煤矿救助体系

煤矿救助体系（8篇）

1.煤矿救助体系 篇一

社会救助体系建设情况调研

**市**区地处浙江中部沿海，总面积280.12平方公里，辖8个街道，1个镇，1个农场和1个渔业总公司，41个社区居委会、275个行政村，总人口49.97万人；2008年财政总收入316242万元，地方财政收入168163万元。近几年来，区政府按照贯彻科学发展观、构建和谐社会要求，从完善政策、整合资源、规范行为、协调行动着手，积极探索构建城乡一体化的社会救助体系。初步形成以城乡最低生活保障为基础，以医疗救助、农村五保供养、临时救助、救灾救济、住房救助、教育救助等专项救助为辅，以慈善救助和社会互助为补充，与经济社会水平相适应的城乡全覆盖新型救助体系，全方位关注困难群众的基本生活，促进经济发展和社会稳定。

一、基本情况

（一）基本生活救助

1、不断增加最低生活保障金的投入

**区自1997年实施城乡一体最低生活保障制度，经过10余年的实施完善，低保救助制度基础性地位已经确立。通过不断修订《**市**区最低生活保障办法》，制定《**区最低生活保障工作操作规范》，形成低保标准自然增长调整机制，先后六次提标，城镇居民低保标准从1997年的150元/月？人提到2008年的340元/月？人，农村居民从1997年的105元/月？人提到2008年的210元/月？人，最低生活保障工作已走上了不断完善的科学化、规范化的轨道。2008年财政支出低保资金635万元，发放退伍军人安置费260万元。其中，发放最低生活保障510万元，发放物价上涨一次性补贴124万元。

2、不断细分享受低保人群

为使低保制度更加完善，对全区在册最低生活保障对象1872户，人数3143人，进行了分类统计，其中农村户数为1649户，人数2694人，城镇户数为223户，人数449人。全区享受低保金对象基本可分为三大类：农村“五保”与城镇三无对象、残疾人、特困户，所占比例详见图表

3、不断加大低保动态管理力度

这些年我区在一直积极稳步扩**乡最低生活保障救助圈和提高救助标准同时，进一步加大了低保调整力度，切实做到低保对象动态管理，做到“应保尽保、应补尽补、应退尽退”。2007年，全区新增低保户222户，其中城镇18户、农村194户，总计334人，取消低保252户，总计455人，调整补助标准1872户。

（二）医疗救助

城乡困难居民看病难、看病贵和因病致贫、因病返贫，农村社会保障体系仍不健全，农民养老负担较重，抗御重大疾病能力弱，一些贫困农民处于“有病不就医、小病成大病、小病疼自已、大病苦全家”的困苦中。针对这一状况，区政府围绕构建和谐社会推出了一系列惠民政策和举措。

1、统筹新农合资源，提升救助效果。

自新型农村合作医疗实施以来工作运转良好，全区共有95304人次得到补偿，其中住院为15386人次，补偿金额2383.52万元，参合农民受益面达31.9％。2008参保率为89.55％。区政府投入60余万元，全面完成了新农合信息化建设，实现刷卡即时即报；为了让参合农民得到较多实惠，我区对新一轮新农合政策进行调整，门诊补偿比例提高到30％，并扩大门诊定点医疗机构。继续实施“万名医师支援农村卫生工程”，深入开展“健康到农家”等主题教育，组织开展公立医院支援社区卫生服务工作，2007年共派出医疗队43次，医务人员260人次，义诊服务近5300人次。

2、统筹救助力量，实现功能互补。

2004年制定出台《**市**区城乡困难居民医疗救助实施办法（试行）》，同时建立城乡困难居民医疗救助工作小组，全面指导此项工作。2007年共对符合救助条件的101人进行了救助，医疗救助金额74.54万元，人均救助额7380元，个人最高救助金额达30000元，最低金额523元。2007年11月对《**市**区城乡困难居民医疗救助实施办法》做了较大的修订，建立即时“零起点”医疗救助制度，并增加了对见义勇为者、其他突出贡献人员救助等。

3、统筹社会发展，全面协调推进。

随着我区经济的快速发展，外来民工对我区的经济建设做出了重要贡献，可外来民工经济收入低，医疗、住房、子女教育得不到有效保障，特别是突如其来的重大疾病，对于他们来说更是无法承受昂贵医疗费，为了使医疗救助惠及更多困难群众，2006年制定出台了《**市**区外来民工医疗救助实施方法（试行）》。外来民工医疗救助工作有序开展，06年、07两年，已救助6名外来民工，累计支出救助金23988元，最高救助金额支出9823元，最低金额543元。

4、统筹医疗力量，实现一卡互通。

惠民医院建设是建立新型社会保障体系和救助体系的重要内容之一，是政府为民办实事的新举措，在一定程度上缓解了贫困家庭基本就医难的压力。2007年对城乡最低生活保障对象、农村“五保户”和城镇“三无”人员及区政府确定的其他应当救助的人员发放了3100多张“惠民医疗卡”，实行24小时“一卡通”服务，在惠民医院医疗过程中的医疗费用贴补，优惠限额为每年600元。**惠民医院2007年来共接诊持“惠民医疗卡”的病人5510人次，优惠医疗费用总额为35万余元。

（三）农村五保和城镇“三无”对象供养

据统计，全区60岁以上总人数6.97万人，占总人口14.12%，已步入老龄化社会。目前我区已纳入农村五保对象有186人，城镇“三无”人员44人，弃婴19人，全区五保对象集中供养人数为173人（其中户院挂钩14人），集中供养率达到93.01%。“三无”人员全部实现集中供养（其中户院挂钩1人），集中供养率达100%，供养标准为本区上农民人均纯收入的60%以上。五保对象和“三无”人员都已纳入新农合医疗保障、城乡困难居民医疗救助和惠民医院医疗费补助，基本上解决了他们的看病难问题。2007年根据上级有关集中供养对象门诊医疗补助政策和标准，确定每个集中供养人员在原有救助内容之外再可享受人均450元的门诊费补助。

（四）住房救助

住房问题是重要的民生问题，区政府高度重视解决城市低收家庭住房困难问题。2007年全区共办理廉租住房资格证76户共120人，其中享受租赁补贴58户，发放租赁补贴13万元。新建成廉租房24套（48户），实行实物配租2户。百姓家园经济适用房开始销售，受理购房申请1700多户，发放《准购证》1510份，销售住宅1210套。继续实施农村低保家庭危旧房改造，投入资金50多万元，完成了100户农村低保家庭危旧房改造，其中新建30户，修缮49户，租用21户。

（五）教育救助

近年来，区政府始终把教育救助作为构建社会主义和谐社会的一件大事，积极制定出台教育救助政策，整合社会资源，为贫困生的就学铺设了充满阳光的绿色通道。2007年开展义务教育免杂费，97066名义务教育学生被免除学杂费，金额1059万元，极大减轻了学生家长的经济负担。“爱心营养餐工程”和“贫困生扩面工程”落实到位，投入资金270万元，发放营养餐券4746张，义务教育券13946张，资助面达到13.99%。盲、聋哑、弱智三类残疾儿童入学率为98.02%。“三残”适龄儿童少年、低保线以下贫困家庭子女均享受全免费的十五年基础教育，其他贫困家庭子女亦享受全免费的义务教育；投入2万元对20名特困生给予生活补助。

（六）慈善救助

慈善事业是社会大众的事业，按照党政推动、社会参与、民间实施的原则，本着“关爱贫困家庭，共建和谐**”的宗旨，成立了**区“慈善爱心超市”。到2007年底，慈善爱心超市已发放物资价值约27多万元，接收社会捐赠总价值约9.9多万元，接收其他物资捐赠折价约1千多元，爱心超市物资采购约35万元，在街道一级成立了两家“慈善爱心超市”。慈善资金取之于民、用之于民，慈善总会共拨出各项慈善救助金120.8元，在助学帮医、扶老助残、扶贫济困等方面发挥了重要的作用。

（七）其它救助

在2007年除了以上的救助外，各项救助不断的补充着救助体系，扩大救助渠道，探索实践社会化救助新路子，在救助内容和形式上有所创新。据不完全统计，全区全年临时救助148人次，发放救助金26万元；在“作风建设年活动”中，全区开展“一户一策一干部、结对帮扶”活动，参加干部总人数为2100多人，进行一对一的帮扶，帮扶对象分别是特困户、特困党员和残疾人，累计支出帮扶金100多万元；全国物价指数上涨，为了使低保家庭和困难群众生活不受影响，我区分三次发放物价补贴，累计共支出67.74万元，发放液化气补贴5万余元。

此外，我区还建立了自然灾害救助、困难群众再就业、法律援助等制度，试点建设避灾工程，逐年加大救助力度和范围。

二、存在问题

新型的社会救助体系现还处于初始阶段，在取得成果的同时，各项制度的实施过程中存在的问题也不容忽视。

（一）低保制度中存在问题

1、家庭收入核定难。2007年省出台《浙江省最低生活保障家庭收入核定办法（试行）》对低收入家庭的收入核定做了详细的规定，然而困难家庭的经济收入具有不稳定性、临时性、零星性、报酬少等特点，只能是从自我介绍和邻居的调查中得以证实，在核查家庭收入时无法对他们的银行存款等金融性资产进行核查。

2、低保人员再就业率低。低保群体总体素质偏低，思想观念落后，部分丧失劳动力，岁数偏高。低保人员再就业难，制约着他们自我发展能力，低收入群体中存在严重的“等、靠、要”依赖思想。

（二）医疗救助中存在的问题

1、救助制度有待进一步完善。医疗救助是目前我区农村困难家庭急需的救助项目，目前建立了特困群众重大疾病医疗救助制度和新型农村合作医疗制度，但农村特殊困难家庭成员患大病，如血液病、尿毒症、癌症等产生的高额经济负担仍难以完全解决，致使社会上一些困难重病患者得不到及时有效医疗。

2、医疗救助时效性不强。救助按季办理的方式，比起刚开始时一年救助一次已有很大的进步，但救助时效性较差。困难群众看病后至少要3至4个月才能拿到医疗救助补偿款。

3、不少困难群众在慢性病、常见病方面的医疗开销较大，患这些病的为了减少开支，很少住院，往往发生的医疗费用无法通过合作医疗报销，也无法享受医疗救助给予的补助。

（3）农村“五保”供养中存在的问题

首先是特困户群体里有一部份孤寡老人尚未被纳入“五保”或三无对象，“应保未保”现象仍然存在。其次，敬老院思想观念落后，认为把几个五保老人养起来，有饭吃就行了，缺少长远发展目光，服务跟不上，群众对“敬老院”养老缺乏信心。

（四）“慈善”事业中存的问题

慈善爱心超市的建立，历经一年多的运行，对于我区慈善事业做出了一项重要举措，可在实施中也存在一些问题，如社会捐赠意识较弱；捐赠非所需物品突出；自身无“造血”能力，成为捐赠东西、领取东西的仓库。

（五）机制中存在的问题

从总体形势是好的，发展是健康的，取得了社会的好评，但毕竟社会救助体系建设起步不久，困难和问题仍然不少。制度上已初步形成：“小组为中心、横向至部门、纵向到群众”，但由于信息化建设滞后，各部门的救助信息不能及时、有效、科学的共享，造成救助出现“不准确、不统一、不合理”等现象。

三、今后发展

我区社会救助体系建立的时间不长，下一步应该继续抓好各项救助制度之间的完善和衔接，让社会救助的各项制度能够发挥整体的效益；要随着经济和社会的发展，随着人们生活水平的逐渐提高，逐步提高救助水平；要加强规范和管理，让社会救助工作真正做到公开、透明、公正，使社会救助真正惠及到困难群众身上。

（一）继续按照分类、分层策略完善补贴型社会救助办法。以现有城乡低保制度为基础，进一步完善农村五保、医疗救助、住房救助、教育救助、就业援助等专项救助制度，使之能够覆盖所有困难人群；规范分类施保的方法和程序，使特殊困难群体能够享受更好的保障；建立分类、分层救助机制，使不同人群、不同家庭、以及不同支出需求的救助对象能够享受不同类别的综合性社会救助。

（二）不断推进城乡社会救助制度协调发展。以农村低保制度的全面建立为契机，继续推进城乡社会救助制度框架在全区的建立；进一步规范和完善各专项社会救助制度，逐步缩小城镇农村社会救助差距；加大部门间协调力度，不断整合社会救助资源，巩固并完善社会救助管理体制和运行机制。

（三）积极建立健全临时救助制度。为妥善解决城乡贫困居民的突发性、临时性生活困难，推进社会救助体系建设，在日常生活中由于各种特殊原因造成基本生活出现暂时困难的家庭，给予非定期、非定量生活救助的制度。临时救助工作程序要严格规范，既有较强的可操作性，又要尽可能避免繁琐复杂，符合“救急救难”的工作特点。

（四）筹建“统一”救助网络。按照解决城乡困难群众“基本生活、医疗、教育、住房、就业”五个基本需求为目标，以“保基本、全覆盖，多层次、相协调，可持续、高效率、共富裕”为要求，构筑统一救助平台、统一救助网络、统一救助内容、统一救助标准、统一救助帐户的“五统一”新型困难群体救助体系。以最低生活保障为基础、各类专项救助作补充、社会化服务相配套的新型社会救助体系初步建立，社会救助资源得到了有效整合。

