地方政府债务审计

地方政府债务审计（共8篇）（共8篇）

1.地方政府债务审计 篇一

要重视地方政府债务的审计评价

在十一届全国人大三次会议上，地方政府债务议题已经被提上议事日程。建立合理的审计评价体系，客观准确评价基层地方政府债务，是审计部门一项重要而紧迫的工作。

笔者结合审计工作中所看到的地方债务管理现状，认为地方政府债务审计应从安全性及可持续性两个方面客观评价。

一、安全性。政府债务安全性方面，主要来自于两个方面，一是地方政府资不抵债，即偿债风险；二是虽然政府的资产总额大于其负债总额，但由于缺乏流动性，地方政府无力对到期债务还本付息，即流动性风险。如果我们不重视对政府债务安全性，很有可能带来无力提供最基本的公共服务及大规模的拖欠工资或社会保障金等问题。

二、可持续性。地方政府债务的可持续性是指基于某些经济约束条件的，根据经济发展需要，考虑多种经济要素协调性的地方债务的长期发展战略和模式。只要地方政府的机动财力能够支付未来的债务本金和利息，这种借款行为就是有效率的和安全的，也是可持续的。如果债务规模超过了财政的承受能力，就会造成政府的财力只能用于还本付息，而无力再进行其他投资。

在实际审计工作时，我们也可以将通行的政府债务评价指标，结合基层特点，使其微观化，计算出以下四个比率作为审计评价依据：资产负债比（负债/资产）、债务收入比（债务总额/财政

收入）、利息收入比（利息性支出/财政收入）、利息保障比（息前财政结余/利息性支出）。

2.地方政府债务审计 篇二

近年来,我国经济建设快速发展,地方政府大量举债,债务规模不断增加,债务问题和债务风险与日俱增,审计署2011年和2013年发布了全国政府性债务的审计结果,发现我国地方政府性债务的增长速度过快、偿债负担重,同时债务资金的管理存在不规范、监管方面也不够严格等问题。截止到2014年,全国地方政府总资产达108.2万亿元,总负债高达30.28万亿元,资产负债率高达27.99%。2014年,我国的主权负债较2000年增加102.6万亿元,年均增加7.3万亿元,其中,地方政府性债务占比25.7%;地方政府性债务较2000年共增加26.4万亿元,年均增加1.9万亿元。地方政府性债务的增速一直相对较快,且保持居高不下的状态,筹资结构越来越复杂,债务集中到期偿付的流动风险也持续增加,地方政府现有的偿债基础又具有一定的不可持续性,并且或有债务的风险正在增大,已经到了不容忽视的地步。政府审计是国家治理框架体系中监督部分的重要内容,在维护国家经济安全和政治稳定方面,特别是防范和化解债务风险方面发挥着重要的作用。地方政府性债务审计方式、审计内容和重点、审计范围及审计现状等的明确能为下一步确定如何提升地方政府性债务审计效率及审计效果打下基础,因此,本文基于地方政府性债务审计现状进一步分析地方政府性债务审计存在和面临的问题,进而针对问题对地方政府性债务审计提出了相应的建议。

二、地方政府性债务存在的问题

分析全国地方政府性债务的现状,发现主要存在三个方面的特点:一是债务规模大、结构复杂;二是地方政府性债务风险随着债务规模的增大不断加强,已经到了不容忽视的地步;三是地方政府性或有债务的飙升,占地方政府性债务的比重越来越大。

(一)债务规模大、结构复杂

我国地方政府与国外的地方政府存在本质的区别,我国地方政府不存在破产机制,这也使地方政府为了地方建设或者是政府官员为了优化自身政绩而一味地大量举借债务,使地方政府性债务的规模持续增大,并且存在相关债务逐渐从单一形式向多形式发展,显性债务逐渐向隐性债务转化的趋势。

截止到2013年6月底,全国范围的地方政府性债务余额总数接近18万亿元,其中:负有偿还责任的债务约占全国范围内的地方政府性债务余额总数的61%;负有担保责任的或有债务约占全国范围内的地方政府性债务余额总数的15%;可能要承担一定救助责任的其他相关债务约占全国范围内的地方政府性债务余额总数的24%。在我国地方政府性债务相当巨大的基础上,债务结构从举借主体和资金来源两方面来说也很复杂。作为主要举债主体的融资平台公司、政府机构和部门、经费补助事业单位举借的债务分别为40 756亿元、30 913亿元和17 762亿元,占全国范围内的地方政府性债务余额总数的比例共计约50%。从债务资金来源看,地方政府性债务主要来源于BT、发行债券、银行贷款,其中BT为14 763.51亿元,发行债券为18 456.91亿元,银行贷款为101 187.4亿元。由以上分析不难看出,我国地方政府性债务的规模一直维持着较大的基数,并且呈现出持续增长的趋势,这也就成为了现在地方政府性债务审计的棘手问题。

(二)地方政府性债务风险增大

地方政府举债具有必然性和不可避免性,但是当政府筹集到大量资金的同时,也不可避免地承担着一定的风险,债务一旦超出合理水平,则有可能出现地方政府债务危机。地方政府和地方官员大量举债忽视了随着政府性债务规模增加导致政府性债务风险增大,使国家成为最终的买单者。

地方政府性债务风险具有客观性、可测性、不确定性、风险与收益的对称性以及对风险主体造成不利影响等特征。客观性是指地方政府性债务是客观存在且不能被忽视的;可测性是债务风险是可以测量、评估、控制和防范的;不确定性是指债务风险的程度、造成的损失和发生的时间等因素是不能被事先预知的;风险与收益的对称性是指地方债务带来的收益和风险是并存的,风险是收益的代价,利益是风险的报酬;对风险主体造成不利影响是指地方政府性债务风险可能给风险主体带来经济损失,使地方政府无法达到发债目标,甚至导致严重的经济危机的发生。针对现阶段各地方政府性债务的情况,一方面,我国现在地方政府性债务规模呈快速增长趋势;另一方面,直接债务的债务总量容易估计,但是现在地方政府性或有负债占比的增加使得地方政府性债务的风险更加隐蔽,从而导致地方政府控制风险的难度增大。地方政府性债务风险包括规模风险、结构风险、道德风险和项目风险四大类,根据以上分析,地方政府性债务中的规模风险和结构风险不容忽视。

(三)地方政府性或有债务快速增长

地方政府性债务中或有债务占比快速增长,政府或有债务在现行财政体制下没有被纳入正常的政府预算中,但一旦某一特定事件发生后导致支付缺口,有可能对政府财政构成压力和风险的预算外债务。由于或有负债的特性以及现阶段审计能力的局限性,在2011年和2013年的全国政府性债务审计报告中均只针对其中两个部分进行了审计:政府负有担保责任的债务和政府承担一定救助责任的债务。而政府或有债务的范围不仅仅局限于此,因此,两次大型的政府性债务审计中并未囊括全部政府性或有负债,或者说现有对或有债务的审计只是政府性或有债务的冰山一角。因此,如何加强地方政府性或有债务的审计也成为了现阶段审计面临的一个重要问题。

三、地方政府性债务审计现状

1994年第八届全国人大常委会第九次会议通过《审计法》,而地方政府性债务审计却开展于16年后,审计署自2010年开始开展对地方政府性债务进行审计,并且以审计报告的形式向全国人大常委会报告,截至2015年,审计署共进行了4次大范围的地方政府性债务审计,其中全国政府性债务审计2次,部分地区政府性债务审计2次,公布审计报告共3次,关于地方政府性债务审计发展过程如下页表1所示。由表1可见,我国针对全国范围内的地方政府性债务审计发展时间比较短,2009年地方政府性债务的相关审计工作才开始得到相关部门的重视,并且从2009—2015年,全国范围内的政府性债务的相关审计工作仅进行了3次,并且相关地方政府对于审计结果的整改情况在2015年才开始进行跟踪审计,以保证相关审计结果的整改落实情况。由此可见,我国地方政府性债务的相关审计工作还在发展当中,面对债务规模的增大,并且存在相关债务逐渐从单一形式向多形式发展,显性债务逐渐向隐性债务转化的趋势,相关的审计工作更是需要进一步完善。

资料来源:根据审计署相关文件整理

(一)审计内容现状

世界银行的高级经济学家Hana Polackova(1998)建立了著名的财政风险矩阵,将地方政府性债务从显性和隐性、直接和间接方面进行分类。胡端红等则把地方政府性债务分成三类:负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和其他相关债务(胡端红、刘勇,2015),在我国,政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业及其他单位是主要的地方政府性债务的负债主体,在2011年和2013年的全国地方政府性债务审计中,审计署对债务类型、债务类型内涵及债务审计内容做出表2的分类,其中将政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业及其他单位作为地方政府性债务主体显示。

资料来源:地方政府性债务审计情况统计表

(二)审计范围现状

2011年,审计署对31个省(包含自治区、直辖市)和5个计划单列市本级以及所属市(其中包括地、州、盟、区)、县(其中包括市、区、旗)三级地方政府(其中包括省、市、县)的债务情况进行了全面审计。2013年,审计署增加了对中央、391个市(其中包括地、州、盟、区)、2 778个县(包含市、区、旗)、33 091个乡的政府性债务情况的审计,针对全国范围内的地方政府性债务审计的区间扩大了不少。审计范围从原来的省、市、县三级扩展至现在的中央、省、市、县、乡镇五级,地方政府性债务审计覆盖面越来越广,但是审计区间的扩大是否能够增强对地方政府性债务的审计质量,这还不敢断言,一是审计范围虽然扩大了,但是是否包含了地方政府性债务的大部分;二是审计范围扩大预示着审计工作量的增加,审计部门、审计团队的规模是否随着审计范围的扩大而扩大,扩大力度是否足够让审计人员完成庞大的审计工作的同时不降低审计质量。

(三)审计对象现状

针对全国范围的地方政府性债务审计对象与针对企业的债务审计的审计对象存在很大的差别,全国范围内的地方政府性债务审计的对象内容及具体数量见表3。

资料来源:审计署2011年第35号、2013年第32号全国地方政府性债务审计结果

从表3中2011年和2013年的审计对象数量来看,审计对象的数量呈现逐年递增的趋势,其中政府部门和机构增长率最高,共计增加36 625个,增长率为140%;项目增加356 260个,增长率为95%;债务增加580 952笔,增长率为31%。由此可见,审计对象逐年增加,一方面说明现在全国范围内的地方政府性债务仍然处于逐年递增的趋势,另一方面也可以说明现在针对全国范围内的地方政府性债务审计取得了一定的成效。

