试论公共行政的作用

2024-06-14

试论公共行政的作用（精选10篇）

1.试论公共行政的作用篇一

试论公共关系对企业运行发展的作用

摘要：良好的公共关系，是企业生存发展的基础。关注公共关系的目的就是为了塑造企业形象。形象是企业的无形资产，也是企业追求的最高目标。良好的企业形象能给企业带来无穷的益处．对内能提升企业的凝聚力．得到员工的认同；对外能吸引人才．得到社会的支持，获得资金提供．获得消费信心。所以企业应该运用好公共关系．不断塑造企业形象和产品形象．为企业实施经营管理计划营造一个良好的生存环境．关键词：公共关系；职能；作用：任务

一、公共关系在企业管理中的作用

企业公共关系作为一种手段，可以为企业创造良好的社会环境和调动内部成员的积极性，使企业得到顺利发展。公共关系活动在企业管理中的重要作用已越来越为有识之士所重视。社会实践表明，企业公共关系搞得好，有利于树立企业良好形象、促进企业产品销售，有利于广结人缘、强化企业与公众的联系，有利于企业信息收集与反馈，有利于化解矛盾、消除公众误解，有利于团结职工、激励士气。

培养全员公共关系意识，为企业目标的实现奠定思想基础，在企业内应实行全员公共关系管理。必须牢固树立起企业的内外兼顾、上下兼顾的全员全方位的公关意识，并使之成为一种渗透企业每个员工言行举止中的无时不在的意识。只有这样，企业公共关系工作才能真正落到实处，使之服务予企业目标的实现。公共关系意识大致由五个方面构成，一是在考虑社会组织自身时，要有整体意识，形象意识；二是在考虑公共关系工作的对象时，要有公众意识，社会意识；三是在处理组织与公众的关系时，要有开放意识，互利意识；四是在开展公关活动中，要有传播意识，服务意识；五是在增强公共关系工作动力时，要有危机意识，长远意识。

合理设置企业公共关系机构，为做好企业公共关系工作提供组织保证。

公共关系不仅需要企业领导层的高度重视和全体职工的广泛参与，而且在机构设置和人员配备上更要遵循“设簧娄到位、专兼职并举”的基本原则，合理配置机构和人员。在机构设置上，基于公共关系部门在企业中的重要地位及其职能上考虑，公共关系部在机构设置上应与企业其它部门平行，而其负责人应该同时是企业的负责人之一，以充分体现企业对公共关系的重视程度。只有这样，公共关系部门才能真正发挥其决策参谋部、情报信息部、宣传外交部的作用。在公关人员配备上，除选配一定数量并具有良好素质的专职人才外，还应重视在各职能部

门选拔、培养一批兼职公关人员，以备企业在开展大型公关活动时抽调出来配合公共关系部门开展工作。

重视做好企业内部公共关系，为企业开展外部公共关系打好基础。

企业内部公共关系是企业公共关系的重要组成部分，其状态如何，直接关系到企业公共关系目标的实现和企业良好形象的魏造，是企业公共关系的基础，也是实现企业良好外部公共关系的前提和保证。开展内部公共关系依赖于有效的内部信息交流，即通过民主管理、文体活动、思想政治工作等形式，努力做到上情下达、下情上传，使企业内部精诚团结、协调一致。企业良好的内部公共关系是企业在竞争中求生存谋发展的基础。为了树立企业良好形象，应注重处理好与企业内部公众关系，要重视企业价值观念的培养，创造最佳的人事环境，培养内部公众的归属感、认同感和自豪感，形成融洽的“家庭气氛”，为外部公共关系工作提供保证。努力搞好企业外部公共关系，为企业发展营造最佳的社会经营环境。企业外部公共关系是企业与其外部公众之间通过有效信息沟通，达到相互理解与支持的一种活动，是树立企业良好形象的重要活动。企业外部公共关系的重要工作内容在于同企业外部公众建立经常性联系，并加强双向信息交流。一方面，企业应尽量快速、准确地收集来自外部公众的信息；另一方面，应及时、准确、有效地将企业有关信息传达至相关公众，使外部公众的决策与活动为本企业的生产经营提供方便，并使企业的生产经营符合相关公众利益和要求。为此，通常要做好新闻宣传、公共关系广告、社会公益赞助等工作，并且要注意把握住开展外部公共关系的各个时机，包括企业开张或更名、企业转产或开拓新业务、企业生产发展较快，特别是知名度信誉度不高、出现差错或被公众误解等时机，广泛开展公共关系活动，这是实现企业公共关系目标的一项重要方面。

二、公共关系战略与企业形象塑造

20世纪中期以来，我们可以看到，整个世界市场的一个发展趋势，即由生产导向阶殷、销售导向阶段、营销导向阶段逐步进入形象导向阶段．虽然，由于目前我国的经济体制和结构的原因．部分企业出现了产品的雷同，营销措施的相似，尚处在营销导向阶段，但海尔集团等一大批成功的企业，已意识刭在当今的企业竞争中，其竞争优势首先得靠企业形象的影响力。当今，发达国家已率先尝试运用cI的导入，为其企业塑造全新形象，从而增大竞争的砝码。目前，我国企业

为迎接国际企业的挑战，也相继开始了导入cI实践。

企业的cI导人．即通过现代设计理论结合企业管理系统理论的整体运作．把企业经营管理和企业精神文化传达给社会公众，从而达到塑造企业个性，显示企业精神。从而获得社会公众对企业的认同感．以实现自身的发展目标。应当指出．我国目前企业在导人cI系统时，应依据自身的实际情况及特点．采取相应的模式。例如，对于新组建的企业。就公共关系的理论而言，新建的企业给公众留下的初始印象十分重要和关键，它从某种程度上决定着组织的前途和命运．同时，在竞争性的cI导A，使企业以全新的姿态问世．以企业的视觉要素的标准化设计，给公众以强烈的视觉冲击力，从而以自身怠好和富有鲜明个性的形象，给社会及公众留下深刻印象。再比如．对于成长中的企业来说，它需要在成长过程中实现资本扩张，把企业带进新一轮的发展阶段，因而企业组织形象塑造可采取扩张性的cI导入，即对企业实现脱胎换骨的改造，这便要求企业在其形象塑造上，应有立足于原有基础，又能着眼于新的发展层次的眼光，对企业形象进行完全创新性的策划。最后，就传统型企业来说，为了重塑企业的形象．给企业注入新的活力，须从重新调整企业的经营理念、经营行为及经营的状态，企业便可通过拯救性的cI导人，以实现对企业形象进行医疗性的改换，获得企业的新生。勿庸置疑，在当今经济的全球化、竞争的国际化环境中，企业不得不考虑尽可能的集中本企业的人力、物力、财力。在主业或核心产业方面寻求最大的发展．以扩大市场占有份额。获取最大利润．从而促使企业获得深度的开发，但同时，更必须意识到，在当今激烈的竞争中，企业形象是一个企业快速发展的根本动力，它可使企业从一个摇篮中的婴儿很快地变为称雄世界的巨人，海尔集团的巨大成功便是实例。因而，企业应对自身在每一时期的经营形象、市场形象、公众形象、社台形象及综合形象，作深入调查和分析．为企业建立一套科学、合理、完善的形象评价体系。因而，企业必须视良好的组织形象为自身最宝贵的资源和财富，以努力不断提升自我良好的社会形象，提高其企业组织的社会知名度和美誉度，从而以此增强内部员工的凝聚力．并且吸引外界优秀人才。

三、公共关系在企业市场营销中的运用运用公共关系未雨绸缪，先声夺人。为企业获得有利的宣传，从而以低廉的成本扩大产品和企业的知名度，开拓目标市场

在企业市场营销活动中，传统的促销手段总是兔不了对企业产品自吹自擂，长此以往，难免在消费者心中产生逆反心理。与此相反，消费者却越来越倾向于新闻界对企业及产品的评价报道，并据此决定自己的市场行为。他们认为：新闻界是超脱于企业利益之外．与企业和消费者无关的第三者，因此会站在公正的立场上对企业产品和企业形象作出真实、准确的品评。鉴于此，企业公共关系的策略就要为如何争取能够获得新闻界对企业有利的宣传而制定。企业公共关系人员应把企业新开发的产品或改制产品，企业对此的发展计划，人员促销情况，消费者对其的赞誉，以及企业所能为社会所做的贡献等等．编制成足以引起新闻界注意的稿件，甚至将其拍成电视或电影向新闻界发出，争取他们的宣传。它不仅会加深企业和产品在公众中的形象，而且还会强化消费者的新鲜感和好奇心，促使他们去购买。所以，新闻界发表一条有利于企业的新闻消息，对企业市场营销活动所起的作用远远超过了企业自己付费所做的广告。

2运用公共关系努力塑造具有社会责任感。为社会做贡献的企业形象，弱化和减少市场营销中来自外部的各种摩擦与碰撞

现在，由于人们对企业的评价范围已从单纯地针对产品或服务扩大到企业营销活动涉及到的各个方面。所以企业营销的成功，仅靠自身是不够的，还需社会各界的大力支持和协助。对此．借助公共关系促使公众把企业看作是遵纪守法，为公众，为社会做贡献，注重社会利益的好“公民”非常重要。因此，作为社会组成部分的企业．必须担负起义不容辞的社会责任。通过积极开展公共关系活动。实行开放式的经营。向所有相邻的单位通报本企业的宗旨，生产项目．以及为繁荣社会经济的良好愿望，在力所能及的情况下，向各种福利团体捐赠企业产品，赞助各项体育事业，或实施对残疾人或待业人员的专业培训计划，模范地执行政府的各项政策法令，这也无疑会扭转人们对企业只是赚钱机器的传统看法，并相应地扩大企业的声誉，获得公众对企业营销活动的支持。

3运用公共关系赋予企业浓厚的人情昧。保证企业市场营销真正以消费者为中心随着社会政治、经济、文化的不断进步，消费者在市场行为中不仅关心商品本身的性能，而且更关心企业的产品所能赋予人与人之间的关系。因此。企业必须在市场营销中以消费者为中心。企业应真正设身处地替消费者着想，不仅要为公众提供一流的产品，还应提供第一流的服务。

为了密切企业与公众之间的感情纽带，企业还应建立与消费者的联系制度，听取和收集各种不同的公众对企业政策、方案、产品、人事和生产操作方面的意见。对任何来访、来电、来信的人，都必须给予迅速、热情、有礼、准确和友好的接待。这些公共关系活动，增进企业与公众感情上的交流和融洽，保证了企业市场份额的不断扩大。另外，对于企业的促销手段，企业也必须运用公共关系改变广告中见物不见人的传统做法．从活生生的人性中去寻找广告诉求主题。

公共关系在企业市场营销中发挥的重要作用是不容低估的。但是．我们应深刻认识到：公共关系并不能解决困扰企业分销渠道网络，更不能弥补企业产品本身的缺陷。没有正确的产品、定价、分销和其它促销策略作为公共关系坚实的基础，公共关系对企业市场营销的加速剂和润滑剂的作用就无从发挥。良好的公共关系为企业市场营销活动铺平了道路，同样，成功的市场营销方案和满意的消费者则会使企业很容易在其公众之间树立良好的形象和信誉．维持和发展友好互利关系。因此，企业需从这两个方面努力．双管齐下．才能在市场营销中获胜。参考文献

1、方世南等．公共关系学．南京：河海大学出版社，1989．

2、弗兰克·杰夫金斯．夏晓斌等译．最近公共关系技巧．北京：北京大学出版社，1992．

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4、武汉市城市建设档案馆．武汉湖泊【M】．武汉出版杜，2003：300一314．

5、周俊，王焰新．蔡鹤生．构建“长江～东湖一长江”水循环段其在东胡污染治理中的意义【J】．武汉大学学报(工学版)，2002。(4)：64-67

2.试论公共行政的作用篇二

环境行政公益诉讼的主要目的是为了保护环境公共利益, 而且从现代国家行政的诸多特征来看, 公共性是行政行为的本质特征, 它以公共事务的管理为内容, 以公共利益为价值取向。可见, 环境行政公益诉讼与公共利益具有天然的契合性, 公共利益是环境行政公益诉讼的目的, 同时也是环境行政公益诉讼得以形成和发展的基础。环境行政公益诉讼是指当行政机关的行政行为 (包括作为和不作为) 对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时, 法律允许检察机关、公民个人和社会团体等无直接利害关系人为维护公众环境权益而向法院提起行政诉讼, 要求行政机关履行其法定职责和义务或纠正、停止其侵害行为的制度。

二、环境行政公益诉讼的特征

环境行政公益诉讼虽属于行政诉讼的范畴, 是行政诉讼的特殊形式, 但由于其同时具有公益性, 因此环境公益诉讼具有诸多传统行政诉讼所不具备的特征:

(一) 诉讼功能的御前性

环境行政公益诉讼的提起不要求一定有环境受到损害的事实发生, 只要根据有关情况合理判断有公众环境权益受到侵害的可能, 就可以提起诉讼。因为环境问题一旦发生, 往往难以消除和恢复, 甚至不可逆转, 所以法律有必要规定公民可以运用司法手段对公众环境权益进行事前救济, 即在环境侵害尚未发生或未完全发生时就可以提起诉讼, 从而预防公众环境权益遭受无法弥补的损害。环境行政公益诉讼所体现法律的御前功能, 符合法治经济便宜的原则。法律的真正价值应当体现为对人们行为的事前警示和防范而不仅仅是事后的惩戒, 从经济学的角度来看, 法律只有充分实现其御前功能, 才能实现社会利益的最大化。

(二) 诉讼目的的公益性

环境行政公益诉讼目的和出发点是对受损害的环境公益进行救济, 同时监督环境行政执法机关的行为, 促进行政机关依法行政, 具有显著的公益性特征。这与传统意义上保护私人利益的行政诉讼有本质的区别。美国的公民诉讼、德国的民众诉讼及法国的越权诉讼等, 都不是为私人利益, 而是为了公共利益而提起的诉讼。

(三) 原告的多元性

传统意义上的行政诉讼原告仅仅是指法律权利直接遭受行政行为侵害的直接利害关系人, 原告资格的认定以侵害“法律权利”为标准, 即只有当事人受实定法保护的权利遭受侵害时才能起诉。而环境行政公益诉讼的原告并不要求必须是行政行为的直接利害关系人, 原告资格的认定以“事实上的损害”为标准, 当事人的利益不需要是法律特别规定或特别保护的利益, 只要主张有可能处在法律规定的或调整的利益范围内, 在这种利益受到事实上的损害时, 就可以请求司法保护。依据这一标准, 原告的范围得到扩大。此外, 环境行政公益诉讼还赋予检察机关和环保社团为维护环境公益提起行政诉讼的资格。环境行政公益诉讼原告多元性的特点, 在西方国家的环境行政公益诉讼制度中均有所体现。

