工会的建立，应根据其特点报地方同级总工会或者上级产业工会批准。

二、本条第二款规定了工会组建过程中上级工会的作用。随着外商投资企业、私营企业等非公有制经济成分的发展，在这些经济组织中工会的组建有较多困难，非公有制企业“建会难”已成为全国工会工作中的突出问题。一些基层工会的同志反映，工会组建困难的原因主要有：

第一，工会法对外商投资企业、私营企业中组建工会的规定的力度不够。由于工会法规定工会是自愿结合的群众组织，对一些外商投资企业、私营企业不组建工会难于处理。有的企业钻自愿组建工会的空子，或拖或推，工会也没有办法。

第二，一些外商投资企业、私营企业对工会的性质和作用存在疑虑和抵触。他们有的认为“工会就是与老板唱对台戏”，组织工人闹罢工，对组建工会存有戒心；有的怕工会经常组织活动占用生产时间，影响生产。

第三，一些外商企业、私营企业对缴纳2％的工会经费难以认同，致使工会组建困难。有些外商企业、私营企业宁可拿出一些钱为企业职工搞福利，但不愿将经费上缴。有些企业往往因不愿缴纳工会经费而拒绝建立工会，而不建工会就可以不缴纳。

第四，职工缺乏组织工会的内在要求和自我保护的意识；个别地方党政领导片面强调投资环境，对工会的组建工作不够支持，也是影响工会组建工作的重要原因。

为解决工会组建难的问题，有些地方性法规规定，“外资企业在成立一年内必须成立工会”。这样的规定也存在一些问题。工会法第二条规定：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。”工人组建工会是法律保障的公民的基本权利，任何人不得阻挠和干涉。但是，以法规规定外资企业在一年内必须成立工会与工会是“自愿结合”的性质似不一致，有以国家强制力推动结社之嫌。而有些地方规定，“上级工会可以到外资企业宣传和帮助工人组建工会，任何人不得阻挠”，这样规定较为适宜。

经反复研究，工会法修改中增加规定：“上级工会可以派员帮助和指导企业职工组建工会，任何单位和个人不得阻挠。”同时规定，对拒不组建工会的，要予以追究法律责任。

需要指出的是，工会法对组建工会的问题作了一系列规定，体现了我国社会主义的性质，但是，工会组建工作是一项艰巨的、需要做大量的细致工作。地方工会的同志应当以解放前我们党的一些老领导同志为榜样，深入基层，深入群众，发动群众，才能够解决工会组建中的一些问题。不要指望依靠国家的法律、文件解决一切问题，要改变靠发文件解决问题的工作作风，并要防止工会行政化、官僚化的倾向。

第十二条

任何组织和个人不得随意撤销、合并工会组织。

基层工会所在的企业终止或者所在的事业单位、机关被撤销，该工会组织相应撤销，并报告上一级工会。

依前款规定被撤销的工会，其会员的会籍可以继续保留，具体管理办法由中华全国总工会制定。

【释义】

本条是关于工会撤销程序和工会会员会籍处理办法的规定。

一、任何社会团体一经依法成立后，国家就保护其合法的权益。同样，工会是依法建立的社会组织，国家的法律也保护其合法权益。所以工会法明确规定任何组织和个人不得随意撤销、合并工会组织。这里也应当指出，目前国家机构正处在改革过程中，作为中国共产党领导的工会组织，也应当服从国家的大局，依照党中央和地方党委的要求精简机构。但是在精简机构的改革中，工会组织不能随意撤销、合并。

二、本条第二款规定了工会撤销的程序。由于企业的关闭、合并或者破产及其他形式的企业终止，以及机关、事业单位被撤销，使基层工会组织失去了存在的基础，所以基层工会组织也就撤销。基层工会组织撤销时，应当报告上一级工会。

三、在常委会审议中，一些常委会组成人员提出，被撤销的工会会员如何处理，工会法应有所规定，并建议会员的会籍应当继续保留，工会组织也应当关心他们，帮助他们解决困难。根据常委会组成人员的意见，工会法增加了这一规定。中华全国总工会应当根据工会法的规定，制定出相应的办法。

第十三条

职工二百人以上的企业、事业单位的工会，可以设专职工会主席。工会专职工作人员的人数由工会与企业、事业单位协商确定。

【释义】

本条是关于工会专职工作人员的规定。

1992年工会法没有规定工会专职干部的编制问题。一些工会工作的同志认为，随着经济体制改革的深化，在国有、集体企业工会工作中，较为普遍的问题是工会专职干部的配备不够。在现代企业制度建立的过程中，有的企业将工会机构撤销，更多的企业将工会与其他部门合并，工会专职干部有的取消，有的兼职，这样就不能保证有充足的时间和精力做好工会工作，工会方面认为这削弱了工会工作，工会法的修改应当对工会专职干部的配备作出规定。

一些企业认为，企业是以经济效益为中心的，配备专职工会干部势必增大成本，非公有制企业尤其难以做到。工会干部兼职也未必不好，首先，企业少一个职工，可以少发一份工资，对企业行政方面有利；其次，非公有制企业的工会主席一般是人事或者行政主管，他们的意见企业行政容易接受，对职工有利；再次，兼职工会干部可以有本职工作，能够掌握相应的技能、知识，对工会干部本人也有利。从工会角度看，工会主席从事生产劳动，便于与职工沟通，能更好地开展工会工作。能否搞好工会工作不在于工会干部是否是专职，而在于工会干部的主动性、积极性。

针对上述问题，一些同志提出增加规定：“职工二百人以上的企业、事业单位、机关的工会组织应设专职主席。工会基层组织专职干部的编制不低于职工总数的千分之三。”

经反复研究，认为随着现代企业制度的建立和完善，精简脱产人员，特别是各种非公有制经济迅速发展，情况发生了很大的变化。要求各种不同所有制企业一律设置专职的工会干部很不现实，这应由企业的自主决定。另一方面，企业、事业单位中又需要保持一定数量的工会骨干分子，使他们有充分的时间和精力从事工会工作。为此，工会法对此的修改作了较为灵活的规定：“职工二百人以上的企业、事业单位的工会，可以设专职工会主席。工会专职工作人员的人数由工会与企业、事业单位协商确定。”这样规定，企业、事业单位中的工会干部，根据需要，可以是专职，也可以兼职，比较适应各种不同情况。

第十四条

中华全国总工会、地方总工会、产业工会具有社会团体法人资格。基层工会组织具备民法通则规定的法人条件的，依法取得社会团体法人资格。【释义】

本条是对工会法人资格的规定。法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。按照我国民法通则的规定，我国的法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。民法通则规定，法人必须具备四个条件：第一，依法成立；第二，有必要的财产或经费；第三，有自己的名称、组织机构和场所；第四，能够独立承担民事责任。工会属于社会团体法人，由于各级工会的具体情况差别较大，工会法对工会的法人资格问题分两种情况作了规定。

一、中华全国总工会、地方总工会、产业工会，具有社会团体法人资格。规定中华全国总工会、地方总工会、产业工会具有社会团体法人资格，是由于它们具备了社会团体法人的条件。按照我国民法通则的规定，我国社会团体法人成立的方式有两种，一种是依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格。另一种是依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。工会法规定中华全国总工会、地方总工会、产业工会具有社会团体法人资格，意思是这些法人的成立，不需办理法人登记手续。这里称的产业工会，是指同一行业或者性质相近的几个行业，根据需要建立的全国的或者地方的产业工会。我国现有的产业工会包括：教育、农林、水电、机械冶金、煤矿地质、石油化学、海员、国防、财贸、建设建材、纺织、轻工业、邮电、民航、金融工会、铁路总工会等和中直机关、国家机关两个工会联合会。

二、基层工会组织具备民法通则规定的法人条件的，依法取得法人资格。目前，我国基层工会共有九十多万个，包括国有企业工会，集体企业工会，中外合资，中外合作、外资企业工会，机关工会等，这些基层工会情况千差万别，并不是全部具备民法通则规定的法人条件，以企业来说，大中型国有企业和小型企业就有很大差别，故规定基层工会组织要依法取得法人资格。这就是说，一个基层工会组织是否能够取得法人资格，要依据民法通则规定的法人条件予以确定。

基层工会的法人资格问题，在1992年制定工会法时，就有不同的认识。有的同志认为，工会法应明确规定基层工会也应具有法人资格，即从基层工会成立之日起就自然具有法人资格。有的同志认为，基层工会情况差异很大，简单地规定所有基层工会都具有法人资格，可能在实际工作中产生问题。所以当时工会法规定了是否具有法人资格，要依照民法通则规定的条件依法予以确认。在《工会法》通过以后，全国各省、自治区、直辖市和一些较大市人大常委会相继制定了这个法律的实施办法。对基层工会法人资格问题，一些地方性法规作出了具体的规定。这些规定大体有两种：一种是自然取得法人资格，即基层工会组织自批准成立之日起就具有法人资格；一种是由上级工会认定基层工会的法人资格，即经上级工会批准，基层工会组织具有社会团体法人资格。规定基层工会自然取得法人资格，是与工会法的立法本意不一致的；由上级工会认定基层工会具有法人资格与有关法律规定不一致。依照民法通则的规定，一个社会团体是否具有法人资格或是由法律确定，或是经有关主管机关依法登记确定。依照工会法的规定，工会的性质是社会团体。因此，规定由地方工会确认基层工会的法人资格与民法通则和工会法的规定是不一致的。由于基层工会的具体情况比较复杂，不一定都具备法人条件，可否考虑，凡具备法人条件的基层工会，由县级工会提请同级民政部门统一审核，确认其法人资格，同时民政部门应当在程序上予以简化。

第十五条

基层工会委员会每届任期三年或者五年。各级地方总工会委员会和产业工会委员会每届任期五年。

【释义】

本条是关于工会任期的规定。

这一条是这次修改工会法根据常委委员的意见新增加的规定。一些常委委员提出，既然本法规定了对工会基层委员会的干部劳动合同保护的规定，法律也应当相应规定工会干部的任期，因此，工会法增加这一规定。

工会基层委员会的任期根据不同情况任期是三年或者五年。有的企业规模较小，工会会员也比较少，其工会基层委员会的任期应当相应短些，可以是三年；有的企业很大，工会会员也很多，经常开会从人力、财力上也会付出很多，工会的任期可以长一些，任期可以是五年。当然，如果需要，经工会基层委员会或者三分之一以上的工会会员提议，也可以召开会员大会或者会员代表大会，讨论决定工会的任期问题。

各级地方总工会委员会和产业工会委员会每届任期五年。各级地方工会，包括县、市、省、自治区、直辖市的总工会。这些地方总工会及产业工会的任期是五年。

第十六条

基层工会委员会定期召开会员大会或者会员代表大会，讨论决定工会工作的重大问题。经基层工会委员会或者三分之一以上的工会会员提议，可以临时召开会员大会或者会员代表大会。

【释义】

本条是对基层工会委员会召开会议的规定。

基层工会委员会应当有一定的工作制度，其中重要的内容之一就是关于工会应当定期召开会员大会或者会员代表大会，讨论决定工会工作中的重大问题。除定期召开会议外，遇到一些临时出现的重要问题，应当经工会会员大会或者会员代表大会决定的事项，基层工会委员会可以决定临时召开会议，讨论决定，不能由少数人决定。为防止少数人决定工会的重大问题，工会法规定，经工会三分之一会员的提议，也可以召开会员大会或者会员代表大会，以全体会员或者会员代表的过半数的票数决定工会工作的重大问题。应当指出，一旦三分之一以上的工会会员要求召开会员大会或者会员代表大会，基层工会委员会必须组织召开，不得以任何理由否决三分之一以上会员的提议。工会应当根据工会法的这一规定再制定有关的办法，将法律的这一规定具体落实，使之更具有可操作性。这里所说的一些数字都包括本数。

第十七条

工会主席、副主席任期未满时，不得随意调动其工作。因工作需要调动时，应当征得本级工会委员会和上一级工会的同意。

罢免工会主席、副主席必须召开会员大会或者会员代表大会讨论，非经会员大会全体会员或者会员代表大会全体代表过半数通过，不得罢免。

【释义】

本条是对工会主席、副主席在任职期间有关调整以及罢免的规定。

一、我国工会章程规定，工会的各级领导机关即各级工会委员会由主席、副主席、常务委员等组成，除它们的派出机关外，都由选举产生，实行任期制；工会各级委员会，应向同级会员大会或会员代表大会负责并报告工作和经费收支情况，接受会员监督；各级工会委员会的主席、副主席和常务委员等选举结果，要报上一级工会组织批准。因此，根据上述规定，工会主席、副主席的调动，只能由民主选举产生他们的工会委员会和批准该委员会成立的上级工会决定。任期未满不能随意调动工作。工会法规定各级工会主席、副主席在任期内不得随意调动其工作，是保障体现选举人的意志。尊重选举人的民主权利，是法律赋予的会员大会或会员代表大会权力的需要，也是保障各级工会主席、副主席应向选举人负责并报告工作，接受监督的需要，以便更好地代表和维护会员利益，依法做好工会领导工作。对因工作需要调动工会主席、副主席的工作时，工会法规定必须征得本级工会委员会和上一级工会的同意。中国工会章程也是这样规定的。这也是对工会依法独立自主开展工作的保障。这些都要求各级政府及其他部门在调动工会主席、副主席的工作时，要充分尊重工会会员大会或会员代表大会的民主意志，保障工会主席、副主席依法履行会员赋予的职责。

二、本条第二款规定了工会主席、副主席的罢免程序。一是从法律上规定了工会主席的罢免程序，二是从一个侧面起到保护工会主要工作人员的作用。根据本款规定，罢免工会主席或者副主席，必须由会员大会或者会员代表大会讨论决定，非经会员大会全体会员或者会员代表大会全体代表过半数通过，不得罢免。根据民主选举原则，工会主席是由会员大会全体会员或者会员代表大会全体代表过半数通过选举产生的，所以罢免也必须经过这一程序。

第十八条

基层工会专职主席、副主席或者委员自任职之日起，其劳动合同期限自动延长，延长期限相当于其任职期间；非专职主席、副主席或者委员自任职之日起，其尚未履行的劳动合同期限短于任期的，劳动合同期限自动延长至任期期满。但是，任职期间个人严重过失或者达到法定退休年龄的除外。

【释义】

本条是关于工会干部保护的规定。基层工会干部维护职工合法权益，往往与企业行政方面发生矛盾，有些人还受到打击报复。如以各种理由解除为职工维权的基层工会干部的劳动合同，或者将其调离原工作岗位，或者降低其工资待遇，还有的在工会干部劳动合同到期后以种种借口不续签合同。在保障工会维护职工利益的同时，也迫切需要保护工会干部的合法权益，因此，工会法增加了这一条规定。

一、基层工会专职主席、副主席或者委员的劳动合同期限的保护。由于专职的工会工作人员是完全脱产的，所以对工会专职工作人员劳动合同期限的规定是，其劳动合同期限自动延长，延长期限相当于其任职期间。也就是说，当职工被会员民主选举作为工会主席、副主席或者委员，根据规定或者与企业协商确定为脱产的专门从事工会工作的专职工会干部，其原来与企业签订的劳动合同有关期限的约定中止执行，当专职工会工作人员任期期满后，其原来尚未履行的劳动合同期限再继续履行。专职工会工作人员连选连任后，其劳动合同继续延长。

二、非专职主席、副主席或者委员自任职之日起，其尚未履行的劳动合同期限短于任期的，劳动合同期限自动延长至任期期满。经民主选举产生的工会工作人员如果是不脱产的，即非专职的工会工作人员，如果其尚未履行的劳动合同期限与工会职务任期相比，是少的，比如，刚刚当选的工会工作人员任期要工作三年，而其劳动合同期限已经还有半年就到期了，那么，其劳动合同期限要延长到本届工会工作届满，意味着其劳动合同就要延长二年半的时间。

三、上述两种情况不适用于任职期间个人严重过失的以及达到法定退休年龄的。这里的个人严重过失是指依照劳动法第二十五条规定用人单位可以解除劳动合同的情形。即劳动者在试用期间被证明不符合录用条件的；劳动者严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度的；劳动者严重失职，营私舞弊，对用人单位利益造成重大的损害的；劳动者被依法追究刑事责任的这四种情形。另外，当劳动者到了法定退休年龄也应当退休，不再履行劳动合同。

第三章 工会的权利和义务

第十九条

企业、事业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度，工会有权要求纠正，保障职工依法行使民主管理的权利。

法律、法规规定应当提交职工大会或者职工代表大会审议、通过、决定的事项，企业、事业单位应当依法办理。

【释义】

本条是对工会保障职工行使民主权利的规定。

一、国有企业应当实行职工代表大会制度，落实企业法规定职工代表大会的五项职权，制定具体的措施予以落实，以确保职工民主管理权利的实现。

集体企业根据宪法和法律、法规的规定实行民主管理，选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。

事业单位情况比较复杂，如学校可以实行教职工代表大会制度，依照法律、法规规定实行民主管理，有些事业单位实行民主管理的形式还在继续探索。总之，依照法律、法规应当实行民主管理的企业、事业单位，就必须实行民主管理。对企业、事业单位不依法实行民主管理的单位，工会有权提出要求纠正，以保障劳动者的民主权利。

对国有和集体企业、事业单位违反职工代表大会或其他民主管理制度的问题，工会有权提出意见，要求纠正。工会提出意见的范围，是指企业事业单位的做法违反了法律、法规或违反了职代会决议，要求予以纠正；对违反民主管理制度的责任人员可以向企业事业单位的上级主管部门提出意见，要求予以处理。

二、法律、法规规定应当提交职工大会或者职工代表大会审议、通过、决定的事项，企业、事业单位应当依法办理。这一规定是这次工会法修改中增加的规定，目的是要强化职工大会或者职工代表大会的作用。在实际工作中，虽然国家的法律、法规对职工大会和职工代表大会的职权作了明确的规定，规定了哪些事项应当提交职工大会或者职工代表大会审议，哪些事项应当提交职工大会或者职工代表大会决定，但是仍然有少数单位的领导人，无视国家法律、法规的规定，少数人说了算，践踏职工的民主权利。工会法的这一规定重申了有关规定，并规定了相应的法律责任，以保障职工的民主权利。

第二十条

工会帮助、指导职工与企业以及实行企业化管理的事业单位签订劳动合同。工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过。

工会签订集体合同，上级工会应当给予支持和帮助。

企业违反集体合同，侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求企业承担责任；因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以向劳动争议仲裁机构提请仲裁，仲裁机构不予受理或者对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。

【释义】

本条是对工会在实行劳动合同、集体合同中作用的规定。

一、本条第一款规定工会在职工与企业以及实行企业化管理的事业单位签订劳动合同问题上，应为职工提供帮助、指导。劳动合同是职工与用人单位签订的，用以确定双方劳动关系，明确双方权利义务的协议。劳动合同的签订直接关系到职工的各项劳动权利包括劳动就业、劳动报酬、劳动安全卫生、社会保险等项权利的实现。工会帮助、指导职工签订劳动合同，便于我国劳动法律、法规的贯彻执行。使企业与职工签订的劳动合同更加符合劳动法律、法规，有利于劳动合同的正确履行，避免或减少劳动争议的发生。由于劳动合同的签订涉及到许多法律、法规的问题，工会较职工更熟悉这些法律、法规，因此，在职工与企事业单位签订劳动合同的过程中，需要工会对职工提供帮助、指导。这些帮助和指导主要是对职工做一些宣传解释工作，教育职工认识到签订劳动合同的重要性，如何签订劳动合同，什么是合法的，什么是违法的，在劳动合同中有什么权利，应履行什么义务，怎样正确履行劳动合同，违反劳动合同要承担什么法律责任，发生合同纠纷后怎么办等问题，使职工依法正确签订劳动合同，避免盲目签订、事后反悔等现象发生，便于劳动合同的正确履行，维护职工的合法权益。