四、地方政府性债务审计建议

结合全国地方政府性债务的现状以及对全国地方政府性债务审计的审计内容、审计范围和审计对象的分析,笔者给出以下三方面的建议:

(一)扩大审计范围,加强审计力度,提升审计效率和质量

在2011年至2013年的全国地方政府性债务审计结果中,地方政府性债务审计覆盖面越来越广,并且审计对象数量也逐步增加,但是审计力度却还没有跟上步伐。庞大的地方政府性债务规模使审计署必然面临压力,相较2011年的全国范围内的地方政府性债务审计情况,2013年的审计范围已经有所扩大,但是地方政府性债务的存在是否仅局限于此呢?答案显然是否定的,因此,在未来的几年内,对地方政府性债务的审计必然还将增大范围。同时,地方政府性债务规模的增大以及结构的复杂化导致审计人员面临的决策环境变得更加复杂,增加审计人员的决策难度和审计出错概率(赵劲松,2013),这就导致全面审计则有可能存在普遍审计力度不够;但若重视审计力度,审计范围的全面性就有可能达不到要求,则有可能出现漏网之鱼。因此,在对地方政府性债务审计的过程中,需要兼顾审计范围和审计力度两个方面,做到审计效率和质量双手同时抓。

(二)加强审计部门内部建设,保障有效行使监督职能,降低地方政府性债务风险

加大审计力度是有效抑制地方政府性债务风险的有效途径,并且有效行使审计监督可以达到降低地方政府性债务风险和保障地方政府性债务处于合理范围之内的作用。因此,如何有效行使审计的监督职能也成为了现阶段审计面临的一个重要挑战。为了有效行使和发挥审计部门的监督职能,应从以下几个方面加强审计部门内部的建设:一是提升审计人员的素质培养,加强审计人员的专业性;二是建立健全各项监管制度,并且加大对地方政府性债务的监管力度;三是加大法律责任成本,一方面是降低审计人员内部腐败导致地方政府性债务反映不真实,另一方面是增加地方政府违规成本,降低官员违法举借隐性负债。

(三)完善政府性或有负债审计机制

我们发现现阶段政府性或有负债审计机制不完善,或有债务审计存在的问题及相关的建议如下:

1. 政府性或有负债审计范围的局限性。

为打破或有负债审计范围的局限性,首先,应该加强资金使用绩效水平的审查。其次,应将绩效审计与经济责任审计相结合,防止官员钻空子,举借隐性债务,增加地方政府性债务的风险。再次,应将制度合理性审计和政策执行效果审计相结合,我国债务资金使用制度对资金的去向没有明确的规定,政府对资金的处理也往往不是按照计划进行的。当债务款项出现问题时,因为缺少详细的记录,很难跟踪到资金的具体方向。在投资前,对投资项目的风险性、收益性等没有进行调查评估,导致资金配置不当,直接或间接地造成了社会资源的浪费。如果不相应地改善财政预算的制度,这种情况将会变得越来越严重;最后,结合跟踪审计与事前审计,针对重点地方政府性债务项目,跟踪审计能够发挥显著效果,主要表现在监督财政资金的管理使用、防止损失浪费、提高资金使用效益等方面,也在一定程度上减少了官员为谋私利,滥举借债务。

2. 对政府性或有负债审计的重视程度不足。

地方政府性或有债务在地方政府性债务中所占的比例日益增长,但是审计对或有债务的重视程度却一成不变,在审计程序方面,针对地方政府级别的或有债务的审计仍然是作为一种辅助手段以及对地方政府级别的显性债务审计的一种补充,并没有得到足够的重视。审计应该根据地方政府性债务结构的变化对审计方案做出相应的调整以期达到最佳的审计状态,特别地,对地方政府性或有债务的增加应该保持充分的警惕,在审计的内容方面不要仅局限于政府负有担保责任和政府承担一定救助责任两类债务,要扩大或有债务的审计范围,因此,要通过审计之后对相关政府对于债务整改的情况进行后续跟踪以加强地方政府对或有债务的披露,增加地方政府性或有债务的审计范围,以减少地方政府性债务的隐性风险。

3. 政府性或有负债统计口径不一。

政府性或有债务的统计口径并未有明文规定,2011年和2013年审计报告中统计口径也不相同,实务界和学术界对该方面的研究也很缺乏,这增加了政府性或有债务的相关审计的难度。针对这个问题,审计署应尽量统一地方政府性债务的统计口径,增强审计过程中对地方政府性或有债务规模和风险的判断和预防。

五、结语

针对全国范围内的地方政府性债务审计是相关政府部门管理各个地方政府的政府性债务以及对各个地方政府进行风险预测评估和预防的有效途径,并且也是针对地方政府性债务进行治理的重要组成部分,为更好地发挥地方政府性债务审计在地方政府性债务治理中的作用,应该将地方政府性债务审计看成一个动态过程,在不同阶段应发挥不同的作用,充分发挥地方政府性债务审计“免疫系统”功能,通过地方政府性债务审计,抑制地方政府性债务中的违法违规和腐败问题,促进地方政府性债务使用绩效和地方政府性债务可持续发展,并且在地方政府性债务审计中要提高对或有负债审计的重视程度。

参考文献

[1]胡端红,刘勇.地方政府性债务审计探究[J].审计月刊,2015,(01).

[2]国务院办公厅.关于做好地方政府性债务审计工作的通知[S].国办发明电[2011]6号.

[3]国务院办公厅.关于做好地方政府性债务审计工作的通知[S].国办发明电[2013]20号.

[4]王世成,李袁婕.基于审计结果的我国地方政府性债务问题原因分析和对策建议[J].审计研究,2013,(05).

[5]杨亚军.地方政府性债务审计研讨会综述[J].审计研究,2011,(05).

[6]曾康霖,吕劲松.加强地方政府性债务管理的审计思考[J].审计研究,2014,(01).

3.地方政府性债务审计现状探析 篇三

摘 要 近年来，我国地方政府性债务情况复杂，规模庞大，存在着一定的债务风险。本文分析了地方政府性债务的现状，指出了对之审计的重要意义，提出要创新债务审计的方式方法，以做好地方政府性债务审计，切实揭示和反映出存在的问题和运行风险，督促各级地方政府规范债务管理。

关键词 地方政府性债务 审计 独立性 问责机制

近年来，为应对国际金融危机的严重冲击，我国实施了积极的财政政策和宽松的货币政策。在新形势下，一些地方政府债务呈现出规模不断扩大、债务主体多元化、债务管理不规范、监管机制不到位、导致债务风险明显上升的杂乱局面，财政风险日益显现，对正常预算执行造成的冲击已不容小觑，为社会的健康发展埋下了隐患，应引起我国相关方面的高度重视。

一、加强地方政府性债务审计的意义

由于宏观经济下行压力加大，近几年来，地方政府经济增速出现了不同程度的下滑，各地因财政压力而带来的举债冲动增强。债务这把“双刃剑”，用得好会加快地方社会经济的发展，但倘若使用不当，则会引发财政危机、金融危机，影响国家安全和社会稳定。因此，做好地方政府性债务审计，对防范经济风险、保持经济平衡增长有重要的意义：

首先，利用审计对地方性政府债务的存在情况进行全盘摸底，为建立健全地方政府举债融资机制提供依据，从而来规范举债方式和完善运转模式；其次，利用审计监督并规范地方政府性债务的投向和结构，使之与中央政策要求相符，有效促使其进一步转变经济发展方式；再次，利用审计能及早发现漏洞，揭示问题，提出防范和化解风险的有效措施；最后，利用审计可以加大资金的利用率，严惩违法乱纪问题，确保反腐倡廉建设长足有效的推进。

二、地方政府性债务的现状

地方政府性债务是政府以财政资金为主要还款来源，用于弥补财政正常收入之不足的各种负债，分为地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务三大类。从近几年的审计情况来看，我国地方政府性债务在借入、使用和管理中暴露出了一些问题，具体表现在：

（一）债务规模较大，底数不清

有的地方和相关部门对政府债务管理工作不够重视，债务数据统计不全面、不客观，甚至虚报数据，掩盖真实债务状况。

（二）超财力举债，偿债能力低

根据国家审计署公布的2012年审计数据，被抽查的36个政府中约三分之二债务规模比2010年有所增长，三分之一债务增长率超过20%。由于偿债能力不足，一些政府只能通过举借新债偿还旧债，有5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，2个省会城市本级逾期债务率超过10%。

（三）举债监管不严，管理不善

举债缺乏长远科学合理的规划和严格的项目可行性论证，更多地体现为领导意志。有些政府在财政预算中未纳入或部分纳入债务，使债务脱离了必要和有效的监督，严重加大了地方财政部门突发性或计划外的偿付压力，最终导致财政资金正常运行无法开展。

（四）违规举借外债

近年来，政府变相举债融资的手段呈现多样化，不仅包括信托贷款、融资租赁以及售后回租，还包括发行理财产品、BT（建设-移交）、垫资施工、甚至违规集资。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，蕴含新的风险隐患。

三、加强地方政府性债务审计的策略

我国的政治经济体制决定了地方政府不是独立的债务主体，中央政府最终会为地方政府的债务兜底，但这并不意味着，地方政府的债务可以无限度扩张。为了让我国经济稳定健康发展，不妨在方式方法上尝试创新，做好地方政府性债务审计，切实揭示和反映出存在的问题和运行风险，督促各级地方政府规范债务管理。

（一）组建高素质审计队伍，适当引入注册会计师审计

打破界限，吸纳各方经验丰富、素质精良的专业审计人员组建审计小组，充分发挥整合优势，建立政治素质高、业务素质高、职业素质高的审计队伍。不断加强培训，引导审计人员树立主动学习和终身学习的理念，促进审计观念的创新，推进审计手段和方法创新。采取公开招标方式，适当引入注册会计师审计，弥补政府审计独立性不够的缺点，审计费用直接由被审计对象的上一级政府部门或者审计部门直接拨付，增强审计的独立性。

（二）开辟新的审计模式，提升审计独立性、可信性

审计部署应统合全国审计系统的力量，上下联动，组织不同级次和不同领域的债务审计，建立信息共享机制，全面把握地方政府性债务信息，充分发挥审计的查错防弊功能。改“同级审”单一模式为“上审下”、“交叉审”、“同级审”相互结合的模式，把对本级政府的干预和影响性降低到最低程度，确保审计的独立性，方便审计人员做出客观公正的判断，最大限度发挥出审计的职业潜能，得到高度可信的审计结果。