(四) 受案范围的广泛性

在环境行政公益诉讼制度下, 具体行政行为和抽象行政行为均具有可诉性, 损害法定权利的具体行政行为和损害非法定权利的具体行政行为都可成为司法审查的对象。而传统行政诉讼制度中, 当事人无权请求法院对行政机关的抽象行政行为进行司法审查, 且对于损害实定法规定以外利益的具体行政行为同样无权请求司法审查。

三、环境行政公益诉讼与公共利益利益的实现

(一) 公共利益

法律从根本上说是调整利益关系的工具, 利益调节或再分配是法律的一大职能, 法律公平与否, 取决于利益平衡与否, 法律的目的是平衡个人利益与社会利益, 实现利己主义和利他主义的结合, 从而建立起个人与社会的伙伴关系。协调利益关系是法律的主要目的, 利益冲突是法律得以存在的基础和理由。并非所有的利益都能够或适宜通过法律强制实现, 但如果没有法律, 利益的实现就会出现障碍。在纷繁多样的利益中, 法律发现哪些利益迫切要求获得保障, 它就确认那些利益, 界定利益范围, 分配利益数量和质量, 使之成为具有司法保护必要性的利益, 并通过司法途径来有效保障它们。

利益本质上可分为公共利益和私人利益。公共利益亦称公益, 是一个多面性、多层次、多变性、弹性较大的概念, 一般认为是有关社会公众的福祉和利益, 或指属于社会的、公有公用的利益, 从字义而言, 是一个与个体、私人利益相对应的概念。私人利益指的是单个社会主体的利益, 公共利益则着眼于社会所有社会主体的共同的整体利益。公共利益之“公共”, 英文名称public, 按照《牛津高级英汉双解词典》的解释, public意味着“公众的、与公众有关的”, 或者是“为公众的、公用的、公共的 (尤指由中央或地方政府提供的) ”。其实质是某一群体的共同利益, 是各种利益主体的共同利益, 表现为社会利益、国家利益。它既区别于社会成员个体的利益, 也不是社会个体成员利益的简单加总, 而是全体社会成员利益的综合体。公共利益主要应该包括两层涵义:一是社会公共利益即社会全部或者部分成员所享有的利益;二是国家的利益。而环境行政公益诉讼的目的就是为了制止行政主体滥用权力危害国家和社会, 促进行政主体依法进行环境管理和执法, 保护国家、社会公共利益。

(二) 环境行政公益诉讼是实现公共利益的重要途径之一

公共利益的实现途径主要有两种:公共管理和公益诉讼。传统理论认为公共利益的实现主要依靠政府的公共管理, 但是政府的公共管理对于公共利益的实现具有很大的局限性, 因此为弥补公共管理的缺陷, 公益诉讼成为实现公共利益的另一重要途径。

公共利益是不特定多数人的共同利益, 不特定多数人又是针对某一共同体而言的。公共利益的关键并不在于共同体的不确定性, 而在于谁来主张公共利益。对于个人之外的大多数人的利益或公共利益, 如果与个人无关, 甚至有害于个人, 基于成本利害的考虑, 不仅不会主张, 甚至还会反对;即便公共利益的主张与个人利益有关, 个人也可能从中受益, 但同样基于成本的算计, 个人会产生“搭便车”的思想, 等待其他受益人去主张。因此, 对于大多数人的公共利益, 容易出现主张者缺位的问题。西方经济学家认为, 公共物品的本质特征决定了其由政府提供的必要性, 公共利益只能由政府来维护、增进和分配, 而排除了政府以外的社会主体的补充作用。公共产品的基本特征是非排他性和非竞争性。非排他性决定了人们在消费这类产品时, 往往都会有不付费的动机, 而倾向于成为免费搭乘者, 这种情形不会影响他人消费这种产品, 也不会受到他人的反对。在一个经济社会中, 只要有公共产品存在, “免费搭车者”就不可避免。因此政府的提供就有了必要性和合理性。现行法律制度中对公共利益的维护, 往往是国家行政机关通过行使公共权力来完成的。

但这只构成了政府提供公共产品的必要条件, 并不意味着政府提供公共产品的条件是充分的。现实生活中, 政府机关在行使公共权力时, 经常会发生权力的错位。所谓权力错位, 是指权力的作用方向偏离了权利主体的意志背离了权利主体的利益, 或者权力的作用力度不到位。政府是受全体成员的委托而代表公共利益, 政府与社会成员是一种代理人与委托人的关系, 在委托代理关系中, 往往会发生代理人偏离委托人的利益的情况, 代理人并不一定能够真正实现委托人的利益, 政府并不总是能够做出对整个社会有益的无私决策。假定一切社会主体都在理性地追求自身利益的最大化, 那么不仅个人是“经济人”, 社会团体和政府也是“经济人”。因此, 国家机关也有自身的利益, 国家机关除了代表公共利益外, 还代表自身的利益, 这种利益被称为部门利益, 可是这种利益长期被我们的立法者忽略了, 特别是这种利益在法律实施 (主要是行政执法) 中可能产生的弊端。这种情况下, 必须对行政主体进行必要的制约, 扩大原告资格的范围进而建立环境行政公益诉讼制度成为最有效的方法。

上个世纪以来, 伴随着世界上政治、经济以及科技革命的发展, 各国在法律思想、法律观念、法律制度等方面有了重大发展并取得重大突破, 就利益保护而言, 也从保护私益为主向公益、私益并重转变。因此, 为保护公共利益而产生的公益诉讼制度成为法学界讨论的热点问题。传统的法律理论认为维护社会公益, 追究危害行为的职责在于国家。然而在利益日益多元的现代社会, 政府的公共管理对于公共利益的实现存在诸多不足, 呼吁行政公益诉讼制度的建立。近年来市场经济的发展使得对私益的保护日益受到重视, 而公共利益恣意被侵犯的现象则时有发生。当人们的公共意识和法律意识提高, 而提起环境行政公益诉讼时, 如果对环境公益的保护大多以原告败诉或法院不予立案而告终, 必将大大挫败人们维护环境公共利益的积极性和热情。因此, 我们应当建立起环境行政公益诉讼, 让公众在提起公益诉讼时具有合法的起诉资格, 使法院在审理此类案件时有法可依。

参考文献

[1]张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究[M].北京:法律出版社, 1996.

[2]林吕建.权力错位与监控[M].北京:中国方正出版社, 1996.

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[4]张式军.环境公益诉讼的原告资格研究[D].武汉:武汉大学, 2005.12.

3.试论公共行政的作用篇三

关键词:新农村建设;公共图书馆;作用问题

中图分类号:G258.2文献标识码:A文章编号:1674-0432(2010)-07-0221-1

1 公共图书馆的概念

进入本世纪以来,党中央作出了建设社会主义新农村的重大战略决策,这是党领导亿万农民建设美好家园,创造幸福生活的伟大实践。农民是新农村建设的主体,提高农民素质是顺利推进新农村建设的关键。由于党和政府的重视,各级政府资金的投入,县级图书馆、乡镇文化站和村一级文化活动室都有了极大地发展。如何推进这一进程,加快社会主义新农村建设的步伐,是当前公共图书馆所面临的一个课题。

每个公共图书馆都是一个以图书和影像资料向广大人民群众进行社会主义思想教育的文化机构。图书馆利用图书和影像资料以及所掌握的大量先进信息,用来提高广大人民的政治觉悟、科学、文学、艺术知识,推进他们的工作能力,从而有助于社会主义现代化建设。这是图书馆的基本职能和任务。

公共图书馆处于政治、经济、文化活动中心,离大专院校、科研机构比较近,许多科研成果、科技发明,都能尽快被公共图书馆所吸纳,是人们获得政治、历史、经济、科学技术、文化艺术等方面信息的主要来源,这是公共图书馆的优势。

由于我国是一个农业大国,现在农村人口占全国总人口的70%以上,如何使广大的农村人口真正享受到平等的图书馆知识、信息服务,实现真正意义上的最大限度地满足每一位公民对知识的需求,缩小城乡差别,这是公共图书馆事业面临的一大难题。俗语说“农民富天下富,农民安天下安”。这就需要公共图书馆利用自己的优势大力支持发展农村的图书馆事业和其他一切文化活动。这对于建设社会主义新农村,构建和谐社会的我国来说,具有重要意义和深远的历史意义。因此,公共图书馆有必要承担起这个义不容辞的历史责任。

2 建设农村图书馆的意义

农村图书馆是最贴近农民的基层图书馆,是农民最好的第二学校和培训基地,承担着思想教育、文化知识教育、科技普及、信息传播等职能。通过这一切帮助农民提高思想道德水平、文化知识水平,现代生产技术水平,了解党的政策信息和有关法律法规,提高农民的法律意识,以适应新农村建设发展的需求。农村图书馆对于“培养有文化、懂技术、会经营的新型农民”有着不可估量的作用。

但是我国农村图书馆目前的情况不容乐观,这主要是办图书馆经费短缺和有关领导重视不够所致。虽然近几年政府加大了对农村图书馆的资金投入,但与应该投入的资金相比,还是微乎其微的。笔者认为公共图书馆应该派出工作人员深入农村调查研究,在最需要的县城或乡镇采取对口帮扶的办法,帮助一两个农村图书馆是大有作为的:一是帮助培训人员,实现农村图书馆的科学管理。二是公共图书馆可以利用自己每年清点整理图书的机会,把本馆多余、下架的有用图书送到农村图书馆。三是大力宣传“科技是第一生产力”的观点,让当地领导和广大农民认识到农村图书馆建设的重要性,加大政府资金的投入和争取多渠道资金的筹集。

利用公共图书馆信息量大,采购范围广的优势,帮助农村图书馆尽快采购到最急需的书籍。

图书馆通过管理,可以将有限的资源合理地配置和组合,将现有的潜力充分发挥出来,从而取得最大经济效益和社会效益,因此提高农村图书馆管理人员的素质极为必要。公共图书馆可以通过“请上来”、“派下去”或开班授课等形式,帮助农村图书馆培训管理人员。

3 建设农村公共图书馆的具体措施

在僻远农村,建立图书馆很困难,必须帮助他们克服许多困难。公共图书馆可以建立流动图书站,定期下乡,开展流动借书业务,把先进的文化、优秀的图书送到农民身边,以此引导农民读书热潮兴起,推动精神文明建设。同时依托图书流动站,有针对性地开展读书征文、知识讲座等形式贴近农民实际和喜闻乐见的读书活动,加强他们的认同感和参与热情,通过一系列健康向上的文化活动,促进新农村新时尚、新农民新气息。

送科技信息下乡是公共图书馆常用的服务方式,也是开发馆藏资源,加快信息传递,深受农民欢迎的成功之举。公共图书馆可以与农业科技部门聯合行动,定期组织送科技、信息下乡活动,力求服务效果,力戒流于形式。

公共图书馆尤其要做到:一要通过持续的宣传、教育和引导,提高农民信息意识、增强鉴别分析和利用信息能力;二要抓住农业生产的规律,贴近农民的实际需求,坚持科技下乡活动;三要在送印刷信息产品的同时,定期公开召开农民座谈会、开展实用技术讲座,在服务形式、服务内容、服务效果上努力实现创新与突破。

现在农村的青年农民一般都具有初高中文化水平,接受新知识很快,寻求新技术的欲望也很高。由于生活水平的提高,很多人购买了电脑.开始利用互联网,搜寻新的信息,学习新的知识。因此,公共图书馆可以开展网上咨询服务。可以变传统的书面咨询为通过电子邮件为咨询者提供解答;可以为上网的青年农民开展网络信息代查服务;还可以将相关网站、相关网页的信息合法下载,组成专题数据库提供给读者使用。

4 小结

4.试论公共行政的作用篇四

推荐人：杨志伟

1.沈荣华、魏刚主编：《公共行政学世界百年经典原著导读》，天津大学出版社2009年版。2.毛寿龙主编：《西方公共行政学名著提要》，江西人民出版社2006版。3.弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2013年版 4.登哈特：《公共组织理论》，中国人民大学出版社2011年版。

5.福克斯、米勒：《后现代公共行政：话语指向》，中国人民大学出版社2013年版。6.麦克斯怀特：《公共行政的合法性——一种话语分析》，中国人民大学出版社2002年版。7.奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店1999年版。

8.奥斯特罗姆《公共事物的治理之道——集体行动制度的演讲》，上海译文出版社2012年版。9.唐斯：《官僚制内幕》，中国人民大学出版社2006年版。

10.奥斯本：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社2002年版 11.莱恩：《新公共管理》，中国青年出版社2004年版。

12.奥斯本、盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，上海人民出版社1991年版。13.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版本。14.登哈特：《新公共服务——服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2010年版。15.欧文·休斯：《公共管理导论（第三版）》，中国人民大学出版社2007年版。

16.奥斯本：《无缝隙政府：公共部门再造指南（中文修订版）》，中国人民大学出版社2013年版。17.盖拉特：《非营利组织管理》，中国人民大学出版社2013年版。

18.罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径（第五版）》，中国人民大学出版社2002年版。

19.奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店1999年版。

20.E·奥斯特罗姆《公共事物的治理之道——集体行动制度的演讲》，上海译文出版社2012年版。21.托马斯：《公共决策中的公民参与》，中国人民大学出版社2013年版。22.彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版。23.罗西瑙：《没有政府的治理》，江西人民出版社2001版。

阅读建议：阅读习惯将会扩展你的思维空间。以上推荐书目建议精读，学校图书馆以及学院资料室都有馆藏，建议分两年阅读，可以按照先后顺序来阅读，也可以按照你的兴趣选择性优先阅读。

5.公共行政与行政法社会分析论文篇五

摘要：本文在政府公共行政与社会公共行政两分的框架下，讨论了社会公共行政与行政法的关系。首先，文章对行政法介入社会公共行政领域的必要性作了阐述;接着提出并不是所有的社会公共行政都需要行政法的调整;最后讨论了行政法对社会公共行政进行调整时应注意到的两个重要问题。

