关于我国农村社会保障体系问题研究

2024-07-01

关于我国农村社会保障体系问题研究（精选8篇）

1.关于我国农村社会保障体系问题研究篇一

关于我国农村社会保障体系构建的思考

【内容摘要】农村社会保障体系的构建和完善是促进农村社会经济不断发展的“稳压器”，是农民安居乐业、全面实现小康社会、努力构建和谐社会的物质保障。就在今年的全国两会就公众关注的热点问题展开调查结果显示：“社会保障”问题仍然高居榜首。本文试图通过分析现行农村农村社会保障体系中存在的问题以及建立健全农村社会保障体系的重要性，并借鉴国外构建农村社会保障体系的宝贵经验有针对性的提出了一些切实可行的解决措施，为构建人民满意的社会会保障体系努力奋斗。

关键词：农村；社会保障体系；重要性；启示

一、我国现行农村社会保障体系存在的问题

从建国以后，我国逐步建立起的社会保障先天性的存在着二元结构，对党政机关、企事业单位和城市居民实行的是较为完整的保障政策和措施，而对农村居民则长期没有给予充分的关注，使他们长期被排除在社会保障体制之外，处于社会保障体系的“边缘化”状态。

（一）我国农村社会保障制度不完善，覆盖面窄、发展不平衡

我国农村社会保障体系主要包括养老保障、医疗保障与生活保障三部分。这三部分由于缺乏完善的社会保障制度，长期处于孤立的状态，农民的各项保障始终得不到解决和政策的落实。社会保障制度，是通过国民收入的分配和再分配，以达到保障社会成员基本生活权利、维护生活稳定、实现生活公平为目的，是市场经济健康运行的重要保证。但数据统计显示，占全国80%左右农民的社会保障费支出占全国保障费总支出的11%，而占人口不到20%的城镇居民社会保障费支出占总支出的89%，可见，农村与城市人口享受的社会保障待遇极不平衡。此外，农村社会保障体系建设在各地的发展也很不平衡，经济发达地区与欠发达地区农村社会保障水平呈现严重的非均衡态势。东部沿海发达地区的很多农村大部分都建立了较为完善的社会保障体系，而贫困地区的现状就不容乐观了。

（二）政府资金投资力度不够，筹资渠道单一

现阶段，我国农村社会保障最突出的问题就是社保资金短缺，来源渠道狭窄，资金短缺问题已成为制约农村社会保障工作的重要瓶颈。在农村社会保障资金筹集方面，我国一直实行的是“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的原则。据有关研究表明，在我国农村约有1．4亿的人群因收人低于488元而尚不足以维持其基本的食品消费，更不用说支付大量的医疗费用。国家虽然已经加大了社保的投入力度，但远不及农民对社保资金的需要，社保资金增加的幅度远低于物价的上涨速度。

（三）缺乏适度的监管机制和法律保障

我国农村社会保障的管理从机构上来看，呈现出“多龙治水”的现象，部分地区在国有企业工作的农村职工社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障由卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村社会养老和优抚归民政部门管理，由于这些部门所行使的职责和任务不同，看问题的角度也不同，致使各部门之间权责不明确、分工不合理，又缺乏相互的监督机制，造成办事效率低下，农

民的利益得不到切实保证。从农村的社会保障基金来看，缺乏有效的监督。农村的社会保障基金由各级地方政府的下属机构来征缴、管理和使用，三权集于一身，当地的管理部门任意挪用、挥霍甚至贪污资金的现象时有发生，严重影响了保障资金的正常运转，损害了农村居民的切实利益。从法律的层次上看，目前尚未形成具有普遍意义的农村社会保障体系的法律框架，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，治理效率低下。

二、建立健全我国农村社会保障体系的重要性

自2001年我国正式加入世界贸易组织以来，人们对于“三农“问题的重视程度显得越发的突出，人们已经认识到，农民问题依然是我国的根本问题。农民问题解决不好，将会影响我国经济的发屣和整个现代化进程，农村社会保障体系建设的严重滞后,已成为我国社会保障制度发展的最薄弱环节,严重制约了农业的发展和农村社会的进步,影响到农村经济发展与社会稳定。农村社会保障作为“农村社会安全网或社会稳定器”,在构建农村和谐社会及推动社会主义新农村建设过程中具有不可替代的重要作用。

（一）维护社会稳定，促进社会公平的需求

农村社会保障体系是我国整个社会保障体系的重要组成部分。中共十六大明确指出：建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。建立健全社会保障体系是实现社会主义和谐社会公平正义的手段，我国是社会主义国家，国家的本质和最终目的就是解放和发展社会生产力，消灭阶级和剥削，实现人的全面发展和社会全面进步。建立健全社会保障制度，有利于促进社会生产力的发展，增进社会福利，从而维护社会稳定、促进社会公平。

（二）有利于加快全面建设小康社会、构建和谐社会的进程

构建和谐社会需要建立健覆盖全社会的社会保障制度，而农村社会保障制度是中国社会保障制度中不可缺少的内容。构建社会主义和谐社会，是我们党从中国特色社会主义事业的总体布局和全面建设小康社会的全局出发提出的重大战略任务，反映了建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各族人民的共同愿望。健全和完善社会保障制度是构建社会主义和谐社会的必然要求。

（三）推动社会经济市场经济健康运行的前提条件

中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位的改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。社会保障是市场经济健康运行的稳定器，农村社会保障体系建设的成效与农村居民幸福安康息息相关，是关系民生和国家稳定发展的重大战略，对于推动社会主义农村经济建设具有巨大的积极作用。改革开放以来，我国的经济持续快速增长，人民生活水平不断提高，但2008年出现的全球经济危机，使身处经济全球化中的中国也受到了强烈的冲击，最直接的表现就是我国的GDP 出现了一个近五年以来少见的低增长态势。为此，国家和政府采取了许多相关的解决措施，扩大内需就是其中的一种，用本国内在的消费能力来调整投资结构和产业结构，并最终带动经济持续健康增

长。在我看来，扩大内需最有效的手段就是在我国建立健全社会保障制度，用完善的社会保障制度提供给民众最大限度公平感和安全感，切实解决民众最关心的医疗问题、教育问题、养老问题、住房问题，尽可能地解除民众的后顾之忧，那么民众才会有更多的时间和精力积极地投身于经济建设，努力大力发展社会主义市场经济才有了更可靠的保障，才能不断地推进社会主义市场经济健康稳定运行。

三、我国社会保障体系构建的创新性思考

渐健全和完善，社会保障的法律体系渐趋完备，养老保险制度改革取得重大进展，医疗保险制度改革全面启动，完善城镇社会保障体系取得初步成效，但由于国家和政府对于农村居民的社会保障问题重视不够，政府保障金投资力度小，筹集渠道单一，没有进行合理的监督和管理等一系列原因，使得我国农村的社会保障体系构建缺乏有力的支撑。为此，针对现行农村社会保障体系中存在的问题，为加快建立健全完善的农村社会保障体系，特提出了一些创新性的解决措施：

（一）建立健全社会保障制度，统筹城乡均衡发展

社会保障制度，是国家通过立法的形式，对公民因年老、疾病、伤残、孤寡、事业、死亡及灾害造成生活困难时，为其基本生活安全提供保护的一种体现社会调剂功能的制度安排。邓小平同志曾指出，我国社会保障体系的建立就是居者有其居，能接受免费公共教育和医疗保障，基本生活需求能得到满足。胡锦涛总书记也说：“群众利益无小事。凡是涉及群众的切身利益和实际困难的事情，再小也要竭尽全力去办”。现阶段制约我国农村全面建设发展的因素就是各地农村经济社会发展呈现明显的差异性和不平衡性以及由此产生的社会保障相对滞后，事实表明，只有建立健全完善的农村社会保障制度，促进城乡经济的均衡发展，以城市带动农村，农村促进城市，减少城乡差距，破除二元结构，实现城乡经济一体化发展，才能更好地实现好、维护好最广大人民的根本利益，体现全心全意为人民服务的宗旨。

（二）加大政府投资力度，拓宽农村社保资金来源渠道

社保资金来源需广辟融资渠道，通过多种形式筹措农村社保资金。除农民个人负担外，国家财政、用人单位、社会及个人资助、社会福利设施、民间捐赠机构等都可以成为社保资金的有效来源。建立广泛的农村社会保障体系，必然要以雄厚的资金作为基础。没有充足的资金保证，建立完善的社会保障体系只是一纸空话，因此，一方面中央财政、地方财政需要适当调整财政支出结构，提高社保资金支出比例，加大对农村社保资金的投入。同时，中央财政、地方财政要明确各自责任和投资分配比例。另一方面，也要鼓励和引导参保人员积极缴纳社会保险费，鼓励社会捐赠，减少政府的财政压力，起到“抑富济贫”的作用，有利于构建统一和谐的社会保障体系。

（三）加强农村社会保障体系的管理机制和法律监督体系

社会保障制度是一项复杂的经济制度，要使其在我国农村顺利实施并发挥积极作用，就必须保证其规范性和相对稳定性，而这只有加强法律的监督力度才能做到。因此，加强农村社会保障的立法，是建立农村社会保障制度一个不可忽视的因素。一方面可以通过一些法定的机构促进社会保障的发展，另一方面可以建立建立严格有效的监督制约机制，保证社会保障制度的有效贯彻执行。

四、国外社会保障体系构建的经验对我国的启示

综观世界各国经验，社会保障体系建设总是与经济社会的发展变迁紧密联系在一起的。建立健全的农村社会保障制度是发展社会主义市场经济的客观要求，但我国的农村社会保障制度起步晚、标准低，与发达国家相比还存在较大的差距，在这种情况下积极借鉴发达国家的经验教训，具有重大的意义。

（一）坚持以人为本的科学发展观，建立人民满意的社会保障体系

我国社会保险体系包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚四个方面，如何实现好、维护好、发展好社会保障这个最广大人民的根本利益，是检验中国共产党执政能力和执政水平的试金石。2011年12月29日，中共中央政治局委员、国务院副总理张德江在全国人力资源和社会保障工作会议上强调：要加快覆盖城乡居民的社会保障体系建设，积极推进新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，继续完善各项社会保障制度及相互衔接，推进解决社会保障历史遗留问题，更好地保障和改善民生。这体现了党和政府对人民群众的关心，顺应了人民群众日益增长的物质和文化生活需要，为建立健全人民满意的农村社会保障体系提供了坚实的物质保障。

（二）强化政府职能，充分发挥社会保障“稳定器”功能

农村社会保障制度以确保广大农民的基本生活条件为目标和宗旨，具有非盈利性、普遍性的特点，这一性质决定了承担农村社会保障职责的主角是政府。各级政府应将扩大农村社会保障覆盖面列入本地区经济和社会发展的规划中，切实增强农村社会保障建设的紧迫感和责任感，确保农村社会保障的顺利发展。目前，我国仍处于社会主义的初级阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾，要建立覆盖全社会范围、保障水平较高的社会保障体系还需要经过一个不断发展的过程，各政府相关部门也应该充分发挥各自的效用，强化政府的社会职能和公共管理服务职能，加大政府扶植力度，为建立完善的社会保障体系提供可靠地物质保障。

（三）制定合理的农村社会保障制度实施原则

完善农村社会保障制度，需要结合中国的国情、农村社会经济的特点以及未来的发展方向，制定合理的农村社会保障制度实施原则。首先，社会保障要遵循与社会经济发展相适应的原则。社会生产力发展水平决定了建立社会保障制度必须从社会经济发展的实际水平出发，防止社会保障成为经济发展的包袱和障碍；其次，社会保障要遵循公平和效率相结合的原则。要实现社会的公平正义，必须将社会产品进行合理的分配，初次分配注重效率，主要通过发挥市场的作用，再次分配注重公平，主要通过加强政府对收入分配的调节功能。建立社会保障体系，保护弱势群体的基本权益，有助于社会公平。再次，农村社会保障应坚持因地制宜的原则。在规划农村社会保障体系时应从当地的实际情况出发，量力而行，坚持社会保障的循序渐进，稳步发展。最后，坚持自愿的原则，在沿海等有条件的地区先开展试点，取得经验之后再进行推广，从而确保农村社会保障制度的健康发展。

参考文献：

①王琼沈道权中外农村社会保障制度的项目比较研究【J】广西社会科学，2006,1 ②吴新华油强我国农村社会保障体系现状及对策研究【J】管理观察，2010,5 ③张启龙

关于我国农村社会保障制度创新的思考【J】商业研究，2007,6 ④吕保利加快建立农村社会保障体系问题探析【J】黑龙江对外经贸，2011,1 ⑤高新才中国发展之魂·经济篇【M】甘肃文化出版社，2004,9 4

2.关于我国农村社会保障体系问题研究篇二

关键词：社会保障,农村社会保障,资金问题

一、农村社保建设中资金现状概述

截至2009年, 我国人口已达13.2802亿, 农村人口7.2135亿。因此, 我国农村社会保障体系的建设是一项巨大民生工程。资金是农村社会保障建设的前提, 而我国农村社会保障资金的筹集还没有在制度、法律上得到规范, 仍然处于摸索、试点的阶段。随着人口老龄化的到来, 我国农村社会保障面临巨大的挑战, 诸多困难让农村社会保障建设的开展步履维艰。

(一) 政府财政投入

现实来看, 我国社会保障的建设滞后于经济发展的速度, 不能与经济社会的发展相匹配。各级政府的财政投入不足是导致农村社会保障建设进程缓慢的核心因素。2008年国家对社会保障项目的财政支出为6804.29亿元, 而国家总财政支出为62592.66亿元, 对社会保障投入资金只占财政支出的10.87%, 相对于澳大利亚、日本、加拿大等国的35%、37%、39%, 这是一个相当低的比例。国家把有限的资金投入到农村扶贫和民政救济领域, 到2010年, 我国社保资金缺口累计达10万亿元。而目前, 我国的农村社保资金以县乡村统筹为主的低层次运作很难保证社保资金的充足。

(二) 农村集体支持

在20世纪90年代农村社会保障的集体资助占据着很大的比重, 也正是由于集体资助的存在, 才维系着农村社会保障的平运行。但随着乡镇企业的改制和后来的农村税费改革, 使大部分地区的集体资助难以为继。改革后, 行政村的有限收入被全部用于村干部报酬、五保户供养和村级办公。农村的村级组织职能的转变, 不再具有经济的职能, 而是成为村民自治的社区组织。而乡级组织正在改革之中, 也将转化为县级政府派出机构。因此, 农村集体经济的弱化使得集体资助在很多的地方成为一种奢望。

(三) 农民个人的投入

部我国分地区农村居民家庭收入, 如表1所示:

资料来源:2009年国家统计年鉴

表1表明, 江浙沪为地区的农村居民通过农业生产获得的家庭经营收入只占其纯收入的很小的比例。相反, 西部的6个省区, 其农村居民的主要收入还是来自于土地经营。农业本身就是弱质产业, 在我国, 自然灾害频发, 农业生产受人多地少和复杂地形以及气候等自然条件的制约, 难以形成大规模生产经营, 农民土地经营收入空间有限, 农村居民也是心有余而力不足。我国农村社会养老保障长期以来都是农民自己承担资金供给的责任, 而政府则退到边缘。资金短缺已日渐成为影响农村发展的重大制约因素。

二、农村社会保障资金问题具体分析

(一) 财政投入偏低, 供给与需求结构错位制约了农村社会保障的发展

我国财政支出与社保支出, 如表2所示。

从20世纪90年代初开始政府就逐步增加对社会保障的财政支出。表2中, 国家对社会保障的投入在逐年增加, 但是投入比重仍然较小, 投入增长速度落后于经济增长速度。各级财政将可用的资金多集中于城镇社会保障建设, 对农村社会保障的投入只有城市的1/8, 农民人均占有国家社会保障投资的份额仅为城镇居民的1/30, 社会保障财政支出仍严重偏向城市, 对农村投入水平偏低, 不足以支撑农村社会保障的发展。54.32%的农民只享受到国家社会保障资金投入的11%。资源的分配不公和错位供给导致了供给与需求的脱节, 严重影响了供给效益。

(二) 集体经济萎缩

公有制经济的改革使得一夜间许多中小型国营企业倒闭, 一时间地方财政出现巨大空缺。集体经济的转型使得集体不再是作为集体经济体的“集体”, 无法支持地方的社保事业发展。集体经济功能弱化, 乡镇企业则借助改革开放的春风纷纷崛起, 但作为私有经济, 显然无法具有集体经济的职能。同时东中西部经济发展水平极不平衡, 这样就容易出现穷者越穷、富者越富的马太效应。现实表明, 我国各地社会保障水平与该地经济实力成正比。

资料来源:2009年国家统计年鉴

(三) 农村居民收入低

农民的文化素质不高, 对于新技术新品种的接受能力低, 自然灾害的频发, 更让农民收入雪上加霜。城乡二元经济结构的存在使农村被隔离在经济快速发展之外, 大部分农村地区经济发展缺乏资金支持, 城乡差距日益拉大。2008年我国农村人均纯收入为4760.62元, 其中上海市最高, 为12440.26元;甘肃省最低, 为2723.79元, 两者相差4.4倍。在全国范围内, 低于全国人均水平的省区有19个, 占总人口的54.86%。我们不能因为发达地区农民的收入高就认为农民的收入提高了, 实际上中西部很多地区农民的收入依然较低。

(四) 农村社会保障基金管理混乱

目前我国社保基金的管理非常混乱, 诸如养老保险归劳动和社会保障部门管理, 最低生活保障和社会救济归民政部门管理, 医疗保障归卫生部门管理的现状。没有统一的管理机构, 必然致使资金也分散于各部门的各保障项目中。由于这些部门所处的地位和利益关系不同, 在管理和决策上经常发生矛盾。资金运行的低效率、机构的重叠, 执行成本的高昂, 让急需救助的农民很难有效及时获得帮助。这种混乱的管理必然会让贪污腐败有机可乘。

(五) 立法滞后致使社会保障资金筹集缺乏稳定性、连续性

我国迄今没有一部基于的农村社会保障的法律。法律的缺失使得农村社保建设中大量存在违法违规现象。由于多数地方均是依靠本地出台政策建立制度, 仅依靠一些关于农村社会保障的通知和意见, 缺乏强制力、统一性和严肃性, 这就让我国农村社会保障工作长期处于无法可依的状态, 也导致少数地方领导对工作重视不够, 工作带有随意性, 很容易造成违规的事情经常发生, 一旦地方的执政者理念发生变化, 或者受经济条件制约, 资金供给便难以为继。

三、完善农村社会保障资金供给的对策与建议

(一) 积极完善政府主导、村集体和农户三方合理的筹资机制

我国农村社会保障体系迟迟没有建立健全, 资金的短缺是硬约束。要解决这个问题就必须完善“政府主导的、集体和农户”三方的筹资机制。按“以政府主导、集体补充、农户自筹部分”的原则。政府出资应不低于30%, 以履行政府的主体职责, 实现全民的社会公平。政府发挥其主导作用, 鼓励、引导企业和民间组织投入到社会保障领域中来, 形成政府财政的重要补充, 构建多元化的资金筹集模式。在东部地区, 集体和用工单位应该对多补一点, 但是对于集体经济力量比较弱的中西部地区, 各级政府和单位应该克服困难, 多方筹资。针对农户缴费难的问题, 政府可以引导个人先低后高的投入办法, 可间断缴纳的办法, 也可采取“实物换保障”的办法, 建立起有效的农村社会保障资金统筹机制。

(二) 努力提高农民收入

鼓励农民参保, 提高农民收入是关键。这就需要政府始终对“三农”给予有效的、稳定的支持;切实加强农民教育, 提高农民素质;深刻认识农业脆弱性和自然灾害的多发性, 提高灾害预警、病虫害测报和防范能力;积极发展农业产业化经营, 支持地方龙头企业发展, 带动农民增收和地方经济发展。2006年全面取消农业税, 结束了我国2600年的“皇粮国税”, 综合粮食补贴政策和农机具、良种农药补贴等惠农政策的实施都使广大农民得到真正的实惠, 实现农民“减负-增收-致富”。

(三) 建立严格的基金监督管理机制

建立严格的基金监督管理制度:一是促进征收流程和征收管理规范化, 实现各项社保费依法统一征收;二是结束多头管理的现状, 整合社会保障基金的管理机构, 明确各管理机构的监管责任, 重点监控地方政府社会保障基金的收支情况;三是建立健全社会保险基金决算制度, 加强社会保障基金的审计工作, 密切关注基金使用方向, 严格保证专款专用, 专人管理;四是鼓励和推动媒体或民间组织实施监督, 利用社会监督和现代化技术, 完善社会保障监督系统和信息反馈系统, 严厉打击各种违法行为。

(四) 加强法制建设, 畅通法律运行

发达国家的社会保障制度之所以比较成熟, 一方面有较强的经济实力;另一方面有完备的法律体系。我国目前只有少量的法规或者政府文件, 无疑力度是不够的。根据全国人大常委会委员长会议的决定, 《社会保险法草案》已在十一届全国人大常委会第十七次会议顺利通过, 这也标志着我国社保领域法制体系的建设更进一步。尽快制定相应的《农村社会保障法》, 使农村养老保障真正让农民“老有所养, 病有所医, 困有所济”。建立中央财政专项社会保障预算, 并随着GDP总量的增长而增长, 实现中央财政对社会保障的投入增长固定比例化和制度化, 各级财政也要调整预算支出结构, 把农村社保的支出作为一项常设支出科目, 确保政府资金长期、稳定、可靠的供给。

(五) 加强宣传, 提高农民的参保意识

结合农村的实际情况, 要加大宣传力度, 注重宣传方式和手段, 除包括电视、广播、网络、报纸、墙报之外, 尤其要发挥村级领导干部的作用, 保证把试点办法准确传达给农民, 要特别注意说清楚参保缴费与缴纳各种集资费用完全不同, 让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白参保的好处。带动农民投入农村社会保障体系建设中来, 让他们亲身参与其中, 更能发挥群主的力量。

四、小结

农村社会保障建设是关系到农村改革的深化和可持续发展, 影响到国民经济的协调发展和社会的长治久安。建设与我国农村相适应的社会保障体系具有重要的战略意义, 但发展农村社会保障需要大量的资金, 各级政府应该扭转方向扩大财政在这方面的支出, 并确保农村社会保障资金落实到位。作为负责任的政府应当担负起包括建立相应的法律和完善监督管理机制的责任。只有政府发挥主导作用, 才能保证资金有效供给并推动农村社会保障的建设, 建立起城乡一体化的社会保障体系。

参考文献

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[5]、卢东华.农村社会保障体系:中国社会转型期的过渡性概念[J].农业经济, 2008 (1) .

3.关于我国农村社会保障体系问题研究篇三

摘要：建立农村社会保障制度，事关我国70％的国民目前和将来的生活安全和质量，事关我国全面建设小康社会目标的实现，事关社会主义和谐社会的构建。目前，我国农村社会保障存在着许多亟待解决的问题，需要我们从实际出发，解放思想，加快推进农村社会保障制度的建设，促进我国社会主义新农村建设的发展。

关键词：中国特色农村社会保障

0引言

我国社会保障制度的改革和发展，尤其是我国农村社会保障制度的发展和完善，是走中国特色的城镇化道路的要求，是全面建设小康社会的必然选择。在社会主义市场经济条件下，只有为农民提供社会保障，解除农民的后顾之忧，才能保持农村的稳定，推进农业改革，促进农村经济的发展。当前，随着科学发展观的进一步深入和落实，建设社会主义新农村战略工程的开展，农村社会保障制度的建设问题已经变得尤为迫切。十七大报告提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，人人享有基本生活保障。”但是由于历史、社会、经济等方面的原因，我国农村社会保障制度还十分落后，绝大多数农民还一直游离于社会保障网之外。中国的农村社会保障体系已经不能适应当前形势发展的需要，迫切要求建立新型的具有中国特色的农村社会保障体系，解决当前农村社会保障的各种问题。

1我国农村社会保障制度存在的主要问题

长期以来，我国重点发展城市居民社会保障，而忽略了农村居民社会保障制度的建设，致使城乡居民社会保障之间存在着很大的差距，农村社会保障制度建设存在着许多亟待解决的问题。具体主要表现在：

1.1我国农村社会保障法律制度不健全。我国农村尚未建立起统一的社会保障体系，没有完善的社会保障法律制度，社会保障性的条款只是散落在相关的法律中，而未形成健全的体系，并且不具备较强的操作性，许多规定和具体实施办法，都是通过各种行政性文件发布，缺乏法律权威和制度刚性，制约了社会化、规范化的农村社会保障制度的建立。

1.2我国农村社会保障覆盖面小，保障水平低。我国农村社会保障的范围狭小，并且保障的水平较低。无论是养老、医疗、最低保障，还是扶贫、优抚、社会福利，都面对较少的受众，大多数农民并未享受或是享受很少的社会保障。在农村城镇化和农村剩余劳动力的转移过程中，部分农民还处于社会保障的“真空地带”。同时，由于目前我国农村社会保障是建立在农村经济发展水平长期相对较低、农民可支配收入相对较少的基础之上，使现有的农村社会保障普遍呈现出低水平的问题，距离社会保障本身的要求还很远。

1.3我国农村社会保障资金来源不足。农村社会保障资金不足是困扰我国农村社会保障发展的根本难题。由于我国国家财政支持较少，而大部分地方财力不足以及集体经济不景气，导致保障资金难以到位。而且我国农村社会保障资金筹集遵循“农民个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则。这一原则淡化了国家和集体的社会责任，过分强调了个人责任，不仅使社会保障资金来源不足，而且也影响了农民参加社会保障的积极性，加大了农村社会保障工作的难度。农民收入水平较低，国家又缺乏相应的政策法规和必要的约束手段，资金的筹措十分困难，难以形成稳定的农村社会保障资金数量，影响了社会保障功能的正常发挥。

1.4我国农村社会保障的管理不够科学化和规范化。我国农村社会保障的管理非常混乱。从管理机构上看，存在多头管理的现象。部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障由卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村社会养老和优抚救济归民政部门管理，一些地方乡村或乡镇企业也对社会保障制定了一些办法和规定，在有的地方，寿险公司也涉足农村社会保障，形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系不同，看问题的角度不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，政事不分又缺乏监督，从而导致办事效率低下；从农村社会保障基金的管理上看，缺乏有效的监督。

2构建中国特色农村社会保障体系的对策

建立农村社会保障体系，是一项艰巨而复杂的社会系统工程，既需要政府积极引导与高度重视，又需要农村集体与广大农民的积极支持。

2.1加快农村社会保障法律制度建设。社会保险作为整个农村社会保障制度的主体和核心，是以强制性为基本特征的。而社会保险的这一强制性又必须通过国家立法才能得到保证。为农村社会保障体系的健康发展提供法律支持。国家应尽快出台社会保障法及其配套法规，完善农村社会保障法律制度。从我国社会保障立法的历史与现状看，加快农村社会保障法制建设，主要应该抓好以下两项工作：其一是要抓好单项法规的建设，如农民养老社会保险法、农民医疗社会保险法、农村工伤社会保险法、农村扶贫与灾害救济、社会保险法和农村残疾人保险法等等；其二是要抓好地方性法规的建设，鼓励与提倡各地政府根据本地实际制定具体的保障办法。

国家应形成以全国人大制定的《农村社会保障法》为总领的，以国务院针对农村社保问题制定的专门条例为主体的，并配以各地方人大和地方政府的实施办法为补充的法律体系。

2.2完善农村社会保障管理体制。农村社会保障制度及其相关体系的建立，首先要在科学调查研究，充分认识国情、民情的基础上，借鉴世界各国成功经验，制定并不断完善相关法律，依据法律和社会实际制定有关的实施细则、管理办法。然后，严格依照执行。这将为对农村社会保障体系进行科学的管理，提供一个良好的法律、制度基础。为了农村社会保障制度建设的成功和农村社会保障体系的正常运转，应当十分重视运行效率。要使农村社会保障体系做到管理科学、重视效率，首先要做到的是在有一个科学合理的制度框架的前提下，有一个好的、合理的管理体系。

2.3加快推进农村经济的发展。农民收入水平低，是制约农村社会保障能力的最重要因素。因此，提高农民收入水平是增强农村社会保障能力的首要途径。从长远来看，决定农民收入水平高低的主要因素仍然是农村经济发展水平的高低。加快农村经济的发展，是提高农民收入水平的根本。对大多数农村地区而言，农业和农产品加工业处于重要的地位，是农村经济的主导产业，也是农民增加收入的重要来源。因此，大力发展农业和农产品加工业，对发展农村经济以及提高农民收入水平都具有十分重要的作用。积极发展农产品加工业，可以充分发挥农村劳动力富余的比较优势和原材料(即农产品)供给充足、价格便宜的优势，回避其资本稀缺的劣势，使资源获得最大限度的利用。还可以推进农业劳动力向非农产业转移的就地转移，同时实现农民收入的增加。