二、本条第二款规定工会基层委员会有权代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位行政方面签订集体合同，以及集体合同的签订生效程序。工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位行政方面签订集体合同，主要目的是为了保障本单位职工的劳动权益和其他合法权益，协调企业经营者与企业职工之间带有共性的劳动关系，在发展生产的基础上有计划地逐步提高职工的物质文化生活水平。同时，集体合同把企业经营者和职工各自的义务用合同形式确定下来，使他们在生产经营过程中共担风险、共负责任、共享利益，有利于增强企业活力，促进生产发展，为企业的兴旺发达提供了可靠保障。集体合同的内容包括劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项。集体合同草案经当事人双方协商修改后，工会应提交职工大会或职工代表大会审议。没有职工大会或者职工代表大会的单位，应当由全体职工讨论通过。集体合同草案提交职工大会或职工代表大会审议的目的，是因为集体合同的一方是职工，而不是工会，应当经职工审查、讨论通过。工会只是代表职工进行平等协商、签订集体合同的，同时也可以为以后加强对集体合同的履行进行监督和检查。集体合同草案在提交职工代表大会或职工大会讨论通过后，由工会基层委员会主席代表全体职工与企业、事业单位的行政领导人或经营者签署。在签订集体合同时，上级工会可以给予指导和帮助，这一规定对保证集体合同签订的合法、规范，减少纠纷也是有一定作用的。

三、这次工会法修改增加了关于发生集体合同争议解决的程序性规定。这一规定在劳动法中已经作出了规定。因履行集体合同发生争议，首先双方应当尽量协商，在双方互相理解的基础上解决问题，这是化解矛盾最好的方式。如果双方不能协商解决，工会和企业中任何一方均可以向劳动争议仲裁机构申请仲裁；双方中的任何一方对仲裁裁决不服的，都可以在收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。这是劳动法中的有关规定。工会法这次修改，对劳动法的有关规定作了补充。增加了对仲裁机构不予受理的，当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。

劳动法对劳动争议仲裁规定的是“仲裁前置”的法律制度，即如发生劳动争议，必须通过仲裁机构仲裁后，才可以提起诉讼。在实际中，有些争议，劳动争议仲裁机构以超过时效或者其他原因不予受理，这样就使法律救济手段不能有效地发挥作用，老百姓“告状无门”，影响社会安定。为了解决这一问题，工会法对劳动法中解决集体合同争议的程序作了补充，即对劳动争议仲裁机构不予受理的，当事人可以直接向人民法院提起诉讼。

第二十一条

企业、事业单位处分职工，工会认为不适当的，有权提出意见。

企业单方面解除职工劳动合同时，应当事先将理由通知工会，工会认为企业违反法律、法规和有关合同，要求重新研究处理时，企业应当研究工会的意见，并将处理结果书面通知工会。

职工认为企业侵犯其劳动权益而申请劳动争议仲裁或者向人民法院提起诉讼的，工会应当给予支持和帮助。

【释义】

本条是对工会监督用人单位有关人事管理权的规定。本条规定包括三个方面的内容：

一、企业、事业单位处分职工，工会有权提出意见。这一规定，有助于保障企业、事业单位处分职工必须依法进行，有助于维护职工合法权益。它要求企业、事业单位对工会提出的意见认真考虑，采纳合理的建议。

二、企业依照劳动法第二十五条、第二十六条规定，单方面解除职工劳动合同时，应事先将理由通知工会，工会认为企业的做法违反法律、法规和有关合同，可以要求重新研究处理。解除劳动合同是企业对职工最严厉的处分形式，直接影响职工的工作和生活，为此必须慎重进行，劳动法对此作了专门的规定。工会法的上述规定，一方面要求企业解除劳动合同应有法定理由，并应当事先将理由通知工会；另一方面规定工会对企业作出的解除劳动合同的决定，如有违反法律、法规和有关合同的，工会应当以书面形式正式提出不同意见，要求企业重新研究处理。这样做有利于维护经营者的权威，带动企业更好地依法行使职权，也有利于职工合法权益不受侵害，稳定职工情绪。对工会提出的意见，企业必须研究，慎重处理，并将处理结果以书面形式正式通知工会。应当说明，是否解除劳动合同，最后的决定权在企业，这一规定并不影响企业的自主权。

三、职工认为企业侵犯其劳动权益而申请劳动争议仲裁或者向人民法院提起诉讼的，工会应当给予支持和帮助。

职工的劳动权益是指，基于劳动关系的建立而产生的职工应享有的不容侵犯的权利。包括劳动合同的履行、劳动合同的解除；劳动报酬；工作、休息时间；劳动安全卫生；职业培训、社会保险与福利待遇；奖励；企业民主管理等方面。根据我国有关法律、法规规定，因企业违反劳动法律、法规，使职工上述合法权益受到侵犯并形成争议，工会应根据不同情况提出解决意见。在国有企业或集体企业中，可通过劳动争议调解委员会依法调解有关争议；在外商投资企业和私营企业中由此引发的劳动争议，争议双方可以进行协商。工会也可以代表职工与企业协商。无论是在国有企业、集体企业，还是外商、私营企业，通过调解或者协商不能解决的，职工可向劳动争议仲裁机构申请仲裁。对仲裁裁决仍然不服的，可依法向企业所在地人民法院提起诉讼。对于向仲裁机构或者人民法院提起诉讼的职工，工会应当给予支持并为其提供法律上的帮助。法律上的帮助包括提供法律咨询、帮助当事人写法律文书、被委托担任当事人的诉讼代理人等。对经济特别困难的职工，工会也应给予经济上的帮助。根据我国民事诉讼法的有关规定，工会作为同当事人有关的社会团体可以推荐有关人员接受职工委托，作为其诉讼代理人参加诉讼活动，并有权调查收集证据和查阅本案材料，行使诉讼代理人的权利，有效地依法维护职工的合法权益。

第二十二条

企业、事业单位违反劳动法律、法规规定，有下列侵犯职工劳动权益情形，工会应当代表职工与企业、事业单位交涉，要求企业、事业单位采取措施予以改正；企业、事业单位应当予以研究处理，并向工会作出答复；企业、事业单位拒不改正的，工会可以请求当地人民政府依法作出处理：

（一）克扣职工工资的；

（二）不提供劳动安全卫生条件的；

（三）随意延长劳动时间的；

（四）侵犯女职工和未成年工特殊权益的；

（五）其他严重侵犯职工劳动权益的。

【释义】

本条是对工会实施法律监督和有关交涉权利的规定。

本条一层意义是规定了工会对劳动法律、法规的监督规定。工会是监督劳动法执行的重要组织。工会代表职工的监督属于社会监督、群众监督。工会的民主监督是国家监督体系的一个重要组成部分，其监督的范围和内容很广。工会是职工群众的组织，维护职工的合法权益是工会的基本任务之一。企业、事业单位违反劳动法律、法规，侵犯了职工合法权益时，工会作为职工的群众组织，有权要求企业、事业单位行政方面或者有关部门认真处理。工会对违反劳动法律、法规的行为，要了解情况，调查研究，弄清事实，及时提出意见，要求企业、事业单位行政方面或者有关部门认真纠正处理，不得敷衍了事。同时，还要将处理结果反馈给工会，使工会掌握情况。例如工会可以对职工劳动时间实行监督。我国宪法第四十三条规定：“中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。”劳动法也明确具体地规定了劳动者的劳动时间和加班时间的条件、程序及待遇。根据劳动法及有关法律法规的规定，工会可以对职工在正常工作日之外延长工作的时间情况进行监督。看加班加点，是否严格按照法定程序进行，是否按规定支付加班加点劳动报酬。如果企业、事业单位违反法律、法规规定，随意加班加点，基层工会委员会有权要求企业、事业单位采取措施予以改正；企业、事业单位应当予以研究处理，并向工会作出答复。

本条另一层意义是规定了工会可以就一些严重侵犯职工劳动权益的行为代表职工向企业、事业单位提起交涉。这一规定是这次工会法修改中增加的一条重要规定，赋予了工会交涉权。我国宪法没有规定罢工权，这是从我国实际情况出发作出的选择。但是，在劳动关系日益复杂化的条件下，工会如何能更有力地维护工人群众的合法权益，能够采取哪些有力的手段与资本抗争，是一个需要研究的问题。工会法这一条的规定力图在宪法现有的规定中，赋予工会一定的手段，以维护工人群众的劳动权益。

当前一些企业无视职工的劳动条件与安全，随意延长劳动时间、克扣职工工资、不提供劳动安全保护，甚至采取限制职工人身自由的方法，侵犯女职工和未成年工特殊权益，这些严重侵犯职工的合法权益的行为，引发恶性安全事故和职工群体性突发事件，影响社会稳定。对这些事件，工会有责任及时反映情况，并代表职工与企业方面就维护职工劳动权益的问题进行交涉，使企业予以纠正，避免矛盾进一步激化，维护改革发展稳定的大局。因此，工会法规定了在企业、事业单位克扣职工工资、不提供劳动安全卫生条件，随意延长劳动时间等违反劳动法律、法规规定，严重侵犯职工劳动权益的时候，工会有权向企业、事业单位交涉，要求企业、事业单位采取措施予以改正。对工会提起交涉的事项，企业、事业单位要予以处理，并向工会作出明确的答复意见，采取措施予以解决。对企业、事业单位拒不改正的，工会可以要求当地人民政府依法作出处理。人民政府要依法处理。由于女职工在身体结构、生理机能等方面有其本身的特点，同时还有抚育子女的特殊需要，因此，在劳动方面对妇女有特殊权益的保障。女职工劳动保护规定就是专门的针对妇女劳动保护规定，它的公布实施使我国女职工的劳动保护工作有了较为明确的依据。《女职工劳动保护规定》中规定了禁止安排女职工从事矿山、井下、国家规定的第四级体力劳动强度的劳动和其他女职工禁忌从事的劳动；规定了女职工在经期、孕期、产期、哺乳期、更年期的保护；对女职工劳动保护设施方面作了规定，女职工比较多的单位，应当按照国家有关规定，以自办或联办的形式，逐步建立女职工卫生室、孕妇休息室、托儿所、幼儿园等设施。此外，其他法律中也对女职工的特殊劳动保护作了规定。如果企业单位侵犯了女职工的特殊劳动权益，工会及其女职工组织就有权要求企业、事业单位行政方面予以纠正。关于对未成年工的保护，我国的未成年人保护法及有关的法律、法规，包括我国加入的一些国际条约，都有明确具体的规定，这些也是工会应当依法进行监督的。工会发现这些问题也应当代表职工与企业、事业单位交涉，要求企业、事业单位采取措施予以改正；企业、事业单位应当予以研究处理，并向工会作出答复；对企业、事业单位拒不改正的，工会可以请求当地人民政府依法作出处理。

第二十三条

工会依照国家规定对新建、扩建企业和技术改造工程中的劳动条件和安全卫生设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用进行监督。对工会提出的意见，企业或者主管部门应当认真处理，并将处理结果书面通知工会。

【释义】

本条是对工会监督劳动安全卫生权利的规定。

职工从事生产劳动，必须有相应的劳动条件和安全卫生设施，以确保职工的生命安全和身体健康，这是劳动安全卫生工作中的基本内容。党和国家对这项工作十分重视，人民政府和有关部门对各行各业职工的劳动安全卫生都作了具体明确的规定。根据国家有关规定，新建企业、扩建企业、技术改造工程的主体工程应与安全卫生设施同时设计、同时施工、同时投产，以保障职工的身体健康和生命安全。否则，就不准投产使用。为确保这一规定的切实执行，国家有关部门规定了相应的检查验收制度。工会在贯彻工会法和国家有关规定的过程中，可以在设计阶段、施工阶段提出意见，也可以在投产前的检查验收中提出意见。可以要求按照国家规定增加或补建安全卫生设施，可以要求施工部门依法改善劳动条件，对未按国家规定同时配套安全卫生设施的，可以建议停止施工、投产，待安全卫生设施配套时再行施工等。企业或主管部门对工会提出的意见，应当认真处理。对确有法律依据的，应按工会的意见处理。对未按工会意见处理的，工会还可以向有关主管部门反映，或向上一级工会反映，要求解决。对工会提出的意见，企业或者有关主管部门要认真研究、处理解决，并应当将研究处理结果书面通知工会。工会在行使这一权利的过程中，应依法进行，要充分发挥工会劳动保护机构和劳动保护专职人员的作用。应当说明，这一条的规定与行政机关对于企业新建、扩建企业和技术改造工程中的劳动条件和安全卫生设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用进行验收是不同的，行政机关的行为是一种基于行政管理职能的行政行为，而工会的这种监督应当是一种群众性的监督。

第二十四条

工会发现企业违章指挥、强令工人冒险作业，或者生产过程中发现明显重大事故隐患和职业危害，有权提出解决的建议，企业应当及时研究答复；发现危及职工生命安全的情况时，工会有权向企业建议组织职工撤离危险现场，企业必须及时作出处理决定。

【释义】

本条是对工会在安全生产中提出建议权利的规定。

违章指挥是企业行政方面在生产过程中，不遵守国家关于安全生产和工业卫生方面的安全规程或规章制度，命令或指挥工人违章操作或冒险作业。明显重大事故隐患是指在生产过程中或作业现场不仅存在着事故苗头，而且这种苗头已非常明显，如果不采取措施，就将发生致人重伤或死亡，或给国家财产造成重大损失的事故。职业危害是指在生产过程中或作业场所存在着危害职工身体健康的尘毒危害和工业性毒物，如果不采取防治措施，将直接危害职工生命健康，导致职业病。本条有两层思想：

一、工会发现企业行政方面违章指挥、强令工人冒险作业，或者生产过程中发现明显重大事故隐患和职业危害，有权提出解决的建议，建议企业停止违章指挥，改变让工人冒险作业的指令，采取有力措施消除生产过程中存在的明显事故隐患和职业危害，以确保职工的生命健康。企业方面应当及时研究工会的意见，不得推诿，并将处理结果通知工会。

二、工会在生产过程中发现危及职工生命安全的情况时，有权向现场指挥人员建议将职工撤离即将发生重大事故的危险现场。企业或现场指挥人员应及时研究工会的建议，果断地作出处理决定，避免伤亡事故的发生。这里需要说明的是，工会对解决企业行政方面违章指挥，对职工撤离即将发生重大事故的危险现场，规定的都是向企业行政方面提出“建议”，而不是去直接制止或组织撤离。这是因为，按照企业法、公司法的有关规定，企业、公司的生产经营管理权是厂长、经理的职责，同时保障安全生产也是厂长、经理的职责。涉及生产的指挥和组织问题，应当由企业、公司行政决定。工会为了维护职工的生命和健康，有提出解决问题的建议权，企业行政方面应当及时研究、答复工会的建议。工会的建议权，与企业、公司的经营管理权目标是一致的。因为如果发生了事故，不仅会造成职工生命和健康的损害，而且也会给企业造成损失。工会行使这一权利，防患于未然，不仅保障了职工的生命安全，而且也保护了企业的利益不受损害，有利于维护企业行政的指挥权威，提高职工安全生产的自觉性。

第二十五条

工会有权对企业、事业单位侵犯职工合法权益的问题进行调查，有关单位应当予以协助。

【释义】

本条是对工会的调查权的规定。

这里的工会，包括基层工会和县以上各级总工会、产业工会。工会行使调查权时，可以派出代表，持有关工会组织的证明。调查方式可以多种多样，既可以询问有关人员取得第一手材料，也可以实地调查取证，掌握企业、事业单位侵犯职工合法权益的起因、过程及造成的后果，为依法提出工会的处理意见准备事实根据。对工会的调查，企业、事业单位应该予以协助，提供方便条件，不得故意设置障碍。工会对企业、事业单位干扰工会进行调查的行为，可以建议有关部门查处。工会依法行使调查权，为工会维护职工群众的合法权益提供有效的手段，同时，工会通过行使这一权利，也可以促进企业、事业单位依法行使职权，尊重职工的各项合法权益，从而为开展工会工作提供有力的保障。

第二十六条

职工因工伤亡事故和其他严重危害职工健康问题的调查处理，必须有工会参加。工会应当向有关部门提出处理意见，并有权要求追究直接负责的主管人员和有关责任人员的责任。对工会提出的意见，应当及时研究，给予答复。

【释义】

本条是关于工会参加安全生产事故调查处理权利的规定。

企业发生因工伤亡事故和其他危害职工健康的问题，直接关系到职工切身利益的，工会作为职工群众组织，应当关心这些问题，因此，工会参加有关调查是非常必要的，任何组织和个人不得阻挠工会参加调查。工会根据调查的实际情况，提出处理意见，对造成事故的直接负责的行政领导人和有关人员，有权要求追究其法律责任，直至要求追究其刑事责任。

根据劳动法规定，国家建立伤亡事故和职业病统计报告和处理制度。对劳动者在劳动过程中发生的伤亡事故和劳动者的职业病状况，应当按照国家法律、法规的规定统计报告和处理。伤亡事故的报告处理制度是我国劳动安全卫生工作的一项基本制度。这项制度的内容包括根据国家法律、法规的规定进行的报告、事故的统计，事故的调查和事故的处理。实行这项制度的目的是及时掌握职工在生产过程中的伤亡事故情况，研究事故发生的规律，总结经验教训，采取积极的措施，防止事故的重复发生。伤亡事故的报告、统计、调查和处理必须坚持实事求是，尊重科学的原则。

一、伤亡事故的报告

伤亡事故是指职工在劳动过程中发生的人身伤害、急性中毒事故。伤亡事故发生后，负伤者或者事故现场有关人员应当立即直接或者逐级报告本单位的负责人。用人单位负责人接到伤亡、重大伤亡事故报告后，应当立即报告本单位的主管部门和单位所在地的劳动部门、公安部门、人民检察院、工会等有关部门，最迟不得超过24小时。用人单位主管部门和劳动部门接到死亡和重大伤亡事故报告后，应当立即按系统逐级上报：死亡事故报至省、自治区、直辖市用人单位主管部门和劳动部门；重大伤亡事故报至国务院有关主管部门和劳动部门。事故报告的内容包括发生事故的用人单位、事故发生的时间、事故发生的地点、伤亡情况和初步分析的事故原因等。发生死亡、重大伤亡事故的用人单位应当保护事故现场，在事故调查组未进入事故现场前，用人单位要派专人看护现场，任何人不得擅自移动和取走现场物件。因抢救人员和国家财产，防止事故扩大而需移动现场部分物件时，必须作出标志，绘制事故现场图，摄影或录像并详细说明。清理事故现场，要经事故调查组同意后方可进行。

对于特别重大伤亡事故，要按照国务院《特别重大事故调查程序暂行规定》进行。特大事故发生后，事故发生地的有关单位必须严格保护事故现场。特大事故发生单位必须立即将所发生事故的情况，报告其主管部门和所在地地方人民政府，并报告所在地的省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关主管部门。用人单位应当在24小时内写出书面报告，报上述各部门。特大事故报告应当包括以下内容：1．事故发生的时间、地点、单位；2．事故的简要经过、伤亡人数，直接经济损失的初步估计；3．事故发生原因的初步判断；4．事故发生后采取的措施及事故控制情况；5．事故报告单位。

每个用人单位都必须按照国家规定对所发生的职工伤亡事故进行统计，如实填写统计报表，依法规定报送有关部门。统计报表是做好劳动安全卫生工作的基础工作，是分析、研究事故发生原因，掌握劳动安全卫生状况的重要手段，对劳动安全卫生管理具有重要意义。对于发生伤亡事故隐瞒不报的，要依据有关规定给予处罚。