（三）深化预算执行审计，健全预算管理制度

每年进行审计预算执行时，应将政府性债务预算编制、调整、执行情况纳入审计范围，审查分析财政部门债务管理情况，达到控制债务规模及防范债务风险的目标。对于尚未出台相关管理办法的地区，审计机关应开展债务专项审计或审计调查，向地方党委政府提出尽快出台管理办法的建议。加大对地方政府性融资平台的审计监管力度，规范其融资运作，抑制过度举债。

（四）融入经济责任审计，强化审计问责机制

对比地方经济增长与政府性债务之间的变化情况，评析债务率、偿债率、逾期债务率等一系列指标，提请督促地方政府主要领导对债务风险引起高度重视，严格规范政府债务管理。通过常规性经济责任审计可以尽早暴露问题，及时关注和处理。摸清领导干部任期内债务规模，正确分析债务形成原因，严查违规举债、违规担保、截留挪用债务资金等问题，明确责任主体，依法追究相关责任人，如重大违法案件，移交司法机关处理。经由审计监督，地方政府的行政权力得到了理性制约，地方政府领导干部举债行为的盲目性、随意性也将有效抑制。

（五）加大绩效审计力度，确保资金使用效率

为确保债务资金的使用效率，审计部门应定期开展对地方政府性债务绩效审计，从债务资金的支出投向为切入点，对各债务资金项目逐一进行审查，尤其是重大项目，以地方经济发展匹配性、项目举债可行性、债务资金的投向与举债初衷一致性、项目债务资金管理规范性等标准来审查具体项目建设。对竣工项目的经济、社会效益以及偿还能力等逐一进行绩效评价，以此推进地方政府建立债务资金使用监督机制，避免地方政府债务的低效扩张，保证债务资金使用的安全性和有效性。

（六）提出审计建议，规范债务管理机制

审计机关作为防范与化解地方债务风险的“安全卫士”，地方政府性债务管理机制的作用不仅体现在审计过程中发现漏洞、揭示风险、查实问题，还体现在审计后续环节，即深入剖析总结、提出可行建议、合理转化成果。最后要针对现存问题，如债务风险、融资模式不足和债务管理机制缺陷的基础上，提出如何有效加强政府性债务管理、提高资金使用效益的合理化建议，并对审计结果全程跟踪，确保查出的问题落实、整改，提出的合理化建议予以采纳，充分发挥审计的建设性作用。

参考文献：

[1]宁红伟.关于地方政府债务审计的思考.前进.2010（9）.

[2]于文航.新形势下深化财政审计工作的几点建议.财会研究.2011（1）.

[3]朱春芳，孙长华.地方政府性债务审计的内容和重点.审计月刊.2011（5）.

[4]蔡飞.地方政府债务审计的作用分析.现代审计与经济.2011（2）.

4.地方政府债务审计 篇四

第一部分

第二部分

债务审计报表使用说明 地方政府性债务审计报表填报说明

债务审计报表使用说明

本次下发的政府性债务审计报表基于WPS Office 2009金审工程专用版（版本6.6.0.2740）制作，表格文件附名为.xls，不能另存为WPS Office的.et或Microsoft Office的.xlsx格式。支持Microsoft Excel 2003、2007版本。使用其他版本的WPS Office和Microsoft Office会造成表中内臵功能失效或产生校验误报。

若要使用WPS Office，请检查版本是否为6.6.0.2740（该版本软件审计组已提供）。也可使用Excel 2003或2007版本。

下面以WPS Office 2009（版本6.6.0.2740）为示例说明，Excel 2003版本可参照以下操作。Excel 2007打开报表时，出现、对话框可。

一、严禁更改报表结构

本套报表中，每张表都包含表头、数据填报区、附注区三个区域。其中，表中预留的空白区域为数据填报区，并已预臵相关公式和格式；表头和附注区的内容和位臵不允许做任何修改，具体包括：

（一）严禁自行在报表中增加列、删除列、更改列顺序；

（二）严禁删除表头所在的行；

（三）严禁删除、修改表头区各单元格中的内容；

（四）严禁删除报表下方的附注信息。

二、报表内置“审计工具”使用须知

时，点选项—启用即

（一）关于宏安全级别设置。

在填报报表前需将WPS表格的宏安全级别设臵为【低】。设臵方法如下：

1．选择WPS表格【工具】菜单后出现以下窗口：

2．点击【宏】后出现以下窗口：

3．点击【安全性】后出现如下窗口：

4．在“安全级”页面选择为【低】后，点击“确定”，完成对宏安全级的设臵。

设臵完成后，需要切换一下Sheet页或关闭后重新打开WPS表，以使宏功能生效。

（二）报表内置“审计工具”主要功能。

在正确设臵宏“安全级”后，打开报表文档会显示内臵的【审计工具】功能，如下图：

点击【审计工具】，下有“插入新行”功能和“检查数据”两个功能菜单：

1．插入新行功能。

在填写报表时，如使用手工插行，则需要通过“向下填充” 的方式将计算公式和格式补齐。建议使用“审计工具”菜单下的“插入新行”功能在表中插入新行，这样新行中就包含了所有的自动计算公式以及单元格格式。操作过程如下：

（1）点击菜单【审计工具】->【插入新行】；

（2）输入需要插入的行数；

（3）点击【确认】后完成插入操作。会在用户选定行上方插入指定数量的新行。新行中单元格的公式会保留，用户无须设臵。

2．检查数据功能。

在填报过程中，可以使用“审计工具”菜单下的“检查数据”功能进行数据校验。如果填列的数据不符合内臵校验关系，则错误数据的单元格将显示为红色，并给出所报错误的提示信息，同时生成包含该表检查结果的文本文件，存放在报表同一文件夹内，以便检查核对。对数据的检查包括三方面：一是检查有下拉框列次填报的数据是否为下拉列表中的选项；二是检查数据有效性，包括：是否允许为空，是否符合单元格类型的要求；三是审核表内各数据之间的逻辑关系。具体步骤为：

（1）点击菜单【审计工具】->【检查数据】，如下图：

（2）如发现错误，则会出现错误提示框，如下图：

（3）点击【确定】，在WPS表格里出错数据所在单元格会被填充为红色，如下图：

为避免仅在报表最后完成时才做检查，可能无法完整显示错误信息，建议每填报1行数据就做一次【检查数据】，及时改正相关错误后再继续填报。

（三）报表内置“审计工具”使用注意事项。

1．主键内容不能为空。各表都有一个标识为“主键”的列次。只有“主键”内容不为空的行才能参与表内审核校验，“主键”内容为空的行不参与校验。

2．一次只能打开一张表进行检查，如同时打开两张以上报表，则会导致“检查数据”功能失效，始终会提示“校验通过！”信息。此时请先关闭WPS表格程序后，再重新打开审计报表进行数据校验。

地方政府性债务审计报表填报说明

一、总体填报说明

地方政府性债务审计报表共10张，表1至表4为债务基本情况表，表5为融资平台公司基本情况和债务风险分析表，表6为2012年政府性债务风险指标测算表，表7为2012年以土地出让收入为偿债来源的政府性债务风险分析表，表8为地方政府性债务管理制度情况表，表9为财政部门《地方政府性债务管理系统》债务余额审核情况表，表10为地方政府性债务审计发现问题汇总表。填报总体要求和说明如下：

（一）各省、自治区、直辖市和计划单列市本级、地市本级、县区本级、乡镇2012年和2013年1月至6月债务报表年度的政府性债务填报此套报表。

（二）各级地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司、国有独资或控股企业、自收自支事业单位和其他相关单位，在2012年初和2013年初存在政府性债务，或当年新发生政府性债务的，审计组应按要求填报审计报表。

（三）为便于填报，表

1、表

2、表3均将2012年、2013年1月至6月2个债务报表年度的债务在一张表中填报。

（四）不同“债务形成年度”的债务不能在一行填列。年初债务余额与当年举借额应当在不同行反映。

如果一笔债务涉及不同债务类型、多个资金投向类别、多个债权人类别及融资方式，或一笔贷款合同涉及多个提款年度的，要分别按照债务类型、资金投向类别、债权人类别及融资方式和实际提款年度进行合理拆分，分别填报表

1、表2或表3。

对同一年度的多笔债务，如果债务单位、债务类型、资金投向类别、债权人类别及融资方式、债务期限等全部相同的，在同一年度内可以合并填报。

（五）为避免重复统计，转贷或转借的债务填报原则如下：

1．地方政府债券和上级财政转贷债务（包括通过中央部门、金融机构转贷的外国政府贷款等债务）由本级负责偿还的，计入本级政府债务；转借给下级政府并由下级政府偿还的，计入下级政府债务。该类债务以财政部门为债务人，“债务单位部门类别”填写“财政部门”，“项目单位名称”填写使用债务资金的具体单位名称。在填报时，应根据偿债责任，划分政府负有偿还责任的债务和政府负有担保责任的债务。

2．贷款人（第一借款人）从金融机构获得贷款后，又转借给其他单位（第二借款人）的，根据转借协议或合同约定，如果偿债资金来源于第一借款人的，应作为第一借款人债务填报；如果偿债资金来源于第二借款人的，应作为第二借款人债务填报。

（六）上下级政府间往来款、借款、暂付款，同级政府各部门之间借款，以及白条欠账（除乡镇债务中经审计认定的），均不计入地方政府性债务。政府部门和机构出借给其 他单位的借款，如果借出资金属于财政资金或自有资金（不包括国债、外债转贷等上级财政转贷资金），其他单位也不作为政府性债务填报。

（七）各省通过人民银行再贷款化解地方金融风险形成的债务，由各省本级审计组组织填报和审核。除人民银行再贷款外，各级政府为化解地方金融风险举借的债务，由各级审计组负责组织填报和审核。

（八）各地各类开发区（园区）视同本级政府所属机构，其债务属于同级政府债务，按照要求填报有关统计表。审计组在填写《表06—2012年政府性债务风险指标测算表》中的财政数据时，要区分本级政府《财政总决算报表》是否包含同级开发区；如果不包含，应将开发区财力并入同级财政决算报表后填报表6，并入时需注意开发区与同级财政的抵扣关系，防止少计算或多计算财力。

街道办事处、区公所是政府派出机关，不属于一级政府，其债务隶属于其派出政府本级。

（九）对以外币转贷的世亚行贷款或外国政府贷款等政府外债，按照2012年末和2013年6月末外币汇率统一折算后填报债务年初余额、当年举借额、当年偿还额和年末余额。

二、相关概念说明

（一）地方政府负有偿还责任的债务。是指地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综 合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

（二）地方政府负有担保责任的债务。是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

（三）地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。

（四）通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。即在2011年国务院《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电„2011‟6号）规定的上述三类债务范围之外，通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府 性债务。一是全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保，且由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。二是政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。三是国有独资或控股企业（不含地方政府融资平台公司）、自收自支事业单位等新的举债主体，通过举借、融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。