关键词：社会公共行政;行政法;公共行政

行政法为何应介入社会公共行政领域呢?这个问题可以主要从两个方面进行理解。

第一，这是社会公共行政对行政法的需求决定的。

政府公共行政与社会公共行政共同点在于两者都履行公共职能，为公众提供公共服务。但政府公共行政与社会公共行政的区别之一在于它们在公务涉及的范围上有所差异。一般而言，政府公共行政是以所有公共事务作为管理对象，而社会公共行政只是涉及到一定领域、一定行业的公共管理。在这种情况下，有可能出现这样一种情况，即社会公共行政主体不考虑全社会的公共利益而只顾及本领域、本行业的公共利益。这时候就需要有关的行政管理部门、司法部门对社会公共行政主体进行监督管理，而这就需要行政法的法律支持。

社会组织进行公共行政需要具有公共权力。而社会组织的公共权力来源如果不依靠有关行政法律、法规授予，仅仅依靠社会组织自身的组织性权力(如行政组织成员对行政组织公共权力的认可)，其权威性不能确立，其合法性也成问题。

在社会公共行政过程中，社会公共行政主体的公共管理行为有可能会侵犯相对人的重大权益。虽然社会公共行政的强制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相对人重大权益的处理行为。在此种情况下，对相对人的救济是必须考虑到的。这仍然会涉及到行政法上的救济问题。当然，这里不是主张法律救济可以替代所有的救济方式，但法律救济是最彻底、最有效的救济方式。当相对人的重大权益受到损害时，我们没有理由堵上司法救济这扇大门。

第二，把社会公共行政纳入行政法的调整范围是行政法自身发展的需要。

社会公共行政这一新领域给行政法带来了新的发展机遇，将会改变行政法的内涵和外延。现代行政法的内涵和外延与行政法诞生初期相比已经发生了很大的变化。英美法系最早给行政法下定义的是英国法学家奥斯丁，他认为行政法是规定主权行使之限度与方式：君主或主权者直接行使其主权，或其所属之高级行政官吏之行使主权者授予或委托之部分主权。1英美法系行政法在以后的发展中，逐渐形成从控制行政权力与行政程序两个方面概括行政法的定义，如著名行政法学家K·C·戴维斯教授就认为，行政法是关于行政机关的权力和程序的法律，包括法院对行政活动的司法审查在内，2也包括行政机关所制定的程序法规在内。然而，这只是狭义的行政法定义，英美法系很多著名行政法学家提出了代表新趋势的广义行政法概念。如P·L·斯特劳斯教授认为，在二十世纪初期当公共行政发展的时候，学术界发展了行政法概念，它包含几乎全部和公共行政有关的事项。

在大陆法系，行政法的概念几经变迁，也朝着广义的方向发展。如在法国，多数学者认为，行政法是有关调整公共行政组织与权限、协调市民与行政权的法。通过行政法学者们的学术探讨，法国的行政法概念从权力行为转变为公共服务，行政的功能从权力行为亦变为一种服务的社会作用。

无论是在英美法系还是大陆法系，行政法概念的发展，都适应了现实社会生活的需要。在今后的社会发展中，社会组织将行使越来越广泛的公共权力，如果作为调整公共行政法律规范总和的行政法固步自封，无视社会公共行政的存在，将会大大削弱行政法的调整功能，也不利于社会组织依法有序地在国家与社会之间发挥作用。

把社会公共行政纳入行政法调整范围是行政法获得合法性的重要途径。任何法律要获得良好的贯彻实施效果，其合法性是重要因素。不管是我国法律一级的规范性文件，还是各级政府制订的行政法规、行政规章、其他规范性文件，都存在一个最大限度地反映民意的问题。而社会公共行政就此问题提供了一个新途径。一般而言，社会公共行政所涉及到的通常是公众日常生活中所最常遇到的公共事务，公众比较关心这类公共事务的管理，也较热衷于参予到其中去。这就使社会公共行政容易反映民意，其管理活动更容易得到公众的认同。在这个基础上，我们就可以将社会公共行政中公众反映的问题反馈到行政法的制订上去，使行政法尽可能地满足公众的需要、现实的需要。此外，我们还可以在适当的时候将社会公共行政主体制订的一些暂时还不具有法律效力的规范以行政法的形式确定下来，赋予其法律效力。这些都是行政法获得合法性的重要举措。

另外，将社会公共行政纳入行政法的调整范围原因还在于，在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的区分已经越来越不明显，很难绝对地确定两者之间的界线。“虽然传统的行政法只调整政府公共行政，但在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的分工已经不是单纯的和绝对的，在很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑，更有利于行政任务的完成。”

我国已有学者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1.社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。2.这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是管理主体的不同而已。3.既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的.法律予以规范和调整才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。

可见，社会公共行政应纳入现代行政法的调整范围，是新时代对行政法的要求，是社会的客观需要。

在探讨社会公共行政范围时，本文非着重于政府公共行政与社会公共行政的界定，而是将社会公共行政置于公共行政这一前提下讨论何为公共行政，即注重它与私法上行为的区分。一般认为，履行公共职能的行为即为公共行政，但公共职能又怎样界定呢?这个问题自然而然又涉及到公法与私法的界分问题。因为我们区分公共行政就是为了让其适用与私法不同的公法规范。

凯恩教授认为：“一种职能是否公共职能的问题是一个政治问题，它不可能总是以同样的方式得到回答。他主张区分公法和私法要以这样一个问题为出发点，即我们为什么要在公法和私法之间划出界线。划定界线的理由影响划定界线的方式，而界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有了不同的标准。

“简而言之，我们可以说，界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂;在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。”7凯恩教授给出了说明理由的一个路径，即结合具体情境阐明为什么要界分公法与私法，而后从界分的理由出发来确定界线之所在。在理论和实践的可能前景范围内，我们也许还会得到别的路径，但基于充分理由之上的个别化处理是不变的适当方式。

从美国的相关案例中，我们也可以看到公共职能界定的变化。私人公园的经营以前并不被认为具有公共职能，但在EvansV.Newton一案中，一家私营公园只供白人使用，被黑人诉诸法院，联邦最高法院认定，公园虽由私人经营，但其提供的服务具有公共职能，应当适用宪法关于平等权的规定。法院进一步指出，公园如同消防队、警察局等传统提供公共服务的机构，应属于公共领域。9可见，公共职能是不断地随着形势的变化而变化的。

所以公共行政的界定与公共职能的界定以及公法与私法的划分一样，其范围不是绝对确定的，而是与私法行为处于一种互动状态中。我们只能具体情况具体分析，在不同的情境下适用不同的标准对其进行界定。

中国目前的社会公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。10那么，是否所有的这些社会公共行政都需要行政法的调整呢?并不是所有公共职能都可以被纳入公法调整。只有当这一项职能对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要国家的公权力进行一定调整以保证该职能的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。11像一些社会组织自愿提供的公共服务，缺乏行政权力的行使要素和特征，没有必要将其纳入行政法调整范围。在确定行政法应调整哪些社会公共行政时，下面因素是应该被考虑到的：

第一，公众的重大权益是否有可能被侵犯。当社会公共行政涉及到公众的重大权益时，我们需要法律的介入以规范其行使并提供有关的救济方式。社会公共行政在很大程度上是一种自主管理，会形成自我约束机制或规范，但自我管理涉及到公民个人的重大权益时，法律保留的原则是应坚持的。公法领域与私法领域不同，在私法领域中契约自由原则占主导地位。而在公法领域，契约自由原则要受到一定的限制，如一个公共社区不得基于全体公众同意而不经法律许可私自设立一个可以基于一定事实实施人身强制的机构。

第二，社会公共行政履行的公共职能重要程度，即看该项公共职能在社会系统中的地位如何。如果该项公共职能关系到可能严重影响公众的领域，行政法应对其进行调整。公众需求强烈的公共职能，如不以行政法进行调整，单纯以社会组织自身愿望进行，就有可能出现公共职能履行缺位或不良履行等情况。如一个城市的公共汽车营运，在交由社会组织管理后，如果行政法完全退出该领域，倘若社会组织私自决定停止公共汽车营运，势必给这个城市的市民交通带来重大影响。因而行政法不应完全退出该领域，应由有关行政机关监督社会组织的公共职能履行。

第三，社会公共行政管理手段的强制性程度。如果社会公共行政对相对人的强制性较强，理应将其纳入行政法的调整范围。

「参考文献」

1.李放：《比较法教程[M]，吉林大学出版社1993年版，第201页。

2.3.王名扬：《美国行政法》[M]，中国法制出版社%1995年版，第39、40页。

4.张正钊、韩大元：《比较行政法》[M]，中国人民大学出版社.年版，第11-12页。

5.于安：《德国行政法》[M]，清华大学出版社版，第61页。

6.黎军：《行业组织的行政法问题研究》[M]，北京大学出版社版，第66页。

7.PeterCane，转引自沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社版，第417页。

8.12.13.沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社20版，第418、419页。

9.395U.S296(1966)。

10.赵立波：《浅说公共行政》[N]，《光明日报》-5-4。

6.试论公共行政的作用篇六

一、填空题

1、亚里斯多德；

2、政治取向；

3、中国共产党领导政府；

4、价值观；

5、政治民主；

6、非赢利性；

7、英；

8、部长会议制；

9、社会公平；

10、行政职位

二、名词解释

1、自然地理环境：是指一个国家所处的地理位置和自然状况。

2、市场体制：是不经过中央指令而凭借交易方式的相互作用，实现在全社会范围内对人的行为进行协调的一种制度。

3、管理层次：是指公共组织内部划分管理层级的数额。

4、地方政府体制：是地方政府按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。

三、单项选择题

1、C；

2、A；

3、A；

4、D；

5、B；

6、A；

7、C；

8、A；

9、B；

10、A

四、多项选择题

1、BCDE；

2、ABDE；

3、AD；

4、ABCDE；

5、ACE；

五、简答题

1答：首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上。其次，表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。

2答：优点：可以扩大公共组织的管理职能；专业分工，有利于专业化管理，提高效率；分权管理，有利于调动专业人员的工作积极性。

缺点：职能分化过多，会造成政府机构过多，因而会造成对社会和经济干涉过多，不利于市场经济的发展的后果；分工过细，会造成权力交叉、影响行政效率的后果。

六、论述题

1答：第一，正确处理政府与社会之间的关系。

第二，正确处理政府与市场之间的关系。

第三，正确处理政府与企业之间的关系。

第四，正确处理政府与事业单位之间的关系。

第五，正确处理政府与社会组织之间的关系。

第六，正确处理政府与公民的关系。

2答：第一，政府是国家各种公共事务的组织者与管理者。

第二，政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者。

第三，政府是国家主权和领土完整的捍卫者。

第四，政府是国民经济发展的政策制定者与协调者。

第五，政府是社会公平的提供者。

作业2

一、填空题

1、领导方格图；

2、四分图理论；

3、非领导职务；

4、地域；

5、文字档案；

6、管理信息层；

7、立法机关；

8、实施阶段；

9、确定控制标准；

10、撰写评估报告

二、名词解释

1、行政领导：是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。

2、国家公务员的辞职：是指国家公务员按照一定的法定程序，主动地提出解除与其所服务的行政机关工作关系的申请，并经过有关部门批准而辞去所担任的行政职务的制度。

3、公文管理：就是对公文的创制、处置和管理，即在公文从形成、运转、办理、传递、存贮到转换为档案或销毁的一个完整周期中，以特定的方法和原则对公文进行创制加工、保管料理，使其完善并获得功效的行为或过程。

4、危机决策：是指领导者在自然或人为的突发性事件发生后，迅速启动各种突发事件应急机制，大胆预测，作出决定的过程。

三、单项选择题

1、A；

2、B；

3、A；

4、B；

5、C；

6、D；

7、D；

8、D；

9、D；

10、A

四、多项选择题

1、ABCDE；

2、ABD；

3、ABCDE；

4、AB；

5、ABCDE

五、简答题

1答：

（一）认识问题，界定问题，找出差距；

（二）确定决策目标；

（三）确定决策标准，确定每个标准的权重；

（四）拟定决策方案；

（五）分析方案；

（六）选择方案；

（七）实施决策方案，完善决策；

（八）评估决策

2答：第一，国家公务员职业专业化；第二，人事行政理论专业化；第三，人事行政机构专业化；第四，人事管理方法专业花。

六、论述题

1答：首先，行政领导者要有行政职位，即行政领导者在国家行政机关所处的法律地位和担任的行政领导职务，这是行政领导者行使职权、履行责任的前提。其次，行政领导者要有行政职权，即来自于行政职位的权力，它是行政职位所具有的一种由法律规定的权力，是行政领导者履行责任的必要依据。再次，行政领导者要履行行政领导责任：行政领导者在国家行政机关中处于一定的职位，具有一定的职权，就要承担国家所委托的一定工作任务，并对国家负有责任，这就是行政领导者的行政领导责任。

2答：第一，行政协调可以使各行政部门和行政人员在工作上密切配合，和谐一致，避免内耗和互相冲突，从而达到齐心协力、团结一致的目的。

第二，行政协调可以促进各行政部门合理配置和有效利用人力、物力、财力和时间等行政资源，精简和优化办事程序和环节，提高行政效率。

第三，行政协调有助于各行政部门和行政人员树立整体观念和全局观念，并从整体和全局立场出发，充分认识本职工作的意义，努力完成本职工作，从而有利于行政管理活动的有序进行。

第四，行政协调有助于将分散的力量集中起来，使每个部门和个人的努力成为集体的努力，单独的行动成为合作的行动，从而产生整体的“合力”。

作业3

一、填空题

1、审查会计帐目；

2、委托监督主体；

3、复式预算；

4、转移性支出；

5、30；

6、国务院常务会议；

7、决定计划；

8、行政程序；

9、组织效率；

10、企业家政府

二、名词解释

1．选择性招标采购：是指通过公开程序，邀请供应商提供资格文件，只有通过资格审查的供应商才能参加后续招标。

2．行政复议：是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。

3．行政方法：是指行政机关和行政工作人员，为了达成行政目标，从公共组织的内外部环境和管理对象的实际情况出发，在一定的行政管理思想和管理原则的指导下而采取的各种措施、手段、方法和技术等的总称。

4．公共组织绩效评估：公共组织通过一定的绩效信息和评价标准，对公共组织所提供的公共物品和公共服务的效率和质量进行全面的控制和监测活动，是公共组织的一项全面的管理措施。