二、伤亡事故的调查

用人单位发生伤亡事故后，必须依法进行事故调查，以查明事故原因，总结经验教训，提出防止再次发生的措施，保障职工的健康与安全。按照伤亡事故的大小，事故调查组的组成形式与要求也不同。

轻伤、重伤事故，由用人单位负责人或其指定人员组成生产、技术、安全等有关人员以及工会成员参加的事故调查组，进行调查。

死亡事故，由劳动部门、用人单位主管部门会同单位所在地设区的市或相同于这一级政府的公安部门、工会组成事故调查组，进行调查。

重大伤亡事故，按照用人单位的隶属关系，由省、自治区、直辖市用人单位主管部门或者国务院有关主管部门会同同级劳动部门、公安部门、监察部门、工会组成事故调查组，进行调查。

特别重大事故，按照事故发生单位的隶属关系，由省、自治区、直辖市人民政府或者国务院归口管理部门组织成立特大事故调查组，负责事故的调查工作。特大事故调查组应当根据所发生事故的具体情况，由劳动部门、事故发生单位的归口管理部门、公安部门、监察部门、经济综合部门等单位派员组成，并邀请人民检察机关和工会派员参加。特大事故调查组根据调查工作的需要，可以选聘其他部门或者单位的人员参加，也可聘请有关专家进行技术鉴定。事故调查组的成员应当作风正派，具有事故调查所需要的某一方面的专长，并且不得与所发生的事故有直接的利害关系。事故调查组的主要职责是：

1．查明事故发生的原因、人员伤亡及财产损失情况； 2．查明事故的性质，确定事故责任者； 3．提出事故处理意见和防范措施的建议； 4．写出事故调查报告。

事故调查必须坚持实事求是，尊重科学的原则，不能带有主观色彩；用人单位必须积极支持、配合事故调查工作，不得设置障碍。事故调查组有权向有关单位和个人了解与事故相关的情况和索取与事故有关的材料，任何单位和个人都不得拒绝。对拒绝接受调查以及拒绝提供有关情况和材料的，要按照国家有关规定给予处分，或者依法追究刑事责任。事故调查组的成员如果借事故调查之机徇私舞弊或者在事故调查中玩忽职守的，有关部门要给予行政处分，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

三、伤亡事故的处理

伤亡事故调查结束，应当依法进行处理。要依法追究责任者的责任，提出落实事故的防范措施，切实保障职工的身体健康和安全。对于因忽视安全生产、违章指挥，违章作业、玩忽职守或者发现事故隐患、危害情况而不采取有效措施以致造成伤亡事故的，由用人单位按照国家有关规定，对用人单位负责人和直接责任人员给予行政处分或处以罚款，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。对于在伤亡事故发生后隐瞒不报、谎报、故意延搁不报、故意破坏事故现场的，应当对用人单位负责人和直接责任人员给予行政处分或者处以罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。伤亡事故处理工作应当在90日内结案，特殊情况不得超过180日。伤亡事故处理结案后，有关部门应当公开宣布处理结果，这也有利于群众监督。

第二十七条

企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。对于职工的合理要求，企业、事业单位应当予以解决。工会协助企业、事业单位做好工作，尽快恢复生产、工作秩序。

【释义】

本条是对工会参与解决企业发生停工、怠工事件的规定。

在我国的社会主义初级阶段的条件下，停工、怠工事件还不同程度地存在着，更由于多种经济成分的发展，劳动关系趋于复杂和激化，停工、怠工事件还有进一步增多的趋势。造成这一状况的原因是多方面的，有来自职工自身的原因，也有来自社会及企业的原因，但多数是由于职工的合法权益或正当要求未能得到应有的维护或及时的解决而造成的。在处理企业的停工、怠工事件中，工会作为党和政府联系职工群众的桥梁和纽带，与职工有着密切联系，熟悉职工的具体利益，了解职工的意见和要求，能够在协调企业行政与职工之间关系上发挥重要作用。工会应当代表和维护职工的利益，反映职工的意见和要求并提出解决意见，对职工提出的合理要求又应当也能够解决的部分，要代表职工与企业行政和有关方面进行协商，督促其及时地予以解决，满足职工的意愿和要求，避免矛盾激化。同时，要教育和引导职工尽早投入生产和工作，恢复正常的生产和工作秩序。要使职工懂得，坚持和发展生产，于国家有利，于企业有利，于自己也有利。在企业发生职工停工、怠工事件时，只有正确处理好企业与职工的关系，妥善解决矛盾，才能避免可能发生的重大恶性事件，维护企业生产的正常进行，促进社会安定和经济的发展。

第二十八条

工会参加企业的劳动争议调解工作。地方劳动争议仲裁组织应当有同级工会代表参加。

【释义】

本条是对工会参加企业劳动争议处理的规定。

一、企业工会委员会参加企业的劳动争议调解工作，包括有人员参加企业劳动争议调解委员会。劳动争议调解委员会依法调解本企业劳动争议，在分清是非和民主协商的基础上，达成协议，解决劳动纠纷。工会参加企业的劳动争议调解工作，有利于化解矛盾，增强团结，促进生产，稳定大局。

劳动争议又叫劳动纠纷，在资本主义体制中又称劳资争议或劳资纠纷。劳动争议是指劳动关系当事人之间因劳动权利和义务产生分歧而引起的争议。根据劳动法的规定，劳动争议就是指依法建立劳动关系的用人单位和劳动者之间，因劳动权利和义务问题产生分歧而引起的争议。

劳动关系的特点决定了劳动争议具有如下特征：劳动争议主体一方为用人单位，另一方必须是劳动者；劳动争议主体之间必须存在劳动关系，即劳动者与用人单位有隶属性劳动关系，劳动争议是在这种劳动关系存续期间发生的；劳动争议的内容必须是与劳动权利义务有关，即是因劳动就业、劳动合同、劳动报酬、工作时间和休息时间、劳动安全与卫生、社会保险与福利、职业培训而引起的争议。

劳动争议根据其主体、客体、性质和内容的不同，可以有不同的分类，对劳动争议分类研究，有助于采取有针对性的措施解决和预防劳动争议。

首先，从劳动争议主体上分。劳动争议分为个人劳动争议、集体劳动争议。个人劳动争议指劳动者个人与用人单位发生的劳动争议。集体劳动争议则分两种：一种是劳动者一方为多人，且发生争议的原因和请求是共同的。这种集体争议劳动者一方应推举代表参加法定的处理程序。在处理程序上与个人劳动争议相同，但根据《劳动争议仲裁委员会办案规则》规定，职工一方在30人以上的集体劳动争议适用特别程序。另一种为团体争议，即指以工会组织为一方，代表职工与用人单位因签订和执行集体协议而产生的争议。

其次，从劳动争议的客体上分，即从争议涉及的劳动关系上分，可分为：因执行劳动法律、法规、劳动合同和集体合同的规定而发生的劳动争议，亦称权利之争，以及因确定或变更劳动者的权利义务而发生的劳动争议，亦称利益争议。

再次，从劳动争议的性质上分，可以分为因参加、组织工会及罢工等行使公民权利行为与用人单位产生的劳动争议和因要求增加工资、缩短工时等经济利益产生的争议。

最后，从劳动争议的内容上分，劳动争议可分为因执行国家有关工资、保险、福利、职业培训、劳动保护的规定发生的争议；因履行劳动合同发生的争议；因用人单位开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议等。还可从内容的难易程度上分为简单的劳动争议和复杂的劳动争议。对简单的劳动争议，在处理程序上依法可以简化。

劳动法规定了用人单位与劳动者发生劳动争议时，可以依法申请调解、仲裁和提起诉讼，确立了处理劳动争议的调解、仲裁和诉讼三个法定程序。根据《劳动法》第七十九条规定，劳动争议处理程序应为：“劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。”

根据《劳动法》及有关法规规定，国家提倡劳动争议当事人在发生劳动争议后，主动就争议事项进行协商，协调双方的关系，消除矛盾，解决争议。劳动争议为人民内部矛盾，可以也应当协商解决，但当事人协商不是处理劳动争议的必经程序。当事人自愿可以协商，不愿协商或者协商不成的，应向本企业劳动争议调解委员会申请调解。

调解委员会调解劳动争议是一种十分有效又有利于改善双方关系的方式，因此，调解成为处理劳动争议的法定程序。然而，调解委员会的性质决定了它的调解不具有法律强制效力。因此，分歧较大、矛盾尖锐的争议调解方式难以解决，而调解达成的协议要靠当事人的自我约束来履行。所以，应当赋予当事人选择的权利，而不能强迫。故劳动争议当事人可以向本企业劳动争议调解委员会申请调解，若调解不成的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，同时，当事人也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，而不经过调解程序，调解达成协议后当事人反悔的，仍然可以向仲裁委员会申请仲裁。

仲裁是处理劳动争议最重要的程序，是法定的必经程序。不经过仲裁，当事人就无权直接向人民法院提起诉讼。仲裁程序介于调解与法院判决之间，既具有调解程序的灵活性，又具有法院审判的权威性和法律强制效力。劳动争议当事人只有在仲裁委员会裁决后，对裁决不服时，才能向法院起诉，否则法院不予受理。我国劳动争议的仲裁实行的是一裁终裁，不服的可以向法院起诉，而不是采取“裁审择一”的体制，即或选择仲裁、或选择诉讼的制度。

依照《劳动法》及有关法规和《民事诉讼法》的规定，劳动争议当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院起诉，提起劳动争议诉讼。当事人只能对仲裁裁决不服而起诉，不能起诉仲裁委员会，也不能直接就劳动争议向法院起诉。人民法院审理劳动争议案件适用于民事诉讼程序，采取两审终审制，即劳动争议当事人向人民法院起诉后，对第一审判决不服的，还可以在法定期间内向上一级人民法院提起上诉，经第二审人民法院审理作出判决的，当事人必须执行，二审判决为终审判决，至此劳动争议处理程序终结。

劳动法规定：“解决劳动争议，应当根据合法、公正、及时处理的原则，依法维护劳动争议当事人的合法权益。”并规定：“调解原则适用于仲裁和诉讼程序。”这一规定确立了处理劳动争议的基本原则，即调解原则；及时处理原则；以事实为依据，以法律为准绳的原则；当事人在适用法律上一律平等的原则。这是处理劳动争议必须遵守的基本原则。

调解原则。调解的原则是说劳动争议可以用调解方式解决。当事人应当在发生争议后先向企业劳动争议调解委员会申请调解，在互谅互让的基础上达成协议，并认真遵守履行，只有在调解无效时，才由仲裁机构和法院来解决。调解委员会应认真负责地做好调解工作，使争议调解解决。调解要求建立、健全用人单位的调解组织及制度，充分发挥调解委员会的作用。调解工作不仅调解委员会要做，在争议的仲裁、诉讼过程中也可以进行调解。调解在仲裁程序上表现为，仲裁委员会受理争议案件后可以先进行调解，在调解不成的情况下应尽快进行裁决，而在裁决作出前的任何阶段都可以进行调解。仲裁程序上的调解与裁决具有同等的法律效力。调解在诉讼程序上表现为，人民法院在不同的审判阶段可以先进行调解，在调解不成的情况下，应尽快作出判决。人民法院主持下达成的调解协议，与判决具有同等的法律效力。调解的原则并不意味着强制调解，而是要求在自愿的前提下，尽量调解解决劳动争议。调解与自愿原则是密不可分的，当事人是否申请调解委员会调解，当事人是否接受调解建议，是否达成调解协议完全自愿不得强迫。调解协议的内容还必须符合有关法律、法规的规定，否则自愿达成的协议也无效。在调解中要注意防止久调不决的现象，即能够调解的就调解，不能够调解的就尽快进入裁决或者判决。

及时处理原则。及时处理原则要求劳动争议当事人、劳动争议调解委员会、劳动争议仲裁委员会及人民法院在劳动争议案件处理过程中，必须按照法律规定及时行使权利、履行职责。当事人应及时申请调解或仲裁，超过法定时间将不予受理。当事人应及时参加调解、仲裁活动，否则调解无法进行，仲裁则可能被视为撤诉或被缺席仲裁。当事人不服仲裁的起诉要及时，不服一审判决上诉也要及时，否则失去起诉权、上诉权，合法权益将得不到保障。调解委员会调解争议要及时，不能超过30天；仲裁委员会受理争议案件要及时，不应超过7日，仲裁要及时，不能超过60天；人民法院审判要及时，审判不应超过6个月，否则应承担相应的法律责任。及时处理的原则有助于及时维护双方当事人的合法权益，及时稳定劳动关系，使劳动者与用人单位生活、生产秩序正常化，使社会秩序稳定。

以事实为依据，以法律为准绳原则。以事实为依据，以法律为准绳是我国法制的基本原则，在处理劳动争议时，要求调解委员会、仲裁委员会及人民法院都必须对争议的事实进行深入、细致、客观的调查、分析，查明事实真相，这是准确适用法律、公正处理争议的基础。在查清事实的基础上，应当依照法律规定依法进行调解、仲裁和审判。处理劳动争议是一项政策性很强的工作，既不能主观臆断，更不能徇私枉法。以法律为准绳要求处理劳动争议判断是非、责任要以劳动法律、法规为依据；处理争议的程序要依法；处理的结果要合法，不得侵犯社会公共利益和他人的利益。

当事人在适用法律上一律平等原则。依法维护劳动争议双方当事人的合法权益体现了当事人适用法律上一律平等的原则。这一原则要求，调解委员会、仲裁委员会、人民法院在处理劳动争议案件时，对劳动争议的任何一方当事人都应同等对待，其法律地位完全平等，法律赋予当事人的权利义务双方当事人平等地享有和承担，不应因身份、地位的不同而采取不同的标准对待。用人单位与劳动者在申请调解、仲裁和诉讼时，在参加调解、仲裁、诉讼活动时都享有同等的权利，时效一样，陈述事实、进行辩论和举证、申请回避、是否达成调解协议，不服仲裁裁决是否向法院起诉等等方面权利是同等的，承担的义务也是同等的。

劳动争议调解委员会调解劳动争议依照《企业劳动争议条例》有关规定，应当在当事人申请调解之日起30日内进行。在此期间当事人拒绝调解或者未达成调解协议的，调解委员会应当向当事人宣布调解不成，告知其在规定的期限内向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间劳动争议双方当事人经调解委员会调解自愿达成解决争议的协议时，就产生了调解的效力问题。

《劳动法》规定：劳动争议经调解达成协议的，双方当事人应当自觉履行。因此，在劳动争议调解委员会调解下当事人双方达成的调解协议，在效力上具有两方面的内容：首先，调解协议是当事人自愿达成的。具有一定的约束力，当事人不应擅自变更或解除，而应自觉、主动地遵守、履行。其次，协议是自愿达成的，是由群众性的调解机构主持下进行的，故达成的协议应由当事人自觉履行，而不能强制执行。简言之，调解协议不具有强制执行的法律效力，而当事人有义务自觉履行。

二、县以上地方劳动争议仲裁委员会应当有同级总工会的代表参加。这样规定有两个方面的含义。第一，县以上地方总工会有权派代表参加同级劳动争议仲裁组织。第二，劳动争议仲裁委员会作出仲裁决定实行少数服从多数的原则。劳动争议仲裁工作是公正合理地处理劳动争议的重要环节，工会代表参加劳动争议仲裁委员会，依法维护职工的合法权益，有利于劳动争议仲裁委员会听取各方面意见，正确行使仲裁权，解决劳动争议。

仲裁亦称“公断”，是指争议双方在某一问题上无法取得一致时，由无利害关系的第三者居中调解，作出裁决。所谓劳动争议仲裁，是指以第三者身份出现的劳动争议仲裁委员会，对劳动争议当事人双方争议的事项，根据劳动法律、法规的规定，依照一定的法律程序作出裁决，从而解决劳动争议的一项劳动法律制度。世界各国对于劳动争议的处理虽因各国国情的不同而有所区别，但以仲裁方式来解决劳动争议则为世界各国所普遍采取。我国劳动争议仲裁有其自身的特点，主要是：第一，及时。根据劳动争议与劳动过程密切联系、与职工切身利益密切联系的特点，劳动法规定了劳动争议仲裁委员会受理案件的时效和办案时效。“提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。仲裁裁决一般应在收到仲裁申请的六十日内作出。”上述这些规定体现了及时的特点，有利于及时消除劳动争议，避免事态的扩大，维护社会秩序和生产秩序的稳定。第二，程序简单。用仲裁方式解决劳动争议，程序上比较简单，不像诉讼程序那样复杂。我国劳动争议仲裁实行一次裁决制度。当事人不服劳动争议仲裁委员会的裁决，即可向人民法院提起诉讼。第三，具有法律约束力。仲裁程序不同于调解程序，经劳动争议仲裁委员会作出的仲裁决定书和调解书对当事人具有法律约束力。劳动法规定，对仲裁裁决无异议的，当事人必须履行。一方当事人在法定期限内不起诉又不履行仲裁裁决的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。生效的仲裁决定书和调解书不仅对争议当事人双方有利，而且对社会有效，非经法定程序，任何单位和个人不得随意改变，并有协助人民法院根据当事人的申请依法执行的义务。

劳动争议仲裁委员会是依法成立的，通过仲裁方式处理劳动争议的机构，它独立行使劳动争议仲裁权。劳动争议仲裁委员会是解决劳动争议的专门机构，设在政府内，具有行政机关的属性，依据我国的法制原则，按照法定的程序进行仲裁活动，其生效的仲裁决定书和调解书具有法律强制力。

根据劳动法的规定，劳动争议仲裁委员会由劳动行政主管部门、同级工会、用人单位方面三方代表组成，劳动争议仲裁委员会主任由劳动行政主管部门的负责人担任。劳动行政主管部门的劳动争议处理机构为仲裁委员会的办事机构，负责办理仲裁委员会的日常事务。仲裁委员会也可以聘任劳动行政主管部门或者政府其他有关部门的人员、工会工作者、专家学者和律师为专职的或者兼职的仲裁员。其中兼职仲裁员与专职仲裁员在执行仲裁公务时享有同等权利。

工会法也明确规定了地方劳动争议仲裁组织应当有同级工会代表参加。劳动争议仲裁工作是公正合理地处理劳动争议的重要环节，工会代表参加劳动争议仲裁委员会，依法维护职工的合法权益，有利于劳动争议仲裁委员会听取各方面意见，正确行使仲裁权，解决劳动争议。

进行劳动争议仲裁首先要有劳动争议仲裁机构，这是进行仲裁的前提。根据《劳动法》及《企业劳动争议处理条例》规定，县、不设区的市、市辖区应当设立劳动争议仲裁委员会，这是必须的、法定的。而在自治区、直辖市、省一级是否设立仲裁委员会则由其人民政府决定。这一规定具有强制性、排他性和行政性。强制性指县、市、市辖区都必须设立劳动争议仲裁委员会；排他性指劳动争议案件只能由劳动争议仲裁委员会仲裁，另一方面在一个县、市、市辖区的范围内，只能设立一个仲裁委员会；行政性指劳动争议仲裁委员会的设立是按行政区划分别设立的，另外在其组成人员和办事机构设置上也表现出其行政性。

按行政区划设立的仲裁委员会并不具有行政性隶属关系，因为劳动争议仲裁为一裁终裁制，不存在一级仲裁与二级仲裁的关系。县、市、市辖区或省一级仲裁委员会各自管辖范围不同，有明确的分工，各自完全独立。

鉴于仲裁委员会由三方代表组成，三方代表权利义务相同，仲裁应按少数服从多数的原则进行，故仲裁委员会的组成人数必须是单数，而主任由劳动行政主管部门的负责人担任，办事机构也设在劳动行政主管部门的劳动争议处理机构，具体负责办理仲裁委员会的日常事务。仲裁委员会主任没有对仲裁的最后决定权，只是依法行使职权组织仲裁工作。