（五）维护保障社会救助事业的可持续发展。解决民生是政府的根本职责，社会救助是政府解决困难群体民生问题的重要任务，社会救助能力的强弱，也是对政府执政能力的一种检验。从合理设置救助机构、不断提高人员素质、足额保障救助经费以及稳步推进信息化等方面入手，通过开发教材、加强培训、交流考察等方法，使社会救助能力有一个大的提高，为社会救助事业的平稳、健康发展奠定基础。

2.煤矿救助体系 篇二

(一) 研究目的

医疗救助 (Medical Aid) , 是社会救助的重要组成部分, 是广义的社会福利制度的子项目。我国医疗救助的对象定义为:“城乡低保家庭成员、五保户、参加城镇居民医保或新农合者”。[1]多数研究认为, 医疗救助的对象为因病陷入贫困, 以致生活无法维持、甚至生命无法延续的人们。医疗救助保障了人们的健康权。

我国的医疗救助资金主要由民政部拨款, 城市的医疗救助投入为38.3亿元, 农村的医疗救助投入为29.7亿元。[2]城市中的平均医疗救助水平为每人每次483.5元, 农村则为360.3元。与之相对应, 2008年, 我国私人捐赠不足10亿元。中国人均捐款额一度仅为0.92元, 不及人均GDP的0.02%。按照保险学的观点, 提高风险共济的能力, 最基本的前提就是提高筹资水平。[3]

有关医疗救助对象资格的认定, 主要基于对病种和对陷入贫困的定义, 大致从疾病的经济负担和病患的资产状况两方面进行评估。那么, 如何改进弱势群体的福利, 进一步证明公益性捐赠作为政府医疗救助资金补充来源的必要性与可行性, 将成为文章拟回答的问题。

(二) 我国的医疗救助背景

我国农村地区的医疗救助全面启动于2004年, 城市的医疗救助则于2005年4月试行。陈瑶等[4]认为, 随着人均收入的提高, 人均医疗卫生支出的绝对值也将不断增长;在低收入人群中, 医疗卫生支出的收入占比较高, 高收入人群更高。换言之, 医疗卫生需求在低收入人群中更加迫切;另一方面, 我国的医疗救助水平也难以应对长期重病患者的需要。王娟娟等[5]对我国五个大中型城市所进行的实证研究以终末期肾病患者的疾病经济负担为例。在广州, 该病患者无论作血透治疗还是腹透治疗, 其治疗的自付费用都超过当地2003年的人均年收入, 这使得病患因病负债。2008年病患的疾病经济负担大大超出了城乡的人均救助水平。

医疗救助具有公共品的非竞争性、非排他性的性质。与生存救助不同, 政府应向弱势群体中具有医疗服务需要, 但又无法负担的病患提供救助。同时, 应鼓励多渠道的医疗救助的资金供给。

(三) 我国医疗救助中的公益性捐赠

民政部2008年的报告列出了当年用于城乡医疗救助的资金总额。由国家转移支付54.5亿, 另有部分为福利彩票筹集的公益性募集资金, 合计68亿。

政府在致力缓解教育、卫生、文化等社会事业发展相对滞后问题之同时, 需要全社会的共同努力和支持, 需要公益组织的参与。经济和社会的进步又为基金会等公益组织的发展提供了契机。关于公益机构, 国务院1988年颁布实施了《基金会管理办法》。这是我国有关基金会管理的第一部行政法规。1999年, 基金会的登记和管理统一归入民政部门, 原《办法》中表述的基金会管理机制不再沿用。经过大量的研究、论证, 我国于2000年修订了《基金会管理办法》以借鉴其他国家的有益经验。新的《基金会管理条例》于2004年正式颁布, 从而规范了公益性基金会的组织和活动, 维护了基金会、捐赠人和受益人的合法权益, 促进社会力量参与公益事业的健康发展。基金会被明确定义为利用自然人、法人、或者其他组织捐赠的财产, 以从事公益事业为目的, 符合《条例》规定的非营利性法人。民政部的统计资料显示, 在2003年至2008年期间, 我国的基金会数量已从892个增至1, 597个, 基金会和公益性团体的社会捐款达187.9亿元。

(四) 我国的公益性捐赠激励方案及其进展

基金会所从事的是公益事业, 为了支持这项事业的蓬勃发展, 我国政府实施了税收优惠政策。1994年1月28日修订实施的《中华人民共和国个人所得税法实施条例》中规定:“捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分, 可以从其应纳税所得额中扣除”;2008年1月1日起执行的《中华人民共和国企业所得税法》规定:“企业发生的公益性捐赠支出, 在年度利润总额12%以内的部分, 准予在计算应纳税所得额时扣除”。然而, 我国基金会等公益性捐赠机构中, 具有捐赠额全额税前扣除资质的团体相对少。与新加坡489家IPC机构的总数相比, 我国的1, 597个基金会中, 只有向财政部、国家税务总局特许的25家全国性非营利组织作公益性捐赠才享受捐赠额税前全额扣除的优惠待遇, 这中间与医疗卫生相关的、提供全额税前扣除优惠的基金会就包括了中华健康快车基金会、中华红十字基金会、中国初级医疗卫生基金会和中国光彩事业促进会等等。

二、新加坡的医疗救助制度

(一) 新加坡医疗救助的背景

新加坡的社会保障 (Social Security) 透过中央公积金 (Central Provident Fund, CPF) 计划之内的个人账户来实行强制储蓄。[6]医疗储蓄账户 (Medical Saving Account, MSA) 是新加坡中央公积金计划对医药卫生服务予以支付的个人账户。新加坡的医药卫生服务资助体系 (3M) 主要包括保健储蓄 (Medisave) 、健保双全 (Medishield) 、保健基金 (Medifund) 以及乐龄健保 (Eldershield) 等等计划, 同时给予政府津贴补助, 旨在提供国民负担得起的医药服务以及资助贫困病人支付住院费用。新加坡政府规定, 只有新加坡公民和具有永久居住权的人士才能享有政府住院津贴, 住院医疗补助也只以新加坡公民为对象。

(二) 新加坡的医疗救助中的公益性捐赠

相对贫困的新加坡国民, 若在使用了个人和至亲的保健储蓄和健保双全计划后, 仍然无力支付医药费用, 则可向保健基金申请援助。保健基金是新加坡政府于1993年注资2亿新元所设立的留本基金, 之后每年注资1亿新元。基金源自捐赠, 本金的年利息收入 (2008年约为1.66亿新元) 继续投入医疗救助的资金积累。该基金设立的宗旨是“为无法负担医药费的国人提供一个安全网”。2007年, 新加坡政府就利用一部分的保健基金, 成立了乐龄保健基金, 使有需要的乐龄病患获取医药津贴。任何年龄在65岁及以上的新加坡公民都可以申请乐龄保健基金的援助。2008年, 新加坡政府又在保健基金和乐龄保健基金中注资2亿新元, 将基金的总额提高至17亿新元。申请这两项基金援助的申请者, 可以由理疗社工协助。由所在医院或医疗机构的保健基金委员会决定是否批准申请, 考虑医疗救助的实际金额。

(三) 新加坡医疗救助的进展

新加坡学者Ng KH等[7]在一项针对新加坡儿童癌症医疗费用的调查研究中发现, 新加坡的医药服务资助体系不能完全满足癌症患儿家庭的医疗需求, 他们仍然难以负担医疗支出。

这项研究认为, 保健储蓄限制了癌症患儿对父母保健储蓄账户的用度, 而且健保双全计划的大病住院补偿不足。假定中度白血病患儿的每周期治疗费用为35, 000新元, 高危白血病患儿每周期的治疗费用为80, 000新元, 则新加坡保健储蓄账户的平均盈余仅8, 300新元。癌症患儿的家庭限于保健储蓄账户的额度和健保双全计划的补偿上限, 医疗负担十分沉重。虽然新加坡保健基金的申请通过率达97%, 然而, 由于保健基金对申请者的资格进行限定, 家庭收入不及规定标准的癌症患儿仍无法得到救助, 所有费用只能自行承担。文章还发现, 社会福利机构 (Voluntary Welfare Organization, VWO) , 新加坡癌症基金会等在癌症患儿救助中的资金投入和实践, 有效地补充了政府医疗救助投入资金的不足, 应予以鼓励。

三、我国的医疗救助与3M体系的比较

(一) 医疗救助的管理模式

由医疗救助的管理模式来看, 发达国家的医疗救助管理模式可以被归结为四大类。第一类为实行国家医疗保险体系的英国医疗救助。政府通过税收的方式筹集医疗保险基金, 以财政预算安排国民健康的保险支出。英国为特定人群实施医疗救助, 主要是免除其个人的卫生支出费用等等。第二类管理模式为德国模式的社会医疗保险体系, 其社会医疗保险由国家立法强制实施, 雇主及家属按照一定的比例缴纳保险费用, 建立社会保险基金, 以作就医之用。德国医疗救助的对象为一般低收入的家庭和特殊困难家庭。第三类管理模式为美国的商业医疗保险制度, 主要由市场筹集费用、提供服务。政府对营利性的医疗服务机构很少干预。美国政府仅提供面向老年人与弱势群体的医疗保险服务。例如弱势群体健康救助项 (Medicaid) 被称作“支付者的最后一道求助网”, 该项目中50%-83%的资金为联邦政府所支持, 另由各级地方政府拨款。

最后一类模式即新加坡的储蓄医疗保险体系。政府的补助用于满足人们的初级卫生保健需求, 负担个人无法承担的医疗服务费用。各国的医疗救助政策在实施中都关注弱势人群, [8]将医疗救助定义为医疗保障的最后一道安全网。

(二) 公益性捐赠的优惠政策

新加坡政府在2005年加强了鼓励公益性捐赠的努力。[9]两倍于公益性捐赠额的税前扣除政策于同年生效。按照新加坡税务署 (Inland Revenue Authority of Singapore) 2010年的财税方案, 为应对金融危机, 企业和个人向政府指定的489家公益性机构 (Institution of Public Character, IPC) 投入非商业目的现金捐款, 即可享受企业或个人所得税的税前减免, 在应税总额中扣除相当于捐赠额2.5倍的价值纳税;个人和企业向IPC捐赠的土地及房产, 也划入上述税收减免之列;除了限期之内不得转让的股份外, 个人对IPC捐赠的股份可以获得税前减免;企业向IPC、教育、研究及其他公益性机构捐赠的固定资产同属税前减免的范畴。新加坡政府逐步增加政府卫生支出份额、完善医药服务资助体系、提高住院补偿限额的同时, 设立了以捐赠款作为主体的医疗救助基金, 将本金的利息收入投入医疗救助, 以满足国民的基本医疗服务和需求。

(三) 我国发展公益性捐赠的意义

我国的慈善捐赠只有15%来自富人阶层, 99%的企业从未参与过任何捐赠活动。然而, 如果忽视了收入差距, 那么收入不均就可能通过影响增长而对社会的每一个成员 (包括富人) 不利。社会融合与经济增长的研究不仅关系到物质资本和人力资本的积累, 也会对我国城市化的进程产生深远的影响。从这一点上而言, 公共服务均等化将有利于缓解社会冲突, 促进社会经济和谐发展。因此, 政府鼓励公益性捐赠, 倡导现金、固定资产、土地房屋、股份等多种形式的筹资, 未来应对企业 (个人) 所得税、房屋土地税、遗产税和印花税等各方面政策均起到积极的作用。

参考文献

[1]国务院.医药卫生体制改革近期重点实施方案 (2009-2011年) [Z].2009.

[2]民政部.2009年民政事业发展统计报告[R].2008.

[3]程晓明.对我国城市社区卫生服务筹资政策和措施的建议[J].中国全科医学, 2004, 10:1376.

[4]陈瑶, 熊先军, 刘国恩, 等.我国医疗保险对城镇居民直接疾病经济负担影响的研究[J].中国卫生经济, 2009, 28 (2) :13-16.

[5]王娟娟, 叶露, 胡善联, 等.透析的疾病经济负担研究[J].中国卫生资源, 2006, 9 (2) :68-69.

[6]新加坡卫生部.新加坡的医药卫生资助体系[R].2011.

[7]Ng KH, Rosaleen O.Meeting health care costs:thecase of childhood cancer in Singapore[J].Int J SocWelfare, 2005, 14:33-43.

[8]李小华, 董军.国外医疗救助政策比较[J].卫生经济研究, 2006, 10:17-19.