2.4提高农民的社会保障意识。长期以来，我国农村居民一般认为社会保障是对一部分人的特殊待遇，而不是所有社会成员的权利，社会保障的权利不被看作是普遍人权。由于社会保障更多地被看作是“待遇”而非权利，待遇享受者并没有相应的义务。我国原有的社会保障费用全部由国家和集体单位包下，没有个人的参与、积累，或者虽有一点点却无法形成激励、约束机制。因为没有个人的参与和积累，全社会缺乏社会保障意识，至于农村居民，由于社会保障长期与他们几乎无缘，许多农民根本不知道社会保障是何含义。观念滞后和认识上的偏差是制约农村社会保障发展的主观原因。我们要不断改变传统观念，培养农民新的社会保障意识。要以实际利益引导，持续强化宣传效应，倡导农民的学习理念。

农村社会保障制度的最终目标是建立城乡一体化的现代社会保障制度。现在我国农村社会保障制度的建设已经取得了很大的进步，但是同发达国家或是我国城镇的社会保障相比，还很落后，并且存在着许多的问题。这就需要我们一切从实际出发，构建具有中国特色的农村社会保障体系，切实保障我国广大农村居民的基本生活。

参考文献：

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜.为全面建设小康社会新胜利而奋斗—在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告北京：人民出版社．2007．

[2]钱亚仙．农村社会保障制度理论与实践[M]．北京：中共中央党校出版社，2007．

4.关于我国农村社会保障体系问题研究篇四

摘要：随着我国经济社会转型, 财政管理体制改革不断深入, 预算会计将面临着进一步改革。本文通过分析我国现行预算会计制度的缺陷, 借鉴国际上发达国家政府会计改革的经验, 提出建立我国政府会计体系的基本思路。

关键词：预算会计

政府会计

体系构建近年来，随着我国政府财力的增强和支出规模的扩大，社会公众对政府公共财政管理也不断提出新的要求，作为反映政府经济活动的政府会计信息已成为检查、监督、评价政府公共财政管理水平的重要依据。然而，我国现行的政府会计体系在理论基础、会计核算、报表披露和追踪问效等方面存在诸多缺陷，还不能全面反映政府的经济活动，不能为报表使用者提供正确、相关、有用的信息。因此，根据会计环境的变化，借鉴国际先进经验，改革政府会计制度，促进政府会计体系的建设就显得尤为重要。

一、我国现行预算会计存在的问题

我国现行的预算会计制度始于1988年,虽然一直以来预算会计核算能够满足财政各部门和行政事业单位预算管理和会计核算的要求。但是,这样的核算制度与我国迅速发展的市场经济相比较,还滞后很多,在实际执行预算会计时还发现不少问题,所以,预算会计改革对于我国行政事业单位的当前和未来发展都具有十分重要的意义。

首先,我国现行预算会计制度已经不能够适应当前我国公共财政发展的需要。我们知道,公共财政管理的核心是提高财政管理的透明度,保证财政资金使用的有效性和政府预算的公正和透明性。这些问题的存在都需要有准确及时的政府预算会计信息作为支撑,我国现行预算会计制度和会计信息质量,还不能够满足上述要求,不能够适应当前我国公共财政发展的需要。

其次,目前我国虽有各级政府财政部门的严格预算会计体系,但是,预算会计能够报告的信息量还是不够充分。财务信息报告经常是只立足于政府使用,没有考虑公众和其他相关利益使用者的需求,进而使得财务报告经常脱离外部监督;另外,很多行政事业单位揭示的财务信息也不全面、不真实,如缺乏社保基金运营的会计信息、负债计量不真实不到位等。

另外,在现今交流越来越频繁的国际经济发展环境下,在我国经济日益融入全球经济的今天,我们发现我国政府的预算会计制度的缺陷越来越明显可见,难以适应我国国民经济的发展需要,这些问题的存在客观上阻碍了我国经济的发展,也阻碍了我国财政制度的进一步改革。因此,改革我国现行的预算会计制度,解决预算会计核算中存在的突出问题已经成为迫切需要解决的问题。

二、国际上发达国家的政府会计改革

(一)国际上政府会计改革的背景

新公共管理改革浪潮的推动, 是政府会计改革的时代背景。“新公共管理”主义倡导以市场为基础的公共管理, 在公共管理中引进企业管理的理论、方法、技术及模式, 从企业化政府的角度定位政府会计的受托责任, 要求政府加强支出成本管理, 更有效地使用资源, 反映政府负债情况, 防范财政风险, 更充分地披露政府财务信息, 增加政府透明度, 因此, 推行政府会计改革, 适应了这种形势的需要。政府财政困难是政府会计改革的内在动力。至20世纪80年代, 发达国家持续的财政扩张政策, 造成巨额财政赤字, 部分国家陷入财政困境, 通货膨胀率居高不下, 对投资和就业产生不良影响, 影响经济和社会的稳定与发展, 影响本国的国际竞争能力。财政或经济危机促使政府重视整体的财务状况, 重视财政绩效的准确评价和衡量, 重视公共产品和服务的成本, 这必然要求改革政府会计。维护和改善政府形象是改革政府会计的外在动力。在这些因素的综合作用下, 20世纪80 年代末至90 年代初, 新西兰、澳大利亚率先对政府会计进行改革。此后, 一场政府会计改革的浪潮在全世界迅速掀起。目前, 世界上许多发达的市场经济国家, 如美国、英国、加拿大、西班牙、法国等都实行了政府会计的改革。还有许多发展中国家, 也在积极研究这方面的改革。此外, 有关国际组织也在积极倡议和大力推动政府会计的改革, 特别是国际会计师联合会及其公共准则委员会、国际货币基金组织、OECD和世界银行等国际组织的积极倡导, 使政府会计改革成为世界潮流。

(二)国际上政府会计改革的模式

政府会计模式是政府会计实践的示范形式, 按照政府会计与传统的公共预算之间的关系不同, 将主要国家的政府会计分为德法模式、美国模式和英国模式三大类。

德法模式的政府会计以德国和法国为代表, 大部分欧洲大陆国家都采用了这一模式, 这种模式的政府会计实际上只是预算体系的附属物, 政府会计机构直属中央财政部, 是一套独立于所有部门首长的平行行政系统, 是中央政府监督和控制公共财政特别是地方公共财政的最重要的工具。政府会计的主要目标是通过记录预算拨款的用途, 进行行政控制, 提高行政效率, 其次才是向议会报告政府公共受托责任的履行情况。会计确认基础传统上采用现金制, 目前也正在向应计制的改革。

美国模式的政府会计以美国为代表, 确认基础是修正的收付实现制或修正的权责发生制, 会计报告倾向于满足实际或潜在的外部使用者的需求。该模式采用基金会计形式来监督预算的执行, 财务会计报告能够满足实际的或潜在的内部及外部使用者的需求, 以反映政府公共受托责任为重任。这种会计模式的优点是可以达到控制和检查限定资源的使用是否符合法律和行政的要求, 但缺点是按基金设置会计主体, 基金种类繁多, 会计科目和会计报表也比较复杂, 且各项基金不能调剂使用, 造成政府单位财务的浪费。

英国模式的政府会计基本上摆脱了传统的预算。政府的所有活动都采用了权责发生制会计基础, 预算本身也采用了权责发生制。新西兰、澳大利亚、加拿大等国家都在不同程度上应用了这一模式。以英国为例, 它将会计确认基础从现金制转向应计制的改革已初步成功, 除少数几个政府部门仍处于过渡阶段外,其他中央预算单位、地方政府部门和提供教育、卫生、社保等公共服务单位在内的预算单位都采用了应计制进行核算及编制财务报告, 并且即将实现全面的政府会计报表合并。

三、我国政府会计体系的构建思路从目前我国的政治环境来看，我国的政府会计模式应该是有着完整框架结构，能够提供政府整体财务状况、业务活动成果及现金流量信息，广泛体现政府的受托责任，并能够使信息使用者从中获取信息制定有用决策，适应国际国内社会经济发展需求的一种政府会计模式。现在从以下几方面提出我国政府会计体系的构建思路。

第一、国库集中收付制度和政府采购制度国库集中收付制度和政府采购制度的实施，使得财政资金的流向发生了重大的变化，如预算单位用于发放工资、构建固定资产等所需要的财政资金不再由财政通过主管部门拨入用款单位，而是由财政部门从单一账户直接拨入职工工资账户或者提供商品或劳务的供应商，这些情况的变化要求对我国现行政府会计模式进行相应的修改，特别是如何反映资金在支出机构中的流动是一个基础而关键的问题。

第二、发展新的会计核算模式

随着国库集中收付制度的改革，我国的政府会计核算模式也出现了“国库集中收付，会计集中核算”和“国库集中收付，会计分散核算”两种情况。事实上在这两种模式之外，应该发展一种更为均衡的混合模式，即“集中核算为主，分散核算为辅”的模式。这样才能更合理地界定会计主体，保证核心部门和支出机构之间的信息均衡，同时从宏观和微观两个层面对资金的监控使用效率予以保障。

第三、政府会计信息的完整度及透明度建设对于许多国际组织来说，政府会计信息的完整度和透明度都是他们强调的内容，这涉及到政府会计的方方面面，尤其是我国政府会计几乎没有体现的成本信息和绩效信息。这些信息的提供都有一个最基础的要求，那就是权责发生制的引入。现阶段我们能够在收付实现制基础上最大限度地强调政府会计信息的完整性和透明度，为权责发生制的转变创造条件，这也是相对比较安全的做法。

第四、构建新的政府会计核算周期模式

我国政府会计应该建立一种“以支出周期为会计核算对象，以会计实体构造组织框架”的新型模式。这一模式从我国目前的国情出发，从国库资金流量信息出发，抓住政府整体及政府单位的业务核心，打破原有的“三分立”格局。同时这也是一种较为缓和的改革手法，起到了承上启下的作用。在我国政府会计现状的基础上进行调整，结合其他财政管理改革的需要，建立了坚实的基础数据系统，为逐步引入财务会计、成本会计等更为国际化的政府会计模式做好了准备。

主要文献

5.关于我国农村社会保障体系问题研究篇五

摘要：长期以来农民为中国的社会经济发展做出了巨大的牺牲和贡献，面对现代市场经济的发展，农民的收入水平相对较低而且面临的风险日益增加，因此，无论是基于权利与公平的观点，还是从发展市场经济和健全整个国家社会保障体系的需求角度出发，都没有理由将农民排斥在社会保障体系之外。

关键词：农村，社会保障，养老保险

一、中国农村社会保障制度的变迁与现状

农村自古以来就以家庭为生活单位，其生老病死的保障均来自家庭，至多扩展到家族的互助。集体制时期，则在生产队、大队、公社的范围内实行“集体保障”，其中比较突出的是对“五保户”的照顾和“合作医疗”，虽然因钱物有限而力度不大，但在当时的经济条件下，却也能解决一些实际问题。实行联产承包制以后。生产队、公社解散，“合作医疗”也随之消解，中国农民又退回“家庭保障”。随着医疗制度的改变，“以药养医”的政策导致医疗改革的彻底失败，医院不再把患者当病人。而是当“提款机”用，普通农民小病硬挺、大病等死的情况又重现。至于农村养老，全由子女负担，只有极少数仍保持集体企业的村庄还有社会保障。特别是以“农民”身份外出打工的农民工，因是“农民”身份。享受不到城里人的各种社会保障，甚至没有享受他们的必要劳动应享有的工伤、医疗、养老、失业、生育等各种社会保险的权利。

从1996年开始，农村实行了最低生活保障试点制度。1997年全国已有1660个县市区建立了农村居民的最低生活保障制度，占全国总数的67%。有306万农村人口得到了最低生活补助，1999年用于农村最低生活保障资金达3.66亿，其中各级财政投入61%。村级投入39%。通过近10年的建设，目前我国农村社会保障项目主要包括养老保险、医疗保险、社会救助（贫困人口社会救济、灾民救济）等，初步具备了社会保障体系应有的项目类别。但农村社会保障项目设置的供给量与农民对社会保障的实际需求量之间还存在巨大的差距：就是与城市相比，在保障项目设置、保障水平上存在较大的差距。

（一）农村养老保险压力巨大

由于体制性原因，我国现代意义上的农村养老保险到1992年才建立起来，到目前为止保障范围相当狭小，保障水平也不高。到2000年底，全国农村参加养老保险的人数6173万人，仅占农村人口的7.8%。农村养老保险年末基金滚存节余195.5亿元，全年领取保险金的人数97.8万人。当年保险金支出71600万元，其中养老金支出40869万元，人均领取保险金418元/年。

虽然我国人口老化趋势明显，但人口老化的高峰还远未到来，据预测，我国人口老化的高峰将发生在2030-2040年前后。据我国第五次人口普查显示：我国农村65岁以上人口已占总人口的6.96%，比1990年上升了1.39百分点。据预测。2010年我国65岁以上人口将上升到1.14亿人，占总人口的8.4%。2030年将达到2.31亿人，占总人口的15.3%。由此可见，我国农村将面临着空前的养老压力。就目前农村养老保险的发展情况来看，农村养老保障成为基本的公共需求，但由于政府的缺位，造成巨大的供求落差，在今后几十年内。农村养老保险要想化解养老压力、发挥作用，还需要较长时期的发展过程。

（二）农村合作医疗取得较快进展，但存在较大的地区差异

在农村社会医疗卫生体系建设方面，从80年代家庭联产承包制以后，原有的集体的农村健康保障制度已经崩溃，新的医疗保障还没有完全建立起来。据统计，到1997年全国只有18%的行政村实行了合作医疗，覆盖全国农村人口只有10%，90%的农民仍要自费看病。加上在1998年国务院机构改革后，原来由卫生部主管的农村医疗卫生事务移交给了劳动与社会保障部，从而导致了相关的财政投入不足等一系列问题，导致了农村医疗保障工作实际上处于“真空地带”。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：“要逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。2003年首批启动试点县（市、区）有304个，2004年增加到333个，至2005年6月底，全国已有641个县（市、区）开展了试点工作，1.63亿农民参加了新型合作医疗。2005年9月召开的“全国新型农村合作医疗试点工作会议”决定：2006年将试点县、市、区由目前占全国的21%扩大到40%左右，到2008年建立基本覆盖全国农村居民的新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持。农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主。以小病补偿为辅，体现互助共济的农民医疗保障制度。它是中国农村社会通过集体和个人集资，用以为农村居民提供低费的医疗保健服务的一种互助互济制度，也是中国农村社会保障体系的重要内容。自2003年新型农村合作医疗在全国部分省市开始试点以来，经过4年的运行，新型农村合作医疗规模的不断扩大，农民的基本医疗卫生需求得到了一定程度的保障，对解决“三农”问题，以及我国小农经济改造目标的全面实现起到推动的作用。但是回顾4年来的工作，我们可以发现，新型农村合作医疗在具体实施中仍然存在一些问题，主要是筹集资金困难、管理费用过高、补偿水平低和医疗服务质量差。另外农村合作医疗还存在着很大的地区差异，富裕省份与贫困省份之间差距较大。特别是针对农村流动人口的医疗保障还没有制度安排，人们所期待的农村医疗保障制度还未发挥巨大作用。

