地震灾后恢复重建总体规划及专项规划解读

地震灾后恢复重建总体规划及专项规划解读（精选5篇）

1.地震灾后恢复重建总体规划及专项规划解读 篇一

【发布单位】国务院

【发布文号】国发〔2008〕31号 【发布日期】2008-09-19 【生效日期】2008-09-19 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】中国政府网

汶川地震灾后恢复重建总体规划

(国发〔2008〕31号)

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

《汶川地震灾后恢复重建总体规划》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

汶川地震灾后恢复重建关系到灾区群众的切身利益和灾区的长远发展，必须全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、尊重自然、统筹兼顾、科学重建。各地区、各有关部门要充分认识恢复重建任务的艰巨性、复杂性和紧迫性，树立全局意识，切实加强组织领导，全面做好恢复重建的各项工作。

国务院

二○○八年九月十九日

汶川地震灾后恢复重建总体规划

编制依据：

《中华人民共和国防震减灾法》

《汶川地震灾后恢复重建条例》（国务院令第526号）

《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》（国发〔2008〕22号）

编制单位：

国务院抗震救灾总指挥部灾后重建规划组

组长单位：国家发展和改革委员会

副组长单位：四川省人民政府、住房和城乡建设部

成员单位：陕西省人民政府、甘肃省人民政府、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、中国人民银行、国务院国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家体育总局、国家林业局、国家旅游局、中国科学院、中国工程院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、国家能源局、国家文物局、国家食品药品监督管理局、国务院扶贫开发领导小组办公室

支持单位：

国家汶川地震专家委员会、国家测绘局

谨 以 本 规 划

向汶川特大地震中不幸遇难的同胞致以深切悼念

向自强不息重建家园的广大灾区人民致以崇高敬意

向所有关心支持抗震救灾和恢复重建的人们致以真挚感谢

目 录

前 言

第一章 重建基础

第一节 灾区概况

第二节 灾害损失

第三节 面临挑战

第四节 有利条件

第二章 总体要求

第一节 指导思想

第二节 基本原则

第三节 重建目标

第三章 空间布局

第一节 重建分区

第二节 城乡布局

第三节 产业布局

第四节 人口安置

第五节 用地安排

第四章 城乡住房

第一节 农村居民住房

第二节 城镇居民住房

第五章 城镇建设

第一节 市政公用设施

第二节 历史文化名城名镇名村

第六章 农村建设

第一节 农业生产

第二节 农业服务体系

第三节 农村基础设施

第七章 公共服务 第一节 教育和科研

第二节 医疗卫生

第三节 文化体育

第四节 文化自然遗产

第五节 就业和社会保障

第六节 社会管理

第八章 基础设施

第一节 交通

第二节 通信

第三节 能源

第四节 水利

第九章 产业重建

第一节 工业

第二节 旅游

第三节 商贸

第四节 金融

第五节 文化产业

第十章 防灾减灾

第一节 灾害防治

第二节 减灾救灾

第十一章 生态环境

第一节 生态修复

第二节 环境整治

第三节 土地整理复垦

第十二章 精神家园

第一节 人文关怀

第二节 民族精神

第十三章 政策措施

第一节 财政政策

第二节 税费政策

第三节 金融政策

第四节 土地政策

第五节 产业政策

第六节 对口支援

第七节 援助政策

第八节 其他政策

第十四章 重建资金

第一节 资金需求和筹措

第二节 创新融资

第三节 资金配置

第十五章 规划实施

第一节 组织领导 第二节 规划管理

第三节 分类实施

第四节 物资保障

第五节 监督检查

前 言

2008年5月12日14时28分，汶川发生里氏8.0级特大地震，数万同胞在灾害中不幸遇难，数百万家庭失去世代生活的家园，数十年辛勤劳动积累的财富毁于一旦。面对突如其来的巨大灾难，在党中央、国务院和中央军委的坚强领导下，全党全军全国各族人民众志成城，灾区广大干部群众奋起自救，国内各界和国际社会积极施援，经过顽强努力，抗震救灾斗争在抢救人员、安置受灾群众等方面取得重大阶段性胜利。