劳动争议仲裁委员会的设置和组成决定了其性质。劳动争议仲裁委员会是国家授权依照有关法律规定由各级人民政府确定设立的，因此，仲裁委员会是国家授权，代表国家行使仲裁权的国家仲裁机构。

就仲裁委员会依行政区划设立，办事机构设在劳动行政主管部门，仲裁委员会主任由劳动行政主管部门代表担任，其具有行政性。但就仲裁委员会的组成人员看，工会代表的参加使其具有群众性、社会性，工会是基于国家授权参加仲裁，行使仲裁权的，因此，不改变仲裁委员会国家仲裁机构的性质。就仲裁程序的非选择性及仲裁裁决的可强制执行而言，仲裁具有国家强制性即属国家仲裁，仲裁委员会为国家仲裁机构。因此，劳动争议仲裁委员会是国家授权依法成立的并以国家强制力保证其生效裁决实施的，处理劳动争议的三方联合的、准司法性的国家仲裁机构。

劳动争议仲裁委员会仲裁劳动争议，除需遵守处理劳动争议的基本原则外，还需遵守如下特有原则：

调解原则。是指劳动争议仲裁委员会在裁决前，可以先行调解，经过调解不能达成协议，应及时仲裁。之所以规定这一原则，是因为争议的产生往往是双方当事人对执行劳动法律、法规的认识、理解不一致，对争议事实存在分歧和误解等，通过宣传法制，说服教育，疏导协商，争议事项大都是可以解决好的。同时，调解还具有简便、灵活、易行、迅速的特点以及缓和、改善双方矛盾的作用。贯彻调解原则，应注意防止强行调解和久调不决的做法。强行调解违反了自愿原则，久调不决则违背了及时、迅速的原则。

及时、迅速原则。这一原则要求劳动争议仲裁委员会在处理劳动争议案件时，必须严格依照法律规定的期限结案，尽快地解决争议。贯彻这一原则，是由劳动争议的特点所决定。劳动争议与企业的生产和职工的生活密切相关，久拖不决势必影响到社会的安定和生产、生活秩序的稳定。因此，劳动法明确了“仲裁裁决一般应在收到仲裁申请的六十日内作出”的要求。

回避原则。是指仲裁委员会成员或仲裁员在仲裁劳动争议案件时，认为具有法定回避情况不宜参加本案审理，或当事人认为仲裁员具有回避情节的，可能裁决不公，都可以申请更换他人，以保证仲裁公正顺利进行。是否采取回避措施由仲裁委员会决定。

少数服从多数原则。仲裁委员会由三方代表单数组成，仲裁庭则由三名仲裁员组成，均为多数人组成，难免意见有分歧，而仲裁委员会成员、仲裁员均有平等的表决权，为保证裁决不因少数成员意见的不一而难以作出，故以少数服从多数，简单多数即可作出裁决。《企业劳动争议处理条例》第十三条和第二十九条明确规定：劳动争议仲裁委员会和劳动争议仲裁庭处理劳动争议案件，按少数服从多数原则作出仲裁决定。

一次裁决原则。这一原则是指劳动争议仲裁委员会对每一起劳动争议案件实行一次裁决即行终结的法律制度。这是针对过去曾实行两次裁决所存在的弊端而确立的一项重要原则。贯彻这一原则，当事人不服劳动争议仲裁委员会的裁决，不得再向上一级劳动争议仲裁委员会申请第二次仲裁，只能在收到仲裁决定书之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉。期满不起诉的，仲裁决定书即发生法律效力，当事人必须按仲裁决定履行。贯彻这一原则，有利于及时、迅速解决争议事项，保护当事人的合法权益。

劳动争议仲裁分为以下几个程序；1．申请与受理。劳动争议仲裁必须有当事人的申请，否则不能仲裁。当事人应当在法定期限内，即提出仲裁要求的一方当事人应当自劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。仲裁委员会在收到申请书后，应在7日内审查作出受理与否的决定。2．仲裁前准备。仲裁委员会决定受理的，首先成立仲裁庭，简单案件指定一名仲裁员审理。其次进行调查取证工作。3．调解。4．开庭与裁决。调解不成的应当开庭仲裁。仲裁庭应在开庭前4天将开庭时间、地点书面通知当事人。当事人拒不到庭或未经仲裁庭同意中途退庭的，对申诉人按照撤诉处理，对被诉人可以缺席仲裁。开庭后应宣布仲裁人员名单，询问是否申请回避。然后当事人陈述并辩论，最后进行裁决。

劳动法规定：“提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。仲裁裁决一般应在收到仲裁申请的六十日内作出。对仲裁无异议的，当事人必须履行。”劳动争议仲裁委员会处理劳动争议案件，应当自组成仲裁庭之日起60日内仲裁程序结束。在此期间可以调解解决，也可以裁决解决。当事人双方自愿达成协议的，仲裁庭制作调解书，自送达之日起具有法律效力。仲裁庭裁决的，制作裁决书，送达双方当事人后，15日内暂不生效，当事人不服的可以向人民法院起诉，期满未起诉的，裁决书产生法律效力。仲裁调解书与裁决书生效后，法律效力相同，当事人应当依照规定履行。一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。

劳动法规定：“劳动争议当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。一方当事人在法定期限内不起诉又不履行仲裁裁决的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。”这一规定确立了劳动争议案件可以由人民法院进行审理的原则：当事人对仲裁裁决不服的，自收到裁决书之日起15日内，可以向人民法院起诉。

人民法院对起诉书经审查，应在7日内决定是否受理。受理、审理劳动争议案件要遵循一定的法律程序。根据最高人民法院的规定，劳动争议案件由各级人民法院的民事审判庭按照《民事诉讼法》规定的诉讼程序进行审理。即人民法院审理劳动争议案件实行两审终审制，首先由一审人民法院审理、判决，当事人不服一审判决的，可以向上一级人民法院上诉，要求重新审理、判决。上一级人民法院的判决是终审判决，当事人不能再上诉。

法院审理劳动争议案件均按普通程序进行，即通知当事人有关情况，告知诉讼权利义务，调查取证，开庭。开庭时宣布审判人员名单及法庭纪律，询问是否请求回避。然后进行法庭调查、法庭辩论，最后调解，调解不成的及时判决。判决应在立案之日起6个月内作出。当事人对判决不服的，可以在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院上诉。当事人对一审或二审生效的判决及调解协议，均可申请再审，是否再审由法院决定。

当事人一方对劳动争议仲裁裁决或者对法院的判决不履行的，另一方可以申请人民法院强制执行。强制执行是指人民法院根据当事人的请求，依照法律规定的程序，运用国家强制手段，强制对方当事人履行已生效的民事判决、裁定和调解书、刑事判决、裁定中的财产部分以及法律规定的其他法律文书所规定的义务，保证这些判决、裁定及其他法律文书规定的内容得以实现的司法活动。《民事诉讼法》明确规定，依法设立的仲裁机构的裁决，当事人可以请求法院予以强制执行。因此，人民法院对其关于劳动争议案件的判决、裁定或调解书，在其生效后有权予以强制执行。同时，对仲裁委员会作出的生效的裁决书、调解书也有权予以强制执行。

申请强制执行须在法定期限内，以书面形式提出。须具备有产生法律效力的执行根据，须有执行的内容，须有强制执行的原因。具备上述条件，人民法院方可依法采取强制执行措施。

第二十九条

县级以上各级总工会可以为所属工会和职工提供法律服务。【释义】

本条是对各级总工会为所属工会和职工提供法律服务的规定。

随着劳动法的贯彻实施和现代法人治理结构的形成，对工会开展活动提出了新的要求。由于职工与企业签订劳动合同，职工的劳动报酬、劳动安全卫生、培训等等，都要走上法制的轨道，依法办事。工会开展工作，为职工服务，一项很重要的任务，是为工会活动和职工提供法律服务。这样做，第一，有利于工会依法维护自身的合法权益，提高工会组织依法办事的自觉性，顺利完成工会法赋予工会的各项任务。第二，有利于维护职工的合法权益不受侵犯，为职工依法维护自己的合法权益提供了有效的形式。一方面，工会了解职工，与职工关系密切，是职工利益的代表者和维护者；另一方面，职工信任工会，拥护工会，有话对工会讲，有困难对工会提。工会通过法律服务为职工提供法律帮助，不仅可以进一步密切工会与职工的关系，还可以帮助职工增强法制观念和依法办事的自觉性。县级以上工会要为所属工会和职工提供法律服务，应当有懂得法律的人员。工会法律服务是法律事务专业性工作，其工作人员应具备较高的法律专业水平，才能承担并完成这一工作。县级以上各级工会组织应当有熟悉法律的人员，才能肩负起为职工提供法律咨询服务，对职工进行法制教育，提高广大职工的法制观念和遵纪守法的自觉性的重任。县级以上各级总工会法律服务的形式可以多种多样，既可以成立法律咨询室、法律顾问室，也可以经司法行政部门同意成立律师事务所，这些形式是专门为工会组织和职工群众提供法律服务的。它主要从事法律咨询，提供法律帮助。县级以上工会为所属工会和职工提供法律咨询服务，除了代理职工进行诉讼外，还可以从事服务于工会和职工的法律咨询、代写或审查法律事务文书，为工会、职工签订经济合同、集体合同、劳动合同，把好法律关，帮助职工解决劳动争议问题，以及为工会、职工提供其他法律帮助。

在1992年工会法施行后，这一条规定为工会法律服务工作提供了法律依据，经过近十年的时间，已经取得了很大的成绩，这次工会法的修改，将法律咨询服务，扩大为一般意义的法律服务，会为工会法律服务工作开拓出更大的空间。

第三十条

工会协助企业、事业单位、机关办好职工集体福利事业，做好工资、劳动安全卫生和社会保险工作。

【释义】

本条是对工会协助用人单位做好涉及职工切身利益工作的规定。

一、职工集体福利事业，是由企业、事业单位、机关行政方面兴办的。包括：职工食堂、浴室、托儿所、医务室以及生活供应等各项集体事业。当然，上述这些事务目前正处在改革过程中，但工会关心这方面的事务依然是有现实意义的。办好这些职工集体福利事业，有利于保证职工身体健康，进一步调动职工群众的生产积极性，更好地发展生产，也是办好社会主义企业必不可少的工作。工会协助企业、事业单位、机关行政方面办好职工集体福利事业，是工会性质的必然要求。关心职工生活，帮助职工群众解决生活问题，是工会密切联系群众的有效手段。工会关心群众生活，为他们办好事、办实事，使广大职工群众感到工会确实是自己的组织，工会才能更广泛地团结群众。工会要做好职工的生活工作，首先要搞好职工的生活福利事业，协助行政兴办集体福利事业，改善各项集体福利设施。工会要做好从事生活后勤职工工作的思想教育工作，提高他们对服务工作的认识，树立良好的服务态度和职业道德观念；组织对生活福利工作的检查，促进服务水平的不断提高；协助行政改善职工生活条件。

二、工会还要重视工资工作，积极主动地协助行政把工资工作搞好。工资，是劳动报酬的一种形式，是职工生活的主要来源，对改善职工生活，促进生产的发展关系极大。工会组织要向职工群众做好思想工作，要使职工的收入真正体现多劳多得，少劳少得，不劳不得；还要协助行政做好技术、业务考核和职工升级工作，协助企业搞好劳动定额的管理工作；监督国家的工资政策、法规和各项规定的贯彻执行情况，做好工资方面的民主管理工作。

三、劳动安全卫生，是指通过加强劳动保护管理和采取安全技术、工业卫生等综合措施，不断改善劳动条件，防止或消除在生产中的伤亡事故和各种职业危害，保障职工的安全和健康，以达到保护生产力，不断提高劳动效率和经济效益，保证社会主义生产建设事业的健康发展。劳动安全卫生主要包括三个方面，即劳动保护管理、安全技术、工业卫生。加强劳动保护，搞好安全生产，保护职工的安全和健康，关系到职工的切身利益。工会要从自己的性质、特点出发，做好劳动保护工作。要关心职工劳动条件的改善，维护职工在劳动中的安全健康，监督国家有关劳动保护、安全技术、工业卫生等法律、法规、规章的贯彻执行。向职工进行安全教育，督促行政方面解决影响职工安全健康的问题，参加安全检查和伤亡事故的调查处理，工会要通过开展群众性的监督检查活动，进行群众性的劳动安全卫生宣传教育，组织预防事故和职业病的群众活动等，搞好劳动保护工作。

四、社会保险工作，是工会为维护职工享有国家法律所规定的社会保障权利的一项群众性工作。社会保险是社会保障体系中的一项重要制度，是社会保障制度的核心内容。社会保险制度，是国家和社会对暂时或永久丧失劳动能力的职工，以及失业者给以物质帮助或物质保障的制度。包括养老、医疗、失业、工伤、生育保险。实行社会保险制度，对保护职工身体健康，解决职工在生活上的后顾之忧方面起到了重要作用。工会要积极参与、推动我国社会保险制度的改革，协助政府和企业进一步做好职工的社会保险工作。

第三十一条

工会会同企业、事业单位教育职工以国家主人翁态度对待劳动，爱护国家和企业的财产，组织职工开展群众性的合理化建议、技术革新活动，进行业余文化技术学习和职工培训，组织职工开展文娱、体育活动。

【释义】

本条是对工会教育和组织职工的规定。

工会应当教育职工以国家主人翁的态度对待劳动。我们国家工人群众是国家的主人，这是我国社会主义性质决定的。现在我国是多种经济成分并存，一些职工在非公有制经济组织中工作，但是，应当指出，这些非公有制经济也是我国社会主义经济的组成部分，在这些非国有经济组织中劳动工作的职工还是国家的主人翁，也还应当以国家主人翁的态度劳动，应当爱护国家和企业的财产。工会在这些方面负有教育职工的责任。

工会应当组织职工开展群众性的合理化建议、技术革新活动。这项工作是工会多年来积极从事的一项工作，积累了丰富的工作经验，工会应当加强这方面的工作，促进企业的发展。

业余文化、技术学习和培训，属于职工文化技术教育工作，是我国成人教育的重要组成部分，在整个国民教育体系中占有重要地位。职工教育是工会工作的重要内容，工会要积极主动地参与当地政府部门和企业行政组织的职工教育工作，进一步办好工会系统的各级各类职工学校，深入开展读书自学活动，鼓励和支持职工走岗位成才之路，发挥工会优势，大力推动岗位培训。工会在组织职工开展文化技术教育时，要依照“全员培训”、“正规化”的原则来进行。所谓“全员培训”，就是要对各行各业所有职工，无例外地进行结合本职工作的科学文化技术知识的教育和技能技巧的训练。“正规化”，是指职工教育应该努力做到任务明确，要求具体，制度严格，进度合理，成绩显著。搞好职工教育是全心全意依靠工人阶级，充分发挥工人阶级主力军作用，建设一支有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍的重要措施。工人阶级作为国家的领导阶级和改革的最基本的动力，肩负着历史的重任。这就要求广大职工必须具有较高的素质。工会作为职工群众自己的组织，必须要为提高本组织成员的素质尽职尽责。职工通过培训，提高了技术业务水平和能力，在生产、工作中作出较大成绩，就会相应获得较高的收入，既为国家创造了财富，也符合自己的切身利益。

工会通过组织职工开展各种有益的文体活动，使职工在活动中受到熏陶、教育和锻炼，不仅能提高职工的文化素质，而且也可以提高职工的社会主义思想、道德水准和健康水平，使职工得到积极的休息，以更充沛的精力投身于生产中去，提高劳动效率。工会要充分运用工人文化宫、俱乐部等文化设施，广泛组织职工开展文化体育活动。使职工群众在完成生产、工作任务之后，得到有益于身心健康的文化娱乐和休息，以消除疲劳，恢复体力，陶冶性情，焕发精神，并得到美的享受。还要通过举办多种类型的报告会、演讲会、学习班、座谈会、讲座和展览，努力提高职工的科学知识、文化技能和体育、美育水平。为此，工会要积极创造条件，使职工群众在业余时间有可能参加各种文化娱乐活动。

第三十二条

根据政府委托，工会与有关部门共同做好劳动模范和先进生产（工作）者的评选、表彰、培养和管理工作。

【释义】

本条是关于工会在劳动模范工作方面的规定。根据本条的规定，对工会长期从事的有关评选、表彰、培养和管理劳动模范和先进生产（工作）者的工作给予了一定的法律地位。

在1992年的工会法修订中，工会就强烈要求对此项工作给予肯定。由于政府有关部门的不同意见，这一规定没有在工会法中予以体现。这次工会法修改工作，工会同志再次提出这一意见，经协商，对此规定没有过大的原则分歧。这里要明确一点，就劳动模范和先进生产（工作）者的评选、表彰、培养和管理，从理论上讲是政府的职能，所以这一条首先规定了要“根据政府委托”，工会才从事有关的工作。

第三十三条

国家机关在组织起草或者修改直接涉及职工切身利益的法律、法规、规章时，应当听取工会意见。

县级以上各级人民政府制定国民经济和社会发展计划，对涉及职工利益的重大问题，应当听取同级工会的意见。

县级以上各级人民政府及其有关部门研究制定劳动就业、工资、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的政策、措施时，应当吸收同级工会参加研究，听取工会意见。

【释义】

本条是工会源头参与权的规定。

一、国家机关在组织起草或者修改直接涉及职工切身利益的法律、法规、规章时，应当听取工会意见。这里的国家机关包括国家权力机关和行政机关。这里的国家权力机关是指全国人大及其常委会；省、自治区、直辖市人大及其常委会；省会所在市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会。这里的行政机关是指国务院及其所属的部、委员会和直属机构以及省、自治区、直辖市人民政府；省会所在市和国务院批准的较大的市的人民政府。国家权力机关、行政机关在制定直接涉及职工切身利益的法律、法规、规章时，要听取工会的意见。应当指出，这里的利益是指“直接涉及的切身利益”。

二、县级以上各级人民政府制定国民经济和社会发展计划，对涉及职工利益的重大问题，应当听取同级工会的意见。为充分体现职工的意愿和要求，反映广大职工群众的意见和要求，各级人民政府要充分发挥工会作为党和政府联系职工群众的桥梁和纽带作用，在制定国民经济和社会发展计划时，对涉及职工利益的问题，应听取同级工会的意见。

三、县级以上各级人民政府及其有关部门研究制定劳动就业、工资、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的政策、措施时，应当吸收同级工会参加研究，听取工会意见。工资、物价等直接关系到职工的生活水平，社会保险关系到职工丧失劳动能力或就业机会时所获得的物质帮助，劳动安全卫生直接关系到职工在劳动生产过程中的生命安全和身心健康。这些政策和措施的研究制定，都涉及职工的切身利益。工会要代表和维护职工利益，就必须就这些方面的问题开展调查研究，广泛听取职工意见。关心群众生活，及时向同级政府提出建议。另一方面，为使这些政策和措施体现广大职工群众的意愿和要求，使这些政策和措施符合实际，便于其贯彻执行，县级以上各级人民政府及其所属各部门在研究制定这方面的重大政策、措施时，应当吸收同级工会参加研究，认真听取工会意见。

第三十四条

县级以上地方各级人民政府可以召开会议或者采取适当方式，向同级工会通报政府的重要的工作部署和与工会工作有关的行政措施，研究解决工会反映的职工群众的意见和要求。

各级人民政府劳动行政部门应当会同同级工会和企业方面代表，建立劳动关系三方协商机制，共同研究解决劳动关系方面的重大问题。

【释义】

本条是对政府向工会通报政府的工作，研究、解决职工群众的问题以及按照国际惯例建立三方协商机制的规定。

一、本条县级以上地方各级人民政府，也包括县级以上地方人民政府所属各职能部门。工会，包括相应的同级产业工会。本条的采取适当方式，是指因地、因事制宜地采用相应的形式，形式可以多种多样，例如座谈会、现场会、联席会议等。本条规定体现了社会主义国家的人民政府同工会的新型关系，即工会支持自己的政府，维护政府的行政管理权，协助人民政府开展工作。政府要支持工会依法开展工作，自觉接受工会和广大职工的监督，关心职工的生产、生活，及时解决职工的困难和问题。

