河南省财政厅驻淅川工作组 2009年11月3日专题

河南省财政厅驻淅川工作组 2009年11月3日专题

1.河南省财政厅驻淅川工作组 2009年11月3日专题 篇一

清河林区工作改革情况汇报

清河林区管理委员会（2009年3月18日）

一、清河林区基本情况

清河林区位于我省小兴安岭南麓,松花江中游北岸，1972年建局，施业区总面积14.5万公顷，有林地面积12.6万公顷，森林总蓄积1269万立方米，熟化林地及基本农田地10000公顷，现有职工10454人，现有居住人口5.8万人。清河林区管理委员会（国有林管理局）下设4个基层管委会（国有林管理站），林业经营公司下设6个林业站，其他直属单位7个。全区非国有企业及其他经济组织77个。其中非林非木企业33个。个体工商户890多户，2008林区社会总产值11.1亿元。

和其他森工企业一样，清河林区也曾陷入“两危”（可采资源危机、企业经济危困）困境，森林蓄积由建局时的1600万立方米减少到1995年的1027万立方米，最低时期，欠银行贷款4700万元，欠各种应付款2000多万元，欠职工工资1200万元。面对困境，我们不等不靠，从1994年开始，我们深化改革，强化管理，使企业发生了巨变，成为全省森工系统强化管理的样板。天保工程实施后，我们抓住机遇，充分发挥本地生态、经济、机制、资源和地域等优势，适时提出了由林业经济向林区经济转变，大力发展多元化、复合型林区经济的发展思路和民富、企强、林兴的奋斗目标，并不断付诸实践，取得了阶段性成果。先后荣获全国“五一劳动”奖状、全国文明单位、全国林业产业先进企业等荣誉，成为黑龙江省绿色标兵城镇和平安局，黑龙江省首批社会主义新农村建设试点林区。

二、近几年主要工作情况

几年来，我们树立和落实科学发展观，不断解放思想，更新观念，坚持民富为先，强调协调持续，着力发展经济，深化改革开放，保障和改善民生，促进社会和谐，付出了巨大努力，取得了显著成效。通过几年持续、系统的改革发展，坚持市场化的改革方向，推行渐进式的改革路子，狠抓重点环节的突破，目前基本实现了“三个转变”，即由林业经济到林区经济的转变，由计划经济到市场经济的转变，由以管理企业的方式管理林区社会到以管理林区社会的方式管理企业的转变。清河林区经济持续高速发展，社会全面稳定进步，文明程度不断提高，就业岗位大幅度增加，环境不断优化改善，职工群众收入连年大幅度增长，形成了林区生态、经济、社会协调发展的良好局面。

（一）不断加大森林资源的保护和培育力度，加快构建完备的生态体系

我们始终坚持把森林资源作为发展林区经济的重要基础。在实践中，不断创新强化森林资源保护措施。

1、深化森林资源管护经营责任制。天保工程实施后，我们

创造性地推行了森林资源管护经营责任制，把林地分成若干个责任区，承包给职工群众管护经营。管护责任人在保护好森林资源的前提下，在林下开展经营活动。这种管护方式，把管护责任与管护利益紧密连在一起，在森林资源管护经营上，找到了公有制经济与市场经济在微观基础上的有效结合，实现了森林资源保护与职工群众增收致富的“双赢”。近几年来，我们针对保护开发中的实际问题，进一步完善了管护办法，把承包年限由原来的15年延长到30年，并根据管护区距离、管护难易度、可利用资源等条件，把管护区分成三类，管护费向二、三类管护区倾斜，责任权力更加明确，利益分配更趋合理。同时对管护区地块进行分类，分别采取封育、造林、更新、抚育、改造等措施，使森林经营的措施更加具体。

2、逐步推进国有林林权制度改革。根据清河林区实际，以森林管护经营责任制为基础，逐步推进国有林林权制度改革。由于森林资源管护的主体是职工群众，林权制度改革也必须以林区职工群众为主体。我们在国有林区林农结合部、疏林地、荒山荒地和商品林区积极鼓励职工群众造个体林，并准备选择部分国有林有偿转让给职工群众。