三、单项选择题

1、A；

2、B3、C；

4、B；

5、A；

6、A；

7、D；

8、D；

9、C；

10、C

四、多项选择题

1、ABD；

2、ABC；

3、ABCDE；

4、ABD；

5、ABE

五、简答题

1答：第一，行政法规的制定主体是国务院。

第二，行政法规根据宪法和法律的授权制定。

第三，行政法规必须经过法定程序制定。

第四，行政法规具有法的效力。

2答：第一，行政效率离不开定量分析。

第二，行政效率更重要的是体现在追求社会效益上，这是行政管理的方向。

第三，行政效率体现在各个层次、各个环节上，是公共行政体系各种因素的综合反映，是对各种公共行政活动以及相关要素的整体要求。

六、论述题

1答：第一，行政监督主体由三方面主体构成。

第二，行政监督的内容是指行政过程中的行政主体及其公务员的行为和与其相关联的机制。

第三，从形式特征方面看，行政监督是一种“整体性”的监督活动。

第四，从价值特征方面看，揭示行政监督是一种“整体配置效益”和“效率与质量均衡性”的监督。

2答：

（一）政治保障是进行行政改革的前提。

（二）加强宣传，制造行政改革舆论。

（三）制定切实可行的行政改革政策。

（四）制定进行行政改革的法令和政策，使行政改革有法律保证和强制力。

（五）恰当地选择行政改革的突破点，恰当地选择发动改革的时机。

（六）行政改革要尽快地取得效果，提高行政效率和为公众服务的质量。

作业4

一、填空题

1、行政之研究；

2、公共行政生态学；

3、稳定性；

4、行政道德；

5、功绩晋升制；

6、综合性；

7、事中监督；

8、社会保障制度；

9、国务院法制局；

10、英格森

二、名词解释

1．中央政府体制：是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。

2．西方国家公务员：在西方，国家公务员是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员。

3．风险型决策：是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件比较清楚，也有比较明确的决策目标，但是实现决策目标必须冒一定风险。

4．行政监察管辖：是指对某个监督对象确定由哪一级或者哪一个行政监察机关实施监督和哪一级或者哪一个行政监察机关对哪些特定监督事项有权进行管辖的法律制度。

三、单项选择题

1、D；

2、C；

3、B；

4、B；、A；

6、C；

7、C；

8、C；

9、A；

10、B

四、多项选择题

1、ABCDE；

2、AE；

3、EAB；

4、BD；

5、ABCD

五、简答题

1答：（1）完整制的优点

第一，有利于公共组织的统一领导、统一指挥。

第二，政令统一，权力集中。

第三，高度自主，有独立的决策权，有利于调动本地区或本部门的积极性。第四，可以因地制宜地确定行政目标，制定政策，反应灵活。

（2）完整制的缺点

第一，资源有限，不宜办大事；上级也不能进行统筹安排。

第二，高度自主，容易出现各自为政。

第三，缺乏全局观念，只顾局部利益。

2答：第一，测定行政效率的量的标准。

第二，测定行政效率的质的标准。

第三，测定行政效率的社会效益标准。

第四，测定行政效率的规范性标准。

六、论述题

1答：第一，行政沟通是实现行政决策民主化的重要基础。

第二，行政沟通是行政执行各环节顺利进行的重要基础。

第三，行政沟通是行政检查和监督的重要依据。

第四，行政沟通是所有行政人员参与管理的重要手段。

2答：第一，行政改革是个政治过程。

第二，行政改革的目的是为了适应社会环境，提高行政效率，高效公平地处理社会公共事务。

7.试论公共行政的作用篇七

“和谐社会”一直是人类追求的理想社会, 构建社会主义和谐社会需要全社会的共同参与、共同努力、共同建设, 才能够最终实现。文化是一个民族的灵魂, 是维系国家统一和民族团结的精神纽带。没有文化上的和谐, 没有先进文化的积极引领, 社会的和谐就没有思想根基和文化源泉。构建社会主义和谐社会, 必须大力推进和谐文化建设, 培育和发展和谐文化。作为先进文化的教育基地, 如何在构建社会主义和谐社会中发挥职能作用, 从多个角度源源不断地为促进社会发展和经济建设提供智力支持, 承担起社会教育的责任和义务, 加快推进我国社会主义和谐社会建设的进程, 已成为摆在公共图书馆面前的一项重要课题。

一、构建和谐文化的重大意义

构建和谐文化是构建社会主义和谐社会的前提条件, 对于实现和谐社会具有重要意义。首先, 建设和谐文化有利于巩固社会和谐的思想基础, 在全社会形成人与人之间互相尊重、互相信任、和谐相处的理想信念、道德规范、价值取向, 为实现国民在政治上、道义上和精神上的团结提供有力的思想保证。其次, 建设和谐文化有助于培育协调发展的思想意识、思维方式, 使人们在关注经济建设的同时, 更加重视和谐文化的建设, 从而为促进和谐兴国、和谐创业、和谐安邦打下坚实基础。再次, 建设和谐文化有助于化解人民内部矛盾, 使和谐成为全社会的基本价值取向, 形成良好的人际关系, 形成人人追求和谐、维护和谐的局面。

二、公共图书馆在构建和谐社会中的角色定位

当构建社会主义和谐社会逐步成为全社会人民的思想共识, 城乡人民的精神文明需求将显著增高, 要求享有正当的文化权益。先进文化是“和谐社会”的精神支撑。而公共图书馆事业是由各级人民政府举办的向社会公众开放的公益性文化事业机构, 既是搜集、整理、存储、开发、传递与利用文献信息资源, 为经济建设和科学研究服务的机构, 又是广泛进行教育、普及科学文化知识、为广大人民群众提供精神食粮的场所。

1. 文化遗产的继承者和保护者。

图书馆是对文化知识、人类文明和中华传统文化进行管理的最早部门之一, 从古代藏书楼起它就开始对已有的文献进行保存, 现在完美的分类法更是使得我们对庞大的多学科的知识进行系统的有效有序的分类与管理, 并加以挖掘和利用。

2. 信息资源的拥有者。

随着现代信息技术的突飞猛进, 图书馆除了利用传统的馆藏文献为读者提供服务之外, 还将互联网的信息资源有效组织起来, 建成资源数据库。它全面系统地收藏了人类所创造和积累的各种信息资源, 能满足各种专业、各种职务、各种学历、各种文化程度的读者的需要。

3. 社会学习潮流的引领者。

构建社会主义和谐社会, 全面提高全民素质是关键。公共图书馆通过充分发挥自身优势, 用先进的思想、优秀的文化引领社会学习潮流, 倡导全社会成员在互动的学习氛围中不断更新观念, 提高综合素质。

4. 信息化建设的推动者。

1998年, 我国启动“中国数字图书馆工程”, 使图书馆借助高科技手段大大增强了对文化资源的收集、整理和传播能力, 在增强文化对经济的渗透力、对人的影响力、对世界文明的辐射力等方面起到了推动作用。数字图书馆的建设将扩大中文信息资源的利用和中华文化在世界的影响, 有利于推动我国信息技术在图书管理领域的应用, 使其迅速转化为现实生产力。

三、和谐社会构建中公共图书馆工作的发展策略

1. 更新观念, 高度重视。

在构建社会主义和谐社会中, 图书馆人应及时更新观念, 思想上高度重视, 充分发挥图书馆的教育职能。图书馆人有责任有义务指导全社会成员充分利用公共图书馆的文献资源, 主动获取知识。图书馆人应变坐等读者进馆为积极主动开展馆外服务, 与社会上其他教育部门科学联合, 参与社区教育活动, 引导学习型社会的潮流。

2. 创新方式, 开放服务。

一方面为公共图书馆读者对象的全方位开放。公益性是公共图书馆的根本属性。公共图书馆所能提供的信息资源应该毫无差别地给社会的每个成员共同享用, 无论他是国家公务员还是外来打工者, 无论他是年迈的长者还是年少的儿童, 无论他是大学教授还是幼儿园的小朋友, 无论他是健康的还是残疾的, 只要他们需要, 公共图书馆就应该为他们提供最好的服务。另一方面为公共图书馆服务内容与方式的全方位开放。传统的公共图书馆服务内容方式较为单调, 如利用图书、报刊及其它载体形式的文献资源, 对人们的思想、道德、文化等各方面进行影响以达到教育的目的。现在, 随着现代技术的发展与应用, 公共图书馆成为整个社会的文化中心、学习中心以及庞大信息资源的拥有者、教育者, 其服务方式发生了很大变化。一是开展社会终身教育服务。公共图书馆应在每位求知者各个知识成长阶段永远向其敞开通向知识海洋的大门, 从幼儿园到小学到中学到大学到参加工作到中年到老年, 成为全民终身学习的最佳场所。二是开展社会流动服务。通过与社区其他组织建立合作关系为社区服务, 使用流动图书车, 开办馆外图书流通点, 组织安排各种读书、文学创作、音乐欣赏等休闲活动, 并为有特殊需要的读者送书上门, 为社区物质文明和精神文明协调发展提供保证。三是推行美育服务, 加快精神文明建设。在当代全社会开始对人文精神普遍关注的趋势下, 开展美育服务势必将提倡图书馆的人文精神和研究图书馆的人文地位提到一个重要位置, 从而促使图书馆健康发展, 加快社会文明的进程, 更有利于实现构建社会主义和谐社会的伟大理想。

参考文献

[1].刘博.学习型社会的构建与图书馆理念的更新.中国图书情报科学, 2004.3

[2].常绍慧.图书馆是构建和谐社会的载体.云南农村经济, 2006.6

8.试论公共行政的作用篇八

关键字；公共行政；公共管理；区别与互动；

【中图分类号】D035

公共行政在十九世纪末成为了一个单独的学科领域；而公共管理则在上个世纪七十年代兴起。在现阶段的发展过程中，二者有着一定的区别，又有着本质的关联。下面我们就来简单的分析公共管理与公共行政的区别与互动。

一、公共行政与公共管理的区别。

第一，内涵区分。公共管理的主要核心是政府管理，有着多元化主体的基本特征，是以公民社会为基础的管理体制。公共管理是一种全新的管理模式，这是一门学科，也是一种新的学位教育方式。公共管理在一定意义上来说，是把公共行政作为基础，将管理学、经济学一级政治学的相关理论与方法进行整合，主要涉及政府以及非政府组织等公共事务。而公共行政则是把刚性规范以及固化原则作为基本的支撑，主要依托于政府主体开展相关的政治统治工作，是国家行政机构根据法律规定开展相关社会公共事务的活动。笔者认为，公共行政主要把政府、法律法规等授权组织机构作为主体，把国家、社会以及自身的相关事务作为客体，根据法律法规展开相关决策、组织等活动的科学体系，有着工具性以及依附性的内在本质。

第二，主客体区分。首先，主体区分。主体就是行为的实施者，可以是单一亦可是多元化的。公共管理主体多呈现多元化，主要以政府、非政府组织以及其他社会组织为主。根据自身的业务范围，对责权范围内的事项进行统筹协调，享有法律范围内的权限自由。公共行政的主体主要为政府以及其他法律授权的相关组织，主要依靠政府代表的相关机构。大多数主要把政府作为单一的主体。其次，客体区分。客体对象主要就是指主体行为的主要内容。公共管理主要重视社会性，对公共服务、公众的参与性以及政府的行政事务的公开化等责任与义务的履行，主要彰显了客体的社会性。公共行政较重视其公共性，对公共权力与利益的执行与维护较为重视，主要有着工具性。权威性以及规范性的基本特征。公共管理的客体有着多样化的特征，在不断的变化与拓展中有着具象化的形式。公共行政有着动态性的特点，主要针对社会发展的实际问题为方向，通过其他学科知识的引入，主要包含着公共管理以及行政管理等领域。公共行政的客体有固有的管理程序，把民生利益为主要导向，维护公共利益是公共行政的主要表现。

第三，内在区分。首先，管理目标区分。公共行政对机构、过程以及程序的管理较为重视，属于内部取向；而公共管理则对项目、结果以及绩效的管理较为重视，属于外部取向。其次，管理体制以及运作模式的区分。公共行政对具体的计划、组织以及指导等基本技能的运用较为重视，主要强的是政策的科学化；而公共管理则更加重视管理的市场化模式。

二、公共行政与公共管理的互动关系

公共行政在历史的舞台上一直是政府公共部门管理的重要理论。在其发展历史中，经历了传统的公共行政学与新公共行政学说的形式改革。作为二十世纪七十年代国际流行的行政改革主流的新公共管理，对传统的公共行政带来一定的沖击，这种全面的公共部门管理方法取代了公共行政模式成为了新的管理理念。公共管理与公共行政在发展中有着密不可分的关系。

第一，公共管理模式与公共行政的主体都是社会公众事务进行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通过多元化主体采取合作管理模式开展社会治理，把公共行政中的精华与社会管理进行了细化处理，把行政管理与社会管理充分的融合在一起。

第二，公共行政是一种政府管理模式，公共管理模式的核心主体则为政府作为主，其他非政府组织作为复制管理。公共管理的主体基本上都是以组织的形式表现的。而公共庞合作系统中的组织要通过核心的、关键性的管理部门达到提高组织整体一致性的根本目的，其组织行政有着公共性的特征。公共管理模式中的组织对其行政管理有着共同管理的权利，其行政价值有着中立性的特征，把公共行政在表现形式上转变为实质的将行政管理模式，根据公共管理组织的相关服务内容、社会治理的实际需求等因素构建行政模式，将公共服务与合作治理有效的融合起来。在公共管理中的相关管理工作是社会治理的实际的、共同需求体现，可以通过合作管理模式的表现出来；公共管理行政有着科学化、技术化理论思想，注重与合作活动的开展，彰显着合作之间的信息沟通，通过社会道德体制，优化、完善公共管理活动的开展。

第三，公共管理与公共行政有着规范性的本质特征。在开展具体的活动过程中，二者都严格的执行着相关的规章制度，有着一定的规范性特征。把管理机构作为基本的、主要的活动机构；

第四，公共管理与公共行政的主要目标有着一致性的特征。在社会治理的实际过程中，二者都是将公共利益作为基本的工作目标，开展活动的过程中贯彻执行着公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。

第五，公共管理与公共行政工作在形式上都属于服务行政范畴之内。公共管理与公共行政都是一种社会管理的行政手段，二者有着本质的联系，都属于服务型社会治理模式范畴。

结束语：

公共行政与公共管理二者在历史的发展过程中有着密切的联系。在历史与时代的二者的影响与作用下，公共行政与公共管理有着相互对立的层次也有着内在的无法割舍的必然联系，二者之间的区别与互动等错综复杂的关系会社会治理与改革带来极其重要的影响与启示。

参考文献：

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[3]王乐夫.论公共行政与公共管理的区别与互动[J].管理世界2013（1）：12.13.