（五）债务风险指标。

1．债务率，是指年末债务余额占当年综合财力的比率。如债务率超过100%（多数国家确定的债务率指标控制上限），表明该地区债务风险较高；如低于100%，表明该地区债务风险较低。

2．偿债率，是指当年偿还债务本息占当年综合财力的比率。如偿债率超过20%（国际常用的偿债率指标控制上限），表明该地区到期债务的偿债压力较大，风险较高；如低于20%，表明该地区偿债压力较小，风险较低。

3．逾期债务率，是指年末逾期债务额占年末债务总余额的比重。逾期债务率较高，表明已出现偿债困难，存在较高风险。4．借新还旧率，是指举借新债偿还债务本金占当年债务还本总额的比重。如借新还旧率较高，表明对举借新债偿还债务的依赖程度较高，存在一定偿债风险。

（六）其他相关概念。

1．地方政府（含政府部门和机构）的范围包括：地方政府及所属部门和机构。地方人大、政协、司法等机关单位视同地方政府（含政府部门和机构）填列。

2．经费补助事业单位，是指接受国家经费补助的事业单位，包括全额拨款事业单位、差额拨款事业单位，不含全额或差额拨款事业单位性质的公用事业单位。

3．公用事业单位，是指国家予以财政补助的供水、供气、供热，污水处理、垃圾处理、城市公共交通等事业单位或国有独资、控股企业，不含融资平台公司性质的公用事业单位。

4．融资平台公司，是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

5．公益性项目，是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。对于新的举债主体用于公益性项目的债务仅包括用于交通运输（铁路、公路、机场、港口等）、市政建设（地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等）、保障性住房、土地收储整理等的债务，不包括企业法人和自然人投资完全按市场化方式运营项目形成的债务。

6．财政资金，是指地方政府公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、财政专户管理资金等财政资金，不包括纳入财政管理的车辆通行费收入和学费、住宿费等教育收费收入。

7．担保包括：地方政府（含政府部门和机构）和全额拨款事业单位采取直接或间接方式为债务人提供的担保，包括但不限于下列各种形式：为融资行为提供抵押、质押担保或出具担保函；承诺在借款人偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当借款人不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将借款人的偿债资金安排纳入政府预算。

8．当年综合财力，是指当年公共预算本级财力、政府性基金本级财力、国有资本经营预算本级财力和财政专户管理资金本级财力之和，扣除纳入财政管理的车辆通行费收入、学费和住宿费等教育收费收入。

9．回购，主要是指BT（建设—移交）模式的建设项目，由项目公司自行筹资建设，项目验收合格后移交给业主，业主向项目公司支付项目总投资加上合理回报进行的回购。BT 模式是政府实施基础设施建设项目的一种融资模式。

10．融资租赁，是指出租人根据承租人对租赁物和供货人的选择或认可，将其从供货人处取得的租赁物按合同约定出租给承租人占有、使用，向承租人收取租金的交易活动。售后回租业务是承租人和供货人为同一人的融资租赁方式。

11．垫资施工、延期付款，垫资施工是指在工程项目建设过程中，承包人利用自有资金为发包人垫资进行工程项目建设，直至工程施工至约定条件或全部工程施工完毕后，再由发包人按照约定支付工程价款的施工承包方式；延期付款是指工程完工或交货时未全部结清款项，剩余款项约定在一定期间内一次或分期支付的方式。此次审计，根据这两种融资方式的共同特点，将两者归并为一种融资方式填报。

三、各表填报说明

（一）表01—地方政府负有偿还责任的债务明细表。第1列“省、自治区、直辖市，计划单列市”，在下拉框中选择，不能为空。

第2列“市（地、州、盟，直辖市的市辖区）”，在下拉框中选择，不能为空。

第3列“县（市、区、旗等）”，在下拉框中选择。第4列“乡（镇、苏木）”，在下拉框中选择。第5列“地区级次”，自动生成，分省本级、地市本级、县区本级、乡镇4个级次，不能为空。

第6列“债务报表年度”，在下拉框中选择，分为2012年和2013年1月至6月2个年度，不能为空。第7列“债务单位名称”，应填写债务单位全称。不能为空。各种财政转贷债务，如第18列“债权人类别及融资方式”选择“上级财政—外债转贷”、“上级财政—国债转贷”、“上级财政—农业综合开发借款”、“上级财政—其他”或“发行债券—地方政府债券”，债务单位名称应填列各级财政部门，相应的第8列“债务单位部门类别”应选择“财政部门”。

第8列“债务单位部门类别”，在下拉框中选择，不能为空。

包括：一般公共服务部门（不含财政、国土资源部门），财政部门，国土资源部门，公共安全部门，教育—中小学，教育—普通高校，教育—其他部门，科学技术部门，文化体育与传媒部门，社会保障和就业部门，医疗卫生部门—医院，医疗卫生部门—其他，环境保护部门，住房和城乡建设部门，农林水部门，交通运输—公路，交通运输—铁路，交通运输—民航，交通运输—其他部门，资源勘探电力信息部门，粮油物资储备管理部门（不含政策性挂账），其他部门。

一般公共服务部门包括：人大、政协、政府办公厅及相关机构、发展和改革部门、统计部门、税务部门、审计部门、监察部门、人口和计划生育部门、商贸部门、知识产权部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门、测绘部门、地震部门、气象部门、民族事务管理部门、宗教事务管理部门、港澳台侨事务管理部门、档案部门以及其他一般公共服务部门。

公共安全部门包括：公安、检察、法院、司法、监狱、劳教、国家保密等部门。

文化体育与传媒部门包括：文化、文物、体育、广播影视、新闻出版等部门。

社会保障与就业部门包括：人力资源和社会保障部门、民政部门等。

农林水部门包括：农业、林业、水利、扶贫、农业综合开发等部门。

教育部门包括：教育—中小学，教育—普通高校，教育—其他部门。

交通运输部门包括：交通运输—公路，交通运输—铁路，交通运输—民航，交通运输—其他部门。

资源勘探电力信息部门包括：工业和信息产业部门、安全生产监管部门、国有资产监管部门等。

粮油物资储备管理部门包括：粮食部门、物资储备部门、旅游部门等。

融资平台公司的“债务单位部门类别”按照其隶属的机关、事业单位所属部门类别填列。

普通高校附属医院，选择“医疗卫生部门—医院”。第9列“债务单位性质类别”，在下拉框中选择，不能为空。包括：地方政府（含政府部门和机构）、全额拨款事业单位、差额拨款事业单位（不含公用事业单位）、公用事业单位、融资平台公司、国有独资或控股企业（不含地方政府融资平台公司）、自收自支事业单位、其他单位8类。

第10列“债务形成年度”，是指债务举借或拖欠发生的年 度，填写4位整数。本列不能为空，第10列应小于等于第6列。

第11列“债务期限”，是指合同、协议确定的借款期限。具体填写方法举例，如：2年、5年3个月、23个月、18天等。对于拖欠债务，不填此列。

第12列“债务期限类别”，在下拉框中选择，拖欠债务不填此列。

第13列“项目单位名称”，项目单位名称可能与第7列“债务单位名称”相同，也可能不相同，如果有关债务不对应具体项目，不填此列。

第14列“项目名称”，指项目的具体名称，应按有关合同、协议约定的项目名称填写；如果有关债务不对应具体项目，不填此列。

第15列“债务用途类别”，分为公益性项目、非公益性项目和非项目支出，在下拉框中选择，不能为空。

第16列“还债资金来源具体名称”，要根据协议约定、项目性质或相关政策规定，分析填列还款资金来源的具体名称。对以政府土地出让收入为偿债来源的债务，此列统一规范填写为“政府土地出让收入”。以该列的“政府土地出让收入”作为筛选条件可准确填报《表07—2012年以土地出让收入为偿债来源的政府性债务风险分析表》相关列次的数据。如果一笔债务既涉及政府土地出让收入，又涉及其他财政资金，则应把以政府土地出让收入为偿债来源的债务和其他财政资金为偿债来源的债务分开填报表1。本列不能为空。第17列“债权人名称”，填写金融机构、上级财政、其他单位等债权人的具体名称。第18列“债权人类别及融资方式”如选择“发行债券-XX”，则第17列“债权人名称”应统一填写为“债券持有人”。本列不能为空。

第18列“债权人类别及融资方式”，在下拉框中选择，不能为空。分为：银行贷款—人民银行，银行贷款—工行，银行贷款—农行，银行贷款—建行，银行贷款—中行，银行贷款—交行，银行贷款—农发行，银行贷款—国开行，银行贷款—进出口银行，银行贷款—其他银行，银行贷款—城市和农村信用社，信托融资—信托贷款，信托融资—其他，发行债券—地方政府债券，发行债券—企业债券，发行债券—短期融资券，发行债券—中期票据，发行债券—其他，上级财政—外债转贷，上级财政—国债转贷，上级财政—农业综合开发借款，上级财政—其他，证券业金融机构融资，保险业金融机构融资，其他金融机构融资，融资租赁，回购（BT），垫资施工、延期付款，集资，其他单位和个人—拖欠，其他单位和个人—其他。

银行贷款主要包括：单位普通贷款、普通并购贷款、银团贷款、信用卡及账户透支、贸易融资、境外贷款转筹资、票据融资和各项垫款。

发行债券—企业债券，指企业依照法定程序发行、约定在一定期限内还本付息的有价证券。

发行债券—短期融资券，指具有法人资格的非金融企业在银行间债券市场发行的，约定1年内还本付息的债务融资 工具。

发行债券—中期票据，指具有法人资格的非金融企业在银行间债券市场按照计划分期发行的，约定在一定期限还本付息的债务融资工具。

“上级财政—外债转贷”包括：通过上级财政部门、中央部门或金融机构等部门转贷的国际金融组织贷款、外国政府贷款等。

证券业金融机构包括：证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、投资咨询公司等。

保险业金融机构包括：财产保险公司、人身保险公司、再保险公司、保险资产管理公司、保险经纪公司、保险代理公司、保险公估公司等。

其他金融机构包括：汽车金融公司、小额贷款公司、金融资产管理公司、货币经纪公司等。

第19列至第22列仅2013年1月至6月债务报表年度且2013年6月底有债务余额的填列。

第19列“合同约定的单一利率或回报率”，填写合同中约定的年利率；以BT方式融资，填写BT回购项目年投资回报率。如果一份合同中约定多个利率或年投资回报率，则不填写此列。此列仅填写数值，如借款利率为5.5%，则填写5.5，下同。