3、在重点生态区域建立自然保护区。2003年，建立起了21030公顷的响水河自然保护区，保护区内停止了木材生产作业，调减木材产量6000立方米。

4、加强对森林资源监管力度。对侵占林区的“小开荒”进

行全面清理收回，共收回土地2700亩。对超坡超标开荒耕种林地的实行退耕，还林面积3000亩，林区“小天窗”得到全面补植。结合林区管理体制改革，还建立了一整套森林采伐管理和监督制度，效果已经显现。

5、撤并林场（所），实施生态移民。随着木材产量的减少，生态公益林保护的加强，我们从2000年以来，主动进行了山上林场（所）布局调整，将原18个林场（所）逐步按三大沟系撤并为三个中心林场，分别设立基层管委会，原有居民向管委会所在地和山下地区迁移。在撤并林场（所）的同时，通过土地臵换，将林区腹地的2个村屯和零星住户整体迁移。全林区共有2120户6300余人从森林腹地搬迁，既改善了职工群众的居住条件，又减轻了森林资源的人口承载压力。

（二）大力调整产业结构，加快构建发达的产业体系 我们立足林区丰富的自然资源和优良的生态环境，大力发展多元化、复合型的林区经济，从而有效地摆脱了单一林业经济的困境。过去林区人口两万多人大都吃的是木材饭，目前全局不靠木材生产养活的林区人口占70%多。

1、大力发展替代产业。通过招商引资，扶持职工群众发展自营经济，一大批特色产业、绿色产业相继涌现，形成了小项目、大基地，小投入、大产出的效应。目前建起了五味子、蓝莓、万寿菊、有机粮油、食用菌等大型生产基地，并建立了与之相对应的精深加工、配套服务的企业及科研机构，形成了山上建基地、山下办工厂，企业加林户的产业化经营路子，多种经营产值中，个体私营占到95%以上，85%的职工群众户都有自营经济项目。其中五味子种植面积2400公顷，年产值相当二十多万立米的木材销售收入。

2、推进林产工业由粗加工到精深加工，由单一国有向股份制转变。我们把产业结构优化升级和所有制结构调整紧密结合起来，加快推进林产工业企业的改革转制，通过招商引资分别组建了股份制公司。形成了一种新型的产权结构和运行机制，经营活力大大增强，经济效益大大提高。2008年全林区林产工业产值达2.4亿元，实现利润4100万元。

3、创办工业园区，提高优势产业效益。通过规划建设工业园区，打造更高层次的招商引资平台和产业集聚载体。近几年来，已引进18个项目。其中年产值亿元以上的项目有3个。目前，引进的木制百叶窗、制药、铅笔、五味子系列加工等项目在森工系统中都是规模较大的。

（三）大力发展林区社会事业，加快构建和谐的社会体系 在加快生态体系建设和发展林区经济的同时，我们把就业、住房、医疗及子女上学等广大职工群众最关心的现实问题作为大事来抓，积极发展社会事业，努力建设和谐林区。

1、加快小城镇建设步伐，改善居民居住环境。截至目前，累计投资5.8亿元，进行生态小城镇建设，新建了54万平方米的住宅楼，铺设了57万平方米街巷道和通往中心林场、农场、附近村屯的

60公里水泥路，局址街道全部实现硬化。对林区内电信网、宽带网、有线电视网及公路网全部进行了更新改造，并建起了农贸市场和购物中心。目前，全局的电视、供水、教育、医疗等服务已延伸到周边村镇，成为农副、林副产品的集散地和周边地区商贸、医疗、文化、教育、就业、消费中心。

2、积极发展教育卫生事业。累计投入2500万元大力发展教育事业，新建了小学和高级中学，改建了初级中学，配备了标准化教学设施。从2005年开始，清河林区就在全区普及了9年免费义务教育。凡在清河林区打工1年以上或来投资经商者的子女，均免除义务教育费用。几年来累计投资3100多万元，用于职工医院扩建工程和购臵先进的医疗设备，并引进一批优秀医务人才。