3.关于完善流浪儿童救助体系的思考 篇三

[关键词] 流浪儿童；救助体系；儿童福利制度；非政府组织

【中图分类号】 D63 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）03-087-1

一、流浪儿童的含义

我国学者安怀世将流浪儿童的类型分为：一是与家人分离后独自生活的儿童；二是与家人分离后与群体生活的儿童（以上两类儿童可能受成人操纵或剥削；可能都在街头工作）；三是与家人同住，但在街头谋生的儿童；四是与家人同住，但在街头游荡的儿童。（以上两类儿童可能都未上学）这种分类较为全面的概括了我国流浪儿童的各种形式。

二、我国目前流浪儿童救助体系中主要存在的两个方面问题

（一）制度方面。我国目前对流浪儿童的救助主要依据的是2003年国务院通过的《救助管理办法》以及2003年民政部通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》这两部法规。救助的方式由从原来的强制救助制度转变为当前的自愿救助制度，这是人权上的一种进步，体现了对每个个体生命的尊重。但相应的问题随之而来，一些流浪儿童由于某些原因或者习惯了流浪所带来的“自由”生活的儿童并不愿意受助。

现行流浪儿童救助制度的救助内容仅限于生活保障和安全保障，这种临时性的救助形式难以长效的保障流浪儿童的权益。在社会上长期游荡的流浪儿童，他们在复杂的社会环境中生存下来并实现了自我的成长与发展。这使得他们意识不到这样长期的流浪生活会给他们未来的生活和自身的发展带来何等严重的消极后果。因此，在很多的救助中，救助机构将这些儿童送回家后，他们又选择重新流浪，形成“流浪、救助、送回、再流浪”的恶性循环，这样不仅浪费社会资源而且也不能解决流浪儿童问题。

（二）资源的利用方面。我国改革开放之前，公民福利的实现主要依赖于单位，大部分公民通过就业就可以社会保障。孤残儿童则由民政部门举办的儿童福利院抚养。市场经济的改革破坏了原来的社会福利制度，使得大量的儿童流落街头。因而社会救助是我国是未来完善救助体系的主攻方向。由于我国相关法律法规的不健全，导致很多非政府组织很难取得有效的合法身份，组织活动运行受到各种限制。非政府组织多以公益性的美好形象出现在公众的视野里，然而很多非政府组织还不能做到财务上高透明度，加之目前很多非政府组织的负面新闻的影响，使得组织的社会公信度很低，制约了非政府组织健康发展。

三、完善我国流浪儿童救助体系的对策

（一）构建我国的儿童福利制度。中国是由于福利制度改革造成儿童流浪问题最严重的社会主义国家之一。正是由于社会的转型，城市化的发展模式使城市流入大量外来人口。社区和家庭结构的改变导致育儿的主要承担者——家庭，弱化了其原来的功能。因此在传统的家庭育儿功能失灵的情况下，儿童福利制度的建立显得尤为必要，需要政府为儿童编织一个严密的完善的社会福利制度安全网。据国家统计局数据显示，2013年中国内生产总值为568845亿元。如此高的GDP，是时候该为孩子们建立一套全面的福利制度，构建我国自己的儿童福利制度了。

以日本为例，日本的《儿童福利法》涵盖了所有未满18岁的少年儿童，并将国家和监护人共同视为少年儿童健康成长的责任人。日本的社会性养护，是在为家庭无法接受良好的养育的儿童提供一个保障儿童身心健康成长并形成良好人格的场所，使其将来能够作为一个独立的并能自立的社会人生活于社会中。这种社会性的养护正是我国目前所需要的。父母作为第一监护人，能力参差不齐，需要国家制度化的支持。我国需要先构建自己的《儿童福利法》，为需要援助的儿童和家庭予以切实的经济性援助和服务支持，用法律保障少年儿童的基本权利。

（二）积极发挥非政府组织的优势。现代治理理念中，公共治理主体是多元化的，除政府与市场外，社会组织是另一重要的治理主体；良性的治理结构，需要各治理主体合理分工、合作，且不同主体间要形成良性的“伙伴关系”。非政府组织作为一支极具生命力的新生力量，具有很多的优势，弥补了政府救助的不足之处，是完善我国对流浪儿童救助体系的必然选择。

政府在救助过程中多为直接性救助，非政府组织的救助方式更具灵活性。政府在与非政府组织在共同参与公共事务管理时，政府应适当让权给非政府组织。政府的“指挥”地位不利于发挥非政府组织的灵活性。非政府组织不同于政府组织的文化知识和工作思路，在救助中更具有“人情味”而不是简单的按制度程序救助。政府要为非政府组织的成长提供政策上的支持，支持其合法化的发展。因为非政府组织的资金来源主要是政府拨款和社会捐助，只有具备合法性的地位，才能被社会、企业、公民所认可，才能获得多方资金的支持。同时，非政府组织应加强对自身的管理和监督，加大与国际非政府组织的合作，扩大其国际影响力度，为自己的发展谋求更为广阔的天地。

参考文献：

[1]鞠青.中国流浪儿童研究报告[M].北京：人民出版社，2008.

[2]刘纪同.国家责任与儿童福利——中国儿童健康与儿童福利政策研究[M].北京：中国社会出版社，2010.

[3]薛在兴.社会排斥理论与城市流浪儿童问题研究[J].青年研究.2005，（1）.

[4]中国青少年研究中心“流浪儿童问题研究”课题组.我国流浪儿童基本特征分析[J].实证研究，2006（3）.

4.美国社会救助体系建设及其启示 篇四

汪中芳

2012-10-25 15:11:25 来源：《中国民政》(京)2009年5期

【英文标题】The Construction of Social Assistance System of America and Its Enlightenment

【作者简介】汪中芳广州市民政局

日前，笔者随团赴美参加美国现代社会救助体系建设培训班，对美国社会救助进行了专题学习考察，并与中国社会救助体系进行了比较分析。

社会救助在美国称作公共救助或福利补助，是帮助贫困人群维持最低生活水平和享有某些权益的社会保障项目。1930年以前，美国政府所担负的救贫责任极少，多数的贫困者、不幸家庭与孤儿主要依靠民间的慈善组织和教会的社会服务机构进行救助。1929年美国爆发了经济危机，导致了严重的贫穷问题，政府开始介入社会救助。美国社会救助制度大致经历了两个重要的发展阶段：一是20世纪30年代。1933年罗斯福总统实施新政，强调国家干预社会经济生活，包括实施社会救助、社会保险和社会福利。二是20世纪60年代，经过30年的经济发展，美国的社会救助制度基本建立，社会救助体系基本形成，这一时期的救助政策已不仅仅是单纯事后救济，而是转向预防与救助相结合的全面福利模式。

一、美国社会救助体系的主要特点及与中国的比较

（一）从政府责任与社会参与的关系看，美国政府社会救助责任定位明确，政社合作机制健全

虽然美国政府加强社会福利功能，积极推动福利国家建设，政府社会福利开支大规模扩张，但并没有挤占非营利组织的生存空间，导致非营利组织功能的弱化或被取代，相反民间非营利组织也同时取得了快速发展。一方面，政府社会福利职能定位明确，政府主要负责制定社会福利计划和制度政策、筹集资金等，具体实施福利项目由政府打包交由非营利性组织负责，包括受理申请、审核审批、发放救助款物、提供服务等等；另一方面，政府十分重视激励扶持慈善组织的发展。在美国慈善组织的注册程序比较简单，条件也很宽松。大部分慈善组织都可以向税务当局申请到免税资格，核心是必须保证该组织以非营利为目的。通过政府和社会组织的合作，一则降低了行政管理成本，二则培育了社会功能，逐步形成了政社合作的共治机制。

目前，我国的社会救助职能主要还是由政府包揽，慈善互助只是补充；政府的社会救助项目，也主要依靠政府自身承担，并没有通过非营利性组织实施，使得政府既负责行政管理又承担具体服务，政事不分、政社不分；而且慈善组织的发育不健全，政府扶持、监管还不到位，社会功能发挥还有待加强。

（二）从社会救助与促进就业的关系看，美国社会救助政策十分重视克服“福利依赖”问题，强调受助者参加工作的重要性

美国社会救助制度改革的一个重要趋势就是尽量减少“福利依赖”倾向，一个重要的转变就是强制领取救济金者工作。如果救济金领取者不配合“工作”要求，州政府可以减少或是终止福利，而且工作时间要求也很高，成人领取福利者一般需要每周工作30小时，双亲家庭则需要每周工作35小时。为确保就业政策的执行，联邦政府一方面出台了一系列就业刺激计划，比如受助者参加工作后，仍然给予6个月的救助期限，直至收入高于贫困线50%以上才停止救助；参加工作的受助者工作收入50%可以豁免计算家庭收入等等。另一方面，联邦政府规定州政府有责任协助领取贫困家庭临时援助(TANF)福利的人遵守参加工作的规定，并将此作为联邦检查监督州政府发放社会救助资金的重中之重。如果州政府未能达到受助者参与就业标准，联邦政府将减少补助款。在其他食品券(FS)等救助项目中，也都对受助者参与工作作出规定。应该说，这一做法对增进公民责任、促进就业、自立发展、防止“养懒人”等方面发挥了重要作用。

目前，我们的社会救助还基本停留在“福利给予”阶段，除要求参与一定的社会公益服务外，其他促进就业政策尚不完善，已经造成了部分“养懒人”现象和“福利依赖”倾向。

（三）从制度架构和实施形式的关系看，美国重视社会救助项目的多重受益互补性，形成了完善的综合救助体系

救助项目的多重受益性是美国社会救助制度设计的基本理念。政府通过建立多个社会救助制度，扩大社会救助覆盖范围和加强社会救助效果。但不同的制度本身是独立的，划定的准入资格是不一样的，覆盖的人群也相应是不一致的，比如食品券(FS)规定家庭收入低于联邦贫困线130%，妇女、婴儿和儿童特别补充食品项目(WIC)低于贫困线185%等。在实施形式方面，美国已经采用的主要有现金给付、实物发放、服务供给、代金券或税收减免等等，针对贫困人群的不同特点和不同需求采用不同的救助形式。特别是食品券、教育券、住房券等形式，很多美国人比较认同，由于其目的在于解决贫困群体在食品、教育、住房等方面的特定需求，救助资金使用效益高，较少出现资金滥用情况，比较好地克服了现金救助存在的弊端。总体上看，美国社会救助体系呈现制度和形式之间互相渗透、互为补充、有机统一的运行局面，是一个比较完善的覆盖各类不同贫困群体，满足贫困群体不同需求的综合、系统的社会救助体系。

目前，我国的社会救助制度主要还是以现金发放为主，其他形式的救助尚未形成完善的制度，或多以慈善救助形式，出现比如慈善超市等。虽然我们也建立了低保、医疗、教育、住房救助以及消费性开支减免等制度，但大多集中在低保对象身上，少部分覆盖到低收入人群，导致了低保对象“受益累加”现象，社会救助覆盖面有限，边缘人群救助问题日益严重。

（四）从统筹城乡发展方面看，美国所有救助制度设计基本上是统一的，基本不存在城乡差异

美国十分重视保护公民的平等社会保障权。一个贫困者，无论在那个州都可以享受到社会救助。虽然受助者受益水平因居住地差别而异，但制度本身并不存在城乡分割。

我国的社会救助制度长期处于城乡割据格局，在制度设计上，没有考虑到城乡统筹。一些城市有的救助制度，在农村形成缺失。比如重大疾病医疗救助、低收入困难家庭救助等。特别是以户籍为前提的管理做法，进一步加深了社会救助的城乡标签效益，导致了社会救助在城市与农村间难以彼此融合和共通。甚至产生了即使共同生活的家庭人均收入符合当地城市低保条件，但只要家庭成员为非本地城镇户口的，该成员也不能享受到当地的低保待遇的不公正、不合理现象。

二、启示

（一）转变思想观念，强化政府责任和社会参与，创新社会救助运行机制

在现代社会，政府有责任保障公民的基本生活。但政府负责并不意味包揽所有工作，大量的具体服务工作可以交由社会组织承担，政府主要负责筹集资金、制定政策、给予资助、加强监管。建议在以下方面开展改革试点：

1.开展社会救助社会化试点。选择低保和流浪乞讨人员救助管理领域率先试点。可以在低保工作机构之外成立非营利性居民家计调查中心，受政府委托，负责对救助申请进行调查、评估以及提供跟踪服务等事务性工作；成立非营利性流浪乞讨救助服务中心，受政府委托，开展日常流动救助、应急救助和其他具体帮扶服务。同时建立试点配套措施：一是建立政府资助和购买服务制度，根据非营利性组织工作绩效，给予政府财政补贴，扶持相关非营利性组织发展；二是结合加强社会工作人才队伍建设，规定接受政府资助的非营利性组织必须配备一定比例专业社会工作者，逐步实现社会救助队伍职业化、专业化。

2.创新慈善组织登记认定管理制度。转变慈善组织等同于筹款募捐组织的思维，加快出台《慈善法》，建立统一的慈善组织登记认证体系。将非营利性作为慈善组织登记的核心，鼓励社会各界成立慈善组织，对符合条件的组织，由民政部门或其他政府部门作为业务主管单位。会同税务部门出台慈善组织免税认定制度，使从事非营利性公益服务的组织获得免税优惠政策资格。加强慈善组织监管，强化民政部门的监管权，探索组建独立第三方组织或行业自律组织，促进慈善组织和慈善事业健康发展。

（二）完善社会救助制度，加快建立多层次、多形式、综合性的社会救助体系

从美国的经验看出，社会救助制度的多重受益以及社会救助形式的多样性，可以增强社会救助反贫困功能。建议改革现行社会救助制度模式，建立起多层次、多形式、广覆盖的社会救助体系。

1.建立综合社会救助体系。认真分析目前各项社会救助制度的自身功能，科学界定各项救助标准、受助对象准入条件，克服简单的以低保对象为救助制度准入条件的做法，形成既各自独立，又互有补充的制度模式，真正建立起面向城乡居民，多种救助制度相衔接，覆盖多层次贫困人群的社会救助体系。逐步扩大社会救助的覆盖面，提高社会救助水平。

2.实施食品券项目。改革目前相对单一的现金救助形式，根据物价上涨或经济衰退等情况以及贫困群体实际需求，适时推出弹性的食品券补助政策。建议参照机关、企事业单位发放节假日补贴的做法，在元旦、春节、五