9.公共行政管理篇九

我国的公共管理，是随着改革开放而产生的社会实践，伴随着市场经济体制的发展而取得进展。公共管理的发展主要体现在行政管理的改革，使政府的职能取得了很大的转变，政府对社会事务的管理方法不断变化，在对公共事业进行管理的过程中，增加了非政府组织的重要作用。在学位教育和学科教育之中，公共管理受到人们的使用和认识，本学科也受到了社会的广泛关注，但是在对公共管理理论进行研究的过程中，存在着很多差异。公共管理指的是随着经济体制的不断完善，政府在协调社会发展的过程中，发挥的作用和使用的管理手段也不断发生着变化，因此，需要尽快建立一套完善的、科学的、规范的、协调的、高效的管理体系，重视对公共管理专业人才的培养。同时，因为政府职能的不断转变，很多以往由政府负责的管理工作已经开始授权给非政府组织负责，相关的人才越来越受到组织的欢迎，为了适应这种发展的需求，在相关部门的领导和组织之下，招生工作妥善、快速的进行。公共管理从学校到政府形成了一套完整的体系，有着广泛的发展前景。公共管理具有社会性的特征，是市场经济体制的产物，明确了管理的目标、范围、模式、对象和主体，最终有效地对实践进行指导。

公共管理和行政管理之间的关系受到社会各界的广泛关注，公共管理的目标、方式、范围和主体都和行政管理有很多相似点，在分析行政管理和公共管理之间关系的时候，应该重视相关理论的主要内容和产生背景。公共管理是一个独立的学科和领域，该理论在产生的过程中的主要内容是对政府管理进行研究，也是公共行政学。在相关理论不断发展的过程中，公共管理发生了重要的转换，具体来说，从以往的公共行政向公共政策分析转变，再向公共管理转变，在公共管理中，重视效益、效率和经济。这种新的公共管理理论的产生，主要有以下几种原因。第一，由于在二十世纪七十年代产生了严重的经济危机，政府财政困难，使管理危机和信任危机等社会危机十分严重，因此，政府办事效率很低，使社会问题严重，导致了国家的经济水平和生活水平不断下降。第二，受到全球经济一体化的影响，很多国家都面临着压力和挑战，因此，政府应该更有效地控制和引导国民经济进行运转，提高在国际市场中的竞争力，提高经济的发展水平。第三，由于信息革命的不断发展，政府不断向透明、高效和灵活的性质转变，政府为了和社会特点相适应，建设了与自身经济发展相适应的管理模式。第四，随着传媒水平的提高，公众对政府的需求不断增多，因此，政府产生了巨大的改革压力。在对新公共管理进行实践的过程中，应该转变传统的公共行政学学科结构、探究方式、探究主体和探究范围，成为政府管理的主流和趋势。

10.试论公共行政的作用篇十

第6章

行政决策与行政执行 6.1 行政决策

一、引言

行政决策是行政管理中一个重要的概念和组成部分，是行政管理的核心。行政决策制定过程的正确、科学与否，直接影响到其执行结果的效用，同时，它关系到国家的安定团结以及兴旺发达，处于举足轻重的地位。

二、关于行政决策概念的经典性论述

（一）行政决策的概念辨析

所谓决策，从字面上看，就是决定计谋，是人们为了达到一定的目的而出主意、做决定的活动过程。决策活动是人类社会发展进程中的重要现象，上至国家要事，下到百姓日常生活，都涉及决策和抉择的问题。决策作为人类有意识的活动，自古以来就存在。我国早在先秦时期，就有了“决策”的语词，如《韩非子-孤愤》中就提及“智者决策于愚人，贤士程行于不肖”。不过，现代管理学意义上的“决策”一词及其理论，则是从西方管理学中引进的。关于“决策”的概念，各种理论著作并没有形成统一的定义。《现代科学技术词典》认为：所谓决策，是指在几个可能的方案中作一选择。《哈佛管理丛书——企业管理百科全书》认为：决策是指思考“决策”，以解决目前或未来问题之用脑行为。《美国现代经济词典》则认为：决策是指公司或政府在确定其政策或选择实施现行政策的有效方法时所进行的一套活动，其中包括搜集必要的信息以及对某一建议做出判断，以及分析可以达到预定目的的各种可供选择的方法等活动。关于决策概念的界定，各家可谓仁者见仁、智者见智，但是笔者认为其本质却是万变不离其宗——即从多种可能的方案中选择一种的选择行为，不论它是理性行为还是非理性行为，这种选择的过程都可以称之为“决策”。

行政决策作为决策的一个特定存在形式，具有决策所有的共同性，但是，它亦有区别于一般决策的特殊性。首先，行政决策的主体是具有法定行政权的国家行政机关或在国家机关中占据合法职位的政府官员，这就将一般决策主体的范围缩小至政府内部。其次，行政决策时即各个领域的广泛的社会事务的管理，不是以赢利为目的，而是以公平为前提的社会价值权威性再分配，这也区别于其他如企业决策的盈利性质。再次，行政决策的结果表现为国家的政策或者法律法规，具有特殊的强制性和普遍的约束力，而其他领域的决策则没有普遍的社会约束力，仅仅是组织内部效力而已。最后，行政决策的过程是权力运用的政治过程，有交易、妥协，有针锋相对的冲突甚至是战争。这些鲜明特点，决定了行政决策不同于其他决策的特异性，同时，也未我们更加准确的把握这一概念提供了坚实的基础。

由以上行政决策的几大特点，可以给其做个概念界定，即行政决策是行政决策主体为了履行政府职能，在其权限范围内，就某一公共事务如何处理做出决定的活动。行政决策在行政管理中居于十分重要的地位，它的正确与否关系到一个部门、地区乃至国家的政治、经济和文化事业发展的兴衰成败。

（二）行政决策理论研究的发展

政治性的决策，古已有之，从远古时期奴隶、战俘的分配，到政治领袖的兴废，都离不开决策的参与。但是，由于传统政治环境的局限性，政府所面对的基本上是简单而确定的决策问题，所做的决策也主要是依靠经验和定性分析，或者是神学中的占卜方式，并没有产生系统的科学的决策理论。真正进入决策理论科学研究的时代，是发生在西方工业革命，随着管理科学的发展而发展起来的。

到目前为止，关于决策理论的研究大致遵循着从经验决策到理性决策再到行为决策的，从个人决策到群体决策的发展过程。人们通常都将诺贝尔经济学奖的获得者美国的赫伯特、西蒙对决策理论的贡献，看成是决策理论发展中的一个转折点，称以西蒙为创始人发展起来的决策理论为现代决策理论，西蒙以前的决策理论为古典决策理论。（古典决策理论属于传统规范性决策理论，而西蒙的现代决策理论则为决策行为学的产生打开了大门。）

1、古典决策理论

在长期的实践中，人们认识到人类的决策行为存在着共同的规律。为了研究人类决策行为的规律性，人们按照科学方法论中长期居于统治地位的分析方法，首先把人的决策行为加以解剖分析。人的决策行为是有一项项决策构成的，因此对单个决策进行研究是十分必要的。这种研究涉及的问题是：如何才能使每一项决策达到最高水平？为了实现这一目的，就要求在决策的步骤、方法、手段、组织、信息以及对待风险方面符合一定的要求和规范，这就形成了规范性决策理论，也可称为决策方法学。

古典决策理论属于传统的规范性决策理论，是建立在决策者是“经济人”的假设之上，“经济人”具备以下特征：首先，他从纯粹功利主义出发作决策，目标是追求个人的最大利益，决策目标是单一的、明确的、绝对的；其次，它是个绝对的理性人，即对决策的方案和后果无所不知，而且具有评价与估算的无限能力，在他的头脑中能对各种可能的后果有一个完全一贯的偏好，它总能做出最优的选择；最后，他在制定决策是不考虑时间和其他耗费的限制。

古典决策理论的“经纪人”假设以及由此出发而开发出的一些决策优化方法，舍弃一些次要决策分析变量，使决策分析简化。因此，这种“经济人”假设不但在经济学研究中广泛应用，而且影响到人类行为研究的其他领域，几乎被认为是一种不证自明的公理。而古典决策理论既是建立在这种公理假设基础之上的一套形式化的公理体系。

古典决策理论出现后不久，人们就发现了他的局限性，因为决策实践的很多事实都不能解释，其原因不在于逻辑体系，而在于假设有毛病。首先，决策者的目标是多元和模糊的，而古典决策理论把决策目标看成是单一的、明确的、绝对的，因而从不去研究决策目标本身是否合理，是否明确，而这些问题也是决策实践的重要问题，古典决策理论对此就难以起到指导的作用了。其次，决策者并不是一个绝对的理性人，他所掌握的信息和处理信息的能力是有限的。决策者既不可能找出全部可供选择的方案，也不可能对所有这些方案的各种后果有绝对可靠的预测，更没有能力绝对无误而且无偏差的比较个方案之间优劣顺序，因此不可能找出最佳的决策方案。最后，决策制定要受时间、经历和其他各种耗费的约束。因此，不可能无限期的研究、寻找最好的尽善尽美的决策，因为那样会失去有利的行动机会，而机会一旦失去，再好的决策也一钱不值。

西蒙认为古典决策理论从抽象的“经济人”假设出发而逻辑的推出一套规范性决策理论，是无法准确揭示现实生活中的决策者的实际行为。因为它不符合实际决策行为所追求的目标与主客观约束条件。决策行为理论也就在这样的背景下应运而生了。

2、决策行为理论

西蒙认为规范性决策理论的完全理性假说过于极端，而现实生活中的决策者是介于完全理性与非理性之间的“有限理性”的“管理人”。管理人的价值和目标取向往往是多元的，不仅受多方面的因素制约，而且处于变动之中乃至彼此矛盾状态；管理人的知识、信息、能力都是有限的，它不可能也不期望达到绝对的最优解，而只是以找到满意解为满足。

西蒙认为，管理人的决策行为受其心理因素的制约，即学习、记忆、习惯三者可提高决策速率。他认为人的决策行为有“踌躇——选择型”和“刺激——反应型”两种模式：前者符合胜利要求，他先对各备选方案作充分时间的评价后才做选择，这是规范性决策理论所唯一推崇的模式；后者则是对一定的刺激毫不踌躇的立刻做出反应，这属于直观性、习惯性的行为，不符合规范性决策理论的要求。但西蒙认为这种模式不能盲目反对，相反，在一定的条件下，他无论在个人决策或组织决策中不仅是不可缺少的模式，而且还是提高决策效率的有效模式，因而决策还要向惯例化发展。

西蒙的“管理人”决策模式开辟了从行为学和心理学角度研究决策行为的先河，他的现代决策理论形成于20世纪四五十年代，其代表作《管理行为》发表于1947年，提出了“有限理性”的基本假设，并首次提出了“管理决策心理学”。西蒙在20世纪50年代又发表了一系列论著，理论框架基本成型。决策行为学主要从行为学的角度来研究决策过程，由于行为学是一种描述性的理论，因此，决策行为学也可以看成是描述性决策理论。从西蒙之后，许多科学家从心理学、社会学、组织理论、政治学等多方面进行研究，但西蒙之后的大多数人都是从各自的学科领域进行研究，没有人能向西蒙那样对决策行为学的创建作出划时代的贡献。

3、现代决策理论（1）效用理论的发展

效用理论是第二次世界大战后决策理论研究的热点，是决策理论发展的里程碑。效用理论以规范模型的形式用于决策分析，以预测模型的形式用于经济分析，以描述模型的形式用于心理学研究。

决策理论的任务是研究尚未发生的行为抉择。在理性决策理论中，研究者必须回答“理性抉择的准则是什么”这一基本问题。关于准则问题，18世纪瑞士数学家丹、伯努利就提出了效用值得概念以及用概率反映不确定性的思想。他通过分析指出，决策的结果对于决策者的价值并不等于他的金钱价值，而是决策者对决策可能结果的主观评价。伯努利把人们对某一结果的主观向往度叫做他的“心理价值”。这一观点就构成了效用理论的基础，“效用”也就是有“心理价值”演变而来的。但他并没有解决如何对决策可能结果分配效用的问题，所以他的效用理论一度被弃用。

20世纪三四十年代，冯诺依曼和奥斯卡摩根斯坦在《博弈论与经济行为》一书中恢复了效用概念，建立了一个新的效用概念，先后提出了效用值运算的定理，克服了旧理论的缺陷，使效用理论再度兴起。一般认为，现代决策理论是以冯诺依曼和奥斯卡摩根斯坦的效用理论为开端。新效用理论已选择序概念为基础，为决策可能结果分配数字效用，大大简化了决策模型。在此基础上，他们提出了决策的最基本原则——效用极大化原则（即大期望效用原则）。这一原则规定决策者选择期望效用最大的策略，因此只要推算出各个策略的期望效用，最后的选择就只是举手之劳了。

20世纪50年代，在冯诺依曼和奥斯卡摩根斯坦的效用理论基础之上，萨维奇对决策理论作出了重要贡献，他提出了主观概率的概念和从优先事件判断推论主观概率的关系式。他首先从决策角度研究统计分析方法，建立了统计决策理论。到70年代，“决策分析”这一概念得到了较为广泛的应用，决策分析逐渐形成一门学科。

（2）博弈论的发展

一般的博弈问题有三个要素构成：即局中人的集合，策略集合以及每一对局中人所作的选择和赢得集合。其中所谓赢得，是指如果一个特定的策略关系被选择后，每一局中人所得到的效用。所有的博弈问题都会遇到这三个要素。

1944年，冯诺依曼和奥斯卡摩根斯坦合著的《博弈论与经济行为》出版，标志着现代系统博弈理论的初步形成。然而，由于博弈论过于抽象，使其应用范围受到很大限制，在很长一段时间里，人们对博弈论治之甚少，只是少数数学家的专利，所以影响力很有限。

正是在这个时候，非合作博弈——“纳什均衡”应运而生了，他结识了博弈均衡与经济均衡的内在联系，标志着博弈论的新时代开始。从此，为博弈论广泛应用于经济学、管理学、社会学、政治学、军事科学等领域奠定了坚实的理论基础。

（3）决策支持技术

随着社会的发展，决策理论的应用受到普遍的重视，特别是随着计算机技术的飞速发展，出现了决策支持系统。决策支持系统是以管理科学、运筹学、控制论和行为科学为基础，以计算机技术、仿真技术和信息技术为手段，面对半结构化的决策问题，扶助中层支持、高层决策者进行决策活动、具有职能作用的人-机网络系统。在决策支持系统的基础上又发展出群体决策支持系统和电子会议系统。

