政府购买社会服务

政府购买社会服务（共8篇）

1.政府购买社会服务 篇一

政府购买社工服务的探索研究

政府购买社工服务是指政府部门摒弃传统的对公共服务项目包揽一切、包办一切的做法,通过政府财政,以公开招标的形式,择优录取民间社会工作专业服务机构,由其中的社会工作者综合运用社会工作专业知识和方法,为有需要的个人、机构、家庭、社区提供专业社会服务,以更好地完成为社会发展和人民生活提供服务的事项,并由政府支付一定的服务费用,从而实现政府财政效力最大化。

中国政府购买社工服务的基本动机

1、传统的政府对公共服务供给模式与市场经济下公共服务多元化之间的矛盾.计划经济下，政府在公共服务供给模式上扮演着提供者和生产者的模式，承担着全部政治经济社会职能。但是，随着社会主义市场经济的建立和发展，社会建设成为现代化建设的重要内容，民生保障成为政府的重要职能，这就使得政府不仅要履行好经济调节和市场监管的职能，更要履行好公共服务职能。与此同时，社会主义市场经济条件下，公民对政府公共服务的需求呈现多样化、复杂性的新特点，这就与政府以往采取一元化管理和服务方式产生了内在的矛盾，在日常社会生活中，政府工作人员处理公共管理事务越发应接不暇、社会公众对其表现越发不满，实际上是这一矛盾的具体表现。正是社会主义市场经济条件下形成的社会需求与政府管理之间的这一矛盾，把提高政府的社会治理能力、提高社会服务质量和效率的要求提上了日程，成为政府探求新的公共治理模式的内在动机。

2、日益重要的公共服务责任与有限的行政资源之间的矛盾 虽然社会公众对公共服务的需求日趋多样化、个性化和高质量，但与之形成强烈对比的是，政府财政能力（尤其是地方政府）相对匮乏。例如，随着中国社会的人口老龄化程度高、发展速度快，庞大的老龄人口对社区养老服务提出了多样化、多层次的需求，政府直接提供养老服务的方式不仅不能满足社会老年人的需求，还会造成庞大的财政支出，加重政府的负担。近年来，地方政府面临的考核日益严格，地方政府任务趋于繁重，而各镇街开展社区建设活动所需的资金主要靠地方有限的财力解决。社会发展和服务型政府建设形成的政府的日趋重要的公共服务责任，与有限的政府人力、物力、财力等行政资源之间的矛盾日益凸显，形成了政府转变公共服务方式和条件的刚性约束，使得政府积极寻求适切的解决办法。而政府购买社工服务，则 是各地政府寻求解决这一矛盾的途径之一。

3、严格的政府考核与有限的地方政府财力之间的矛盾近年来，随着新型城市化进程的推进，政府各职能部门对应新时代的社区服务刚性需求，对各地方政府制定类目众多的社会工作服务考核指标，面临着日益严格的考核标准，地方政府任务趋于繁重。面对日益增长的社会工作服务刚性需求和政府严格考核指标的双重压力下，地方政府的财政能力却跟不上社区建设方面投入的需要。上级主管部门配置的专项资金往往只能满足服务项目的开办，而不能满足长远服务项目的运作需要。在这种上一级公共财政与职能部门支持“缺位”的情况向，地方基层政府必须自己寻求有效途径，解决承担和完成考核任务与自身有限财力之间的矛盾。而政府购买社工服务，正是有效解决这一矛盾的途径之一。

关于政府购买社工服务的功能,赵一红(2012)认为其功能主要体现在使政府职能社会化、使社会工作组织的发展具有战略意义、使整个社会在和谐与稳定中发展三个方面。

已有研宄对我国内地政府购买社工服务的现状的关注主要集中在以下三个方面。

第一、关于政府购买社工服务的模式。陈少强、宋斌文在《政府购买社会工作服务初步研宄》一文中得出与代曦的《政府购买社工服务的模式选择》一文中相近的结论,认为政府购买社工服务有两类模式,即购买就业岗位和购买服务项目。

第二、关于政府购买社工服务的形式。陈少强、宋斌文(2008)和赵一红(2012)一致指出,政府购买社工服务的形式分为三种,它们分别是竞争性购买、非竞争性购买即公有私营、形式性购买即依赖性购买。代曦(2011)认为在购买社工服务的实践中形成了三种项目购买方式,分别为竞争性购买、谈判购买和协议委托方式。其中竞争性购买指政府通过公共媒体发布项目购买信息,符合要求的社会组织自行参与竞争;谈判购买指政府通过与多家服务提供方进行谈判从中确定由谁提供服务;协议委托指政府与唯一的服务提供方协商并购买其服务。第三、关于政府购买社工服务的资金来源。陈少强、宋斌文(2008)认为它可以分为税收收入和非税收收入两类。其中源于税收收入的资金是列入财政预算的,非税收收入主要是行政事业性收费和彩票公益金收入。

政府购买社工服务优势分析

1、政府层面

有利于体制改革。《中共广州市委 广州市人民政府关于全面推进街道社区服务管理改革创新的意见》（穗字[2011]14 号）文件，明确表示街道要以“三中心一队”为建设的基础，这表明着依托街道家庭综合服务中心进行服务的以社工机构为代表的社会组织以及社会力量开始参与我国社会服务，为我国社会服务的发展开辟了一条新的道路。

2、社会组织层面

有了生存的平台。我国社工专业的设立始于1988年北京大学，在这20多年间社工专业发展缓慢，在这20多年间社工专业并没有得到政府和社会大众的认可，甚至被未被认识，同时社工机构作为非营利机构，绝大多数的社工机构并没有经费和资源在社会中生存，社工服务并没有生存的环境。而随着家庭综合服务中心的推广和开放，以社工机构为代表的社会组织开始承接社会服务，社工机构得到政府购买服务的经费进行独立的运营，为社工机构和社工专业的生存提供了平台。

3、社区居民个人层面

有助于获得服务和资源。改革开放 30 年来，我国居民的生活水平得到了明显的改善，但我国居民生活的满意度却不断下降。我国地区发展越来越不平衡，贫富差距越来越大，社会的矛盾冲突也越来越多。家庭综合服务中心的出现，有利于为居民传达政府信息，利用政府资源资金为社区居民服务，如链接资源为一些需要的居民获得政府低保资源。有利于为居民链接各种社会资源，如通过各种基金会为社区居民提供医疗帮助、经济支持等。家庭综合服务中心可以整合政府资源、社会资源以及社区资源，再通过资源的调配使得居民获得资源和服务。政府购买社工服务中存在的问题

政府购买社工服务，社工机构进行项目运作”是我国社会公共服务民营化、社会工作职业化、专业化发展过程中的一次非常有益探索，虽然其带来了一定的成效，但是这种模式的运行和发展不可避免地面临着众多的问题和挑战。

1、政府的困境

（1）政府经验不足，责任较为模糊

政府对于整个购买服务运作过程中，需要设置多少个社工服务岗位？社区必须购买哪些社工服务、不需要购买哪些服务？社工服务的成本是多少？购买社工服务应该达到怎么样的效果？对于这些问题，街道办事处缺乏清晰的认识和理解。政府对这方面缺乏明确的标准和规范指导。由此表明，政府作为社工服务的购买方还是缺乏充分的知识准备。

（2）购买程序规范程度较低，合作过程随意性较大

在国内普遍实践来看，政府购买社工服务的购买程序仍然不够规范。由于公开不足、竞争不足导致政府直接指派机构提供服务的情况并不罕见。有些社会组织跟政府之间的关系未完全独立，有些组织甚至是接到特定购买任务以后才专门成立的，这种购买服务的“内部化”操作，使政府购买服务流于形式。目前，全国关于规范这方面操作的指导性法律法规仍未出台，另外由于地区社会发展的差异，地方出台的相关措施、办法不能普遍在全国推行，地方局限性明显。关于指导政府制定购买服务的细目、服务质量量化标准、服务价格方面的法律法规在国内仍然是空白的，这必然导致购买程序的随意性，容易滋生政府贪污腐败。

（3）服务评价和监督体系缺失，服务成本难以控制

全国的实践中，政府在与社工组织签订合同后，由于政府有关 部门的工作人员相关专业知识缺乏、社工组织行业规范未完善、社会舆论监督行为未能常态化，往往难以对合同履行情况进行有效评价和监督，具体表现如下：①政府有关部门没有就承接社工组织每年的资金使用情况制定开展专项经费审计制度。②社工组织自行募捐或者通过服务收费以减少营运成本的情况偶有发生，政府在规范社工组织收费行为的方面没有制定相关规则、指引，监管力度不足。③除引入第三方独立评估机构开展中期、末期评估的办法外，基层政府作为服务购买方没有建立对社工组织的日常监管制度，不能及时纠正社工服务中的不足，导致发现问题的滞后性，降低购买社工服务的效率。④评估执行主体专业能力参差，在某些地方的评估实践中还存在“外行领导内行”现象，使得评估方式的公信力在业界存在争议。

2、社会工作机构的困境

（1）公众对社工的认知度不高，缺乏信赖感

社工作为中国的一种新兴职业，在普罗大众之间的知晓度并不高。传统上，中国公众在社会服务的供给上对政府的赖度较高，也习惯于由 政府对社区服务的一元管理和供给模式。当社会组织开始介入社区服务时，公众往往因不了解而拒绝社工提供服务 2）社工组织人才缺乏、管理架构不完善

目前虽然登记成立的社工组织越来越多，但社工组织的水平参差不齐，导致政府购买社工服务发展过程中存在竞争投标不足的弊端。同时，社工组织在承接服务过程中存在“圈地盘”现象，出现一个机构多次中标的局面，而有些机构竞标成功后社工人力资源不足，因此往往忙于后面的工作，服务水平又跟不上，导致社会大众对社工服务质量产生怀疑，从而陷入社工组织经济效益上升但社会效益下降的尴尬境地，影响到社会工作的整体发展。某些机构盲目发展导致人力资源、机构管理等方面跟不上服务需求，在中期评估中被评定为“及格”的边缘，造成在业界的声誉受损，导致丧失了以后再参加同类项目招投标的主动权。

（3）专业社工组织在政府管理模式下运作的“水土不服” 在现实操作中，社工组织在承接服务的过程中面对政府部门的“多头管理”常常无所适从。街道、民政、妇联、义工、社协、居民对社工组织的要求不一，常常导致社会工作者无所适从。到底该先满足哪一方面的要求?从专业社工理念出发，肯定是以社区居民需求为先。但政府作为购买方，对社工组织提供服务仍存在行政管理的惯性思维，对其的考核往往容易偏向政绩化，与社会大众真正需求有偏差。而且由于政府下派的任务往往根据上级部门的中心任务变化而变化，而社工组织在承接任务时往往违背了其专业服务的规范性、长远性的要求。有关学者担忧，社工组织在于政府的广泛合作中会导致其特殊作用或者功能会被削弱或丧失。特别是其作为社区建设者和表达社区和弱势群体的需求的桥梁作用。同时社工组织在承接政府服务项目的合作过程中，要避免内部人员官僚化的现象产生，一旦出现这种情况，社工组织就会丧失灵活性和创新能力，无法代表其服务对象的诉求。再有，由于国内社工组织的发展历程较短，发育尚不成熟，故即使是相对独立的社工组织，还没有足够的实例和地位与政府处于平等的谈判和协商的位置上。在服务项目的谈判过程中，社会组织常常处于被动位置，这在一定程度上也削弱了社工组织提供专业服务的积极性。社会公众的互动不足受计划经济时代的惯性思维影响，社会公众在公共服务供给上极度依赖政府，认为政府作为“父母官”，包揽民生大少事务理所当然。在推行政府购买社工服务的机制下，现阶段社会公众的素质和意识仍没有跟上，对于社会公益性服务活动的参与不足，往往处于“政府唱戏、群众看戏”的状况。然而，政府购买社工服务，最终受益的是社会公众，最有发言权的也应该是社会公众。专家指出“如果政府在厨房里干得热火朝天，民众却在一旁感觉不对口味，社会就难以正常运转”。政府购买社工服务是一个政府引导与出资、社会组织运作、社会公众共同参与的“委托——合作——参与”制度结构体系，社会公众的积极参与必不可少。政府购买社工服务的对策探讨

在我国,政府购买社工服务是一个成长中的实践,这就意味着在政府购买社工服务的起步阶段,肯定存在一些问题和不完善之处,需要针对实践中出现的问题找到应对之策,促进政府购买社工服务实践的向前发展,使实践收到应有的效果,提升居民生活质量、增进社会福祉。1.营造公平竞争环境,实现优胜劣汰。

政府应当实行公平、公开、透明招标,根据市场经济的规律来挑选资质较好的社工机构、购买其服务,让各社工机构在自由竞争中实现优胜劣汰,最终使民众得到最好的社工服务,实现同等条件下社会福祉的最大化。

2.调整税收政策,简化资金审批程序。

政府应当根据民办社工机构的非营利特征、社会公益特征制定针对此类社会组织的科学合理的税收政策。同时,应当简化向民办社工机构拨付服务经费时的资金审批程序,按照合同规定及时给付服务费用,以保证所购买的社工服务具有可持续性。3.合理制定评估指标,健全评估机制。

针对现有的对政府所购买的社工服务的评估指标过高、不切实际的问题,政府应当进一步解放思想、转变观念,结合实践经验制定出科学合理的评估指标。同时,建设一支更加具有公信度的服务评估团队,完善评估机制。

4.摒弃半购买形式,放权于社工机构。

政府应当进一步转变关于自身权力的理念,积极培育社会组织,鼓励社工机构的发展,信任社工机构的服务能力和提升社会和谐度的潜质,对社工机构进一步放权,摒弃不科学的、不合理的服务购买形式。5加大服务宣传,提升知晓度和参与度。

社工机构应当更加注重对服务的宣传,关注服务对象的覆盖率和居民平等享有服务的权利,在注重服务的参与人次的同时,认识到应当让更多的还没参与过服务的居民参与到服务中来。尤其是在服务幵展的初期,更加要改进服务宣传方式、加大宣传频率,提升服务的知晓度与参与度,让居民平等地享有社工服务。6.提高服务可及性,关注服务对象发展。

提供社工服务的服务点的地理位置影响着社工服务的可及性,应当积极倡导“十分钟生活圈”的建设,在较大的街道或者镇购买社区级的社工服务项目,提

高社工服务的可及性,使更多人受惠。同时,在提供服务时,社工机构应当加大对服务对象个人成长与发展的关注,注重对服务对象健康人格的引导和塑造,以助人自助的理念为指导幵展服务。而非仅仅肴到服务幵展的次数是否到达政府规定的数量指标,应当把尽心做好社工服务、积极促进服务对象的发展。7.明晰服务操作指引,共享督导培训。