一、国庆节期间，为低收入群体发放一定额度的食品券，改善贫困群体生活，体现党委政府的关爱，更好地实现社会普惠共享的目标；针对当前经济危机对困难群体生活可能造成的影响，在一定期间内实施食品券项目，一方面拉动内需，另一方面防止经济衰退加剧低收入群众的生活困难；在物价上涨较快时期，改变以现金形式的临时物价补贴为食品券，提高救助的效益。

（三）深化社会救助理念，采取措施克服“福利依赖”，促进社会救助对象参与就业

社会救助的本质是保障贫困群众的基本生活，为此，对于完全无工作能力的个人和家庭，如老弱残疾者，必须由政府兜底；但对于有工作能力的受助者，必须强化个人工作责任，积极协助其通过工作脱离贫穷，克服“福利依赖”。建议在以下方面进行尝试：

1.完善救助对象参加就业政策。会同劳动保障部门出台相关规定，规定有劳动能力的救助对象必须参加一定时间的工作，包括就业培训、接受就业推荐、参加公益劳动等，不符合有关工作规定的，不予救助；规定有劳动能力的救助对象连续救助的最长期限，督促其积极就业，防止消极就业或怠于寻找工作。制定救助对象参加工作的激励措施，包括工作收入适度豁免政策、就业奖励、救助待遇渐退办法，确保救助对象参加工作后获得相对更高的保障待遇。

2.积极开发社会救助公益岗位。针对目前社会救助任务重，基层人员严重不足的现状，建议在社会救助领域开发公益岗位，按照救助对象人数配备一定比例的社会救助协管员，优先安排有劳动能力，经过培训考核合格的受助人员，从事社会救助工作。

（四）坚持城乡统筹发展思路，加快社会救助城乡一体化进程

1.加快实现社会救助制度城乡一体化。贯彻中央、省、市统筹城乡发展的部署，对照目前城乡社会救助制度，尽快将城市社会救助制度向农村延伸，弥补农村的缺失。重点加快重大疾病医疗救助制度和低收入困难群众救助覆盖农村进程。按照制度统一、标准有别的思路，科学制定城乡社会救助标准，并逐步提高农村社会救助标准，防止城乡社会救助标准差距过大，率先实现社会救助城乡一体化。

5.煤矿救助体系 篇五

计划生育困难家庭是农村困难救助的特殊群体，做好这一特殊群体的救助工作，事关计划生育基本国策在基层的贯彻落实。

一、研究背景

随着改革开放的深入推进和经济社会的迅猛发展，人民群众的物质生活水平得到不断改善和提高。为让广大农民享受到改革开放和经济发展的成果，从中央到地方将民生问题摆上了十分突出的位置，惠农利农逐步成为执政的基础和重点，越来越多的农民由此加快了致富步伐。在此同时，为让自觉执行国家各类特殊政策的农民群体得到更多的实惠和好处，有关方面出台了一系列优待政策，形成了“普惠+特惠”的利益导向模式。计划生育是一项基本国策，为响应国家号召实行计划生育，很多农村家庭作出了牺牲和贡献，这些家庭需要更多的关爱和体恤。为此，国家推出了农村部分计划生育家庭奖扶和特扶制度，并通过多种方式，对农村计划生育困难家庭给予救助，计划生育利益导向体系逐步建立和完善。

多年来，我区一直高度关注和重视计划生育困难家庭救助问题，因地制宜出台了许多关爱和帮助计划生育困难家庭的政策措施，不同程度地改变了这些困难家庭的生存状态，有些家庭因此走上了致富道路。当前，“新农保”、“新农合”正在农村大力推行，广大农民的社会保障水平空前提高，计划生育困难家庭作为最需要关爱的弱势群体，理应得到更好的救助。但在实际救助过程中，有些计划生育困难家庭享受了“低保”、“五保”、“奖扶”、“特扶”等“硬性”救助，而有些处于这些“硬性”救助边缘的计划生育困难家庭却缺乏应有的救助，或者仅仅享受了临时性质的“软性”救助，出现了救助不均衡的现象，形成了“夹缝断层”，不利于整体救助成效的提升，甚而影响公平正义的实现。如何科学系统、有序有效、兼顾公平地组织开展好计划生育困难家庭救助工作，是必须认真面对和全力解决的重要课题。

本研究从我区“生育关怀”对象(区镇确定的计划生育困难家庭)中随机抽取1000户计划生育困难家庭作为调查对象，采取问卷调查的方式进行。发放调查问卷1000份，收回有效问卷960份，问卷回收率为96%。为开展相关对比研究，同期随机抽取200户多孩家庭进行了问卷调查，收回有效问卷179份，问卷回收率为89.5%。

二、当前现状

1、界定标准的模糊性。由于没有市级乃至省级统一标准，县乡一级在界定计划生育困难家庭方面基本都是自设标准、自行其事。从与镇级计生服务中心负责人访谈情况来看，界定计划生育困难家庭的标准比较模糊。界定的依据主要有3类：一类是按家庭成员患严重疾病认定；一类是按缺少劳动力无经济来源认定；一类是按人均年收入认定。按人均年收入认定一类中，标准又各不相同：有的镇按人均年收入低于1200元，有的镇按人均年收入低于2000元，有的镇按人均年收入低于3000元，等等。

2、救助对象的随机性。实际救助过程中，除享受低保、五保、奖扶、特扶等待遇的救助对象外，大多临时性救助组织和救助单位在寻找救助对象时，往往根据村级、镇级提供的名单随机确定，有些救助组织和救助单位还通过其它渠道确定救助对象，以致出现了“应该救助没有救助”、“无需救助重复救助”的现象，引起一些计划生育困难家庭的不满，没有把好事办好，人为造成了不必要的矛盾，影响了救助工作健康运行。

3、救助方式的单一性。对计划生育困难家庭的救助方式，以现金为主，实物为辅。实物大多是食油、粮食、棉被等，有些实物由于属于淘汰产品，没有实用价值，造成了闲置和浪费，一定程度上引起了这些家庭的反感。救助时间基本都集中在年关岁底和重要节日，平时的救助行动较少，出现了“平时不登门，年终挤破门”、“一送就走，一走一年”的现象，没有按照这些困难家庭的实际需要，给予针对性、持续性、实效性的救助。

4、救助行为的功利性。有些救助单位为了追求新闻效应、社会效应和政治效应，在为计划生育困难家庭提供救助时，常会邀请新闻媒体人员一同前往，没有顾及这些家庭的心理感受。一些救助对象在接受采访时，很无奈、很矛盾，讲了一些言不由衷甚至违心的话，因为贫困而造成的心理阴影被人为放大。有的救助单位热衷于做“锦上添花”的事，不愿做“雪中送炭”的事，背离了救助的本义，没有发挥应有的利益导向作用。

5、资金募集的零散性。为正常做好计划生育困难家庭救助工作，我区专门设立了人口公益基金，基金总额为50万元。设立人口公益基金的镇有5个，占总数的29.4%，基金合计总额为8.5万元。区、镇两级人口公益基金总额为58.5万元，这对总数达3000多户（镇级上报数据）的计划生育困难家庭而言，确实是“杯水车薪”。为弥补救助经费的不足，人口计生部门通过多种途径争取和募集资金。民政部门、慈善总会、红十字会、工厂企业等政府机构和民间组织的支持和协助，一定程度上缓解了这一问题。但由于资金募集渠道的不确定性，以致救助经费经常出现“短缺”甚至“断流”的现象，影响了救助工作的稳步开展。

三、成因分析

1、责任主体不明确。目前，计划生育困难家庭救助工作主要由计划生育协会具体承担。作为群团组织，计划生育协会没有行政强制能力，只能依靠自身有限的影响力，采取协商解决的办法，处理救助工作中出现的各种情况。有些人口计生管理部门在救助工作中也作出了许多努力，但无法整合多方力量，实施综合救助行动，显得心有余而力不足。对计划生育困难家庭的救助看似各方都应负责，事实是各方都未负责，没有明确的责任主体。

2、组织协调不到位。救助计划生育困难家庭仅靠少数部门的努力，难以取得理想的效果。在实施救助的过程中，相关部门和单位没有从全局出发，只是依据自身的职能开展相关活动，未能形成救助的合力，存在着“各自为战”的问题。人口计生部门因为没有权限组织相关部门联合行动，经常处于非常尴尬的境地。

3、经费来源不稳定。从各级政府人口计生经费预算情况来看，直接用于优待计划生育家庭的列支项目主要有：奖扶特扶配套经费、独生子女父母奖励金、免费服务经费、城镇企业职工一次性奖励经费等，计划生育困难家庭救助经费没有列入其中。这就从源头上决定了救助经费是“软性支出”，而不是必须到位的“硬性支出”。从调查情况来看，计划生育困难家庭以他们现有的收入水平，多数家庭入不敷出。在农民增收难度不断加大的今天，如果得不到“硬性”救助，他们的贫困状况很可能会继续恶化。面对贫困的现实，有5.62%的家庭对当初实行计划生育感到后悔；有6.87%的家庭表示，假如还有生育条件的话，会考虑通过再生育的方式，改变贫困面貌；有0.94%的计划生育困难家庭子女出现“补偿性”违背政策生育的情况，表露出对政府及相关部门在救助工作中缺位的失望情绪，形成了负面示范效应。而从计划生育困难家庭和多孩家庭人均年收入比较结果看，多孩家庭人均年收入是计划生育困难家庭的多倍，两者悬殊较大。如果没有“硬性”救助，两者之间的差距还会进一步拉大，“少生快富”理论的支撑点就会出现动摇。

4、资源利用不集中。随着“以人为本”执政理念逐步深入人心，造福群众已经成为政府机构和社会组织工作的出发点和落脚点。计划生育困难家庭作为特殊的社会弱势群体正受到越来越多的关注和关爱。如何将分散的社会资源，引导集中到救助计划生育困难家庭方面来，是当前迫切需要解决的问题。救助计划生育困难家庭不仅仅需要资金，而且需要项目、技术、生产等多种要素，只有化零为整、合理匹配，才能形成“拳头”，发挥“聚合效应”，实施准确、快捷、高效的救助，实现资源利用效率的最大化。

5、关爱行动不规范。关爱计划生育困难家庭既是道义层面的工作，更是政治层面的工作，对各级政府机构而言，应是一项严肃的政治任务，如何关爱和救助这些家庭、如何维护这些家庭的应有权利、如何保证救助的实际效果等等，都应有明确的规范要求。可在实际工作当中，有些单位和组织只是从自身需要考虑，开展一些没有实际意义和长远意义的救助活动，未从这些家庭的立场“换位思考”,更没有考虑他们的实际需求和人格尊严，因为频繁的“被救助”、“被关怀”而受到更大的伤害，同时也助长了一些不劳而获者的惰性心理。

四、对策探讨

1、制度设计科学化。救助计划生育困难家庭是一项必须长期开展的“德政工程”和“民心工程”。在救助形式上，应当实行“政府主导、部门运作、社会参与”；在救助途径上，应当实行“资金资助、政策扶持、自我发展相结合”；在运行机制上，应当实行“因地制宜、层级负责、资金到户、救助到人”；在具体运作上，应当实行“资格确认、经费筹措、资金发放、过程监督”四权分开；在保障措施上，应当实行“定领导、定目标、定责任、定奖惩”。通过建立健全科学完备的救助体系，推动救助工作更加扎实有效地开展。

2、实施主体责任化。从调查得知，计划生育困难家庭的致贫原因主要是由于男方病或残（占24.06%）、女方病或残（占21.25%）、夫妇双方病或残（占6.25%）、子女病或残（占8.44%）、男方死亡（占10%）、女方死亡（5.94%）、夫妇双亡（1.25%）、子女死亡（6.56%）等客观因素造成的。这些家庭因为执行国家的计划生育政策而陷入困境，应当得到政府的直接救助，各级政府应当像推行农村部分计划生育家庭奖扶制度和特扶制度一样，成为救助工作的主体，承担起相应的救助责任，尽快形成“人民政府牵头组织，相关部门具体操作，社会各方共同推进”的工作格局，使计划生育困难家庭救助成为农村部分计划生育家庭奖励扶助和特别扶助制度的延伸和补充，实行“奖扶、特扶、救助”齐头并进，为计划生育困难家庭提供生存保障。

3、救助条件公开化。省市一级应当根据各地经济社会发展状况和实际生活水平，分类确定计划生育困难家庭的救助条件，并严格组织开展救助对象的资格审核。采取入户征询、社区张贴、网上发布等多种方式，公示救助对象名单，接受社会监督，实行“阳光操作”，增强社会公信力。同时，参照农村部分计划生育家庭奖扶、特扶制度年审的方法，每年组织对救助对象进行一次公开评审，确定继续救助和退出救助对象名单，确保真正需要救助的对象得到应有的救助，增强救助工作的严肃性和公正性。

4、资金筹措制度化。各级政府在编制预算时，应当将计划生育困难家庭救助经费纳入预算范围。就我区而言，计划生育困难家庭的数量大致为3000多户（其中包括部分奖扶和特扶对象）。如果参照奖励扶助制度的出资比例，对这些家庭（已经享受低保、五保、奖扶、特扶等固定补助的家庭，根据实际情况可以剔除）实行直补，县级财政将增加50多万元支出。这对我市的县级财政来说，应该可以承担。在此基础上，建立“计划生育困难家庭救助基金”，通过向社会广泛募集，扩大救助资金规模。基金可由财政设专户管理，实行统一的募集及管理规则，全部用于救助计划生育困难家庭，直接发放到户，并建立救助人（或单位）与受助家庭联系制度，定期进行回访，基金使用情况及时对外公布，接受社会监督。

