水利投融资体制

水利投融资体制（精选8篇）

1.水利投融资体制 篇一

二、公路建设中存在的问题

广大人民群众和社会各界在充分肯定我国公路建设取得巨大成绩的同时,近年来对公路建设中存在的问题也提出一些意见,主要是收费公路、收费站点过多,增加了运输成本。对这一问题,必须引起高度重视。

目前我国已建成的收费公路约15万公里左右,占全世界收费公路总量的70%。造成这一现状的原因,各级政府财力不足是根本原因,但在具体操作上也存在对公路经济学属性认识偏差的问题。

1.公路是基础产业,从本质上讲是公共产品,绝大部分公路应由政府无偿提供。公路建设资金需求巨大,政府财力无法满足,但经济社会发展和人民群众对公路发展要求迫切,各地运用“贷款修路,收费还贷”政策,在加快发展的同时,形成了较大数量的收费公路。这是我国作为一个发展中国家,在加快公路发展中出现的情况。

2.从经济规律看,由于存在道路级差效益,适度建设收费公路是符合公路经济规律和公平原则的。美国、法国、意大利、西班牙等发达国家也存在一定数量的收费公路。但发达国家在修建收费公路时,一般比较重视道路的级差效益,主张要提供与收费公路平行的不收费公路供公路用户选择,使用者可选择是以支付公路通行费为代价来换取增加运输量、降低运行成本、缩短运距、节约时间、减少交通拥挤等道路使用效益,还是以忍受不便为代价来换取在公路上免费通行的权利。我国在规划、建设收费公路时,没有充分考虑道路级差效益,常常出现多条收费公路并行现象,使人们有到处是收费路的感觉。

3.随着公路的快速发展,人们对高等级公路的认识发生了变化。改革开放初期,公路严重匮乏,技术等级普遍偏低,很多地方为建成一条二级公路而欢欣鼓舞,人们把二级路收费视为理所当然。现在高速公路纵横交错,高速公路作为体现道路级差效益的高等级公路收费,人们从心理上是能够接受的,但很多二级路在人们心目中已不再是当年的高等级公路,对其仍然收费就产生了质疑。

这些问题已引起高层决策部门的高度重视,国务院颁布的《收费公路管理条例》明确提出公路发展坚持非收费公路为主、适当发展收费公路。面对这些问题和情况,必须进一步完善公路投融资体制,才能从根本上解决问题,从而实现我国公路建设又快又好的发展。

三、几点建议

国务院《收费公路管理条例》对收费公路作了明确界定:高速公路连续里程30公里以上、一级公路连续里程50公里以上,中西部地区二级公路连续里程60公里以上。

笔者认为,这一规定是符合我国公路发展阶段性实际的,也是符合公路发展经济规律的。但由于目前我国公路投融资体制还存在一些缺陷,特别是政府对公益性质的一般公路投资力度不够,各级政府及其交通主管部门在实际操作中还存在很多困难。为此,对完善公路投融资体制改革建议如下:

1.国家财政应承担起一般国道的投资责任。长期以来,国家基本不向一般国道建设投资,主要由地方政府投资实施,这是造成一般国道收费站点多的主要原因。现在随着国民经济快速发展,国家财力大大增强,中央财政对今后一般国道的建设和改扩建应承担主要投资责任,以避免新设收费站点。

2.地方各级政府要加大财政性资金对公路建设的投资。要按照《公路法》规定,省道主要由省级政府投资,县道由市、县级政府投资,县、乡、村三级是乡道、村道的投资主体。目前,各级财政对公路建设投资严重不足,地方公路建设主要靠养路费,而养路费顾名思义主要应是道路养护资金,而不是建设资金。各级财政从公共财政理念出发,应加大对公路建设的支出。养路费作为国家为公益事业发展而依法征收的税费,要严格征管,不能挪用,也不宜为发展某个产业而减免,否则会对全社会的福利造成损失。

3.对高速公路、一级公路和中西部地区的二级公路,仍坚持投资主体多元化、项目业主多层化、筹资方式多样化的改革方向,加大筹资力度,加快建设步伐。

4.由于公路所具有的巨大的外部经济特性,各级政府要继续从土地政策、税收政策等方面给予公路建设优惠。

5.继续清理整顿收费站点。对已建成的收费公路一旦到期,要停止收费。对与高等级公路并行的一般公路,要充分运用道路级差效益原理,今后不应再建设收费路,为人民群众提供使用选择。

6.从支持社会主义新农村建设的角度,中央财政、省级财政应继续加大对农村公路建设支持力度。但基层政府是农村公路的建设管理主体,要破除等、靠、要思想,积极筹措资金,充分调动农民群众建设美好家园的积极性,加快农村公路建设。

2.水利投融资体制 篇二

一、高校资金短缺的主要原因

1.高校财政拨款未达法定标准。

目前教育经费占GDP的比例, 世界平均为7%, 其中发达国家为9%, 经济欠发达的国家也达到了4.1%。但我国2002年是3.41%, 2003年3.28%, 2004年2.79%, 2005年2.82%[1] , 从来没达到《中国教育改革和发展纲要》提出的“财政性教育经费占国民生产总值的比重, 在2000年达到4%”的标准。2003年尽管政府在教育方面的投入总量比上年有所增长, 但预算内教育经费占财政支出比例和国家财政性教育经费占GDP的比例却比上年分别下降了0.08和0.04个百分点。高校财政拨款不足直接导致了我国大多数高校办学经费不足。

2.政府扩招但未匹配投资。

1999年, 国务院批转了教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》, 其中提出到2010年, 我国高等教育毛入学率将达到23%, 即2005年到2010年的6年时间内, 平均每年增加在校生约100万人。教育部《普通高等学校基本办学条件指标 (试行) 》关于综合性院校的合格标准是:生均教学仪器设备5000元、生均教学行政用房14平方米、生均宿舍6.5平方米、生均图书100册、百名学生配备教学用计算机10台、百名学生配备多媒体教室和语音教室7个座位等。对照这些要求, 每增招一个学生就需要增加投入近2.5万元。因此, 每年增加在校生100万人所对应的投入, 最少也需250亿元。在政府对高等教育的投入并未随招生规模的扩大而同比例增加的情况下, 高校背负了巨额债务。

3.财政拨款生均教育经费下滑。

根据《中国统计年鉴》 (1999年~2005年) 的数据计算, 我国普通高校的学生规模增加了2.3倍, 而同期财政拨款仅增加了1.4倍, 高校的总收入也仅增加了1.8倍, 生均教育经费下滑。其中, 生均财政经费由1998年的10492元降至2003年的7586元, 生均总教育经费由16157元降至15833元。

4.财政性教育经费事权与财权分离。

具体体现在:政府教育行政部门主管教育事业, 财政部门负责教育事业经费拨款, 政府计划部门负责教育基建投资。目前, 教育事业费属于“文教科学卫生事业费类”中的“款”级, 教育基本建设投资属于“基本建设费类”中的文教费“款”级。国家预算首先在“类”级支出中分配, 然后依次在“款”“项”“目”级中进行再分配, 教育经费是国家预算第二次分配。由于教育经费预算等级较低, 教育的事权属教育部门, 教育的财权属财政与计划部门, 教育的事权与财权相分离, 导致高校事业越发展、资金越紧张。

5.高校筹资渠道单一。

目前, 尽管我国高校在多渠道筹资方面取得了一定的成绩, 但相对于实际需要规模仍然偏小。例如, 在吸引社会捐赠方面, 虽然在很多高校诸如英东楼、逸夫馆等已赫然耸立, 但数量不多, 而且绝大部分是由港澳富商捐赠。由于缺乏相应的激励机制, 真正由内地企业家捐赠的较少。另外, 对于本校历届毕业生, 我国众多高校也缺乏长期联系, 从而丧失了大部分极具潜力的捐赠主体。

二、创新我国高等教育投融资体制的对策

社会产品按其受益范围来看, 分为公共产品、混合产品和私人产品。高等教育属于混合产品。因为它在一定范围内具有非竞争性, 或者由于它的竞争性不完全, 因而由市场提供受到制约。另外, 受教育者通过接受高等教育, 一方面满足了自身的一种高层次精神消费, 另一方面学到了专业知识和技能。这是一种内部效益, 为受教育者个人所拥有。目前我国高等教育资源非常短缺, 上大学竞争之激烈, 在所有消费产品和服务中都较为突出。从这个角度分析, 高等教育产品又具有竞争性和排他性。高等教育属于混合产品的性质, 因而市场经济国家一般采用公共提供与市场提供相结合的方式, 决定其经费供给应该依照混合产品的规律来满足[2] 。据此, 可以从以下方面创新我国高等教育的投融资体制:

1.提高拨款比例, 改革拨款体制。

政府在高等教育投资体制中具有重要作用, 主要体现在政府既不能“越位”, 也不能“缺位”。就提高拨款比例而言:一是继续贯彻“教育支出占财政支出的比重每年提高一个百分点”的财政支出结构调整方案, 二是政府承诺高等教育的公共投资占国民生产总值的比重逐步达到国际平均水平, 三是高校学生培养成本的60%由政府拨款承担。就改革拨款体制而言:一是成立国家高等教育拨款委员会;二是按照每年高校招生数和在校生规模, 分地区核定拨款标准;三是实行中央、省、市三级财政负担机制。

2.实行加权学费制。

高等教育首先是一种个人投资行为, 这种投资有着明显的回报率。英国学者研究的结果是:大学投资回报率约为14%[3] 。既然大学教育有如此之高的回报率, 大学生本人理应承担部分教育成本。应承担多少学费标准, 我们认为学费标准过低违背公平原则, 学费过高又超过受教育者及其家庭的支付能力。因此, 要根据“利益获得”和“能力支付”原则, 在科学测定高等教育成本的基础上, 建立不同地区、不同时期、不同家庭收入水平、不同高校性质的学费收费标准, 实行加权学费制。同时, 政府的高等教育收费政策应具有一定的弹性, 给予高校根据市场原则适当调增、调减的自主权, 并加强政府对各高校收费标准监控力度。

3.发行教育债券。

根据我国的现实, 政府应该制定各种激励政策吸引和鼓励民间资本投向高等教育。据统计, 截至2007年末我国居民储蓄存款余额为172534亿元, 有着巨大的发掘空间。债券融资是指学校按照法定程序发行债券并承诺于指定日期还本付息的一种筹资方式。首先, 债券融资有利于学校的管理和控制。因为一般情况下, 债券的持有人只有按期收取本息的权利而无参与管理的权利。其次, 债券的利息是从公司税前利润中支付的, 具有税盾效应, 因此债券筹资方式成本相对较低。1999年国家安排国债资金14.7亿元, 为承担扩招任务的普通高校改善了办学条件。在美国, 1995年发行债券的高等院校已经达到160所, 债券总额达26.7亿美元。1996年, 发行债券的学校又增加到189所, 债券总额达到41.4亿美元。债券的形式有两种:一种是普通债券;一种是免税债券。债券偿还期分中长期和长期两种。中长期在25~30年间, 利息在5%~6%之间。基于我国政府的实践, 借鉴美国政府的经验, 政府应鼓励高校发行教育债券, 解决高校在发展中的经费紧张问题。

4.试行股票融资。

高等教育可按教育有限公司和教育股份有限公司两种形式进行股份制探索。通过教育有限公司和教育股份有限公司向社会发行股票进行融资。试行股票融资, 为学校募集教育发展资金。在当前情况下, 这一方式还存在种种困难, 例如资本市场的完善程度、民间对教育股票的反应等。但是, 综观发达国家的教育发展历程以及我国教育市场的发展现状, 走教育集团化之路并公开发行股票不失为一条可行之路。高校也可以尝试注册成立一项基金, 然后选定特定的看涨项目作为融资项目到资本市场募集基金, 并参与证券一级市场的申购和配售。

5.开放政策性金融。

政策性金融是在政府支持下实施特定的政策并在特定范围内所进行的融资活动, 不以营利为目的, 旨在促进国家的经济发展和社会进步。在其运行机制中, 既有资金来源方面财政无偿拨付的性质, 又有资金运用方面银行有偿借贷的性质。高等教育显然会促进中国社会经济的发展, 并起着先导性、全局性和基础性的作用, 因而政策性金融机构有理由予以支持。具体支持的方式是, 将各个地方高校的商业银行贷款转为财政性借款, 由财政接管, 并将现有高校贷款按照各个高校的偿还能力, 确定8~20年的还款期, 制订一个奖罚分明的还款办法, 以便给地方高校一个喘息机会、储备发展的后劲。