第20列“合同约定多个利率或回报率的，填报最高利率或回报率”，如果合同中约定多个利率，仅填写最高利率；以BT方式融资，合同或协议约定了多个投资回报率，仅填写 最高的投资年回报率。如果合同仅约定一个年利率或投资回报率的，则不填写此列。

第21列“具体支付形式名称”，填写其他融资成本支付的具体费用名称，如“咨询费”、“顾问费”等。

第22列“折合年利率”，合同未以百分比形式约定其他融资成本年利率的，按表头要求计算填写；合同以百分比形式约定年利率的，填报百分比利率。如果合同约定的是月利率，以“月利率×12”折算年利率，如果约定的是以天计息，以“日利率×365”折算年利率。

第23和第24列，按表头要求填列。一笔债务不能同时填写第23列和第24列。

第25列、第26列和第32列，自动计算。

第27列至第31列、第33列至第37列，按表头要求填列。

第38列，按表头要求填列。该列=第39列+第40列=第23列+第24列－第26列。

第39列“年末债务余额中尚未支出的债务资金额”，是指年末债务余额资金中尚未安排并拨付到项目的债务资金余额。

第40列“年末债务余额中已支出的债务资金额”，是指年末债务余额资金中已安排并拨付到项目的债务资金余额。对于BT项目，债务形成的同时即视同债务资金已全部支出。

第41列“年末债务余额中已支出的债务资金投向”，在下拉框中选择。包括：工业，能源，交通运输—铁路，交通运 输—经营性高速公路，交通运输—政府还贷高速公路，交通运输—政府还贷二级公路，交通运输—其他公路，交通运输—机场，交通运输—其他，市政建设—轨道交通，市政建设—道路桥梁，市政建设—水热电气垃圾处理等，市政建设—其他，农林水—大型水利设施，农林水—其他，生态建设和环境保护，教育—义务教育，教育—高中，教育—普通高校，教育—其他，科学、文化，卫生—医院，卫生—其他，保障性住房，土地收储，政权机构建设，农网改造，乡村公路、桥梁，化解地方金融风险，农村公共服务建设，乡村垫交税费，其他。

政权机构建设是指：用于党政机关办公用房建设等债务支出。

乡村公路、桥梁是指：用于通乡（镇）、通行政村的公路及桥梁等附属设施建设债务支出。通乡（镇）公路指县（区）城通达乡（镇）及连接乡（镇）与乡（镇）的公路；通行政村公路指由乡（镇）通达行政村的公路。

保障性住房包括：廉租房、经济适用房和城市棚户区改造等。

化解地方金融风险包括：地方各级财政部门为清理农村合作基金会、清理供销社股金、清理城市商业银行、清理城市信用社、清理信托投资公司等举借的专项借款。

乡镇债务投向的填报：农村义务教育债务、基层政权机构建设债务、农村公共服务体系建设债务、乡村垫交税费债务4类公益性乡镇债务分别对应下拉框中“教育—义务教 育”、“政权机构建设”、“农村公共服务建设”和“乡村垫交税费”，这4类以外的乡镇债务资金投向，在下拉框中选择其他选项。

第42列，自动计算。该列=第43列+第44列。第43列、第44列，按表头要求填列。

第45列至50列，仅2013年1月至6月债务报表年度填列。第45列至50列之和是2013年6月底债务本金余额。2013年6月底逾期债务本金（含拖欠工程款）应作为2013年7月至12月到期应偿还债务本金填写第45列。

第51列“乡镇债务时段划分及锁定情况”，在下拉框中选择，当第5列为“乡镇”时，此列不能为空。包括：历史债务—已锁定并明确各级财政偿债额，历史债务—其他，新发生乡镇债务3类。乡镇债务以2005年12月31日为界限，截至2012年1月1日以后仍有余额的债务，分为历史债务和新发生乡镇债务。历史债务根据是否按照国家统一要求进行锁定，进一步分为：历史债务—已锁定并明确各级财政偿债额、历史债务—其他。

历史债务—已锁定并明确各级财政偿债额：是指按照国务院农村综合改革工作小组办公室要求，由省级政府统一组织清理锁定并明确各级财政应承担偿债额的，发生在2005年12月31日以前，至2012年1月1日仍有余额的农村义务教育债务、乡村垫交税费债务、乡村基层政权机构建设债务和农村公共服务体系建设债务。

历史债务—其他：是指除“历史债务—已锁定并明确各级 财政偿债额”，发生在2005年12月31日以前，至2012年1月1日以后仍有余额的乡镇债务（不含村级债务）。

新发生乡镇债务：指发生在2005年12月31日之后，至2012年1月1日以后仍有余额的乡镇政府性债务。

第52列至第54列，仅省、自治区、直辖市、计划单列市本级和省会城市本级2013年1月至6月债务报表年度填写，反映审计确认的截至2013年6月底每笔债务余额纳入财政部门《地方政府性债务系统》的情况。

第52列“本笔债务是否纳入财政部门《地方政府性债务管理系统》”，在下拉框中选择，包括：全部纳入、全部未纳入、部分纳入。当审计确认的一笔债务在2013年6月底的余额均纳入《地方政府性债务管理系统》时，选择“全部纳入”，当均未纳入时，选择“全部未纳入”，当仅部分纳入时，选择“部分纳入”。

第53列“纳入财政部门《地方政府性债务管理系统》的债务余额”，填写审计确认的债务余额中，纳入《地方政府性债务管理系统》管理的金额。当第52列选择“全部未纳入”时，第53列应填写0；当第52列选择“部分纳入”时，第53列<第38列；当第52列选择“全部纳入”时，第53列=第38列。如《地方政府性债务管理系统》的债务余额大于审计认定的债务额，属于财政部门多统计债务额，多统计部分不在第53列反映。

第54列“未纳入财政部门《地方政府性债务管理系统》的债务余额”，第54列=第38列—第53列，此列大于等于0。由于在填报方式上可能存在差异，审计填报的债务余额与财政部门《地方政府性债务管理系统》中的债务余额，在笔数上可能存在1对多或多对1的情况，审计人员要根据实际情况进行分析判断。

第55列、第56列，为备注列。

（二）表02—地方政府负有担保责任的债务明细表。第1列至第38列，填报要求同表1。其中：

第16列“还债资金来源具体名称”，还债资金来源不能填报“政府土地出让收入”等财政资金。

第27列和第33列如果填有数据，即由财政资金偿还政府负有担保责任的债务本金和利息，表明政府已实际履行了担保责任，承担了债务的偿还责任。

第39列，自动计算。该列=第40列至44列之和。第40列“政府信用方式举借”，是指以政府信誉方式举借的债务余额。包括：地方政府债券、上级财政转贷，以及其他政府部门和机构以政府信誉举借的债务中由非财政资金偿还的债务。

第41列至第44列，按表头要求填列。如果一笔债务采用多种方式进行担保的，应按照不重复的原则填列，填列的先后顺序为：以政府及所属部门出具承诺函、宽慰函提供担保举借；以财政收入、行政单位国有资产担保举借；全额拨款事业单位提供担保举借；政府信用方式举借；其他政府担保方式举借。

第45列“担保人具体名称”，是指提供担保的地方政府及 所属部门和机构、全额拨款事业单位的名称。地方政府债券、国债转贷、外债转贷等财政转贷中明确由非财政资金偿还的债务，作为以政府信用担保方式举借的债务，不需要填写担保人名称。

第46列至第61列，填报要求同表1的第39列至第54列。

第62列、第63列，为备注列。

（三）表03—地方政府其他相关债务明细表。第1列至第56列，填报要求同表1。其中：

第9列“债务单位性质类别”，在下拉框中选择，不能为空。下拉框中不含“地方政府（含政府部门和机构）”和“其他单位”选项。

第15列“债务用途类别”，在下拉框中选择“公益性项目”，不能为空。其他相关债务应当是为公益性项目举借的债务，因此下拉框中不含“非公益性项目”和“非项目支出”选项。

第16列“还债资金来源具体名称”，还债资金来源不能填报“政府土地出让收入”等财政资金。

第18列“债权人类别及融资方式”，在下拉框中选择，不能为空。下拉框中不含“上级财政—外债转贷，上级财政—国债转贷，上级财政—农业综合开发借款，上级财政—其他，发行债券—地方政府债券”选项。

第27列和第33列，如果填有数据，即由财政资金偿还其他相关债务本金和利息，表明该部分其他相关债务已由政 府偿还。

（四）表04—粮食企业和供销企业政策性挂账情况表。

（五）表05—融资平台公司基本情况和债务风险分析表。

本表由审计人员根据各列次表头说明及附注要求填报。本表反映2012年底和2013年6月底本地区所有融资平台公司的情况。债务报表年度内按照国务院文件要求撤销的融资平台公司不填报本表；融资平台公司即使在债务报表年度年末不存在三类债务余额，也要填报本表，第23列至第25列填写0，第26列至第28列根据实际情况填列，其他列次按照表头要求填列。

第1列至第6列填报要求同表1。

第7列“融资平台公司名称”不能为空，应填写规范的全称。

第8列“成立年度”限定填写四位整数，不能为空。第9列“主管部门”根据实际情况填报，应填写规范的全称。

第10列“公司性质”在下拉框中选择，不能为空。第11列“经营性质”在下拉框中选择，不能为空。包括：融资性、投资性和经营性3种。融资性平台公司只承担公益性项目融资，不承担建设运营；投资性平台公司不仅承担公益性项目融资，还承担项目建设运营；经营性平台公司除公益性项目融资和建设运营外，还从事其他经营性活动。

第12列和第13列，按照表头要求填报。第14列=第15列+第16列+第17列+第19列，自动计算。

5.地方政府债务审计 篇五

2013年07月29日 06:43:41来源： 新京报

昨日，审计署官网发布消息，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。本次全国性审计工作将于8月1日起全面展开，全国审计机关将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。

据人民网消息称，国务院26日下午发特急明电，要对全国政府性债务进行审计。审计署暂停所有项目开始培训，本周进驻各省市区。

据了解，本次审计是最近三年来，审计署第三次“把脉”地方政府性债务。第一次是2011年，审计署审计了1979年以来到2010年底，全国31个省市区的地方政府性债务；第二次是2012年11月至2013年2月，审计署选取全国36个地区（15个省及其所属的15个省会城市、3个直辖市及其所属的3个市辖区），审计了2011年和2012年的地方政府性债务。