（三）农村社会救助区域不平衡，存在较大的应保未保人员

农村社会救助是现代社会保障体系的有机组成部分和基本手段之一，被称为农村居民生活的最后一道“安全线”，它起着最基础的社会保障作用。近年来，国家加大了对农村贫困人口的生活保障力度，2000年地方政府用于最低生活保障的资金37572万元，比上年增长26.3%；2001年第3季度农村低保人口为313.3万人。比1999年增长17.9%。但是，就目前的实际情况来看，农村社会救助制度很难起到最后一道“安全线”的作用。首先我国的农村社会救济覆盖面窄，被救济的对象仅仅局限于无劳动能力、无工作的极少数人。大量贫困农民的生活、医疗、子女就学无法得到救济保障。并且救济补贴标准极低，被救助对象的基本生活也难以保证。其次我国的农村社会救助水平低。2000年，国家投入定期定量救济费用15163万元，人均救济302元，其中农村人均得到生活补助84元，农村救助制度根本无法满足农民的基本生活所需，保障水平是极其低的。由于最低社会保障的资金主要依赖地方财政，因此，东部地区救助水平远远要高于西部欠发达地区。

二、构建农村社会保障体系的主要措施

农村社会保障体系建设是长期的社会系统工程，需要解决的问题还很多。必须从战略和全局的高度，加快构建农村社会保障体系。

（一）发挥政府的主导作用，加强制度建设

农村社会保障制度的建立需要由政府来主导，社会保障制度建立起来后的安全平稳运行也需要政府相关政策的引导。所以说建立、健全农村社会保障制度离不开政府引导、协调。在农村社会保障建立初期，农民对其认同感不强的情况下，政府应制定合理的农村社会保障制度实施原则。加大对社保工作的宣传力度，增强农民的认同感，使其积极参与其中。另外在社会保障工作的运行过程中。政府应当利用其强制权为社会保障提供一个相对完备的法律环境。在农村社会保障的实施主体、对象、标准、范围、期限、条件、监督、责任、义务等方面，做出明确的规范。应尽快颁布和实施国家的社会保障法案，促使《社会保障法》及各项子法的出台，使农村社会保障工作有法可依、有章可循、健康发展。

（二）扩大农村社会保障项目的实施范围，加大覆盖面

由于我国农村各种保障项目还是在部分地区进行试点工作。各项社会保障制度还很不健全和稳定，农村各项社会保障的资金则主要由个人和集体负担。由于长久以来我国农村经济发展落后，农民收入增长缓慢，很多农民没有经济能力参保，导致农村的各种保障项目覆盖面窄。因此我们应该从我国的实际情况出发，本着“低水平、广覆盖、多元化”的指导原则，着眼于各地区农村经济、文化发展状况的地区差异。充分考虑各地的生产力发展水平，确立适合本地区实际的社会保障项目和水平，在农村建立起系统、完善的社会保障体系。将农村绝大部分的居民纳入社会保障体系。

（三）多元化筹集社会保障资金。提高农村社会保障能力

资金来源是社会保障的核心内容和中心环节，从社会保障资金的来源来看，通常是个人、集体、国家各投人一部分，并且国家的投入应占最大的比例。当前我国财政对农村基本社会保障投入严重不足是制约我国农村社会保障事业发展的根本性因素。所以就我国目前的实际状况而言，必须建立起适应市场经济发展需要，多渠道筹集农村社会保障资金来推进农村社会保障事业的发展。例如，国家可以采取开征有关的税收或通过完善有关的税收制度保障农村社保资金的来源。目前有必要开征社会保障税，克服现行社会统筹方式的弊端。另外要确保社会保障基金营运增值。社会保障基金要按照市场化和稳妥化原则进行资本运营和管理，进行多元化投资，严防资金流失和贬值，尽可能地通过资本运营使资金保值增值，（四）加快立法，为农村社会保障体系的健康发展提供法律支持

要使农村社会保障工作走上规范化轨道，必须制定一系列适合我国农村实际的法律、法规。全国人大应尽快制定一部系统全面的《农村社会保障法》，就农村社会保障应遵循的原则、主要内容和形式、管理体制、资金来源与发放、保障的项目标准、社会保障的监管、法律责任等做出明确规定。国务院应根据《农村社会保障法》的要求。及时制定相关条例，如《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》等，完善《农村五保供养工作条例》，各地应制定相应的地方性法规。这样，形成全国人大制定的《农村社会保障法》为总领的，以国务院针对农村社保问题制定的专门条例为主体的，并配以地方人大和地方政府的法规约束。

作者：刘志洋王宪明高宇来源：《北方经济》 2009年第10期

结合实际谈谈，建立和完善农村社会保障体系的对策和措施。

我国农村开展社会养老保险已有10多年，到目前为止，在部分地区已经为农村老年人口提供了一定的保障，但受经济发展水平以及相应的管理制度不健全的影响，农村社会养老保险制度还存在不少问题，需要逐步完善。一是缺乏“社会性”。按照1995年制定的《农村社会养老保障基本方案》规定，我国农村社会养老保险资金的筹集坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予扶持”的原则。目前来看，在经济较为发达，农民收入较高，集体经济实力也较强的农村，社会养老保险已经开展得不错。但毕竟我国仍有许多地区农村经济不发达，集体无力对农村社会养老保险给予补助，绝大多数参保农民的保费都基本或完全是由农民自己缴纳的。农村社会养老保险缺乏社会保险应有的社会性和福利性，基本上是一种强制性储蓄，社会养老保险有名无实。

二是覆盖面窄，发展不均衡。我国的农村社会养老保险覆盖面仍比较窄，目前参保农民还只占农村适龄人口的25%，还有很大发展空间。另外，各地区发展不均衡。如山东省烟台市开展县级农村养老保险试点比较早，到目前已有98%的适龄农民参保，参保农民每年交一次费，从最初20—30元到现在几百元，目前该市的农村养老保险基金积累已达到16个亿，已经有10多万农民在领取养老金，人均每月80多元。对农民来说，口粮基本自给，如果每月有80元零花钱，农村老人生活基本没有问题。但在一些经济相对落后地区，情况恰恰相反。如平阴县的农民多数都选择了保费最低的2元/月的投保档次，按民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民缴费10年后，每月可以领取养老金4.7元，15年后每月可以领取9.9元，若再考虑管理费增加和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领取的钱可能会更少，根本无法满足农民养老的需要。

三是养老基金管理不规范，投资渠道单一，缺乏适当的保值增值措施。现有基金管理办法是在1996年以前的金融政策、基金运营环境下制定的，保险基金以县为单位管理，没有合法的运营主渠道，管理层次低且分散，缺乏专业人才和严格的管理制度。加之将社会保障基金征缴、管理、使用集于一身，有悖于国际上将征、管、用分离的通行做法，致使社会保障基金的安全性、流动性与收益性难以得到保障，难以达到保值增值要求。目前我国社会养老保险基金的增值渠道主要是存入银行或购买政府债券，但收益率都非常低。在物价不断上涨的情况下，如果不能实现当初农民投保时国家承诺的农村社会养老保险金12.9%的利率，则养老金不仅不能保值和增值，反而会贬值。四是法律制度不健全。目前，具有国家社会养老保险效力的法规，只有民政部门在1991年2月印发的《县级农村社会养老保险基金基本法案(试行)》和农业部印发的《乡镇企业职工养老保险办法》等极少数法规，对不同地区无针对性，可操作性不强。至今尚无相关的地方性法规，致使农村养老保险工作在实施过程中处理具体问题时缺乏法律依据。

目前，我国人口年龄结构正在从成年型转向老年型，而且将向高度老年型发展，广大农村尤其如此。而且，随着农村耕地面积的减少，加之农村青壮劳力大批外出务工，农村传统的家庭养老功能趋于弱化，在农村建立完善的养老保险制度显得尤为迫切。因此，提出以下建议：

1.加大政府对农村社会养老保险的支持力度，建立农村社会养老保险制度，建立起农民、集体和政府共同投入、风险共担的机制。从政府的角度来讲，财政补贴政策是农村社会养老保险工作实施成功的关键因素，因此，应选择“个人缴费、集体补助、财政支持”的三方共同缴费的农村保障模式，而且，目前采取该模式已具备了条件。首先，按照目前我国农村经济发展水平和发展规划，一部分市县已经具备了组织农民参保的经济条件，未来5年大部分市县也都将具备相应条件。根据有些专家对欧洲13个国家的调查和研究，他们把养老保险覆盖到农村时，农业的GDP占15%以下，现在我国早已达到，并已进入工业反哺农业、城市带动农村的新阶段，虽然在全国普遍开展农村养老保险有一定困难，但不少地方已经具备这些条件。其次，从目前和今后一个时期我国县市财政收入水平看，政府完全有能力对农民的养老保险进行补贴。以一个60万人口、财政收入5亿元的中等规模县为例，适龄参保对象约为 30万人，仍按每人年缴费600元的标准，财政投入每人补贴10%，共需补贴资金1800万元，仅占财政收入的3.6%。2.突出重点，在首先保障被征地农民的基础上逐步做到全面覆盖。按照国际惯例，建立社会养老保险制度也要遵循“优先次序”。一般先推出面向城市企业劳动者的社会保险制度，之后在工业化发展高级阶段、城市人口占绝对多数、农业人口所占比例极低的情况下，国家不仅不需要吸收农业积累发展，而且可以利用工业积累以财政等方式支持农业、农村发展与改善农民生活，这时才推出真正意义的面向农业从业者的社会保险制度与推进“国民皆保障”。实施农村社会养老保险是工业剩余反哺农业高级阶段的主要措施，而且优先在农业雇佣劳动者中建立，然后才扩展到全体农民。

3.提高养老基金运作效率，实现保值增值。我国农村养老保险基金的管理运作可采用投资运作与行政管理相分离的模式，由政府管辖的农村养老保险经办机构负责基金的行政管理，保证政策的执行力度；由商业投资机构进行投资运作，通过市场化运作使基金获得有效的保值增值。同时，对基金实行专业化管理，逐步进入市场；提高基金投资运营层次，设立全国统一的基金专业管理机构；建立市场机制与政府调控相结合的管理体制。

4.尽快确立农村社会养老保险制度的法律地位。现行制度的不稳定性带来制度风险的增大会影响到农民购买养老保险的信心。长期以来，我国农村社会养老保险一直是依靠各级政府的政策、文件进行引导，强调农民自愿原则，政策并不具备法律效力。因此，应尽快在民政部、农业部原有法规的基础上制定出针对各省具体情况的省级法规，从法律上明确农村社会养老保险的性质、对象和标准；规范参保者的权利、义务和管理者的职任。

论新型农村社会保障体系的建立和完善

社会保障, 农村

一、建立基本的农村最低生活保障制度

2007年，国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》），决定2007年在全国建立农村最低生活保障制度，目标是“通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。”这“是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。” 《通知》明确规定：所需保障资金以地方为主、适当补助为辅。而现实情况是，许多经济落后地区的财政收支一般都很紧张，而贫困人口基数大，所以资金很难落实，以至于影响到低保工作的顺利开展。为此，对于困难地区，中央应加大财政支付力度，应实施各级财政和村集体合理分担，同时鼓励社会力量进行社会捐赠和资助的方式多方筹措，并做到专款专用。在确定保障对象、保障方式上，各地主管部门也应该结合当地农村实际，制定灵活有效、操作便捷的实施措施，如通过民主评议确定发放对象，对保障对象实施动态监管等，切实将有限的保障金真正用到急需救助者身上，帮助困难农民度过难关，真正做到“应保尽保”。尽最大可能地发挥保障金的作用。

二、不断完善农村合作医疗保障制度

农村医疗保障制度是指以农村居民为对象，由集体和个人共同筹集医疗预防保健基金并按一定比例补偿的各种形式的医疗保健制度，其中合作医疗是主要形式。它的主要目的是保障农民的基本医疗需求、改善农民的健康状况，规避农民因病致贫等风险问题。自新中国建立以来，我国农村医疗经历了人民公社时的合作医疗，个体诊所大量出现，公立（私立）医院涌现等几个主要阶段，医疗条件在发送，但高收费、收红包等社会问题却日趋泛滥，看病难、看不起病成了一个关乎民生的社会热点问题。

党和政府深刻认识到了现阶段农村医疗卫生工作的重要性，于2002年就出台了制度，开始实行新型农村合作医疗制度（新农合）。2003年在部分地区试点，2008年全国农村基本实现。

新农合实施近10年来已初见成效，减轻了农民看病的负担，受到大多数农民的欢迎。但却仍然存在资金管理不规范，对新农合定点医院监督约束不到位，一些县乡级医院基础设施建设差，医生的专业技术水平低，不能很好地满足农民的基本医疗需求问题。为有效解决新农合在实施过程中存在的问题，真正发挥其作用，各级有关部门应加大宣传力度；尽可能提高筹资标准；改革医疗保障享受条件；控制药价，提高报销额度，尤其大病报销额度；建立医疗费用控制机制，缓解医疗基金的压力；有计划的改善医院的硬件条件，加强对医务工作者的业务培训，不断提高医疗服务水平；健全管理经办体系；加强农民健康信息系统建设，实现农民医疗信息共享；不断提高医疗基金的统筹层次，逐步将农村合作医疗制度与城镇大病统筹保险接轨乃至合并；要积极支持和鼓励各地探索出适合本地实际的组织模式和管理办法的新型农村合作医疗制度，不断满足农民的基本医疗保健需求。

三、探索建立农村养老保险制度

据有关数据显示，全国70%以上的老龄人口分布在农村地区，农村老龄化问题尤为突出，加之随着城市化进程的推进，农民赖以生存的土地在正日益减少，丧失了土地对他们的保障、我国计划生育政策实施以来形成的倒“金字塔”人口结构造成赡养老人负担重和农村青壮年外出务工致空巢老人多等情况，农村养老保障正逐步成为基本的公共需求。

我国农民20世纪80年代之前没有养老保险，2002年中共十六大提出了“在有条件的地区探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，促进了农村社会养老保险的发展。然而，由于养老保险基金缺乏财政支持，多数地方事实上只是农民单方筹资，所以，保障标准很低，保障范围相当狭小，保障效果也不明显，造成的供求落差很大。