6.成立教育银行。

我国在1994相继成立三大政策性金融机构——国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行。我国建立政策性银行的目的是:实现政策性金融和商业性金融分离, 以解决国有商业银行身兼二任的问题, 并为政策性金融体系的构建奠定良好的框架。成立教育银行可以集中现有高等教育机构的资金, 以现有高校的数量与资金规模完全可以实现良性运作。另外, 教育银行对高校的贷款申请、资金使用制订更加严格的程序和更加广泛的评审标准, 对高校资产进行更加科学的管理。

7.谋划多元化策略。

一是校企联合。校企联合指利用高校的科技优势和企业的资金实力开展校企合作。具体有三种形式: (1) 企业提供资金委托高校培养人才和进行科研开发等, 高校依靠自身教学与科研优势为企业提供服务; (2) 双方共同出资, 风险和利益共担; (3) 合作建设大学科技园区, 依托高校科研、人才密集的优势, 为中小型高科技企业提供相关服务, 以实现高校科技成果转化和促进高科技企业发展。二是BOT融资。BOT即“建设—经营—移交”的简称。具体实施步骤为:高校提供土地, 与项目公司签订基础设施建设合同;由项目公司融资建设学生公寓、食堂等经营性设施;投资方通过经营收取使用费或服务费, 回收投资;合同期满, 高校收回设施所有权。三是TOT融资。TOT是“移交—经营—移交”的简称。这作为一种引入社会资金的方式有非常好的前景, 具体做法是:双方在签订特许经营协议后, 把已经投产运行的基础设施项目移交给对方经营若干年, 一次性融得一笔资金, 用于建设新的基础设施项目;特许经营期满后, 合作方再把该设施无偿移交给高校。在我国经济发展现阶段, 积极采用BOT、TOT方式发展直接融资, 对加快高等教育发展尤为必要。

8.吸纳社会捐赠。

《中国教育改革和发展纲要》明确提出“要逐步建立以国家财政拨款为主, 辅之以……社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制”。但目前我国高校社会捐赠还没有得到足够的重视。少数高校设立了董事会、校友会、基金会, 但接受社会捐赠面窄量少。社会捐赠尤其是校友捐赠已成为促进西方各国教育事业发展的重要支撑。改革开放以来, 经济社会富裕, 国民素质提高, 随着科学发展观的深入贯彻, 我国高校的社会捐赠必将成为教育经费来源的重要组成部分, 高校应切实做好社会捐赠工作。一是树立向社会募捐集资的意识, 并主动设立诸如“优秀学业金”、“爱心扶贫金”、“创业资助金”、“就业录用金”、“公司奖学金”等项目吸引社会捐赠。二是高校应开拓思路, 建立受社会各界欢迎的各种形式的董事会、校友会、家长会、基金会, 结识一批社会贤达人士。三是高校应建立专门机构, 加强宣传与管理, 充分发挥社会捐资助学的作用。

9.改革助学贷款。

随着大学收费制度的改革, 学费拖欠问题日益凸显, 中西部一些地方性高校尤为严重, 沿海地区高校来自中西部的学生欠费现象也很普遍, 有的欠费率达30%。为了贫困生有机会上学, 实现教育机会均等, 应改革目前的助学贷款制度。一是借鉴日本的做法, 不断创建各种助学贷款制度。日本奖学金制度多种多样, 有政府和民间团体设置的, 也有地方和全国性组织团体设立的, 其中规模最大、范围最广, 且有政府出资实施的育英奖学金制度是构成日本高等教育助学贷款制度的主流。二是借鉴英国的“按收入比例还款的助学贷款”制度。该制度规定, 从2006年起, 大学毕业生在年收入超过15000英镑后, 开始还助学贷款的本息, 每年还款的金额相当于年收入的9%。如果毕业生失业或年收入经常低于15000英镑, 到65岁时, 政府将为他核销所欠贷款。

10.实施公办民助。

实施公办民助是指利用民间资本参与学校建设, 充分发挥社会力量参与高校办学的积极性。这类模式的典型是建立公办民助的二级学院。这类学院在投资建设方面要求必须由社会力量投入, 执行民办学校的收费标准, 但在管理方面如师资、课程设置以及文凭发放上都要依托母体高校。这种模式有利于解决高等教育发展过程中的资金来源问题 , 借社会资本举办高等教育可以促进高教大发展。同时, 由于公立高校在教学方面比较规范, 也有利于帮助二级学院提升教学质量。从各国高校融资改革的实践看, 尽管改革起点、力度和内容不尽相同, 但依照高等教育产业特点实行法人治理, 并将高校由单纯的政府投资转变为广泛吸收社会力量多渠道投资办学的发展模式, 已成为世界各国高校融资体制发展的共同趋势。

参考文献

[1]我国教育经费占GDP比例十几年从未达标.先锋教育网, 2007-10-23.

[2]张仿松·按照公共财政的要求改革高等教育投融资体制[J].广东社会科学, 2008, (2) .

3.政府投融资体制治道 篇三

“财政包干”再到“分税制”改革的推进，政府和市场间角色定位的日益明晰，以及中央和地方政府间关系的不断理顺。

政府投融资作为政府治理的重要手段，在提供公共产品和服务、实现政府职能等方面发挥着积极作用。但是我国目前的政府投融资体制在市场深化下存在着明显的不适应性，回顾政府投融资体制的演化及其困境，求解变革之道，以期实现政府投融资行为的法治化、目的的公益性、手段的市场化以及平台的规范化。

加强法制化

政府投融资行为的法治化与政府投融资立法。基于法治政府的立场，政府投融资行为的法治化要求以宪法和法律至上为基点，包括政府投融资职权法定、依法投融资、违法投融资行为承担相应责任以及接受社会公众、人大和司法监督等内容。鉴于我国政府投融资专门性和综合性法律供给不足的问题，应当加快推进政府投融资立法，为政府投融资体制的法治化变革奠定基础。建议制定《政府投资法》，对政府投资原则、投资主体、投资范围、投资决策、投资审批、项目融资、资金管理、投资监管及法律责任等基本问题作出明确规定。特别是针对目前政府投资决策中的“一言堂”和“拍脑袋”决策现象，应通过立法对政府投资决策进行规范，提高决策的科学化、民主化和法治化水平。应当建立“公共权力向公众回归”的政府投资决策机制，既要充分发挥人大在政府投资决策中的作用，通过对政府投资规划、计划以及财政预算的审批和监督，实现人人对政府投资决策权的制约，又要在政府投资决策中保障社会公众参与，利用项目公示制度、专家评议制度和项目听证制度等实现公众的知情权和参与权。再者，对于政府投融资行为的监督管理，除了上级政府和相关主管部门的直接监管外，还应强化人大的预算监督、审计机关的审计监督以及社会公众监督机制，防止政府滥权。此外，在责任政府理念下应强化对政府投融资行为的问责、建立政府投融资责任制度，将政府投融资责任的问责重心由项目法人责任向出资人责任和决策者责任转移。除了在政府投融资立法中明确规定政府投融资的法律责任，以实现对政府投融资行为的法律约束，还可以通过扩大公众参与加强对政府投融资行为的社会问责（socialaccountability）。应当对政府投融资行为的问责主体、问责对象、问责方式和问责程序等作出明确规定，依法追究政府人员的法律责任或政治责任。

同时，应制定《财政收支划分法》、《财政转移支付法》，与政府投融资立法相互配合，既借助财政立法为政府投融资提供财政支持，又可规范政府投融资行为。（1）制定《财政收支划分法》，对中央和地方的财政收支进行规范划分，建立财权与事权、财力与支出责任相匹配的财政分权体制，保证各级政府在投融资体制中的投资事权与其财政收入相适应。（2）制定《财政转移支付法》，对中央向地方的财政转移支付进行规范，明确一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付方式，以基本公共服务均等化为目标，科学构建财政转移支付的计算标准，提高财政转移支付的透明度。通过财政转移支付提高地方财政收入的均衡性，进而提高地方政府投融资能力的均衡性，促进基本公共服务均等化目标的实现。（3）严格控制政府预算外收支，将政府投融资纳入预算调整框架内，充分发挥预算的民主统制功能，使预算由“政府管理的工具”转变为“管理政府的工具”。

清晰范围

政府投融资目的的公益性与政府投资范围界定。首先，对于政府和企业投资范围的划分应秉持公共财政理念，确立与市场经济体制相适应的政府投资范围。公共财政理念要求将政府投资限定在公共领域，用于矫正市场失灵，提供公共产品，这已经被成熟的市场经济国家奉为圭臬。例如，法国将社会投资分为政府主导的公共投资和企业主导的生产投资，其中公共投资占全社会投资的30%，生产投资占70%。政府主要投资于公路、桥梁、通信等公共基础设施，教育、科研、医疗、文化体育等社会服务和福利设施，以及军队、司法、监狱、警察等国家政权机关建设。因此，基于公其财政理念，我国的政府投资应以公共利益为目的，主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括基础性项目和社会公益性项目。根据纯粹公共产品和准公共产品的结构划分，还可以对政府投资范围作进一步明确界定，如国防、外交、司法、公共安全、科教文卫、生态环境保护、农林水利、城市道路、消防等非竞争性、非排他性、非营利性的公共产品领域，应主要由政府投资；对于铁路、机场、高速公路、地铁、高新技术等具有一定排他性、竞争性、营利性的准公共产品领域，应引入社会资本投资，创新多种投融资方式，降低政府投资比重。我围正处于经济转型期，政府仍然通过国有资本控制着电力、通信、能源、金融等领域，介入一般竞争性项目，参与资源的直接配置。随着市场经济体制改革的深化，政府应逐步退出竞争领域，强化其社会管理和公共服务职能，提高在公共服务、环境保护、社会福利等社会公共领域的投资力度。

其次，中央政府和地方政府投资范围的划分应以财政分权为基础，在事权和支出责任相匹配的原则下，按照中央和地方政府职能划分以及公共产品受益范围等因素，合理界定中央和地方的投资事权。具体来说，与“分税制”改革后中央和地方的财权和财力相适应，要适度加强中央的投资事权和支出责任，国防、外交、国家安全、全国统一市场规则和管理等作为中央事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，区域性公共服务作为地方事权。在事权明晰的基础上，中央和地方应按照事权划分承担和分担相应的支出责任。以德国为例，州和地方政府的投资比重高达80%，为了引导和促进地方政府投资，联邦财政对州财政实行投资补贴政策。鉴于我国日前巾央和地方事权和支出责任不匹配的现状，应尽快建立起规范透明的财政转移支付体系。一方面，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托给地方承担；另一方面，对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央可以通过转移支付承担一部分地方支出责任。

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走向市场化

政府投融资手段的市场化与政府融资渠道拓展。政府投融资中市场化手段的引入及其限度在于准公共产品领域，对于此类具有一定程度排他性、竞争性和营利性的公共产品，引入市场机制可以实现政府公益性和市场效率性的优势互补。在这个层面上，政府投融资目的的公益性和手段的市场化是可以并行不悖的，市场化的政府投融资手段可以提高投融资效率，更好地提供公共服务，实现政府职能。对于国防、外交、警察、司法等纯粹公共性的领域，应严格限制市场机制的进入，要依靠政府财政支持。自20世纪70年代末以来，西方政府治理经历了一场革命性的变化，即新公共管理运动，其内涵包括政府职能的市场化、政府运行的市场化和计算机化、政策执行的自主化。新公共管理运动作为对政府失灵的回应，其核心就是将市场机制引入政府治理，将部分政府职能通过合同等市场机制转移到“第三部门”，甚至返还给市场和社会。概言之，作为新公共管理的治理就是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务，实现“无需政府统治的治理”。在十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革，以及推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，应当充分发挥市场机制在政府投融资中的作用，建立规范透明的市场化政府投融资机制。

1、在风险可控的前提下允许地方政府发行地方政府债券融资。以美国为代表的发达国家，市政债券已经成为地方政府市政建设的主要融资渠道，如美国的市政债券主要包括一般责任债券和收益债券两大基本类型；日本的地方债券主要包括地方公债和地方企业债。在我国，笔者认为，逐步放开地方政府发债的同时要制定《地方公债法》，对地方政府债券的发行主体、发行程序、发行方式、发债规模、资金使用、偿债基金、信用评级、信息披露和市场监管等问题作出规定。