3、完善社会保障体系，确保林区社会和谐稳定。全面开展了职工养老、失业、医疗、工伤、生育5项保险，就业人员养老、医疗、工伤三项保险，职工和社会化员保险覆盖面分别达到98.2%和67.9%。投资65万元新建1000平方米的老年公寓，安排养老人员40多人。扩建了福利院，对全林区没有劳动能力的残疾人、鳏寡孤独老人等弱势群体由林区统一管理，吃住、看病全免费；建立了困难救济基金，对全区85周岁以上的老人实行每月补助100元高龄补贴，建国前老干部、老工人每月享受50元生活补贴。

（四）全方位实施综合配套改革，创新林区管理体制和经营机制

在开发建设国有林区的进程中，我们也与其他林业局一样，逐步形成了企业办社会的格局，企业在承担木材生产任务的同时，还要承担政府职能。为了协调解决林区的各种矛盾，解决政企不分的深层次问题，我们在地方人大单项授予的123项行政执法和社会管理职能的基础上，探索实行了“林区区域管理，内部政企分开”的全方位改革，政企在职能、机构、人员、资产、费用、结算上“六分开”。

1、成立清河林区管理委员会。承担林业局原有的政府职能。在三个中心林场，相应成立基层管委会。

2、同时设立清河林区国有林管理局。与林区管委会一套人员、两块牌子。承担原林业局的资源管理、森林防火等林业行政管理工作。

3、剥离出林业经营公司。承担木材采伐、营造林等生产经营。以企业法人身份与林区管委会（国有林管理局）形成生产上的委托与被委托、管理上的监督与被监督、经济上的买卖结算关系。林业经营公司实行独立核算，自负盈亏。

4、事业单位推向市场，实行产权依法整体转让民营。成立有限责任公司，变为市场竞争的主体，供水、供热、物业、有线电视网络等行业退出国有国营，进入市场，成为独立法人经营实体。学校、医院进行了机制改革，全员实行聘任制。事业单位改制后，随着城镇人口的增加，经营规模不断扩大，林业局不但少支出900多万元，各改制单位还缴纳“三金”300多万元。有效化减轻了林区社会负担。

5、实行劳动用工市场化管理。除少数管理人员和特殊岗位实行聘任制外，全部职工转为合同制。双向选择，自主择业，能上能下，能进能出。外来人口到林区就业的，享受与原林业局国有职工同等待遇，统一由劳动力市场管理，自主择业，平等竞争。管理体制的改革，带来了人员编制和管理费用的减少，社会职能和管理效率的增加。由林区管委会供养的机关和事业单位工作人员由1741人精简到293人。林场管理人员由870人减少到49人。由林业局负责开支的职工人数由6997人减少到930人。由于管理成本降低，负担减轻，林业局可以抽出更多的资金发展林区经济，改善社会环境。

几年来的工作，取得了一定成效：

——资源总量不断增加。1995年前每年“赤字”25万立方米，近十年每年盈余近20万立方米。森林蓄积量增加到1269万立方米，比十年前增长了20%。

——资产总量不断增加。由1998年的1.2亿元，增加到2008年的3.45亿元，为 2.88倍，可支配资金1.44亿元。

——经济总量不断增加。2008年林区社会总产值11.1亿元，是十年前的8.23倍，替代产业收入的比重大大超过了木材收入的比重，成为林区经济的重要来源。

——人均收入不断增加。2008年人均（包括林业人口和外来人口）收入达到13,640元，高出全省农村居民人均纯收入三倍多。林区职工平均年工资收入22,900元，高出全省城镇职工人均