二、根据世界大多数国家的做法以及一些国际公约的规定，工会法规定了在我国建立各级人民政府劳动行政部门会同同级工会和企业方面代表，建立劳动关系三方协商机制的法律制度。这一制度的建立，必将对我国今后协调劳动关系发生重大的影响。依照工会法的规定，政府一方由劳动行政部门代表，工会一方由各级地方总工会代表，企业一方目前由企业联合会代表。2001年8月，劳动和社会保障部、中国企业联合会、中华全国总工会召开会议，建立了国家一级劳动关系协商会议制度。三方应当根据工会法的原则规定，建立必要的规范制度，保证工会法的规定落到实处，真正共同研究解决劳动关系方面的重大问题。

第四章 基层工会组织_ 第三十五条

国有企业职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构，依照法律规定行使职权。国有企业的工会委员会是职工代表大会的工作机构，负责职工代表大会的日常工作，检查、督促职工代表大会决议的执行。

【释义】

本条是国有企业职工代表大会性质、地位及其与基层工会委员会关系的规定。

一、国有企业职工代表大会的性质。职工参与企业民主管理，是由我国的政治制度和生产资料公有制性质决定的。但是，不可能每一个职工都直接以主人的身份去管理企业，只能选出自己的代表，通过一定组织方式来进行。“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构”，这就是职工代表大会的性质。职工代表是由职工民主选举出来的，因此，职工代表大会是实行民主管理的机构。同时，职代会不是一般性群众组织，也不是政治性团体，它有下列职权：

（一）听取和审议厂长关于企业的经营方针、长远规划、年度计划、基本建设方案、重大技术改造方案、职工培训计划、留用资金分配和使用方案、承包和租赁经营责任制方案的报告，提出意见和建议。

（二）审查同意或者否决企业的工资调整方案、奖金分配方案、劳动保护措施、奖惩办法以及其他重要的规章制度。

（三）审议决定职工福利基金使用方案、职工住宅分配方案和其他有关职工生活福利的重大事项。

（四）评议、监督企业各级行政领导干部，提出奖励和任免的建议。

（五）根据政府主管部门的决定选举厂长，报政府主管部门批准。

二、工会是职工代表大会的工作机构。国有企业的工会与职工代表大会的关系是：工会是职工代表大会的工作机构，而不是它的常设机构。工作机构与常设机构是有原则区别的，常设机构在职工代表大会闭会期间，行使职工代表大会的职权。工作机构没有这种职权。它的任务是：会同有关部门进行大会的筹备工作、会务工作以及大会闭会期间的日常组织工作，办理职工代表大会或主席团交办的事项。工会作为职工代表大会的工作机构的工作内容包括：建立、健全职工代表大会制度和做好职工代表大会的宣传教育工作；提出关于召开职工代表大会的中心议题和议程的建议，会同有关部门准备会议文件和做好会议的筹备工作；组织选举职工代表，审查代表资格；组织职工代表活动，检查大会决议、提案的落实情况；组织与支持各专门工作委员会开展活动；培训职工代表等等。由于职工对企业的民主管理工作，始终与工会紧密相连，工会在代表和组织职工参加民主管理的过程中，积累了许多经验，有能力充任职工代表大会的工作机构。此外，工会和职工代表大会在民主管理方面的任务和作用有很多一致的方面。因此，由工会承担职工代表大会的日常工作，作为职工代表大会的工作机构是适宜的。企业工会作为职工代表大会的工作机构，应该检查督促职工代表大会决议的执行情况，发动职工落实职工代表大会决议。

第三十六条

集体企业的工会委员会，应当支持和组织职工参加民主管理和民主监督，维护职工选举和罢免管理人员、决定经营管理的重大问题的权力。

【释义】

本条是对集体企业工会地位的法律规定。

集体企业职工对企业管理的权力要比国有企业职工权力大。体现在三个方面：第一，实行直接民主，即集体企业职工基本是实行职工大会制度，而不是职工代表大会制度，只是考虑到有的集体企业职工过多，对企业职工多的企业实行代表大会制度。第二，企业的经营管理人员由集体企业职工选举和罢免，而国有企业职工代表大会的权力是评议、监督企业各级行政领导干部，提出奖励和任免的建议。第三，集体企业的经营管理的重大问题由集体企业职工决定，而国有企业职工代表大会的权力是“听取和审议厂长关于企业的经营方针、长远规划、年度计划、基本建设方案、重大技术改造方案、职工培训计划、留用资金分配和使用方案、承包和租赁经营责任制方案的报告，提出意见和建议”。法律这样规定，是由于集体企业的性质决定的。因为集体企业是劳动者集体所有的，所以其权力可以选举、罢免管理人员，决定重大的经营管理问题。

本条规定包含两个方面的内容：

一、城镇集体企业工会支持和组织职工参加民主管理和民主监督。根据宪法和法律、法规的规定，我国集体企业的职工是企业的主人，依照法律、法规的规定，参加企业民主管理，监督企业各项活动和管理人员的工作；集体企业的工会维护职工的合法权益，依法独立自主地开展工作，组织职工参加民主管理和民主监督。为实现集体企业职工民主管理和民主监督的权力，集体企业的工会应当依法支持和组织职工参加上述活动。工会支持和组织职工参加民主管理和民主监督，有助于职工更好地依法行使民主管理和民主监督的权力，促进企业经营管理，提高企业的经济效益。

二、城镇集体企业工会维护职工选举和罢免管理人员、决定经营管理重大问题的权力。选举和罢免厂长（经理）和其他企业管理人员，制定集体企业章程，审议决定企业重大方案、职工奖惩办法和其他重要规章制度，决定经营管理重大问题等，是集体企业通过职工大会或者职代会行使民主管理企业的权力。为充分保障集体企业职工上述权力的实现，确保职工的主人翁地位，发挥职工群众的主人翁作用，集体企业工会对职工的上述权力应依法加以支持和维护，这是集体企业工会的一项重要任务。

第三十七条

本法第三十五条、第三十六条规定以外的其他企业、事业单位的工会委员会，依照法律规定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式，参与企业、事业单位民主管理。

【释义】

本条是对国有、集体企业以外的其他企业、事业单位采取民主管理形式的规定。在非公有制企业中，要不要同公有制企业一样实行职工代表大会制度，在修改工会法过程中是经过反复研究的。宪法和全民所有制工业企业法规定，在全民所有制即国有企业中实行职工代表大会制度。公司法规定，在国有独资企业或者两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司设立职工代表大会。简言之，是只在公有制企业中建立职代会。而对非国有企业，包括中外合资、合作、外商独资企业和私营企业，现行法律没有规定实行职工代表大会制度。职代会职权包括：听取和审议厂长关于企业的经营方针、经营方案的报告；审查同意或否决企业的工资调整方案、奖金分配方案、劳动保护措施等重要规章制度；审议决定职工福利基金使用方案及有关职工生活福利的重大事项；评议、监督企业各级行政领导干部等。这些职权，显然是难以完全适用于非公有制企业的。但是从贯彻全心全意依靠工人阶级的方针和维护职工合法权益的方面考虑，非公有制企业的职工也应当参与民主管理，为此，工会法这次修改，根据宪法和有关法律对公有制以外企业、事业单位规定：“本法第三十五条、第三十六条规定以外的其他企业、事业单位的工会委员会，依照法律规定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式，参与企业、事业单位民主管理。”至于职工在非公有制企业中如何参与民主决策、民主管理问题，需要在实践的基础上，通过修改公司法和企业法作出规定。

第三十八条

企业、事业单位研究经营管理和发展的重大问题应当听取工会的意见；召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议，必须有工会代表参加。

企业、事业单位应当支持工会依法开展工作，工会应当支持企业、事业单位依法行使经营管理权。

【释义】

本条是对企业、事业单位工会参与企业有关管理问题的规定。

一、企业、事业单位研究经营管理和发展的重大问题应当听取工会的意见。企业在经营管理方面是具有自主权的，是独立进行的。但是企业在研究经营管理和发展的重大问题时，听取工会的意见，能使企业、事业单位在决策前充分听取各方面的意见，有利于决策的科学化、民主化，有利于维护职工的合法权益。工会参加企业、事业单位重大问题的讨论，也可以使广大职工更好地了解企业、事业单位制定发展计划的依据、原因以及发展方向，同时也可以取得广大职工的合作，更进一步调动职工群众的生产积极性，搞好企业、事业单位的发展。

二、明确了企业工会有参加企业召开的涉及职工切身利益的会议的权利。工会是代表职工利益、为职工说话办事的群众组织。当企业召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议时，要有工会代表参加，使工会在讨论这些涉及职工切身利益的问题的会议上，能够反映职工的意见和要求，在工资、福利、劳动安全卫生等方面维护职工的合法权益，促进企业内部的安定团结和生产持续稳定的发展。

三、明确了企业和企业工会之间的相互关系。企业应当支持工会依法开展工作，工会应当支持企业依法行使经营管理权。企业要尊重工会的民主权利，工会要尊重企业的行政管理和生产指挥权利。这种相互尊重、相互支持的关系，是由我国社会性质和我国工会性质决定的。第三十九条

公司的董事会、监事会中职工代表的产生，依照公司法有关规定执行。【释义】

本条是对公司的董事会、监事会中职工代表的产生的规定。

在修改工会法的过程中，对职工代表参加董事会和监事会问题，考虑到公司法已对此作了规定，因此，作了上述原则规定。公司法规定，国有独资和两个以上国有企业或者两个以上国有投资主体投资设立的有限责任公司的董事会应当有职工代表参加，由公司职工选举产生，没有规定其他有限责任公司和股份有限公司的董事会一定要有职工代表参加。关于职工代表进入监事会的问题，公司法已经解决，即无论有限责任公司，还是股份有限公司，其监事会成员中，都应有职工代表。因此，这次对工会法修改，对职工代表参加董事会、监事会问题只作了原则规定：“公司的董事会、监事会中职工代表的产生，依照公司法有关规定执行。”

第四十条

基层工会委员会召开会议或者组织职工活动，应当在生产或者工作时间以外进行，需要占用生产或者工作时间的，应当事先征得企业、事业单位的同意。

基层工会的非专职委员占用生产或者工作时间参加会议或者从事工会工作，每月不超过三个工作日，其工资照发，其他待遇不受影响。

【释义】

本条是对基层工会委员会开展活动时间的规定。

一、生产或工作时间是指法定的从事生产或工作的时间。工会召开会议或组织职工活动一般应当在业余时间进行，这是工会开展活动的一项基本原则，即基层工会开展活动，要安排在业余时间，不宜安排在生产或者工作时间。因为生产或者工作时间就是用来生产或者工作的，如果工会活动经常占用生产或者工作时间，就会影响正常的生产和工作，这与工会活动的目的也是不符合的。工会活动的目的是通过各种形式的活动，使职工从思想上受到教育，身体上得到积极的休息，提高生产效率，更好地进行生产和工作。但是，有的基层工会的任务比较繁重，工会还需要占用一定的劳动和工作时间召开会议或组织职工开展活动。因此，有时需占用生产或者工作时间。在这种情况下，工会应当事先征得企业、事业单位的同意，在不影响生产和工作的情况下召开会议或开展活动。

二、基层工会非专职委员占用生产或者工作时间从事工会工作，每月不得超过三个工作日。作为非专职的工会委员，不像专职的工会工作者，可以将全部工作时间用于工会活动，而是要把主要精力放在生产上，其主要任务是生产，其从事工会活动大部分是利用业余时间。但是，在某些场合下，非专职的工会委员从事工会活动必须占用生产时间时，应在法律规定的限度内，在此限度内，法律保障其基本的权益，即工资和待遇不受影响。企业、事业单位应依法为之提供必要的时间，以利工会活动的完成。因为劳动报酬包括工资、奖金等，都是根据生产（工作）时间或完成的生产（工作）任务来支付的。不脱产的工会委员有时组织或参加工会活动，如文体比赛及参加会议等，不可能用业余时间，这就会影响他们从事生产（工作），相应就要影响他们获得的劳动报酬。为了调动不脱产工会委员从事工会工作的积极性，使他们不至因为从事工会工作而使自己的劳动报酬受损失，本条第二款的规定，较好地解决了不脱产工会委员占用生产时间从事工会活动的需要，保证了不脱产工会工作者的工资和福利待遇不受影响，对企业来说，也有一个明确的限度，保障了企业的权益。

第四十一条

企业、事业单位、机关工会委员会的专职工作人员的工资、奖励、补贴，由所在单位支付。社会保险和其他福利待遇等，享受本单位职工同等待遇。

【释义】

本条是对基层工会专职工作人员的工资和保险福利待遇的规定。

基层工会专职工作人员的工资，建国以来，是从工会会员交纳的会费中开支的。1978年工会会员交纳会费的比例从个人工资的百分之一降低到百分之零点五，加上工会人员增多，会员交纳的会费已经无法承担基层工会脱产专职工作人员的工资，只好挤占工会经费。根据1950年工会法规定，企业、事业单位行政拨缴的百分之二工会经费，主要用于职工教育和工会开展活动。由于经费十分紧张，无法再承担基层工会脱产专职工作人员工资的开支。因此，1978年工会恢复工作以来，基层工会专职工作人员的工资绝大部分是由企业、事业单位行政开支的。根据上述情况，并考虑到我国工会在基层企业中的任务的要求，1992年修订工会法过程中，全国总工会与财政部经协商，将基层工会脱产专职工作人员的工资列入企事业单位行政开支。当时工会法对此作出的规定是：“全民所有制和集体所有制企业事业单位以及机关工会委员会的脱产专职工作人员的工资、奖励、补贴，由所在单位行政支付。”

基层工会专职工作人员的社会保险和福利待遇，1950年工会法第十七条规定，基层工会脱离生产的委员继续享受由行政方面或资方支付的劳动保险或其他福利待遇。考虑到企业、事业单位保险制度改革的需要，我国将逐步建立完善基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，其中企业补充养老保险由企业根据自身经济能力，为本企业职工建立，所需费用从企业自有资金中的奖励、福利基金内提取。因此，工会法规定：基层委员会的脱产专职工作人员的社会保险和其他福利待遇等，享受本单位职工同等待遇。即企业建立各自的补充养老保险制度时，基层工会专职干部的社会保险和福利待遇等就按国家和企业的有关规定执行。这样规定的有利之处，在于避免了企业工会专职干部的社会保险和福利待遇等与所在企业职工不一样的情况，有利于基层工会专职干部队伍的稳定。

第五章 工会的经费和财产

第四十二条

工会经费的来源：

（一）工会会员缴纳的会费；

（二）建立工会组织的企业、事业单位、机关按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴的经费；

（三）工会所属的企业、事业单位上缴的收入；

（四）人民政府的补助；

（五）其他收入。

前款第二项规定的企业、事业单位拨缴的经费在税前列支。

工会经费主要用于为职工服务和工会活动。经费使用的具体办法由中华全国总工会制定。【释义】

本条是对工会经费的来源、标准与使用范围的规定。

一、工会经费的来源及标准。

第一，工会会员缴纳的会费。工会会员缴纳会费是工会经费的重要来源之一，是会员应尽的义务，同时也是会员在工会组织内享受权利的物质基础，它是会员组织观念的体现，有利于职工之间互助互济，增强阶级友爱和阶级团结。会员会费缴纳标准目前是按工资的0．5％缴纳。

第二，建立工会组织的企业、事业单位、机关按每月全部职工工资总额的2%向工会拨缴的经费。这是工会经费的主要来源。这里所说的全部职工工资总额，应根据1990年经国务院批准、国家统计局发布的《关于工资总额组成的规定》执行。

第三，工会所属的企业、事业单位上缴的收入。工会所属的企业、事业单位上缴的收入，是工会经费的来源之一。“上缴的收入”是指工会所属的企业和事业单位以自身的业务收入抵补各项支出后的净收益，按照规定上缴主管工会的一部分收入，作为主管工会的经费来源之一，用于弥补工会活动经费的不足和发展工会事业。

第四，人民政府的补助。人民政府补助，是中央或地方政府财政给工会的补贴、基建费用、活动经费或专项经费。

第五，其他收入。是指个人、社团及海外侨胞、友人的捐助，工会变卖财产收入，银行存款利息收入等。

1992年工会法规定，建立工会组织的全民所有制和集体所有制企业、事业单位、机关按全部职工工资总额的2%向本单位工会拨缴经费；建立工会组织的中外合资、合作企业以及外资企业依照国家有关规定向本企业工会拨缴经费。这笔经费是在企业所得税税前列支的。工会收缴的经费用于开展各项工会活动，其中60%留在企业工会，40%上缴上级工会调剂使用。

从企业工资总额中拨缴2%的经费给工会，并允许从成本中列支，主要体现着国家财政对工会的扶助。中外合资企业法实施细则也已作出与全民所有制企业相同的规定。因此，根据实际情况，工会法规定了各种所有制企业以及事业单位、机关按照统一规定的标准拨缴会费。

二、本条第二款规定的建立工会组织的企业、事业单位、机关按每月全部职工工资总额的2%向工会拨缴的经费，在税前列支。即可以将这一部分费用列入成本，由此减少了相应的税收，体现着国家的支持。

三、工会经费的使用范围。本条第三款规定了工会经费的使用范围，并规定经费使用的具体办法由中华全国总工会制定，为工会经费的正确合理使用提供了依据。工会经费主要用于为职工服务和工会活动。工会经费的使用范围的开支标准按全国总工会关于基层和县以上工会有关财务管理办法和会计制度执行。

工会法对工会经费使用的具体办法未作具体规定，而是授权中华全国总工会制定经费使用的具体办法，体现了工会经费独立原则和工会依法独立开展活动原则。制定工会经费使用的具体办法，必须根据国家的有关法律、法规，并依照国家和地方财政的有关开支标准。

第四十三条

企业、事业单位无正当理由拖延或者拒不拨缴工会经费，基层工会或者上级工会可以向当地人民法院申请支付令；拒不执行支付令的，工会可以依法申请人民法院强制执行。

【释义】

本条是保证工会经费收缴的规定。

1992年工会法规定了建立工会组织的全民所有制和集体所有制企业、事业单位、机关按全部职工工资总额的2%向本单位工会拨缴经费；建立工会组织的中外合资、合作企业以及外资企业依照国家有关规定向本企业工会拨缴经费。在实际执行中遇到一些问题，工会经费收缴相当困难，尤其是非公有制企业，拖欠、拒缴工会会费的现象严重。据全国总工会统计，全国的经费收缴率大约为55％左右。主要原因有：第一，1992年工会法对外商投资企业的工会经费的拨缴未作具体规定，对私营企业的工会经费问题未涉及，这些企业是否应当拨缴工会经费尚无法可依。第二，法律对缴纳工会经费无强制性规定，对拖欠、拒缴工会经费的行为也没有规定相应的制约措施，一些企业行政方面故意少缴，或者拒缴工会经费。第三，部分国有企业亏损严重，依法拨缴工会经费有实际困难。

经过反复研究，认为工会法既然规定各种所有制性质的企业均要按照2％拨缴经费，就应当有相应的手段维护法律的严肃性，就要保证经费的收缴。因此，工会法规定了企业、事业单位无正当理由拖延或者拒不拨缴工会经费，基层工会或者上级工会可以向当地人民法院申请支付令；拒不执行支付令的，工会可以依法申请人民法院强制执行。