因此，针对农村出现的这些新问题，党的十七届三中全会《决定》指出要“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”2009年9月，国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新农保试点坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”原则，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。新农保最大的两个亮点是筹资模式有了重大改变、养老金待遇有了重大调整。

随着新农保试点的逐步推开，广大农民以后将可以像城里人一样每月领取养老金，一样享有基本社会保障，沿袭几千年的依赖土地和子女养老的模式将逐渐被具有基本性、公平性、普惠性的新农保制度所取代。新农保制度的建立，是我国社会福利制度的一项重大改革，是贯彻落实科学发展观、加快实现城乡居民社会保障均等化、一体化的重大决策，它能加快实现社会公平正义的步伐，是促进农村老有所养、家庭和谐、增加农民收入的重大惠农政策。

我国农村社会保障体系的建立和完善，要紧紧围绕落实十七大和十七届三中全会精神，按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，“以解决制度缺失问题为重点，继续健全和规范各项保障制度，逐步扩大覆盖面，不断提高保障水平，着力从体系层面进行衔接配套，增强推进合力”，各地要根据经济发展的具体状况，因地制宜，循序渐进，建立起符合各地区实际的、层次不同、标准有别的农村社会保障体系，真正实现老有所养，病有所医，互助共济，城乡统筹的良好局面。

（作者简介：葛荣霞，1964年生，河北定兴人，河北大学图书馆副教授。研究方向：社会学与思想政治教育。郭文玲，1964年生，河北定兴人，保定职业技术学院教授。研究方向：社会学与思想政治教育。胡金敏，1963年生，河北定兴人，河北大学质量技术监督学院副教授。研究方向：教育学）

论我国农村社会保障体系的建立与完善发布日期:2009-08-11

摘要：长期以来农民为中国的社会经济发展做出了巨大的牺牲和贡献，面对现代市场经济的发展，农民的收入水平相对较低而且面临的风险日益增加。本文分析指出，无论是基于权利与公平的观点，还是从发展市场经济和健全整个国家社会保障体系的需求角度出发，都没有理由将农民排斥在社会保障体系之外。

一、中国农村社会保障制度的变迁与现状

从1996年开始，农村实行了最低生活保障试点制度。1997年全国已有1660个县市区建立了农村居民的最低生活保障制度，占全国总数的67%。有306万农村人口得到了最低生活补助，1999年用于农村最低生活保障资金达3.66亿，其中各级财政投入6l%。村级投入39%。通过近10年的建设，目前我国农村社会保障项目主要包括养老保险、医疗保险、社会救助（贫困人口社会救济、灾民救济）等，初步具备了社会保障体系应有的项目类别。但农村社会保障项目设置的供给量与农民对社会保障的实际需求量之间还存在巨大的差距：就是与城市相比，在保障项目设置、保障水平上存在较大的差距。

（一）农村养老保险压力巨大

（二）农村合作医疗取得较快进展，但存在较大的地区差异

（三）农村社会救助区域不平衡，存在较大的应保未保人员

二、构建农村社会保障体系的主要措施

农村社会保障体系建设是长期的社会系统工程，需要解决的问题还很多。必须从战略和全局的高度，加快构建农村社会保障体系。

（一）发挥政府的主导作用，加强制度建设

（二）扩大农村社会保障项目的实施范围，加大覆盖面

（三）多元化筹集社会保障资金。提高农村社会保障能力

以科学发展观为指导加快建立和完善我区社会保障体系

武进区民政局二〇〇八年八月一日

胡锦涛总书记在十七大报告中说：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”区委、区政府也一直把“城乡统筹发展，保障农民利益”作为我区工业化、城市化进程中的重要内容，努力使农民成为工业化推进的受益者，城市化成果的共享者。为此，如何进一步完善我区农村社会保障体系，提高保障标准，我们进行了如下调研：

一、我区农村社会保障的现状与分析

根据统计年鉴，截至2008年，我区总人口为97.24万人，其中，农业总人口为75.31万人，占全区总人口的77.4％。随着我区社会经济的发展，尤其是改革开放以来，我区的农村社会保障事业也有了一定的发展，以农村最低生活保障为基础，社会救济和社会福利为补充的农村社会保障体系框架已具雏形，对农村的社会经济发展和稳定起到了不可替代的作用。但是，由于受各种条件的制约，现行的农村社会保障制度尚有缺陷，与经济、社会发展速度还不能适应，离全面建设小康社会的要求还有较大差距，问题和矛盾依然比较突出。

（一）我区农村社会保障的现状

１．我区农民的养老保障以传统的家庭赡养和土地保障为主。

当前，我区农村中60周岁以上老人约为14.12万人，约占农业人口的18.75％。据不完全统计，绝大部分老人养老费来源于家庭赡养和自己从事土地劳动收入，只有少部分老人是通过各类社会养老保险、商业保险和村老保等方式来获取养老金。由此可见，我区农民的养老仍是以传统的家庭赡养和土地保障为主，这与全国大多数地区的状况相同。

２．农村合作医疗不断完善

新型农村合作医疗保险是目前我区农村医疗保障的主要形式。至今，全区所有镇、街道、开发区都已参与了新型农村合作医疗保险，约有98%的农民参加了新型农村合作医疗保险，目前，以大病统筹为主，医疗救助为补充的新型农村合作医疗制度正在全区范围内有效的实行，农村群众的医疗保障正得到不断的改善。３．农村最低生活保障制度已成为农村社会救助工作的主要形式

我区农村社会救济制度改革已有实质性进展。从1998年起，开始推行农村最低生活保障制度，经过不断探索和完善，现已覆盖到全区农村，改变了农村长期以来以临时救济为主的社会救济模式，初步实现了“应保尽保”。至2008年第三季度末，全区享受农村最低生活保障人数为16194人，共支付保障金1268.084万元，人均年救助额为783元（前三季度）。（下表：我区历年农村低保情况汇总）4．各类临时救济、慈善救助成为农村社会保障的重要补充。我区地处长三角腹地，属于自然灾害多发地区，每年都会遭受台风、暴雨、低温等自然灾害的侵袭，为此民政部门都会对遭受自然灾害造成生活困难的群众进行临时生活补助。2004年还在全区开展了草危房改造工作，投入989万元为695户、1182名草危房住户解决了住房困难，2005、2007、2008年还分别拨款40万元、66万元、89万元用于因灾住房困难户的住房恢复重建工作，有效的维护了社会的稳定。伴随着我区慈善事业的从无到有，从小到大，慈善救助的规模和力度也不断加大，受惠的群众也不断增多。2002年以来慈善总会共计救助13808户困难群众，发放救助资金达4614万元。5．五保供养得到了较好落实。

2007年底全区农村无法定赡养人，无劳动能力、无生活来源的老人1197人，其中949人实施集中供养，248人分散供养，集中供养率达到了80%。随着农村经济体制的改革，为解决五保供养经费的来源问题，从2007年起，我区采取区、镇两级财政共同负担的形式，由区财政对五保供养对象进行财政补贴，余下部分由各镇、开发区承担，确保供养标准不低于当地农村人均年收入的50%，使农村五保供养的总体水平有了较大提高。2007年五保供养共支出282.3万元。集中供养年人均标准达到4799元，分散供养年人均标准达到3232元。

（二）农村社会保障现状分析

我区现行的农村社会保障制度的形成是有其历史原因的。一是长期以来，二元经济社会结构导致重城镇社会保障体系建设，轻农村社会保障体系建设，客观上形成了城乡社会保障畸重畸轻的局面；二是农村人口众多，社会经济水平相对较低，政府财力承担的能力有限；三是对农村经济体制改革带来的经济结构多元化，利益主体多极化和市场竞争的激烈化对农村保障体制所带来的冲击有充分的认识，未能及时系统地建立新制度弥补旧制度缺陷。所以，现行的农村社会保障制度就不可避免地存在着许多不足和问题，主要是：１．覆盖面狭窄

目前享受农村最低生活保障的人数为16194人，每年民政部门临时救助的农村群众约为5000人，慈善救助的人数约为6000多人，三类人员相加约为2.7万人约占总人口的2.8%。２．保障水平低、差异大

根据统计，在低收入农户家庭中，家庭收入中的40%用于医疗费用的支出，而目前新型合作医疗保险中，占医疗费用比重最大的住院费用部分，最高报销额在50000元左右，不能满足农民对医疗保障的需求；农村最低生活保障2008年月人均补助87元，与城镇低保月人均158元相差甚远，而目前由于经济社会的变化和发展，农村城镇化、城乡一体化趋势已经越来越明显，这样的差距显然不利于保障好农村低保群体的生活。３．政府投入与实际需要间缺口大

2008年，我区财政预算中社会保障资金支出为1.23亿元，占当年财政预算的2％左右，其中农村社保资金约为4200万元，仅占整个财政预算的0.67%，社保资金的1/3，主要用于最低生活保障、临时生活救济、敬老院补助和农村医疗补助，对农村社会养老保险尚无投入，医疗补助也十分有限，而我区农村人口占总人口的比例为77.4%，城乡反差巨大，农村资金缺口明显。

二、农村社会保障面临的新形势

现在，我区正处于社会发展的快速推进时期，今后的几年是全面建设小康社会的关键之年，这必将带动我区城乡经济社会的全面发展。在这样一个时代背景下，农村社会保障也必将要面临许多新情况、新问题和新要求。

（一）全面建设小康社会，对农村社会保障提出了更高要求

没有农民的小康，就没有全国人民的小康。小康社会是一个包括农民在内的全体社会成员的衣食住行和生老病死有保障的社会，社会保障的重点和难点在农村，如何尽快建立完善适合我国农村实际的社会保障制度，直接关系到我国全面建设小康社会战略目标的实现。

武进地处经济发达的长三角腹地，应提前实现全面建设小康社会的目标，所以，建立完善我区农村社会保障制度是当前面临的一项十分紧迫的任务。

（二）经济社会的快速发展要求建立现代农村社会保障制度

工业化、城市化快速推进给农村的社会经济带来了一系列变化和影响。一是大量的农村劳动力“走出田头，离岗转业”，使农村的从业结构发生深刻的变化。据调查，我区农村劳动力已经有了相当大的比例从第一产业中转移出来，成为二、三产业所需劳动力的主要来源。二是城市化进程中，大量土地被征用，失地农民的人数大量增加，据最新统计，全区失地农民总数已达17.71万人，失地农民的生产、生活和就业方式面临着向城市居民转换；三是由于经济发展水平的不同，各镇、开发区之间的保障能力也有不同。如何适应这些变化，迫切需要同城市一样建立起一套完整的现代农村社会保障制度。

（三）农村人口老龄化趋势需要有相应的社会保障

我区早于1987年就进入了老龄化城市行列，此后老年人口每年以２％至３％的速度递增，截至2007年底，全区老年人口已占总人口的13.95％，预计到2025年，我区60岁以上老人比例将达到25％。由于受工业化、城市化的影响，大批农村青壮年向城镇转移，导致农村人口出现迁移性结构失衡，在一定程度上又加速了农村人口老龄化。伴随着老龄化趋势，农村家庭小型化也在发展，家庭“四二一”人口结构的形成，老年人与子女分居的趋势，使传统家庭保障功能受到严重削弱，越来越多的老人将逐步转移到依靠社会保障为主。所以，建立完善农村社会保障制度是农村人口老龄化的必然要求。

（四）农村贫富差距加大要求通过农村社会保障制度调节兼顾公平

在市场经济条件下，客观上会造成不小的贫富差距，这也是不可回避的现实，贫富差距的拉大，导致相对贫困人口的增加，即便同一地区同样存在贫富悬殊，这要求通过发挥农村社会保障制度的再分配功能来兼顾社会公平，把最需要提供保障的低收入和贫困农民纳入社会保障的范围，促进社会稳定。

三、我区农村社会保障体系建设的目标

我区农村社会保障体系建设的总体目标是通过对现行农村社会保障制度的不断改革、完善和整合，建立起保障项目齐全、保障水平适度、法制完备的现代农村社会保障体系，最终与城市接轨，形成城乡一体化的现代社会保障体系。

四、我区农村社会保障体系建设的工作重点

（一）工作重点

为了加快我区农村社会保障体系的建设步伐，通过调查和分析，我们认为，当前应着重做好以下工作：１．建立和完善农村养老保障制度

尽快建立农村养老保险体系，通过建立被征地人员养老保障和农村养老保险制度等保险制度，建立起能满足农村不同对象需求、多层次、多标准、广覆盖，适合统筹城乡发展的社会养老保险体系，使广大农民都可以享有不同形式的社会养老保障。

对于失地农民，特别是大龄的失地农民要鼓励其参加被征地人员养老保障，切实解决失地农民的后顾之忧。目前，要在坚持全部参保的基础上，切实提高保障的标准，有效的保障实地农民的生活保障问题。

生产生活在农村的农民，要通尽快建立起农村养老保险制度，增加政府对农村社会养老保险的资金投入，提高农村社会养老保险的保障水平。逐步改变农村传统的养老方式，提高我区农村社会养老保障的总体水平。2．提高新型农村合作医疗保障水平

进一步加大财政投入，降低报销门槛，提高报销比例，重点解决农村群众因患大病引起的因病致贫、返贫问题。加强农村卫生服务网络建设。按照政府指导、统筹布局、民办公助、注重服务原则，完善农村卫生服务网络，逐步完成镇（街道）卫生院的社区卫生服务中心和村卫生室的社区卫生服务站改建，健全农村卫生服务网络，形成结构较合理、设置较规范、功能较完善的农村卫生服务体系。3．健全农村居民困难救助体系

①加快城乡低保一体化进程，在此基础上，参照城镇居民困难救助的一些作法，进一步丰富救助内容，逐步把农村困难居民的就业、医疗、教育、住房等纳入救助范围，以提高我区农村社会救助水平。

②加快农村社会福利事业发展。重点是继续落实好农村“五保”老人的供养标准的自然增长机制和敬老院的提升工程，加大对五保供养工作的各级资金投入。鼓励社会力量创办敬老院等农村福利设施。

③加大各类临救力度。在我区综合实力不断增长，财政收入不断增加的基础上，根据经济社会的发展和变化，及时和有效的采取各类临救措施，确保困难群众的生活不因这些变化而失去基本的保障。

④慈善资金作为政府保障体制外的一种有效补充，作为一种救大急、帮大难的有效手段也将要不断的开展和深入下去。救助范围要进一步扩大，救助标准要进一步提高。

为了保证我区农村社会保障体系的不断完善和提高，我们还需要认真做到以下几个方面：１．进一步统一思想认识

农村社会保障体系建设是一项涉及面广、难度大、任务重的长期战略目标，要实现这个目标，首先必须端正认识，充分认识农村社会保障体系建设的紧迫性和艰巨性，引起各级党委政府的高度重视，把这项工作摆到议事日程，早规划、早着手、早起步，并做好长期艰苦努力的思想准备，防止和克服那种“慢慢来或一步到位”的思想，使全区上下在思想上达成共识，营造起有利于农村社会保障体系建设推进的氛围。２．进一步强化政府职能