一方面,政府应当尽快出台有关社工服务的科学的具体操作指引,规范社工机构的服务操作与行为,提升服务的质量。另一方面,政府、社工机构、社工协会等应当积极促进共享式社工督导与培训系统的建立,实现社工培训与督导的规范化,共享督导培训资源,节约督导培训成本。

8.完善联合会议制度,合作更加务实。街道、居委会、社工机构之间联合会议制度的建立是为了加强三方的协调与配合,及时沟通合作需求,最终实现优化服务提供的目标。但是,如果这种会议制度只是为了开会而幵会,不讲宂会议对于改善社工服务的实效,那么,这种会议制度反而起到浪费资源的反作用。因此,应当更加注重联合会议制度的实际效果,在政府、居民自治组织、社工机构之间开展更为务实的合作与协调。

2.政府购买社会服务 篇二

关键词：政府购买服务,内涵,理论基础,模式,实践

政府购买服务应运了服务型政府的改革步伐, 为政府改革提供了一种新元素、新模式、新方法。关于政府购买服务, 不少国内外专家、学者都纷纷发表各自的学术观点, 综合诸家之言, 基本上是从“是什么、为什么、怎么样”三部曲来研究政府购买服务, 即政府购买服务的内涵、政府购买服务的理论基础、政府购买服务的模式、政府购买服务的实践与发展。

一、政府购买服务的内涵

很多学者一致认为政府购买服务就是公共服务合同外包, 即政府通过与营利或者非营利组织签订承包合同的形式来提供公共服务 (1) 。由于政府购买服务在我国起步比较晚, 很过国内学者对什么是政府购买服务有很大的分歧。笔者认为, 界定政府购买服务应该从字眼入手, 明确政府购买与公共服务这两者的含义。为了公共利益的需要, 向不特定的社会大众提供的兼具非营利性和非实物形式的服务就是公共服务。在明晰公共服务的前提下, 可以从资金来源、购买方式、供应方来理解政府购买, 即政府通过资金使用以合同形式向公共服务供应者购买公共服务的行为。因此, 把政府购买与公共服务的概念相联系, 政府购买就是指政府通过支出财政资金与社会组织或者个人签订契约购买具体的公共服务项目。

二、政府购买服务的理论基础

(一) 公共选择理论

公共选择理论是新自由主义流派的一种, 是传统政府管理方式, 其主要目的是为了解决政府失灵的问题。政府失灵是因为政府本身没有竞争力, 在职能运用过程中把握不住成本的预算, 同时也因为缺乏有效的监督, 导致资源无法优化配置。公共选择理论为解决政府失灵问题提出把不必需要政府完成的事情交给私人部门处理或者在政府内部通过竞争机制的改革破除对公共服务的垄断。在公共选择理论下, 政府购买服务通过“政府—市场—社会”三元机构完善政府在公共领域的职能优化, 提高公共资源的有效利用率, 实现三者的良性互动。

(二) 新公共管理理论

新公共管理区别于传统的公共行政管理理论海域管理模式, 兴盛于20世纪80年代欧洲、北美洲、大洋洲等一些国家, 诸如美国、英国、新西兰等。它主要强调在政府职能管理中由原来的实际执行者转为领导者, 管理与实际操作相分离。在政府购买服务中, 新公共管理理论主张引入市场竞争机制, 通过市场调配, 让更多的社会组织和相关的私营部门参与到公共服务领域中, 政府根据最优原则选择与其合作的组织或者部门, 从而提高公共服务的质量与效率, 与此同时能够减轻政府财政负担, 达到资源的优化配置。

(三) 社会治理理论

有关政府购买服务理论除上述两种理论之外, 还有一种理论被提及的频率比较高, 那就是社会治理理论。治理理念源于20世纪90年代, 是一种更为新型的公共管理理念。它是指在公共事务中, 除了政府之外, 还应该涵盖其他公共机构、私人部分、公民社会组织, 多元化主体参与公共服务的竞争。

此外还有公共物品多元化供给理论、福利多元主义理论、非非营利性组织等对政府购买服务进行论述。不管是哪一理论, 从本质出发是为了转变政府履行服务的职能, 更好的促进公共服务的发展。

三、政府购买服务的模式

(一) 外国模式

在政府购买服务转变过程中, 西方国家已经形成了比较成熟的机制。典型代表有美国的合同外包模式, 根据萨瓦斯合同外包理论, 通过合同外包方式购买政府公共服务, 是世界上运动外包方式最为成熟的国家;英国的市场检测与公私合作生产公共服务模式, 起源于英国首相撒切尔的公共服务市场化改革, 根据具体情况衡量是否由政府自己生产还是向社会组织购买;新西兰的激进民营化模式, 在很多领域都引入市场竞争机制, 通过合同外包或者契约方式购买公共服务, 这是政府购买服务市场化比较激进与彻底的国家。

(二) 我国实践模式

从1994年深圳市罗湖区将环卫服务外包开始到2013年我国很多省份出台了政府购买公共服务意见, 我国政府购买服务取得了比较大的突破。比如上海模式把向社会组织购买服务纳入到政府管理中, 并制定出比较完整的管理体制, 使公共服务购买形成常态化;广东模式主要是完善政府购买服务办法与具体的购买服务目录, 从而达到政府职能的转变;无锡模式是主要是根据我国现有的政府采购法, 将采购的范围扩大到公共服务领域, 通过完善政府采购促进政府购买服务的发展。

不管是国外还是国内的模式, 促使政府购买模式的完善, 必须坚持以下原则:第一, 公共服务的提供方式不能局限于政府垄断, 必须坚持政府、市场、社会同步发展, 满足公众的需求。第二, 公共服务供给必须要引入市场竞争机制, 通过竞争, 促进公共服务的资源优化配置, 从而更好转变政府职能, 促进社会组织在公共服务领域中的发展。第三, 完善政府购买服务的法律法规, 细化具体操作的流程。第四, 扩大政府购买服务的范围, 除了在传统的医疗服务、养老等领域之外, 还要把教育、文化、社会服务等相关领域纳入进来。

四、政府购买服务的实践与发展

政府购买服务将原本有政府提供的服务转变为社会组织提供, 促进了政府职能的转变;降低了行政成本;取得了良好的社会效益;促进了服务业的发展。在看到成绩的同时, 我们应该清楚的看到政府购买服务仍然存在许多比较突出的问题。第一, 有关政府部门管理合同的能力不高, 比如说合同的条文不明确, 提供哪一种服务没有写清楚, 造成日后合同过程中出现分歧;第二, 社会参与购买服务的程度仍然比较低, 比如说由于我国目前事业单位比较多, 很多服务都由事业单位主导, 其他社会组织参与公共服务的热度就很低;第三, 缺乏有效的监督评价机制, 谁来监督政府购买公共服务, 又是谁来监督社会组织提供者, 以及公共服务的质量效果如何, 这都没有形成一个很好的机制。在现实中针对以上问题, 一般的解决途径主要有第一, 树立服务型政府理念, 提高行政服务水平, 将政府购买公共服务纳入法治化、规范化中;第二, 建立全面的信息公开制度, 明确哪一些领域可以纳入到公共服务中;第三, 建立多元监督评价体制, 加强对政府、社会组织的监督。

笔者认为, 要使政府购买服务走上快速发展的轨道, 除了以上几种途径之外, 更需要采取多种有效措施。第一, 加强立法机制的革新。推进《政府采购法》的修订完善, 在政府采购法中明确政府购买公共服务的方式、范围等相关内容;尽快出台《政府购买服务法》, 规范购买服务的管理。第二, 培育和发展社会组织, 提高社会组织参与公共服务的竞争力。国家要尽快出来有利于社会组织发展的政策, 在社会组织培育中给予资金支持, 才能促进公共服务的良性发展。第三, 建立健全政府购买服务制度。除了信息公开制度、监督评价制度以外, 应该创新公共服务购买的评估审核制度, 建构公共服务法律救济制度等。

政府购买服务在社会管理、政府转型中扮演着非常重要的角色。尽管当前政府购买服务的机制不够健全, 服务领域也比较狭窄, 但是只有明确了政府购买服务内涵的前提下, 在认清现状的国情下, 政府购买服务一定能有承前启后, 飞速发展, 促进政府职能的转变, 提高社会公共服务水平, 实现社会主义和谐发展。

参考文献

[1]贺羽.关于我国政府购买公共服务的思考[J].学术理论, 2014.04.

[2]齐海丽.我国政府购买公共服务的研究综述[J].四川行政学院学报, 2012.01.

[3]彭婧, 张汝立.论政府购买服务的发展演进[J].北方民族大学学报, 2014.06.

3.政府购买社会服务的三个疑问 篇三

今年6月1日，广东颁布《政府向社会组织购买服务暂行办法》（以下简称《办法》），通过区分事权与财权，建立了购买程序。按照是否吃财政饭划定购买社会服务的主体。在NGO竞争项目的流程上，也借用了招投标等财政运作机制。

《办法》是一个框架性文件，如果要投入运行，还有赖于另外的政策文件，比如由编制办制定的部门购买服务目录，这个目录约等于政府权力的转移支付目录，省级目录已有公布。

对一个NGO来说，可能最关心参与购买的资质问题。《办法》对此规定比较明确，也可以作为社会组织自我完善的指引，比如财务制度、专业设备与技术、纳税与信誉等。

无论是《办法》还是购买目录，都被主导者认为是建设购买服务的基础工程。自然而然地，就是要培育能够提供服务的社会组织。这方面，广东省市都有一些行动，接踵而至。

省社工委五月底再次征集两批社会创新观察项目，项目内容包括社会组织如何参与社会管理和服务，再次是社会组织自身建设。通俗地说，就是顾及社会组织的“内外兼修”。

在广州、深圳等地，不同级别的社会组织孵化基地也有落成。为社会组织提供办公场地、交流平台，并且为它们注册及与需求方联系建立对接的渠道，有一些规模不大的NGO已经进入。

政府购买社会服务的框架结构已经搭起来了，当然需要实操来历练，查漏补缺。社会组织和购买流程都有了准备，也许接下来要看购买主体是否准备妥当。购买就是在“战争中学习战争”。

政府购买服务的方向自然是无错的，财政资金转移支付给NGO，帮助其完成社会力的营造，也是构建和谐社会的应有之义。但在现有的建设方向下，有三个疑问需要正视。

其一就是购买服务与影响NGO的分寸问题。政府为购买服务规定了一系列资质，比如三年无不良记录，年检合格。换言之，NGO进入供应方清单，是要接收审查和监督的。

从技术上监督社会组织固然有必要，不过会不会出现这样的情况：政府会不会完全根据自身喜好挑选NGO？资金是发挥辅助作用还是控制社会组织？政府会否利用购买的权力塑造NGO？

其二，社会组织的发展与自主性问题。社会组织要借助财政资源寻求发展，要按照要求竞标。NGO如何在借力政府的同时确保自主性，平衡社会力（民间组织）与政治力（政府）。

最差的情况是社会组织成了政府的附庸，独立性消失，变成“二政府”。如果这样的话，政府转移部门职能的必要性如何体现？社会组织作为社会力量的正当性又在哪里？

其三，政府与其他购买主体的竞争关系。向社会组织购买服务的不只是政府，还有企业、大型基金会甚至境外的合法组织。政府资金投入后，NGO获取资源渠道变宽，也得注意各个主体之间关系变迁。

这里就可以顺势提出一个问题：假设社会组织发展不充分，是因为缺钱吗？在政府给予很少资金的时候，NGO多方措手，基金会成为孵化器，社会组织的发展也是不尽如人意。

NGO拿到项目，行政费用都有严格控制，比如不超过10%，甚至更低。政府购买服务后，资金来源不同，社会组织原先遵守的规则如何处理？政府作为资助者应持何态度？

这三个疑问归纳为一点，就是政府介入NGO的资源供应时，社会组织形态将发生如何变化？现有的公益组织生态早已是复杂多样，它们应对起来，能否有助于改善现有环境？

社会组织向基金会等申请项目，当然也有审查要求，不过彼此之间的关系多属于统一的社会力范围。当政府和官僚系统成为甲方时，NGO面临着非常大的调整，好坏难料。

政府自主社会组织自然不是丑事，香港社会组织年需七成以上的资金是特区政府资助的，那里的社会组织仍然能保持健康状态。也许，政府和NGO都可以向香港学习取经。

有区别的例子在台湾，社会组织严守独立性，对于任何试图收服NGO的政府行为保持警惕。NGO人士对行政吸纳社会组织人士保持戒心，始终将社会组织的操守放在第一位。

由此可见，政府与社会组织之间的关系模式会有多种具体体现，紧要的是尊重NGO的社会特性，收与放的分寸实在考验行政智慧。但不过这道关，恐怕也难有真正的社会管理。

从放宽社团登记开始，政府大范围地调整与社会组织的关系，购买社会服务是将关系引向深化的重大手段。无论是政府还是NGO，都要从原本疏远的关系重新打量对方。

对于公益界和社会组织而言，也许该意识到生存模式正在经历变化，原先的生存策略面临着范式上的转移。对政府连环动作的任何应对，其实都是NGO对自身的重新思考。（文/寇竹卿 漫画/邝飚）

4.政府购买社会服务的第三方评估 篇四

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确指出：“创新社会治理体制，需要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”不难看出，随着政府与社会关系的进一步调整，我国社会组织将更广泛地参与社会体制改革进程之中，成为社会治理的核心主体，积极发挥提供社会服务、反映社会诉求、规范社会行为、追寻社会公正等功能，逐步实现政社分工与协作，与政府、市场等主体协同推进和谐社会建设①。但是，实践中，政府购买社会服务的体制机制并不健全、社会组织参与政府购买服务的绩效并不明显、政府购买社会服务实践中的政社关系依然存在控制与依附的现况，社会组织如何更好地胜任政府转移的职能？政府如何加深对社会组织的信任？社会组织的公信力如何提升，以扩大社会组织参与社会建设的社会认可和社会承认？这些问题都是当前政府购买社会服务中未被有效关注的重要问题。本文将系统检视当前我国政府购买社会服务“第三方评估”方式中蕴含的理论逻辑和现实必要性，揭示其实践中存在的多元化困境，并尝试寻求超越这些困境的可能路径。

一、问题提出

近年来，从中央到地方在政府职能转移和政府购买社会服务方面做出了积极的探索，逐渐迈向政社合作的政府购买社会服务模式与实践②。2012年中央财政首次向社会组织拨款2亿元，用于支持社会组织开展各类社会服务，且已持续三年③。不少地方政府也在购买服务方面迈出了大步伐。例如，广州市2012年投入了2.6亿元在全市132个街镇开展社会工作服务，每个投入200万元④。另据相关数据显示，近5年来，广东全省累计投入到社会工作服务的财政资金达19.17亿元⑤。全国很多省市，如北京、上海、江苏等地的政府购买社会服务亦日益受到重视，以社会工作人才队伍为主体、以专业社会组织为载体的专业服务力量成为当前政府购买社会服务的重要实践主体。上述举措，一方面体现了我国长期以来“政社不分”的结构性体制的演变，已经开始向“政社分工与合作”的治理格局转变；另一方面，也反映了政府在职能转移、管理创新方面的突破与创新。