5、政策措施系统化。救助计划生育困难家庭是一项复杂的社会系统工程，必须采取综合政策措施方能真正奏效。据调查，计划生育困难家庭希望政府及相关部门提供的帮助，包括资金、技术、政策、养老、劳力、项目、生产、医疗、教育、其他等多个方面。各级政府应当将这项工作摆上重要位置，出台《救助计划生育困难家庭实施办法》，明确救助对象、工作目标、基本原则、主要措施、方法步骤等，牵头组织各有关部门对困难家庭实施多种形式的救助，形成完备的救助体系。思想救助：扶贫先扶志。首先应从这些家庭的思想状况入手，深入了解他们的思想动态和个人意愿，提供情感救助，帮助他们树立信念、恢复信心。事实上，有些计划生育困难家庭只要经济状况稍微出现好转，就不愿再接受救助。对一些不思进取、得过且过的家庭应采取一定的激励和惩戒措施，让他们认识到勤劳致富才是最好出路。财政救助：各级财政应划拨部分经费，每年给予困难家庭一定数量的资助，引导社会各方加大这方面的投入，发挥财政资金的示范带动作用。项目救助：通过相关部门专列到户经费，给困难家庭一定的资金和物资等项目支持。基金救助：对于计划生育困难家庭，视其困难程度，从“计划生育困难家庭救助基金”中列支实施救助。医疗救助：将因病致贫的计划生育家庭纳入“新农合”和农村医疗救助体系，提供专项救助。对患大病的家庭，自负医疗费超过起付救济线的部分，应在当地规定的救助限额内全额给予补助。就业救助：为有劳动能力的困难家庭创造更多的就业机会，增强其“自食其力”的能力。教育救助：为计划生育困难家庭子女入学提供更多的优惠和便利，加大相关费用的减免力度，有条件的地方可以实行义务教育阶段全程免费。对考上大学的困难家庭子女，给予专项奖励，提供无偿资助或免息助学贷款。养老救助：鼓励计划生育困难家庭参加“新农保”，实现参保“全覆盖”。地方政府可以提高参保补贴标准，为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费，从根本上解除这些家庭的后顾之忧。结对救助：充分调动农村党员干部、致富能人、计划生育困难家庭的邻居亲友、多孩家庭等方面的积极性，结合困难家庭的个人意愿，实施“一对一”结对救助。在实施救助时，应由各级人口计生部门根据计划生育困难家庭状况，提供救助计划生育困难家庭名单，实行统一救助，救助情况及时通报各相关部门，实现“信息互通，资源共享”，避免出现重复。应当加大脱贫致富典型的宣传报道力度，加强正面引导，形成良好的社会舆论氛围。

6.煤矿救助体系 篇六

张兴荣

〔内容摘要〕在科学发展观的指导下，以构建和谐农村为目标，全面构建符合时代发展需要的农村社会救助体系，为广大困难农民提供一个全面、系统的生活保障，真正做到保障民生、维护民权、实现民利。

〔关 键 词〕农村 社会救助 体系建设 单项救助

〔作者介绍〕 六盘水市民政局

截至2005年12月，六盘水市尚有22.97万贫困人口，其中：经过帮扶可以解决温饱的贫困人口14万人，需要进行易地搬迁的贫困人口4.1万人，需要长期社会救助的特困人口4.87万人。关心这些贫困群众，特别是长期需要社会救助的4.87万特困群众的冷暖与病痛，为其提供尽可能满足衣、食、住、医、教等方面生存和发展的基本条件，是履行《宪法》规范，尊重和保障这些困难群众的基本人权的要求，是建立健全同经济社会发展水平相适应的社会保障制度的基本内容，也是落实“立党为公、执政为民”的具体体现。要保障这些特殊困难群众的生存权益，仅仅依靠传统的生活救助是远远不够的。因此，我们必须在科学发展观的指导下，以构建和谐农村为目标，全面构建符合时代发展需要的农村社会救助体系，为广大的困难群众提供一个全面系统的生活保障，真正做到“保障民生、维护民权、实现民利”。

农村社会救助是政府、社会和个人对于陷入生活困难的农村居民在现金、实物和服务等方面实施的助人及自助活动。所谓社会救助体系建设是从系统性、整体性、有机性的角度去思考农村社会救助工作，并构建成一个有机的系统的或整体的行为或活动。农村社会救助工作可以单项推进，可以整体推进，也可以整体与单项工作齐头并进。社会救助体系建设是当前我市民政工作的重点，而农村社会救助体系建设则是我市社会救助体系建设的难点。一、六盘水市农村社会救助体系建设的目标和内容

随着六盘水市经济实力和水平的逐步提高，农村社会救助项目要逐渐增多，内容也要日益丰富。当前和今后一个时期，六盘水市农村社会救助项目主要有以下基本内容：基本生活救助、医疗救助、住房救助、教育救助、科技救助、司法救助、就业救助以及特殊困难群体收费减免政策的开通，如身份证等制作收费的减免。从单项救助制度来看，目前全市基本上建立了农村特困户基本生活定期定量救助制度，基本生活救助制度的基础性或主体性地位得到了巩固和加强。从农村社会救助的整个体系来看，六盘水市建立了以农村特困户基本生活救助为基础，以其他救助、救济和社会帮扶互助为补充的社会救助体系。但是我们这个农村社会救助体系建设才刚刚起步，可以说只搭建了一个社会救助体系的平台，许多具体的救助内容还需要进一步落实，进一步丰富和向外扩伸，才能真正解决特殊困难群众的实际问题。二、六盘水市农村社会救助的保障体系

农村社会救助是一个全面而完整的保障体系，是一个复杂的社会系统性工程。农村社会救助要规范、有序和健康、持续地发展下去，就必须建立健全一个“政府主导、民政主管、部门联动、社会参与”的工作机制，使农村社会救助形成一个完整的、强有力的社会保障体系。

（一）建立健全一个统一协调的农村社会救助管理体系与运行机制。这是构建农村社会救助体系建设的前提和基础。农村社会救助管理体系应该是：“政府主导、民政主管、部门联动、社会参与”。“政府主导”强调的是政府在社会救助工作中要充分发挥组织领导和综合协调的作用，出台相关的政策文件和办法措施；“民政主管”是指民政部门作为社会救助工作的政府主管部门，要发挥其归口管理的作用，具体体现在组织、协调社会救助各项工作的开展和落实；“部门联动”是指各级政府组成部门或单位要切实履行好自身的工作职责，根据救助工作的总体部署和统一要求，在本部门的职责范围内开展相应的救助工作；“社会参与”是指广大的各族群众、各界人士、群众团体和个人，要充分发挥中华民族扶危济困、守望相助的优良传统和美德，为困难群体救助献上自己的一份爱心。总结六盘水市社会救助工作的实践经验证明,这一工作机制是比较成功的。但是最为重要的是，要将社会救助工作的重心向下移，以乡镇或街道为主体，使之成为救助方与救助对象之间的中介，救助的供给与需求之间的媒介，构建起“上下统一”的社会救助工作运行机制。社会救助的具体操作应该是：困难群体向乡镇或街道提出救助申请或经乡镇、街道的委托，由困难群体向村、居委会或城市和农村社区服务中心的救助机构或个人提供需要救助的信息,根据供求双方的情况，由乡镇救助机构和个人分别进行救助。

（二）建立健全社会救助的政策法规体系。完善的法规政策体系，是我们构建农村社会救助体系的制度保障。要结合六盘水市“十一五”发展规划，根据建设社会主义新农村和构建和谐六盘水的总体要求，加快六盘水市农村社会救助政策的建立健全、完善和整合，使各项社会救助政策逐步形成一个有力的整体，为规范全市农村社会救助行为提供一个良好的法制基础和环境。

（三）建立稳固的救助资源供给系统。建立稳固的救助资源供给系统，是建立农村社会救助体系的物质基础。救助资源主要是分为三种形式，现金、实物、服务等三种，其供给的主体主要是政府、民间组织和国际社会。救助供给资源的短缺与不足已经成为制约社会救助的最大瓶颈。只有真正解决了救助资源的开发、整合和配置三个方面的问题，构建起一个稳固的救助资源供给系统，为救助工作的开展提供坚实的物质保障。

1、关于救助资源的开发问题。当前政府对社会救助资源的投入总量明显不足。以六盘水市2005年为例，全市各级财政（不含中央、省）用于民政事业经费支出的总额为7468.64万元，占全市财政总收入的比重为2.58%，占地区生产总值的比重为0.36%。与2004年相比，对民政事业投入资金总量尽管增加了，但是占财政总收入和地区生产总值的比例仍然很低。因此，积极调整财政支出结构，增加社会救助资金总量，建立与市场经济体制相一致的公共财政，尽快完善财政在经济领域的“渐退机制”和对社会救助的“渐入机制”，切实做到有进有出，是下一步开发各级政府救助资源的实质与核心。民间救助资源有着巨大的开发空间，今后应当健全社会帮扶系统，对其进行充分的开发和利用。国际救助资源也要加大开发力度。根据联合国有关规定，每年发达国家都有向发展中国家无偿援助的义务。援助资金应该占国内生产总值的3%至5%。但是从实施的情况来看，还远远没有达到这个要求。我们应当进一步加大宣传力度，积极主动争取有关国家和国际组织对社会救助工作的了解，才能得到国际社会的支持和帮助。国际社会的救助资源也才会流入到我们的救助工作中来。

2、关于救助资源的整合问题。我们现有救助资源主要有六类：一是财政投入，如扶贫资金、社保资金、春荒冬令灾民救济款、重大自然灾害救济款、五保供养转移支付、城市失业救济金；二是福利彩票公益金；三是慈善募捐资金；四是政府各部门、群众团体和企业在住房、教育、医疗等方面采取的政策性优惠减免；五是临时性的社会捐助；六是志愿者提供的社会报务。在救助资金不足的前提下，如何围绕农村特殊困难群体进行相应的救助资源的整合，厘清救助对象和投入重点，是提高救助资源使用效益，解决救助资源总量不足的有效措施之一，需要政府部门及群众团体共同参与。

3、关于救助资源的科学配置问题。救助资源的配置可以从两个层面进行分析：第一个层面是国有总体救助资源的配置，就是国家财政结构问题，也就是说国家社会保障资金中规定多大的比例用于社会救助。第二个层面是救助资源本身的配置问题，就是救助资源内部结构问题，也就是说在社会救助资源中多大的比例用于东中西部、多大的比例用于生活救助、医疗救助、五保供养等都需要进行通盘的考虑。无论是哪个层面的资源配置都涉及到配置方向问题。只有配置方向正确，配置的效益才能得到有效的保障和提高。我认为，社会救助资源配置必须坚持扶贫济困的基本原则和方向，不论是制度设计还是操作实践，都要切实使困难群体得到救助。

（四）建立一个完善的有效的监督系统。建立健全的监督系统是保障社会救助持续发展的关键因素。将社会救助工作置于全社会监督之下，是校正救助政策，争取社会支持，提高救助效益，使救助工作向“公开、公正、公平”的阳光操作的有效措施。一方面，作为社会救助主管部门要主动与社会进行沟通，主动公布救助信息，使救助对象和社会各方了解有关救助政策；另一方面要及时了解困难群体的需求，及时提供相应的物质、现金和服务方面的供给。逐步形成部门与部门、部门与社会、救助部门与救助对象、工作部门与监督部门、社会团体之间的良性互动，促成推进社会救助事业的整体合力。

（五）建立健全社会帮扶系统。建立健全社会帮扶系统，是构建农村社会救助体系的重要内容，是以政府为主体的农村社会救助体系的重要组成部分。建立健全社会帮扶系统，是发扬中华民族邻里相帮、扶贫济困的优良传统和充分利用民间救助资源的需要。建立健全社会帮扶系统主要做好以下几项工作：一是要认真总结现有帮扶活动的经验和做法。如建立市直机关挂钩党建扶贫联系点制度、机关干部结对子“一帮一活动”、团市委牵头的青年志愿者活动等帮扶活动的经验和做法。二是要将挂钩扶贫、“结对子帮扶”、志愿者活动有机地结合起来，形成一个帮扶整体合力，使社会救助工作进一步规范化、经常化、制度化。三是尽快成立六盘水市慈善总会，各县、特区、区成立本级慈善总会，制定有关政策，充分调动民间救助资源。四是政府要积极培育各类民间组织的救助资源，努力提高救助的社会参与度。五是政府和各群众团体及各新闻单位，采取各种有效措施，加大社会救助的宣传力度，并组织各种形式的社会募捐活动，筹集民间丰富的救助资源。三、六盘水市农村社会救助工作存在的具体问题

构建农村社会救助体系，除了建立保障体系之外，还需要解决一些工作实践问题。只有对这些问题有比较清楚的认识，找出其内在的规律性，才能在实际工作中明确思路、找准方向，真正推进农村社会救助体系建设。

（一）关于救助平台问题。社会救助平台，也就是救助对象了解救助信息、申请社会救助、领取救助物资的场所。它是社会救助资源的集散地，也是社会救助政策的落实地，可以说是开展社会救助工作的前提和基础。救助平台搭建的好坏,直接关系到社会救助工作能否顺利开展。近年来，我市城市社区建设的普遍加强和“星光计划”项目的有效实施，特别是钟山区18个社区国债资金资助项目建设完工后，我市城市社区建设取得了明显成效，城市社会救助平台即以社区服务中心为依托的救助平台基本搭建成型，在社会救助工作中发挥了积极的作用。以城市低保为主要内容的社会救助工作开展以后，极大地丰富了社区建设的内涵，实现了社区建设与社会救助的相互促进。在城市社会救助平台基本完善，救助网络初步形成的情况下，如何搭建农村社会救助平台是当前农村社会救助体系建设的核心问题。根据六盘水的实际情况，笔者认为六盘水建立农村社会救助平台应参照黑龙江省和湖南省的做法，在市、县、乡镇（街道）三级成立社会救助机构，并纳入行政编制或者参照公务员管理，统一承担全市社会救助工作职能。