政府是社会保障制度的制定者、组织者和执行者，在推进农村社会保障体系建设过程中，需要政府进一步加强指导和监督。农村社会保障制度建设面向广大农村，区政府特别是相关职能部门应深入基层，了解掌握情况，加强指导，及时帮助解决各地在实施过程中遇到的困难和问题，以保证农村社会保障体系建设顺利推进。将社会保障工作纳入镇级政府年度考核目标，以加强对社会保障工作的监督。３．进一步加大资金投入政府要调整公共财政支出结构，逐年按一定比例增加对农村社会保障事业的资金投入。资金来源可以从做大社会保障资金“蛋糕”做起，通过土地出让收益、财政预算安排和其他收入等多渠道筹集。为减轻经济欠发达乡镇的社会保障资金压力，要采取转移支付等方法和形式，向经济比较困难的乡镇倾斜，帮助建立农村社会保障制度。4．进一步促进农村劳动力转移就业

解决农村的社会保障问题，关键还取决于如何把农村富余劳动力从农业中转移出来，促使其就业，提高农民的收入。为此，我们要着力解决农村剩余劳力的就业问题，通过大力发展二、三产业，增加就业岗位，加强农民的文化技能培训，提高农民的市场竞争就业能力，积极为农民提供就业信息、职业指导、职业介绍和劳动事务代理等多项就业服务，为农民实现就业提供有效帮助，从根本上为推进农村社会保障体系建设奠定基础。

建立和完善农村社会保障体系的政策研究

*市财政局社保体系建设课题组

“农民富、天下足、农民安、天下稳”，我国是农业大国，农村的稳定和与农业的发展，事关国家的稳定、发展、繁荣和富强，事关我国社会保障体系的健全，因此，加强对建立和完善农村社会保障体系的政策研究，尤为重要，为此，笔者结合自己的工作实践，就此作些粗浅的探索，以-期求能促进我国农村社会保障制度的建设。

一、建立和完善农村社会保障体系政策的必要性

=、我国农村需要社会保障的现实迫切要求建立和完善农村社会保障政策。众所周知，我国是一个农业大国、全国大部分人口都生活在农村。长期以来，由于历史原因，城乡差别很大，农村发展远远落后于城市发展，农民与城市居民相比，几乎没有什么保障可言，因此，建立农村社会保障制度已成为当前的一个紧迫课题，而农村社会保障制度的建立，又主要依赖于农村社会保障体系政策的制订和完善。其二，农村养老问题亟待解决的现实迫切要求建立和完善农村社会保障政策。我国已经步入人口老龄化国家的行列，根据最新统计，我国农村==岁以上人口已接近=亿，占农村总人口的==；且每年正以=.=的速度递增。传统的农村家庭养老方式已发生重大变化，过去一对夫妇由三四个儿子供养，现在两对夫妇则由一对年轻夫妇供养，同时还要负担一个子女的培养，且随着工业化发展，耕地面积的大量减少，农村生产力的有限，不少年轻夫妇已无法承担其养老功能，另一方面，现行农村养老保险政策极不完善，覆盖面不到==，缺少总体设计和政策引导，非常需要我们加快其政策的研究和完善。其三，农民看不起病的现实，迫切要求我们建立和完善农村社会保障政策。随着联产承包责任制的推行，农民看病已失去了集体经济的依托，完全依靠个人进行医疗保障，加之，农村卫生基础薄弱，全国有三分之一的乡镇卫生院勉强维持生存，三分之一的乡镇卫生院入不敷出，同时，医药费用增长大大超过农民收入的增长，农民看病难，看病贵已成为十分突出的社会问题，不少农民因病返贫、因病致贫，而新型农村合作医疗正刚刚起步，此方面政策功能还比较脆弱，迫切要求我们加快建立和完善农村医疗社会保障政策。

=、当前我国农村社会保障政策的现状，迫切要求建立和完善农村社会保障政策。目前，我国城市已基本形成了统一的覆盖率较高的社会保障政策体系，初步适应了市场经济的发展，体现了现代市场经济的特点，然而在广大农村，至今还未形成社会政策体系。首先，由于市场经济发展的影响，过去建立在集体经济基础上的社会保障制度已经消失，如农村集体（生产队）养老制度、农村（大队）合作医疗制度已不复存在，所以目前农村保障政策正处在新旧制度的交替阶段，旧的社会保障政策已经失去作用，新的社会保障政策又没有完全建立起来，新型的农村社会保障政策体系正处在萌芽状态，其次，农民对现行农村社会保障政策信任度不高。以新型农村合作医疗政策为例，不少农民对其仍持不信任态度，普遍反映其保障水平低，只有=.=大病农民得到真正实患，绝大多数地区的农民门诊费用享受不到实惠，如某县参加新型农村合作医疗的农民每年只能报销=元钱的门诊费用，因而，不少地区的参合率较低，一般只有==左右。再次，现行农村社会保障政策缺陷还比较多。最突出的是现行农村社会养老保险政策有四个方面缺陷。①互济性低。农村养老保险实行的是个人账户储存基金制，个人缴多少，就有多少进入个人账户，领取养老金时也就按比例领取多少，完全依赖于个人缴费多少，几乎没有相互调剂。②保障水平低。以农村养老保险工作一直走在全国前列的*省为例，至====年底全省积累农保基金达==亿元，占全国保费总额的四分之一，居各省之首，而到达收益期的==万农民，每月领取的养老金人均只有==元，因而农民参保积极性不高，全省只有===万农民参保，占全省近====万农民的==.=。③有些农保政策已经过时，如现行农保政策中的“集体扶持”，随着分田到户，生产队集体形式的消失，已无法做到。④农保基金政策风险大，缺乏新的政策规范。目前，银行一年期存款利率只有=.==，而计入农民个人储蓄账户的利率到=.=，形成了近=.=个百分点的利差，以*省为例，每年利益损失就达====多万元，如此长期下去，就会使收支倒挂越来越大，以致于出现无基金兑现的风险。由此可见，建立和完善我国农村社会保障政策非常迫切。

=、建立和完善农村社会保障政策是实践“三个代表”重要思想的需要。江泽民同志在党的“十六大”报告中指出：“建立健全同经济水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”。根据江泽民同志这一重要论述，我们建立和完善农村社会保障政策，不仅是建立健全我国社会保障体系的需要，更是落实党的“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展观的具体行动和迫切需要。这是因为建立和完善农村社会保障政策直接关系到农村生产力的发展，关系到先进农村文化的前进本文章共2页，当前在第2页

[1] [2] 方向，关系到最广大农民的切身利益。这主要表现三方面：第一，建立和完善农村社会保障政策可以进一步促进我国建成统一的农村社会保障制度。这就意味着广大农民因年老、疾病等原因丧失劳动能力或失去收入时，就能得到物质保障，从而能维持农民的基本生活，这样就能维护广大农民的再生产，促进农村先进生产力的发展。第二，建立和完善农村社会保障政策，是我国-

农村社会文明和进步的重要体现，它体现了公平、公正、公开、互助、自力等先进文化的特征，这也可以直接促进农村先进文化的发展。第三，建立和完善农村社会保障政策，可以使我国农村社会保障功能进一步扩大。这直接与广大农民的切身利益息息相关，使广大农民老有所养、病有所医、弱有所助、难有所帮的水平得到明显提高。例如若建立起完善的新型农村合作医疗保险政策，就可以使广大农民彻底摆脱因病致穷，因病返穷的困惑。所有这些都是足以证明，建立和完善农村社会保障政策，是实践党的“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展现的需要。

二、建立和完善农村社会保障体系政策的可行性 =、我国稳定增长的经济形势为建立和完善农村社会保障体系政策提供了物质基础。近年来，我国国民生产总值每年都增长=以上，财政收入增长幅度更大，每年都以高于GDP=—=速度为国家财政积累财力，农业生产也连续多年获得丰收。这说明，我国国民经济持续稳定增长，从而为我们建立和完善更优越的农村社会保障政策，提供了雄厚的物质基础。事实也正是这样，只要我们以财政收入总额增长的=—=就基本上能解决农村社会保障制度对资金的需求。即使考虑财政支出也同样增长的因素，在财力上依然是可行的。因为我们当前的财政支出结构并不合理，存在着支出越位与缺位的问题，而最大的支出缺位就是社会保障支出不足，所以通过优化财政支出结构，不仅能解决支出增长的问题，而且还能增加对社会保障的投入，所以，持续增长的经济形势，为我们建全和完善农村社会保障体系政策，奠定了坚实的物质基础。

=、比较健全的城镇社会保障体系政策为建立和完善农村社会保障体系政策提供了经验借鉴。改革开放以来，我国就初步形成了以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的，适应社会主义市场经济基本要求的城镇社会保障体系政策框架。====年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》，统一了全国企业基本养老保险政策。====年，为加大城镇职工基本养老保险基金管理和调剂力度，确保基本养老金按时足额发放，国务院下发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，同年，国务院又发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了我国城镇职工基本医疗保险制度的模式和改革方向，====年，国务院又发布了《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》，近年来，国务院又发布了《工伤保险条例》、《社会保险费征缴条例》等。这表明我国已经建立了比较系统的关于城镇社会保障体系的政策法规，从而为我们建立和完善农村社会保障体系政策，特别是为农村社会保障制度的立法、行政管理、基金管理等积累了丰富的实践经验，使我们制定一系列农村社会保障政策有了成功借鉴。

=、农民思想素质的不断提高，为建立和完善农村社会保障政策辅设了道路。随着我国精神文明建设的不断加强。广大农民思想素质日益提高，这对我们建立和完善农村社会保障政策十分有利。首先，农民社会保障意识不断增强。他们迫切要求实现社会保障。不少地区农民已从不愿意参加社会保险，向渴望参加社会保险、自觉参加社会保险方面转变，以苏州市为例，参加农村养老保险的农民已达农村总人口的==，农民参加新型农村合作医疗的积极性更高。以我们东台市为例，去年参加新型农村合作医疗的农民为==万，参合率为==.=，今年已增加到==万人，净增加==万人，参合率已达==.=。其次，农民开放意识进一步增强，广大农民不再闭门种田，农忙在家种田、农闲外出打工的的人越来越多，这不仅使农民与城镇有了直接接触，而且使农民知识面有了进一步拓宽，了解到有关城镇保障的许多政策和知识，更重要的是农民讲真话、讲实话的能力和表达水平也大大提高，这为开展农村调查研究，完善农村社会保障政策，提供了极为有利的条件。再次，农民互助互济精神进一步增强。一人有难，众人帮，一村受害，千村助已成为当今农村新时尚，这对我们推进和完善以“个人缴费为主、社会、政府资助为辅”的农村社会保障政策体系，辅设了道路，有助于消除“完全依赖政府实施社会保障”的思想障碍。

三、建立和完善农村社会保障体系政策的原则

为了使我国农村社会保障政策具有较强的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善农村社会保障体系政策上，应该遵循以下几个原则。

=、坚持地区差异原则。社会保障制度提供的保障水平要与经济发展水平相适应，这是制定和完善农村社会保障政策的经验总结。由于我国地域辽阔，不同的地区经济发展水平差距很大，因此不同的地区应建立不同程度的社会保障政策，社会保障模式也应因地制宜：经济较发达的地区保障程度较高，以农村合作性的保障为主；欠发达地区保障程度可较低些，以地方政府的保障为主。

=、坚持城乡分治的原则。城乡分治一直是我国的特色，这种状况在建立和完善农村社会保障体系政策中也应得到体现，因为在城镇和农村地区建立社会保障制度所面临的背景是不同的。城镇地区职工对土地不存在任何产权，其生活依赖于所在的单位，在市场经济环境下，当单位不再为其提供保障的时候，由政府提供社会保障是必然的，否则他们将失去生活来源。在农村地区，农民对土地拥有经营权、收益权等，土地可以为农民提供一定程度的保障。由于城乡居民对土地的产权背景存在的差异，因此，建立和完善农村社会保障政策显然与目前正在建立和完善的城镇社会保障政策是有所区别的：城镇地区的社会保障体系以政府为主体，农村地区则可以根据具体情况而定：以政府为保障主体或建立合作性的社会保障机构，尤其是在经济较发达的地区，所建立的社会保障体系应以农村集体为主体。

=、坚持不搞“一刀切”原则。就是坚持由无到有，逐步完善，保持政策连续性的原则。建立和完善农村社会保障体系政策是一项十分复杂的系统工程，涉及到社会各方面，尤其是事关农民的切身利益，处置不当，步骤不妥，容易引发社会矛盾。另外社会保障的实践也证明，一项社会保障政策是否成功有效，必须经过一段时期的实践检验，才能看出它是否符合农村实情，是否符合广大农民的意愿，是否能促进农村、农业的可持续发展。因此，我们不管制定单项的农村社会保障政策，还是对农村社会保障体系政策的完善，都要注意政策出台的时机和农村各方面的承受能力，注意先出台暂时没有、急需的农村社会保障政策，同时又要注意保持有关农村社会保障政策的相对稳定和各项政策的衔接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡过渡。

=、应处理好“养穷人”与“养懒人”关系的原则。从发达国家社会保障制度执行的效果看，它在为低收入者提供生活保障、维持社会稳定以及缩小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社会保障的保障标准过高，也会带来一些负面的问题，导致社会和经济效率的损失，国家财政负担过重。在设计我国农村社会保障政策过程中，借鉴别国的经验与教训是非常必要的。如果社会保障的程度较高，显然会导致劳动供给的大幅减少，而且从中国的实际情况看，由于需要保障的农村人口很多，且受到政府财力的限制，既不可能也没有必要提供高标准的保障制度，因此，每一项农村社会保障制度都应有一个适度的保障标准，即社会保障的均衡点。在这一点上，既能够使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同时又不会出现养懒人的现象。

四、几项具体农村社会保障政策的设计思路

=、农村养老保险制度。总的政策思路是继续保持以家庭养老和土地养老为主，社会、集体资助，国家政策扶持，如利息补偿、免税、适度财政介入，对特殊群体在缴费环节上予以适度补助的农村社会养老保障制度政策取向。具体讲：

⑴参保范围。制度建立初期参保范围为小城镇和农村有条件的地方，再逐步向农村其他地区推进。参保对象为==—==周岁的农民，包括进城务工人员、小城镇农转非人员、乡镇企业从业人员、农村工商个体户、专业户、被征地农民等。