汶川地震灾后恢复重建是一项十分艰巨的工作。面对受灾面积广大、受灾人口众多、自然条件复杂、基础设施损毁严重的困难局面，灾后恢复重建任务异常繁重，工作充满挑战。灾后恢复重建关系到灾区群众的切身利益和长远发展，必须全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，尊重自然，统筹兼顾，科学重建。充分依靠灾区广大干部群众，弘扬中华民族自力更生、艰苦奋斗的优秀品质。充分发挥社会主义制度的政治优势，举全国之力，有效利用各种资源。通过精心规划、精心组织、精心实施，重建物质家园和精神家园，使灾区人民在恢复重建中赢得新的发展机遇，与全国人民一道全面建设小康社会。

为有力、有序、有效地做好灾后恢复重建工作，尽快恢复灾区正常的经济社会秩序，重建美好家园，夺取抗震救灾斗争的全面胜利，特制订本规划。

第一章 重建基础

第一节 灾区概况

汶川地震波及四川、甘肃、陕西、重庆、云南等10省（区、市）的417个县（市、区），总面积约50万平方公里。本规划的规划范围为四川、甘肃、陕西3省处于极重灾区和重灾区的51个县（市、区）①，总面积132596平方公里，乡镇1271个，行政村14565个，2007年末总人口1986.7万人，地区生产总值2418亿元，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为13050元、3533元。

专栏1 规划范围

所在省

县（市、区）

个数

四川

汶川县、北川县、绵竹市、什邡市、青川县、茂县、安县、都江堰市、平武县、彭州市、理县、江油市、广元市利州区、广元市朝天区、旺苍县、梓潼县、绵阳市游仙区、德阳市旌阳区、小金县、绵阳市涪城区、罗江县、黑水县、崇州市、剑阁县、三台县、阆中市、盐亭县、松潘县、苍溪县、芦山县、中江县、广元市元坝区、大邑县、宝兴县、南江县、广汉市、汉源县、石棉县、九寨沟县 39

甘肃

文县、陇南市武都区、康县、成县、徽县、西和县、两当县、舟曲县 8

陕西

宁强县、略阳县、勉县、宝鸡市陈仓区 4

规划区的主体区域地处青藏高原向四川盆地过渡地带，以龙门山山脉为界，西部与东部的地质地貌差别明显，经济社会发展水平差异较大，总体上具有以下特点：

――地形地貌复杂，平原、丘陵、高原、高山均有分布，部分地区相对高差悬殊，气候垂直变化明显，属典型高山峡谷地形。

――自然灾害频发，高山高原地区地震断裂带纵横交错，发生地震灾害的几率较高；滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害隐患点分布多、范围广、威胁大。

――生态环境脆弱，山高沟深，高山地区耕地零碎、土层瘠薄、水土流失严重。

――生态功能重要，高山高原地区的动植物资源丰富，生态系统类型多样，属于长江上游生态屏障重要组成部分和我国珍稀濒危野生动物重要栖息地。

――资源比较富集，世界文化自然遗产和自然保护区比较集中，旅游资源丰富，水能、有色金属和非金属矿等资源蕴藏较多。

――经济基础薄弱，平原地区工业化程度相对较高，高山高原地区经济规模较小，产业结构单一，贫困人口集中。

――少数民族聚居，有我国唯一的羌族聚居区，是主要的藏族聚居区之一，多元文化并存，历史人文资源独特。

第二节 灾害损失

汶川地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、灾害损失最大的一次地震灾害。震级达到里氏8.0级，最大烈度达到11度，并带来滑坡、崩塌、泥石流、堰塞湖等严重次生灾害。

――人员伤亡惨重，截至2008年8月25日，遇难69226人，受伤374643人，失踪17923人。

――城乡居民住房大量损毁，北川县城、汶川县映秀镇等部分城镇和大量村庄几乎被夷为平地。

――基础设施严重损毁，交通、电力、通信、供水、供气等系统大面积瘫痪。

――学校、医院等公共服务设施严重损毁，大量文化自然遗产遭到严重破坏。

――产业发展受到严重影响，耕地大面积损毁，主要产业、众多企业遭受重创。

――生态环境遭到严重破坏，森林大片损毁，野生动物栖息地丧失与破碎，生态功能退化。

第三节 面临挑战

――生态环境恶化，植被、水体、土壤等自然环境被破坏，次生灾害隐患增多，余震频繁，导致生存发展条件变差。――资源环境承载能力下降，人均耕地减少，耕地质量下降，保障农民收入稳定增长难度极大。