基层工会或者上级工会向人民法院申请支付令，适用民事诉讼法的有关规定，即对债权债务关系明确的，债权人可以向人民法院申请执行令。如果债务人对此提出异议的，则进入审判程序。如果债务人既不提出异议，也不执行的，工会可以申请人民法院强制执行，人民法院依照民事诉讼法有关执行的规定办理。

这里应当指出，在常委会审议过程中，一些常委委员提出，目前一些企业经营困难，无法按时拨缴工会经费，在采取强制拨缴措施时应对这一情况予以考虑，因此，工会法规定，对企业、事业单位单位无正当理由拖延或者拒不拨缴工会经费，工会可以申请人民法院强制执行。这就是说，对一些企业、事业单位确实有困难的，应当予以特殊考虑。人民法院对工会申请的强制执行也可以进行审查，经审查，企业、事业单位提出了正当理由的，人民法院也可以裁定免予执行或者暂缓执行。

第四十四条

工会应当根据经费独立原则，建立预算、决算和经费审查监督制度。各级工会建立经费审查委员会。

各级工会经费收支情况应当由同级工会经费审查委员会审查，并且定期向会员大会或者会员代表大会报告，接受监督。工会会员大会或者会员代表大会有权对经费使用情况提出意见。

工会经费的使用应当依法接受国家的监督。

【释义】

本条是对工会经费民主管理制度的规定。

一、工会独立管理经费是历史形成的，是由工会组织的性质和工作特点决定的。在旧中国，工会筹集经费并独立进行管理是工人阶级开展斗争的需要，也是工会赖以生存的需要。建国以后，工人阶级和工会的地位都发生了根本变化，工会只有独立管理经费，才能真正做到独立负责地开展活动，才能用工会的经费，为职工办好事、办实事。工会经费独立原则，主要表现为工会经费使用与管理的具体办法由全国总工会制定，建立自己独立的预算、决算和经费审查监督制度。

工会经费预算是指经过一定程序审核批准的工会年度财务收支计划。通过经费预算，可以把资金的需要与可能结合起来，促使工会工作和事业活动有计划地进行。工会经费预算由三部分组成，即基层工会经费预算，它是工会经费预算的基本环节；本级工会经费预算，是指有经费留成的县、（市）以上各级工会的预算；单位经费预算，是指有经费留成工会所属的事业单位的预算和县以上工会机关的经费预算；工会财务体制是“统一领导，分级管理”。

工会决算是工会预算执行的总结，它反映着年度工会预算收支的最终结果，也是工会活动在财务上的集中反映。通过编制工会决算，可以从财务上总结一年来的工会组织各项活动的主要经验和问题，为工会决策提供可靠的资料和数据信息。因此，在年终认真及时编制决算，是整个工会工作不可缺少的一个重要环节。工会决算的组成与预算的组成相一致。工会决算的编制政策性强，涉及面广，复杂程度高，要做好一系列的准备工作。如进行年终清理，要检查收入，核实支出，以确保数字完整、准确。

工会经费审查制度是指对工会各项经费收支和财产管理进行审查监督工作的规范和准则。它是工会独立管理经费的需要，是工会经费管理的重要组成部分。工会经费审查工作的主要内容为：审查工会经费的预算、决算编制是否合理；经费使用是否妥当；各项财务制度是否坚持；有没有违反财经纪律的情况；是否按规定报告工会经费收支情况等。

二、本条第二款规定各级工会设立工会经费审查委员会，负责本级工会的经费审查工作。工会经费审查委员会是代表会员群众对工会各项经费的收支和财产管理进行审查监督的组织。该组织的权利与义务是：第一，经费审查委员会主任列席同级工会委员会常务委员会召开的有关会议，经费审查委员会委员列席同级工会委员会全体会议。第二，经费审查委员会有权从被审查部门或单位调阅各种帐册、单据、报表及有关文件资料。第三，经费审查委员会对同级工会及其所属企业、事业单位违反财经法纪的有关责任人员，有权建议给予纪律处分。第四，在进行经费审查中，遇有拒不接受审查或有意设置障碍，经对当事人进行批评教育，仍坚持不改，阻挠破坏，情节严重者，可以建议追究有关责任。第五，对同级工会的预算、决算及时审查，对重大项目和案件的审查，每次审查完毕，须将审查结果和处理意见报同级工会委员会，由同级工会委员会作出处理决定。第六，在履行职责和执行任务时，应主动与同级工会委员会联系，共同研究工作，各级工会组织对经费审查人员的工作，应提供方便，给予支持，务必使经费审查人员不受打击报复。第七，经费审查人员要加强学习，按照国家的法律、法规、规章和工会财务制度进行工作，坚持原则，秉公办事，忠于职守、尽职尽责。第八，与财务部门加强联系，密切协作。工会经费审查委员会必须定期向会员大会或者会员代表大会报告经费审查监督情况，并接受其监督。

三、本条第四款规定了工会的经费要接受工会外部的监督，这是这次工会法修改中增加的规定。在常委会审议中，有些常委委员提出，既然法律规定了政府要给予补助和企业必须拨缴经费，就应当规定对工会的经费要接受外部审计监督，不能自己审计自己，建议增加有关审计监督的规定。这一款中规定得比较原则，只规定了工会经费的使用情况应当依法接受国家的监督。应当说，国家监督的形式是多种的，其中对经费最主要的监督形式是国家审计监督。依照审计法的规定，除了审计法明确规定了审计监督的范围，还规定了其他法律、行政法规规定应当予以审计的也在国家审计监督的范围之内。因此，根据工会法的规定，工会经费的使用情况，应当接受国家的审计监督，当然也还应当包括其他的监督形式。

第四十五条

各级人民政府和企业、事业单位、机关应当为工会办公和开展活动，提供必要的设施和活动场所等物质条件。

【释义】

本条是为工会提供必要的物质条件的规定。

工会一旦建立起来，建立工会的单位就应当依照法律规定，为工会提供必要的物质条件，以保证工会活动的开展。

首先是各级人民政府应当依照法律规定为各级总工会提供办公和开展活动等必要的设施和场所。其次是建立基层工会的企业、事业单位、机关也应当依法为工会提供办公和开展活动必要的设施。这是国家法律为保护劳动者所提供的法律保障。从国外看，一些国家，尤其是欧洲一些国家的法律也有这样的规定，可以说，这是工人运动长期斗争的成果。我们是社会主义国家，是工人群众当家作主的国家，这样规定，也体现了我国社会主义的性质。

第四十六条

工会的财产、经费和国家拨给工会使用的不动产，任何组织和个人不得侵占、挪用和任意调拨。

【释义】

本条是对工会财产保护的规定。

工会财产、经费和国家拨给工会使用的不动产，是工会开展活动和举办各种为职工服务事业的物质基础。保护工会财产不受侵害，是工会顺利开展活动的前提。

禁止任何组织和个人，其中也包括工会组织内部的组织机构和个人任意调拨工会财产、经费和国家拨给工会使用的不动产。当工会财产所有权遭到侵害，无法行使占有、使用、收益、处分的权能时，有权请求国家予以保护，责令侵权人履行民事义务，承担民事责任。

第四十七条

工会所属的为职工服务的企业、事业单位，其隶属关系不得随意改变。【释义】

本条是对工会所属的企业、事业单位的保护规定。工会所属企业、事业单位是指工会用自己的经费或自筹资金兴办的及国家拨给工会使用的，为职工群众服务的工人文化宫、俱乐部；职工疗养院、休养所；报刊、杂志社、出版社；工会院校、文艺团体；体育场馆；宾馆、旅行社；种植、养殖、生产加工、商业服务等企业、事业单位。工会所属的企业、事业单位是为职工群众服务的，有利于调动职工群众的生产积极性和保持职工队伍的稳定；有利于增强工会的活力和对职工的吸引力、凝聚力；有利于减轻国家负担，增加社会财富，方便职工群众，缓解社会服务不足的矛盾。工会所属企业、事业的收入是为职工服务，为工会事业的发展服务的。本条规定为工会所属企业、事业单位维护自己的合法权益，提供了法律依据和保障。

禁止任何行政机关非法占有、使用和处分工会所属企业、事业单位的财产，禁止随意改变工会对所属企业、事业单位的产权关系。一旦发生随意改变工会所属为职工服务的企业、事业单位隶属关系的情况，工会及其所属的企业、事业单位有权要求国家干预，制止侵权行为，维护自己的合法权益。国家保护工会及其所属企业、事业单位合法权益不受侵犯。

第四十八条

县级以上各级工会的离休、退休人员的待遇，与国家机关工作人员同等对待。

【释义】

本条是对县级以上总工会离休、退休人员的待遇规定。

县级以上工会离退休人员的各项费用由同级财政支付有其历史上的渊源。建国后，县级以上各级工会退休人员的退休费，一直是由同级财政负担的。原内务部1962年第193号文件规定：“县（镇）以上各级工会工作人员和工会事业单位（包括疗养事业和文化事业）人员的退休费，应由地方民政部门支付（也即由同级财政负担）。”1978年6月国务院发布104号文件，规定退休干部管理工作由原单位负责，费用由原单位支付。以后，经中华全国总工会与财政部进行协商，规定为：“县以上各级工会离休、退休人员的离休、退休费和医疗福利费用等，由同级财政支付。”考虑到我国目前正在进行社会保险制度改革，工会法对此规定为：“县级以上各级工会的离休、退休人员的待遇，与国家机关工作人员同等对待。”这一规定有两个方面的含义：即社会保险制度未改革之前，这部分费用（包括离休、退休费、医疗福利费用以及离休、退休人员依法应得到的其他费用等）由同级财政负担；社会保险制度改革完成之后，工会离退休人员的待遇与国家机关工作人员相同，也就是说，国家机关工作人员离退休后的费用由国家财政支付的部分，县级以上工会离退休人员的这部分费用也由同级财政支付。国家机关工作人员的保险费用由个人承担的部分，县级以上工会离退休人员也按相同比例由个人承担。本条规定，明确了县级以上各级工会离休、退休人员各项待遇的开支渠道，有利于调动他们的积极性，稳定工会的干部队伍。

第六章 法律责任_ 本章是关于违反工会法的行为应承担的法律责任的规定。

法律责任是指公民、法人或其他组织实施违法行为所必须承担的法律后果，即因违法行为而在法律上受到的相应制裁。法律责任是一种强制性的责任，是由国家强制力来保障实施的，是违法者所必须承担的。确定违法行为的法律责任，是法律规范区别于道德规范、政策文件等其他行政规范的重要特征，对于维护法律尊严，教育违法者和广大公民自觉守法具有重要意义。

法律责任是法律、法规必不可少的重要组成部分，占有重要的地位。任何一项完整的法律规范，都应当包括适用条件、行为模式以及违反法律规定的行为模式应承担的法律责任这样三个要素，其中法律责任的规定是体现法律规范的国家强制力的核心部分。如果在一部法律中缺乏法律责任的规定，就难以有效地保证法律所规定的权利和义务的实现，从而使之形同虚设。因此，在法律、法规、规章中，根据其所调整的社会关系的性质、特点，正确、合理地选择、规定法律责任的条款，对保证法律的有效实施具有非常重要的法律意义和社会意义。

法律责任从性质上说可分为三种：行政责任（包括行政处分和行政处罚）、民事责任和刑事责任。其具体承担方式，又可分为人身责任、财产责任、行为责任等。采取何种法律责任形式，应当根据法律所调整、违法行为所侵害的社会关系的性质、特点以及违法行为的情节和社会危害程度等因素来确定。

我国第一部工会法是1950年由中央人民政府颁布的，1992年曾经作过一次修改。1992年修订后的工会法对某些企业拒不组建工会、不按规定拨缴会费、侵犯工会或者工会干部合法权益等行为应当承担什么责任，由哪些部门按照何种程序加以追究，没有具体的规定。过去在单一的公有制经济制度下，一般不发生这些问题，企业所有制结构多样化以后，这些问题逐渐增多，没有相应的制裁措施，不利于工会法贯彻实施。在修改工会法中，总结实践经验，有针对性地确立和完善相应的法律责任制度，对贯彻实施工会法，维护国家法律尊严是必要的，因此，本次修改工会法增加了法律责任一章。

本章共分7条，针对打击报复依法行使职权的工会干部、阻挠职工依法组建工会或者阻挠上级工会帮助、指导职工筹建工会以及妨碍工会依法行使职权等违法行为，规定了行政、民事、刑事三种法律责任，同时对工会合法权益受侵犯的法律救济渠道作出了明确规定。

第四十九条

工会对违反本法规定侵犯其合法权益的，有权提请人民政府或者有关部门予以处理，或者向人民法院提起诉讼。

【释义】

本条是关于对工会合法权益受到侵犯的法律救济渠道的规定。

工会法第四条规定：“国家保护工会的合法权益不受侵犯。”工会是工人阶级的群众组织，它有自己的活动原则与活动范围。只要工会组织的活动没有违反法律的有关规定，就理应受到国家法律的保护。这不仅是我国工会能够开展活动的基本条件，而且也是我国社会主义法制建设的基本要求。保护工会的合法权益不受侵犯，是国家的一项义务。工会的合法权益，具体体现在三个方面：一是工会开展活动的权利。工会的合法权益很多，但最主要的是开展活动的权利。工会组织起来的目的之一，就是开展各种工会活动，并通过这种活动，逐步扩大工会组织的影响，吸引广大职工群众，把职工群众团结在自己的周围，达到成立工会的初衷。因此，只要工会的各项活动是依法开展的，国家就应为之提供必要的保护，保护工会活动的权利不受侵犯。工会法明确规定了工会所享有的权利，主要有民主参与、民主监督和参加研究、制定涉及职工利益的重大决策、措施的权利，与人民政府或者有关部门采取适当方式互相通报情况，研究解决问题的权利，代表职工与企业进行平等协商，签订集体合同的权利，参加劳动争议调解和仲裁的权利，以及其他维护职工合法权益的权利等。二是工会的合法财产不受侵犯。工会的财产、经费和国家拨给工会使用的不动产，任何组织和个人不得侵占、挪用和任意调拨。工会所属的为职工服务的企业、事业单位，其隶属关系不得随意改变。三是工会工作者的合法权益不受侵犯。工会工作者是工会工作得以开展的基本力量，离开了工会工作者，工会的活动无从谈起，自然更谈不上发挥工会的作用了，所以国家依法维护工会工作者的合法权益。

工会的合法权益一旦受到侵犯，工会可以通过以下两个途径来寻求救济：

一、提请人民政府或者有关部门予以处理

维护工会的合法权益不受侵犯是人民政府的责任，因为工会在“维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益”。工会行使权利，开展活动，在于维护职工的合法权益，组织职工依法行使民主权利，参加企业民主管理，同时动员和组织职工积极参加经济建设，努力完成生产任务和工作任务。教育职工不断提高思想道德、技术业务和科学文化素质，建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍，最终目的是为了维护全国人民的总体利益，维护党和政府在人民群众中的威信。所以各级人民政府有责任维护工会的合法权益不受侵犯。

侵犯工会合法权益的侵权者，主要有三个方面：

第一，基层工会所在的企业、事业单位主要负责人，如企业老板、经理、厂长等。他们侵犯工会合法权益的原因不外乎两个方面：一是由于工会维护职工的合法权益，对企业、事业单位侵犯职工合法权益的问题与企业、事业单位负责人进行交涉，要求予以纠正，因而这些老板、经理、厂长们认为工会与自己作对，把工会视作眼中钉、肉中刺，因而想方设法地阻挠本企业工会开展活动，阻挠职工参加工会，对依法履行职责的工会干部采用种种手段进行打击报复；二是把工会看作本单位的一个职能部门，认为工会是隶属于本单位行政的，因而无视工会的权利，对于工会要求纠正的侵犯职工合法权益的行为不予纠正，对工会要求答复的有关劳动安全卫生问题不予答复，对应当通知工会的情况，如企业单方面解除职工劳动合同，不将理由和最后的处理结果通知工会或者拒绝与工会就签订集体合同进行平等协商，拒绝让工会参加研究企业经营发展的重大问题等等。

第二，政府有关部门的侵犯。这种侵权行为主要包括三个方面：一是有的企业主管部门，随意侵占、挪用或拒不返还企业中基层工会的经费及房屋、土地、文化宫、体育馆、疗养院、俱乐部等财产，或者是将工会举办的企业、事业单位划为企业行政或本部门所有。二是有的企业主管部门不经过职工大会或职工代表大会，随意将企业中的基层工会主席、副主席调离、免职。三是一些对企业负有监督管理职能的政府部门，对工会组织请求其履行责令企业、事业单位改正侵犯工会合法权益的违法行为，不予履行其法定职责。政府部门这种不作为的违法行为，也侵犯了工会的合法权益。

第三，社会其他方面的侵犯。如有的机关、企业、事业单位和其他组织拒不退还其占有的工会的房屋等财产，从而侵犯了工会的合法财产权。

对于上述侵权行为，工会都可以提请当地的人民政府或者政府的有关部门来予以处理。人民政府或者有关部门（这里的有关部门主要是指劳动行政部门、工商部门等对企业直接行使监督管理权的部门）应当依法予以处理，决不能推卸责任。人民政府可以通过批评教育，找企业、事业单位负责人谈话，甚至予以有关责任人纪律处分，对有关企业进行通报批评等方式，责令侵犯工会权益的有关当事人立即停止侵权行为，纠正错误的决定，消除其违法行为造成的影响，对已撤并的工会组织予以恢复，把被调离的工会干部请回来，让被非法解除劳动合同的职工重新回到原有的工作岗位上去，归还被侵占、挪用的工会经费、财产，同时尊重工会的权利，支持工会依法开展活动。

这里应当指出的是，人民政府或者有关部门在处理侵犯工会合法权益的案件过程中，必须依法进行处理，既不能姑息放任，也不能随意处罚。对于企业等用人单位违反工会法规定的行为，经劳动行政部门及至人民政府的严肃处理，责令改正，一般来讲都会改正违法行为的；对极少数较为顽固，拒不改正的，可以通过组织纪律处分、通报批评、监督检查等方式进行严肃处理，维护工会法的严肃性。1994年通过实施的《中华人民共和国劳动法》第十一章“监督检查”专章规定了“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”“县级以上各级人民政府有关部门，在各自职责范围内，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。”这些规定，为人民政府及劳动行政部门依法处理企业违反工会法的行为，提供了法律依据。

二、向人民法院提起诉讼

工会的合法权益受到侵犯时，除了提请人民政府或者有关部门来处理外，还可以通过向人民法院提起诉讼来寻求法律救济。向法院提起诉讼，主要是针对侵占、挪用工会经费、财产的行为，以及企业、事业单位无正当理由拖延或者拒不拨缴工会经费的违法行为提起民事诉讼，请求法律保护。其中，对企业、事业单位拖欠或者拒不拨缴工会经费的，根据工会法第四十二条规定，基层工会或者上级工会可以向当地人民法院申请支付令；拒不执行支付令的，工会可以依法申请人民法院强制执行。根据《民事诉讼法》第十七章关于“督促程序”的规定，对工会就企业、事业单位无正当理由拖欠或者拒不拨缴工会经费而申请支付令的，人民法院应当在5日内通知提出申请的工会是否受理。人民法院受理申请后，经审查工会组织提供的事实、证据，对企业、事业单位拖欠或者拒缴工会经费事实清楚的，应当在受理之日起15日内向企业、事业单位发出支付令。企业、事业单位应当自收到支付令之日起15日内缴纳拖欠或者拒缴的工会经费。如果企业、事业单位对支付工会经费有异议，认为自身经营困难，甚至连工资都不能按时发放，根本无力缴纳工会经费；或者暂时资金周转困难，不能按时缴纳工会经费；或者认为已经缴纳过了，不应再缴纳；或者对缴纳数额有异议，认为超过全体职工工资数额的2％等，企业、事业单位可以向人民法院提出书面异议。人民法院收到企业、事业单位提出的书面异议后，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效，工会组织可以向人民法院提起民事诉讼，要求企业、事业单位支付其拖欠、拒缴的工会经费。如果企业、事业单位在接到人民法院支付令后的15日期限内，既不提出异议也不履行支付令的，工会可以向人民法院申请强制执行。