4、决策科学理论体系

决策科学史研究决策活动中所具有的规律的科学，由决策方法学、决策行为学和决策组织学三个方面组成。

三、当代西方行政决策理论前沿以及改革概况 ·行政决策的转向标志——政策科学与有限决策论

行政决策理论的进一步发展，得益于政策科学和有限决策论的出现。它们把行政活动中的公共政策问题和行政决策问题凸现出来，成为行政理论中更加引人注目的内容。对政策科学作出重大贡献的是拉斯韦尔和德热，他们是公认的政策科学的奠基人。其基本思想是，把诸如国防、经济计划、技术开发、空间探索、环境污染、教育、交通、贫困乃至种族关系、犯罪治理等公共政策问题，都作为跨学科问题，从“政策制定系统”的角度加以研究。这种研究之所以必要，不仅是因为它们涉及大范围的公共利益从而引起公众“与日俱增的关注”，也不仅是因为长期以来的“政策决策方式”不能提出令人满意的政策，更因为“现代科学无法适应制定政策的紧迫需要，并且不能适当地处理科学知识、政治权力以及知识与权力的社会含义之间相互关系的问题”。

只有在政策分析中引入如下因素才能使政策选择符合要求：

1、政策制定模型分析；2.、价值分析；

3、超理性因素分析；4.、政治可行性分析； 5.、交叉文化分析；

6、未来研究。鉴于上述因素的复杂性，上世纪70年代发展起来的政策科学正与40 年代以经济学和数学为基础发展起来的系统分析融合起来，并把“政策战略”、“政策分析”、“政策制定系统的改进”、“政策估价”、“政策科学的进展”作为其方法论重点。尽管政策科学中较少涉及政策制订的制度背景以及相应的体制性条件，然而它对公共政策重要性的强调以及制定方法的探索却颇为有益，因而政策科学在60 年代已影响到政府政策的制定，70 年代以后甚至开始影响民间私营部门。

对有限理性决策论作出重大贡献的是西蒙，他的名著《管理行为》被认为是决策学派的代表作。其基本思想是，在各类社会组织(政府组织、企业组织、志愿者组织)的各种管理职能中，决策制定和执行是共有的职能，以致可以用“管理即制定决策”的命题来突出决策的重要性。而决策并不是“不可分解的基本单位”，应视为由事实前提和价值前提“推出结论的过程”。这些前提如何引入，取决于决策者所处的“信息条件”。由于人的信息存取能力和计算能力的限制，全智全能的理性行为是不现实的。组织的作用就在于营造合适的信息条件，通过权威、忠诚心、效率准则、通告、培训等途径，向组织成员提供用于决策的事实前提和价值前提，以补偿理性的不足。在这个意义上，西蒙将组织定义为“人类群体当中的信息沟通与相互作用的复杂模式”。尽管西蒙本人对事实与价值、政策与管理、政治与行政关系的解说并非清晰无误，尽管有限决策论对组织的动态性并未深入研究，然而西蒙对决策的心理基础、决策结构、决策程序、决策效率所进行的开创性研究，却产生了重大影响，并因此而荣获诺贝尔经济学奖。

政策科学和有限理性决策论的出现，标志着行政理论正经历着两种转向：公共政策转向、行政决策转向。公共政策转向意味着从效率优先转向公共政策优先，即在“公平”的公共政策的前提下追求效率。政策科学所强调的模型分析、价值分析、超理性因素分析、交叉文化分析等，其实质都是进行需求权衡和利益权衡，以便寻找“公众认可”的、能为不同利益集团所接受的公共政策。这种转向反映着市场失灵所带来的公平性和外部性问题日益突出。上世纪20 年代和30年代西方国家发生的经济危机表明，市场本身不仅难以自动地有效配置资源，而且市场竞争所带来的失业、贫困、两极分化会危及社会的安定和正常生活。40 年代后经济增长过程中日益严重的外部性则带来了区域性乃至全球性的资源环境灾害。在这种情况下，把政府仅仅视为“产权维护者”的观点受到挑战，凯恩斯主义登台亮相。在凯恩斯看来，总需求量、消费函数、投资决定、价格和工资的“粘性”、失业与通胀等既相互联系，又由于个人持币动机不确定，使宏观经济总量难以实现自然均衡，因而政府通过各种政策加以干预是不可避免的选择。凯恩斯主义的流行，使得政府提供政策的职能显得异常重，宏观政策和微观政策的制定成为行政活动中备受关注的内容，如何通过公共政策来协调各方面的利益，也成为优先被考虑的问题。政策科学实际上是对这种状况的理论响应，它表明公共政策已成为行政理论中的重要内容。

行政决策转向意味着从组织结构优先转向决策结构优先，即在合理决策结构的基础上设计组织结构。西蒙在《管理行为》中曾批评当时流行的管理原则(包括韦伯组织理论中的专业化原则、层级化原则、管理幅度原则)“象谚语那样，总是成对出现，无论对哪个原则来说，我们差不多都能找到一个同样有道理、同样可接受的对立原则”，他又认为，“差不多所有东西都是可以补救的”，补救的方法就是引入决策结构，通过决策程序机制的创造以及决策的合理分工，对事实前提进行恰当比较，对价值前提进行充分权衡，从而找到能满足“由组织角色所施加的约束或约束集合”的行动方案。决策结构优先的思路，反映了20 世纪中叶以来社会节奏加快以及自主意识觉醒的状况。一方面，社会分工的细化和市场竞争的激烈，要求社会组织做出迅速反应和及时决策；另一方面，普遍觉醒的自主意识，又要求把每个人都看成独立决策的行为主体。在这种情况下，韦伯“官僚制”平衡而僵化的组织结构显然难以对环境作出适时反应，它靠规章约束、经济奖惩、诱因激励等手段维持的简单命令—服从关系也显得难以完全规范人们的行为方式。有限理性决策论实际上是对这种状况的理论响应，它表明行政决策已成为行政理论中的重要内容。

四、国内学者对于行政决策理论的研究近况及主要成果

行政决策民主化是近年来呼声愈来愈强烈的行政决策改革趋势，也是行政决策走向科学化的必经之路。但是近年来的国内研究主要是基于反对过去行政决策专权和独断的趋势，对于行政决策民主化本身的内在诉求和探悉较少，所以本文主要从行政决策民主化自身需求视角加以阐释。

1、行政决策民主化的动机需求——基于曼德维尔悖论的利益视角分析

正如我们所知，许多正统的政府行政决策理论，预先设定了一个价值前提，即“ 政府是主权者的代理人”“政府应体现公意”。因此作为社会公共利益的代言人，在决策过程中是没有任何“ 私利”可言的。在这种预设的理论框架下，公共领域中行政决策者便成了一个无欲无求、集个人智慧、经验与圣人道德于一身的“ 天使”。但在私人活动中，“ 天使”又不可避免地从“ 利己”动机出发，来支配个人行为。根据这种设定，可以推导出的结论是：每个人都是善与恶截然对立的两种人性的复合体，他可以灵活地在“ 公域”与“ 私域”之间进行转换。当作为行政决策者时，他怀着的是一颗“ 善良之心”，具有利他的品质，“ 代表公意，而不应有任何私利”的干扰；而作为一名普通公民，他又自然怀着一颗“ 利己之心”，其行为动机总是先由个人利益逐渐推至集体和国家利益。这种结论显然是荒谬的。因为，决策者真正发自内心的价值选择是相当明确的，“ 利己”与“ 利他”之中，必然有一个作为首要的价值选择因素。否则就会出现决策人的“ 道德作伪”效应：声言“ 利他”，实则“ 利己”，用“ 道德自律”作为实现“ 利己”行为的盾牌。因此，这样的假设前提从一开始就只是一个期望值，是不可实现的。

根据曼德维尔悖论中最著名的论证即“ 私人恶德就是公共利益”。曼德维尔认为社会经济的繁荣不是源于人的高尚的道德情操，恰恰相反，那只不过是对人性的很好的恭维。推动整个人类社会向前发展的最根本的动力来源于人天生的、永不磨灭的自利的本性。曼德维尔将这种“ 自利”称作“ 恶德”，但显然这种恶并非通常所讲的“ 罪恶”，而是从“ 严肃主义”道德标准来看待的一种“ 非利他”的行为，这种“ 恶”倡导人首先要追求“ 自己的快乐，维护自身的利益”。在道德家看来，这是一种非道德的行为，但“ 曼德维尔悖论”则指出，如果没有人的利己心和由此产生的各种行为，要想建成一个繁荣的社会，只能是一个乌托邦式的空想。

现实中所谓的“ 政绩工程”、“ 形象工程”，正是“ 曼德维尔悖论”在公域中发挥作用的明证。因此，即使在公域中，“ 曼德维尔悖论”依然引导着多数决策者的行为，他们通常不会做出有损个体或本集团利益的行为，除非受到来自外部的压力。在政治实践中，无论从主观愿望还是从客观能力来看，任何决策都不可能体现“ 绝对公意”。而西蒙提出决策的“ 有限理性”也不过是各种利益妥协的结果。但如果这种利益博弈符合“ 程序正义”原则的话，那么行政决策同样可以实现“ 大多数的最大幸福”。

所以，将“ 曼德维尔悖论”引入到行政决策研究的真正意义不在于论证“ 谋利的正当性”，而在于能够打破行政决策价值“ 唯公意论”的神话，使行政决策真正走向决策过程的民主化、决策利益的整合化、决策目标的理性化这一轨道上来。按照“ 曼德维尔悖论”的理性法则，行政决策者的本位利益、社会集团利益、个体利益的交集才是普遍的“ 公意”。决策者要实现公益，同时也要满足其本位利益，只不过决策者的利益与其他利益相比，与公共利益的关系更加密切。这就形成了市场经济体制下的一种“ 共生式”的政府决策价值的判断之所以将“ 曼德维尔悖论”从“ 私域”引入到“ 公域”，特别是公共决策领域的研究之中，是因为无论哪一个领域，都无法避免介入人的动机与行为的追溯，而对人性的理解是不存在“ 公域”与“ 私域”的明显差别的。因此，从“ 曼德维尔悖论”出发，承认包括决策者在内的各利益集团的合法利益，将其规范化，更加符合现代市场经济下理性决策的要求。通过调整决策者内外的利益关系结构、形成对决策者非法利益的约束、建构决策过程中的利益博弈机制，使政府从理想化的“ 道德决策人”向现实的“ 利益决策人”转变，从而实现“ 最大多数的最大幸福”这一正义法则，这也是现代公共行政精神的要义之所在。

2、行政决策民主化的理论支点——公共选择理论

随着经济全球化进程的加快发展和市场机制的不断完善，传统政府决策模式严重制约了行政决策民主化的进程，而公共选择理论的引用和介入，从一定程度上为中国行政决策民主化的发展提供了坚实的理论基础。公共选择理论给我们的启示是: 必须重视行政决策中的个人利益，实现决策根本利益取向的民主化;重视“第三部门”的参与作用，实现决策参与机制的民主化;推进行政决策规则化，实现决策全过程的规范化;完善决策体制，寻求决策民主化的根本解决。

在公共选择理论看来，政治舞台是一个经济学意义上的市场，供方是政府、政治家、官僚和党派，需方是公众、选民和纳税人。他们的活动无论多么复杂和相异，其行为都遵循着一个共同的效用最大准则，即选民总是把选票投给那些能给他们带来最大利益的人;政治家或官员则总是对那些最能满足自己利益的议案报以青睐。由于自利和贪欲行为的存在，必须通过一定的宪法与规则体系对政治家和官员的行为进行制约。在民主政治体制下，这种制约的力量必须来源于普通民众或选民，这也是保证“政治市场”能像经济市场那样合理有效运行的最根本因素。

政府决策是公共选择与公共行政的共同主题，公共选择实质上是对经济的非市场决策，这与行政经济的决策在内容上无疑是相通的。它们具有三个共同特征: 第一，集体性。由于经济和社会领域里“白搭车现象”的存在，各种抉择不可能通过分散的个体做出，它必须依

主权者与民众之间的中介组织———政府，以民主集体的方式进行，凡有人群的地方这种选择就不可避免。第二，规范性。无论是市场领域，还是政治领域，人都是有偏好的，而且存在着种种差异，或是价值观的，或是感情的，或是个人利益取舍的。公共选择和公共行政的作用，就在于制订某些规则，限制种种偏好的扩张，协调种种行为之间的差异，满足公共利益的需要。同时在抉择的具体方式上也体现出规范性。公共选择所重点研讨的“非市场决策”实际上就是公民通过民主政治过程来决定“公共物品”的供给及其数量。正如在市场经济中，消费者首先要有消费“需求”，这种需求被称之为“偏好”，然后才能到市场中去

讨价还价，再搭成成交协议。在政治市场中，公民也必须表现出消费公共物品的需求，才能形成生产这种公共物品的政治决策。如果没有公民个人的消费偏好显示，公共决策就不具有合法性。要说明“公共物品”被供应的合理性根据———“公意”是如何获得，公共选择理论就自然不能超越公民通过一定的方式参与公共选择过程以表达自己某种需求这一重要环节。

公共选择理论不是像其他的民主理论那样，从确定公民参与的必要性前提出发来分析参与的发生条件、参与的制约和影响因素以及参与的效能，而是循寻另外一种路径，试图揭示个人的自利行为与公共利益追求两者之间的沟通模式与互动模式。

公共选择理论强调体制问题的至关重要性，尤其强调体制对经济的影响。我国行政改革所面临的最主要问题，就是现行的行政体制问题。因而，我国行政决策民主化改革必须率先从行政体制改革入手，从根本上变革现行的行政决策体制，以求完善和建立一个适合我国国情及推动社会主义现代化建设需要的国家行政决策体制。

3、行政决策民主化的现实途径——信息时代的公众参与

“在有关政治的理论研究和经济研究中，参与都是一个核心概念，它正在对于民主的分析中具有特别重要的作用”。政治学者应克复认为:“政治参与是一种影响或参与制定、通过与贯彻公共决策的行为，通常的理解，政治参与的主体系指不在政府机构中任职的所有公民”。公民参与行政决策过程是当代民主政治发展的要求，也是行政决策民主化得以实现的一种具体形式。尽管当代各国的民主政治体制不同，对民主概念的理解不同，但是，各国都采取不同的方式，在不同的程度上实行公民参与管理国家和社会事务。一方面，公民通过代表制以间接参与国家权力机构的各种立法和重大决策的形式来实现公民参政;另一方面，公民通过各种渠道直接参与政府行政决策的制定过程。