2、通过特许经营等方式引入社会资本参与政府投融资。公私合作（PPP）是随着新公共管理运动而盛行起来的政府投融资机制，在公共利益的考量下，通过特许经营方式，鼓励社会资本参与基础设施建设、公共服务提供和公用事业经营等领域，利用市场机制优化公共资源配置。PPP以公共部门和私营部门的伙伴关系、风险共担和利益共享为基础，可以有效弥补政府和市场缺陷，提高公共资源的配置效率。在我国政府投融资活动中，应充分利用PPP的优势，采用多种项目融资模式参与基础设施投资和运营。

3、发挥政策性金融和开发性金融在政府投融资中的作用。从政府融资结构来看，银行贷款、BT融资、债券融资、信托融资等商业性金融占据很大比重，而政策性金融和开发性金融的作用没有得到充分展现。事实上，政策性金融和开发性金融在政府投融资中的作用不仅体现在融资上，还在于其重要的导向性作用。因此，要积极利用国家开发银行和农业发展银行为国家和农村的基础设施建设提供资金支持，并引导社会资金流向。还可以建立城市基础设施和住宅政策性金融机构，为新型城镇化建设中的政府投融资提供政策性金融支持。

4、平台投融资的规范化与地方政府融资平台治理在我国财政分权体制尚未完善，地方政府投资事权过重，以及地方政府融资渠道狭窄的背景下，平台投融资依旧是地方政府投融资的重要机制，地方政府融资平台在一定时期内仍将继续存在。但是，目前地方政府融资平台数景多、债务规模大且发展良莠不齐，很多融资平台公司治理结构不健全，徒有公司之名，却无公司之实。2011年《全国地方政府性债务审计结果公告》显示，大量融资平台公司存在虚假出资、注册资本不到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，并且由于融资平台公司举借的债务主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%的融资平台公司出现亏损。因此，亟待对地方政府融资平台进行分类治理，以实现平台投融资的规范化运作。

（1）对于承担无经营性收入的纯公益性项目融资的融资平台公司，不得再承担融资任务，此类公益性项目应通过财政预算或引入社会资本投资；对于兼有前述公益性项目融资和投资职能的投融资平台公司，应剥离其融资业务。（2）对于承担有稳定经营性收入的准公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《公司法》等有关规定，完善公司治理结构，落实责任承担机制，实现市场化运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构；应逐步摆脱对商业银行贷款的单一依赖，利用资产证券化、信托融资、股权融资和产权交易等方式多渠道融资；要强化融资平台公司的信息披露要求，包括公司资产、负债规模、投资项目、资金使用等信息，以便于监管。（3）要严格执行《担保法》等有关法律法规的规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得以财政性收入、行政市业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司的融资行为提供担保和承讲。

从制度发生学的角度来看，政府投融资的产生是公共产品供给的必然要求，政府投融资体制的变革则是经济体制改革和财政管理体制改革的必然结果。在全面深化改革的新时期，市场经济体制改革日益深化，与之相应的是政府治理方式的革新和政府职能的转变。在此背景下，政府投融资体制需要顺应公共财政、财政分权和法治政府的要求，从政府投融资立法、投资范围、融资渠道和地方政府融资平台等方面进行系统性、整体性和协同性改革，为基本公共服务均等化和新型城镇化建设保驾护航。

4.水利投融资体制 篇四

河南省水利厅

河南省是农业大省、水利大省。近年来，在水利部的大力支持下，在省委、省政府的正确领导下，全省农田水利设施建设取得了长足发展，在连续几年遭受旱涝灾害的情况下，2006至2010年我省粮食产量连续突破1000亿斤，今年通过实施抗旱应急灌溉工程建设河南夏粮又喜获丰收，总产量达626.3亿斤，为国家粮食安全做出了贡献。河南省水利厅党组认真贯彻落实2011年中央一号文件和中央水利工作会议精神，把推进基层水利服务机构建设作为农村水利的一项重要工作，切实加强领导，积极推进，取得了阶段性成果。截止8月25日，全省已有49个县（市、区）成立基层水利服务组织654个，落实人员编制2800人，落实人员经费2472.1万元，落实办公经费706.9万元，落实办公场地21.8万平方米。我们的主要措施是：

一、提高认识，精心安排基层水利服务机构建设

基层水利服务机构是河南省农村水利保障体系的重要组成部分，我们着眼加快水利体制机制改革和发展大局，深化认识，完善思路，增强推进基层水利服务机构改革的紧迫感和责任感，精心组织，科学谋划，不断突出强化基层水利服务机构的地位和作用。一是增强基层水利服务机构建设的紧迫性的认识。我省农田水利建设滞后成为影响农业稳定发展和粮食安全的最大硬伤。农田水利基础设施整体上建设滞后、管理缺位等问题还十分突出。一方面，投资缺口较大，农田水利设施配套率低、工程老化失修、除涝标准低等问题仍没有得到有效解决，全省还有1600万亩的麦播耕地还属于“望天收”，小型农田水利基本上还在“吃老本”，修建于20年前的田间桥、涵、闸等由于缺乏投资、管护不到位，损毁比例达60%；另一方面，基层水利服务机构不健全，缺少专人管理和养护等问题依然十分突出, 长久下去，将造成新建设的水利基础设施出现新的病情和险情、效益衰减的恶性循环，直接影响农业灌溉、防汛抗旱效益的发挥和工程安全问题。我们各级水利部门认识到基层水利服务机构晚建不如早建，小建不如大建，只有下决心完善机构和充实人员，重新整合力量，转变工作职能，创新运行机制，才能加快农田水利基础设施的发展。

二是提升基层水利服务机构建设的现实性的认识。在我省的乡镇机构改革中为解决乡镇事业站所机构多、人员多、经费缺乏保障、运转困难的问题，片面强调减人减事减支，多数乡镇水利站被简单地撤并，资产大多被分割平调，人员被大量分流或安排从事其他工作，公共服务能力受到削弱。服务机构的长期缺失造成小型水利工程安全隐患大，效益严重衰减，农田水利基础设施处于“农民不管、集体不管、机构不管”的“三不管”状态，相当一部分与农民群众有着直接关系的小型水利工程缺少维修养护、损毁严重，难以发挥效益。我们认识到改变这种状况，必须从根本上加强基层水利服务机构建设，立足提升公益性服务功能，着力解决经费保障、服务手段、人才支撑等关键问题。

三是提高基层水利服务机构建设重要性认识。近年来国家对农村饮水安全、农田水利工程等一大批与群众有着直接利益关系的小型水利工程投入力度不断加强，但由于工程量大、点多、面广，县级水利部门在建设上有些力不从心，管理上有些鞭长莫及，因此迫切需要一支专职、专业队伍承担工程的建设管理和运行管理。基层水利服务机构缺失有可能使得这些工程面临像过去那些水利工程同样的命运：缺少维护，功能减弱，效益低下。我们认识到水利基层服务机构的现状与当前农村经济社会发展的形成了较大的反差，与农村水利基础设施建设不相适应，严重制约着未来农村水利的发展。

二、务实创新，扎实推进基层水利服务机构建设

我省共有158个县（市、区），2358个乡镇。推进基层水利服务机构建设，涉及面广，触及层次深，任务艰巨，工作难度大。我们以典型引路，建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务机构，全面提高基层水利服务能力为目标，坚持求真务实，开拓创新，扎实推进基层水利服务机构改革。

一是致力于思路创新和典型引路。基层水利服务机构的建设并不仅仅简单恢复乡镇水利站，更重要的是要以明确公益性职能，以服务“三农”、改善民生，为农业农村经济全面发展提供有效水利服务和技术支撑为目标。在机构性质上我们明确基层水利服务机构是乡镇水利公益性服务主体；在管理体制上，既可实行“条块结合、以条为主”的管理体制，也可实行“双重领导，以块为主体”的管理体制，明确由县级水行政主管部门负责统一安排、指导，从根本上加强了行业指导，稳定了推广队伍，提高了服务水平。我们及时发现并培育了三门峡市陕县的成功经验，总结以后在全省进行推广，起到了明显的引领作用。同时，制定相应的配套政策，完善了《关于加快小型农田水利工程管理体制改革的指导意见》和《关于加强农田水利项目资金整合工作的实施意见》，为基层水利服务机构开展工作提供政策依据。

各级政府切实加强了对基层水利服务机构建设的组织领导，成立相应了的协调机构，水利部门与组织、人事、编制、财政等相关部门加强沟通协调，制定方案，确保基层水利服务机构建设工作按照要求顺利推进；长葛市成立由市直有关部门和乡镇组成的工作组，按照职责分工，各司其职。乡镇负责从农业服务中心抽调人员充实到水利服务管理站和机构组建；水利部门负责水利服务管理站职能确定和业务指导；编制部门负责人员编制调整；土地部门负责机构用地调整；财政部门负责对乡镇水利服务管理站人员和业务经费进行核实。部门分工合作，确保了乡镇水利服务管理站在短时间内得以组建。各地还借鉴已有的经验稳步推进，采取“走出去、请进来”等方式，加强沟通交流，取长补短，进一步理顺体制、健全机构，稳定队伍、改善条件，创新机制、提升素质，全面推进建设工作。

二是致力于服务网络体系的建设。我们在调研的基础上，着眼于我省现阶段城乡统筹发展、全面建设小康社会以及乡镇机构改革的需要，按照强化公益性职能、放活经营性服务的要求，合理布局基层水利技术推广机构，加强基层水利技术队伍建设，健全公益性经费保障机制。通过明确性质、理顺体制、理清职能、严格核编、加大投入、强化

队伍等一系列措施，力争用一年左右时间逐步构建起以县级水行政主管部门为主导，乡镇水利服务机构为核心，抗旱服务、抢险救灾、水利技术推广等队伍为基础，城乡供水、农民用水户协会等涉水企业、民间用水管理组织广泛参与，职能明确、布局合理、队伍精干、职工稳定、分工协作、运转协调、服务到位、充满活力、农民信赖的基层水利服务体系。新郑市形成了市水务局、乡镇水利服务站、村“六护员”管理队伍三级水利服务网络，全市已恢复和成立7个乡镇水利站，明确为水利局的二级机构，负责所辖范围内容水利建设和工程管理，对村级“六护员”业务进行指导；每个乡镇按照区位都成立了“六护员”管理站，设管护员若干名，保证本辖区内的井渠、林木、道路、电力的正常使用和安全，市财政每年落实500万元作为“六护员”管理队伍的工资、工作经费；通过三级水利服务网络建设使水利服务职能延伸到村、到农户，实现农村小型水利设施“时时有人管、处处有人管、事事有人管”，有效解决“体制不顺、机制不活、运行不畅、效果不好”的问题，确保农田水利设施长期发挥效益。

三是致力于保障机制的落实。为稳定基层水利服务机构工作人员公益服务的积极性，我们明确基层水利服务机构的人员经费、公用经费等基本支出由县级财政负担，在办公条件和装备上结合中央水利项目与地方各级财政投入，使之与人员机构、服务职能相适应。按照基层水利服务机构工作性质和实际工作需要，在设施和业务技术方面进行要求达到“四有”标准，即有机构、有人员、有经费、有独立办公场所。目前，我省已成立的基层水利服务机构中大部了分都已由县编办明确为事业单位，经费列入财政预算。我们结合国家新增千亿斤粮生产能力规划田间工程及农技能服务体系建设项目，为基层水利服务机构配备相应的视频培训设备、测量仪器、检测仪器、计算机、灌溉试验设备、移动测墒仪套、小型田间工程施工机械、抗旱用灌溉机械等设备，提升服务能力。陕县财政拿出100万元给每个乡镇水利服务中心配备设备，配置了办公桌椅、文件柜、计算机、防汛抗旱专车辆、抗旱机具等设备。

四是致力于人员队伍的建设。在基层水利服务机构用人制度上，我们要求全面引入竞争机制和考核机制，建立健全“公开公正、竞争上岗、定期考评、合理流动”的人事管理制度，逐步实现由固定用人向合同用人，由身份管理向岗位管理转变。

陕县、宜阳县等地采取公开招聘、竞争上岗、择优聘用的方式，选拔有真才实学的专业技术人员进入乡镇水利管理站。由县人事部门负责竞聘人员有资格审查、考试等工作，县纪检部门全过程监督，做到“公开、平等、择优”。对工作人员实行绩效考核，建立工资与绩效挂钩，根据不同职位和岗位，实行相应岗位工资和绩效工资标准。县水利主管部门每年要明确基层水利工作人员的工作职责、任务和要求，年终由县水利主管部门、乡镇政府、服务对象三方根据服务中心所完成目标任务情况、服务效果和满意程度，以及管理站工作人员的德、能、勤、绩、廉确定绩效工资的发放。实行一年一考评，对考评不合格人员不发奖励工资；对连续两年考评不合格人员按规定处理。