此外，对符合行政诉讼法规定的收案范围，如人民政府或者有关部门不履行其保护工会合法权益的职责，工会请求其依法处理某些违法行为，而不予处理时，工会也可以向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼法第十一条规定，公民、法人和其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人和其他组织可以向人民法院提起行政诉讼。工会组织可以根据这一规定，对人民政府及有关部门不作为的违法行为，向人民法院提起行政诉讼，寻求法律救济。

第五十条

违反本法第三条、第十一条规定，阻挠职工依法参加和组织工会或者阻挠上级工会帮助、指导职工筹建工会的，由劳动行政部门责令其改正；拒不改正的，由劳动行政部门提请县级以上人民政府处理；以暴力、威胁等手段阻挠造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【释义】

本条是关于对阻挠职工依法参加工会或者阻挠上级工会帮助、指导职工筹建工会的违法行为应承担法律责任的规定。

本条对以下两种违法行为规定了法律责任:

一、阻挠职工依法参加工会。工会法第三条明确规定：“在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利。任何组织和个人不得阻挠和限制。”参加和组织工会是每一名职工的合法权益，是受国家法律保护的，任何组织和个人都不得侵犯。目前一些用人单位，特别是“三资”企业、私营企业等非公有制企业，限制、阻挠甚至禁止职工依法组织和参加工会，有的用人单位公开宣称谁组织参加工会就辞退谁。因此，新建企业，特别是外商投资企业、私营企业工会组建率低，职工合法权益难以得到保障。据统计，截止到1996年第一季度，外商投资企业只有56．35％组建了工会，而476*!430家私营企业只有5*!404家成立了工会组织。就是原来已建立工会组织的企业中，也出现了以精简机构为名随意撤并工会的现象。出现这一问题的原因是多样的，首先是对工会的认识问题。在非公有制企业中，普遍存在对工会组织的作用不了解，甚至是误解，担心成立工会会使职工组织起来难以管理，甚至与企业行政对立；有的则认为成立工会会干预企业经营管理，限制、损害经营者的权威；有的则是因为企业本身存在着违反劳动法律法规的行为，侵犯职工的合法权益而职工又没有意识到或者个人无力与之对抗。成立工会组织，职工就能通过工会来维护自身的合法权益，企业不正当的获利，也将因此而减少；还有些企业是因为不愿缴纳2％的工会经费而不愿建会。另一方面则是这类企业中，职工自我维护权益的意识不强，不知道成立工会对维护自身合法权益的重要性，有的虽然知道工会组织的作用，但慑于老板、经理、厂长的权威而不敢成立或参加工会。

企业阻挠职工依法参加和组织工会的行为方式，主要有：

（一）公开阻挠。一些用人单位公开宣称谁参加工会就开除谁，不准职工参加、组建工会，有的甚至以暴力、威胁的手段来公开阻挠。

（二）变相阻挠。一些用人单位采用对参加工会的职工进行打击报复、“穿小鞋”的方式变相阻挠职工参加工会。有的职工因为参加工会被从原来较好的工作岗位调到较差的岗位，工资相应降低；有的因为参加工会，造成原来担任的一些班组长、车间主任等职务被撤销。用人单位无论以直接的方式，还是以间接的方式阻挠职工参加工会，都是违反工会法规定的违法行为，都要依法承担法律责任。

5.中华人民共和国行政诉讼法释义 篇五

一、关于总则

总则部分主要规定保密法立法宗旨、适用范围、国家秘密概念、保密工作方针、保密工作管理体制和机关、单位保密工作职责以及保密奖励制度。新增和修改的内容主要有：

(一)明确规定了国家秘密受法律保护的原则。国家秘密是国家安全和利益的一种信息表现形式，也是国家和重要战略资源。当今世界对信息制控权的争夺十分激烈，窃密与反窃密的斗争尖锐复杂。这次修订保密法的主要目标就是要依法加强对国家秘密的保护。第三条明确规定：“国家秘密受法律保护”。“任何危害国家秘密安全的行为都必须受到法律追究”。在总则部分明确宣示国家秘密受法律保护，有利于明确保守国家秘密的国家责任，有利于增强机关、单位和公民的保密意识，有利于强化机关、单位及相关人员特别是涉密人员的保密责任。

(二)修改完善了保密工作方针。第四条规定，保密工作实行积极防范、突出重点、依法管理的方针，既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用。同时规定，法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开。

将“依法管理”确定为保密工作方针的内容，是依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求，是推进保密依法行政，不断提高保密工作制度化、法制化、规范化水平的迫切需要。依法管理，必须做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。有法可依，要求建立完备的保密法律制度，将保密工作的各个方面纳入法制轨道，不断提高立法质量，完善法律体系，增强保密法律体系的完整性、权威性、有效性;有法必依，要求机关、单位严格按照有关法律法规，管理涉密人员、涉密载体、涉密信息系统和涉密活动等;执法必严，要求保密行政管理部门按照有关法律法规，认真履行监督管理职责;违法必究，要求对违反保密法律法规的行为依法查处，严肃追究法律责任。

“既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用”，是对原法中“既确保国家秘密又便利各项工作”这一表述的修改。考虑到在实际工作中，“便利各项工作”有时容易被曲解，成为一些机关、单位和人员规避保密规定、不履行保密义务的借口，这次修订将其修改为“便利信息资源合理利用”。这就要求，在确保国家秘密安全的同时，必须充分遵循信息化条件下信息资源利用和管理的客观规律，建立科学有效的保密管理制度，促进信息资源的合理利用。

规定法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开，是为了正确处理公开与保密的关系，既确保国家秘密安全，又充分保障公民的知情权、参与权和监督权。信息保密和信息公开是辩证统一的，都是为了维护国家和人民的利益。该公开的不公开，不该公开的公开了，都会损害国家和人民的利益。“依法公开”，是指法律法规要求公开的必须公开，不得以保密为由不予公开或者拒绝公开;公开前必须依法进行保密审查，公开事项不得涉及国家秘密;公开程序和方式必须符合法律规定。

(三)规定了机关单位实行保密工作责任制。为加强保密工作组织领导，明确相关人员保密工作职责，确保保密工作落到实处，这次修订在总则部分明确规定，机关、单位应当衽保密工作责任制。保密工作责任制主要包括领导干部保密工作责任制、定密责任制、保密要害部门部位负责人及工作人员责任制、涉密信息系统管理和维护人员责任制等。在保密工作责任制中，保密工作领导责任制尤为重要。《中共中央关于加强新形势下保密工作的决定》指出，各地区各部门要“实行保密工作领导责任制”。党政主要负责同志要担负起全面领导的责任，重视、关心和支持保密工作;分管保密工作的负责同志要担负起具体组织领导的责任;分管有关方面工作的负责同志要管好分管工作范围内的保密工作。保密工作领导责任制的执行情况，由组织人事和纪检监察部门纳入领导干部民主生活会和政绩考核内容。《中国共产党纪委处分条例》、《中共中央保密委员会关于党政领导干部保密工作责任制的规定》明确规定，对不认真履行保密工作领导责任制，疏于保密管理或在保密工作方面失职的领导干部实行责任追究制。

二、关于国家秘密的范围和密级

定密是一项源头性工作。这次保密法修订的重点之一，就是改进定密工作，努力形成定密权责清晰、程序规范、解密及时、监督有力的科学定密机制。第二章主要规定涉密事项范围和密级范围，定密工作体制，定密责任和权限，定密工作内容和流程，国家秘密的变更和解除，以及不明确或者有争议事项的确定等。新增和修改的内容主要有：

(一)建立定密责任人制度。定密工作是一项十分重要、十分严肃的工作，政策性、行业性、专业性都很强。为解决当前定密主要宽泛、责任不明确、程序不规范等突出问题，这次修订专门设立了定密责任人制度，明确了定密责任主体和定密工作程序。规定机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、本单位的国家秘密确定、变更和解除工作。机关、单位确定、变更和解除本机关、本单位的国家秘密，应当由承办人提出具体意见，经定密责任人审核批准。

(二)上收定密权限。国家秘密属于国家所有，定密属于国家事权，定密权限应当由法律限定。这次修订改变了以往任何机关、单位都可以确定任何密级的做法，从行政层级和密级两方面对定密权作了限定，上收了定密权限，不再授予县级机关定密权，取消了设区的市、自治州一级机关绝密级定密权。规定中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密;设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。下级机关、单位认为本机关、本单位产生的有关定密事项属于上级机关、单位的定密权限，应当先行采取保密措施，并立即报请上级机关、单位确定，或者提请有相应定密权限的业务主管部门或者保密行政管理部门确定。

(三)明确保密期限。为突出重点，保住核心，同时降低保密成本，实行精确高效管理，这次修订在吸收保密法实施办法和有关保密规定内容基础上，规定国家秘密的保密期限，应当根据事项的性质和特点，按照维护国家安全和利益的需要，限定在必要的期限内，不能确定期限的，应当确定解密的条件。国家秘密的保密期限，除另有规定外，绝密级不超过三十年，机密级不超过二十年，秘密级不超过十年。

(四)完善解密制度。主要规定了两种解密方式：一是自动解密，即国家秘密的保密期限已满的，自行解密。二是审查解密，即机关、单位应当定期审核所确定的国家秘密事项，特别是保密期限即将届满的国家秘密事项。经审核，仍在保密期限内但不需要继续保密的，应当及时履行程序予以解密;认为仍应继续保密，需要延长保密期限的，应当在原保密期限届满前重新确定保密期限。有权决定提前解密或者延长保密期限的，包括原定密机关、单位及其上级机关，决定作出后，应当通知原知悉范围的机关、单位和人员。

6.中华人民共和国行政诉讼法释义 篇六

第八条 国家对森林资源实行以下保护性措施：

（一）对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积；

（二）根据国家和地方人民政府有关规定，对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款；

（三）提倡木材综合利用和节约使用木材，鼓励开发、利用木材代用品；

（四）征收育林费，专门用于造林育林；

（五）煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林；

（六）建立林业基金制度。

国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。

【释义】 本条是对森林资源实行保护性措施及建立森林生态效益补偿基金的规定。

一、森林是国家的宝贵资源，它不但能提供木材和其他林产品，而且具有涵养水源、防风固沙、保持水土、调节气候、改善环境和防治空气污染等多种社会效益。因此，保护森林就是保护我们人类自己。在人类的历史发展过程当中，森林是人类的养育者，人类离不开森林，二者互相依存，缺一不可。从法律上规定对森林资源实行保护性措施，对于保护森林资源以及促进林业的发展，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。

二、依照本条规定，对森林资源实行的保护性措施有以下六个方面：

1．对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积。具体来讲，就是国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量，全民所有的森林和林木以国营林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准；国家制定统一的年度木材生产计划，年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额；采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐，并按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数必须大于采伐的面积和株数。各级人民政府应当制定植树造林规划，因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标；各级人民政府应当组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划确定的 任务；新造幼林地和其他必须封山育林的地方，由当地人民政府组织封山育林。

2．根据国家和地方人民政府有关规定，对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款。在经济扶持方面，主要包括调整林区的木材价格、将提价增收的部分留给木材生产单位。建立林业基金和森林生态效益补偿基金，保证林业建设的资金来源。在贷款方面，主要是国家对造林、育林给予低息长期贷款，具体的贷款指标和贷款利率，由中国人民银行拟定，报国务院批准。

3．提倡木材综合利用和节约使用木材，鼓励开发、利用木材代用品。随着人民生活水平的不断提高，总的趋势是木材制品和重要林产品的需求呈上升趋势，森林资源的消耗日益增大。森林资源虽然是再生性资源，但过量开采使用，也会造成资源的枯竭。因此，提倡木材综合利用、节约使用木材，鼓励开发、利用木材代用品，也是保护森林资源的必要措施。这是森林法修改决定中新增加的一项规定。节约使用木材，在有条件的地方实行以煤代木，发展沼气和小水电等，改变我国农村居民烧木取火的生活习惯。也可以发展人造板生产，如江西、福建、云南三省大力推行改燃节材、改灶节柴等技术措施，不但对森林资源的保护起到了积极作用，而且方便了人民生活，促进了农村文明建设。江西省赣南全区农村的改灶、改燃率达到了91％，每年可减少木材消耗23万立方米，直接经济效益达数亿元。在煤炭、铁道、建材等用材较多的部门，积极推广金属矿柱、水泥轨枕、塑钢门窗等多种木材代用品。

4．征收育林费，专门用于造林育林。育林费就是从木材、竹材和一部分林产品的销售收入中，征收一定数额的资金，用来造林育林，也叫育林基金。目前我国实行的征收育林费制度分为两种：一种叫国有林育林基金，按第一次销售价的 21％，由生产单位向用户提取；另一种叫集体育林基金，由木材经营单位缴纳，按第一次卖出价的12％提取。征收育林费是发展林业，不断更新和扩大森林资源的重要措施，是国家法律确定征收的正当费用。育林基金由林业部门统一征收，分级管理，专款专用，用于造林育林。

5．煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林。具体来讲，就是煤炭、造纸等部门按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林；冶金、铁道、交通等部门应当安排造林绿化资金，制定使用管理办法，实行专款专用。

6．建立林业基金制度。按照1981年中共中央、国务院发布的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》的规定，我国建立了林业基金制度。林业基金由国家对林业的投资、各级财政的拨款、银行的贷款、按照规定提取的育林基金和更新改造资金。接收的捐赠款、经过 批准的其他资金等组成，主要用于营林生产性支出。由各级林业部门按照规定权限分级管理，专款专用，年终结余允许跨年度使用。

三、本条第二款规定，国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。这是九届全国人大常委会第二次会议修改森林法决定中新增加的一款规定。

1．防护林和特种用途林，大都属于生态公益林。按第四次全国森林资源清查（1989—1993年），我国现有重点保护的生态公益林已成林1942．10万公顷，近年新造517．27万公顷，共计2513．37万公顷，占全国森林总面积的五分之一。一般性保护的生态公益林（有的地方称为兼用林、多功能林）占全国森林总面积的一半以上。目前正在进行中的有三北防护林、长江中上游防护林、沿海防护林、平原绿化、太行山绿化、治沙六大工程；“九五”期间将新启动黄河中游防护林、淮河太湖流域防护林、珠江流域防护林、辽河流域防护林四大工程。这十大生态建设工程，主要分布在三北、长江、珠江、黄、淮、辽河等江河中上游、1．8万公里海岸线、水源农田林网和风沙沿线、大中城市周围、水利工程水源区，区域跨度29省（市、区）近2000个县。全国已建立森林和野生动植物类型自然保护区近520处，面积达5100多万公顷，占国土面积的5．34％。其中69处被国务院批准为国家级自然保护区，并有长白山等7处自然保护区加入国际人与生物圈保护网。已建20个濒危动物救护基地，400多处珍贵植物迁地保护繁育基地，800多处森林公园，100多处植物园或树木园和1.3万公顷种子园。我国生态公益林建设取得了很大的成绩。但这些森林资源只有生态和社会效益，主要是为了保持水土、涵养水源、调节气候、美化环境等服务，无法进行市场交换，造林营林的投入无法通过市场交换得到回收和补偿，如果国家对经营这部分森林资源再没有补偿，就会产生“少数人投入，全社会受益”、“相对贫困地区投资，相对富裕地区受益”的不合理现象。

2．森林生态效益补偿基金是一项服务社会、受益全民的公益事业；是提高生基环境效能，转变经济增长方式，提高人民生活质量，实现国民经济可持续发展的重要基础。用法律的形式确定在全国范围内建立森林生态效益补偿基金制度，是我国在社会主义市场经济条件下，实现经济建设与环境保护协调发展的一项决策。

3.由于生态公益林不能砍伐利用，其建设和经营需要国家财政支持，在财政困难的情况下，生态林建设经营者无经营收入，又得不到经济补偿有关的林场、自然保护区管理机构普 遍处于经营困境。如列入“世界自然文化遗产”的庐山自然保护民有国有林业经营单位11个，专职护林员390多人，经营森林面积22.73万亩,由于财政投入有限，有关部门又不允许实施任何采伐作业，没有经营收入，有些单位职工工资发放都十分困难，正常护林工作也难以开展，而庐山旅游门票收入虽然十分可观，但林业单位却不能从中得到分文的补偿。因此，有必要建立生态效益补偿基金制度解决这一问题。目前，有些地方如江西、广东和福建等省，为解决生态林建设管理资金问题，已开始采取一些生态效益补偿的措施，取得了较好的效果。

7.中华人民共和国行政诉讼法释义 篇七

一、政府与公立医院财务关系的非行政化

对于绝大多数公立医院来说, 其主要收入来源不是也不应该是政府投入。对于一般公立医院提供的某些医疗卫生服务 (例如传染病、精神病、职业病诊治等) , 甚至对某些特殊地区 (山区、边远地区) 或特殊类型的公立医疗机构 (即传染病院、精神病院、职业病院等) , 政府的确应该加大投入比重以使其正常运行。但是, 无论对一般的公立医院还是特殊的公立医院, 政府投入的主要方式应该是购买服务, 而不是行政事业拨款。政府购买服务的理据, 应该是弥补市场不足、矫正市场失灵。根据这一理据, 政府对公立医疗机构的投入重点应该是农村地区、边远地区以及各类市场不愿提供也无法提供的医疗卫生服务 (例如公共卫生服务、传染病诊治、精神病诊治、职业病诊治等等) 。在全国推进事业单位体制改革的大背景下, 政府不应该继续延续事业单位的旧体制, 以行政事业费的方式直接补贴公立医院。正是在这个意义上, 补供方不应成为新医改中政府与公立医院财务关系的主流, 而应该成为改革的对象。所谓改革, 意味着新机制的建立, 即“建机制”。

新的机制就是补需方, 即政府在医疗卫生领域新增投入的重点应该是医疗保障体系建设。所有公立医院与所有民营医院一样, 都要通过自身竞争实力的提高, 获得医疗保险定点资格。公立医院的绝大多数收入应该来源于医保机构的支付以及患者的自付。高州市人民医院在高州市医疗服务领域中占有主导位置, 获得医保定点资格自然不在话下。但值得注意的是, 该医院50%左右的住院患者来自外地, 而直接来自于当地医保机构的支付不足其总收入的30%。很显然, 就高州市人民医院而言, 无论是医保定点资格的获得, 还是对患者的吸引力, 同各地普遍流行的行政化偏袒和“呵护”无关。

这一事实有力地证明, 如果财政增加的医疗卫生投入主要用于补需方, 即用于补贴城乡居民医保, 让医保机构和参保者能够在定点医疗机构的选定上拥有更多的选择权, 从而促进医疗服务市场竞争格局的形成, 一个全新的医疗服务机制就会建立起来。除了在人口稀少的农村和边远地区, 需要政府直接投资兴办公立医疗机构之外, 大多数地区的大多数公立医院则应该通过提高医术、提高质量、改善服务、降低收费等一系列公平竞争手段, 来争取更多的患者, 从而获得更多的跟着患者走的医保资金。换言之, 财政补需方比补供方公平得多, 也有效率得多。这种向民生领域的投入打破了原有行政化的体制, 建立了全新的公共财政机制, 向公立医院施加了很大竞争压力。相反, 在行政化体制中, 公立医院只要同政府部门尤其是卫生行政主管部门搞好关系就可以高枕无忧, 补供方就会变成“养供方”, “以病人为中心”就会变成“以领导为中心”。

简言之, 在补供方的情况下, 尤其是在政府补贴占据公立医院总收入的比重较大时, 公立医院不可避免地会眼睛朝上, 只要让行政主管部门满意就能获得尽可能多的财政补贴;而在补需方的情况下, 医院只有让患者满意才能挣到足够多的收入。毫无疑问, 站在老百姓的角度, 两种机制孰优孰劣显而易见。认识到这一点并无困难, 所需要的只是有关政府部门摈弃部门利益, 转变行政理念。唯有如此, 胡锦涛总书记一再强调的“权为民所用, 情为民所系、利为民所谋”才能落到实处。

目前流行一种貌似有道理实则经不起推敲的说法, 那就是通过政府直接补贴来保障公立医院的公益性。高州市人民医院的实践证明了这一说法不成立。从表1来看, 在高州市人民医院的收入来源中, 政府投入所占的比重极低, 在过去的三年内最多一年也就是0.3%, 其中一部分钱是省卫生厅支持该院建设传染科的专项经费, 另一部分钱是省政府及省卫生厅在该院召开全省现场会的会议补贴。政府对于高州市人民医院的投入水平, 即便与8.5%左右全国平均水平 (见表2) 相比, 也是极低的, 近乎可以忽略不计。实际上, 这种情形并非是近年来的特殊现象, 而是自1990年以来延续下来的。这就是说, 高州市人民医院同全国大多数公立医院一样, 其主要收入来源都是医疗服务和药品销售。这期间, 尽管政府投入水平超低, 但对高州市人民医院的改革与发展, 对其公益性的实现, 没有丝毫负面影响。相比之下, 尽管全国各地很多公立医院, 尤其是那些处在大中城市、行政级别较高的公立医院, 获得了相对较高水平的政府投入, 但却没有什么迹象 (更谈不上证据) 表明这些公立医院的公益性超过了高州市人民医院。

如果一个地处山区的县医院能够在不用政府投入的情况下获得长足发展, 并且还办成了收费低廉的“平民医院”、“百姓医院”, 那些地处大中城市的公立医院为何非要国家增加投入呢?很多人一定要将公立医院的公益性与政府投入水平的高低挂起钩来, 道理何在?近年来, 即便政府没有增加对公立医院的直接投入, 但来自医保机构的支付越来越多, 公立医院的收入实际上也稳步增长 (见表2) , 为什么公立医院的改革与发展举步维艰呢?