以往的行政决策民主化程度不高，基本都属于暗箱操作，行政决策蒙上了一层神秘的面纱，也导致了行政决策的科学化水平较低。信息社会的发展，网络的普及化，从技术角度为公民参与行政决策的过程提供了便捷的途径。政府在广泛吸纳民众意见的基础上，集思广益，才能促进行政决策的科学化。当前，我国政府采取信访、社会协商对话等多种形式，加强与人民群众沟通，把与群众利益密切相关的重大问题的决策和工作进展情况向民众通报，听取民众的意见和呼声，获得决策的依据。政府上网将使这一机制的效用得到强化，进一步提高行政决策过程的民主程度。因为，从政府的角度考虑，互联网使大范围民意测验成为可能，政府可以在政务公开的保障下，使决策过程吸纳民众的智慧，确保民众有充分表达意愿的条件和机会。从民众的角度考虑，网络技术替代了许多以前由民众做的工作，使他们有充足的时间和精力拓展兴趣范围，关注周围生活的变化，关注国家权力特别是行政权的运作，进而寻找更多的机会，更积极地参与行政决策过程。而且由于政府在网上开放的姿态与方便的技术手段促进了民众参政的兴趣，使民众由顺从者向主动参与者转变，从而使行政

决策过程由孤立、封闭的暗箱操作过程，变为下级、民众积极参与的开放、民主过程。总之，政府上网缩短了时间和空间距离，将集体决策参与范围扩展到一切具有网络终端的民众，扩大了智囊团的范围，使行政系统的集体决策特征更为明显，这有助于政府摆脱决策的“暗箱操作”状态，充分利用“外脑”的优势，保证行政决策科学、合理。

但是，也有学者指出，网络的普及对于行政决策民主化其实是一把双刃剑，他在推动了民主化的同时，也在一定程度上影响了行政决策的民主化。这话似乎有自相矛盾，其实不然。政府上网使有缺陷的技术官僚统治得到强化，一定程度上将影响行政决策的民主化。有学者指出:“微电子革命引起的核心过程是信息渗透，即在所有领域内，越来越多的人类活动或者受到高技术信息机器的渗透，或完全为高技术信息机器所控制。” 其实，更准确的说法是受到控制的机器的技术官僚尤其是计算机专家的控制。“经典的精英民主理论的一个核心前提是，在每一个社会里，少数人做出主要决策。” 这种状况在网络时代也没有根本性变化。由于技术越来越复杂化，网络时代的权力明显地转移到掌握专门技术和保密信息的技术官僚手中，他们不但掌握行政权力，还掌握着计算机知识，指挥着大量被储存的信息，利用这双重的优势，他们可以发挥巨大的作用。一方面，包括总统在内的民选代表并不控制做出决策所需的各种信息，不得不依赖智囊咨询机构，并只能根据他们提供的有选择的信息，推荐的有倾向性的备选方案来做出决策，技术官僚在很大程度上成为真正的立法者。另一方面，利用掌握的计算机知识，技术官僚可以按照自己的愿望设计决策模型，可以改变某个程序以使信息或决策符合他们自己的想法，甚至可以在心怀不满时对政治系统进行致命打击。此外，技术官僚和民众对技术的过分迷恋还会使民主本身失去意义。以无休止的民意调查为特征的肤浅的电子民主制造了消费者和选民至高无上的地位，让领导者饱受民意测验专家和公众情绪的无情摧残。流于极端程序化的民主还是不是我们期望的民主?

4、行政决策民主化的新型参与方式——决策听证

行政决策听证包括行政法规、规章、政策和其他抽象行政行为的听证。行政决策听证是行政程序的重要步骤和方式，是行政民主化和透明化的重要标志。它的主要作用：一是扩大沟通，即不同利益群体通过沟通与协调，从而实现公众利益最大化；二是打破暗箱，使行政机关的决策行为不再是暗箱操作，从而更具民主性和公开性。

科学化和民主化是现代行政决策的两大趋势。在决策中，科学化和民主化是紧密联系不可分离的。民主化是科学化的内在要求，符合人民群众的利益是科学化命题中的应有之义，科学化又以民主化为基本前提，民主的决策路线和程序是科学化的重要保证。而我国传统行政文化强调集权主义，最大的弊端是行政决策的非民主化，使行政决策神秘化和神圣化，导致了传统政治和行政体制的专断主义、权力滥用和暗箱操作等现象。行政机关和行政领导凌驾于群众之上是与我国人民主权的国家性质相悖的。在行政决策过程中采取听证制度，把人民群众吸收到决策的准备过程中，这种决策科学化和民主化的作用具体表现在：首先，使信息来源多样化，为行政机关提供了参考相对人意见的机会，使行政机关在广泛听取各方意见的基础上，集思广益，从而消除决策中的偏颇；其次，行政决策听证，以官民结合的方式，使上情下达，下情上传，公开向社会征求决策的方案，从中权衡、选择，形成正确的决策，增进行政机关与人民群众的联系，确保决策的民主性；最后，人民群众也有占有行政信息机会的平等权。行政机关应避免把收集来的信息据为己有，而应当把信息交给政治家和人民群众去支配使用。信息只为行政机关据为私有，或只为政府所用的体制，不可能使民主机制正常运转。民主参与有多种方式或渠道，而听证是最有效的一种参与方式，其民主化和透明度都是其他参与方式所不可比拟的。这种参与方式具体表现在：一是为相对人，特别是为与行政行为有利害关系的一方当事人提供一个陈述和表达自己意愿的机会，使相对人的参与权得以实现；二是有助于公民政治价值观的形成，有助于公民对政治体系的体验性理解和关注度的增强，特别是有助于公民政治觉悟的提高；三是可以形成公民对掌权者和行政权力运行的监督，防止权力滥用，加强人民对行政机关的向心力有利于协调各种利益，实现公众利益最大化听证代表来自于社会各界，他们代表着一定社会群体的利益，履行着表达一定利益并为该群体争取利益的功能。而政府必须是社会不同群体利益的集中代表者，因此必须调和不同的利益需求。在公众利益的处理问题上，政府行政政策的水平集中表现在发掘相同点，平衡不同利益需求的能力上，具体表现在通过一种有意识的合理的决策，既能保证公众的一致性利益，又能最大限度地满足最大多数公众的利益，还能够顾及少数公众的特殊利益。听证正是给予不同利益和力量以制度化的表达途径，使利益冲突方达成最大程度的共识。

五、行政决策研究的发展趋势

近些年来国内学者对于行政决策理论的研究逐渐由外在的——要求政府怎样实现决策民主化，转向关注公众要求民主化的内在诉求，研究的视角发生了一定改变。与此同时，借助于一定的定性分析研究手段，对行政决策的可行性进行分析，也成为越来越科学化的一种方式。

1、行政决策方式的民主化仍旧是热点议题

行政决策方式的民主化是行政决策体制内外诸因素共同作用的结果。体制内的因素看，决策的价值取向不再仅仅是效率，公平在现代社会占有举足轻重的地位；决策的规模、数量和要求发生了今非昔比的变化，仅靠个人的能力难以完成。在我国，行政决策对社会的发展具有举足轻重的作用。从决策体制外的因素看，行政决策方式民主化是政治民主化浪潮在行政决策体制内的反映。

民主化之所以具有如此大的诱惑，以致于素以效率优先的行政决策体制为之动容，一方面由于它代表着公众的政治利益，另一方面在于它能够容纳各种不同的思想。行政决策方式的民主化并不意味着否定决策效率，恰恰相反，它是对为效率而效率的不足所采取的一种补救。“民主并不以不同价值的一致为先决条件，毋宁说，它只是为把价值相互联系起来以及把解决价值冲突放到公开参与公共过程之中提供一种方法，它仅仅遵从保护过程本身形成和形式的特定规定。”正因为民主在行政决策体制内并不象在政治体制内是追求的目标而是“提供一种方法”，因而它不但能够改变民主在政治体制内的无视效率现象，而且可以矫正行政决策体制内由于过分专权而导致的决策质量低下和决策风险成本过大现象。

现代行政决策体制对民主与效率进行了有机的协调：既保证了民主机制在决策时的运用，又避免了决策低效乃至无效率现象。事实上，现代行政决策方式的民主化也并不意味着责任分摊，即由参与行政决策的人共同承担。如果这样，行政决策就会沦为人人有责而人人不负责的尴尬困境。从某种意义上说，决策方式的民主化并不否定行政首脑在决策中的首要地位和砥柱作用，而是要为其决策时的集思广益提供制度上的民主支持。这种民主支持并不

遵循政治民主意义上的少数服从多数的规则，而是保留行政决策首脑负责制的游戏规则。

2、行政决策的可行性分析凸现新的研究趋势

政府决策的可行，意味着决策可以实施并在实施后可以获得成功。可行性分析是指运用各种技术和方法，分析政策决策是否可以实施，确定政策决策获得成功的可能性，以供领导进行选择的过程。在现代政府运行的过程中，政府决策的可行表现得更多的不是技术和方法的问题，而是各种利益关系、人际关系、部门关系和具体操作的问题，它是一个政府与公众、与专家学者和各类相关决策影响对象之间的关系问题。所以，确切地说，政府决策的可行性分析是一个“政府回应”的过程。政府回应又称政府反应性，它是系统的政府管理理论和行政理念的逻辑延伸，又是现代政府的公共管理过程的一个重要内容，他有两层含义：一是狭义的政府回应，这是指政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回复的过程。二是责任政府意义上的政府回应。他矢志作为政府本身，其行政管理职能下的所哟行为都要承担相应的责任。所以政府回应也就是政府的社会责任、政治责任、行政责任和法律责任的总和。

政府决策的可行性分析是决策能够顺利实施和取得理想目标的一个重要内容，而在此过程中政府回应是相当必要的。首先，政府决策的行政要求政府决策可行必须重视和强调公众的参与。其次，政府决策可行性分析的内容决定了政府回应机制建设的必要性。第三，政府决策发展的新区是决定了择政府决策的发展史和社会的进步状况、国家发展水平、科技进步水平和人们的文化素质的提高状况有密切关系，加强政府政策可行性的政府公关成为社会对政府的一种必然要求，没有相应民众要求的决策，其合法性必定受到质疑。

可行性论证的回应已经成为行政决策民主化发展的重要趋势，但是，我们在这里需要特别提出的却是不可行论证机制——逆向决策回应机制的建设，他同样是民主化发展中不可忽视的一股新生力量。不可行论证时只有政府来组织和实施的、通过各种手段和方法，证明和发现政策决策的问题和缺陷，提供确切的事实和理论上的依据，从而否定政府政策和决策的可行性，作为政策可行的最重要的补充依据。这是一种最大胆的政府回应机制，他从否定的态度出发，寻找一项决策的不可行之处，尽量的证明这项决策是行不通的。没有经过公众参与论证的、不经过不可行性论证的政府决策往往有可能由于各种意外原因的出现而导致执行的失效，并可能产生不可估量的损失和造成严重的后果。建立政府决策的不可行性论证的回应机制只要从以下几个方面着手：首先，政府决策方案初步认定之后，从否定的角度出发，组织相关的人事或社会公众对政府决策的不良因素进行分析，能够发现决策的失误之处，并可以从失误之处对决策进行修补和完全否定。其次，不可行性论证政府回应机制要避免情感因素和主观意志对行政决策的影响。

6.2 行政执行

一、引言

在决策科学形成的初、中期，人么关注的焦点一直集中在决策的制定过程上，认为正确的制定决策乃是解决问题的关键。因此，描述、创建、修正决策的制定过程并试图使之建立在理性的基础之上，在较长一段时间里一直是学者们研究的重点。但是，在人们付出巨大的怒，建立了一整套有关决策过程的理论、模型、规范、方法之后发现，正确的制定决策本身是一件极为复杂和困难的工作，而且，即使按图索骥的作出正确的决策，以不一定能够执行。反言之，不能够得到执行的决策不是好的决策，即使再好也只是构想而已。因此，行政执行乃是与行政决策息息相关的一个重大问题。

二、关于行政执行概念的经典性论述

（一）行政执行的概念辨析

从狭义的法理意义角度，行政执行可以被界定为：“行政执行是指行政上的强制执行，是指当人民不履行其行政法义务时，行政机关以强制的方法使其履行，或事先与履行由同一状态指行政权作用。

但是，我们在这里所要探讨的却是广义上的行政执行，也可称为行政实施，强调一种以政府或者其工作人员为行动主体的从上到下的政府决策实施过程，其概念本质类似于政策执行。政策执行的规范性研究从一开始就大体上遵循这两个方向发展。一方面是行政学派，他们强调政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。另一方面是组织理论学派，他们强调既定的政策是否能够得到忠实的执行，关键在于政策执行机构在主观上是否能够充分理解政策的含义，是否愿意毫无保留的支持政策决定，在客观上是否拥有足够的能源和资源，如权利、权威、人员、资金、设备等，以有效的执行政策。其实，这两个学派都没有错，他们只是从不同的角度或者侧面上表现了政策执行的重要性而已。

（二）行政执行理论的演变

行政执行理论或称行政实施理论经历了由古典到现代的过程。在早期公共行政学中执行与行政概念是联为一体、不可分的。20 世纪30 年代初期美国政治学界讨论的行政学问题仅限于行政过程。那时的官僚组织颇似韦伯(M.Weber)设计的官僚结构，是少数高层管理者所控制的结构，上级的政策由下级来执行，下级要“立即”、“自动地”、“无疑问地”服从命令。可见，执行或实施的观念融合在组织的领导和决策的概念之中。威尔逊(W.Wilson)时代仍然强调行政与政府计划是相互独立的。行政是中立的、专业的以及非政治的。因而，威尔逊本人认为行政是建立在科学理性的原则之上的。直到泰勒的《科学管理原理》出版，行政执行开始被评价是否有效率，这是管理学激发出的作用，行政执行开始被纳入到行政过程的内涵中。后来在1937 年古力克(L.Gtulick)和尼维克(L.Urwick)合编的《行政科学论文集》中行政执行包含在行政过程中的理论才得到了完整地阐释。

古典行政理论的特点在于贬低政策执行在政策过程中的重要性，重视上下级关系，而不给执行以选择的余地。史密斯(T.B.Smith)在他的《政策执行过程》一文中明确地指出:“政策一旦制定，政策即被执行，而政策的结果将与政策制定者所预期的相差无几。”在这样的观念下，政策过程注重的是