各地还加大基层水利职工在职教育和继续培训力度的规定，结合推广职业资格准入制，搞好水利技术人员的岗位培训和素质提升教育培训。陕县要求基层水利服务中心在任期内必须接受30天以上的新知识、新技术脱产培训，三年轮训一遍。用3—5年的时间，使基层水利管理站技术人员的文化素质和专业服务能力有较大提高。

五是致力于服务作用的发挥。我们明确了基层水利服务机构的综合性的服务职能，在农村水资源管理方面承担包括农业水资源节约与保护、节水灌溉、农村供水、水情雨情监测等；在防汛抗旱方面承担组织编制辖区内容防汛、抗旱应急预案上报县防汛抗旱指挥部审批，负责指导辖区内防汛、抗旱的具体措施的实施；在农田水利建设方面承担组织冬春农田水利基本建设，做好辖区内容农田水利工程建设监督管理；在农村小型水利工程管理方面对参与基层水利社会化服务的农村集体经济组织、企业、私营个体经济和村级水管员履行业务指导和监督职能；在水利科技推广方面承担参与制定当地的水利科技推广规划并负责组织实施，组织水利科技新成果的推广应用；在农村水环境整治方面承担协助编制农村水环境整治规划、实施乡镇排水监管和水体水质监测，开展农村排水河渠日常治理等；在水土保持工作方面承担协助拟定当地水土保持中长期规划，负责水土保持项目的调查和上报，负责组织实施当地水土流失的预防、监督、治理工作，负责开发生产建设项目水土保持方案实施落实，负责水土流失综合治理工程的行业管理、技术指导、质量监督、竣工验收工作等；基层水利服务机构还要协助县级水行政主管部门做好水政执法，查处乡（镇）涉水违法事件、处理水事纠纷；负责宣传、贯彻、落实国家和上级有关水利方面的法律、法规和方针政策，做好辖区内水情教育工作。

三、有序推进，不断深化基层水利服务机构建设

推进基层水利服务机构建设，是伴随现代农业建设进程的一项长期任务，必须坚持与时俱进，不断探索完善。我省基层水利服务机构建设取得了一些成果，但总的来说还只是处于起步阶段，还有许多问题值得探讨。下一步，我们要在以下几方面继续探索。一是强化公益服务，突出主导作用。基层水利服务机构的公益性服务为农民群众提供无偿服务，是其它服务组织不可替代的。下一步，重点是强化基层水利服务机构的公益服务职能，强化服务手段，提高现代物质技术装备水平，整合服务力量，进一步提高服务现代农业的能力。

二是强化政策支持，提高保障水平。解决基层水利服务机构建设落后问题，离不开政策支持。我们坚持通过强化基层水利服务机构的经费保障，理顺管理体制，改善推广条件，努力提高人员待遇、工作运转、技术服务的保障水平。下一步，重点是建立健全基层水利服务机构经费稳定增长的长效机制，积极争取公益性工程维修经费补贴政策，为加强基层水利服务机构建设提供强有力的政策支撑。

三是强化机制创新，激发工作活力。提高基层水利服务机构的服务质量和效能，关键在于建立完善一套科学合理的运行机制。下一步，我们通过试点积极探索基层水利服务需求反馈机制、绩效考评机制，把农民需求与服务职能、服务效果紧密衔接起来，有效地提高工作的针对性和实效性，逐步提高基层水利服务机构的运行质量。

5.改革创新水利发展体制机制 篇五

深化水资源管理体制机制，把提高用水效率和效益作为改革创新的重要目标。通过建立合理的农业用水机制，调整灌区种植结构和优化灌区管水方法，调整农业与生态之间不合理的用水现状，缓解水资源的供需矛盾，提高水资源的利用率，做到水资源的合理开发和科学利用，加快推进节水型农业建设步伐；有效保护生态系统，最大限度地发挥水资源的生态效益、社会效益及经济效益，满足经济社会可持续发展对水资源的需求。首先要规范管理、合理配置。严格执行自治州“总量控制，限额供水，超引加价、节本增效”的引配水原则，在全县各灌区、协会推行水票制、用水申请制和预警制。推广统一种植、统一灌溉、统一管理的集体灌溉模式，实行“供水管理单位+农民用水者协会+用水户”的管理体质，形成政府调控、民主协调、用水户参与管理的新的水利管理体制。制定合理的引、配水计划和渠道轮灌秩序，坚决杜绝“人情水、关系水”和无故浪费水现象，确保公平、公正灌溉，保证按需供水。继续做好水量、水费的核算工作，在各村组设置水费公开栏，及时公布用水情况和收费情况，做到水量公开、水价公开、水费公开。

继续推进农民用水者协会建设，村级用水管理及水费征收工作由农民用水者协会进行全面管理，并建立了相应的农民用水者协会激励机制，充分调动农民用水者协会参与用水管理和水费征收工作的积极性。依托用水者协会，灌前编制用水计划和配水计

划，灌中合理安排水轮，做到灌前有管理，灌后有预警。为自治

县全面建设社会主义和谐社会提供水资源保障。

完善水利工程建设管理体制，进一步做好工程管理体制建

设。自治县境内的水利工程的管理和保护范围已根据自治区土管

局、自治区水利厅[1993]18号文件规定进行确权划界，人人都

有管护的职责和义务，水利工程由水利部门和各受益单位共同进

行管理维护。根据自治县《焉耆回族自治县水利管理办法（试行）》

第四章第十三条规定，水利供水工程的建设与管理维护以支渠为

界，支渠以上的农田水利配套设施由水利部门负责筹资、建设和

维修养护；支渠以下的农田水利配套设施由村（组）受益单位负

责筹资、建设和维修养护，村（组）受益单位在筹资建设上坚持

“一事一议”原则。各灌区四级渠道（干、支、斗、农）的清淤

工作由乡镇（场）人民政府（管委会）组织农牧民负责实施。

建立工程管护制度，工程规模较大且位置远离耕地及居民点的派驻专门管护人员，居民点附近在耕地内的工程由村民进行看

护，保护工程不被人为破坏。对年久失修、已经损毁的工程进行

重新修建，对部分损坏的工程进行局部维修，保证工程尽快恢复

并发挥效益，维护正常的水利基础建设环境。

随着水利投融资体制改革的逐步深入，必须寻求多种投资渠

道和水利工程经营管理模式，保障水利建设的可持续发展。建立

良性运行机制，确保已建成的水利设施正常发挥效益，在积极争

取国家项目的基础上，自治县财政也应逐年增加对水利的投入。

组织农民用水者协会通过“一事一议”的办法积极引导农牧民参

与水利工程建设，同时广泛吸引社会资金进行水利基础设施建

设。积极开展经营权转让，股权转让或资产拍卖等融资手段，引

进先进的管理手段，盘活水利存量资产。大力发展民营水利经济，按照市场经济价值规律，理顺供水成本，确保投入有回报，为民

营水利发展营造良好的投资环境，以增强水利对民间资本的吸引

力度。

稳妥推进水价综合改革，发挥水价资源配置的调节作用，促

进节约用水和可持续利用，提高用水效率。实行供水到户，加快

水价改革。实行供水到户可以杜绝农业用水混乱局面，促进节约

用水，减轻农民用水不合理负担，促进水价改革，提高水费的计

收率。各用水者协会在供水到户的基础上，要加强末级渠道的管

理，实行用水户最终结算水价制度。供水到户工作应不断完善和

改进，提高供水质量，没有推行供水到户的用水户协会，应加强

领导，采取有效措施，尽快在辖区实行供水到户。按照“一次定

价，分步到位”稳步推进农业水价改革。合理确定水价，各级财

政承担的公益性岗位人员经费、公用经费和工程维修养护经费不

计入供水成本。各地州核定农业成本水价，县确定执行水价，报

上一级人民政府审核备案，“十二五”力争达到水成本价的70%，“十三五”基本达到水成本价。末级渠系维护费有农民用水合作

组织按照民主协商的原则自行确定。农业供水推行终端水价制

度，建立并完善计量合理、规范管理的水费计收体制。制定工业

水价指导意见，明确工业水价构成，按照工业供水类型和区域水

资源平衡稀缺程度核定水价。实行差异化的水价政策，区分水资

源公益性和商品性，农业及工业和服务业用水实行超定额累进加

价制度。对农村二轮承包地、牧民定居饲草料地和粮食生产之外的耕地、工业和服务业用水，加收资源水价，拉开高耗水行业水

价价差。资源水价由县级以上政府根据水资源的稀缺程度核定。

农村安全饮水工程逐步实行成本水价供水，没有达到成本水价供

水的差额部分由当地财政补贴，对于偏远贫困地区的农村自来水

厂由自治区财政给予用电费用补助。稳步推进城市居民生活用水

阶梯式水价制度。由自治区发改、财政和水利等部门提出自治区

水价综合改革的具体实施意见。

加强水利服务体系建设，健全基层水利服务体系，完善基层

水利服务机构，加强日常工作制度建设，从乡（镇）、场水利管

理站到局属各股室，严格工作纪律，大力提倡生活节俭、工作有

效、廉洁自律、热情文明的作风，再创文明服务示范窗口。牢固

树立正确的人生观、价值观、服务观、建立相应的奖惩制度。加

强对新技术、新节能产品的培训学习力度，以适应国民经济建设、效能建设、节能环保和社会发展的需要。发挥各级水利服务机构的水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益

性职能。充实基层水利服务人员，确保基层一线工作的水利技术

人员的比例及专业性质。支持县乡建立农村基层水利专业应急服

务组织，提高抗旱、防洪等应急服务效率。健全水利科技创新体

系，加强水利科技服务机构和队伍建设，加快以工程技术和节水

技术为重点的水利科技成果转化，扩大以膜下灌溉技术为代表的高效节水技术应用范围。推进水利信息化建设，进一步推进电子

办公进程和提高工作效率，目前已为驻各乡（镇）、场水利管理

站配备电脑、打印机等电子办公设备。根据水管人员量、测水以

及工程建设需求，更新一批测量仪器设施。对局属各股室老旧电

脑进行更换，根据工程建设需要，新建一套远程自动化控制滴灌

系统设备，更新水利建设档案管理室，增配摄像机、照相机等档

案管理设备，以满足现代水利建设管理的需求，不断增强水利队

伍自身建设。大力支持发展农民用水合作组织，提高工程维护、用水管理和水费收缴等自我管理水平，增强自我服务能力。充分

利用市场机制，积极推进经营性水利服务项目走向市场。

推进节水型社会建设，建立健全节水型社会管理体系。制定

相关政策制度，编制规划，组织保障实施。制定节水办法，编制

节约用水发展规划。总量控制，逐级分配，定额管理。根据全县

用水的实际情况，严格控制用水指标，对用水实行总量控制和定

额管理相结合的基本管理制度。调整产业结构，实现优化配置。对新建、改建、扩建工程因地制宜，合理规划，并按

照水资源条件调整现有经济结构（包括产业结构和种植业结构），优化配置水资源。加强节水工程建设，深入进行节水技术改造，提高节水增效能力。开展农业节水工程建设，全面推行各种节水

技术、设备和器具。完善节水管理制度，建立和完善以取水许可

6.水利投融资体制 篇六

文件资料汇编

2015年1月6日

目 录

1.国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知

（国发[2010]19号）……………………………………………1 2.财政部等部委关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事宜的通知（财预[2010]412号）………………………………………………………………7 3.国务院办公厅转发发展改革委财政部交通运输部关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知（国办发[2011]22号）………………………………………15 4.交通运输部关于转发中国银监会办公厅专题会议纪要的通知（交财明电[2012]0725号）……………………………………21 5.国家税务总局关于融资性售后回租业务中承租方出售资产行为有关税收问题的公告（2010年第13号）…………………24 6.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）…………………………………………………………………26 7.国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发[2014]45号）…………………………………………………………………35 8.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发〔2014〕60号）………………………………………51 9.财政部《关于印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知》（财预〔2014〕351号）…………………………66 10.财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）……………………………………72 11.国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)……………………………………81 12.政府和社会资本合作模式操作指南（试行）………………90 13.政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）……113 14.交通运输部《公路工程设计施工总承包管理办法》………151 15.冯正霖副部长、李彦武局长在全国公路建设管理体制改革座谈会议（新疆）上的讲话……………………………………160 16.冯正霖副部长在深化交通运输投融资改革调研座谈会（杭州）上的讲话……………………………………………………191 17.甘肃省人民政府办公厅转发省交通运输厅关于鼓励和引导民间资本投资交通基础设施领域实施意见的通知（甘政办发[2012]228号）………………………………………………203 18.甘肃省人民政府办公厅转发交通运输厅关于支持市州政府组建交通建设投融资实体工作方案的通知（甘政办发[2013]41号）……………………………………………………………210 19.甘肃省人民政府关于加快全省公路建设的意见