当然, 一个医院, 无论是公立的还是民营的, 若要长期持续经营下去, 其收入必须弥补其成本, 并且略有结余。而且, 这种结余主要应该靠医疗服务而不是靠卖药来获得。表3和表4显示, 全国公立医院总体来看都略有结余, 而高州市人民医院的结余率相对较高。进一步分析显示, 高州市人民医院在医疗服务的成本控制上非常努力, 也非常得力, 因此其医疗服务是有结余的, 而在药品销售上则基本上没有结余。与此相对照, 全国公立医院大多数是在医疗服务上收不抵支, 于是只能靠药品出售来贴补, 这就是众所周知的“以药补医”。无论是公立医院还是民营医院, 都必须能够支付有足够吸引力的薪水才能留住好的医务人员, 因此在其医疗服务上有所结余, 或者说医疗服务能“赚钱”, 恰恰是医院财务状况健康的具体体现之一。只有这样, 医院才能以可持续的方式为民众提供性价比高的医药服务;也唯有如此, 医院的公益性才能落到实处。如果医疗服务没有结余, 那么医院就要被迫“以药补医”, 就会罔顾“是药三分毒”的基本常识, 想方设法让患者多吃药、吃贵药, 致使公益性荡然无存。

资料来源:高州市人民医院年度财务统计汇报表

资料来源:《中国卫生统计年鉴》, 2008年, 第93页;2009年, 第93页;2010年, 第94页。

特别需要指出的是, 公立医院的主要收入来源长期依靠财政补贴, 本身是没有道理的, 其所获得的公益性也是不可持续的。一方面, 财政资金最终还是来自老百姓, 来自纳税人, 如果公立医院的相当一大部分收入来自财政, 最终的支付者还是老百姓, 如此获得的所谓公益性并不比最终的支付者来自医保机构更加“公益”, 如果公立医院既从政府财政获得高额补贴, 又从医保机构那里获得高额支付, 那就更没有道理了;另一方面, 如果医院的收入相当一部分来自财政, 其管理层的主要精力将用于让行政主管部门和领导满意, 患者满意就不会成为其首要考量因素。就大多数公立医院而言, 唯有增加政府投入, 公立医院才能实现公益性, 根本就是一个伪命题。

对于这一点, 高州市人民医院院长钟焕清看得很明白, 说得也很透彻:“我们医院不需要一分财政补贴。财政若有钱, 应该主要投入医保, 我们可以凭借自己的医术、质量和服务挣到这份钱。”这才是一个负责任、有信心、敢担当的公立医院院长应有的信念。

更为重要的是, 将公益性等同于政府增加投入, 将公益性与市场机制割裂开来, 这种极为流行的观念在高州模式面前不攻自破。高州市人民医院的实践表明:“市场竞争可以更好地促进公立医院实现公益性。我们的医院通过市场竞争, 达到了让老百姓少花钱、看大病的目的。因此, 我们认为市场竞争与公益性并不矛盾。国家的钱不应该直接投给公立医院, 而是应投入医保和合作医疗, 保重病、大病, 让病人自己选择去哪家医院看病。这样, 医院的积极性会大大调动起来, 医院之间就会通过充分竞争来提高技术和服务水平、降低价格, 让病人能够少花钱治好病, 从而赢得病人。如此一来, 病人的就医费用就会降低。而赢得病人的医院, 就从病人的手中间接地获得了国家的投入。国家投入的资金, 既救助了病人, 又间接地支持了医院的发展, 发挥了更大效能, 使群众看病更加方便了, 这正符合新医改的目标。”这段话原封不动地引自高州市人民医院的汇报材料, 成为高州市人民医院管理层的坚定信念。我们在调研中了解到, 高州市其他公立医院也开始不再以争取更多的政府直接投入来谋求自身发展, 公立医疗机构改革与发展的新机制正在形成。

资料来源:高州市人民医院年度财务统计汇报表

资料来源:《中国卫生统计年鉴》, 2008年, 第93页;2009年, 第93页。

二、公立医院法人治理结构的非行政化

在公立医院的法人治理结构中, 最为重要的是院长的任命机制。好的院长必须经由医院员工选择, 而不是由行政部门任命。在现行行政化的事业单位体制中, 公立医院院长均由政府任命。

然而, 这种行政化的体制, 在高州市有所突破。钟焕清担任高州市人民医院院长就是员工选举的结果。高州市人民医院走到今天, 与钟焕清本人的思想、品德、素质和能力直接相关。国务院参事任玉岭在调研这家医院并认真听取各方面的意见后指出:医院不是行政单位, 医院院长不能由政府任命。有了政府的干预, 医院的改革与发展工作就很难推进。特别是在伴随着政府换届医院院长总是被更替的情形下, 医院院长的主要心思不会放在医院的改革与发展上。在行政化的体制下, 医院院长殚精竭虑需要考虑的, 自然不是如何降低成本, 为百姓减轻负担, 而将是如何搞“形象工程”, 确保自己现有的位置, 甚至获得晋升。尤其是当医院院长与行政级别挂钩的情形下, 医院院长关注自身行政级别的情形也就自然而然。一旦政府用人失当, 公立医院内部又缺乏适当的治理结构, 权力制衡机制必然缺失, 医院管理层大权独揽之后, 还会出现“黑幕购药”、“关系用人”、“腐败用钱”等现象, 医药成本就会迅速上升, 病人负担就会随之加重, 公益性就会荡然无存。对此, 任玉岭建议, 医院院长应由医院职代会直接选举, 职代会有权弹劾和罢免不称职的院长。

就公立医院的改革, 新医改方案明确提出了“政事分开、管办分开”的原则, 并且指出改革的当务之急是“落实公立医院独立法人地位”, 即“建立和完善医院法人治理结构, 明确所有者和管理者的责权, 形成决策、执行、监督相互制衡, 有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制”。建立和完善医院法人治理结构的第一要务就是行政脱钩, 即公立医疗机构与行政部门脱离行政隶属关系, 彻底改变卫生行政部门既当医疗服务全行业监管者 (即裁判员) 又当公立医疗机构领队或教练员这种混乱的制度安排。在行政脱钩之后, 理事会制度是公立医院法人治理结构的核心。理事会由医院的所有重要利益相关者代表 (包括投资方、医护人员、消费者或社区代表等) 组成。政府出资者, 当然可以派理事进入公立医院的理事会;但更为重要的是, 医院的所有员工 (尤其是医生、护士、药剂师等) 应该在理事会中拥有相当比例的代表。医院的员工理事应该由医院全体职工选举产生, 医院的职工代表大会以及工会在这一民主治理过程中应该扮演重要角色。

目前, 在全国各地的试点过程中, “理事会+院长负责制”成为公立医院组织和制度变革的方向。但是, 在许多地方, 公立医院的理事会主要由政府各部门的现任领导组成, 俨然成为“政府联席会议”;而部门领导一换, 公立医院的理事会也就不免要折腾一番。而理事会制度中最为核心的内容, 即公立医院员工的代表性, 在很多地方的试点中没有得到重视, 甚至完全被忽视。与此同时, 很多地方由于改革不顺利, 都在抱怨医生、护士和药剂师们对公立医院改革缺乏积极性。试问:如果缺乏参与的渠道以及参与的游戏规则, 医务人员如何能对公立医院的改革产生积极性?

目前, 高州市人民医院尚没有建立理事会制度, 但是高州市却在这家医院的法人治理结构中率先探索了医院职工选举院长的新制度。这项探索正是公立医院法人治理结构的核心。

三、公立医院人事管理制度的非行政化

医院的职工数量、结构和用工期限取决于其业务需要, 这又取决于其开展的业务种类、结构、水平和服务的患者数量。这是一个具有高度差异性的变量, 没有统一的标准可言, 它只能也应该由医院的管理层来判断和确定;由政府行政主管部门按照某种僵化的规则确定医院职工编制的做法, 显然不可能符合医院的实际需要。它只能造成医院需要的人才因为缺乏编制无法引入, 而医院并不需要的人员因为占据了编制而不能辞退的局面。

高州市人民医院在这方面是一个经典的例子。按照行政级别, 高州市人民医院现有的1400余名职工, 已经大大超过行政主管部门确定的编制。然而, 正是这1400多名员工, 在服务高州城乡居民之余, 还满足了来自全国23个省、38个县市以及某些境外患者的医疗需求。如果高州市依然严格执行事业单位体制中人事编制管理制度, 高州市人民医院绝对不可能取得今天的发展。因此, 在很大程度上, 高州市人民医院不仅是公立医院改革的一个典范, 而且也是事业单位人事制度改革的一个典范。

薪酬制度是任何现代组织人力资源管理的一个组成部分。作为一个现代组织, 公立医院也应该有权自主地确定职工收入水平和收入结构。目前, 在全国各地流行一种做法:由卫生行政部门出面, 在作为其行政下级的公立医疗机构中开展所谓“绩效工资制”, 试图通过在计划经济时期屡试屡败的“评劳模、选先进、发奖金”的方式, 来调动公立医疗机构职工 (尤其是医护人员) 的积极性。这岂非执迷不悟?

高州市一位政府官员说得很好:“通过行政部门的绩效考评来保障医务人员的工作积极性是一个神话”。无论是中国的历史经验还是公共管理和组织行为学的理论分析都表明, 由一个组织之外的政府行政部门来确定医务人员工资水平和工资结构, 最终的结果只能是平均主义的大锅饭。其中的原因很简单, 政府行政机构既没有持久的能力也没有可持续的积极性准确地考核分布在不同医疗机构之中众多医务人员的真实绩效, 因此也就不可能制定出与绩效高度正相关从而能够激励医务人员努力工作的薪酬标准和薪酬结构。如果由政府行政机构来确定医务人员的薪酬水平和薪酬结构, 他们只能按照一些可观察、可核查的标准, 比如学历、工作年限、职称来确定工资水平和工资差异。这种薪酬水平及其结构与医务人员的绩效 (亦即实际工作努力程度和贡献) 相关性不大, 无法有效激励医务人员努力工作, 而且经常会导致负激励和偏激励:既然不管你工作努力与否、贡献是大是小, 在既定的学历、职称、工作年限下拿既定的收入, 又何必努力工作, 这就是负激励;既然收入高低取决于比如职称而不是工作努力程度和贡献大小, 那对于很多人来说, 最优选择就不是多作贡献, 而是想方设法拿到更高的职称, 而职称高低又取决于发表论文的数量以及相关主管部门的认可, 那就多发论文并努力与主管部门和领导搞好关系, 这就是偏激励。凡是在事业单位包括公立学校和公立医院工作过的人, 对这一套薪酬制度及其激励效果再熟悉不过了。

高州市人民医院之所以取得今天的成就, 正是因为该医院完全自主地确定员工薪酬水平和薪酬结构, 建立了一套符合当地和本院实情的收入分配制度或者说薪酬激励制度。目前, 该院63个临床科室全部实行年薪制, 进行动态评定, 在收入分配上体现出向高技术、高责任、高风险岗位倾斜。我们在调研中了解到, 高州市人民医院员工工资水平达到了当地公务员的3倍, 医疗骨干的年收入水平在10万元至50万元之间, 和经济发达的珠三角地区水平持平。在吸引人才、培养人才、留住人才方面, 该院还采取了其他一些激励措施, 比如修建了占地3.9万平方米、拥有住房300多套、每套面积150-200平方米的大型专家村, 无偿分给主治医生以上的医疗骨干居住。所有符合条件而又有需求的本院医务人员按照标准都可以获得其中一套住房, 只需要交8万元押金就可以无偿居住。若离开本医院, 医院全额退还8万元押金, 同时收回住房。

还有一点值得强调:高州市人民医院在选用人才上注重实效, 选任那些养得起、留得住、培养得好的人才, 不唯学历、不唯职称、不唯资历。实际上, 包括钟焕清院长在内的医院骨干和其他医务人员并没有高学历, 他们中的许多人甚至只是赤脚医生出身。钟院长本是赤脚医生, 读过社来社去的两年医学院。他们通过不断地在职学习培训、到大医院进修、外请专家来院传帮带的办法, 掌握各种先进的诊疗技术和手术治疗方法。在业务技术的选择上, 他们完全面向市场需求, 选择当地和周边数量众多的病症开展业务培训, 如心脏手术、肿瘤手术等, 由此获得让患者满意的医疗技术和医疗服务质量。

四、公立医院市场准入与发展的非行政化

高州市人民医院在这方面同样是一个经典案例。作为一家县级二甲医院, 按照相关政府部门确定的标准, 其病床数不应该超过数百张。而高州市人民医院现有病床2360张, 仍不能满足需要, 许多科室在走廊加满了床位, 实际病床数达到2800张左右。

这里涉及到公立医院改革与发展的一个大问题, 那就是究竟应该由市场还是行政部门来决定医院的规模和技术水平?由政府行政部门确定公立医院行政级别是没有必要的, 由政府行政部门来评定技术级别更是不合时宜的。高州市人民医院的实践证明, 县级医院需要大发展而且也能够大发展。正如任玉岭所建议的, 鉴于中国县一级人口较多, 对医疗需求较大, 不应该以行政化的方式限定县医院的级别和定位, 更不应该对县医院的发展设置行政化的禁区。为了方便城乡居民就近看病, 尽可能避免大病和重病患者长途跋涉和奔波, 应该放手让县医院发展。例如, 心血管病患者需要手术的有400万人以上, 而目前能进行手术的却不到1%。如果按照规定只有省以上医院才能做心脏手术, 同时省级医院住院费用高昂, 广大农民就只能面对“看病难、看病贵”而空发悲叹。高州市人民医院开展心脏手术业务并且在规模和技术上达到了国内先进水平, 是“违反”行政规定闯“禁区”的结果。该院的实践表明, 政府行政部门人为限定医院技术级别的做法应该废除, 设定县级医院业务种类禁区的做法也应该废除。

针对医疗服务项目市场准入的监管, 关键是建立医疗服务质量的规范, 只要符合规范者就可以开业, 与开业者所处地点、所拥有的行政级别毫无关系。从业者是否符合规范, 应该由专业技术性组织加以认定, 而政府可以通过法律授权特定的专业技术性组织加以认定。这才是医疗服务市场准入监管体制改革的方向, 也是众多医疗机构和医务人员的共同呼声。在行政化的体制中, 依据区域卫生规划和行政级别来确定市场准入的做法, 尽管为卫生行政部门所钟爱, 但正是公立医院改革与发展的重大阻碍之一。

正如高州市人民医院的总结材料中所讲的:“医院管理的专业性很强, 管理者既要懂管理, 也要精通专业技术, 还要了解当地的医疗需求。政府对医院, 要有一个宽松的政策, 尽量减少干预, 让医院根据本身的实际情况决定自己的发展方向和发展规模, 唯有如此, 医院才能可持续的健康发展。政府的宽松政策, 比资金投入更为重要, 也更为迫切!”

高州市人民医院的上述做法如果能够在全国推广开来, 意义深远。一方面, 绝大多数病人可以留在当地就医, 方便城乡居民尤其是农村居民;另一方面, 能够有效地控制医疗费用, 降低医疗保险的财务风险, 提高城乡参保者的补偿水平。

如果政府担心全社会或者某局部地区出现医疗资源供给过度的情况, 可以通过定期公布现有医疗资源存量和分布的办法, 给予现有的医疗机构和潜在的投资者以提醒。但是, 到底需要多少医疗资源, 最终还是由市场来决定, 由具体的医院管理者和投资者来判断。政府行政部门没有能力作出正确判断。我们在很多地方都可以看到, 基于某些考量, 政府热衷于在某些公立医院增加投入, 盖楼买设备, 但最终却形成门可罗雀的局面。极为普遍的是, 即便事后来看政府作出了错误的判断, 但却没有任何人为此负责。如果推进公立医院的法人化, 让其理事会负责战略管理, 一旦其理事会以及院长在发展方向的选定上出现错误, 那么理事会自然会作出调整, 在战略上作出错误决策的主要负责人将受到某种程度的惩罚。实际上, 通过理事会制度主导公立医院的战略决策, 远比通过行政化的体制更具有灵活性, 更容易调整。

五、结论:坚持管办分开和去行政化是高州模式可持续可复制的关键

当公立医院改革在全国的试点均由于所谓“政府补偿政策不落实”而步履蹒跚甚至一筹莫展的时候, “高州模式”提示所有人, 公立医院改革同“政府补偿”的多寡没有关系。把政府财政当成聚宝盆, 靠政府财政投入堆起来的“改革”, 恰恰不具有可持续性和可复制性。打破束缚手脚的旧体制, 让各类医院在市场竞争中提升竞争力, 这样的改革才具有高度的可持续性和可复制性。

“高州模式”的典型特征或者说经验, 归结起来就是一句话:公立医院要管办分开, 走向非行政化。

行文至此, 前文问题的答案也就显而易见了:管办分开了, 高州模式完全可以持续, 也完全可以复制, 公立医院的改革马上可以在全国推展;管办不分开, 高州市人民医院就只能是公立医院的一个异数、一个个案, 难以复制。

值得指出的是, 正是因为茂名市和高州市各级政府部门包括卫生主管部门在一定程度上放弃了僵化的行政管理做法, 给高州市人民医院提供了宽松的政策环境, 在一定程度上赋予其用工自主权、收入分配自主权、自我发展自主权, 并在其法人治理结构的形成上 (尤其是在院长的遴选上) 尊重医院职工的民主权利, 才使得该医院发展到今天的规模和水平, 取得今天这么大的成就。我们期待, 当地各级政府继续秉承这一做法, 给予其他公立医院同样的自由空间。我们相信, 唯有如此, “高州模式”才能持续, 才能复制。