收入3600元。教师平均收入27,960元，高于周边地方教师收入。一些创办自营经济的家庭户，年收入几万元、十几万元的越来越多。

三、工作中的几点体会

1、用发展林区经济取代发展林业经济。我们总结几十年来国有林区发展的经验和教训，体会到单一搞林业经济，走木头经济、计划经济的路子，只会越走越窄。长期单一的林业经济，导致了可采森林资源锐减，企业经济危困不断加剧，基础设施建设长期欠帐，职工群众收入增长缓慢。要振兴国有林区，必须搞林区经济，把林区作为一个整体，全面综合经营林区资源，统筹自然和社会系统，统筹林区经济发展和社会建设，以林区长远利益为出发点，按照市场经济规律要求，配臵资源，发展经济，管理社区，以科学发展观为指导，对计划经济时代建立起来的以木材生产为中心的生产经营体系、管理体制和运行机制进行了脱胎换骨的改造，从而形成了适应市场经济需要，满足构建和谐社会要求，实现生态效益，经济效益和社会效益有机统一的体制优势、机制优势和组织优势。在最短的时间内把事实上存在的、世大的外部利润空间以最快的速度加以变现，实现生态、经济、社会综合效益最大化，区域经济和社会协调和谐发展。

2、用多种经济成份取代单一国有经济成份。在发展林区经济的过程中，我们认识到，过去发展林业经济，国有经济主导，经济成分单一，投资渠道狭窄，经营机制不活，发展动力不足。要振兴林区经济，就必须打破这种局面，重塑发展林区经济的主

体，创造多元化投资的环境，逐渐地把单一国有经济成份改造为多种经济成份共存的林区混合所有制格局，培育新的经济增长点，激活林区发展活力。在2008年实现的总产值中，国有比重已由原来的67.7%。，下降到18.4%，非国有经济比重已由32.3%上升到81.6%；木材采运业产值已从原来占总产值比重的48.4%，下降到11.4%，彻底打破了单一生产结构、单一所有制结构的束缚，极大地解放了社会生产力。

3、用管理林区社会体制取代管理森工企业体制。开发之初林业局选址都在旷无人烟的天然林区，这决定了行政上是先有林业局、后有地方政府。而且林区从开始就实行自我封闭式的管理，与此相适应已经建立起独立、配套、强大的社会管理与服务系统，它与森工企业各方面工作，与林区人民生产、生活是紧密联系在一起的。如果不考虑这一实际情况，简单地把社会管理移交给地方政府，既有地方政府承受能力问题，也有林区社会管理弱化的问题，同时也存在有可能把已经建立的完整的生产经营系统肢解、从而损害经济整体发展的问题。我们对林区管理体制和经营机制进行改革创新，突破了原林业局森工企业旧的管理制度和管理办法，从管理森工企业转向管理林区社会，实现了林区社区管理、森林资源管理、生产经营活动“三套马车”协调运转，这一改革的核心是政企内部分开。林区管委会相当于林区政府，实行这一体制，有着历史的延续性和现实的可行性。一是国有林区是不同于农村和城市的独立社区。开发前是一个典型的天然林

区，自然资源系统特征明显，而开发建设几十年后已成为资源型的林区社区，社会系统功能突出。林区实行的是自我封闭式管理，与地方行政区域不重复交叉，有良好的社区管理基础。二是国有林区已建立了比较健全的社会管理系统。这一社会管理系统，与森工企业各方面关系是紧密联系在一起的，目前不具备完全政企分开的条件。如果把庞大的林区学校、医院以及社会管理机构等剥离交给地方政府，由于林区开发建设是先有企业，后有政府，是大企业、小政府，地方政府无力承担，经济负担不起，管理人力不足。一旦失去林业局的支撑，林区社会系统将会弱化，甚至可能解体，不利于整个林区的发展。三是林业局实际上已在履行管理林区社会事务的政府职责。目前依照地方性法规的单项授权，林业局行政执法和社会管理职能达129项，仅差少数几项，是一个不是政府的政府。四是国有林区林业局施业区跨省市县分布比重大。仅我局就跨两个县的行政区域。在外部地方行政区域未调整，以及森工企业施业区未改变的情况下，按照现行林业局架构进行内部管理体制改革，是比较现实的。五是充分利用林区管委会履行政府职能，强化行政管理力量。有利于统筹林区各项事业的建设，特别是强化对森林资源的监管责任，加快林区后续产业发展，实现生态、经济、社会综合效益最大化。