但是，这种改变在很多情境下并不是彻底的，政社分工与合作治理的成熟格局也远未实现。我们需要从一个更为直观的视角去分析一系列问题背后的深层次原因。即，如何衡量政府购买社会服务的经费是否物有所值？如何评价绩效？很多地方政府还未真正购买社会服务，除了因资金限制，更重要的原因是不是源于对社会力量的不信任？事实上，确有不少基层政府官员对政府购买社会服务经费的使用效益表示质疑：“政府投数百万去购买社工组织的服务，究竟值不值？”⑥换句话说，政府部门作为购买方，对于其花钱购买的社会服务项目，其效果如何，心里是没有明确答案的。这表明，当前政府与社会组织之间的桥梁和疏通机制仍然缺乏，而这种机制恰是造成目前政社关系仍不顺畅、信任程度不高的重要原因。本文认为，“第三方评估”有助于对上述疑问回应和解决。也就是说，“第三方评估”机制的建立与有效实践，是考察政府购买社会服务绩效的重要抓手，是加强社会组织公信力的重要手段，也是创建政府与社会组织之间相互信任关系的重要条件。那么，“第三方评估”的这种制度化作用是如何可能的呢？这就需要从政府购买社会服务“第三方评估”的社会动因出发，对其进行发生学的机制阐释；同时，要对其实践逻辑及其困境进行反思，并寻求可能的破解之道。

二、寻根问底：政府购买社会服务“第三方评估”的社会动因

从传统上看，评估是政府部门的重要行政工作之一。随着政府购买服务（Purchase of Services）自二十世纪六十年代起在西方世界的兴起，“第三方评估”逐渐走向前台。由于“第三方”与其他两方（第一方即被评对象；第二方即服务使用者）既不具有隶属关系，也不产生利益关系，所以也可称“独立第三方”。就国际视野来看，政府购买社会服务“第三方评估”具有较为成熟的理论基础和实践诉求。第三方评估成为政府购买社会服务中“约定俗成”的一个“广为接受的事实”，以至于受到政府、社会力量、社会公众等多元主体的高度重视。可以说，第三方评估已成为一种“制度化的事实”成为现代社会服务体系的有机组成部分⑦。“第三方”的评估方式常被认为是保证评估结果公正的起点，而“第三方”的专业性则被认为是保证评估结果具有公正性的基础⑧。可见，“第三方”因不受相关主体的意志约束而具有独立性、因具有专门的“专家系统”属性而体现出权威性和可信赖性。这种“第三方评估”的上述特性（公正性、专业性、权威性和可信赖性）是如何获得的呢？这需要对政府购买社会服务“第三方评估”的社会动因进行理论阐释。

（一）专家系统：“第三方评估”之于现代社会服务体制创新的理论内核

“专家系统”是指“有技术成就和专业队伍所组成的体系，是现代社会重要的治理技术手段。正是这些体系编制着我们生活与其中的物质和社会环境……融专业知识于其中的这些体系却以连续不断的方式影响着我们行动的方方面面……从而，人们信赖专家所使用的专门知识的可靠性，这是某种我们通常不可能去详尽验证的专业知识。”⑨这也就是说，对于社会公众（非专业人士）来说，他们既不依赖于完全参与其中，也不依赖于精通专家们所拥有的专业知识，他们通过对专家系统的信任基础上，认为相关经验通常都会像专家系统所预期的那样运行。这为现代社会的人们对专家系统的诉求提供了依据⑩。

我们将“专家系统”思维用于分析现代性中的个人与社会关系，具有宏观性、抽象性和概括性等特征。但是，其体现的核心理论元素对我们分析现实问题具有重要启发。如果我们将“专家系统”思想引入政府购买社会服务“第三方评估”之中，“专家系统”可以作为“第三方评估”之于现代社会服务体制创新的理论内核，它为“第三方评估”彰显其专业性、独特性、权威性或可信赖性、公正性、客观性等特征奠定了重要的理论元素和理论依据。也就是说，“专家系统”的思想首先体现了专业性特征，这符合“第三方评估”在社会服务评估中的专业性要求。具有专业评估资质的人员共同组建评估团队，评估主体中的专家构成是保证评估专业性的核心。“专家系统”体现的“信赖”特征为“第三方评估”实践赢得了可信赖性和权威性，进而保证评估过程的公正性，以及评估结果的客观性和有效性。

（二）协同治理：“第三方评估”之于政府购买社会服务的重要治理功能

国内外政府将“第三方评估”机制引入政府绩效评估之中，其前提逻辑在于：政府绩效第三方评估是政府管理创新的重要组成部分，具有现代社会治理的特征和构架（11）。同时，第三方评估又是一种有效的对非营利组织的考核工具，它对社会组织发展具有多重治理功能，因而保证其公共责任的落实（12）。实践中，“第三方评估”参与到政府购买社会服务体系中来，独立于政府、基金会等资助主体，独立于NPO等社会服务提供主体，以及独立于社会大众等社会服务使用主体。这种独立性体现了第三方评估作为一种重要主体，协同参与到政府社会服务治理体制中来。目前，政府购买社会服务实践体现了政府职能的转移，将原本属于“社会”的职能交给社会组织来承担，通过扮演资金支持、制度保障、服务监督等角色创新政府治理模式；同时，这种实践是对原有社会服务领域政府“大一统”体制的变革和创新，是当前服务型政府转型和建构过程中，政社分离、政社分工与合作机制的重要实践。而“第三方评估”机制的引入，是落实政府购买社会服务政策的重要抓手，是评价社会组织承接政府转移职能的外部制衡力量，是促成政府与社会组织在社会服务领域相互信任、科学分工、有效合作的桥梁和纽带。

“第三方评估”何以具有协同治理的功能？原因在于，第三方评估在理念、主体、方法、功能和机制等方面，与当前社会治理创新决策具有显著的同构性。在理念上，第三方评估坚持客观、公正的原则，既不偏赖于政府，也不倾向于社会组织一方，通过中立的态度检视政府购买社会服务中的实践及其成效；在主体上，第三方评估通常坚持多主体参与评估的原则，形成政府、社会组织、服务对象、专业督导等多主体协同参与的格局；在方法上，第三方评估借助专业化评估理论、技术和工具，对社会服务进行科学的评估；在功能上，第三方评估发挥着重要的“以评促建”功能，通过评估实践，发现政府购买社会服务实践中存在的问题，及时提出改进思路和对策，并协调政府和社会组织各方就相关问题的改善达成进一步共识，促进政社合作基础上政府购买社会服务质量的提升；在机制上，第三方评估倡导建立由购买主体、服务提供主体、服务对象等多主体共同组成的综合性评估机制，对政府购买社会服务资金使用效果、社会服务绩效、服务对象满意度、社会影响力等多重维度进行考评，通过过程评估与结果评估向相关主体反馈评估结果，并确保评估结果的有效应用。总之，“第三方评估”在政府购买社会服务实践中扮演着越来越重要的治理功能，成为创新社会治理体制的协同力量，既有助于促进政府职能转移的有效实施，又有助于提升社会组织“在做中”不断提升能力以胜任政府转移的职能，更是加快推进“政社分工与合作”治理体制的外在驱力。

三、经验反思：我国政府购买社会服务“第三方评估”的多元困境

近年来，我国政府购买社会服务的实践越来越受到重视，各地争相开展政府购买社会服务，也相应地引入了相关评估主体开展评估工作，在实践中形成了由四种主体为核心的“第三方评估”模式，即专家评估模式、专业公司评估模式、社会代表评估模式、民众参与评估模式（13）。这几种模式各有利弊，本文所指的政府购买社会服务“第三方评估”，主要是指专家、社会代表以及相关利益方（资方、服务主体、服务对象）组成的综合性评估模式，这种评估模式在上海和珠三角地区政府购买社会服务实践中逐渐受到重视，并取得一些积极成效。但是，深入分析不难发现，当前我国政府购买社会服务“第三方评估”实践中仍然存在多元化困境，导致“第三方评估”未能真正发挥“如其所是”的治理功能。

（一）合法性困境：“第三方评估”参与社会治理创新的身份限制

伴随着社会组织日益参与到社会建设之中，社会组织的合法性也相应地成为学术界关注的核心议题。在这里，合法性是指某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，这种基础可以是法律程序，也可以是特定的社会价值或共同体所沿袭的各种惯例。一个组织是否具有合法性，取决于它能否经受某种合法秩序所包含的有效规制的检验。当前第三方评估在参与社会治理体制创新中存在合法性困境，即是指这种第三方评估在政府购买社会服务领域还未得到有效的承认、认可或被接受，或者说，缺乏合法性基础。在现实中，第三方评估合法性基础的缺失主要表现在如下方面：第一，法律缺失导致其法律合法性困境。当前我国第三方专业评估组织常被纳入民办非企业单位的范畴，以《民办非企业单位登记管理暂行条例》为依据进行登记运营，缺乏与其他民办非企业单位相区别的专门法律法规，虽然具有法人地位，但在整个社会组织领域的身份仍然不清晰。第二，缺乏相应的文化传统、社会习惯、行业规范等社会性基础而存在社会合法性困境。长期以来我国社会组织处于被抑制状态，而难以发展壮大，相应地缺乏社会组织的传统；第三方评估作为现代社会制度体系的组成部分，更是缺乏相应的文化基础和社会规范，社会上对第三方评估的认知程度较低，行业内对第三方评估的规范性要素仍然缺位。这种法律合法性与社会合法性的缺失，是当前我国政府购买社会服务“第三方评估”合法性困境的重要体现（14），也是造成第三方评估身份困境的主要因素。第三方评估在当前社会治理体制创新实践中，仍然缺乏明确的主体资质和身份象征。

（二）制度化困境：“第三方评估”参与政府购买社会服务的法制依据

根据新制度主义的理论观点，制度化是指组织作为社会环境和历史脉络中的一个有机体，其发展演变是一个自然的过程，是与周围环境不断作用、不断变化并适应周围环境下的产物；同时，它既是某一社会关系和行动被视为理所当然而逐渐被接受的过程，又是某一事件的状态，这种状态确定了什么是有意义的、什么行动是可能的。组织的制度环境和技术环境显著影响着组织的行为与结构，技术环境要求组织有效率，按照最大化原则组织生产；制度环境是指组织所处社会中的文化期待、法律制度、社会规范、观念制度等作为人们“广为接受”的社会事实（15）。这种制度化观点用于分析当前我国第三方评估组织现状尤为恰切。目前，国家层面缺乏对政府购买社会服务“第三方评估”的专门法律依据，其中，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，要“建立健全由购买主体、服务对象和第三方组成的综合性评审机制”，缺乏对具体评估原则、程序、方法、指标等的规定。《民政部财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》指出，“积极推进第三方评估，发挥专业评估机构、行业组织管理、专家等方面作用，对服务机构承担的项目管理、服务成效、经费使用等内容进行综合考评”，仍然是较为宽泛的规定。部分地方在政府购买社会服务“第三方评估”制度建设方面进行了积极探索，如《东莞市政府购买社会工作服务考核评估实施办法》、《广州市政府购买社会服务考核评估办法（试行）》、《珠海市关于政府购买社会工作服务考核评估实施办法（试行）》、《铜陵市政府购买社会组织服务绩效评估实施办法（试行）》等，都对政府购买社会服务“第三方评估”的原则、考核指标、考核方式、考核结果应用等方面进行了规定。但是，这些规定在目前的政府购买社会服务“第三方评估”实践中还不能有效发挥制度约制和保障作用，第三方评估机构在实践中仍然难以成为“广为接受的社会事实”。笔者调研时也发现，很多地方政府在关于其购买的社会服务是否每年进行连续评估方面，也是一个不确定的事情；每年的评估标准有较大调整，使得被评机构难以适应；评估通知下发后很快就要接受评估，没有充分的时间进行准备等问题。这些问题无不说明第三方评估在实践中仍然缺乏强有力的制度和法制保障。

（三）专业化困境：“第三方评估”实践中因其能力受限而作用不明显

“第三方评估”因其具有独特的专业性、权威性、可信赖性等属性，才可以成为一种“专家系统”，这就要求第三方评估组织及人员在实践中具备强烈的专业化特质。但是，实践中我们看到，政府购买社会服务“第三方评估”组织存在着专业性程度不高、组织能力不强、行业规范缺乏等专业化困境。表现在如下方面：第一，由于政府购买社会服务是近几年兴起的政府管理创新实践，与之相适应的“第三方评估”组织和人员未能做好充分准备，现有的第三方评估组织存在着数量少、规模小、人员队伍素质参差不齐等问题。第二，由于缺乏相应的实践，第三方评估缺乏系统的理论依据和方法论体系，现有的评估理论和指标体系多是对国外经验的复制和借鉴，尚缺乏对本土评估理论和评估体系的探索。这容易导致如下问题：即现有评估指标多为西方国家和地区社会服务实践较为成熟后发展起来的，这些考核标准对于中国本土的社会服务实践和评估经常存在“水土不服”的现象，精细化、文本化成为当前第三方评估实践中面临的重要困境。第三，部分第三方评估由行业协会，甚至由一些本身就作为专业服务机构的组织来执行，这在实践中难以真正秉持“客观、公正、独立”等原则。行业协会更多地应从专业发展、组织能力建设、人才队伍培养、行业规范设置等方面为专业社会服务组织提供行业自律机制；专业社会服务组织一方面承接政府购买的社会服务项目，另一方面又对相关社会服务项目进行评估，这容易导致评估的公正性和客观性缺乏，难以体现评估的真实性和有效性。因此，现有第三方评估组织自身能力不足、专业化水平不高、评估主体秩序混乱等困境，限制了其相关功能的有效发挥。

（四）社会化困境：“第三方评估”中公众参与形式化导致可信度下降

现有的官方文件和评估实践中，都强调“第三方评估”主体的多元化，构建多元主体协同参与的综合性评估机制。其中，除了对服务承担主体（社会组织及其工作人员）进行系统评估外，目前的第三方评估对服务购买主体（政府）、服务适用对象（社会大众）的评估基本上流于形式，没有实质性开展。在笔者参与的具体评估实践和相关调研中，不少被评组织及其工作人员表示：“政府出台的相关政策在实践中很难落实，应该加强对政府的评估”，“由于中国人具有的特定文化特征，其接受过社工的帮助之后，一般都会心存感激，哪怕问题没有解决也不会表现出不满意”。这些现象表明，一方面，政府购买社会服务政策在实践中存在许多困境，但很难通过政府部门的切实参与而得以改进，社会工作也缺乏有效途径来进行政策倡导、促进政策创新；另一方面，由于中国特有的“求—助”模式（16），服务对象很少对社会服务表示不满。在评估实践中，第三方评估一般都会对部分服务对象进行满意度评估，但限于专业服务机构对于服务对象信息的保密性等原则，不可能将服务对象信息直接交由评估组织来进行服务对象抽选，更多地是让服务机构选出部分服务对象参与评估，其结果是，所挑选出来的服务对象大多对专业服务认知度高、评价积极，这就很难真正测量出政府购买社会服务的有效性与问题所在，进而会导致社会公众对政府购买服务的信任度和认同度降低，也会导致文章开头所述的难题，即政府是否能够真正信任社会组织，并感受到购买服务所用经费花有所值？因此，第三方评估在政社关系互动过程中发挥着重要的调节和纽带作用。