⑵运行模式。由于我国农村社会保障定位在基本养老保险方向上，因此，其运行模式应选择“待遇确定型”与 “缴费确定型”相结合的混和模式。个人缴费、社会（集体）资助、政府补贴均计入个人缴费账户。基本养老金包括基础养老金和个人账户养老金两部分。到领取期，个人缴费账户存储额分为两部分，一部分进入基础养老金专户，另一部分进入个人养老金专户。到领取期，个人缴费账户存储额达到规定的积累总额，并划入基础养老金专户，即可享受基础养老金；个人缴费账户存储额划转基础养老金规定积累总额后，余下部分进入个人账户养老金专户按年金形式发放个人账户养老金。这样的政策设计，使个人多缴的多得、少缴的少得，有利于激励农民早参保、多投保。缴费基数、缴费年限、缴费费率、缴费比例由地级市或地级市以上人民政府测算确定。

⑶要与原“农保”政策衔接。已按原“农保”政策参保，且已领取养老金的，仍按原政策执行；已按原“农保”政策参保未领取养老金的，但属于尚未具备条件实现上述新政策的，暂按原政策执行，待条件成熟后，再过渡到新政策；已按原“农保”政策参保，未领取养老金的，且属于有条件的，可以全部过渡，执行新政策。

=、农村医疗保障制度。针对我国农村地区和农民个人家庭差别较大的实际，农村医疗保障制度体系的政策取向主要体现多层次特色。即由新型农村合作医疗、医疗救助、医疗保险三部分政策组成。其中：新型农村合作医疗制度政策是主体，并将医疗救助纳入新型农村合作医疗，医疗保险则针对部分农村人群实行。

⑴新型农村合作医疗制度。其政策取向为政府组织、引导和财政支持，农民自愿参加、个人、社会（集体）、政府多方负担，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。它具有以下特点：①强调农民自愿参加，个人缴费比例为三分之一，一般为==—==元/人；②政府补助占三分之二比例，==元—==元/人，由中央、省、市、县、乡五级政府按比例资助，其中，中央和省级政府补助是大头，在有的省区，经济不发达的乡镇不负担，社会资助不受比例限制，有多少，就补充多少保险基金；③实行住院补偿为主，门诊补助为辅，门诊补偿比例不超过个人缴费部分；④以县为统筹单位，建立相应的组织协调机构、经办机构和监督管理机构；⑤合作医疗基金实行财政专户管理、封闭运行。

⑵农村医疗救助制度。医疗救助政策取向为政府支持下，依靠社会资金如慈善资金、帮困资金等建立的，主要面向农村特殊困难群众的医疗救助，纳入农村合作医疗体系，由新型农村合作医疗经办机构负责实施的一种救助制度。救助对象包括农村五保户、低保对象、享受==救济费的==年代精简退职职工、农村优抚对象、困患大病导致生活特别困难又无自救能力的农村居民。医疗救助形式主要有两种，一是资助农村五保户、低保户等特殊困难群众参加当地新型农村合作医疗，享受合作医疗待遇；二是对因患大病，经新型农村合作医疗补偿后，个人负担医疗费用过高影响家庭基本生活的上述医疗救助对象，给予适当的资金救助。具体救助比例及标准由县级人民政府确定。

⑶农村医疗保险。对具备经济条件的农民，主要指农民工、乡镇企业职工、个体工商户、纳入城镇医疗保险体系管理。其具体政策与城镇职工医疗保险政策并轨。

=、农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是政府对陷入贫困的农村居民，实施最低生活保障的一种社会保障制度，其政策取向为“低标准起步，小范围保障，逐步推进完善”，坚持政府保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针政策。保障对象为：①失去劳动能力、无收入、无生活来源，也无家庭依靠的老年人、残疾人、未成年人；②生活在农村最低生活标准以下的家庭或个人。其最低生活保障标准按照当地维持农村居民基本所必需的衣、食等费用确定，由县级人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。③农村居民最低生活保障所需资金列入各级财政年度预算，实行专户管理、专款专用，同时广泛动员社会各级为农村低保工作提供捐赠、资助，逐步建立多元化筹资机制，以增强保障能力。④对农村低保对象实施动态管理，村民委员会、镇人民政府每季都要对农村低保对象的生活来源进行复查，对已不符合条件的，立即报经县级民政部门批准，停止发放保障金，并收回或注销其低保对象证件，对仍符合条件的，但其家庭收入发生变化的，按程序办理减发，增发保障金的手续，在发放上应实行金融部门代发的社会化发放制度的政策。

=、农村社会救济制度。农村社会救助制度原来由五保户供养制度、临时救济制度、自然灾害救济制度，特困户定期、定量救助制度，农村医疗救助制度等部分组成，因特困户定期、定量救助制度，已演变为最低生活保障制度，农村医疗救助制度已纳入新型农村合作医疗制度，故现行农村社会救济仅剩下农村五保户供养制度等三项制度。其政策取向为坚持公平与效率、合理确定救助对象、科学划分标准，突出救助重点，采取政府救助与社会互助相结合，生活救助与扶持生产相结合，定期救助与临时救助相结合的方式和方法。具体讲：

⑴农村五保户供养制度。在政策上应由“分散型”向“集中供养型”转变。以*省为例，主要加快三方面政策的制定和完善。一是加快实施“关爱工程”扩大乡镇敬老院供养规模配套政策的制定和完善，力争三年内使集中供养率由原来的==提高到==；二是加快农村五保户保障资金筹集机制政策的制定和完善，增加市以上财政的投入，以适应调整农村五保户供养标准的需要；三是加快农村敬老院管理制度的制定和完善。着重加强理顺乡镇敬老院管理体制、人员供给渠道、内部管理机构方面政策的制定和完善。

⑵临时救助制度。其政策设计主要从两方面入手。一方面规范临时救助对象。其对象为因病、因钱、因突发事件等原因，造成基本生活出现临时困难的农村家庭人员；虽已享受了优抚及其他特殊救助待遇，但仍因突发原因，造成基本生活出现临时困难的农村家庭也应列入临时救助对象。另一方面规范救助程序。临时救助对象也应由本人提出申请或经村民小组提名由村委会召开村民代表评议后，张榜公示=天以上，广泛听取群众意见，无乡镇政府审核、县级民政部门初审后，再次张榜公示=天后，报异议后再报县级民政部门批准确认为临时救助对象，救助标准改由过去的固定补助为根据具体实际情况确定。

6.关于我国农村社会保障体系问题研究篇六

社会实践参加者：李丹梅

实践主题：关于新型农村医疗保障体系的现状调查报告

时间：2011年2月 11日

地点：南通

现将此次实践活动的有关情况报告如下：

合作医疗制度从理论上来说，主要是依靠社区居民的力量，按照“风险分担，互助共济”的原则，在社区范围内多方面筹集资金，用来支付参保人及其家庭的医疗、预防、保健等服务费用的一项综合性医疗保健措施。中国农村的合作医疗，有其自身的产生发展足迹，也是我国特殊国情下的必然选择。世界卫生组织在一份报告中曾说，“初级卫生人员的提法主要来自中国的启发。中国在占80%人口的农村地区发展了一个成功的基层卫生保健系统，向人民提供低费用的、适宜的医疗保健技术服务，满足大多数人的基本卫生需求，这种模式很适合发展中国家的需要。”

一、我国农村合作医疗制度的发展历程为：

（一）、合作医疗制度的产生

我国农村的合作医疗制度最早可追溯到抗日战争时期，当时是以“合作社”的形式举办医药卫生事业，实际上是一种农村医疗保障制度的萌芽。在建国初期，由于资源有限，我们选取了城乡有别的福利提供原则，是农村绝大多数农民基本处于国家的社会福利体系之外，缺少医疗保健的农民采取自发的互助形式来解决医疗问题。我国农村正式出现具有互助性质的合作医疗制度是在1955年农村合作化高潮阶段。山西、河南等地方出现了由农村生产合作社举办的保健站，采取由社员群众出“保健费”和生产合作公益基金补助相结合的办法，由群众集资合作医疗，实行互助共济。1955年初，山西省高平县米山乡建立了我国第一个医疗保健站，实现了农民“无病早防、有病造纸、省工省钱、方便可靠”的愿望。

（二）、合作医疗制度的推广与发展

在卫生部肯定了米山乡的做法之后，其经验在全国部分地区得到推广。1959年11月，卫生部在全国卫生工作会议上肯定了农村合作医疗的形式，促使其进一步兴起和发展。1960年2月中央肯定了合作医疗这一办医形式，并转发了卫生部《关于农村卫生工作现场会议的报告》，使这种制度成为集体医疗保健制度。1960年5月18日《健康报》在社论《积极推行基本保健医疗制度》中肯定了这种集资医疗保健制度的办法，这对于推动全国农村合作医疗制度的发展起到了一定的作用，这时，全国农业生产大队举办合作医疗制度的已达40%。“文化大革命”时期，新兴的农村合作医疗制度被大力推广。据世界银行（1996年）报道，当时的合作医疗费用大约只占全国卫生费用的20%，却初步解决了占当时80%的农村人口的医疗保健问题。到1976年，全国农村约有90%的行政村实行了合作医疗保健制度。

（三）、合作医疗制度的衰退

20世纪70年代末期，由于农村推行了家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，建立了统分结合的双层经营体制，原有的“一大二公”、“队为基础”的社会组织形式解体，农村合作医疗也随之大幅衰减，1989年的统计表明，继续坚持合作医疗的行政村仅占全国的5%。

二、合作医疗制度衰退以后我国农村医疗保障的现状

我们先看一下各种医疗保障形式在我国农村的情况：

（一）、社会医疗保险

我国目前正在进行的医疗保险制度的改革，主要针对的是城镇企业的职工和国家行政事业单位的工作人员，而作为人口大多数的农民仍然被排除在制度安排之外。因此可以说，在我国的广大农村，社会医疗保险基本上是一个空白。

（二）、商业医疗保险

社会医疗保险的缺失为商业医疗保险在农村的发展提供了一定的空间，可以说它是解决广大农民群众看病就医的一个非常重要的途径。但商业医疗保险是盈利性和自愿参加的，为保证利润的获得，商业医疗保险公司在选择投保人的时候往往会把那些年老体弱、身体状况不好的人排除在外，而这部分人对医疗保障的需求却是最迫切的。另外，由于政府并没有以政策法规的形式强制农民必须参加商业医疗保险，并且由于商业医疗保险的投保费一般比较高，因此农民在做出选择的时候就会非常慎重，需要考虑自己是否承担的起在医疗保险方面的花费。所以，尽管商业医疗保险在农村有发展的空间，但是这个空间也是很有限的。

（三）、社会救助——享受的范围非常有限

目前我国在农村针对无依无靠、无生活来源、无法定赡养人（扶养人）的“三无”人员实行的保吃、保穿、保住、保医、保葬（幼儿保教）的“五保”供养制度，能在一定程度上解决这部分特殊人群的就医问题，但这种制度的覆盖范围是非常有限的。

（四）、邻里互助

邻里之间的相互扶持和帮助一直是我国广大农村地区普遍存在的优良传统，所谓“远亲不如近邻”正是对这种行为的最好诠释。这种邻里间的互助在解决医疗保障问题上也会起到一定的作用，但它只能在很小的范围和比较低的水平上发生，对于一些患重病、大病的情况则显得有点力不从心。所以，邻里互助并不能从根本上解决问题。

三、新型农村合作医疗制度的推行情况

在《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知（2003）》中提出：“新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助供给制度。从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2～3个县（市）先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民的健康水平。”随后，各地纷纷行动起来，开展新型农村合作医疗制度的试点，并取得了一定的经验。

四、农村医疗保障的发展方向

我们可以发现，在不同的历史阶段，合作医疗在政治、经济和保障农民健康方面都发挥了一定的作用。现阶段，由于农村经济的发展，农民生活水平的进一步提高，对医疗保障需求的多元化，以及合作医疗制度在推行过程中遇到的问题，为切实保障农村人口的医疗健康，迫切需要我们寻找和建立新型的农村医疗保障体系。在这样一个体系里，首先需要解决的问题有：

（一）、覆盖范围

目前推行的新型农村合作医疗制度是以农民的自愿参加为主，筹集的资金分为个人医疗账户和社会统筹基金两部分，个人医疗账户部分主要用来支付小病的门诊费用，社会统筹部分主要用来保障一些患重病、大病的农民的医疗费用的支付。但是由于农村地区的经济发展水平是个不相同的，这样的一种安排势必会影响到农民的参保积极性。因此，在经济条件比较好的地区，农民的自我保障能力相对也比较强，在这些地区可以更多地强调自愿参加的原则，保险费的缴纳水平也可以相应的提高，这样就可以既保大，又保小，能够享受到全面的医疗保障服务。而对于经济发展水平比较差的地区，则可以实行政府补贴和自愿参加相结合的办法，保障的重点是一些重病、大病的医疗费用，“因病致贫”、“因病返贫”仍然是造成农民贫困的一个非常重要的原因。

（二）、保障对象

农村医疗保障制度的保障对象就是广大农村居民，但近年来随着社会流动的加快，越来越多的农民加入到了流动群体的行列，比如说农民工，就是一个非常庞大的群体。对于这部分人是否应该纳入到农村医疗保障体系的行列当中来呢？在现行的体制下，这部分人也应该作为农村医疗保障制度的保障对象看待。因为城市的社会保障体制基本上是把这部分人排除在外的，而他们在某种程度上又是最需要社会保障的群体，在这样的一种制度安排下，农村流动人口的医疗保障问题应该回归到农村来解决。这部分人相对于其他农民来说觉悟比较高，收入水平也比较高，他们也真切的体会到了社会保障体系对自身的重要性，所以在参加医疗保险的时候会具有更高的积极性。

（三）、保障模式

我国不同地区的经济发展水平差异很大，农民的收入情况也不一样，因此只有根据各地的具体情况来选择相应的医疗保障方式。国家目前还没有能力充分顾及到9亿农民的医疗保障问题，而合作医疗也不是解决农村医疗保障问题的唯一出路。无论是从农村医疗保障制度的长远发展来看，还是从农村医疗保障纳入国家社会保障总体规划看，医疗保险制度无疑是优于合作医疗制度的一种保障模式。任何一个保障制度的建立，不可能仅仅是为了解决和处理短期的问题，应该有长期的、战略性的考虑，具有可持续发展的特征，而合作医疗在制度和管理上并不具有长远的规划，存在明显的短期行为。此外，在城市化的必然发展趋势下，农村医疗保障也一定要和城市医疗保障统一起来。所以，我们要逐步顺应经济与社会下调发展的规律，遵循社会保障与经济发展相适应的原则，经农村医疗保障纳入国家社会保障的总体计划当中。但是，在中国农村目前的现实情况下各地经济发展和人们的认识观念等方面存在较大的差异，在农村实施医疗保险也不是短期内就可以完成的。因此建立农村医疗保障制度不能拘泥于一个模式，应该积极探索适合农村特点的多形式、多层次的医疗保障制度。