4、用合理的林区内部权力分割,取代权力过度集中，政企、政事不分。我们在内部政企分开改革中，通过政企在职能、机构、人员、资产、费用、核算六分开，实现林区内部各部门权力的合

理配臵，严格划分不同权力的使用边界，加强对权力使用的规范和限制，形成部门内部的层层监督、相互制约与协调机制，提高了决策的准确度，增强了办事的透明度，提高了管理效率，特别是调动了林区公检法、纪检监察和资源管理部门的积极性，推动了林区依法行政、依法监督、依法经营。改革前，清河林业局要管全局资源社会经营等全方位的工作，权力过度集中，政企、政事不分，很难进行有效的监督，不利于林区经济的快速发展，通过主动放权，林业局管人管事少，可以集中精力抓大事，行政权力受到监督、制约。改革后的林业经营公司经理不再兼任林区管委会副主任（原林业局副局长），国有林管理局、公检法、纪委监察部门在监督林业经营公司执行林业政策，从事生产经营活动等方面能消除顾虑，认真执法，解决了“自己刀削不了自己把”的问题。

5、用统分结合、双层经营的森林管护经营体制取代国有国营的森林管护经营制度。林业发展慢、林区人民穷的一个重要原因是林业资源国有国营的单一产权结构。它既无力对林区资源实行科学的管理、经济的利用，又不能对劳动者提供有效激励，资源浪费与资源闲臵并存，管理松弛和效率低下共在。国家极为稀缺珍贵的林业资源长期处于无效率经营状态之下。我们在发展林区经济的实践中，认识到林区经济包括森林、林区社会、林区居民三个要素，其中森林是基础，林区居民是主体，管护森林主要依靠林区居民。在天保工程实施后，我们提出了推行森林管护经

营责任制，并通过实践，从既全面经营好森林，又保护好生态环境出发，提出了“统分结合，双层经营”的森林资源管护经营体制。“统”指林区统一对森林资源的经营管理，“分”指除林区把应该管的管住外，其余让职工群众经营管理。双层经营，指森林经营实行基层管委会（包括国有林管理站）和管护经营责任户双层经营。实施森林资源管护经营责任制，虽然这只是对国有产权使用的重新界定，但却是从林业经济转向林区经济过程中至为重要的一步。正是这一改革使林业资源与劳动者实现了最直接、最广泛、最密切的结合，在微观领域找到公有制与市场相结合的基础，为户营经济发展提供了资源支撑基础，从根本上消除了林区普遍存在的失业和隐性失业，极大地提高了劳动生产率与资源利用率。使过去仅投入无产出的森林管护事业，变为一项兼有经济收益的产业，实现了森林资源保护与林区职工群众增收致富的“双赢”。现在管护区每年在带给管护经营户大幅度收入的同时，森林资源也以平均近20万立方米的幅度增长。

四、改革发展中遇到的主要问题

——缺少法律保障，林区管理处于两难地步。2006年我局被省森工总局批准作为龙江森工改革的试点，建立“林区区域管理、内部政企分开”生态经济改革试验区。同时呈报国家林业局和黑龙江省政府，建议给予法律保障和政策支持。只是生态改革试验区的呈报虽然经过省政府办公会议的讨论，但由于种种原因，未能得到批复，可以说，清河林区新体制是在未经授权的情

况下试运行的，致使目前林区管委会的管理处于两难的地步：一方面，行使区域管理职能，缺乏相应法律授权程序，一旦发生法律纠纷，管委会很可能就要败诉，甚至影响到改革；另一方面，如仅承担企业职能，甩掉沉重的社会包袱, 地方政府又无力承担,势必会使现在较健全的社会管理体系弱化,阻碍林区社会的全面发展。