四、超越困境：政府购买社会服务“第三方评估”的路径选择

基于前文已经分析的政府购买社会服务“第三方评估”存在的理论基础和现实动因，以及第三方评估实践中存在的多元化困境，本文尝试从以下相互关联的四个维度，提出破解当前政府购买社会服务“第三方评估”所遇困境的可行路径。

（一）合法性机制：形成政府购买社会服务“第三方评估”的前提要件

合法性缺失意味着第三方评估不被承认、认可或接受，合法性困境是阻碍当前第三方评估得以有效推进的根本前提。在当前急剧加快的社会转型背景下，政府职能转移已成为大势所趋，政府购买社会服务也构成新时期政府治理创新的重要构成。如何评价政府购买社会服务的绩效和资金使用效率？这就为“第三方评估”参与政府购买社会服务体系提供了现实依据。基于目前第三方评估存在的法律合法性和社会合法性困境，本文认为，第三方评估在当前的法律体系和社会规范中还没有正当的名分或身份。要破除这种合法性困境，就需要建构第三方评估的合法性机制，使第三方评估参与政府购买社会服务得以正身。第一，要明确第三方评估的法律主体地位，在现有的《社会组织评估管理办法》等法规体系中增设有关第三方评估的专门内容，或者制定专门的《第三方评估法》，以确定第三方评估的法律合法性。以美国为例，政府为第三方评估制定了《政府绩效与结果法》，以及《以绩效为基础的组织典范法》，使第三方评估主体地位的确立在法律上得到了明确和保障。第二，要不断挖掘第三方评估的文化传统和社会习惯，加强行业规范建设，逐渐形成具有特色的第三方评估文化与社会氛围，使之与当前经济社会发展和社会治理体制创新理念相适应；同时，要在社会组织行业内加强规范性要素设置，加强对第三方评估的宣传与推广，为第三方评估实践奠定社会合法性基础。

（二）制度化依据：完善政府购买社会服务“第三方评估”的保障措施

当前政府购买社会服务“第三方评估”实践中存在的制度化困境，反映了第三方评估参与政府购买服务体系的制度化程度较低，购买主体、服务提供主体和服务对象（社会大众）对第三方评估的重要性、必要性和专业性认知还不够，因而，未成为“广泛接受”的制度化事实。这种制度化困境在实践中主要源于第三方评估的制度环境与技术环境之间的不协调。即技术环境要求第三方评估进行有效的评估，以检验政府购买社会服务的成效和资金使用效率，但是制度环境方面对第三方评估的文化期待、社会规范、法律政策等却未能有效对其技术环境进行支撑。也就是说，当前政府购买社会服务“第三方评估”实践中，还缺乏明确有效的制度保障体系。这些制度体系应该包括：第一，结合目前政府购买服务的制度性实践，形成稳定的第三方评估机制，包括基本稳定的评估标准、明确的评估原则和程序、多元综合的评估主体参与，以及清晰的评估结果应用等内容；第二，建立专门的政府购买社会服务“第三方评估”专项财政体系，避免因相关部门领导变更以及相关的不可抗拒因素造成评估的不确定、延迟，甚至取缔，以保证第三方评估具有稳定的资金保障而得以可持续运作。当前我国尚不具备成立独立评估公益基金，并向社会筹集资金的条件，因此，目前的评估资金主要来源于政府或相关资助主体的委托或公开招投标，这在一定程度上会影响第三方评估的独立性和公正性。因此，需要进一步完善相关制度性要件，以保障第三方评估顺利有效实施。

（三）专业化水准：提升政府购买社会服务“第三方评估”的组织能力

专业性应成为政府购买社会服务“第三方评估”的核心要素，与之相关形成的“专家系统”应成为第三方评估有效实施的理论内核。基于目前我国第三方评估实践中存在的专业化困境，应着力从以下方面寻求突破，以提升第三方评估专业水平、组织能力和行业自律。第一，优化第三方评估组织的准入机制。政府应进一步鼓励具有资质的专家带头建立专业性第三方评估机构，在登记注册管理方面减少过多的行政层级，在税收方面尽可能实现减免政策。现有的第三方评估组织和人员对于目前如火如荼的政府购买社会服务实践而言，显得捉襟见肘，远不能满足其需求。因此，优化第三方评估组织的准入机制并给予一定扶持尤其重要。第二，加强第三方评估专业性能力建设。第三方评估具有自身专业的理论和方法论工具，但又不能全部模仿其他国家或地区所使用的理论和指标体系，而应该探索符合各地政府购买社会服务实际的第三方评估理论和指标体系，才能有效促进本土社会服务体制和社会服务模式创新。同时，要加强第三方评估专业人员使用、考核、晋升、激励等机制，确保第三方评估人员能够胜任其所承担的政府购买社会服务评估职责。

（四）社会化参与：搭建政府购买社会服务“第三方评估”的现实基础

政府购买社会服务“第三方评估”的实施，主要目的就在于确保政府资金使用有效性、合理性，以及服务是否产生预期的社会效益。要测量政府购买社会服务的社会效益，主要取决于对服务对象改变程度的考评。由于对服务对象是否发生改变，以及改变程度较难通过量化指标来考虑，因而在以往的评估中对服务对象改变程度的关注较少；取而代之的往往是使用所谓服务对象满意度来考察政府购买社会服务的效果。但是如前所述，这种考察服务对象满意度的方式因受中国特定人情、文化等因素的影响，而难以真正体现服务水平和效果。因此，寻求一种适合中国本土特定情境下的社会化参与机制尤为必要。本文认为，可以通过如下方式解决上述难题：第一，将目前以“一次性”末期评估为主的方式，改为由多次参与式评估、中期评估和末期评估相结合的方式。这样，评估人员可以就每一个项目开展情况有清晰把握。同时，通过参与式评估进入服务开展的实务场域，直接观察服务实施情况，并现场对服务对象认知、感受和行为变化等进行观察和访谈。这种方式虽然评估人力成本较大，但对于正在实践中的政府购买社会服务而言，尤为需要进行精细化、过程化、跟踪化的评估。第二，进行服务对象满意度扩展评价，即根据原有的服务对象满意度评估方式，将评估对象范围辐射到与服务对象相关的亲属、朋友和同事等人群中。这样，可以通过“第三者”的眼光来看待服务绩效及其对服务对象产生的改变程度。虽然同样面临人力、时间等成本的限制，但这种方法确实能够解决文章开头的难题，真正能够让政府放心交由社会组织去做，并能够看到服务开展所带来的社会效益。这就需要连同上面的相关对策同时开展，才能改变现有实践中的诸多困境。

从社会治理的意义上讲，“第三方评估”可以被视为国家与社会关系从管控型迈向合作治理型的重要标志，是政府购买社会服务实践中社区治理共同体的有机构成（17），其在理念、主体、机制和行动逻辑等方面体现了与社会治理创新相契合的内在优势。作为一种重要的治理手段，“第三方评估”在当前政府购买社会服务实践中日益受到重视和应用，但是，当前第三方评估所具有的治理功能还远未得到挖掘和发挥，尤其是在深化政府职能转移、创新社会治理体制、加强政社分工与合作等方面的优势还未得到充分体现。本文从“专家系统”和“协同治理”理论视角阐释了政府购买社会服务“第三方评估”具有的理论依据与现实动因，强调了加快推进“第三方评估”机制建设的重要性和紧迫性。然而，受多种因素的影响，当前我国政府购买社会服务“第三方评估”实践中还存在诸多困境，包括身份模糊的合法化困境、缺乏保障的制度化困境、自身能力不足的专业化困境，以及公众参与不足情形下的社会化困境。为有效促进第三方评估的治理功能，完善第三方评估参与社会建设的协同治理机制，从合法性机制、制度化依据、专业化水准和社会化参与四个相互关联的维度寻求对“第三方评估”实践困境的破解之道。

近年来，不少学者在分析中央与地方关系、国家与社会关系方面，越来越将“项目制理论”视为一种解读上述相关主体之间关系的新视角和新机制（18）。但是，上述研究着重强调两个主体（中央与地方、政府与社会组织）之间的关系，而对直接相关关系的主体之外的“第三方主体”缺乏应有的关注。例如，有的研究侧重对中央和地方关系的项目制逻辑进行分析，却忽视了社会组织在承接政府惠民政策中的作用和策略行动；尽管有学者已经将项目制引入当前政府购买社会服务实践之中加以分析，但由于该领域的制度尚不健全、实践经验尚处于碎片化状态，因而，已有研究同样忽视了“第三方评估”在政府购买社会服务中的实践逻辑和作用机制。可见，作为一种新的研究视角和实践机制，“第三方评估”的相关思想可以进一步丰富和完善现有国家与社会关系理论的解释限度及其意义。此外，需要强调的是，“第三方评估”作为一项新兴的事业，其自身因应社会发展需求而生，但因各项制度性要素还不具备，因而限制了“第三方评估”力量的发展壮大。现有的“第三方评估”实践中已逐步取得一些积极成效和经验，今后应加强对已有经验的提炼和反思，以形成符合本土实际的评估理论和“第三方评估”实践模式。

注释：

①赵环等：《政府购买社会服务的逻辑起点与第三方评估机制创新》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2014年第3期。

②彭少峰、张昱：《迈向“契约化”的政社合作——中国政府向社会力量购买服务之研究》，《内蒙古社会科学（汉文版）》2014年第1期。

③卫敏丽：《2012年中央财政安排2亿元专项资金支持社会组织》，新华网，2013年2月12日；王浩成：《中央财政2014年下拨2亿支持社会组织参与社会服务》，中国新闻网，2013年11月26日。

④李拉：《广州：投2.6亿购买社工服务 社工月薪最低3000元》，《社会与公益》2012年第3期。

⑤李强、周潺：《广东省近5年政府购买社工服务资金近20亿元》，《南方日报》2014年1月15日。

⑥万玲：《广州市政府购买社工服务的运行困境与对策》，《天水行政学院学报》2014年第3期。

⑦段红梅：《我国政府绩效第三方评估的研究》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2009年第6期。

⑧程样国、李志：《独立的第三方进行政策评估的特征、动因及其对策》，《行政论坛》2006年第2期。

⑨[英]安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，南京：凤凰出版传媒集团、译林出版社2011年版，第24页。

⑩沈湘平：《现代性视野中的专家系统》，《学习与探索》2007年第2期。

（11）徐双敏、翟珗：《国外地方政府委托评估模式比较研究》，《学习与实践》2012年第8期。

（12）李丹萍、张玲：《境外非政府组织评估：功能、定位与评估体系》，《行政论坛》2014年第4期。

（13）徐双敏：《政府绩效管理中的“第三方评估”模式及其完善》，《中国行政管理》2011年第1期。

（14）徐选国、杨君、徐永祥：《政府购买公共服务的理论谱系及其超越——以新制度主义为分析视角》，《学习与实践》2014年第10期。

（15）周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第65页。

（16）王思斌：《中国社会的求—助关系——制度与文化的视角》，《社会学研究》2001年第4期。

（17）杨君、徐永祥、徐选国：《社区治理共同体的建设何以可能？——迈向经验解释的城市社区治理模式》，《福建论坛：人文社会科学版》2014年第10期。

5.政府购买服务的底线操守 篇五

2014-03-16 中国社工时报

作者：朱静君老师

现为广州市政协委员、广州市社工协会副会长兼秘书长，原广东工业大学社会学教授、广州阳光社会工作事务中心理事长

本文来源：《社会工作本色与本土——广东社工发展论坛论文集》

一、政府购买服务概念的源起

政府购买服务起源于西方国家，在现代社会已经是社会管理的中一种常见的模式。政府购买服务在美国被称为购买服务合同或合同外包，在中国香港则称之为社会福利服务资助，我国内地一般称之为政府购买服务。

所谓政府购买服务（Government Purchase of Services）是指政府在社会公共服务预算中拿出经费，向各类提供公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务。这是欧美国家社会公共服务制度改革的产物，反映了政府在社会服务中地位作用的变化，体现了服务价值和服务理念的变迁。

早在19世纪末20世纪初，西方国家在工业化的加速发展中带来了贫困、疾病和失业等社会问题，英国、德国等国家相继出台了各种社会保障政策；到20世纪七八十年代，西方福利国家在社会服务方面开支日益庞大，赤字攀升，面临“福利危机”；于是各国纷纷进行大规模福利改革，开始走“第三条道路”：从“福利国家”走向“多元福利”，把市场与非营利的志愿性组织引入福利供给，实行国家、集体和个人共同参与、共担风险的积极福利政策，政府购买服务正是在这样的历史背景下应运而生的。

欧盟于1992年颁布《公共服务采购指令》，将机动车及设备维修、电子政务及相关服务、会计和审计、污水和垃圾处理、健康与社会服务、文化及体育等27类公共服务全部纳入向市场购买范围，凡是超过20万欧元的公共服务，一律公开招标购买。

中国香港在将部分政府公共服务职能转移给社区和民间组织方面也做得十分成功。政府与非政府机构建立了良好的“伙伴”关系，公共服务由政府与非政府机构共同负责，经费以政府提供为主、民间筹措为辅，服务以民间提供为主、政府提供为辅。全港上千家福利服务机构绝大部分是社区和民间组织承办，社区民间组织多达1.7万多个，从事社区服务、安老服务、家庭及儿童服务、康复服务、青少年发展等。这些福利服务机构是社区事务的积极参与者和社会服务的有效提供者，在香港社会中扮演重要角色。

我国政府购买公共服务的时间不长，对公共服务的内涵和外延也有过不少争论，比较含糊。2012年7月国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，才对基本公共服务进行了界定。《规划》首次明确了基本公共服务覆盖八大领域，确定了44类80个基本公共服务项目，并提出未来建设的整体目标，到2015年，覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，到2020年，城乡区域间基本公共服务的差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。

在财政部办理全国人大代表建议调研座谈会上，财政部政府采购管理办公室主任王瑛表示“推进政府购买公共服务是我们必须面对的重要课题。今后，财政部将本着先易后难的原则，循序渐进地推进服务采购工作。”