（甘政发[2014]105号）……………………………………215 20.甘肃省交通运输厅关于印发《甘肃省公路工程项目实施BOT方式管理办法（试行）》的通知（甘交发[2012]76号）……223 21.甘肃省交通运输厅关于进一步改进公路建设管理工作的意见（甘交发[2014]76号）……………………………………236 22.甘肃省交通运输厅关于深入贯彻落实《甘肃省人民政府关于加快全省公路建设的意见》的实施意见（甘交发[2014]93号）

………………………………………………………………244 23.甘肃省政府关于加强政府性债务管理的实施意见

（甘政发[2014]123号）……………………………………255

国务院关于加强地方政府融资平台

公司管理有关问题的通知

国发〔2010〕19号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，地方政府融资平台公司(指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体)通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，现就有关问题通知如下：

一、抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务 地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：(1)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；(2)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；(3)融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处臵。对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。

地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

二、对融资平台公司进行清理规范

在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照•中华人民共和国公司法‣等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。

今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

三、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理

融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。

四、坚决制止地方政府违规担保承诺行为

地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行•中华人民共和国担保法‣等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

五、加强组织领导，确保工作落实

各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

地方各级政府和有关部门、单位都要严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反•中华人民共和国预算法‣、•中华人民共和国担保法‣、•中华人民共和国商业银行法‣等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。

各省(区、市)人民政府要切实履行职责，抓紧落实相关工作，并将工作落实情况于2010年12月31日前上报国务院，抄送财政部、发展改革委、人民银行和银监会。

国务院 二○一○年六月十日

关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知

财预[2010]412号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、发展改革委，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局：

为切实贯彻落实•国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知‣（国发[2010]19号，以下简称•通知‣），现就相关事项通知如下：

一、关于抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务

清理核实融资平台公司债务是规范管理的前提。纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

清理核实的债务是指截至2010年6月30日，融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。

融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务。

•通知‣中“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

•通知‣中“融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。

•通知‣中“在建项目”是指截至2010年6月30日，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。为避免损失浪费，防止出现“半拉子”工程，应当妥善安排在建项目的后续资金。“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资”中的“法律和国务院另有规定”是指对按照•中华人民共和国公路法‣、•国务院关于加强国有土地资产管理的通知‣（国发[2001]15号）等法律和国务院规定可以融资的项目，以及经国务院核准或审批的重大项目，如城市快速轨道交通项目等，可暂继续执行既定融资计划。

•通知‣中“信贷审慎管理规定”是指人民银行和银监会发布的相关信贷政策与管理规定及银行自身信贷管理要求，如•固定资产贷款管理暂行办法‣（中国银行业监督管理委员会令2009年第2号）、•流动资金贷款管理暂行办法‣（中国银行业监督管理委员会令2010年第1号）、•项目融资业务指引‣（银监发[2009]71号）等。

•通知‣中“对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处臵”，是指地方政府应根据实际情况，按照国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求，对相关项目采取整改、终止等措施，妥善处臵。对于整改后仍不符合上述要求的项目，银行不得再发放新的贷款。如果融资平台公司贷款风险缓释措施不到位，必须按照有关法律法规规定采取足额追加抵质押等措施，否则银行不能追加贷款。

•通知‣中“逐包打开”是指要将贷款包内的每笔贷款一一对应到合格的项目，甄别贷款包的潜在风险，确实存在合规性问题和风险问题的，要采取相应保全措施。

•通知‣中“逐笔核对”是指对融资平台公司贷款进行逐笔核实查对，从借款主体、担保主体、贷款管理等方面查找贷款存在的风险和问题。

•通知‣中“重新评估”是指重新评估贷款对应的项目的合规性和可行性，项目的效益性以及还款来源的充足性和持续性，项目资本金的可靠性，项目融资需求的合理性，项目资金使用的真实性等方面存在的风险和问题，确保项目债务水平与还款水平相匹配。

•通知‣中“整改保全”是指针对自查发现的风险和问题，在制度建设、项目合规性、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等方面采取的整改保全措施。按照“规范退出、保全分离”的原则，对于清理规范后自身具有稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息且符合一般商业公司经营性质的融资平台公司，银行应将该类公司的贷款整体纳入一般公司类贷款进行管理；对于清理规范后自身具有一定的经营性现金流，能够部分偿还贷款本息的融资平台公司，银行应采取补充完善合同手续、增加新的借款主体和担保主体等整改保全措施，强化还款约束，将其中规范后满足一般公司类贷款条件的贷款从融资平台公司贷款中剥离，纳入一般公司类贷款管理。

二、关于对融资平台公司进行清理规范

对融资平台公司进行清理规范时，对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目（含公益性项目）融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照规定原则进行清理规范。

•通知‣中“承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上（含70%）来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。

•通知‣中“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”的“今后”是指2010年7月1日以后（含7月1日）；“公益性资产”，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。

三、关于加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理

融资平台公司融资和担保要严格执行•通知‣中相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范。•通知‣中“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”的规定，是指贷款资金应用于项目本身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。•通知‣中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。银行业金融机构的项目贷款审查流程、程序、授权授信等要严格按照商业贷款审查标准，不得放松信贷管理条件。•通知‣中“向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定”的“项目”是指要符合•通知‣第一部分所要求的“符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目”。

四、关于坚决制止地方政府违规担保承诺行为

•通知‣明确，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。自•通知‣下发之日起，对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。

•通知‣中“直接、间接形式为融资平台公司提供担保”包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。

五、关于加强组织领导，确保工作落实

各省（区、市）人民政府财政部门要会同发展改革部门、人民银行分支机构、银监会派出机构等，抓紧制定具体实施方案，建立协调机制，配备专职人员，加强对这项工作的指导监督。

各省（区、市）人民政府财政部门要于2010年10月31日前将地方政府融资平台公司债务清理核实情况报告报送财政部，抄送发展改革委、人民银行和银监会。报告应由各省（区、市）人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：本次融资平台公司债务清理核实工作的组织实施情况；债务核实情况（包括债务总量、分类、分级等情况）；特殊事项及说明；问题及政策建议等。

各省（区、市）人民政府按照•通知‣要求于2010年12月31日前上报国务院的加强地方政府融资平台公司管理工作落实情况报告应由各省（区、市）人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：组织实施情况；债务总量、分类、分级等情况；在建项目后续资金安排情况；规范管理的具体措施及效果；特殊事项及说明；问题及政策建议等。

财政部

发展改革委 人民银行 银监会

二○一○年七月三十日

国务院办公厅转发发展改革委财政部交通运输部关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知

国办发〔2011〕22号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

发展改革委、财政部、交通运输部•关于进一步完善投融 资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见‣已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

国务院办公厅

二○一一年四月二十四日

关于进一步完善投融资政策促进普通公路

持续健康发展的若干意见

改革开放以来，我国普通公路建设取得了巨大成就，通车里程规模迅速扩大、服务能力显著增强，对经济社会发展发挥了重要支撑作用。但也存在着债务偿还困难、养护相对不足等问题，特别是成品油价格和税费改革以及逐步有序取消政府还贷二级公路收费以后，普通公路的建设、养护管理面临新的发展环境。为进一步完善普通公路投融资体制机制，促进普通公路持续健康发展，现提出以下意见：

一、充分认识普通公路发展的重要性

（一）普通公路是指除高速公路以外的、为公众出行提供基础性普遍服务的非收费公路，由普通国省干线公路和农村公路组成，构成了我国公路网的主体，是我国覆盖范围最广、服务人口最多、提供服务最普遍、公益性最强的交通基础设施，是保障经济社会发展和人民生产生活的重要基础条件。不断完善普通公路网络，充分发挥普通公路的基础性服务作用，对于便利群众出行，推动社会主义新农村建设，促进城镇化和工业化发展，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。建设和维护好普通公路，是各级人民政府履行公共服务职能的重要内容。各地区、各有关部门要高度重视普通公路建设、养护和管理，统筹交通资源，积极筹措资金，保障普通公路持续健康发展。

二、总体要求和基本原则

（二）总体要求。以科学发展观为指导，按照加强政府公共服务职能的要求，根据经济社会发展需要与财力可能，建立以公共财政为基础、各级政府责任清晰、财力和事权相匹配的投融资长效机制，实现普通公路的持续健康发展。

（三）基本原则。坚持政府主导，提高公共财政保障能力，以财政性资金为主解决普通公路投入问题，规范融资渠道，加强资金使用监管。坚持需求和财力相统筹，综合考虑发展需要和财力状况，实事求是，量力而行，有序推进普通公路发展。坚持财力和事权相匹配，明确各级政府对普通公路的建设与养护管理责任，根据各级政府事权合理配臵财力。坚持科学规划，根据经济社会发展需求和路网功能定位，合理规划、适时调整普通公路的总体布局、路网规模和标准。坚持存量优先，合理安排新建、改扩建及养护资金，做到建养并重、养护优先。

三、切实保障普通公路养护和建设资金

（四）规范成品油价格和税费改革转移支付资金使用。成品油价格和税费改革后，新增成品油消费税收入基数返还中替代公路养路费支出部分和增量资金中相当于养路费占原基数比例的部分，原则上全额用于普通公路的养护管理，不得用于收费公路建设。新增成品油消费税收入中每年安排各地用于政府还贷二级收费公路撤站债务偿还的专项资金，在债务偿还完毕后，全额用于普通公路养护管理和建设。加大成品油价格和税费改革新增税收收入增量资金对普通公路养护管理和建设的转移支付力度。

（五）加大对普通公路发展的支持力度。继续安排中央预算内投资用于普通公路的建设。调整车购税支出结构，提高用于普通干线公路的支出比重。在规范政府性债务管理和风险可控的条件下，在现行中央代理发行地方政府债券制度框架内，考虑普通公路建设发展需求因素，适当扩大发行债券规模，由地方政府安排用于普通公路发展。除中央预算内资金、专项资金和政府债券外，地方各级人民政府应加大力度安排其他财政性资金用于普通公路发展。完善中央资金分配调节机制，加大向西部地区倾斜力度，实现区域间的合理分配，促进区域交通协调发展。

（六）多渠道增加普通公路投入。中央预算内投资和车购税资金在公路交通领域投资形成的收益，应主要用于普通公路建设。各地转让政府还贷公路经营权益所得，应安排一定比例资金用于普通公路建设。逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，新建、改扩建高速公路应将与之密切关联、提供集散服务的普通公路纳入项目范围，统一规划、统一建设。积极探索符合普通公路公益性质的市场融资方式，鼓励社会各界支持普通公路发展。

四、抓紧完善相关配套措施

（七）加强资金使用的监督管理。尽快制定成品油价格和税费改革转移支付资金使用管理办法，规范专项资金的分配使用和监督管理。各级财政用于普通公路发展的资金应纳入预算管理，各级财政和交通运输主管部门要严格执行国库管理制度有关规定，确保及时足额拨付资金。成品油价格和税费改革形成的交通资金实行专款专用，不得挤占、挪用。要健全资金使用的绩效考核管理，加强对公路基础设施领域社会资金的引导和监管，依法加强对各类资金使用情况的审计监督，切实提高资金使用效益。

（八）规范政府性交通融资平台。地方各级人民政府要认真落实•国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知‣（国发„2010‟19号）有关规定，加强对各类交通融资平台公司的监管，严禁违规提供担保或进行变相担保。

（九）妥善处理债务问题。地方各级人民政府要全面清理普通公路建设形成的债务余额，合理分担政府性债务还本付息责任，统筹安排财力，严格按规定和协议偿还普通公路发展形成的历史债务。金融监管机构要采取措施加强金融风险的防控。财政部、交通运输部、发展改革委等部门要密切关注普通公路发展的债务问题，适时研究提出防范信贷风险的政策措施。

（十）理顺公路管理体制机制。抓紧研究制定公路管养体制改革方案，进一步明确公路事权归属，分清各级政府责任，逐步理顺公路管理体制机制。要根据明晰事权、理顺管理体制的要求，认真总结实践经验，适时修订完善相关法律法规。

五、工作要求

（十一）切实抓好组织实施。各地区、各有关部门要根据本意见的要求，结合本地区、本部门实际制定具体实施意见，统筹安排落实工作任务。要正确处理改革、发展与稳定的关系，稳妥推进各项工作。