制定而非“执行”“，执行”被融合在政策制定之中。而且，制定与执行是一个从上到下的科层关系，它是纵向的直线式的领导方式，而不是双向的互助关系。公共政策学者若克(F.E.Rouke)在《官僚系统、政治与公共政策》一书中指出:“在美国公共行政的传统理论上，行政执行者的选择方案仅限于对手段的决定，而行政行为的宗旨或目标却是由负责的政治官员在命令中或是法规上已确定的。”

根据古典行政执行理论，曹俊汉先生将执行理论的运作内涵概括为以下三点:1.政策制定与政策执行在系统上是一体的，要领上是主从关系的，以及动作上是连续的。2.政策制定者与政策执行者应基于下列分工的基础上:(1)政策制定者确定目标，政策执行者实现目标。

(2)政策制定者有权决定不同目标的先后顺序;政策执行者具有执行目标的专业知识与技能以及服从的精神与秉承政策制定者的意志。3.有关政策执行的决策在性质上是非政治性的与技术性的，而执行者的责任是中立的、客观的、理性的与科学的。

三、国内学者对于行政执行理论及实践的研究近况及主要成果

1、决策与执行职能及机构的分离趋势对中国之影响

90年代出现于西方国家内阁各部的一个明显而又普遍的改革趋势是政策制定和政策执行的明确区分。负责行政执行的组织和制定政策的部门相分离以及提高执行单位的管理自主权。改革的指导思想是使中央政府专心致力于其核心工作即政策制定，政策执行应该与政治和政策保持一定的距离，以便政策执行部门能够不受内阁的干涉，专心致力于自己的核心工作，即供给公共物品和公共服务，从而提高管理质量和效率。其实，在瑞典政府体制中早已存在这种模式。瑞典中央政府中部的数量很少（14个），部的人员不超过1500人，是因为大多数国家中属于部的职能，在瑞典是由独立机构承担的。部的职能是研究和制定政策规划，大臣和他的协作者们不负责管理问题，在大臣的监督和总局长负责下运转的独立机构拥有执行职能。因此，商务部只有70公务员，而附属它的独立机构的公务员则达1200人。新西兰的改革者在重构部门结构时就强调对政策部门和提供服务的部门实行职责分离，对不同的组织赋予不同的职能。除三个中央机构（即首相和内阁、国家公务员委员会、财政委员会）外，还有17个政策部，11提供服务的部门，其余三个部门兼有政策和服务两种职能。英国在下一步行动计划中，设立执行机构这一改革模式最为醒目，即由一个部长负责的庞大的部结构被分解为许多执行机构，每一机构负责一个或数目有限的公共服务的供给，部里仅留少数文官负责政策、计划和协调。

实践证明，西方发达国家尤其是在英国，使政府决策职能与执行职能适度分离的公共行政体制改革已卓有成效，综观西方各发达国家改革的历史经验，保持政府决策与执行的适度分离，其重大的理论意义和实践价值主要体现在如下几个方面：有助于突出政府各职能部门的功能优势，提高决策与执行的质量和效率。政府决策与执行关系的处理，不仅关系到政策决策的质量，而且还关系到政府公务人员执行政策的效率。在政府决策与执行不分、“铁板一块”的体制下，必然导致“公共行政体制中政治任命官员，政治责任负担过重的问题，以及行政执行因缺乏自主权而质量下降的问题。因此，保持政府决策与执行的适度分离，能使政府决策机构专心致志于决策制定和监督决策的实行，提高政府决策质量。同时，政府执行机构只对具体决策执行负责，拥有更多的行政执行自主权，能够根据组织性质和相对管理优势来决定自己的行为。也就是说，“如果执行单位能够摆脱政治的控制，给他们以充分的自主权，他们的执行质量和效率就会大幅度提高，公共服务的质量就会得到改善，数量就会增多。达到提高行政执行效率的效果。有助于克服“部门职责利益法制化”。在某种程度上说，决策是公共利益的划分，而执行则是公共利益的实现。

目前，我国的政府政策与执行法规的制定模式基本上是同一政府部门议定、协商、起草和执行的一体化模式，这种政府部门既是“裁判员”又是“运动员”的角色，使决策与执行高度集中于某个部门，缺乏合理的分工，容易造成部门之间的扯皮打架，相互推委，导致政府决策机构与执行机构彼此干扰，将“部门职责利益法制化”。所以对政府决策与执行关系的调整，使政府决策部门与执行部门都有明确的职责，能够从根本上杜绝行政决策上的部门权力和利益法制化、行政执行职责不清以及执法冲突等现象。有助于精简政府机构，缩小政府规模将政府决策与执行部门分开是精简政府机构的一种新的思路。我国传统政府规模调整之所以一直未能跳出“精简———膨胀———再膨胀———再精简”的怪圈，其中很大原因是由于忽视了政府内部管理功能的调整和政府决策与执行权限不够明确所致。政府决策与执行分离就是通过各种形式将各部门的服务提供职能和政策执行职能从决策部门中分离出来，组成独立的组块，实现缩减政府的组成部门尤其是政府决策部门的规模的目的。在此有人会问，将决策与执行分离不是会大大增加政府执行机构及执行人员，导致政府成本增加吗？其实不然，因为分离后的决策与执行机构之间是一种弹性管理关系，政府决策机构可以通过补助金、管制或合同的形式进行间接运作，而不一定成为服务的直接提供者。因此政府决策与执行分离后，只有少部分的执行机构仍保留在政府系统内部，而大量的执行职能由相对独立的企事业单位或社会中介组织承担，所以能有效降低政府总成本。同时，也有助于推进行政管理内部专业化的发展。政府决策与执行专业化程度低是目前我国政府系统内部组织结构不尽合理的突出表现。长期以来，政府部门管理的内容繁杂，同时它既是决策者，又是执行者，不利于决策与执行专业化分工。随着生产力的发展和社会进步，要求必须提高政府决策与执行的专业化水平。政府决策与执行分离，它有利于让各类智囊机构和专家群体参与政府决策，成为政府决策的主体。与此同时，行政执行机构在某种程度上摆脱了决策机构的依附关系，能够依据组织自身的性质和发展需要选择专业人士，或采用先进的管理方法和技术来提高现代化、专业化水平。

2、决策与执行分离模式的理论假设和局限——本土化应用

根据目前已经公开的基本模式资料，我们可以看出该模式有着特殊的假设前提，它正是在这些假设的基础上构筑的。所以，我们有必要首先考察一下行政三分模式的假设前提。对此，我们尝试性地作如下列举: 假设1 :行政权力必须且可以进行分离。

假设2 :行政权力可以用过程化方式分割成决策、执行和监督环节，并予以实行。

假设3 :决策需要集中，这样可以统一进行宏观调控。

假设4 :决策是最重要的，执行是次要的，可以按部就班进行，也可以分散完成。

假设5 :行政是政府单方面的事务，主要的问题在于政府内部的分工合作，做好了这方面的工作，行政就可以顺利的进行。

对假设1 的分析要注意:一方面它是在一定客观情势下产生的，它是客观环境下的被迫选择；另一方面它也包含了选择者主观追求的能动性，正是这一能动性中暗含了假设1。行政权力必须分离是改革者解决行政权力独大的当然选择，改革者认为通过分离可以将独大的权力分为若干部分，允许更多的人按照角色和类别分别介入到权力过程当中，因而保证权力公正运行。行政权力可以分离则是行政理性长期熏陶改革者思维的结果，传统的“政治行政二分法”和功能主义观念促使改革者认定利用权力分离的方法可以克服权力独大带来的不公正和不规范问题。权力分离不会影响权力运行的质量与效果。基于假设1 出现了假设2。假设2 认为行政权力分离的最好方法是过程化分离，即按照权力运行的直线过程将权力分成决策权、执行权和监督权。这种功能主义的权力分离方法注重了权力运行环节的专门分工方面，突出了权力运行中科学性和规范性的问题。决策权负责重大事项的决定，负责此项权力的机构专门管理决策事项，保证决策的统一性、权威性、连惯性和科学性。执行机构负责决策机关决定的执行，忠实地、不折不扣地、完满地执行决策机关的决策，这样可以保证政策执行的专门化和高效率。监督权负责对决策和执行进行监控，促使二者按照既定原则规范地运转，它是一个调控机构。

假设3 和假设4 是假设1 和假设2 的深化。按照行政三分原则，决策权被分离出来暗含着如此假设，即决策权需要集中到专门机构，便于统一进行宏观调控和完善政策制定。不论是什么性质的决策都要由专门的决策机构来统一确定，决策权不应该分散到执行环节中去。

假设4 认为，决策权是重要的，为了保证决策的科学和公正，应该统一起来;而执行相对是次要的、分散的和按部就班的，只要专门的执行机构就可以完满的执行。并且执行也是单纯的，在未来的工作环境中不需要处理更多的具有决策性的临时问题。

总体看来，以上四个假设都暗示了第5 个假设:行政是政府内部单方面的事务，只要在政府内部将行政工作按照过程做好分工与合作，决策机构负责决策，执行机构负责执行，行政就可以顺利的进行。在行政三分模式看来，行政工作与行政环境之间的关系要么是高高在上的，行政决定环境，只要将行政过程处理好，行政环境中的行政对象问题不需要考虑;要么是没有关联的，行政工作不需要考虑行政环境的要求、压力以及行政环境随着时间和地点的变化而发生的改变。这一假设认为，行政工作的重点是公共组织内部的秩序问题，外部关系问题不是最关键的，不需要着重考虑。

从以上对行政三分模式的假设前提的尝试性分析中我们可以发现，它们本质上和行政三分模式想改革的部门行政体制的假设一样都属于传统的理性行政模式的观念。理性行政模式是大工业时代以来在现代国家中流行的以官僚制形式为基础的传统行政模式。它是以理性主义为基础对行政组织结构进行制度化、程序化和职能化的技术理性扩张的产物。理性行政模式的主要特征是:

1、公共行政的价值追求是提高政府内部的工作效率，外部环境的要求不是关注的重点；

2、公共行政问题是执行的问题，按照功能主义的划分，理清公共行政决策和执行环节是它取得规范的保证；

3、公共行政是公共组织内部的职能，要严格规制，划清职能和权力结构，使它规范运行；

4、公共行政是统一的官僚组织的职能，必须按照统一的官僚制规则运行。这些特征是效率主义、功能主义、规则主义和理性主义等现代性价值观念的外显。这些价值观念要求现代行政追求行政的效率目标、功能区分、规则化和理性计算。它希望通过对组织内部政策流程的全程监控和预先测算来实现行政过程的可操作化、稳定化和理性化。利用理性的算计功能对组织功能过程进行分解，并根据这些分解的功能来设立不同的部门机构，构建新型的功能化部门组织形式。组织的高层通过发出指令要求各个组成部门积极肩负各自的职责，完成各自的任务，在准确的预计时间内圆满实现组织目标。理性行政模式的本质是分离思维。它希望通过对组织结构的计算将其细化为许多不同的组织块，然后对每一个组织块进行标签化和形式化，使得它们的地位固定、职责明确、要素细分，从而建立许多按照功能划分的无数细块来构成的几何式组织形态。现代官僚组织就是典型的理性组织模式。它期望利用部门和功能分离来实现组织的专门化和监控，从而提高组织的效率。行政三分模式尽管在一定程度上反对组织部门细化的理性方法，但是它仍然没有脱离理性行政的功能分离主义的窠臼。它反对部门细化，单从这点上看应该是反对部门分离主义，但是它用来反对部门分离主义的武器却仍然是另一种功能分离主义的工具，即行政权力的过程分离。行政三分模式按照行政权力发挥功能的过程将其分为决策权、执行权和监督权三种。决策权力负责政策的制定，而执行权力负责政策的执行，二者组成了一个政策流。监督权平行于前二者，对它们进行平衡和调控，形成了行政三分的格局。这种按照行政权力运行过程来分离式构建的组织模式可以部分地克服部门细化导致的专权和不协作问题，但是它将本来是完整的行政权力分割为分别由三个部门行使的权力，将权力间天然的、难解难分的关联人为割断，也会带来新的问题。首先是过程分离后新的专权倾向。新的组织模型中决策权被高层统一后可能会促进组织的一体化、克服部门分割现象。但是，组织一体化既有便于组织能力的统一和行动完整性保持的优点，也存在导致新的专权问题的危险。组织决策被集中到少数部门如决策局，就越来越提高了组织决策权力的份量，决策局对决策权力的专有可能会因为决策组织的理性自负和远离社会环境的互动逐渐演变为决策权的独大。这一理性的法定主人认为可以利用理性来从上到下、从无到有地进行组织设计和工作安排，使得组织的绩效达到最优。它的高高在上和对环境的高傲态度，可能会导致忽略组织的多元利益和目标，使组织高度同构而失去自我反思和适应多样变化的能力。还会使政府政策患上高高在上、不切实际、空洞、不适应的毛病，甚至会由于一体化政策执行的结构性困难而造成政策的不稳定性，乃至资源的严重浪费。这也许是该模式面临的最主要挑战。

其次是分割性问题。行政三分模式以纵向上的过程分离替代横向上的功能分离。这种替代方式的分离主义逻辑思维没有发生根本变化，仍然存在严重的分割性。有可能导致种种不利的后果:权力被分为决策权和执行权，集中性决策远离社区利益，决策和执行之间存在很大的冲突；组织的完整权力和组织人员的个人能力以及责任感都被这种划分人为割断，导致了组织权力不能完整的发挥功能；执行由于被抽去了重要的“自由裁断”的政治生命而沦为决策的工具，难以及时完整地适应多变的社会现实，处理需要及时变通的社会问题；负责这种执行权的组织人员在工作中非常容易产生无责任感、无积极性，容易失去自主性和适应性。这种分割性认识也会引起组织和社会环境之间关系的隔离。尽管行政三分模式利用理性力量设计了一个功能完备、规则齐全、部门分离的组织形态，但是它在营造一个完美的蚕茧的同时也将行政组织自身封闭在这个理性的模式化环境中。这种组织是理性的自利组织，组织对环境是高高在上的，是控制型的，这种认识忽略组织环境的能量储存功能和组织含蓄功能。被隔离开环境的组织成为了自私自利的组织孤岛。在这个封闭的、分割的理性化结构中，理性化组织的行政权力也被纳入了一个没有对象的单向流动状态，行政过程也被自我封闭在一个没有结果和反馈的单向工作中。完美的规则成为了组织权力不能自我反思和与环境互动的紧箍咒。并且，在封闭性的结构状态下，政府内部容易出现内部人控制、组织黑洞以及贪污腐败问题。政府组织对环境要求将会不予关注、缺乏责任感、对环境变化不适应和不敏感。

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