我国社会管理体制创新的重要内容之一是通过体制改革推行“小政府、大社会”，转换政府职能，特别是通过政府购买社会服务的方式，推进社会工作专业人才队伍建设，逐步将政府购买社会服务变成社会制度的安排，这是创新公共财政体制、完善公共服务制度的重要手段，也是转变政府职能、建设服务型政府的战略举措。

以政府购买社会服务的方式推动社会管理体制创新和社会工作实务的发展，是我国现代公共服务与社会管理体制改革的重要方向，也是解决现代社会问题、满足人们不断增长的社会服务需求的重要制度安排。

伴随着我国改革开放的深入发展，社会结构的转型升级，我国的社会心理、人们的行为方式和利益诉求都发生了变化，对获得公平的竞争机会、享受优质的社会服务、实现个体的全面发展有了更为强烈的愿望和需求，这就迫切需要加快建立政府购买社会服务制度，创新社会服务方式，完善社会服务体系。

二、广州市政府购买服务的现状与问题

广州市政府购买公共服务从2008年开始探索，经过了单项购买向综合服务购买的转变：从最初的青少年社会工作、院舍社会工作、社区社会工作、残疾人社会工作购买服务等多领域多形式的探索，到2010年开始学习新加坡和香港的社会管理经验，尝试在街道层面通过家庭综合服务中心的方式推行20个试点的政府购买公共服务，再到2011年底的家庭综合服务中心全面铺开。

2012年1月“两会”期间，广州市政府提出采取全面推进政府购买社会服务的方式，把20个试点街道的家庭综合服务中心的模式推及广州市所有街道，每个街道至少建立一个家庭综合服务中心，于是150个家庭综合服务中心如雨后春笋般发展迅速，家庭综合服务中心建设也被列为广州市2012年民生十大实事之一，用大面积覆盖和全面普及的方式推动社会工作实务，取得了重大成绩，采取政府购买服务的方式关注民生，“广州经验”在全国范围内引起了关注。广州市的政府购买服务，以项目购买的方式全面推进。

大规模的政府购买服务确实有正面的积极成果，一方面通过这种财政投入，极大提升了民生服务的覆盖面，家庭综合服务中心秉承“助人自助、服务社群”的理念，从人的需求和问题出发提供专业服务，服务领域包括了家庭、青少年、老年中的弱势群体和有需要的人群，同时规定各街道具体情况可以设立特色服务，包括残障康复、社区矫正、社区专案、社区公共问题的介入；另方面通过这种大规模的政府购买公共服务的模式，催生了一大批承接政府购买公共服务的社会组织，从2009年上半年广州市仅有的七个社工机构扩展到目前的一百多个。政府购买公共服务，社会工作成为不再陌生的名词，这些措施对于社会创新具有重要意义。

但是在短期内政府购买社会服务步伐过大也会带来相应的问题，150个家庭综合服务中心是在20个试点只有一年，经验尚未来得及总结、存在的不足尚未找到解决的方法的基础上全面铺开的，这就导致了如下方面：

（一）承接政府购买服务的社会组织大量涌现，政府对社会组织监管、引导不足

在大规模推进家庭综合服务中心建设的过程中，在州实务，取得了重大成绩，采取政府购买服务的方式关注民生，“广东以承接政府购买公共服务为目标的、对社会工作不了解、没有任何专业背景的社会组织大量涌现，政府对于社会组织的发展还停留在“培育”的概念里，如何在培育中进行规范，有效引导、指导和管理，尚未进入政府日常工作范围，用购买服务的方式培育社会组织、以奖代补促进社会组织的发展效果是明显的，但是缺乏有效的监管和引导，完全靠社会组织自律营运的方式，毫无疑问会给政府购买服务的公益性、非营利性带来极大的挑战和隐忧。

从广州市在社会管理体制创新中以项目方式培育大量的社会组织的成效看，需要认真思考的是如何对社会组织进行规范和提升公益性、非营利性的内涵，从政策上、管理上、监控上、指导上防止社会组织把政府购买服务当做盈利的蛋糕争抢牟利。实际上这个问题已经引起了政府和社会的关注，但是在政策指引上、质量监控上都缺乏具体的措施和方法，因此带来了不少问题。

笔者在2013年“两会”期间提出的《关于规范政府购买服务的招投标和评估工作的建议》被列为广州市政府领导重点督办提案，也说明政府已经意识到了这个问题的严峻性。从笔者参与各种项目评估、调研的情况看，社会组织在营运过程中公益性的偏差虽然程度不同，但是许多问题具有普遍性。

政府购买服务在广州市仍然处于起步阶段，随着社会的不断发展特别是市场经济的不断深化，人们对公共服务的需求多样性、差异性日益明显，公共服务提供手段单

一、保障不足等问题日益突出，借鉴国际先进经验，推行政府购买服务势在必行；但是也要注重通过政府购买服务的方式做好制度设计，就要要建立起公开透明的政府购买服务的平台。

政府向社会组织购买服务并不等于政府放弃管理责任，在实施购买服务后，承担管理职责的政府部门必须履行监督责任，将购买服务事项纳入专门部门统一管理，依法对购买服务的社会组织实行项目质量、效果的指导与监督，形成职责到位、协调配合、违法必究的管理和监督机制，才能具有真正意义的通过服务购买培育和促进社会组织，公共服务多层面提供满足人们不断发展的物质文化需求的初衷。

政府购买服务之后如何进行监管和指导、引导？这是困扰各级政府和挑战各级政府执政能力和管理能力的问题。

（二）政府购买服务的制度设计的缺陷与购买服务招投标的造假可能

由于政府购买服务属于新生事物，政府购买服务要走上规范化轨道，透明化、公开化的平台搭建和制度建设需要一个过程。

在推展政府购买服务的过程中，作为服务购买方的政府并不了解购买服务的工时计算与服务质量的关系，在杜绝价低者得防止服务以次充好的看法被普遍接受之后，招投标过程就会出现服务工时虚高者得，服务工时虚高必然导致服务过程弄虚作假，当购买服务的服务量高于家庭综合服务中心规定人员所能提供的服务20%以上时，购买服务的材料造假数字造假就不可避免。

举例说明：广州市政府文件规定家庭综合服务中心一线社工为14人，服务工作量计算：

14（人数）*21.75（扣除国务院规定的所有假期和周末的月工作日）*8（每天工作时间），就可以得出服务工时为29232小时，由于社会工作服务必须有督导、培训、交流、学习的时间，约占总工时三分之一，于是可以计算出家庭综合服务中心服务工作量大概为20000-21000之间，但是某些区由于具体分管政府购买服务的政府工作人员不懂社会工作服务工时的计算，片面采取服务工时高者得进行招标，甚至出现家庭综合服务中心服务指标达到三万多服务工时，如此虚高的工作量让一线社工倍感指标压力，没有更多的时间顾及服务质量，当然更不可能做好服务对象调研和需求评估，提供能够满足服务对象的适切性的服务，还必须“合谋造假”才能应付得了第三方评估。

政府购买服务如果从原来的价低者得转变为服务工时虚高者得，损害的是民生利益、政府形象，造假泛滥，最终必然导致行业混乱，管理失当，影响政府购买公共服务的初衷。

令人担忧的并不限于此，在广州市政府购买社会服务试点中，一些政府部门自办社会组织承接社会服务，招投标过程不透明，甚至暗藏猫腻等问题也开始浮出水面。笔者在参加政府购买服务的评标工作中发现，有些社会组织为了获得项目，不惜材料造假、资质造假，大量的“首次”、“首个”等无法进行考量的自我吹嘘的所谓包装出现在招投标过程，“萝卜招标”的情况也时有出现。

政府购买服务制度设计方面（如何杜绝招标过程人情关系战胜专业关系、如何防止弄虚作假和服务工时虚高者得、如何营造招标过程公平公正的平台、如何对社会组织进行有效的监控等等）的缺陷，给政府购买服务招投标过程的弄虚作假留下了空间。

（三）政府购买服务的评估缺乏质量标准和监控平台

2012年5月，广东省政府下发《政府向社会组织购买服务暂行办法》（下称《办法》）。《办法》提出，在政府向社会组织购买服务过程当中，重大项目、重大民生事项需由财政部门委托第三方机构通过公开招标方式组织实施，其余购买项目应通过公开竞争方式实施，属于政府采购范围的应通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等方式实施。但是政府购买服务并非实体产品，难以用实体的标准化的方式提供。

《办法》提出建立“第三方评估机制”，提出政府向社会组织购买服务的绩效评价，可由财政部门实施或通过引入第三方实施。《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》，具体分解落实到三级目录，共涉及到262项内容，什么样的“第三方机构”才具有权威性，才能有效评估，这些问题在《办法》中并没有明确，也就是说《办法》仍然属于纲领性的制度设计，既没有实施方案，也没有监督、考核和问责制度的明确规定，操作起来仍然面临许多困难和问题。

广州市政府购买服务第三方评估的意识比较强，每年都有对于政府购买服务的中期和末期的评估，并按照《办法》和国际惯例采取第三方评估的方式执行。

早在广州市第一批20个家庭综合服务中心的试点项目中，广州市社工协会作为行业协会组织专家团队承担20个家庭综合服务中心试点的评估工作，为了从动态、过程中实施观察，广州市社工协会聘请了20名在校大学生做长期的服务跟踪，在社区里匿名体验服务，同时还组织在一线服务中有督导经验的、具备问题分析探索能力的高校专业教师、香港督导等组成的评估团进行中期和末期的审核打分。但也有对这种评估、审核的质疑：没有全市统一规范的专业评估标准，专家们凭着个人经验和认知为根据的评估方式是否有公信力？

为了应对这个难题，广州市社工协会在广州市民政局的支持下于2013年4月专门聘请香港资深评估专家，为参与评估的专家团队进行了为期几天的培训，从评估思路、评估内容、评估方法、评估模式、评估指标修订、评估报告等多方面进行培训；对广州市政府购买服务进行了为期半年的大面积问卷、座谈、专题讨论，并形成调研报告提交政府决策参考，这是非常值得肯定的做法。

但是广州市政府购买服务的评估仍然存在众多问题，各区在购买项目评估时独立自主向认定的第三方机构购买评估，却没有广州市统一的行业和服务质量的评估标准的设定，众多评估机构都按照自己的理解自成体系去开展评估工作，给社会工作服务机构带来较多困惑和问题，各参与评估的机构专家团队组建与资质也没有正式的途径向社会公布。

举例说明：目前广州市接受政府购买第三方评估的机构有：广州市社会工作协会（该协会是唯一的没有做直接服务的机构），还有几个各自有政府购买或其他方式的参与直接服务的机构参与评估，对于评估机构又当运动员又当裁判员的情况，政府并没有进行必要的规避规定和规范管理。由于没有广州市对政府购买服务的统一标准，这几个机构作为第三方评估标准自行设立，对通过评估促进社会工作服务良性发展的基本目标就会有所偏离。

对于正在培育过程处于萌芽阶段的政府购买服务领域，没有统一规范和标准的情况下，没有有效监控和管理的平台，没有行业标准的设立和公平公正的规避制度，必然带来各种问题，影响政府购买服务的目的。

（四）政府购买服务拨款程序繁杂延误和税率成为困扰社会组织提供优质服务的瓶颈

政府购买服务项目款的审批繁杂，经费到位的经常性延误导致社会组织拖欠员工工资，更多的服务迫不得己变成零经费服务，这已经不是个案而是普遍存在的问题。从深圳到广州，再到珠三角，几乎实施了政府购买服务的广东省各地都面临这个难题。

问题的原因是政府仍然按照企业购买的思路开展服务购买。企业营运与民办非企业性质的公益性组织营运存在重大差别，民办非企业不以营利为目的，项目若有盈余不得用于福利和分红，必须用于服务拓展，这种规范和思路制约了民办非企业的社会组织的资金积累，在服务经费经常性延误的情况下，高素质的社工人才队伍的稳定和服务质量的保证就成问题。

以广州市政府购买服务的最大项目家庭综合服务中心为例，每年200万元的项目购买，有人员构成（20人，其中70%为一线社工）和经费使用（人员薪酬待遇占经费总额60%）的明文规定，非营利机构的社会组织本身资金积累不足，当项目经费延误拖欠超过一定时间，社工的工资和服务经费受到影响，就会出现经费难以为继的情况。

2012年笔者曾经在“两会”期间通过政协提案建议简化政府购买服务的拨款程序，或者成立社会组织在政府购买服务款项延误时可以申请经费垫付的基金会对社会组织实行支持，但是相关职能部门解释，拨款程序是规范操作的过程，不能逾越。

举例说明，政府购买服务在年底12月或者1月签署协议，按照协议第一笔经费在10-15天之内拨付，但从笔者担任社会组织法人代表和理事长多年的实践看，第一笔经费几乎都在3-5个月之后才能到位，社会组织需要垫付几个月的工资和服务费，对于基础薄弱的社会组织，无疑是沉重的负担。

税率也是困扰社会组织发展的大问题，财政经费拨付时需要社会组织提交发票，提交发票必须先行纳税，大概是5.6%左右的税费。以200万元的家庭综合服务中心项目为例，假定某社会组织承接政府购买服务，200万元税费11.2万元；3月份签署协议，第一期款项拨付为5月份，9月份项目中期评估，才能申请第二笔经费，由于经费审批拨付的程序繁杂，第二笔项目款往往已经到了11月，服务的过程由于经费不能及时到位，为了减少垫付经费的压力，该机构迫不得已做了大量的零经费服务。经费到位问题随之而来，不能在11、12月有大额开支，否则被认定突击使用经费不规范；跨年度的人员工资和服务经费被认为属于机构盈利，必须缴纳25%的营业税„„。笔者曾经就这个问题与相关职能部门以政协委员提案的方式交流，得到的回应是税法是全国人大才能制定和修改的，任何变动都是违规甚至违法行为。

既然广东省采取了“先行先试”的的方式推进政府购买服务，在拨款程序和税率方面，是否也可以尝试改革用企业购买的方式和税费的方式照搬照套到政府购买服务的不配套，避免由于政策法规的碰撞带来的难题呢？

三、政府购买服务的底线操守和策略建议

政府购买服务是把市场资源优化配置机制引入到公益领域中，有效配置公共服务资源，为社会成员提供多层次、多方面、多选择的服务，满足人们不断增长的需求的过程；也是培育社会组织、激励社会组织创新，提高公共服务的效率和质量的过程；只要建立公开透明的平台，合理配置资源，进行有效的管理和监控，是可以发挥重要作用的。