（十二）进一步加强协调指导。发展改革委、财政部、交通运输部等部门要根据各自职责，密切协同配合，加强对普通公路发展投融资工作的宏观指导和监督检查，及时解决工作中出现的重大问题。

专题会议纪要

〔2012〕23号

中国银监会办公厅 2012年7月5日

2012年6月8日上午，银监会尚福林主席会见交运输部部长李盛霖，双方就当前公路交通基础设施建设筹融资情况交换了意见。交通运输部副部长翁孟勇、高宏峰，银监会副主席周慕冰参加会见。

李盛霖部长介绍了今年以来的公路投资情况、面临的融资困难、主要发展思路和已采取的工作措施，并希望银监会在重点项目建设、集中连片特团地区公路建设、非收费公路贷款、融资平台贷款“统贷统还“、下放贷款审批权限、降低贷款成本等方面予以政策支持。尚福林主席对交通运输部确定的“调结构、控规模、保重点、促稳定”的发展思表示赞同，同时建议交通运输部冂通过完善分类管理、适度处臵存量资产、争取多渠道融资等方式，缓解目前公建设中面临的融资难问题。会议议定以下事项：

一、对于国家发改委认定的重点公路建设项目，银监会将继续鼓励银行业金融机构积极予以信贷资金支持；对于交通运输部认定的重点公建设项目，由交通输部按照“调结构、控规模、保重点、促稳定”的原则以及项目的自我偿债能力，做进一步的梳理和筛选，银监会将引导银行业金融机构对梳理和筛选后的项目名录给予信贷支持。

二、对于符合•公路法‣和•收费公路管理条例‣要求的收费公路项目，银监会将继续鼓励银行业金融机构给予必要的信贷支持。对于非收费公路项目，按照国务院办公厅下发的•关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通如‣（国办发„2011‟22号）文件要求，继续“以财政性资金为主解决普通公路投入问题”。对于历年逾期贷款已还清、未到期贷款已落实还款来源，且地方财政后续偿能力较强的非收费公路项目，可由银行业金融机构与地方政府政、公路主管部门协商处理存量贷款的滚动使用和适度新增贷款问题。

三、为防范信贷风险，提高金使用效率，防止贷款挪用，保证资金专款专用，应在进一步明确交通运输厅、公路局、高速公路管理局、公路投资建设公司等投融主体和经营主体责任的基础上，强调法人偿债责任和项目承债能力，统筹考虑同类项目的现金流，合理确定信贷规模，不得因项目资金挪用造成信贷风险。

四、银监会将引导银行业金融机构按照积极稳妥的原则，加快公路建设项目贷款审批进度。交通运输部将引导行业落实资金来源，保障信贷资金安全。

出席：交通运输部杨咏、陈健、李华、于胜英，银监会杨家才、沈晓明、郭武平

国家税务总局关于融资性售后回租业务中承租方出售资产行为有关税收问题的公告

国家税务总局公告 2010年第13号

现就融资性售后回租业务中承租方出售资产行为有关税收问题公告如下：

融资性售后回租业务是指承租方以融资为目的将资产出售给经批准从事融资租赁业务的企业后，又将该项资产从该融资租赁企业租回的行为。融资性售后回租业务中承租方出售资产时，资产所有权以及与资产所有权有关的全部报酬和风险并未完全转移。

一、增值税和营业税

根据现行增值税和营业税有关规定，融资性售后回租业务中承租方出售资产的行为，不属于增值税和营业税征收范围，不征收增值税和营业税。

二、企业所得税

根据现行企业所得税法及有关收入确定规定，融资性售后回租业务中，承租人出售资产的行为，不确认为销售收入，对融资性租赁的资产，仍按承租人出售前原账面价值作为计税基础计提折旧。租赁期间，承租人支付的属于融资利息的部分，作为企业财务费用在税前扣除。

本公告自2010年10月1日起施行。

此前因与本公告规定不一致而已征的税款予以退税。特此公告。

国家税务总局

二○一○年九月八日

关于加强地方政府性债务管理的意见

国发〔2014〕43号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，根据党的十八大、十八届三中全会精神，现提出以下意见：

一、总体要求

(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

(二)基本原则。

疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。

分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。

防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。

二、加快建立规范的地方政府举债融资机制

(一)赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

(二)建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

(三)推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

(四)加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。

三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理

(一)对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

(二)严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

(三)把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

四、控制和化解地方政府性债务风险

(一)建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。

(二)建立债务风险应急处臵机制。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处臵预案，建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处臵存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处臵预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

(三)严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

五、完善配套制度

(一)完善债务报告和公开制度。完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立地方政府性债务公开制度，加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。

(二)建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。

(三)强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资

(一)抓紧将存量债务纳入预算管理。以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

(二)积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券臵换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

(三)妥善偿还存量债务。处臵到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。地方政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处臵政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。

(四)确保在建项目后续融资。地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

七、加强组织领导

各地区、各部门要高度重视，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来。地方政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，结合实际制定具体方案，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。要建立地方政府性债务协调机制，统筹加强地方政府性债务管理。财政部门作为地方政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。各地区、各部门要切实履行职责，加强协调配合，全面做好加强地方政府性债务管理各项工作，确保政策贯彻落实到位。

国务院办公厅

2014年9月21日 关于深化预算管理制度改革的决定

国发〔2014〕45号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，按照新修订的预算法，改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，现就深化预算管理制度改革作出如下决定。

一、充分认识深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性

建立与实现现代化相适应的现代财政制度，对于优化资源配臵、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要意义。改革开放以来，特别是1995年预算法及预算法实施条例施行以来，在党中央、国务院的正确领导下，我国财政制度改革取得显著成效，初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度体系，作为公共财政制度基础的预算管理制度也不断完善，为促进经济社会持续健康发展发挥了重要作用。

当前，我国已进入全面建成小康社会的关键阶段。随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题，主要表现在：预算管理和控制方式不够科学，跨预算平衡机制尚未建立；预算体系不够完善，地方政府债务未纳入预算管理；预算约束力不够，财政收支结构有待优化；财政结转结余资金规模较大，预算资金使用绩效不高；预算透明度不够，财经纪律有待加强等，财政可持续发展面临严峻挑战。

党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，并对改进预算管理制度提出了明确要求，今年•政府工作报告‣也作出了部署。贯彻落实党的十八届三中全会精神和国务院决策部署，深化预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，是深化财税体制改革，建立现代公共财政制度的迫切需要；是完善社会主义市场经济体制，加快转变政府职能的必然要求；是推进国家治理体系现代化，实现国家长治久安的重要保障。

二、准确把握深化预算管理制度改革的总体方向

（一）指导思想。

深化预算管理制度改革，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，落实党中央、国务院决策部署，按照全面深化财税体制改革的总体要求，遵循社会主义市场经济原则，加快转变政府职能，完善管理制度，创新管理方式，提高管理绩效，用好增量资金，构建全面规范、公开透明的预算制度，进一步规范政府行为，防范财政风险，实现有效监督，提高资金效益，逐步建立与实现现代化相适应的现代财政制度。

（二）基本原则。

遵循现代国家治理理念。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力构建规范的现代预算制度，并与相关法律和制度的修订完善相衔接。健全财政法律制度体系，注重运用法律和制度规范预算管理，提高政府公共服务水平。

划清市场和政府的边界。凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。

着力推进预算公开透明。实施全面规范、公开透明的预算制度，将公开透明贯穿预算改革和管理全过程，充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用，建设阳光政府、责任政府、服务政府。

坚持总体设计、协同推进。既要注重顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，又要考虑外部环境和制约因素，实现与行政管理体制改革的有序衔接，合理把握改革的力度和节奏，确保改革顺利实施。

三、全面推进深化预算管理制度改革的各项工作

（一）完善政府预算体系，积极推进预算公开。

1.完善政府预算体系。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。

2.健全预算标准体系。进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。进一步完善政府收支分类体系，按经济分类编制部门预决算和政府预决算。

3.积极推进预决算公开。细化政府预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开。积极推进财政政策公开。扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。

（二）改进预算管理和控制，建立跨预算平衡机制。

1.实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对预算的约束。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。提高财政预算的统筹能力，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。

2.改进预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。中央一般公共预算因宏观调控政策需要可编列赤字，通过发行国债予以弥补。中央政府债务实行余额管理，中央国债余额限额根据累计赤字和应对当年短收需发行的债务等因素合理确定，报全国人大或其常委会审批。经国务院批准，地方一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补，地方政府一般债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。加强政府性基金预算编制管理。政府性基金预算按照以收定支的原则，根据政府性基金项目的收入情况和实际支出需要编制；经国务院批准，地方政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务，地方政府专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内，根据各地区债务风险、财力状况等因素测算分地区债务限额，并报国务院批准。各省、自治区、直辖市在分地区债务限额内举借债务，报省级人大或其常委会批准。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。

3.建立跨预算平衡机制。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨预算平衡机制。中央一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡。地方一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一预算中予以弥补；市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

（三）加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策。

1.加强税收征管。各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，并建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。切实加强税收征管，做到依法征收、应收尽收，不收过头税。严格减免税管理，不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督，强化税收入库管理。

2.加强非税收入管理。各地区、各部门要依照法律法规切实加强非税收入管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加强国有资本收益管理，完善国家以所有者身份参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系，禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。

3.全面规范税收优惠政策。除专门的税收法律、法规和国务院规定外，各部门起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策。未经国务院批准，各地区、各部门不能对企业规定财政优惠政策。各地区、各部门要对已经出台的税收优惠政策进行规范，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行；没有法律法规障碍且具有推广价值的，尽快在全国范围内实施；有明确时限的到期停止执行，未明确时限的应设定优惠政策实施时限。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，严惩各类违法违规行为。

（四）优化财政支出结构，加强结转结余资金管理。

1.优化财政支出结构。严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。结合税费制度改革，完善相关法律法规，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。在此之前，负责资金分配的部门要按规定将资金具体安排情况及时报财政部门。

2.优化转移支付结构。完善一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上；明显增加对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的转移支付；中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。要大力清理、整合、规范专项转移支付，在合理界定中央与地方事权的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，属地方事务的划入一般性转移支付。对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消，其余需要保留的也要予以压缩或实行零增长，并改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。规范专项转移支付项目设立，严格控制新增项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。加快修订完善中央对地方转移支付管理办法，对转移支付项目的设立、资金分配、使用管理、绩效评价、信息公开等作出规定。研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在明确中央和地方支出责任的基础上，认真清理现行配套政策，对属于中央承担支出责任的事项，一律不得要求地方安排配套资金；对属于中央和地方分担支出责任的事项，由中央和地方按各自应分担数额安排资金。各地区要对本级安排的专项资金进行清理、整合、规范，完善资金管理办法，提高资金使用效益。

3.加强结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照财政部的规定办理。要加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，细化预算编制，提高年初预算到位率。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度的通报制度和监督检查制度，有效控制新增结转结余资金。

4.加强政府购买服务资金管理。政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作，切实降低公共服务成本，提高公共服务质量。

（五）加强预算执行管理，提高财政支出绩效。

1.做好预算执行工作。硬化预算约束，预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后预算安排资金。及时批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%。加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目外，中央对地方一般性转移支付在全国人大批准预算后30日内正式下达，专项转移支付在90日内正式下达。省级政府接到中央一般性转移支付或专项转移支付后，应在30日内正式下达到县级以上地方各级政府。规范预算变更，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的，按照财政部的规定办理。

2.规范国库资金管理。规范国库资金管理，提高国库资金收支运行效率。全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。地方各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按国务院规定实行权责发生制核算的特定事项，应当向本级人大常委会报告。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。加强财政对外借款管理，各级财政严禁违规对非预算单位及未纳入预算的项目借款和垫付财政资金。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。

7.水利投融资体制 篇七

一、税费改革前我国普通公路建设资金来源渠道及结构分析

税费改革前,我国普通公路建设资金主要来自中央与各级地方政府的投入以及市场融资。其中,政府投入包括中央政府的车辆购置附加税、地方自筹(主要是养路费等公路交通规费收入)、国家及地方预算内资金、国债、地方政策筹款等。市场融资则主要有国内外银行贷款、转让经营权、直接利用外资等。2008年,我国普通公路建设资金来源结构如图1所示。从图1中不难看出,税费改革前,我国普通公路建设资金来源结构具有以下特征:

第一,公路建设资金来源以银行贷款为主,国内外贷款(含利用外资)占到了36%左右。

第二,原由交通部门掌握的公路养路费、公路货运附加费、公路客运附加费等地方自筹资金在公路建设中发挥了重要作用。在全部公路建设资金来源中,地方政府投入比例占全部投入资金的35%。普通公路作为准公共物品(非收费公路属公共物品),其建设资金应主要来源于各级政府投入,但地方政府受自身经济发展水平、财政能力的限制,投入的资金以养路费等交通规费为主,公共财政投入不足。