——缺乏政策保障，改革收益不能用于林区建设。国有林区改革实践往往碰到与现行政策的利益冲突，如果森工企业不改制，所属企业实现的效益全部归林业局所有并支配。一旦改制成为独立法人，其收益大部分转变为税费而进入当地政府的财政。因此，林业局越改革，经济发展越快、招商引资力度越大，外来务工人员的需求也就越多，林区用于基本建设、公共事业、社会保障体系的投资越大，林业局的负担也就越重。地方税收不能反哺，造成越发展经济社会管理成本越大，改革的积极性严重受挫。

五、下步工作打算

（一）基本思路

以党的十七大精神为指针，全面落实科学发展观，坚持以人为本，以经济建设为中心，以生态建设为重点，以提高人民生活质量为根本出发点，积极探索森工林区在新形势下的发展道路，按照“林区区域管理、内部政企分开”的要求，把清河林区建成体制先进、生态良好、产业发达、生活富裕、环境优美、社会文明的社会主义新林区。

（二）主要工作目标

1、根据职能需求，结合林区特点，本着精简、高效原则，进一步完善林区管理委员会组织机构和工作职能。

2、推进森林分类经营。本着“公益林管好管住、商品林放开放活”的原则，在国有林管理局设立公益林管护中心，公益林按照事业形式管理，商品林按市场化经营。

3、实施生态移民。结合棚户区改造，把深山区里的常住人口有计划、有步骤、分阶段搬迁到山下地区，撤人离山，减少对森林的人为干预，减轻森林的承载压力，促进森林的自然修复，提高生态功能。在完成2120户的基础上，2009年完成搬迁2760户。

4、深入推进森林资源管护经营责任制。结合林权制度改革，使之不断规范化、制度化。

5、努力构筑发达的产业体系。实施林区工业振兴工程。“十一五”期间做到原木不出局，就地加工成终端产品；大力发展绿色食品、北药开发和森林生态旅游。绿色食品开发的重点是水稻和食用菌，经济作物开发的重点是五味子种植和深加工，“十一五”期间五味子经济林2400公顷,蓝莓种植1000公顷,万寿菊种植1000公顷。

6、全力创造人居最安全、创业最宽松、社会最文明的投资环境，集中区域内人流、物流、商品流和信息流，把清河林区建设成对周边地区经济发展具有一定辐射和拉动作用的中心城镇。

7、发展文教卫生和社会保障事业。在普及九年义务教育基础上，逐步普及高中教育，不断提高教育质量；大力发展医疗卫生事业，全面开展职工群众养老、失业、医疗、工伤、生育五项保险和灵活就业人员养老、医疗、工伤三项保险。

8、推进林区小城镇建设。按照和谐温馨居住区、生态功能区、新兴工业园区、商饮服务业区、机关及其他政府派驻机构办公公务区建设的要求，对局址实行分区规划。加强林区基础设施建设。

清河林区得到较快发展得益于由林业经济向林区经济乃至区域经济发展观念上的转变，具体表现在发展理念、管理体制、生态建设、产业建设、社会发展、经济增长方式以及发展战略上。我们认为，森林的公益性、独特的生态价值以及独特的地域环境决定了森工林区不是纯企业，在国有林区“以林抓林”不能彻底解决林业问题。其原因就在于林区远离大中城市，人口相对集中，经过几十年的建设发展，林区的社会性愈来愈凸现。而占林区人口四分之三的人民群众，事实上是国家生产资料分配的盲区，他们既不是企业职工有工资收入，又不同于农村人口有口粮田，解决这一大部分林区人口的生存发展问题，是国有林区最大的社会负担，也是国有林区管理者最重要的社会责任。我们工作的出发点和落脚点必须着眼于全林区人民群众身上。而简单的政企分开，仅仅着眼于林区正式职工而忽视了广大人民群众，是责任的缺失、职能的缺位，不但无法有效地保护好森林资源，而且势必造成林区经济、社会发展滞后，无法从根本上解决林区人民群众的生存发展问题。国有林区发展的根本是创新管理体制、调整产业结构、发展区域经济、加快城镇建设、扩大林农就业增收、缩小城乡差距，从而实现生态环境良好、区域经济发展、社会和谐进步的目标。清河林区近几年发展的实践证明，这是促进国有林区又好又快发展的有效途径。17