但是由于社会组织和政府购买服务在我国都属于萌芽和发展的最初阶段，如果不进行有效的引导、管理、监控，完全依靠社会组织自律失之监管，就容易出现“劣币驱赶良币”的现象

（一）政府购买服务的底线操守

（1）政府购买服务必须明确政府与社会组织的双方契约关系，尊重双方的责权利，政府相关部门必须学会与社会组织合作和对社会组织进行有效的监控与指导。

从市场经济原则看，政府向社会组织购买服务是契约关系，任何一方都不能随意违背项目协议，不经协商违背协议契约的行为都应该追究违约责任，尤其是对于购买金额、项目期限、资金到位时间、资金用途等，规范购买服务的拨款程序与期限，有效监控政府购买服务的资金使用情况，堵塞违背公益性、非营利性操作的漏洞，才能保证政府购买服务打到提升民生福利和民生服务的效果。政府由于繁杂的程序或者由于各种纯属政府部门因素的拨款延误由拨款方负责向社会组织提供垫资或者提供滞后拨付金（或者为社会组织向银行贷款提供担保，支付利息），才能避免政府相关职能部门的慵懒拖拉作风，用保证服务经费的到位稳定社会工作人才队伍的稳定性和保证服务质量。

（2）社会组织的服务项目要进行有效科学的需求评估设计，尊重社会工作专业规范。

政府购买服务项目立项与结果评估是至关重要的问题，项目评估要关注服务方案的基础和出发点，防止按照政府的领导意志或项目实施者（服务机构）的意愿进行的“设计”，建立对服务项目有效监控和指导的“广州市政府购买服务项目监控、评估、指导中心”，对服务购买项目进行监控。针对服务领域特定的社区群体需求制定可行的项目服务方案，有特定的服务时间周期、目标定位，服务计划，服务体现专业逻辑关系，才能坚持社会工作的专业性特质。

以老年服务项目为例：有整体的社区的“有能、半失能、失能”老人的人数和基本状况的调研、分析和需求评估，才能设计出针对不同的层次老年群体提供适切性的服务的计划，有整体的和层次分明、逻辑递进的服务计划，才能考量服务成效，这就需要有专业内涵不断提升的社会组织，有关注实务能力和对一线情况熟悉的督导，有努力的一线服务中进行探索和思考的不断成长的社会工作者。评估不能单纯看服务指标完成的情况，只用多少个案、小组、活动碎片化的方式去考量。

（3）严格遵守公益性社会服务的原则，对社会组织和基层政府都要进行规范。

政府购买服务首先应遵循公益性原则，将有限的资源放到满足最需要帮助的困难群体的服务需求中去，政府购买服务明确对弱势群体的服务为基本服务，除非是确实在评估中发现存在重大问题的服务机构必须终止服务更换服务机构，杜绝“人情关系战胜专业关系”，对于在项目竞标中打招呼、拉关系干扰公平公正纳入基层政府考核范围。

对于社会组织的评估要注重专业规范，由于政府购买服务的服务对象都处于社会边缘化的地位，服务资源不足，开展个案服务难度很大，在项目评估中常见的现象是社会组织社区活动的指标大幅度超标，个案服务严重不足，这种避重就轻的服务方式应该纳入社会组织专业能力不足条款。

（二）政府购买服务的策略建议

（1）建立广州市社会组织和政府购买服务的评估指导中心，实施政府对社会组织的扶持、监控、管理职能。

培育社会组织作为社会管理体制创新的其中一项内容，从广东省的实践看，确实产生了良好的社会效应，尤其是通过政府购买服务的形式，促进了社会组织的大量产生。培育社会组织也包括了促进社会组织健康成长，增强社会组织专业竞争力，营造公平公正、透明的平台。针对目前服务资质良莠不齐的社会组织大量涌现的情况，有必要大量组织长，增强社会组织专业竞争力，营造公平公正的大量产生。但是提高承接政府购买服务的社会组织入门门槛。例如规定举办承接政府购买服务的社会组织理事会成员必须三分之二具有专业背景（社会工作本科以上学历或者拥有专业资格证，了解社会工作的内容和特性）；才有资格承接服务，从基础上避免用盈利的投机的思维和行为承接政府购买服务的偏差。

（2）对承接政府购买服务的社会组织进行分级、评级管理，将机构管理、人力资源、服务经验、服务质量纳入分级评价指数。

广州市通过政府购买服务的方式促进社会组织的成长已经有几年经验，在推进家庭综合服务中心的建设中，由于没有采取对社会组织进行分级、评级管理，将机构管理、人力资源、服务经验、服务质量公开和与政府购买服务对接，一些新办的无任何专业资质的社会组织凭借非专业性的“人脉关系”大量承接政府购买服务，甚至出现采取“萝卜招标”的方式进行排斥有服务经验和服务成效的社会组织进行公平竞争的情况。

对社会组织进行分级、评级管理，将机构管理、人力资源、服务经验、服务质量（评估等级）纳入考核指标，可以采取业务（专业评估服务质量、撰写与发表的优秀服务例、社会服务的实际效果、承接购买服务的项目和经验）、财务（对购买服务的专项经费给出使用规则，定期进行审计，并向社会公布结论）、人力（聘请投入服务的社工人才素质与数量）等三个方面进行核准评级的方式，促进社会组织的建设和成长。

参考西方国家和港澳台地区政府购买与补贴的普通规则，成立不足一年的、理事会成员没达到3/2专业背景的社会组织不容许承接大额和超大额的政府购买服务。按照社会组织的服务经验、服务评估等级，设定相应的招标条件和准入门槛。

（3）建立政府购买服务的专业标准和评估规则，实施有效引导和管理监控

建立政府购买服务的专业标准和评估规则是政府购买服务的基础和前提，有全市统一的服务标准和评估规则，才能有第三方评估的客观公正，才不至于各区各地各有一套自行其是。评估机构可以多个，但是评估标准只有一套，这样有利于评估促进社会组织的发展和服务质量的提升，评估标准不一只能带来行业混乱。

评估优良的项目在续约和拓展新项目中有优先权，杜绝“人情关系战胜专业关系”的潜规则，才能净化政府购买服务的社会环境，实施政府购买服务和政府委托的第三方评估对于社会组织和服务项目的有效引导和管理监控。

6.政府购买社会服务 篇六

第一章 总 则

第一条 为了进一步转变政府职能，推广和规范政府购买服务，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）等有关要求和规定，制定本办法。

第二条 本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。

第三条 政府购买服务遵循以下基本原则：

（一）积极稳妥，有序实施。从实际出发，准确把握社会公共服务需求，充分发挥政府主导作用，探索多种有效方式，加大社会组织承接政府购买服务支持力度，增强社会组织平等参与承接政府购买公共服务的能力，有序引导社会力量参与服务供给，形成改善公共服务的合力。

（二）科学安排，注重实效。突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关、有利于转变政府职能的领域和项目，明确权利义务，切实提高财政资金使用效率。

（三）公开择优，以事定费。按照公开、公平、公正原则，坚持费随事转，通过公平竞争择优选择方式确定政府购买服务的承接主体，建立优胜劣汰的动态调整机制。

（四）改革创新，完善机制。坚持与事业单位改革、社会组织改革相衔接，推进政事分开、政社分开，放宽市场准入，凡是社会能办好的，都交给社会力量承担，不断完善体制机制。

第二章 购买主体和承接主体

第四条 政府购买服务的主体（以下简称购买主体）是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。第五条 党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务以及履职服务，可以根据实际需要，按照本办法规定实施购买服务。

第六条 承接政府购买服务的主体（以下简称承接主体），包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

第七条 承接主体应当具备以下条件：

（一）依法设立，具有独立承担民事责任的能力；

（二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；

（三）具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；

（四）具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；

（五）具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；

（六）前三年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单；

（七）符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；

（八）法律、法规规定以及购买服务项目要求的其他条件。

第八条 承接主体的资质及具体条件，由购买主体根据第六条、第七条规定，结合购买服务内容具体需求确定。

第九条 政府购买服务应当与事业单位改革相结合，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。

事业单位承接政府购买服务的，应按照“费随事转”原则，相应调整财政预算保障方式，防止出现既通过财政拨款养人办事，同时又花钱购买服务的行为。

第十条 购买主体应当在公平竞争的原则下鼓励行业协会商会参与承接政府购买服务，培育发展社会组织，提升社会组织承担公共服务能力，推动行业协会商会与行政机构脱钩。

第十一条 购买主体应当保障各类承接主体平等竞争，不得以不合理的条件对承接主体实行差别化歧视。

第三章 购买内容及指导目录

第十二条 政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府购买服务的方式进行。不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买。

第十三条 各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。

财政部门制定政府购买服务指导性目录，应当充分征求相关部门意见，并根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况及时进行动态调整。

第十四条 除法律法规另有规定外，下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录：

（一）基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（二）社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（三）行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（四）技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（五）政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。

（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。

第十五条 纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务。

第四章 购买方式及程序 第十六条 购买主体应当根据购买内容的供求特点、市场发育程度等因素，按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的原则组织实施政府购买服务。

第十七条 购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。

与政府购买服务相关的采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度规定执行。

第十八条 购买主体应当在购买预算下达后，根据政府采购管理要求编制政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。

购买主体应当及时向社会公告购买内容、规模、对承接主体的资质要求和应提交的相关材料等相关信息。

第十九条 按规定程序确定承接主体后，购买主体应当与承接主体签订合同，并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。

合同应当明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容，第二十条 购买主体应当加强购买合同管理，督促承接主体严格履行合同，及时了解掌握购买项目实施进度，严格按照国库集中支付管理有关规定和合同执行进度支付款项，并根据实际需求和合同规定积极帮助承接主体做好与相关政府部门、服务对象的沟通、协调。

第二十一条 承接主体应当按合同履行提供服务的义务，认真组织实施服务项目，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果，主动接受有关部门、服务对象及社会监督，严禁转包行为。

第二十二条 承接主体完成合同约定的服务事项后，购买主体应当及时组织对履约情况进行检查验收，并依据现行财政财务管理制度加强管理。

第五章 预算及财务管理

第二十三条 政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。购买主体应当在现有财政资金安排的基础上，按规定逐步增加政府购买服务资金比例。对预算已安排资金且明确通过购买方式提供的服务项目，按相关规定执行；对预算已安排资金但 4 尚未明确通过购买方式提供的服务项目，可以根据实际情况转为通过政府购买服务方式实施。

第二十四条 购买主体应当充分发挥行业主管部门、行业组织和专业咨询评估机构、专家等专业优势，结合项目特点和相关经费预算，综合物价、工资、税费等因素，合理测算安排政府购买服务所需支出。

第二十五条 财政部门在布置预算编制工作时，应当对购买服务相关预算安排提出明确要求，在预算报表中制定专门的购买服务项目表。

购买主体应当按要求填报购买服务项目表，并将列入集中采购目录或采购限额标准以上的政府购买服务项目同时反映在政府采购预算中，与部门预算一并报送财政部门审核。

第二十六条 财政部门负责政府购买服务管理的机构对购买主体填报的政府购买服务项目表进行审核。

第二十七条 财政部门审核后的购买服务项目表，随部门预算批复一并下达给相关购买主体。购买主体应当按照财政部门下达的购买服务项目表，组织实施购买服务工作。

第二十八条 承接主体应当建立政府购买服务台账，记录相关文件、工作计划方案、项目和资金批复、项目进展和资金支付、工作汇报总结、重大活动和其它有关资料信息，接受和配合相关部门对资金使用情况进行监督检查及绩效评价。

第二十九条 承接主体应当建立健全财务制度，严格遵守相关财政财务规定，对购买服务的项目资金进行规范的财务管理和会计核算，加强自身监督，确保资金规范管理和使用。

第三十条 承接主体应当建立健全财务报告制度，按要求向购买主体提供资金的使用情况、项目执行情况、成果总结等材料。

第六章 绩效和监督管理

第三十一条 财政部门应当按照建立全过程预算绩效管理机制的要求，加强成本效益分析，推进政府购买服务绩效评价工作。

财政部门应当推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价，按照过程评价与结果评价、短期效果评价与长远效果评价、社会效益 5 评价与经济效益评价相结合的原则，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果作为选择承接主体的重要参考依据。

第三十二条 财政、审计等有关部门应当加强对政府购买服务的监督、审计，确保政府购买服务资金规范管理和合理使用。对截留、挪用和滞留资金以及其他违反本办法规定的行为，依照《中华人民共和国政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究法律责任；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。

第三十三条 民政、工商管理及行业主管等部门应当按照职责分工将承接主体承接政府购买服务行为信用记录纳入年检（报）、评估、执法等监管体系，不断健全守信激励和失信惩戒机制。

第三十四条 购买主体应当加强服务项目标准体系建设，科学设定服务需求和目标要求，建立服务项目定价体系和质量标准体系，合理编制规范性服务标准文本。

第三十五条 购买主体应当建立监督检查机制，加强对政府购买服务的全过程监督，积极配合有关部门将承接主体的承接政府购买服务行为纳入年检（报）、评估、执法等监管体系。

第三十六条 财政部门和购买主体应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》、《政府采购信息公告管理办法》以及预算公开的相关规定，公开财政预算及部门和单位的政府购买服务活动的相关信息，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息除外。

第三十七条 财政部门应当会同相关部门、购买主体建立承接主体承接政府购买服务行为信用记录，对弄虚作假、冒领财政资金以及有其他违法违规行为的承接主体，依法给予行政处罚，并列入政府购买服务黑名单。

第七章 附 则

7.基层政府购买公共服务研究综述 篇七

关键词：政府,公共服务,对策

随着我国经济高速发展和服务现代化的加快,公民对公共服务需求日益增长,保障公共服务供给充足、质量过硬,成为我国当下的首要问题。作为我国公共服务外包事业发展的重要部分,基层政府在公共服务外包进程中发挥着不可或缺的作用,但由于地方政府为公众提供服务意识不够、购买公共服务机制还不成熟、购买程序不规范等因素,使我国地方政府公共服务外包整体发展进度缓慢。因此,研究我国基层政府购买公共服务问题,对促进公共服务普及率和我国地方政府公共服务外包事业的可持续发展具有积极意义。

1 基层政府购买公共服务的理论基础

1.1 国外研究综述

国外研究政府购买公共服务的资料比较丰富,研究时间也比较早,相对比较成熟。公共服务外包的起源可以追溯到20世纪60年代经济出现大浪潮,政府失灵导致整个社会福利制度开始改革,当时的英国政府提出把当时公共服务效率极低的政府供给交给社会组织,将市场机制引入到公共服务供给中,结合新公共管理运动和新公共服务,促使社会福利向多方面发展,这就是公共服务外包的雏形。国外公共服务外包的发展过程,可以从政府公共服务外包的模式、公共服务外包评估机制以及风险管理研究等方面阐述。