第三,中央财政对公路建设资金投入偏少,国家预算内资金和车购税资金合计投入仅占15%。

第四,企事业单位自筹和其他资金所占比例较小。这说明我国公路建设吸引社会资金不足。

二、税费改革的主要内容及其对普通公路建设资金的影响

2009年1月1日,《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》的施行标志着我国公路税费改革正式启动。此项改革涉及普通公路维护、建设的主要内容有:(1)“费改税”,也就是将原有的公路养路费等交通运输行业“六费”取消,取而代之的是燃油税。与之相伴,原在交通系统内部循环的交通规费成为一般性税收并需要中央进行转移支付。(2)逐步有序取消政府还贷二级公路收费,对于取消二级公路收费权后产生的债务,中央和地方各负担50%并在5年内还清。(3)改革后形成的交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变,即“四不变”原则。从中不难看出,税费改革对普通公路建设养护资金来源渠道、管理体制等方面都产生了重要影响。

(一)资金来源方面

1. 原有的信贷融资平台消失,资金供需矛盾突出。

改革前,由交通部门掌握的交通规费资金在普通公路投融资中发挥着重要作用。它不仅是市、县级政府公路建设配套资金的主要来源,而且交通规费形成的现金流也是地方交通部门用来吸引银行信贷资金或担保融资的重要基础。自“十五”以来,这两项在普通公路建设资金来源结构中一直保持在70%以上(古尚宣,2009)。改革后,原来用作质押贷款的交通规费收入不复存在,不仅地方配套资金面临新的困难,也失去了以此作质押担保融资和贷款的基础。再加上二级公路收费权益取消,地方交通部门普通公路建设和养护的融资平台也随之消失。如此一来,原来作为公路建设主要资金来源的银行贷款方式已行不通。显然,如果不尽快建立新的普通公路投融资平台,仅靠包括车辆购置税和燃油税分配形成的财政性公路建设资金,远远满足不了普通公路建设和养护资金需求。

2. 中央和地方事权不匹配,地方配套资金面临新的困难。

随着公路建设规模的不断扩大,每年公路建设需要大量的市、县级地方配套资金。但是,市、县级财政预算中并没有“交通建设”经常性支出安排。改革前,地方公共财政对普通公路的投入并不大,养路费等交通规费的超收分成收入是市、县级地方配套资金的主要来源。改革后,公路交通规费收入不复存在,取而代之的是由国税部门征收的中央税,再加上许多原属地方的税种(如企业所得税)逐渐被划分为中央地方共享税,地方财力被进一步削弱,地方配套资金的筹集面临新的困难。

3. 积存债务处理加大了地方财政负担,影响地方财政对公路建设投入的积极性。

改革前,二级公路的主要还款来源是二级公路收费。二级公路收费权取消后,项目的还款来源变为中央、地方两级的财政补助,中央和地方各负担50%。但是,交通部门在核定清算撤站债务时并没有将债务的利息支出、撤站务工费以及人员安置费用等考虑在内。这样,中央拨付的那50%就被打了折扣,换言之,这些费用也要由地方来解决,这无疑增加了地方的财政负担。以湖北省为例,截至2008年底,湖北省二级公路债务余额为253亿元,以二级公路收费站为融资平台,未独立设站的一、三级等公路债务余额为91亿元,共计344亿元。除国家已明确每年从燃油税收入中安排资金,用于逐步偿还50%的二级公路债务外,还有巨额存量债务亟待化解。这对大部分市区“吃饭财政”的现实而言,无疑是一个巨大的债务负担。据测算,湖北省每年可获得中央燃油税补助资金21.67亿元,但同期应付二级公路银行贷款利息10.37亿元,可用于还债的仅剩11.3亿元,要全部还清二级公路债务,需要22年(曹娟,2010)。如果还债都成问题,又怎能拿得出钱再搞新的建设项目呢?

(二)资金使用与管理方面

1. 公路建设养护资金专款专用的原则可能受到影响。

交通专项资金分配模式涉及到部门间、地区间的利益和权力分配。实行“费改税”后,原由省级政府部门征收的政府基金、行政事业性收费变为国家通过征收燃油税的形式依法筹集交通基础设施维护、建设资金,并通过财政转移支付方式分配给各省份。这种资金分配模式在加强预算管理和财政监督的同时,也带来了一些负面影响。由于燃油税转移支付资金直接拨付到当地财政,上级交通部门安排的公路建设、养护规划是否能够顺利实施,还要看当地的财政情况。若地方财力较弱,有可能将这部分资金挪作他用或挤占部分资金。如此一来,公路专项资金要做到专款专用难度很大。

2. 资金拨付渠道的变化影响到普通公路建设养护进度,削弱了公路管理部门的行业管理职能。

改革前,公路建设资金在行业内运行,基本上在上一年末就会确定下一年的计划。另外,考虑到公路建设资金投入大、施工具有季节性等特点,省级交通主管部门一般会按照计划预拨一部分资金,地方交通部门也可以根据计划用养路费超收分成收入等垫付一部分资金先行安排一些项目。改革后,普通公路资金在下行方式上有所变化,由原来行业内直接拨付改为由省财政拨付市、县财政。这种变化不仅可能带来交通专项资金被地方政府挤占、挪用、到位不及时等问题,而且资金不再有预拨现象,指标、文件下来后才能按照进度拨款,根本体现不出计划的前瞻性,影响到公路的及时养护和建设进度。而与此同时,取消二级公路收费权后,出于降低运输成本的考虑,大量车流由原来的高速公路和一级公路转向二级公路,致使二级公路车流量急剧增多,尤其以超载、超限车辆为甚,由此造成路面、桥梁受损严重,养护成本上升。但是,计划上报审批的速度赶不上道路损坏的速度,在申报没有批准之前,考虑到安全性和公路的正常通行等问题,地方交通部门不得不提前启动公路大修项目。但这部分资金从哪里来?恐怕只能占用其他项目。如此一来,地方公路管理部门的行业管理职能和公路建设规划的实施就会受到严重影响。

三、创新普通公路建设投融资政策的思路和建议

针对上述财税体制改革对普通公路投融资带来的不利影响,结合普通公路的准公共物品属性,笔者认为,应当从政府和市场两个层面进行制度创新,拓宽普通公路投融资渠道;同时,从制度和法律层面确保资金的及时到位。

(一)加大政府投入,推动市场融资创新,扩大普通公路建设资金来源

1. 加大政府投入,使普通公路回归公益性。

首先,加大中央财政性资金投入。不论发达国家还是发展中国家,都将公路列为准公共物品的范畴。尤其是非收费的普通公路,其公益性特征更为明显。因此,中央政府理应加大普通公路建设资金投入的力度。然而,从目前情况来看,我国中央财政对普通公路的投入明显不足。据统计,“十五”以来,中央预算内资金和车购税资金年平均投入不足20%(古尚宣,2009)。由于中央财政投入少,造成了普通公路建设过度依赖银行信贷资金、地方交通部门负债率高企的不良状况。税费改革后,随着中央财政实力的增强,在提高对地方转移支付比例的同时,中央也有必要承担更多的事权,在公路基础设施建设中加大中央财政性资金的投入,从而实现普通公路建设由公共财政承担而不是依靠贷款维持,使普通道路回归到公共物品的本质上来。

其次,加大地方政府筹措资金力度。地方政府是普通公路建设的主要承担者,同时更是公路的最大受益者,地方政府理应加大对普通公路的投资力度。不过,如果地方财政收入有限,那么新增财政支出用于普通公路建设难度将会很大。为解决地方配套资金不足问题,地方政府应积极解放思想、更新观念,创新制度和政策,扩大普通公路建设资金来源渠道。譬如,可以将非税收入中的土地出让金收益安排一定比例用于公路建设。这是因为,土地的级差效益与公路密不可分,公路越发达,交通越便利,土地价格越高。因此,事实上土地出让金收益中包含着大量的公路建设投入,从土地出让金中提取一定比例的专项资金用于公路建设,符合“取之于路,用之于路”的原则。广东省中山市自2008年起对该市干线公路网共20条公路进行定线规划,将道路两侧各500米范围内的土地进行预控,公路两旁预控的土地由政府统一经营,所得款项用于建设其他公路(吴娟、冯继妍,2008)。这种通过土地储备增值筹集道路建设资金的做法,不仅有利于对干线公路沿途进行统一规划,也是公路建设融资方式的一种突破。另外,在有资源的地区,可以考虑从矿业权分成收入中拿出一部分资金专项用于普通公路建设。根据财政部与国土资源部《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知》(财建(2008)22号文)的规定,矿业权价款收入中央与地方实行2∶8分成。由于资源的开发和运输对普通公路存在高度依存性,因此,在省财政所得的80%中拿出一定比例用于普通公路建设是完全合情合理的。

最后,扩大公路建设专项税收范围。世界上没有真正意义上的免费公路,公路的建设、养护资金不是依靠收费就是依靠收税。收费和收税应该说只是筹集资金的不同方式,功能和目的是一致的。发达国家经验表明,公路用户税制度是保证公路建设和养护资金稳定来源的有效方法之一。国外公路用户税征收范围较广,美国的公路用户税在燃油税和车辆购置税的基础上增加了轮胎税、超重货车税、机动车辆税;日本除征收燃油税、车辆购置税外,还同时征收石油液化气税、重车税。美国通过征收燃油税、轮胎税等税种所收的费用作为公路的信托基金,可以满足公路发展资金需求的70%。而我国目前类似公路用户税的只有两种:车辆购置税和燃油税,并且燃油税只能有部分用于公路建设,这样,用于公路建设的专项税收收入明显不足。据交通部测算,我国的专项税收只能满足公路建设需求资金的18%和公路养护需求资金的33%。因此,我国应该充分借鉴国外经验,不仅要继续保持车辆购置税作为公路建设专项税收的属性,还应当考虑开征新的用户税。如针对超载、超重车辆对普通公路损坏严重的情况,开征重车税;针对部分汽车采用其他能源规避燃油税,开征石油液化气税和轮胎消费税等。

2. 积极推动市场融资创新,借助社会力量拓宽普通公路建设资金来源渠道。

首先,寻求新的银行贷款质押渠道,继续争取信贷支持。在各级政府一时难以加大财政投入的情况下,信贷融资渠道还有必要保持。随着我国居民汽车消费量的提升,车购税收入会随之增大,因此可以利用公路建设的阶段性和车购税使用“前紧后宽”的时间差,由中央政府用车购税资金质押统一贷款、统一还款。这种方式可以充分利用未来财政资金,缓解当前财政支出压力,加快普通公路建设步伐。其次,盘活存量资产,尝试新的市场融资方式。对于一级公路等收费公路,可以考虑资产证券化和售后回租等方式融资。资产证券化是以融通资金为目的,将缺乏流动性但具有稳定的未来收入现金流的存量资产进行组合和信用增级、并依托该现金流发行可以在金融市场上出售和流通的证券的过程。收费公路能够在未来产生稳定的现金流,因此,收费公路存量资产非常适合采取证券化方式融资,融资所得资金可以用于建设新的收费公路。另外,收费公路具有稳定的、长期的通行费收入现金流,具备实施售后回租的基础和条件,通过售后租回方式将出售公路存量资产所得收入用来建设新的公路项目,也可以起到盘活存量资产、充分利用未来资金的效果。

(二)建立完善的法律法规体系,为公路建设资金使用提供法律保障

为确保公路建设资金使用上的专用性和及时性,有必要建立相应的法律法规体系。美国先后颁发了《公路税收法》和《联邦资助公路法》,确保公路用户税长期稳定、持续;日本也先后出台了《汽油税法》、《道路建设特别措施法》和《道路建设财源临时措施法》等。而我国除《公路法》外,目前还没有关于公路建设资金管理的法律文本,这就难免带来公路建设专项资金被挤占、挪用、拖欠等问题。而一旦“四不变”原则得不到有效落实,那么税费改革的出台效果就会被打折扣。为此,有必要借鉴发达国家的先进经验,为我国公路建设的资金筹措、使用和管理设立专门的法律文件,确保资金来源和资金规模都能在法律的框架内得到保证,资金使用也能够在法律的监督下规范、有序地进行。