鉴于第二次只选取了36个地区，因此，本次审计是继2011年后，审计署第二次全面“摸底”地方政府性债务。

专家称正在制定的预算法修正案草案，在地方政府能否发债券问题上陷入“两难”。按照全国人大公布的立法规划，今年，全国人大常委会将三审预算法修正案草案，届时，将再次审议地方债券管理模式。

十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青表示，美国“汽车之都”底特律申请破产保护10日后，国务院就作出了全面摸底地方债务的部署，“速度很快，36个地区的地方债务审计结果，触目惊心。这次全国范围摸底，将对预防风险、建立科学完善的地方债务管理模式提供参考”。

现状

地方债务高致“资不抵债”

36个地区的地方债审计结果已于6月公布。在该份审计结果公告和上月27日，审计署审计长刘家义向全国人大常委会所作的报告中，审计署两次对地方债敲响警钟，强调目前，地方债存在个别地方政府债台高筑、资不抵债、违规融资变相集资等问题。地方债务总额在15万亿-18万亿

2011年，审计署审计了1979年以来到2010年底，全国31个省市区的地方债政府性债务，结果表明，当时的地方债务总额为10.72万亿元。

两年已过，目前，全国的地方债务规模到底有多大？

今年2月，一国际金融机构发布的一份报告提出，中国各级政府负债可能高达30多万亿元。

对此，在今年的全国两会上，审计署副审计长董大胜予以否认。董大胜认为，根据国债、外债等数据测算，各级政府的负债应该在15万亿至18万亿元。

9省会城市债务率超100%

上月，审计署发布的《审计公告》，也未通报目前的地方债务总额，但提出，至去年底，被审计的省市区地方债务总额共计38475.81亿元，比2010年增长12.94%。其中，9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。

报告指出，一些地区债务偿还过度依赖土地收入、高速公路、政府还贷二级公路，甚至陷入借新债还旧债“循环”。例如被审计的36个地区中，4个省、17个省会城市以土地出让收入作为偿债来源。但这些地方去年的土地收入都明显减少，其去年以土地出让收入为偿债来源的债务，需偿还本息2315.73亿元，系当年土地出让收入的1.25倍。

上月，审计署审计长刘家义披露，一些地方通过信托、BT（建设-移交）和违规集资等方式变相融资现象突出。例如被审计的36个地区中，采用上述方式融资2180.87亿元。解读

审计署副审计长董大胜

“地方债务风险整体可控”

今年系地方政府性债务的偿债高峰期。据不完全统计，截至2010年底的10.7万亿元地方债务中，约有11.37%需要在今年年偿还，合计1.2万亿；2010年1384亿的中央代发地方债券，3年到期今年需要还本付息，合计1500亿。此外，地方政府通过信托机构融资的6500多亿元政信合作，也有一部分需要兑付。

各级政府是否有能力应对偿债高峰？是否会引发金融风险？对此，审计署副审计长董大胜、财政部原部长项怀诚等都曾表示，地方债务风险整体可控。

今年两月，在全国两会上，董大胜表示，我国地方债务总体规模并没有一些国际金融机构所预算的那么高，整体风险可控。

今年4月，在博鳌亚洲论坛上，项怀诚也表示，尽管地方债务规模近年来不断增长，但中国的债务问题并没有到严重的程度：第一，债务率本身不是特别高；第二，中国政府的债务基本上是内债；第三，中国政府债务“总体上看还没有看到特别坏的、效率特别差的案例”。此外，相关国家部委已对偿债高峰年作出了部署。

除了加强对地方债务的审计，财政部部长楼继伟分别在今年3月、今年6月两度表示，将针对不同类型的地方债务，分门别类采取政策，先制止住地方政府债务扩张的趋势，之后研究完善地方政府债务管理制度，总的方向是“给地方政府开一条正道，堵住那些歪门”。焦点

地方债券“禁还是放”？管理模式“两端摇摆”

十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青曾两次参加预算法修正案座谈会。据其介绍，我国该采取什么样的地方债券管理模式，地方债券究竟是禁还是放，一直是争议焦点。

地方缺钱热衷发债券

现行《预算法》规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”2009年中央政府代发2000亿元左右的地方政府债券，并且只有省级政府和计划单列市具备通过中央代发地方债券的资格，地级市、县级市禁止发行地方债券。

改革开放以来，特别是1994年分税制改革以来，地方政府纷纷成立融资平台公司，通过平台公司发债券。2008年金融危机爆发后，在“稳增长”的背景下，各地纷纷加大基础设施建设和城镇化推进步伐，地方债券发行规模逐年上涨。

叶青表示，地方政府之所以热衷于发行地方债券，一方面原因在于“中央拿大头、地方拿小头”的现行分税制体制，地方政府“事权”、“财权”不统一，想干事，但缺钱；一方面在于目前的政绩观考核体系，以GDP、城市建设、形象工程为导向的政绩观考核问题仍普遍存在。

财经评论人杨国英指出，地方政府热衷于发行地方债券，源于利益寻租空间，“地方政府通过持续举债，不仅可以实现“保增长”的短期政绩，更可以由此为关联人的利益输送提供便利”。

“禁还是放”下半年将有分晓

叶青说，针对地方债券存在的问题，预算法修正案修订过程中，各界一直在探讨，是不是该通过立法赋予地方举债权，同时在法律中设定地方债券的审核程序。

就此，预算法修正案一审稿突破了现行预算法框架，赋予了地方政府举债权，提出“对地方政府债券实行限额管理”；“地方政府如发债券，主体是省级政府”；“地方政府发债券的审批程序为：国务院确定地方债券的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。但二审稿删除了上述条款，退回到与现行《预算法》一字不差的状态，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

对于一审稿和二审稿的变化，全国人大财经委原研究室巡视员王连洲分析认为，一审稿和二审稿代表了两种地方债券管理模式。一审稿是“适度放开”；二审稿是“一刀切禁止”。之所以从“适度放开”退回到“一刀切禁止”，主要是考虑到目前的政绩考核和官员任免制度，为官一任一般只有几年时间，采取“一刀切禁止”是为了避免现任官员追求政绩，片面提高地方债券发行规模，引发政府风险。

6.地方政府债务成因风险出路 篇六

【摘 要】近年来，地方政府债务问题已成为影响中国经济长期稳定增长不可忽视的重要因素。解决我国地方政府债务的根本出路在于地方政府举债债券化，采用总体部署、阶段实施的解决方案，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化的道路。

【关键词】 地方政府债务 债券化 法制化

2009年以来，中国政府实施“双松”政策，在一定程度上有效拉动国内投资，促进了就业和经济增长，缓解了全球金融危机蔓延，但是，受此影响，为了筹集建设资金，地方政府债务规模不断膨胀，举债规模达到空前剧增，有关债务的数据众说纷纭。探讨解决我国地方政府债务问题的出路成为事关中国经济安全和社会稳定的重要问题。

1.我国地方政府债务成因分析

中国地方政府债务经历了从严格控制到大规模膨胀的过程。1992年之前，地方举债受到严格控制。1992年后，我国开始步入建立社会主义市场经济体制阶段，地方政府债务问题开始凸现。1994年财政改革分权后，地方政府债务迅速膨胀。1998-2004年实施积极财政政策期间，地方政府被动增加直接债务。2004年后，地方政府债务迈入“大跃进”阶段。其间，2004-2007年，中国财政政策由积极转向稳健，但每年还是出现大量赤字。地方政府债务呈现债务规模庞大，扩张普遍较快；县乡政府负债沉重；债务来源多样，债权主体不断扩散；债务关系复杂等特征。2008年以来，受美国次贷危机、欧债危机的影响，及国内积极财政政策的实行，中国地方政府债务呈现城投债井喷的新态势。

地方政府债务的成因十分复杂。2006年以前，财政体制是主要原因。2006之前，地方负债的主要成分是行政性支出欠账为主，包括拖欠机关和事业单位工资，粮食补贴，社保资金缺口等。首先，财政管理体制造成地方政府财力严重不足，是导致地方政府债务的直接原因；其次，地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方政府债务压力；最后，在积极财政政策下，地方政府为了追求政绩大量投入资金进行基础设施建设，迫使地方政府被动增加直接债务。2006年以后，除固有的财政体制外，经济增长方式也是很重要的原因。2006年之后，直接债务的增长速度越来越快，相当大部分是由于地方政府本身的非规范性债务融资所造成的，这主要是2008年在全球经济危机波及中国的情况下，中国政府为“保增长、保稳定”，通过发行地方政府债券来拉动经济增长，导致地方负债呈“大跃进”之势。投融资平台成为地方政府债务最主要的渠道。法制缺失、多头管理是地方政府债务发展全过程中始终存在的一个重要问题。

2.我国地方政府债务风险分析

无论是从微观风险管理还是从宏观经济运行看，地方负债的融资行为风险对财政、金融、社会都带来了不良后果。第一，地方政府债务规模不对称扩张，“隐性债务”逐步显性化，加大偿债风险，给这些地方的财政造成巨大压力。第二，制约了地方政府的发展能力与行政能力，扩大了地方财政运行的不确定性。第三，地方政府融资平台的信贷违约风险、影响银行信贷安全。地方融资平台的大量举债会直接引发了银行资产质量恶化、坏帐激增。第四，债务风险是社会稳定、政府危机的隐患。一方面，地方政府债务会导致政府信用濒临危机，可能会造成乘数效应的连带影响，引发地方经济危机，甚至可能上升为政府的管理危机，摧毁政府的公信力。另一方面，地方政府债务危及政治文明建设。因为政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓，只能是每位纳税人，地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。

3.解决我国地方政府债务的思路

解决我国地方政府债务根本出路在于地方政府举债债券化，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化。具体措施：

3.1建立完善地方政府债务信息披露制和政府会计核算制，使地方政府债务显性化和透明化。这包括：建立政府债务统计与报告制度并保持与债务预算制度相适应；建立健全政府会计制度；建立完善地方政府债务信息披露制度，加强社会监督。

3.2改变现行的经济增长方式，加强预算控制，健全预算会计。要解决地方政府债务问题，必须改变现行的经济增长方式，从靠地方政府债务拉动经济增长转为重点调整经济结构，以公共产品和公共服务为投入重点，抵御国际金融危机及其转型的挑战。

3.3地方政府举债法制化，用法律调控地方政府举债危机。修改完善《预算法》等相关财政法律规范，为完善地方财政投融资体系建立健全外部环境；以法律形式强制进行与地方政府举债相关的金融体制、社保体制、投融资体制等领域的配套改革及相应的法律框架建设，设立稳定可靠的财政风险准备金；合理制定政府举债计划，严格界定债务资金的投向范围，建立债务清偿机制。