在公共服务购买模式上,美国学者萨瓦斯提出了三种模式,分别是政府委托、政府撤资和政府淡出。在政府委托的模式中包含了合同承包、补助、特许经营等方式,萨瓦斯推崇的是合同承包,他认为合同承包不仅可以把市场化与制度化综合到一起,而且可以很好地减少人为因素,避免暗箱操作,从而提高服务效率,节省政府和社会不必要的财务亏损。美国学者登哈特夫妇在其代表作《新公共服务:服务,而不是掌舵》中认为,公共服务外包可以从公共服务本身理念研究,公共利益是政府和公民共同的追求,无论是公共服务外包,还是新公共管理,最重要的是要建立一种共同参与、共同协商对话并以公共利益为基础的公共服务行政,只有这样的公共服务供给才能真正的达到良性满足。英国学者Graeme A.Hodge在21世纪提出,为避免垄断化带来的种种弊端,公共服务外包在购买模式上必须引入市场竞争机制,而为了防止公有的垄断,英国政府对私有化后的股份公司,持有人股份比例仍然做了严格的限制和明确规定[1]。

1.2 国内研究综述

国内研究基层政府公共服务外包的研究并不太多,并且大部分是从通过国内案例综合分析了政府公共服务外包的总体情况,界定范围、目前的现状、存在的问题。魏红梅的《广东省向社会组织购买公共服务现状及发展研究》和焦述英的《关于政府购买公共服务的探讨》都根据地方政府公共服务外包的现状,分析了政府向社会力量购买公共服务的总体情况并提出了政府购买公共服务存在的问题和原因,对政府购买公共服务的实践活动起到引导和说明作用。另外国内学者把公共服务外包的研究对象集中在基本概念、财政、风险以及监管机制上。

在基层政府公共服务外包的基本概念界定上,目前学术界有几种不同的意见。一种是公共服务外包相当于公共服务市场化,即公共服务外包对象可以是企业等以营利为目标的社会力量,或者是公共服务外包的表现形式为公共服务社会化,即外包对象是社会组织(非营利组织),是否有必要将这两者严格的区分开来。一种观点是要严格地区分公共服务市场化与社会化,持这种观点的大部分是考虑中国国情后进行针对研究的中国学者,如顾平安认为政府公共服务外包其实就是政府向社会供给公共服务的一种创新方式,又被称为公共服务合同制管理,即政府由原来的掌舵型(政府直接举办关系到人民生活的公共服务)转型到服务型(转交给具有相应资质的社会组织),政府对承接服务的社会组织进行严格服务考评后再支付费用购买服务。另一种观点是承认公共服务市场化和公共服务社会化的一致性,认为公共服务供给商应该多样化。陆春萍的《我国政府购买公共服务的制度化进程分析》认为政府公共服务外包是诞生与西方社会的一项政府实行公共管理的措施,指的是政府从社会福利的预算中提出经费通过公开招标购买的形式,向整个社会力量(提供社会公共服务的社会机构)购买公共服务,是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务供给方式。彭少锋等在《政府购买公共服务—研究传统及新取向》中认为,单纯从理性主义或者结构主义角度使公共服务外包市场化或者社会化是不足以应对现代化和社会转型引致的社会公共服务新需求的,并试图整合传统研究方式,调整创新,向一种多元融合姿态和契约化转向[2]。

2 我国基层政府购买公共服务的困境

2.1 财政方面

在政府公共服务外包的财政方面,蔡欣欣在《政府购买公共服务的财政支出预算编制的法律保障》中提到传统预算模式关注的是在财政支出过程中资金投入数目和预算投入的使用有没有严格遵守财经纪律,而不重视产出效果。她认为编制政府公共服务外包预算要着重于长期规划,编制多年滚动预算,不仅要列出当年的政府公共服务外包的预算数据,还应成列出过去几年和未来几年的一系列预算数据,不仅关注的是合法性,更多的是要重视在公共服务外包中财政支出的产出效率,从而吸引社会力量参与到竞争中。丛树海认为,政府的公共预算是指国家以权力和社会管理者的身份取得的用来维持公共活动的供给和保障国家安全和社会稳定以及用来发展各项社会公益事业支出的预算。所以,公共预算就是为了满足公共需要而提供公共服务的财政预测。

2.2 风险方面

在基层政府公共服务外包的风险方面,目前我国基层政府公共服务外包已经进入到一个相对稳定的局面,对公共服务外包的风险调控也是越发重视。周俊在《政府购买公共服务的风险及其防范》认为政府购买公共服务已非一件新鲜事,但是政府提供外包合同、和为公共服务提供一家合格的供应商,常常不是一件易事。他通过案例分析指出,在五种情况下对风险把控上相对困难:第一,社会组织收益比例减小;第二,产出难以衡量;第三,产出衡量所需时间过长;第四,产出不能用数值衡量;第五,竞争很弱[3]。

2.3 监管机制

在基层政府公共服务外包的监管机制方面,项显生在《我国政府购买公共服务监督机制研究》中提到,任何一种有生命力的制度模式必须要有自我纠错能力,科学完善的监督制度就是纠错能力之一。他认为建立相应政府公共服务外包监督机制是为了偏正和预防购买公共服务过程中可能出现的问题,提高购买效率,实现公平公正购买,是非常有必要的[4]。

国外政府在公共服务外包的评估上主要是通过不同的模型评估公共服务外包绩效,桑帕约通过投入和产出的比例对欧洲和巴西的主要城市公共交通服务进行效率分析,他选用的模型是DEA模型;而恩波利在研究城市公交服务满意度时,运用的是结构方程模型。德霍格的研究认为根据现在社会的快速多元化发展,政府公共服务外包评估建立指标选取除了政府投入和公民满意度以外,也应跟上社会的变化,建立更有活性的指标体系,包括3E+质量+民主+公平。格莱姆对目前英国公共服务外包评估机制并不满意,他认为当评估造成了英国评估机构膨胀,出现政府财政多余浪费说明英国评估机制没有找到合适的框架,没有实现效率财政和公平的均衡[5]。

3 增强基层政府购买公共服务的对策建议

我国学者已对基层政府购买公共服务的困境进行了一系列分析,购买困境的产生有政府自身的原因,也有外部制度环境等原因。如何更好地促进地方政府购买公共服务发展、真正实现公共服务购买规模化,学术界已开展了大量的探索。

3.1 加大财政投入力度

充分发挥政府拨款在政府购买公共服务中的主渠道作用,特别是建立健全保障服务购买预算机制和财政投入审核制度,保障政府财政投入经费的使用落到实处。

蔡欣欣认为,必须界定各级政府职能来限定政府购买公共服务财政支出预算编制的责任,并要求对财政支出预算编制进行权力控制。可以根据上一年的支出基础上适当增加一定比例的增长比例基数,前提是要保证遵守财政纪律,另外则是产出效果。要编制多年滚动预算,还要更多的关注和考虑政府公共服务财政支出的配置效率,并以此来吸引社会组织参与竞争[5]。

钟景秋认为,要建立健全的政府购买公共服务财政制度,首先要明确纳入政府购买公共服务项目预算管理的范围,并结合实际情况,编制发布《政府购买公共服务项目目录》,主要明细划分六大类公共服务,以便明确财政投入的实际操作,另外,可随着社会经济发展水平提高和人民群众公共服务质量的需求提升适时调整《目录》。

3.2 完善公共服务购买程序

确立科学合理的地方政府购买公共服务制度,规范服务购买程序,改变“一团乱”的尴尬局面。

陆春萍认为,政府购买公共服务使原来政府包揽的许多社会服务职能回归社会,政府职能开始转化,从全能型政府转向服务、有效型责任政府。所以,政府不仅要完成自身的制度建设,还应鼓励民间组织,主动培养民间组织发展、督促起建立起公共服务购买承接制度,从而进一步完善购买公共服务整体制度。

关于我国政府购买公共服务,国家对公共服务制度变迁发挥着极为重要的作用,由内到外来说是政府主动寻求职能转变的政治诉求到外部逐步形成政府购买的合法性机制。所以,我国公共服务制度化进程是一个适应过程,也是一个不断创造的过程[6]。

3.3 完善政府购买公共服务监管机制

政府要合理利用其对社会组织的监督权力,同时要加强自身财政的监督与管理,规范服务购买程序,加快公共服务外包整体进程。

项显生从政府的角度出发,他认为要建立政府购买公共服务监管体系,目前最迫切的方面在于,强化自我监督机制、外部监督机制和责任追究机制的构建。另外,与自我监督相比,外部监督机制更保证起整个服务的公正性和客观性。所以要发挥外部监督机制的作用就必须赋予相应的功能,否则监督效果大打折扣[7]。

李茹则认为从创新性上来说,地方政府可以建立电子化监管。他认为整个政府监管可以看作是一个信息收集、整理转换并反馈的过程。随着政府购买公共服务的范围和内容日益扩充,传统的监管机制难度逐渐增大。因此,实行政府购买公共服务电子化监管可以为政府提供方便、同时也能降低监管成本[8]。

参考文献

[1]徐家良.政府购买公共服务的现实困境与路径创新:上海的实践[J].中国行政管理,2013(8):28-32,100.

[2]魏红梅,苏皑.广东省向社会组织购买公共服务现状及发展研究[J].广东清远职业技术学院学报,2014(3):61-65.

[3]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理,2010(6):13-18.

[4]项显生.我国政府购买公共服务监督机制研究[J].福建论坛:人文社会科学版,2014(1):167-175.

[5]蔡欣欣,盖彦芳.政府购买公共服务财政支出预算编制的法律保障[J].改革与战略,2014(9):63-66.

[6]陆春萍.我国政府购买公共服务的制度化进程分析[J].华东理工大学学报,2010,25(4):102-107.

[7]王春婷.政府购买公共服务研究综述[J].招标与投标,2014(4):141-146.

8.政府购买公共体育服务研究 篇八

摘 要：政府购买公共体育服务有利于政府和体育行政部门对体育管理方式的转变，有利于促进社会体育组织的发展，有利于满足社会公共多元化和异质性的体育锻炼需求。以上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务为个案，分析个案的模式、特征以及意义，总结个案的基本经验，以期对二三线城市开展政府购买公共体育服务提供借鉴。

关键词：公共体育服务；政府购买服务；群众体育赛事；上海

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2015）05-0004-05

Abstract：Government purchase of public service of sport is helpful for government and sport administration to transform management mode，promoting the development of organizations of social sports and meeting the diversity and heterogeneity needs of people for sport activities.By taking Shanghai Sports Bureau purchasing service from social organizations for Shanghai mass sport events as a case，this paper analyzes the purchase patterns，characteristics and significance and summed up the basic experience in order to provide reference for the second- and third-tier cities to carry out government purchasing public sports services.

Key words： public service of sport；government purchase of public service of sport；mass sport events；Shanghai

1 问题的提出

政府购买服务起源于西方国家福利制度改革，反映政府在提供公共服务中角色和地位的变化。西方发达国家政府购买服务模式在近半个世纪的实践中已经发展得较为成熟。我国直到上世纪90年代中期才有部分发达省市开始试点这种模式[1]，但近年来在政府深化机构改革和政府职能转变的推动下，这种模式在国内二三线城市逐步得到推广。特别是2013年9月国务院办公厅《关于政府向社会组织力量购买服务的指导意见》的出台，要求各级政府在公共服务领域要更多地利用社会力量，加大购买公共服务力度，到2020年全国基本建成比较完善的政府向社会力量购买服务制度[2]。在这一政策的引导下，各级地方政府开始积极推广政府购买公共服务。由于实践时间较晚，发展历程较短，大部分二三线城市缺乏购买服务实操经验，在实践中难免会存在一些问题。

上海市作为最早开展政府购买服务的城市之一，经过十余载的探索，购买服务的范围从刚开始的养老服务逐步拓展到慈善教育、就业扶助、司法矫正和问题青少年教育等诸多领域，并且也延伸到公共体育服务领域。在长期的实践中积累了相当多的宝贵经验，对正在实践和将要试点的其他二三线城市具有一定的借鉴意义。以上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务为个案，总结上海市在购买公共体育服务方面的优秀经验，以期对全国二三线城市购买公共体育服务提供经验和指导。

2 政府购买公共服务的理论阐释

政府购买公共体育服务是政府购买服务模式向公共体育服务领域的成功延伸，两者有机结合源于这种模式的活力和优势，政府购买公共服务的提出主要基于以下三个方面的理论思考：

第一，市场失灵和政府失灵的思考。西方政治经济学自由主义学派认为，市场是最优的资源配置方式，市场自身调节功能够实现对各种资源的优化配置。诚然，在资源配置效率方面市场呈现出无可比拟的优势，但是市场解决不了社会公平问题。履行公共服务是政府的基本职责，从政府的立场来看，除了要考虑资源配置的效率还要关注资源配置的公平问题，仅凭市场机制难以实现公共服务均等化的目标。因此，在市场出现资源配置失灵时，就需要政府站出来进行干预。然而政府在克服市场失灵过程中有时候发挥不了预期的调节作用。原因可能在于，首先政府克服市场失灵的首要前提政府是“道德人”[3]，政府是大公无私的，但事实上政府存在自身利益诉求，有与民争利的风险。其次，政府一方面不能准确洞悉公众的真实需求，存在供给与需求契合度风险，另一方面政府作为单一供给主体不能满足社会公众的个性化、异质性需求。最后，缺乏竞争和成本控制手段也都会造成政府失灵。因此向社会公众提供公共服务既不能放手市场去办也不能让政府一家去独揽。考虑到市场失灵和政府失灵风险的存在，新公共管理理论给出了答案，其认为政府可以转变单一供给主体的思路，引入市场和社会共同提供，通过丰富供给主体，充分利用市场和社会的优势，发挥政府的协调作用，形成政府、市场、社会三者合作联动机制，克服各自缺陷，放大各自优势，在供给服务过程中便可以形成合力和提高效率。

第二，经济效益与社会效益的思考。向社会公众提供公共服务是政府的基本职责，但政府作为生产主体直接向社会公众提供公共服务存在较多的弊端，最为明显的问题就是政府作为单一生产主体，公共服务生产成本高，经济效益低。如何解决这些问题，将供给主体和生产主体相分离无疑是一个较好的治理举措。从经济学角度出发，是否应该将公共服务供给主体和生产主体相分离，原则上取决于成本收益分析。引入市场手段和社会力量生产公共服务，发挥竞争机制诚然能够提高公共服务生产的经济效益，然而完全依赖市场和社会力量生产公共服务又会产生资源配置不公平问题，但是政府通过向市场和社会购买公共服务的方式既可以提高公共服务生产的经济效益，又能够保障公共服务配置的均等化。经济效益和社会效益的最优化结合无疑是政府购买公共服务主要诉求之一。

第三，社会福利多元化的思考。自从20世纪70年代中后期出现福利国家危机，西方发达国家都在收缩福利规模，大多数国家没有能力完全承担社会福利，各国政府都在寻求多方提供社会福利。福利多元主义认为，国家作为社会福利供给的重要主体，但绝不是对福利的垄断。社会总福利应该由公共部门、非盈利性组织、盈利性组织、家庭、社区共同提供，让政府独自承担社会福利是完全错误的做法。政府应该成为福利服务标准和规范的制定者、社会福利的购买者以及对其他从事提供社会福利服务的监督者，非盈利性组织和盈利性组织应该成为社会福利的主要生产者，家庭和社区应该成为社会福利配置过程中的协调者。只有各方充分发挥各自的优势，做到不错位、不缺位，才能实现社会福利有效生产和优化配置。