（二）关于救助工作的组织体系问题。确保一定数量的社会救助管理机构及其相应的工作人员是做好社会救助工作的基础和前提。这在方面，黑龙江省、辽宁省、湖南省及贵阳市都做了很多有益的探索和创新。他们的成功经验很值得我们学习和借鉴。黑龙江省和湖南省省委、省政府高度重视社会救助工作，省、市、县都建立健全社会救助工作机构即社会救助管理局，乡镇成立社会救助管理所，村委会成立社会救助管理站（点）。并选派思想政治素质高、文化水平高、业务能力强的干部承担社会救助管理工作。建立健全与当前社会救助工作相应的社会救助组织体系是扎实推进农村社会救助工作的重要组成部分。我们必须根据经济社会发展和建设社会主义新农村的需要，深入开展调查研究，提出社会救助工作的制度设计和政策建议，为设立相应的社会救助管理机构提供科学的理论依据。同时，要最充分地利用当前基层乡镇机构改革中闲置的人员、中介机构及社会各族各界人士来参与社会救助工作。

（三）关于救助的工作手段问题。对社会救助工作实行信息化、电子化、网络化管理，是提高社会救助管理工作水平的重要手段，也是将社会救助工作置于广泛的社会监督之下的重要方法之一。通过微机管理软件的使用极大地提高了社会救助管理工作的水平和效率，目前重要的是要配齐必要的微机设备，加强学习，让每一位从事社会救助管理工作的人员都能熟悉计算机的操作，能正确使用社会救助管理计算机软件。

（四）关于救助对象家庭收入核算问题。救助对象的家庭收入核算是否准确，关系到救助对象能否合理确定，救助结果是否公正公平、社会救助分类管理、分类救助、动态管理能否有效实施的带有全局性的关键问题。综观当今世界各国，家庭收入不仅仅是一个国家级的难题，也是国际级的难题。在当前救助标准政策的框架下，社会救助工作的公正公平、分类救助、动态管理的有效实施将是一个长期的、艰苦的过程。我们应该广泛地动员人民群众和社会中介组织的积极性，充分发挥人民群众的首创精神，最大限度地核定家庭收入，逐步破解这个家庭收入核实的世界级难题。

四、关于六盘水市今后农村社会救助工作的对策及建议

今后六盘水市农村社会救助工作的重点必须是统筹规划，分类指导，一手抓体系建设，一手抓单项救助，逐步整合救助资源，规范救助行为，提高救助效益，努力保障农村特殊困难群众的基本生活权益，将“更多的关爱”切实送给农村困难群众，不断推进农村社会救助和农村文明进程。具体来说就是要认真做好以下几项工作。

（一）全面建立农村社会救助体系。加强农村救助组织领导，争取党政部门和社团组织及社会各界人士对社会救助工作的支持参与，健全各项社会救助制度，进一步整合社会救助资源，加大投入，形成全社会关心、关注农村社会救助工作的良好氛围，在此基础上，全面推进农村社会救助体系建设，开创农村社会救助工作新局面，使农村困难群众的合法权益切实得到保障。

1、认真研究，廓清现行农村社会救助政策。由于政策制定的时间不同，出台政策的部门不同，常常会出现一些政策的缺位或者政策与政策之间不配套的问题。因此，中央和省必须对社会救助的有关法律法规、规章、地方性法规以及其他规范性文件进行清理和修订，即社会救助规范性文件的“立”、“改”、“废”。对于市、县两级，要根据经济的发展和社会救助项目、内容，适时地制定符合本地的规范性文件对社会救助工作进行规范，填补目前中央和省在社会救助方面的政策空白。

2、抓紧出台农村社会救助体系建设文件。一是尽快制定出台《六盘水市农村居民最低生活保障制度暂行办法》，将目前实施的农村特困户定期定量生活救助制度转变为农村居民最低生活保障制度。二是尽快出台农村五保对象供养经费实行县级财政统筹解决的文件，使农村税费改革后五保对象供养资金能得到真正落实。三是认真总结农村医疗救助工作实践经验和不足，适时修改我市农村医疗救助实施方案，规范农村医疗救助工作。四是尽快研究出台《关于建立全市城乡社会救助体系建设的意见》及其相关配套文件，进一步规范和推进农村社会救助体系建设。五是要从体系建设的高度来统筹规划，抓紧健全现有的单项救助项目，争取后发优势，高起点推动我市农村社会救助体系建设。

3、加快农村各项社会救助制度的实施。近些年，从中央到地方，新出台的各项救助制度不少，加快这些救助制度的实施，是当前推进救助体系建设工作的重中之重。要不折不扣地把党和政府对困难群众的关怀与温暖送到他们手中，以后随着经济的发展，财力的增强再逐步扩大救助范围，提高救助水平。

4、统筹做好救助制度之间的衔接。认真研究做好农村各单项救助制度之间的衔接互补，注意与城市救助体系建设接轨，真正构筑起城乡一体化的社会救助体系。还要做好各项救助制度与社会保险、社会福利、慈善事业、以及劳动就业、户籍管理、医疗卫生等制度的衔接，更好地发挥社会救助制度的效能。

5、充分发挥社会参与救助。农村社会救助体系建设是一项复杂的社会事业。无论是社会救助体系建设的主体，还是社会救助资源的筹集以及实施救助工作的落实都有于政府、群团组织和个人的共同参与。因此，在构建农村社会救助体系建设时必须充分考虑社会参与的问题。

（二）采取多种形式，筹措救助资源。受到经济发展水平的制约，当前和今后一个时期，六盘水市社会救助

工作仍然需要发挥政府社会救助的主渠道作用，主要通过政府救助事业的社会保障资金，维系特困群众的基本生活。一是要进一步争取国家和省对六盘水救助资金的投入和支持。二是要进一步提高全市各级政府的救助意识，加强救助责任，加大地方财政的救助投入，确保逐年有所增加。三是要通过政府统筹、政策扶持、多管齐下等方式，综合财政拨款、农业扶贫、农村金融机构小额贷款等，充分发挥各项救助资源的作用，使救助资源实现“1加1大于2”效应。四是要尽快成立市、县两级慈善总会，积极与国内外联系，充分发挥国际社会和民间资金的作用，进一步拓宽救助资源渠道，为救助工作稳定发展提供可靠的经济支持。

（三）稳步推进单项救助工作。

1、进一步加强五保供养工作力度。农村税费改革全面推开后，五保供养工作面临着许多新的挑战。当前要做的主要工作：一是加大学习和宣传新修订的《农村五保供养工作条例》力度。二是要加大工作力度，确保做到应保尽保。全市目前共有五保对象6379户7444人，虽然有关部门统计已全部实现了应保尽保，但是据笔者调查，仍然有极少部分五保对象没有进入供养的保障范围。因此，必须加强动态管理工作力度，确保新产生的五保对象及时被纳入五保供养范围，对已经死亡和年龄超过五保对象的及时进行调整，确保真正做到应保尽保。三是要尽快提高五保供养标准。目前我市五保供养标准比较低，分散供养人年标准625元，集中供养人年标准平均1320元，只能基本解决吃饭问题，五保沦为一保或者不保。要根据国务院新修订的《农村五保供养工作条例》的立法精神，充分考虑五保对象的衣、食、住、医（教）、葬五个方面的需要，制定切合六盘水实际新的供养标准，使五保老人的基本生活得到保障。四是要切实解决五保供养资金问题。结合六盘水实际，农村五保供养资金实行县级财政统筹解决，由县级财政根据民政部门提供的五保对象数据，按照供养标准，将五保供养经费分季度拨付到县级民政部门，民政部门负责兑现到每位五保对象手中。同时，要建立农村五保财政专户，确保专款专用，防止挤占、挪用。五是要健全、完善和落实集中供养和分散供养的有关政策。要将敬老院建设纳入当地经济和社会发展规划，对敬老院用地和开展的经营活动给予税收减免政策；针对分散供养，要签定供养协议书，明确帮扶责任，确保农村“五保”老人的基本生活权益。

2、进一步加强农村敬老院建设管理力度。结合实际，六盘水市农村敬老院建设应采取辽宁的“中心敬老院”模式。关于敬老院定性问题，要将农村敬老院改为县级民政部门直属管理的农村社会福利事业机构，改革农村敬老院建设管理模式。据统计，“十五”期末，全市共有43所农村敬老院，床位数624张，集中供养五保对象362人，床位利用率58%，五保对象集中供养率4.86%。2006年，市委、市政府将新建10所农村敬老院列入“十件实事”之一，随着“十一五”规划的实施，全市将达到90个农村敬老院，床位数达3000张以上，所有乡镇都将有敬老院辐射。面对现有敬老院规模小、床位少，利用率低的现状，在新建敬老院项目基础上，要注重对现有敬老院进行大规模的改造整合，使每一个敬老院床位数达30张以上。同时要采取措施，提高床位利用率。建立敬老院星级管理制度，定期开展服务质量评比，切实加强管理，提高服务质量，让院民满意。

3、进一步推进农村特困户救助制度建设。农村特困户救助包括特困户生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助、科技救助、司法援助、文化救助、就业救助等内容。其中：农村特困户生活救助是农村社会救助的基础和主体。农村特困户生活救助主要包括三种形式，即定期定量救济、农村居民最低生活保障、临时救助。目前，全市均开展了以农村特困户定期定量生活救助制度为基础，临时性救济为辅、医疗救助为补充的农村社会救助体系。但是，这个救助体系刚刚起步，还有许多不完善的地方，需要进一步修订和完善。“十一五”期间，全市农村特困户救助制度主要抓好以下重点工作：一是要尽快将农村特困户定期定量生活救助制度转变为农村居民最低生活保障制度，对农村特困群众生活救助实行补差救助，并按照进行动态管理，真正做到应保尽保。二是要认真总结农村医疗救助工作实践经验，修改实施意见，降低起负线，减化有关救助手续，让特困群众医疗救助工作得到落实。同时要注意研究与农村新型合作医疗保险制度衔接，资助农村特困群众参加新型合作医疗保险，让贫困群众真正享受到农村新型合作医疗制度和医疗救助制度带来的实惠。三是教育部门要认真贯彻落实党中央、国务院关于农村义务教育的政策，让农村孩子不因贫困辍学，真正全面实现九年义务教育目标。同时，制定有关优惠政策，让考上大中专学校就读的困难群众家庭学生顺利完成学业。四是要制定计划，改善贫困群众住房难。

7.煤矿救助体系 篇七

主持人:5月12日发生在我国四川汶川的特大地震, 给人民生命财产造成了巨大损失。现在, 抗震救灾工作已全面展开。请问, 地震对城市与农村的影响有什么差别?应如何应对此类灾害?

李长安:地震是常见的自然灾害之一。对人类赖以生存的地球来说, 地震是极其频繁的。据观测, 全球每年发生地震约500万次, 平均每天发生一万多次, 几乎每分每秒都没有停止过。但是我们人类能够感觉到的地震只有1%次, 99%的都是微震, 对人类不构成危害。而造成灾害的地震 (大于等于5级) 也不少。也就是说, 地震像“不定时炸弹”, 随时可能对人类造成伤害。

从历史上看, 地震对人类社会的影响是十分显著的。地震除了会造成地形地貌的变化外, 最主要的破坏表现在两个方面:一是会造成重大人员伤亡。破坏性的地震往往会吞噬成千上万人的生命;二是会对人民财产和国民经济造成重大冲击。

据史料记载, 中国历史上最严重的地震发生在1556年1月23日的陕西华县, 这次震级大约为8级的大地震使得101个县遭受破坏, 有记录的死亡人数达到83万人, 为地震损失之最。而32年前在我国唐山发生的里氏7.8级地震, 也夺去了24万多人的性命, 造成的直接经济损失达到100亿元以上。此外, 地震的直接灾害发生后, 还会引发出次生灾害。有时次生灾害所造成的伤亡和损失, 比直接灾害还大。比如1932年日本关东大地震, 直接因地震倒塌的房屋仅1万幢, 而地震时失火却烧毁了70万幢。

具体到本次汶川地震, 据地震部门测定, 汶川地震震级达8级, 非常高, 是近年来我国地震中十分突出的一次。由于汶川地震属于浅源地震, 即震源距离地表很近, 仅30公里, 因此它对地面的破环程度相当大。据目前预测, 本次汶川地震可能造成5万以上人员死亡, 逾千亿元经济损失。

史培军:地震虽是一种常见的地质现象, 但其破坏性却让人印象深刻。以近两年为例, 2006年我国大陆地区有10次地震成灾事件, 造成约66.69万人受灾, 受灾面积约7168平方公里, 直接经济损失约8亿元;2007年我国大陆地区有3次地震成灾事件, 造成约76.70万人受灾, 受灾面积约8258平方公里, 直接经济损失约20.19亿元。

值得注意的是, 在地震造成的损害中, 我们习惯于把注意力放在城市, 而把农村地区放在次要位置。事实上, 农村地区往往是遭受地震灾害的主要区域。据对公元前2300至公元2000年的历史强震统计分析表明, 我国大陆历史上强度达到或超过8级的强地震共有16次, 只有1976年7.8级唐山地震发生在城市, 其它的15次均发生在农村乡镇。

由于农村经济相对落后, 居民房屋在设计、建设等方面存在较多问题, 农村房屋抗震性与城市房屋相差悬殊。因此, 对我国目前70%以上人口生活的农村地区, 地震安全问题同样应给予关注。这次汶川地震也是如此, 救援最困难的也是农村地区。此外, 由于城市与农村承灾体的差异, 城市地震灾害中, 因房屋破坏造成的直接损失所占比例并不大, 而间接损失和社会损失所占比例越来越大。根据有关研究者对1923年日本关东地震在原地以同样大小重复发生将会产生的后果的模拟, 地震综合损失达到21000亿美元。其中建筑物及内部设施的损失仅为10000亿美元, 不足50%;商业中断10500亿美元, 生命线工程350亿美元, 二者之和超过了50%。但是, 统计表明, 在1990~2000年我国109次地震灾害中, 因房屋破坏造成的经济损失是最主要的部分, 大多占总经济损失的70%~90%, 有的甚至为100%, 平均在80%左右。可见, 目前我国农村乡镇的居民住房是地震灾害最主要的承灾体, 农村地震灾害主要造成的是房屋破坏, 这是农村地震与城市地震灾情最大的差异。

救灾:完善灾害预防与救助机制

主持人:既然地震的危害如此巨大, 那么, 我们应该有怎样的防范对策?目前, 在应对自然灾害方面我国有怎样的防范体制?特别是灾害救助体制情况怎样?