针对以上调查分析我提出以下建议：

（一）、加强政府廉政建设。

据了解一些地方政府私自挪用国家补给的农村医疗费用而导致农村医疗资金严重短缺，农民医药费报销得不到保障，从而拒绝缴费，等等。为了尽量避免这一现象根本的解决途径是加强廉政建设，打造一批真心实意为老百姓办事的政府公务人员。

（二）、加强医院建设。

1、提高医院信誉，加强医师道德教育；

2、吸引具有专业水平的高素质医师扎根农村，建设一支较高水平的医师队伍；

3、强化医院领导阶层，培养清正廉洁的领导者；

4、提高医院服务质量，加强医院基础设施建设；

5、医院公布药价，做到明码实价，公布进货渠道保证药的质量。

（三）、实施医疗救助计划，缓解因病致贫和因病返贫的现象直接设立政府或非政府医疗救济基金来扶助贫困人群，可以对医疗保障的死角或力度不够的地方进行补充保障，扩大社会保障的范围和程度，这与有些地区每年组织缴费动员“战役”投入的大量项目经费相比，也较经济可行，有助于建设有效运行的基本医疗保健。

参考文献：

1、《中国农村医疗卫生保障制度研究的文献综述》作者：张仲芳

出版单位：南昌科技出版社出版时间；2001年3月

2、《农村合作医疗实用手册》作者：景琳

出版单位：四川科技出版社出版时间：1998年6月

7.关于我国农村社会保障体系问题研究篇七

我国农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地, 以及其他依法用于农业的土地。我国土地管理法明确说明农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山, 属于农民集体所有。农民集体所有的土地, 由县级人民政府登记造册, 核发证书, 确认所有权。在确权基础上土地使用权可以依法转让, 国有土地和农民集体所有的土地, 可以依法确定给单位或者个人使用, 农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的, 由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。

我国的土地流转主要以转让土地使用权和承包经营权为主。国家实行土地承包经营制度, 农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式, 不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地, 可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包, 土地承包后, 土地的所有权性质不变。并且, 国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

房屋、土地补偿收入是城市化过程中农民新增的一种收入来源。房屋、土地补偿收入是指:因国家或特定国家机关对农民所有的房屋及土地进行征用或拆迁而对被拆除房屋或征用土地的所有人, 依照《国有土地房屋征收与补偿条例》的规定给予补偿。拆迁补偿的方式, 可以实行货币补偿, 也可以实行房屋产权调换, 还可以选择货币补偿和产权置换相结合的补偿方式。

二、农村土地流转现状及原因分析

1. 农村土地流转现状

一是土地流转积极性不高。首先, 土地从古至今是农民的生存之本, 是农民最有价值的财产, 因此大多数的农民是不情愿将土地流转出去的。农民对土地流转认识不足, 认为土地流转后土地的所有权也随之转让, 认为一旦将土地的使用权或者经营权转让, 土地就等于是出售了的物品不再属于自己。还有一种本位思想, 认为土地是祖辈留给后代用以生存和发展的最基本的物质基础, 转让土地属大逆不道等。其次, 农民对土地流转的相关手续、过程和制度了解甚少, 一提到手续就会觉得自己是个门外汉, 不知道要经过什么过程, 对土地的价值和市场土地供求信息了解不多, 对土地流转的交易方式和途径也不清楚。

二是土地流转确权不清晰。由于财产性收入源自对财产的所有权、收益权和处置权, 其中土地承包权本身被认为是一种财产权, 因此农民土地的承包经营权则成了唯一的资源, 农村的集体土地是一块非常有价值的资产, 但是产权并不明确, 所以说这块资产农民不能到银行里去抵押。由于没有产权证, 所以也没有办法流转, 因此财产性收入就受到了约束。由于种种利益关系的原因, 有些地方在农村集体土地的确权工作中并不积极。

三是土地流转渠道较单一。目前农民获得土地财产性收入的途径较为单一, 大多为转包、出租或者转让, 农民对其他多种土地流转方式认识不足, 政府或者集体也开拓不了新的土地流转方式, 在相当少的流转方式下农民土地财产性收入也受到了限制。我国农民财产性收入来源主要是储蓄利息收入、房屋租金收入和土地补偿收入, 而且不同地区之间也存在差别, 在经济较发达地区, 农民财产性收入主要是以房屋租金为主, 其次是利息收入和其他财产性收入。而在贫困地区和欠发达地区, 农民财产性收入的主要来源只有存款利息收入。

四是土地流转制度不健全。土地流转的实质是土地经营权的交易, 这种土地交易行为实际上是一种土地市场行为, 任何市场经济活动都必须应有必要的机制做保障。当前, 土地流转的保障措施寥寥无几, 土地流转后没有相关的法律、制度保障, 部分土地流转后的经营者, 缺乏对耕地的保护意识, 为提高近期收益而完全忽视对土地实行必要的保护措施, 导致土地生产力急剧下降。更有部分承包者, 假借土地流转之名对土地进行非法使用。目前农村土地供需信息尚未形成区域统一协调, 供需双方的信息不能及时沟通, 存在供需混乱的情况, 难以实现有效高效的流转, 处于土地流转前信息无人收集, 流转过程中无人提供服务, 土地流转后无机构监管与保障。

2. 农村土地流转现存问题的原因分析

一是思想观念的滞后。首先, 我国两千多年的封建社会都是以农业经济为基础, 两千年来, 农民的奋斗目标都是为了获得属于自己的土地。解放后, 广大农民群众翻身做了国家的主人, 拥有了自己的土地。对于来之不易的土地, 农民群众倍加珍惜、传承, 从思想上不愿意也舍不得将土地流转。其次, 农民群体由于社会、经济、地域等原因的影响, 大多缺乏现代职业的业务技能, 土地是他们获得生存来源的根本, 对失去土地后的生活存在恐惧感和危机感, 加之农村基层行政工作宣传不到位, 基层制度法治建设薄弱, 农民进行土地流转后权益很难获得实质性的保障, 打心底排斥土地的流转。第三, 农民对于国家土地流转的制度几乎都不太了解, 也不知道土地确权的相关规定。

二是法律认定的不足。家庭联产承包制是农村土地所有权和使用权的“两权分离”。虽然《土地管理法》明确规定农村土地归集体所有, 但集体是指哪一级, 是集体经济组织还是乡、村、组, 现在一直存有争议。所以土地的产权主体是不完整和不清晰的。按照完整的产权理论, 应将土地的所有权、使用权、收益权、处置权、转包流转权等一一予以明确, 如果做不到这一点, 农村的土地承包制则无法形成完整的产权体系。

三是指导策略的偏差。在进行土地流转行政指导的过程中, 部分乡镇和领导干部缺乏科学的指导, 有的甚至为了私利, 背离了科学的发展策略。用行政命令过多干涉土地自由流转, 或者直接用行政手段阻碍土地进行合理流转。我国法律明确规定农村土地流转采用民主议定原则, 但大部分农民根本不知道什么是民主议定原则, 更不用说在土地流转过程中遵循民主议定原则。部分地方政府和基层干部为了获得短期经济效益和政绩成果, 为了解决土地收费难, 农业发展难等问题, 瞎指挥, 不但导致环境受到污染, 资源未能合理配置, 还使得农民对政府的执政能力和引导能力失去信心, 严重损害了农民的合法权益和土地的延伸利益。

四是制度本身的缺陷。制度是指由人类设定的, 制约人们经济行为成文的规范。我国人均耕地面积只有1.4亩, 不及世界人均耕地面积的一半。土地流转属于社会经济活动, 那么在其中各方必然存在共同利益或利益冲突, 制度缺陷导致农民在进行土地流转中的权益受损。没有健全的法律制度做后盾, 当农民利益受损时就没有强制的惩处, 不但使得农民的利益无保护之伞, 更为严重的是导致这种侵害行为会反复发生。

三、保障农村土地流转收入的建议

1. 明确土地产权, 界定土地权责

“物权平等保护”是我国《物权法》的一个基本理念。国家土地所有权和集体土地所有权平等, 就是要求国家所有者和集体所有者都平等地对其土地享有占有、使用、收益和处分的权利, 因此明确集体所有权主体地位是确保农民土地权益的首要前提。一是将目前主体仍不明晰的共同共有制 (或总有制) 改为按份共有制, 即可实行集体土地股份制。集体土地所有权行使应通过农民集体成员股东大会的决策机制, 其收益归属于全体股东并按股分配, 其最终处分权属于全体股东。国家应该明文规定农村土地的所有权主体, 规定农民土地所有权的份额, 以法律的形式和国家颁证的形式确定农民对土地的拥有权, 从制度上确定集体经济组织和农民土地财产的法律关系。建立土地所有权, 土地物权化的土地权流转制度, 完善农民宅基地使用权转让和农村集体建设用地使用权流转的法律法规, 做好农民获得财产性收入的基础保障。

2. 构建统一、正规土地交易市场

市场经济的各项交易都应该通过市场的调节和分配进行, 推进土地流转, 就要建立一个规范化的土地流转市场, 并且建立严格而规范的配套制度和措施。首先, 要在各区域建立统一的农村土地流转交易市场。农民可以通过在土地流转交易市场进行登记、评估, 将土地信息和情况公示, 土地需求者也可以进入市场登记, 寻找适合自己需求的土地, 交易市场通过各种方式将土地进行合理流转, 使固化的土地资源灵活起来, 实现农户和需求者的有效对接。其次, 设立农民土地流转专管部门, 对农民土地流转进行服务和监管。规定土地交易的手续、步骤以及对土地流转双方的交易进行法律公证, 保证土地流转的合法性, 同时也为保障土地流转双方的合法权益提供条件。最后, 引入城市建设土地管理和评估办法, 设立专门的法律制度规定土地流转价格评估程序和定价机制。

3. 充分实现政府行政、服务职能

政府机构和基层干部是农民进行土地流转的最直接的指导者和服务者, 政府应挑选具有较强土地流转知识和经济能力的人作为土地流转的行政管理人员和农村基层服务人员, 要提高他们的文化素养、法律知识和经济观念, 在对农民进行土地流转的过程中指导农户正确行使土地的流转权利。第一、政府和基层行政服务人员要弄清自己的角色, 树立人民公仆思想, 全心全意为农民服务。第二、充分实现农村民主自治权力, 依照法律对自己拥有的土地行使权力, 在自主、自愿的情况下转让自己的土地。

4. 提高农民维权意识, 依法管理

农民一直是社会中文化素质较欠缺, 法律知识较淡薄的群体, 要在土地流转中保护好农民的合法权益, 就要在完善相关法律的同时, 大力宣传农村土地相关法律, 让农民了解更多法律知识, 增强承包农户的法律意识和法制观念, 自觉守法、护法, 正确行使权利, 有效防止各种矛盾发生。同时对于农民权利受损的情况, 应依法给予帮助, 但不应该出现“人情户”和“关系户”等情况。既要让农民清楚知道自己是土地的主人, 自己可以维护自身的合法权利, 同时也要让他们依法办事, 按章转让。

5. 建立完善的农民社会保障制度

8.关于我国农村社会保障体系问题研究篇八

1现行征地制度不能适应市场经济对土地征用政策的要求

我国现行的征地制度形成于建国初期的计划经济时代，虽然《中华人民共和国土地管理法》经过1988年、1998年两次修改、修订，在征地审批程序上作了适当调整，在征地补偿标准上作了适当提高，但基本上还是沿用计划经济体制下的管理模式，依然不尽合理。

2征用土地的范围界定不明确

世界上大多数国家和地区为保证兴办社会公益性事业需要，都建立了土地征用制度。在我国，目前公共设施、公益事业等狭义的概念已经扩大到所有的经济建设领域，滥用征地权现象十分普遍。

3征地主体不明确。征地程序不规范

目前，我国许多地方的征地工作由非国土管理部门具体组织实施，致使在具体操作中出现了一些未按法律法规规定进行安置补偿的现象。征地应是政府行为，征地的主体应是县级以上人民政府，县级以上土地管理部门是唯一可代表政府实施征地的职能部门。

二、我国现行土地征用制度存在的问题的原因分析

1法律原因

我国《宪法》中规定只有对公益用地才能进行征用，但是却没有对公益用地进行明确的界定；同时《土地管理法》又规定任何单位和个人进行建设，需使用土地的必须依法申请使用国有土地。法律的界定不严密和自身的矛盾使政府滥用征地权有了借口。

2产权原因

《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组织经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集经济组织经营、管理”。

3制度原因

我国土地管理部门中没有专门设立用来解决土地征用中的争议及矫正征用双方行为的仲裁机构。县、乡、镇政府部门是土地所有者的代表。又是征用土地的使用者和管理者，土地管理部门在重大决策上需听从于政府，政府部门集多种功能于一身却缺乏有效的监督机制。因而导致政府部门产生违法征占大量农村集体土地的不法行为。

三、构建社会主义和谐社会下土地征用制度改革的措施

1明确界定公共利益。确立征地范围

严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

2严格遵守征地审批权限和审批程序。保护耕地资源和控制征地规模

根据《土地管理法》的规定，我国土地是属地管理，国有土地的产权由国务院代表国家行使，各级政府有相应的权限审批土地，土地收益归当地政府所有。无论是公益性用地还是商业性用地，都要把用地规模限制在规划数量、范围之内。

3加强失地农民社会保障工作

加强失地农民社会保障工作、建立失地农民社会保障体系。对失地农民获得基本的生存权、发展权，促进社会稳定、保证计划生育基本国策的推行起到积极的作用。失地农民社会保障的内容主要有：失地农民最低生活保障、失地农民的养老保障、失地农民的医疗保障、为失地农民提供受教育和培训的机会等。

参考文献

[1]曲福田，土地行政教，南京：江苏人民出版社，1997

[2]费仕良，沈守愚，《土地管理法规》，南京：江苏科学技术出版社，2007

[3]杜军，《土地管理法学理论与实践》，成都：成都科技大学出版社，2007

[4]姚洋，《土地、制度和农业发展》，北京：北京大学出版社，2004

[5]黄贤金，《土地政策学》[M]，北京：中国矿业大学出版社，2005

[6]董俊祥，《土地管理的理论与实践》，北京：中国经济出版，2004

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