为了全面提升上海市市民身体素质和幸福感指数，上海市体育局从2013年起每年举办上海市民体育大联赛。截至2015年8月，上海市民体育大联赛已经成功举办了两届，第三届联赛也正在如火如荼地进行当中。同时，上海市体育局为了提升全市社会体育组织适应市场竞争及规范化运作的能力，以市民体育大联赛为平台，2014年和2015年连续两年引入政府购买公共体育服务模式，把市民体育大联赛的承办服务转交给社会体育组织，以此培育和扶持社会体育组织的发展。

在2014年上海市民体育大联赛承办过程中，上海市体育局通过公开招投标的方式向全市社会体育组织购买市民体育大联赛承办单位服务，参与投标的36家社会体育组织，有30家社会体育组织中标，并与上海市体育局签订了购买服务合同[4]。在2015年市民体育大联赛承办过程中，全市87家社会体育组织，其中55家社会体育组织参与投标，最终51家单位中标[5]。

在整个购买过程中，上海市体育局作为市民体育大联赛的购买方，中标社会体育组织作为承办单位的供给方，购买内容为市民体育大联赛承办运作管理。招标采取第三方委托代理的模式，上海申权招标咨询有限公司作为上海市体育局招标委托代理方，招标采取“单一来源采购”和“竞争性谈判”两种方式。为了确保整个招投标过程公平、公正和透明，上海市体育局不仅在相关网站公示了应标和中标的单位，而且允许媒体全程介入到招投标工作中，不仅邀请媒体代表参与评标，而且向各大媒体开放招投标现场。

4 个案审视

4.1 个案的模式与特征

关于政府购买服务模式研究，当前较为主流的观点主要有两种，一种是王名提出的依赖关系非竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式和独立关系竞争性购买模式[6]，另一种是韩俊魁提出的竞争性购买和非竞争性购买模式[7]。尽管在划分形式上两位学者对政府购买服务模式提出了不同的看法，但实际上他们对划分所依据的标准是趋于一致的，从划分标准来看，他们的焦点都聚集在社会组织与政府两者之间的独立性程度以及社会组织与社会组织之间的竞争性程度两个方面。

因此，可以从购买服务“买卖双方”独立性程度和“卖方”间的竞争性程度两个维度去考察上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务的模式。在个案中，从“买卖双方”独立性程度来看，作为买方的上海市体育局与卖方的社会体育组织之间是相互独立的关系，上海市体育局是政府部门，体育协会和体育俱乐部是社团性质的民间社会体育组织，双方是不同的法人代表，“买方”和“卖方”是建立在不同主体契约关系基础上达成的购买协议。从“卖方”间的竞争性程度来看，上海市体育局采取“竞争性谈判”和“单一来源采购”两种招投标方式来选择购买服务的承接方，也就是一部分项目供给主体具有竞争性，另一部分项目供给主体具有非竞争性。所以，基于“买卖双方”相互独立程度和“卖方”间的竞争性程度可以将上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务的购买模式界定为独立关系竞争性购买和独立关系非竞争性购买的混合模式。

从政府购买公共服务制度设计层面来看，上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务具有鲜明的规范性特点：

第一，竞争性购买和非竞争性购买。西方学者认为存在供给主体竞争市场是购买服务三大基本条件之一[8]。我国也有学者提出类似的观点，认为政府购买服务首要前提就是市场存在大量的服务供给主体[9]。国内外学者一致认同竞争市场在政府购买服务中的地位和作用，是因为良性竞争机制可以降低服务生产成本，确保和提高服务质量。在上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位过程中，既存在竞争性购买也存在非竞争性购买。上海市体育局考虑到各项目供给主体竞争环境的实情，对多数具有供给主体竞争市场的项目，通过招投标“竞争性谈判”的方式从众多竞标社会体育组织筛选出最佳的承办单位，对于缺乏供给主体竞争市场的项目采取“单一来源采购”指定具有承接能力的社会体育组织作为承办单位。

第二，体制外购买。体制外购买是指购买服务建立在不同主体契约关系上。在个案中，上海市体育局在2014年和2015年与多家中标社会体育组织签订了购买服务协议，中标的体会社团和体育协会都是在民政部门登记的具有独立法人的社会体育组织，社会体育组织和上海市体育局是相互独立的关系。体制内购买是指政府出于单位编制有限，通过出资建立民办非企业单位，招聘社会工作人员来承担公共服务事务，如上海市杨浦区延吉街道政府购买社区体育赛事服务就属于体制内购买这种情况[10]。

第三，购买过程公开透明。上海市体育局购买市民体育大联赛承办单位服务从发布招投标信息到最终确定承办单位，整个过程具有公开透明性。首先，在相关网站发布招投标的信息，组建包括政府、媒体等多方评标机构。其次，在网站公示应标单位让群众参与监督和审查，并且在竞标过程中邀请媒体全程报道，最后，对中标单位在网上进行公示。

第四，第三方代理招投标。购买市民大联赛承办单位服务过程中，为了避嫌，做到公正和权威，上海市体育局没有亲力亲为招投标工作，而是采取第三方代理招投标的方式，委托上海申权招标咨询有限公司作为上海市体育局招标代理方。

4.2 个案的意义

在政府购买公共体育服务模式中，政府、社会体育组织和社会公众是三个最为重要的核心要素，在理论设计上，这种模式对三个核心要素的作用体现在“一石三鸟”方面。因此，本文从三个核心要素方面考察个案的意义。

4.2.1 政府层面

第一，有利于政府和体育行政部门对体育管理方式的转变。一直以来，我国体育管理体制偏向于政府主导型，“官办”体育色彩较浓，政府和体育行政部门在体育发展过程中扮演着“家长”的角色，包办了体育发展的方方面面。诚然，这种体制的优越性给我国体育发展带来的巨大成功，如2008年北京奥运会成功举办以及2022年北京冬奥会的成功申办，但我们也不能忽略这种体制的不足，一方面使政府和体育行政部门容易陷入微观管理事务当中，另一方面抑制了社会办体育的空间。而政府购买公共体育服务这种模式有利于弥补政府主导型体育管理体制的短板，能够实现政府和体育行政部门对体育的管办分离，形成政府和社会共同治理的格局。在个案中，上海市体育局一方面把“办”的职能分离给社会体育组织，将市民体育大联赛的直接承办过程转交给体育协会和体育社团等社会体育组织机构，另一方面把“管”的职能延伸到协同治理，充分发挥政府的决策、购买、监督和评价职能，积极调动社会体育组织的专业化承办能力。因此，通过购买服务方式可以有效实现政府和体育行政部门对体育的管理由微观管理到宏观治理的转变。

第二，有利于降低政府提供公共体育服务成本，提高服务效益。传统公共体育服务供给模式是政府作为直接生产者向社会大众提供，但是这种模式存在两个弊端。首先表现在供给成本方面，大部分公共体育服务的生产过程具有专业化，需要在专业技术人员和专业管理人员的配合下才能顺利产出，但实情是政府在公共体育服务的生产过程中不占据专业优势，倘若政府要直接生产公共体育服务就需要投入足够多的人力、物力和财力来提高生产专业化程度，但同时这也让政府生产公共体育服务的成本高出于市场的平均水平。其次表现在服务效益方面，政府直接生产服务实则是政府对公共体育服务生产的直接垄断，竞争机制的缺失，容易造成政府机械的重复生产一种公共体育服务，满足不了公众多样性和异质化的需求，而在政府购买公共体育服务模式中，通过将公共体育服务的生产工作转交给具有专业化优势的社会体育组织，就可能以较低的成本获得较高的效率和效益。

4.2.2 社会体育组织层面

长期以来我国社会组织采取“分级登记，两头管理”的登记制度，即凡是在民政部门登记注册的社会组织（包括社会体育组织）需要有相关的主管机构。这种制度在一定程度上加强了政府监管，但是也存在一些弊端。一方面社会组织受到民政部门和主管部门的双重领导，导致自我独立发展能力较差。另一方面登记注册需要有相关的主管机构导致大多数社会组织寻找行政庇护，对政府依附性较强，致使职能和定位不清晰，使得社会组织发展缓慢，活力较低[11]。但从国际发展经验来看，采取政府购买公共体育服务这种方式能够有效提高社会体育组织的活力，改善政府与社会体育组织之间的关系，为社会体育组织的发展提供动力[11]。就个案具体而言，实施购买服务这种机制至少在两个方面有助于提升社会体育组织的活力，首先表现在拓宽筹资渠道和增加收入方面，社会体育组织在完成承办市民体育大联赛工作后，上海市体育局需要按照合同规定向社会体育组织支付承办服务费用，这便可以增加社会体育组织的收入，保障这些社会体育组织的良性发展。其次体现在专业化承接服务能力提升方面，政府购买公共体育服务实则是一种契约式购买，社会体育组织需要按照合同内容按质按量完成承办工作，如果上海市体育局认定承办单位承办工作服务不合格就会终止购买合作，不予以资金回报，这就迫使社会体育组织主动改善管理，提高专业技能，进而提升各自的专业化服务能力。总体而言，通过政府购买服务模式可以改变以往社会体育组织“等靠要”的发展模式，提高自身的市场意识和竞争意识。

4.2.3 社会公众层面

社会公众作为公共体育服务的受益者，不论是传统模式下的政府直接供给方式又或是政府购买公共体育服务模式下的多元供给模式，对于社会公众而言，他们关注的焦点是由“旧模式”到“新模式”的转变是否迎合了他们在体育锻炼方面的诉求。当前，我国人民生活水平有了较大的提高，社会公众对公共体育服务业的需求一方面体现在规模化层面，另一方面体现在异质性层面。而政府购买公共体育服务模式使大量且多样的社会体育组织参与到公共体育服务生产与供给中，一方面解决了政府直接供给在数量方面的不足，另一方面弥补了政府供给内容单一的短板。在上海市体育局购买市民体育大联赛承办服务过程中，上海市市民毋庸置疑是公共体育服务供给机制改革红利的最大受益者。通过竞争性购买模式，上海市体育局挑选出服务最佳、专业性最强的社会体育组织来承办市民体育大联赛，从而整体上提升了市民体育大联赛的含金量，市民通过参与市民体育大联赛获得最佳的公共体育活动服务。

4.3 个案的基本经验

4.3.1 结合实际采取竞争性和非竞争性两种购买机制

在个案中上海市体育局采取竞争性购买和非竞争性购买两种机制向多家社会体育组织购买市民体育大联赛承办主体服务，采取竞争性购买方式主要基于两个方面的考虑，一方面是大部分项目存在承办竞争市场，另一方面通过引入竞争性购买机制可以挑选到“价廉物美”的承办主体，“价廉物美”顾名思义就是较低的承办成本和较高的承办服务质量。由于承办竞争市场的存在，上海市体育局就有可能在众多的竞争供给主体中通过比较挑选出承办成本低且服务质量好的承办方：而采取非竞争性购买方式主要鉴于少数项目缺乏承办竞争市场，上海市体育局承办这部分赛事又不占有专业优势，直接承办势必需要支出较高的成本来弥补自身的专业短板，但是让具有专业优势的社会体育组织去承办这部分赛事便可以降低承办成本。因此，从承办成本来看，对于缺乏承办竞争市场的项目采取表面看似是折中办法的非竞争性购买方式，也不失为一种较佳的选择。

4.3.2 采用公开招投标方式

为了确保招投标工作的科学规范和公平公正，在购买服务中，上海市体育局采取公开招标的方式开展招投标工作。现行招标形式有两种，一种是公开招标，另一种是邀请招标。公开招标是指招标单位通过公共媒体向不特定的组织或法人发布招标项目信息内容，并在符合要求的多数投标人中选择出最佳的一个。而邀请招标是招标人根据承包商的资信和业绩，首先挑选一定数量的组织（不低于3家），然后邀请他们参与投标[12]。这两种招标方式主要区别在于：第一，发布信息方式不同。前者采用公告的形式，而后者采取的是投标邀请书。第二，投标人选择范围不同。前者采取公告的形式，面向的投标人是市场上所有对招标项目感兴趣的组织，并且不清楚潜在投标人的数量；后者招标对象是“知根知底”的组织，并且事先已经知道投标人的数量。第三，竞争范围不同。前者面向的是符合条件的所有组织，但凡符合要求的组织都可以参加投标，因此竞争范围较大；而后者因为投标人数量有限，因此竞争范围也较小。第四，透明程度不同。在公开招标中所有活动都要按照既定并为大家熟知的程序和标准对外公开，因此公开透明程度较高；而邀请招标透明程度相对较低，易产生作弊行为。通过以上对两种招标方式的比较分析可以看出，公开招标具有两个方面的优势：一是公开招标可选择的投标人数量较多，可以通过竞争机制甄选出最佳的投标人；二是公开招标的透明程度较高，降低作弊风险。因此，在个案中上海市体育局采取公开招投标的方式向全市所有具有资质的社会体育组织购买市民体育大联赛承办服务有利于在最大限度内选择承办方，一方面兼顾了公平公正，另一方面也确保了效率。

4.3.3 积极引入第三方监督机制

第三方监督机制是区别于政府部门自身监督的外部监督形式，是监督主体多元化的体现，一方面可以提高决策的民主化和科学化，另一方面也是一种外部制衡机制，可以有效弥补政府内部监督的缺陷。在上海市体育局购买市民体育大联赛承办服务过程中，上海市体育局就充分利用第三方的独立主体的特点，积极引入了第三方监督机制开展购买服务工作。在整个购买服务过程中，第三方监督主要体现在两个方面：第一，在招投标方面采取第三方委托代理的方式进行招投标，委托上海申权招标咨询有限公司作为上海市体育局招标代理方开展和监督招投标工作。第二，全程邀请媒体代表介入监督。全程介入主要表现在三个方面，首先是邀请媒体代表参与评标工作，其次整个评标过程对所有媒体开放，再次将评标结果在媒体上公布。

5 结语

与传统的公共体育服务供给模式相比较而言，政府购买公共体育服务在理论设计上，一方面有利于政府职能的转变，实现政府对体育微观管理到宏观治理的转变，另一方面有利于促进社会体育组织的发展，增强社会体育组织的活力，再一方面有利于满足社会公共多元化和异质性的体育服务需求。但从这种新型模式在各地方的具体实践来看，政府购买体育服务实操仍存在一些问题，如政府购买公共体育服务的领域有待深入，购买程序有待规范，社会体育组织承接服务能力有待加强。因此，二三线城市在准备开展政府购买公共体育服务前，有必要向已取得成效的一线城市借鉴经验，如上海和广州。“他山之石，可以攻玉”，积极学习他人的成功经验，可以避免走弯路，走错路。

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