李长安:我国也是自然灾害多发地区, 风险防范有历史传统, 但现代灾害救助体系最近几年才刚刚开始建立, 且发展相当迅速。这主要表现在以下几个方面:

一是应急救助管理体制初步建立。2002年, 国务院正式批准建立民政部国家减灾中心;2005年初, 国务院批准将中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会, 同时赋予其承担减灾和全国抗灾救灾综合协调的职能, 国家的灾害应急救助协调机制得到全面加强。在2001年, 民政系统就开始着手制定灾害救助预案。2003年, 民政部制定了具有预案性质的《民政部应对自然灾害工作规程》, 将应急响应规定为一、二、三级, 当年就启动16次, 有效地应对了淮河流域的特大洪涝灾害。2004年, 在国务院指导下, 民政部进一步健全了救助预案, 各地救灾预案制订进程明显加快。与《国家自然灾害救助应急预案》相配套, 2005年底, 制定了31个省级自然灾害救助应急预案, 310个地市、2347个县市也都制订了救灾应急预案。至此, 全国救灾应急预案体系初步建立。

二是灾害预警机制进一步完善, 备灾工作水平有了很大提高。民政部、国土资源部、水利部、农业部、林业局、地震局、气象局等相互协调, 全面加强了灾害预警系统建设, 保证灾情信息以多种形式及时提供给公众。与此同时, 重大灾情的协商机制也得到了进一步完善, 建立了部门之间的信息沟通机制。此外, 近几年国家相继建立了10个中央级救灾物资储备仓库。31个省 (区、市和新疆生产建设兵团) 建立了省级救灾物资储备库, 251个地市建立了地级储备库 (占地市的75.3%) , 1079个县建立了县级储备库 (占县市的37.7%) 。全国救灾物资储备网络初步形成。另外, 中央财政拿出专款, 为贫困地区和少数民族地区购买救灾专用车辆。统一标识的“民政救灾”车辆, 既提高了救灾应急的效率, 也有便于社会监督救灾工作。

三是规范了灾害救助工作程序, 建立了救灾资金的应急拨付机制。从2002年开始, 民政部、财政部建立了救灾资金的应急拨付机制, 2至3天内中央救灾资金能拨付到受灾省份。通过制定《灾害应急救助工作规程》, 确保24小时之内将各项救灾措施落实到位, 受灾群众有饭吃、有衣穿、有住处、有干净的水喝和有病能医治。应该说, 灾害救助管理体制的建立和完善, 对防治重大自然灾害和各种公共突发事件起到了至关重要的作用。

史培军:我认为, 虽然我国的灾害救助管理体制已经初步建立, 但仍有待进一步完善。这其中存在的问题, 主要表现在以下几个方面:

第一, 我们对包括地震在内的巨灾准备不足。最近30年来, 我国经济发展取得了举世瞩目的成就, 但巨大的经济发展背后也隐藏着巨大的风险。特别是在一些中小城市十分缺乏抵御巨灾的能力。第二, 部门协调性不够。从灾害链角度看, 巨灾防范不是一个部门的问题, 一旦发生, 会涉及很多行业、很多系统, 特别是涉及大范围的地区协调和部门协调, 也就是我们通常所说的条和块之间怎么协调, 不是简单的问题。必须建立综合巨灾风险防范体系, 加强综合协调, 从灾害链的角度研究整个系统防御的各个环节。第三, 保险深度不够, 目前我们国家商业保险保费占GDP大概是2%到3%的水平, 也就是一场巨灾我们能够赔付的不多。中国的保险业在应对巨灾上的作用还没有得到很好的发挥。第四, 巨灾防范机制更多的是事后救助, 而不是事前预防和预测。各级部门关注的重点在灾害治理和危机管理而不是风险管理。目前风险管理主要侧重于风险爆发后的应对和恢复, 而对风险的预测与预防工作做得不够, 以致在风险来临时处于被动的“撞击式”反应而不是主动出击。第五, 我国公民的防灾意识和在灾难来临时的自救能力薄弱。虽然我国的地震等灾害频繁, 但对公民的风险防范意识教育力度远远不够, 多数公民缺乏必要的防灾救灾的常识, 往往造成不必要的伤亡和财产损失。

防灾:需构建综合风险管理体制

主持人:确实, 随着经济的发展相应的风险防范标准与措施也应同步跟上。在建立健全我国自然灾害风险防范机制方面, 还应做哪些工作?

史培军:从防灾减灾的专业角度看, 在严峻的地震灾害面前, 仅仅依靠中央最高权威机构, 用提高行政级别影响力的行政方式进行协调, 虽然是解决问题的一种有效方法, 但不是治本之策。如何从长计议应对巨灾, 应引起我们的高度关注。

目前, 我国已先后制定了《中华人民共和国减灾规划 (1998-2010年) 》和《国家综合减灾“十一五”规划》, 在借鉴国际经验的基础上, 尽快完善国家综合减灾、防范巨灾风险机制, 这项工作已迫在眉睫。

应制定国家、地区综合减灾战略, 加强防范巨灾风险。特别是要优化建设综合灾害风险防范体系, 借鉴国外成熟经验和做法, 组建国家巨灾风险管理协调机构, 成立中国巨灾再保险公司, 设计和出台符合中国国情的中国巨灾保险和风险转移机制, 同时建立中国巨灾风险准备金制度, 总结农业巨灾保险试点经验, 全面推进政策性农业保险工作。

从灾害系统过程来看, 灾前、灾中与灾后其所表现出来的一系列现象, 对建立综合灾害风险管理体系有着重要的影响。通常来说, 灾前要求综合灾害管理着重预警体系的建设, 这一体系包括监测、观察、预测、预报、备灾与应急预案制定;灾中要求综合灾害管理着重应急响应与处置, 这一体系包括灾民转移、安置, 救援与次生灾害控制等;灾后则要求综合灾害管理着重恢复与重建, 这一体系包括生命线恢复与生产线的重建, 确保灾后尽快进入正常状态。

突发自然灾害事件应急预案突出了灾中的综合响应工作, 但还需强化应急与灾前备灾及灾后恢复、重建工作的整体优化。因此, 要科学协调应急预案与综合减灾所涉及的各方面工作。

从综合灾害风险管理来看, 充分动员地方政府, 企业和社区三个方面的力量, 发挥这三方面减灾资源的综合作用, 对实现减灾资源的高效利用亦起重要作用。减灾信息的保障亦是这一综合灾害风险管理体系建设的重要技术支持力量。

建立大都市地区巨灾风险防范体系也是政府必须着重考虑的一点。应该特别关注珠三角、长三角、京津唐地区巨灾风险防范能力建设, 高度重视港澳地区、上海、北京等大城市的巨灾风险防范, 制定全国综合灾害风险防范区划;整合政府、企业和社区减灾资源, 形成集发展、减灾与风险转移为一体的巨灾风险防范模式。

关于应对巨灾的能力建设, 在建立国家巨灾应对制度的基础上, 应当健全应对巨灾的资源储备系统。在立法方面, 目前的《突发事件应对法》还远远不够, 应当有专门针对巨灾的法律, 要赋予在一线的抢险抗灾指挥者足够的指挥调度权。

而巨灾补偿机制尤为重要, 与发达国家相比, 我国此方面的财政与金融补偿政策明显滞后, 目前国家仅在农业上作了试点, 其他领域基本上还是空白状态, 因此, 要抓紧研究政府支持下的补偿机制, 包括保险、再保险以及巨灾债券等金融手段。

李长安:我认为, 为建立我国防灾减灾的长效机制, 必须做好三项工作:

一是要加大对防灾减灾的投资力度, 使之与国民经济的快速发展相适应, 与人民对更高安全的需要相适应。努力做到在灾害来临之前“未雨绸缪”, 防患于未然。二是尽快建立政府、企业、社区相结合、共同承担灾害风险的模式。社区是防灾减灾模式中最基础的部分。此外, 不同社区之间要建立安全协调机制, 有自救和他救的能力。当然, 在社区层面也需要政府协调。三是完善灾民救助和灾后重建机制。每一次大的自然灾害, 几乎都会产生大量的灾民需要安置、伤残人员的救治, 以及灾后的疾病预防、房屋重建等问题, 这就要求社会救助体系能够及时而且有效地发挥作用。

值得提醒的是, 灾后重建不能滥用“破窗理论”。有一种观点认为, 灾害在一定程度上对国民经济是一件“好事情”, 因为它可以创造新的需求。比如地震过后, 灾区的防疫会对化学医药行业的需求产生刺激, 房屋重建则会对水泥建材等行业带来契机, 而政府公共财政支出的扩大, 也是需求扩大的一剂强心剂。

表面上来看, “破窗理论”似乎有一定道理, 但必须指出的是, 该理论存在着致命的缺陷, 那就是忽略了资源的稀缺性。最有可能的结果是, 本来可以用于更有效率的资源利用, 不得不用到紧急状态下可能并不是最有效率的支出, 这也会对整个社会的效率产生负面影响。

8.煤矿救助体系 篇八

关键词:社会救助体系;最低生活保障;社会互助

一、我国城乡社会救助体系建设的发展与现状

新中国建立初期,城市中工厂关闭,大批工人失业,各级政府在恢复生产的同时,开展了大规模的紧急救济工作,对失业工人和知识分子等给予临时救济,对孤老残幼给予经常性救济,成千上万城市贫民的基本生活得到了保障。1950年到1953年,国家向农村贫困对象共发放救助款近10亿元。

随着“社会主义改造”的完成,新中国逐步建立了统一的计划经济体制。城市社会救助主要由“单位”提供,单位作为社会的基层组织,不但为职工提供工资,还提供医疗、住房等福利待遇,职工家庭的生活困难也帮助解决。农村土地改革运动后,农民分到了土地和其它生产资料,生活得到全面改善,但由于一些农民受自然灾害等因素影响,仍处在贫困状态,各级政府采取动员社会力量开展捐助、减免农业税等有力措施解决其生活困难。随着农业合作社的发展,为解决农村贫困对象的基本生活找到了新的出路,大多数人的生活有了保障,少数生活困难的农民,也可由集体公益金给予补助。对集体无力补助的贫困对象,由国家给予适当救助。1956年和1960年,中央出台了两个法规性的文件,明确提出对没有依靠的鳏寡孤独的社员给予吃、穿、烧、年幼的受教育、年老的死后安葬五个方面的保障,简称“五保”,形成了中国特色的农村五保制度的雏形。

改革开放以后,我国面临着从计划经济向市场经济的转变,在城市,社会救助逐步从“单位”中分离出来,单位原来承担的社会救助功能逐步由政府和社会承担。同时,企业不再要求把安排就业作业政治任务,企业内的大批冗余人员被精减推向社会,这时,我国传统的社会救助制度存在的救助面窄、标准低、资金投入不足的矛盾凸显。农村实行家庭联产承包责任制,极大地调动了农民生产积极性,农村贫困对象也逐淅减少,国家和集体主要对缺少劳动力、无法进行农副业生产的农民给予救助,并不断提高“五保”救助的标准。

随着城乡低保制度的建立,全国最困难人群的基本生活有了一张坚固的“安全网”,贫困群体的“吃饭”问题有了根本的保障。各地还针对这一特殊群体,纷纷在医疗、就业、教育等方面制订了各类优惠扶持政策,以期解决或缓解这部分人“吃饭”以外的各类问题。

为进一步扩大救助面,提高受益人口,各地还对家庭人均收入略高于低保标准的“边缘人群”和“低收入人群”给予救助,并将对低保对象对象的各类优惠扶持政策有层次地逐步扩大到“边缘人群”和“低收入人群”。

二、现阶段社会救助体系建设中存在的问题分析

从总体上看,全国城乡社会救助体系建设已取得了明显的进展和成效,但也存在一些不容忽视的问题,主要集中在以下几个方面:

(一)救助理念、救助手段还比较落后,一些制度设计尚需进一步完善

全国还没有出台统一的社会救助法、慈善法,完备的社会救助法律体系尚未形成,使得社会救助工作在很大程度上还依赖于个人对这项工作的认知和重视程度,并过分依赖于行政的力量;对于困难群体存在的长期性、必然性认识不足。救助方式和内容单一,不同程度的存在着只注重款物救助,忽略心理和权利上的救助;只注重衣、食方面的救助,忽略就业扶持、扶贫开发等发展性救助。少数受助对象对社会救助的作用期望过高,对社会救助过分的依赖;少数地方存在“等、靠、要”思想,在救助过程中重“政府”对社会成员的救助责任,轻“社会”救助潜力的挖掘。

(二)社会救助资源缺乏有机整合,部分救助政策落实不到位

社会救助体系建设是一项涉及很多内容、多个政府职能部门、多个社会方面的系统工程,需要有统一、协调的社会救助管理体制,整体推进。目前社会救助的各项制度分别由不同的政府部门分头实施,有些社会救助活动还是由不同的慈善团体来实施的,相互之间的协调性比较差,缺乏对社会救助体系的整体把握和总体设计,难免会造成漏救、重复救助和攀比等现象,难免会出现部门和团体之间相互推诿或相互制约的情况,从而导致有些社会救助政策难以完全落实到位。

(三)救助资金缺口还比较大,救助不充分的现象仍然比较突出

尽管这几年来各级财政加大了对社会救助的投入,但与实际需求和经济发展速度相比,仍存在较大的差距,资金投入不足造成在社会救助体系建设上存在着一些明显的实际问题:一是农村五保供养水平不高。二是医疗救助矛盾突出。新型合作医疗制度和居民医疗保险虽能解决一些问题,但报销门槛偏高,报销比例有限,虽然先后提高了大病报销最高上限标准,但对一些大病十几万至几十万来说,还是远远不够的,加上医疗保险的特点决定了“看得多才能报得多”,而贫困对象自付能力十分有限,由于报销门槛的存在,导致贫困对象小病不去看;由于报销比例的存在,导致贫困对象大病不敢看,在贫困对象中,小病拖成大病的现象较为普遍。三是救助的覆盖面较窄。除了城乡最低生活保障资金由财政托底外,其它救助项目还不能做到按需施助,只能确保救助重点,满足不了求助者的实际要求。

(四)社会救助队伍建设力量薄弱,救助工作信息化程度不高

社会救助工作繁杂,专业性、政策性很强,救助对象不断扩面增量,救助申办要求规范,调查、审核、审批过程繁杂,社会救助需要投入的人力将不断增多,所承担的工作任务将不断增加。长期以来救助战线工作人员年龄偏大、文化素质不高、工资待遇低等问题也比较突出,社会救助信息化系统建设滞后,至今还没有一套完整科学的困难人员救助应用软件可供使用,所有困难人员的信息资源、救助资源也不能做到在部门之间、各慈善团体之间实现共享,这在一定程度上严重制约着社会救助工作的效率。

三、完善社会救助体系建设的建议和对策

贫困是人类社会面临的共同挑战。温家宝总理2008年9月在联合国千年发展目标高级别会议上指出,“当代中国人的一切努力,归根到底都是为了一件事——消灭贫困,及在此基础上实现富强民主文明和谐的现代化”。从这个意义上讲,加快推进覆盖城乡的社会救助体系建设,是一项紧迫的而艰巨的政治任务。各级政府必须切实采取有效措施,完善社会救助的管理体制和运行机制,进而尽最大努力实现消灭贫困的目标。

(一)加快立法步伐,建立健全社会救助的法律法规体系

用制度和法律来保障困难群众的基本生活,既是社会救助体系建设的核心内容,也是法治社会的根本要求。

1.做好社会救助体系建设规划

应明确社会救助体系建设的牵头部门,统一编制社会救助体系建设规划,梳理社会救助体系建设内容,确定建设目标和进度,协调各部门社会救助内容的相互衔接,避免政出多门、自打乱仗。

2.加强调研,加快立法进程

完善政策法规、制定规范统一的法律体系是实现社会救助工作跨越式发展的必要条件。当前,要将制定全国性的《社会救助法》、《慈善法》的摆上重要日程,同时,配套出台《城乡低保条例》、《灾害救助法》、《医疗救助实施办法》等单项法律法规。通过立法,进一步提升全社会的救助理念,充分有效地整合救助资源,解决好救助资源贫乏、社会参与救助意识淡薄等问题。

3.进一步梳理规范现行的制度法规体系

根据社会救助的实际,对与形势任务要求不相符合的有关内容及时修订完善。对各项社会救助的原则、对象、类别、标准、程序、资金来源等作出相应规定,使各项救助工作走上规范化轨道,对部分条款进一步细化,应保留的保留,该取消的取消,便于操作,利于执行。

(二)强化政府责任,建立健全社会救助的资金保障体系

合理科学地安排社会救助资金,是做好社会救助工作的关键。逐步形成与经济发展水平相适应、以财政投入为主、多渠道的资金筹措机制。

1.加大并规范各级财政对社会救助的投入

各级政府要健全公共财政体制,调整财政支出结构,加大对社会救助体系在内的公共服务的投入。同时,要合理确定各级财政在社会救助方面资金投入的分担比例,保证资金的及时到位。

2.明确税收与社会救助资金的对应关系,固定社会救助资金来源渠道

进一步固定社会救助资金的来源渠道,调整和开征相关税源。将个人所得税作为各级低保等社会救助资金的专项财源。适时开征遗产税,拓展社会捐赠的新渠道,开辟社会保障和社会救助资金的来源,为建立完善社会保障制度提供新的财力支持。

3.大力发展慈善事业

慈善事业是建设有中国特色的社会救助体系的重要内容,对拓宽救助资金的筹集渠道、弘扬中华民族的传统美德具有重要意义。各级政府进一步发展慈善事业,拓宽救助资金的筹集渠道,完善社会捐赠免税减税政策,增强全社会慈善意识,多方面为社会救助事业筹措资金。对国家现有政策难以覆盖的领域,如特大数额的医疗费用等,均可交由慈善组织通过社会捐赠来解决。从而形成“政府”救助与“慈善”救助互补、财政投入与民间资本运作相得益彰的社会救助新局面。

(三)夯实救助基础,完善城乡居民最低生活保障制度

最低生活保障制度是社会救助制度的基础和核心,如基础不牢,社会救助这座大厦也会倾倒,社会救助体系建设的一切成果可能功亏一溃。

1.探索分类施保的方法

即对纳入低保的困难群众,按照其困难程度等的不同,实施有差别的救助和保障。其中对低保对象进行更科学细致的甄别,适当照顾收入一般但医疗、教育支出巨大的困难家庭。

2.加大对有劳动能力的低保对象就业激励力度

一是要提倡非正式就业的理念,鼓励人们在社区邻里从事服务业,让城镇失业者参与市政工程服务。政府应积极拓展劳务输出渠道,通过多种方式、多种渠道寻求就业机会。鼓励和支持困难群体自主创业,在费用减免、提供小额贷款等方面提供优惠政策。同时政府要加强职业技能培养,增强困难人口的就业竞争力。二是要强化低保制度的促进就业功能,通过在低保“准入”、“标准”、“退出”方面一系列的区别化措施,激励有劳动能力的对象再就业。

3.加强低保工作的制度化与规范化管理

进一步明确和规范农村低保的工作程序,资金发放方式,建立健全举报监督制度等,切实把符合条件的城乡困难群众全部纳入保障范围,做到“应保尽保”。探索建立城乡低保标准的自然增长机制,确保低保对象的生活水平随着经济社会的发展而不断提高。

(四)完善专项救助,建立健全多层次全方位的社会救助制度

最低生活保障制度只能解决困难群众的“吃饭”问题,而困难群众的面临的生活困难是多方面的,这就要求我们分门别类地建立各种专项制度,以解决其住房、医疗、教育等各类困难。

1.探索建立有效的住房救助制度

在农村深入开展农村危房改造工程,切实做到“应改尽改”、“应改快改”;在城市扩大经济适用住房、廉租住房受益面,对最低收入困难家庭做到廉租住房“应保尽保”。

2.改革与完善医疗救助制度

医疗救助制度是医疗保障体系的重要组成部分,也是社会救助的一个重要项目,政府应加大推动力度,建立医疗救助基金,制定相关制度,明确救助范围、救助水平,救助行为;鼓励多渠道筹集资金,制定税收优惠等政策,鼓励社会资本参与、支持民间医疗救助事业的发展;考虑和相关医疗制度的衔接。在城镇,要和城镇职工基本医疗制度相衔接,享受医疗救助者应参加医疗保险。在农村,要和新型农村合作医疗制度相衔接,凡要享受医疗救助须参加合作医疗,到合作医疗费用报销后,给予一定的医疗救助;积极完善医疗减免、低保供药和大病重病救助等政策。

3.建立健全农村专项救助制度

一是全面落实五保供养政策,五保供养经费列入财政预算并实现社会化发放,建立五保供养标准的自然增长机制,确保五保对象的生活水平不低于当地村民的平均生活水平。二是加强敬老院的建设与管理。从政策和资金的两个层面大力扶持吸收民营经济兴建养老服务机构,通过政府和社会的共同努力,大幅度增加农村敬老院的床位数量,全面提高农村五保的集中供养率。

4.探索建立临时救助的长效机制

积极探索低保边缘困难群体和外来务工人员、流浪乞讨人员的社会救助管理办法,拓宽救助渠道。建议将临时救助资金列入财政预算,确保低保边缘或生活危急的困难群众及时得到救济。

5.完善灾害救助制度

普及全民防灾减灾知识,建立灾害应急反应机制,提高防灾减灾和灾后救助能力。

6.完善教育救助制度

要加大义务教育体制的改革,有条件的地方逐步扩大义务教育的范围,逐步减免或取消义务教育阶段的学杂费;加大对非义务教育体制的改革,加大“助学券”的补贴力度,提高助学金、奖学金、助学贷款等标准,将教育公平落在实处。

(五)整合救助资源,建立健全社会救助统筹管理机制

政府各部门和社会中蕴藏着大量“政策、物资、服务”等各类社会救助资源,要充分发挥这些资源“1+1>2”的作用,实现社会救助成效的最大化,就必须对其进行整合。

1.明确协调部门,建立定期联席会议制度

我国社会救助体系建设经过多年的探索与实践,已形成门类基本齐全的专项救助制度,但各项救助政策的制定与实施分属于不同的部门,有的甚至隐藏在社会中。因此,要进一步加强各相关部门之间的沟通、协作,对可以合并的救助职能,要尽快予以融合,减少政出多门、救助对象重叠等现象;对暂时合并不成熟的救助工作,要加强整合,达到“一个目标多轮驱动”的效果。

2.整合政府、社会、民间救助资源,提高“合力效应”

首先,要整合政府救助资源,优化城乡社会救助资源的配置,提高资源的使用效率,各级政府的财政部门与民政等部门要广泛协商,科学确定救助资源的内部结构,合理分配好救助资源在不同救助项目上的使用比例。其次,要整合社会救助资源,一是对各类群众团体开展的社会救助活动要予以必要的整合和扶持,避免多头救助和救助不均现象的产生;二是认真总结现有的结对帮扶活动的经验,在帮扶的内容上,帮扶方式上等方面进行优化调整,提高帮扶的质量和效果。三是建立相应机制,鼓励民间资本设立企业或个人救助基金,由受托人或慈善组织进行管理,同时加强民政、捐赠企业和个人对其的监督。四是充分发挥义工或志愿者的作用,对困难群众全方面开展现金、实物、服务等方面的帮扶。

3.构建新型社会救助统筹管理和运行机制

逐步建立起“政府主导、民政主管、部门协作、社会参与”的新型社会救助统筹管理和运行机制。

(六)加大人才、信息、平台等配套力度,建立健全社会救助的支撑体系

要做好社会救助体系建设,树立科学的救助理念、确立正确的救助目标、创立系列化的救助制度是一个必要条件。要将这些理念、目标、制度等落到实处,需要不断加大专业人才的培养、工作平台的建设、信息化的推进力度。这就要求:第一,积极推进救助主体合法化。设立专门的社会救助行政管理机构,并建有事业单位性质的服务机构和执法机构,以推进社会救助主体合法化。第二,积极推进社会救助工作队伍专业化。社会救助工作内容多、涉及面广、政策性强,它要求从业人员具有法学、社会学、心理学、管理学等专业知识才能胜任。第三,积极推进社会救助手段信息化。只有通过社会救助信息化,实现申请救助对象在就业、就学、就医、住房等方面的信息共享,客观公正地评估申请对象的生活状况,才能准确地认定社会救助对象;只有通过社会救助信息化,实现申请、审核、审批工作流程网上传输,才能提高救助的及时性和有效性;只有通过社会救助信息化,实现救助信息的统计、分析、查询便捷化,才能及时作出各项救助决策。第四,积极推进镇(街道)救助平台建设。镇(街道)是最基层的地方政府,是党和政府各项政策的最终传播者和实施者,具有上承国家之政策下接百姓之呼声的双重功能,因此,建立镇(街道)救助平台,以街镇“一口上下”运作各项救助工作,充实加强街镇社会救助机构人员,统一受理困难群众的救助申请进而实施统一救助,确保救助不重不漏,实现救助效能的最大化,十分必要。

参考文献

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