3.4建立一套权责明确，体制完善的地方政府债务管理机构

借鉴国际经验，应强化明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的，不得批准政府性负债建设项目。财政部下属各地方财政局应该同时发挥监督责任，连同银行等金融机构对地方政府负债和财政运行状况进行监管。

3.5采用总体部署、阶段实施的解决方案

总体目标是实现地方政府借款的债券化、规范化、市场化。建议采用分阶段有序实施方案，总体思路可分初级、中长期、长期三个阶段。初级阶段目标是解决存量债。一是对各级地方政府形成的债权和债务，全面核实，分类清理，逐笔造册，动态管理。二是通过建立激励约束机制，督促各级地方政府积极化解逾期债务。中长期阶段目标是有效控制新增债务。建立健全新增债务责任追究制、举债审批制度、建立健全财务制度、完善“一事一议”制度。长期目标是最终形成债券化的管理方式。即用债券来代替借款是目前解决地方政府债务的一个出路。但地方要有明确的立法规定起到制约作用，并向中央备案。最终使得地方政府借款债券化，实现透明化、法律化、市场化和规范化。

参考文献：

[1]贾康、白景明.完善财政体制寻求基层财政解困治本之策[J].现代财经，2002，（1）.[2]金永军等.2009年地方债：制度博弈的分析视角[J].财经科学，2009，（10）.[3]陶雄华.试析中国地方政府债务的债券化[J].财贸经济，2002（12）：28-30.[4]王俊.地方债务的当前风险[J].人民论坛，2010（1）：34-35.作者简介：李国锋（1970-），男，山东莱芜人，博士研究生，研究方向，财税理论与政策；

马金华（1976-），女，山东人，教师，从事地方政府债务问题研究。

（作者单位：中央财经大学

7.地方政府债务审计 篇七

财政风险一直以来受到各界的关注,随着政府性债务的累积,而越发受到关注。近些年来,我国为了促进经济的快速发展和社会的和谐稳定,政府需要进行必要的举债行为,政府性债务自然而然形成。准确的规模和结构信息是有效管理政府性债务和防范财政风险的基本要求,通过审计,可以全面摸清债务底数,客观反映债务情况和债务管理中存在的问题,有利于做出科学判断为政府性债务管理决策提供参考,有利于加强社会公众对政府性债务的监督,最终有利于保障经济社会持续健康发展。

在此大背景下,审计署已经于2011 年和2013 年对政府性债务实施三次大规模的审计,并向社会各界及时发布了相应的审计结果公告。第一次政府性债务审计针对的是省、市、县三级地方政府,第二次政府性债务审计针对的是36个地方政府,涉及15个省、3个直辖市及其所属的15 个省会城市和3 个市辖区;两次审计都获取了非常重要的政府性债务信息,但都不是全面的政府性债务审计。第三次政府性债务审计的对象是中央、省、市、县和乡五级政府,范围覆盖了全国所有的政府部门及所属机关(除台湾省、香港和澳门两个特别行政区外),是对全国政府性债务的全面摸底。

针对2013年12月30日审计署发布的第32号公告《全国政府性债务审计结果》,本文介绍了本次政府性债务审计的结果、分析了本次政府性债务审计的特点,在此基础上,从审计结果披露、债务风险分析和审计政策建议三个方面进行了深入思考。

二、全国政府性债务审计的结果

2013 年12 月30 日,审计署发布了2013 年第32 号公告《全国政府性债务审计结果》。该公告是政府性债务受各界广泛关注以来,首次对全国五级政府的政府性债务的全面摸底的结果。2011 年全国地方政府性债务和201年上半年与下半年的全国政府性债务审计关于债务规模情况如下表所示。

单位:亿元

注:∗此处的三级政府具体指省、市、县三级地方政府。

从该表可以看出,自2010年底以来,中央政府性债务和地方政府性债务的规模都在不断地增长,截至2013年月底,全国政府负有偿还责任的债务约为20.7万亿元,中央政府和地方政府债务负担相当,政府或有债务则高达9.6万亿元,约为政府负有偿还责任债务的一半,需要得到足够的重视。

此外,2013年6月底与2012年底相比,中央政府负有偿还责任的债务增长率为3.98%,而地方政府相应的增长率为13.06%,中央政府或有债务增长率为5.13%,而地方政府或有债务的增长率为11.94%,地方政府性债务的增长速度显著快于中央政府,需要将地方政府性债务作为监督管理关注的重点。

三、全国政府性债务审计的特点

相对于2011 年全国地方政府性债务审计而言,本次政府性债务审计主要具有审计范围更广、审计效率更高、审计结果公布更为慎重、债务分类更加合理、债务风险分析更为深入等五大特点。

1. 审计范围更广。2011 年全国地方政府性债务涉及五级政府中的省级、市级和县级三级政府,审计项目达373 805 个,共1 873 683 笔债务。本次全国政府性债务审计覆盖中央、31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市、391个市(地、州、盟、区)、2 778个县(市、区、旗)、33 091个乡(镇、苏木)五级政府的730 065 个项目,共2 454 635 笔债务,是一次全面的政府性债务摸底。

2. 审计效率更高。2011 年全国地方政府性债务审计历时3、4、5 月共三个月,动用4.13 万名审计人员完成省级、市级和县级三级政府的债务审计。对于本次政府性债务审计,国务院办公厅自2013年7月26日《关于做好全国政府性债务审计工作的通知》发布以后,审计署自8 月1日起至9 月30 日结束历时仅仅两个月,动用5.44 万名审计人员参与其中,完成了从中央政府到乡级政府的五级政府性债务的审计,效率之高令人惊叹。

3. 审计结果公布更加慎重。2011 年全国地方政府性债务自审计工作结束到审计结果公告时间间隔为近两个月,而本次政府性债务审计自审计工作结束到审计结果公告时间间隔为三个月。本次审计结果公布更加慎重,表现在审计署在审计工作结束后利用更长的时间进行不断地核查、复检、统计以及整合等工作,使得审计结果中的数据更加准确、完整和可靠。

4. 债务分类更加合理。2011 年全国地方政府性债务将省、市、县三级政府的债务分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务以及政府可能承担一定救助责任的其他相关债务三种类型。

本次全国政府性债务审计根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同,结合国际惯例,审计中将“政府性债务”明确划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务三种类型。本次政府性债务审计将第三类政府性债务明确为政府可能承担一定救助责任的债务,较之前更加准确合理。与此同时,本次审计公告将后两种政府性债务划为政府或有债务,既体现了政府性债务性质不同的区别,又厘清了政府性债务的内在合理的结构。

5. 债务风险分析更为深入。2011 年全国地方政府性债务审计结果公告分析了债务规模、债务年度变化、债务余额结构(包括了政府层次、区域分布、举债主体、借债来源、债务形态和资金投向以及偿债年度六个方面),并从债务率和逾期债务率两个指标分析了债务负担总体情况,但没有形成最终的债务风险结论。

本次全国政府性债务审计结果公告分析了全国政府性债务总体情况、中央政府性债务情况(包括了中央财政债务、中央部门及所属单位债务和中国铁路总公司三个主体)以及地方政府性债务情况(包括了政府层级、举借主体、债务资金来源、债务资金投向、未来偿债年度五个方面),与此同时,审计结果公告根据负债率、政府外债与GDP的比率、债务率以及逾期债务率四个指标将我国政府性债务的比值与国际通行控制标准参考值进行比较,得出全国政府性债务风险总体可控,部分地方政府存在一定风险隐患的结论。

四、全国政府性债务审计结果公告的思考

1. 关于政府性债务披露。整体而言,本次全国政府性债务审计的结果提供了从中央政府到乡镇政府五级政府的债务总体情况,比较彻底地了解全国政府性债务的规模,为管理政府性债务的宏观经济政策制定和全国经济工作安排提供了重要依据和信息基础。

审计的目标是促进受托经济责任的全面有效履行,受托经济责任可以进一步分为行为责任和报告责任,审计既要促进行为责任的履行,又要促进报告责任的履行(蔡春,2001)。委托者将拥有的经济资源委托给受托者经营管理,自受托者接受经管受托经济资源起,受托者就对委托者负有了受托经济责任。根据委托人和受托人的不同,受托经济责任可以分为公共受托经济责任、企业受托经济责任和组织内部受托经济责任。政府审计因公共受托经济责任而产生,目标是促进公共受托经济责任的全面有效履行。社会公众将公共资源委托给政府,政府就对社会公众负有公共受托经济责任,有效管理政府性债务是各级政府履行公共受托经济责任的必然要求。

社会公众作为公共资源的所有者,有权利知道各级政府性债务的实际情况,政府作为委托者有义务履行公布各级政府性债务的报告责任。“阳光是最好的杀毒剂”,当社会公众可以及时了解政府性债务时,便会形成对政府的舆论压力,促使政府不断改善管理债务的能力。在我国,审计署是国务院的组成部门,其审计结果公告是国务院报告的重要组成部分,理应在审计结果公告中披露各级政府的政府性债务情况,如采用附件的形式披露,以使得人民群众了解政府举债和管理债务的情况。

2. 关于政府性债务风险分析。本次全国政府性债务审计结果公告有专门部分对全国政府性债务的负担情况进行了分析,给有关部门政策制定提供了重要的基础。具体来说,本次审计结果公告从负债率、政府外债与GDP的比率、债务率和逾期债务率四个指标利用截至2012 年底的数据,将我国的指标值与国际控制标准参考值进行比较,得出我国政府性债务风险总体可控的结论。本文认为,至少有三个方面使得我们需要慎重对待政府性债务风险总体可控的结论。

(1)国际控制标准参考值是否适合我国国情是一个问题。以负债率为例,负债率是年末债务余额与当年GDP的比率,是衡量经济总规模对政府债务的承担能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标,我国的该指标值是36.74%,根据历史经验将政府或有债务考虑在内,负债率的指标值为39.43%。而与国际通用的《马斯特里赫特条约》规定的60%的政府债务风险控制标准相比,我国政府性债务风险完全可控。

实际是否如此,存在一定的疑问。《马斯特里赫特条约》是1993 年正式生效的针对欧洲发达国家组成欧洲共同体(即欧盟)的关于财政风险的约定。首先,该条约制定时间早,世界经济在二十年的时间里发生了较大的变化,各国财政状况同样发生了较大变化,条约是否继续适用欧洲国家已是一个疑问;其次,该条约针对的是欧洲发达的资本主义国家,而我国是处于发展中的社会主义国家,所有权制度、经济状况、发展阶段、财政体制和产业结构等众多方面都存在非常大的差异,这一西方国家的财政风险标准是否适用我国还有待考量。其他三个比较指标也存在类似的问题。