摘要：普通公路作为重要的基础设施,在经济和社会发展中起着重要的基础性作用。受燃油税改革的影响,传统的普通公路投融资机制受到一定冲击,普通公路建设面临资金来源渠道变窄、资金拨付不及时、资金缺口增大等问题。为解决上述问题,要从政府和市场两个层面入手,加大公共财政投入,扩大公路建设专项税收范围,创新普通公路融资政策,拓宽市场融资渠道,促进普通公路持续健康发展。

关键词：普通公路,投融资,税费改革

参考文献

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8.水利投融资体制 篇八

关键词：地下空间；投融资；政府主导；市场化

中图分类号：F293.2；F830.593文献标识码：ADOI：10.3963／j.issn.1671—6477.2009.04.004

地下空间是城市建设的新型国土资源，地下空间开发利用对我国城市“两型社会”(资源节约型、环境友好型社会)建设具有极大的促进作用。我国城市地下空间开发利用的投融资实践，面临着一系列急需解决的问题：地下空间产品的公共性与市场化运作之间的矛盾，地下空间开发的高投入额、长回报期与吸引社会资本之间的矛盾，地下空间开发项目的投融资模式选择难题，地下空间开发政策配套的欠缺问题，等等。为了提高城市的整体效益，保护宝贵而有限的土地资源，优化地下空间投资结构和增进开发效率，建立适合我国国情的城市地下空间开发利用的投融资体制，具有十分重要的理论和实际意义。

一、两种基本的投融资模式

根据投融资主体的不同，城市地下空间开发利用中存在着两种基本的投融资模式，即政府投融资模式和市场化投融资模式。

(一)政府投融资模式

政府投融资，是指地方政府为实现城市地下空间开发利用的目标，以政府财政及信用为基础，以政策性融资为手段，筹集开发资金并投资于城市地下空间项目的金融活动。政府投融资的主体是地方政府或代表政府从事投融资活动的，具备法人资格的国有独资企业。政府投融资模式的资金来源主要有两类：一是政府财政出资，二是政府债务融资。在世界很多国家大城市的地下空间开发利用过程中，特别是建设初期和高速成长时期，政府投融资都发挥着主要作用。

(二)市场化投融资模式

市场化投融资，是指市场主体(非政府公共部门)以获取盈利为目的，以企业信用或项目收益为基础，以商业化融资为手段，筹集资金并投资于城市地下空间项目的金融活动。非国有独资的公司制企业是市场化投融资的主体，自主进行投融资活动，独自承担相应的责任。市场化投融资模式的资金来源主要有：企业留存利润内源融资，商业性贷款，发行企业债券，引入产业投资基金，私募，IPO等股权融资，资产证券化等。

国外在城市地下空间开发利用形成一定规模，具备一定赢利能力后，开始采取市场化投融资模式，如英法海峡隧道重组融资项目、英国伦敦地铁PPP合约等。近年来我国部分城市也开始探索或尝试市场化投融资模式，如上海延安东路隧道复线工程的BOT方式，北京地铁4号线项目的PPP方式。

(三)两种模式的比较

政府投融资模式的优点是能依托政府财政和良好的信用，快速筹措到资金，操作简便，融资速度快，可靠性大。其融资量的大小，取决于政府的财政能力和所能提供的信用程度。缺点主要有两个：一是对政府财政产生压力，投资风险集中于政府单方面；二是不利于形成市场化的竞争机制，经营效率低。市场化投融资模式的优点是可以吸引各种不同类型的社会投资者参与地下空间项目的建设，实现投融资主体的多元化，减轻政府财政的压力，分散投资风险。缺点主要有两个：一是企业信用融资受企业信用程度所限，融资能力通常不会很大；二是可靠性相对较差，操作环节多，过程复杂，融资速度慢。

二、城市地下空间项目的提供与生产

城市地下空间项目的提供所界定的是投资的主体问题，即由政府投资并以政府名义向社会提供。还是由市场主体投资并以市场主体名义向社会提供。而城市地下空间项目的生产所界定的则是建设和运营管理的主体问题，即由政府建设、运营，还是由市场主体建设、运营。

(一)城市地下空间项目的分类

根据项目区分理论，在现有制度体系条件下，按照是否有收费机制和资金流入，可将城市地下空间项目划分为非经营性、准经营性和经营性三种，应该根据项目的性质和特征决定项目的提供与生产方式。见表1。

地下空间项目的经营性、准经营性和非经营性的区分并非绝对的，一成不变的，而是可以随着收费定价制度、技术进步、市场需求等因素的变化而变化的。以定价制度为例，政府可根据需要，通过建立收费机制或提高收费价格等，使项目的可经营性提升，即准经营性项目可变成经营性项目。非经营性项目也可变成准经营性项目，甚至变成为经营性项目；而经营性项目一旦取消了收费又成为了非经营性项目。见图1。

(二)城市地下空间项目的提供与生产方式

政府和市场主体在城市地下空间投资领域中的定位，见图2。

城市地下空间项目的政府提供与生产，主要出于两方面的需要：一是弥补市场生产的缺陷，二是实现政府的社会管理职能。政府拥有向社会成员征税的权力，税收是确保公共产品提供成本得到补偿的最好途径。根据政府的参与程度，可将政府生产方式归集为两大类型：政府直接生产(公共企业生产)方式和委托代理生产方式。

城市地下空间项目的市场提供与生产，是指由市场主体负责城市地下空间项目的投资、建设和运营管理。在市场经济条件下，采用市场提供与生产的方式，可以依靠市场机制的作用提高资源配置的效率。市场生产的主要方式是私人部门直接生产。

绝大多数城市地下空间项目兼具公共物品和私人物品的性质，这决定了完全采用政府或市场提供、生产的方式都是不合适的。一方面，由政府提供、生产，实现了政府向社会提供公共产品或服务的职能，但这会不可避免地导致行政垄断并带来运营的低效率；另一方面，由市场提供、生产，提高了运营效率，但又可能产生新的市场垄断并导致社会福利的损失。

政府出于干预和弥补市场缺陷的需要，或为履行政府的社会职能，部分非经营性项目及关系国计民生的重要地下基础设施，应由政府组织生产，向社会提供；而市场提供、生产则是市场经济条件下准经营性和经营性项目的主要提供与生产方式，其特点是通过市场机制实现社会资源的优化配置，促进竞争，并提高效率。

三、政府主导的地下空间市场化投融资体制

(一)城市地下空间开发利用的政府规制

城市地下空间具有开发的统一性，建设的超前性，运营的整体性，效益的间接性等特点，同时地下空间的开发利用具有很强的不可逆性，一旦建成很难改造和拆除，地下工程建设的初期投资大，投资回收期长，安全性要求高，后期运营和维护的成本高，难度大，而地下空间的社会效益、环境及防灾等间接效益体现较慢，又很难定量计算，这些都决定着地下空间的投资过程(包括前期规划、建设期和后期运营)应由政府主导。政府作为外部经济的维护者，应立足全局，通过合理安排地下空间的开发层次与时序，充分认识其综合效益，对地下空间资源进行保护性开发。

政府可以通过建立规制来实现其对地下空间开发利用的主导地位。城市地下空间开发利用的政府规制的总体目标是实现资源最优配置和社会福利最大化，可以从以下两个方面进行构建。

一是成立专门的城市地下空间管理机构，从宏观上调控本地区地下空间的规划与投资战略。作为城市地下空间开发利用的主管部门，具体负责城市地下空间开发利用的法规、规划、投融资、建设和运营等管理工作。

二是构建城市地下空间投融资配套政策体系。城市地下空间投融资模式发展的目标，是建立多元化投资主体和直接融资与间接融资相结合的投融资模式。为保证这种模式的有效运行，必须建立相应的配套政策体系，包括法律制度、政府管理和市场规则三个层面。见表2。

随着规制实践和理论的不断发展，规制的理念已经从通过对自然垄断行业机械地“控制和命令”来消除非效率的方式转向通过激励措施来消除非效率的激励性规制方式发展，从对行为的直接规制转向对市场规则的规范方向努力。规制的目的已不再是以政府取代市场，而是通过创造实现市场可竞争性的条件促进市场的可竞争性，市场可竞争性的增强又进一步促进规制目标的实现。

(二)城市地下空间开发利用的市场机制

城市地下空间项目具有投资额高，投资回收期长，有投资规模效应等特点，单靠政府投入是不现实的，需要市场化的开发经营机制。在市场机制发挥作用的领域减少政府的投入，让政府从特定的投资者中脱离出来，成为监督者和协调者，更多地引入市场化机制，更多地让私人部门参与。

城市地下空间开发利用的市场机制，就是把一些可以取得收益的地下空间项目推向市场，从而改变单一由政府开发地下空间的模式。目前，国外发达国家和地区已基本上实现了城市地下空间开发利用的市场化和产业化，他们不仅有强大的市级政府机构对城市地下空间进行间接调控和管理，具备完善的开发管理体制，而且与私人部门采取多种合营方式，形成了较为稳定的地下空间开发资金来源。

城市地下空间市场化经营是解决我国城市地下空间投资不足的途径。长期以来，我国城市地下空间开发领域形成了以政府投资、建设、运营为主的基本体系，政企不分的体制使得地下空间的经营缺乏效率，长期依赖政府补贴来勉强维持运营。把经营性和准经营性的地下空间项目推向市场，则可以提高资金的使用效率，增加行业竞争，提升行业活力，从而降低运营成本，盘活存量资产，实现城市地下空间开发利用的良性循环。

城市地下空间市场化经营也是提高地下空间开发与运营企业经营效率的需要。目前，我国城市地下空间领域产业设施陈旧，开发效率低，运营成本高的现象相当普遍。通过创造条件，在地下空间领域形成竞争性环境，充分发挥竞争的优胜劣汰机制，可以促进地下空间开发与运营企业提高经营效率，增强企业的竞争实力。

(三)政府主导的地下空间市场化投融资体制的构建

政府主导的地下空间市场化投融资体制，是指地下空间开发利用在地方政府统一规划和综合管理下进行，通过积极鼓励和引导社会资本以多种形式进入，实现政府规制与市场机制的有机结合，以达到增加开发与运营效率，优化资金来源结构，提高收益与风险匹配性的目标。这种投融资体制包含许多政府的行为(如激励、保障、监督和引导)，在政府规制的前提下引入市场竞争机制，兼顾公平与效率，有别于单纯的政府投融资方式和纯粹的市场化投融资方式。

政府主导的地下空间市场化投融资体制可以按照以下思路建立，见图3。

一是以改革现有的法律制度层面、政府管理层面和市场规则层面的有关地下空间的配套政策为出发点，通过发挥政策的激励、保障、监督和引导作用，推进政府对地下空间开发管理的统一协调和监督，实现政府在地下空间开发利用中的主导地位。

二是以增加地下空间开发与运营效率为出发点，通过引进竞争机制，推进投资主体的多元化，实现经济效益与社会效益的动态均衡。通过构建政府投资主体与市场投资主体共生的复合模式，进行投资主体的多元化，有利于在政府和市场之间实现风险分担，利益共享，从而能够较好地实现城市地下空间投融资领域的整体效率，同时能够体现公平福利原则。

三是以优化资本结构为出发点，通过对资金来源渠道的拓宽与组合，推进资金来源的多元化，实现政府资金与社会资金的优势互补。我国城市地下空间融资渠道的创新重点既要反映在渠道的拓展创新上，还要体现在渠道体系的结构优化创新上。通过增进结构优化来增加资金供给，提高资金使用效率，降低社会成本和金融风险。具体措施包括：经营城市资源(如城市土地资源、存量资产等)，扩大财政资金来源；发展市政债券，扩展债务融资渠道；利用股票市场，筹措项目股本资金；发展开发性金融，优化信贷融资渠道；培育机构投资者(如城市地下空间产业投资基金)，拓宽集合融资渠道。

四是以提高收益与风险的匹配性为出发点，通过对融资工具的整合与创新，推进融资方式的多元化，实现资金高效配置与运作的良性循环。在我国城市地下空间融资方式的创新过程中，要以效率为原则，因地制宜地推广国际通行方式；以需求为动力，开发新的融资方式。根据城市地下空间开发项目的类型，结合我国现阶段实际情况，建议主要采取以下三种市场化的项目融资方式：一是BOT方式，适用于投资额巨大，建设周期长具有收费机制的经营性和准经营性地下空间项目，如地铁、地下综合管廊、地下垃圾回收站、地下污水处理厂等。二是TOT方式，适用于有资金流入的城市地下空间存量资产项目，如大型公共地下停车场、地下商业街、地下购物中心、地下物流仓储系统等。三是PFI方式，适用于无收费机制的非经营性地下空间项目，如地下公路、人行通道、防空防灾设施等。

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