(2)全国政府性债务的利息问题不容忽视。本次政府性债务审计结果公告无论是在政府性债务规模及结构中公布的五级政府负有偿还责任的债务和政府或有债务截至2013 年6 月30 日的余额,还是在全国政府性债务负担情况中对政府性债务风险的分析,都未提到政府性债务的利息及其对财政风险影响的问题。中央财政债务中的83.72%由国债债券、国际金融组织和外国政府贷款构成,地方政府性债务中的72.62%由银行贷款、BT(即建设—移交)和发行债券构成,其中银行贷款占到总体的50.76%。大量利息的存在使得政府性债务的负担进一步加大,是不容忽视的问题。在分析全国政府性债务风险时,要充分考虑利息对债务风险的影响,需要在分析判断中做必要的说明。

(3)隐性债务(政府或有债务)问题不可忽视。截至2013 年6 月底,全国各级政府负有偿还责任的债务达206 988.65 亿元,负有担保责任的债务29 256.49 亿元,可能承担一定救助责任的债务66 504.56 亿元,其中由负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务组成的政府或有债务共95 761.05 亿元,数值上约占政府负有偿还责任债务的46.26%。

政府负有偿还责任的债务是显性债务,政府的偿还责任非常明确,因此会通过税收、项目收益等财政收入做好偿还的准备。政府或有债务则不同,其属于隐性债务,一方面具有隐蔽性强、突发性强、数额不稳定等特点,往往容易被政府忽视,另一方面,我国处于改革开放的转型期,社会矛盾突出和经济发展的不稳定性使得该类债务的危害进一步加大。因此,在政府性债务风险分析中要认真对待政府或有债务对财政风险的影响。

3. 关于审计政策建议。本次全国政府性债务审计结果公告在最后向有关部门和地方政府提出了以下四个方面的政策建议:一是建立规范的政府举债融资机制,健全政府性债务管理制度;二是建立健全地方政府性债务管理责任制,严肃责任追究;三是进一步转变政府职能,稳步推进投融资、财税等体制机制改革;四是建立健全债务风险预警和应急处置机制,妥善处理存量债务,防范债务风险。

从上述建议可以看出,第一、二、四条是从举债机制、债务管理、责任落实、风险预防等方面改善政府性债务管理的政策建议,直接并有针对性,而第三条政策建议从政府性债务产生的制度原因入手,提出了投融资体制和财税体制改革的建议。总体而言,四条政策建议既有针对性,又有一定的深度,若能在各级政府部门得到有效的贯彻实施,必然会对防范债务性风险起到重要的作用。

五、小结

8.地方政府债务审计 篇八

地方政府性债务作为近年来国民经济运行中存在的热点现象广为社会各界人士所关注，它是一把双刃剑，对经济的发展既有正面效应又有负面影响，它在改善资源配置格局，促进经济快速发展方面发挥了重要的作用，尤其是后金融危机时代地方政府性债务作为一个刺激经济回暖的手段功不可没，然而在债务不断增加的状况下也累积了巨大的风险，各地政府债务规模不断膨胀，各种债务形式纷繁复杂层出不穷以致很难摸清其来源和数量，这些都使各地经济发展面临严重的经济隐患。下文将从时间线、切割面和绩效空间这三个维度上对地方政府性债务进行分析，为政府作出举债偿债等决策提供有效模型。

(一)时间线：事前预算——事中控制——事后评价

任何事物都有它发展的主线，地方政府性债务的发生、运行和结束也清晰的遵循一条明显的时间线，把握好这条主线就把握了其灵魂，也就能够从总体上控制其规模和风险，制止其恶性膨胀，将债务合理水平纳入到政府的目标管理中来。无论是公益性项目的直接负债还是竞争性项目的间接担保，地方政府性债务项目都应该严格按照事前预算——事中控制——事后评价的流程来控制。

1、事前预算应该做到明确项目类型、数量和金额，确定项目意图和导向，明确资金来源和偿还主体，初步评价其项目可行性、经济可行性以及可能遭受的风险，责任分配和落实等一系列的经济类和非经济类的预算控制，确保政府债务“有头可循，有理可据，有据可查”。

2、事中控制应该做到项目资金快速及时的落实，项目资金金额和流向全程可控，杜绝资金流失缺口，严防资金变向投入、隐瞒去向等不规范甚至是违法行为，确保有关负责人落实到位，严把资金关和项目关。

3、事后评价则应该做到及时不断修正项目中存在的不规范行为，确保流程跟踪结果应用到事后评价中去，对项目的风险收益、公平效率、长短期发展和内外部效应等方面进行全方位的总结，找出本次项目的缺点和不足用以指导下次该类项目的事前预算管理。

在分析政府性债务的过程中，对整个流程和步骤的把握其重要性不言而喻，如果没有对事前事中事后这一系列的控制，政府债务有可能陷入落实不到位、责任分不清、资金流向不明、项目规模不清的混乱状态，有损于当地经济的发展也给今后的各类调查和审计工作加大了难度。

(二)切割面：项目——资金——参与主体

政府性债务仅仅有时间线上的控制是远远不够的，还必须从切割面上来揭示政府性债务的原貌，此时影响政府性债务的要素也有三个，分别是项目、资金、参与主体。

1、项目：政府性债务的形成除少部分历史欠款和短期应急性借款，大多是为了加快地方经济发展或改善人民生活而进行的大型项目的兴建，这其中有公益性的也有竞争性的，因此政府作为政府性债务的举债人和偿还人就必须严把项目关，确保本年预算内资金用到地方、用到实处，政府不但要协调举债和税收的关系，还要解决举哪些债、向谁举债的问题，更要明确举借债务的愿景、导向、规模和程度，这时在更细致的层面上仍然可以应用上述中所提到的时间线来全方位的把握项目的产生、发展和终止。

2、资金：资金对于一个项目、一个企业乃至整个社会都是不可或缺的“第一血液”，因此把握资金的收和支就显得尤为重要，尤其是政府性债务面临到期还债，这就必须把握“借——支——收——还”这一整个资金的流通链条，资金在任何一个结点出现问题，都会影响整个项目的进行和债务的偿还，可以说项目和资金是政府性债务不可或缺的两大要素。

3、参与主体：这也是政府性债务的要素之一，政府性债务作为一种政府行为，由谁来举债，由谁来偿还具有严肃性和确定性，因此各级政府和不断发展的政府融资平台就成为了政府性债务的主要参与人，他们对项目和资金的把握才是决定政府性债务规模和利用效率的关键，尤其是近年来不断膨胀的各类政府融资平台公司，经营管理水平良莠不齐，出现问题无力偿还时就想到找政府这个“大靠山”，政府作为最后的偿债人显得非常被动。因此，加强参与主体的管理是把握政府性债务的关键，融资平台公司是否具有举债资格和举债的额度也应该通过财政部门、发展改革部门、人民银行以及银监部门等相关部门的认可才得以成立和运作。

(三)绩效空间：收益与风险——公平与效率——短期利益与长期发展——内部效应与外部效应

通过对政府性债务的时间线和切割面的分析，债务存在、发展、终止的主线以及项目、资金和参与主体的三要素都清晰的展现在我们面前，然而只在线和面的两个维度上思考问题显然不够全面，因此还应该增加第三个维度将其构成三维绩效空间，这个空间的长度、宽度和深度取决于政府和各类参与主体对收益与风险、公平与效率、短期利益与长期发展和内部效应与外部效应这四组关系的把握。

1、收益与风险：一个项目从最初进行可行性分析的时候就和收益与风险这两个词密不可分，包括后来的运作和终止也都和收益与风险息息相关。政府及各类参与主体应该在保证基本收益的情况下严控风险，分析对比债务率、偿债率、逾期债务率等各项指标，确保风险与收益相当，杜绝为了追求收益而不顾风险的短视行为。

2、公平与效率：政府作为举债和偿债的主体，应该在项目的最初就考虑公平与效率的问题，有时二者似乎矛盾，但如果在地方经济长期发展的背景下思考问题，政府就不难在二者之中做出抉择。大多数公益性项目应该主要把公平放在首要考虑的因素，即使有些竞争性项目需要效率做保证也不应牺牲公平而追求一时的“短平快”。

3、短期利益和长期发展：一般情况下，政府应着眼于当地经济的长期发展，但政府有时也需要处理某些突发性紧急性的事务，比如全球金融危机的爆发就使政府的某些决策偏向于短期目标，这些短期性的抉择其实并不影响经济的长期发展，而恰恰是为了长期发展才做出的正确抉择。

4、内部效应与外部效应。这是经济学上关于道德风险和逆向选择的一组常用关系，这就要求政府作为经济生活中的参与者和政策的制定者，必须考虑到除它以外的其他群体和个体的利益，在内部正效应的前提下也应尽量使外部正效应达到最大化，最典型的例子就是政府如果开发修建一个污染较严重的项目，就应该合理考虑到周边地区居民的健康状况和生活需求，有必要时甚至还要考虑到搬迁安置等后续工作，不能一味的只发展项目，不管不顾项目带来的外部负效应。

绩效空间内的四组关系基本反映了该空间的长度、宽度和深度，它与时间线和切割面共同组成地方政府性债务的三维模型，政府及相关参与主体在举债、成立和运作项目，偿债等方面应该综合考虑上述三维空间的各种要素，才得以形成较佳选择。

三、关于地方政府性债务审计调查的进一步思考

审计调查不同于一般意义上的审计，审计调查涉及的范围广，层次高，政策性强，对被调查的个体而言，不出具具体行为的处罚纠正决定，更多的是发挥参谋作用，为决策层提供宏观决策和政策调整的依据。因此，上述三维空间不但是政府及相关主体作出举债偿债决策时的有效模型，对审计机关开展的审计调查也有很大的参考价值。在审计调查的过程中，审计人员首先可以遵循时间线进行某笔债务或某个项目的流程分析，把握其事前、事中、事后的准确关键点，这相当于对整个项目进行一个总揽式的“鸟瞰”，有利于审计人员把握项目资金进出的关键时间点和应该注意的控制点。之后，审计人员可以对项目进行全方位的剖析，对项目本身、资金来源和流向、参与主体资格审查和举债额度等方面做出进一步的分析，以备随后进行有针对性的调查研究，深挖项目建设重复浪费、资金抽逃与藏匿、参与主体不具资格或超额度举债等存在的各类问题。最后，审计人员在提出审计调查报告前应综合分析绩效空间内的四组关系，评价其收益与风险、公平与效率等相关要素，以使其调查报告既有定量指标，又有定性分析，为决策层进一步的举债和偿债计划作出有价值的参考。