――部分地区可供建设的空间狭小，不少地方失去基本生存条件，异地新建城镇、村庄选址及其人员安置难度很大。

――企业损毁严重，就业压力大，而许多地区并不具备通过就地发展工业解决就业问题的基本条件。

――不少灾区群众成为无宅基地、无耕地、无就业的人员，加之灾害造成的恐惧心理，医治灾区群众心理创伤需要较长过程。

――物质文化遗产和非物质文化遗产载体大量损毁，保护和传承羌族文化更加紧迫。

――依法解决灾区群众当前急迫问题与保持区域长远可持续发展面临十分复杂的矛盾和情况。

第四节 有利条件

――科学发展观的指导思想，以人为本的执政理念，为科学重建新家园提供了思想保障。

――灾区广大干部群众自力更生、艰苦奋斗的精神，自强不息、互助自救和寻求发展的积极性、主动性，是重建新家园的不竭动力。

――改革开放以来我国积累的强大物质基础和良好市场环境，为恢复重建提供了经济、技术基础和体制环境。

――各地区的支援，全社会的支持，国际社会的援助，是恢复重建的重要力量。

――国内外地震灾后恢复重建的经验教训，为科学重建新家园提供了有益借鉴。

第二章 总体要求

第一节 指导思想

深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、尊重自然、统筹兼顾、科学重建。优先恢复灾区群众的基本生活条件和公共服务设施，尽快恢复生产条件，合理调整城镇乡村、基础设施和生产力的布局，逐步恢复生态环境。坚持自力更生、艰苦奋斗，以灾区各级政府为主导、广大干部群众为主体，在国家、各地区和社会各界的大力支持下，精心规划、精心组织、精心实施，又好又快地重建家园。

第二节 基本原则

――以人为本，民生优先。要把保障民生作为恢复重建的基本出发点，把修复重建城乡居民住房摆在突出和优先的位置，尽快恢复公共服务设施和基础设施，积极扩大就业，增加居民收入，切实保护灾区群众的合法权益。

――尊重自然，科学布局。要根据资源环境承载能力，考虑灾害和潜在灾害威胁，科学确定不同区域的主体功能，优化城乡布局、人口分布、产业结构和生产力布局，促进人与自然和谐。

――统筹兼顾，协调发展。要着眼长远，适应未来发展提高需要适度超前考虑，并与实施西部大开发战略、推进新型工业化、城镇化、新农村建设相结合，注重科技创新，推动结构调整和发展方式转变，努力提高灾区自我发展能力。加大对少数民族地区和贫困地区的扶持力度，增进民族团结。――创新机制，协作共建。要坚持市场化改革方向，解放思想、开拓创新，正确区分政府职责与市场作用。充分发挥灾区广大干部群众的积极性、主动性和创造性，自力更生、艰苦奋斗。充分发挥对口支援的重要作用，建立政府、企业、社会组织和个人共同参与、责任明确、公开透明、监督有力、多渠道投资的重建机制。

――安全第一，保证质量。要严格执行抗震设防要求，提高学校、医院等人员密集的公共服务设施抗震设防标准。城乡居民点和重建项目选址，要避开重大灾害隐患点。严格执行国家建设标准及技术规范，严把设计、施工、材料质量关，做到监控有力，确保重建工程质量。

――厉行节约，保护耕地。要坚持按标准进行恢复重建，不超标准，不盲目攀比，不铺张浪费。尽量维修加固原有建筑和设施，尽量统建共用设施和用房。规划建设城镇、村庄和产业集聚区，要体现资源节约、环境友好的要求。坚持节约和集约利用土地，严格保护耕地和林地。

――传承文化，保护生态。要保护和传承优秀的民族传统文化，保护具有历史价值和少数民族特色的建筑物、构筑物和历史建筑，保持城镇和乡村传统风貌。避开自然保护区、历史文化古迹、水源保护地以及震后形成的有保留价值的新景观。同步规划建设环保设施。

――因地制宜，分步实施。要从当地实际情况出发进行恢复重建，充分考虑经济、社会、文化、自然和民族等各方面因素，合理确定重建方式、优先领域和建设时序。要统筹安排、保证重点、兼顾一般，有计划、分步骤地推进恢复重建。

第三节 重建目标

用三年左右时间完成恢复重建的主要任务，基本生活条件和经济社会发展水平达到或超过灾前水平，努力建设安居乐业、生态文明、安全和谐的新家园，为经济社会可持续发展奠定坚实基础。

――家家有房住，基本完成城镇和农村居民点恢复重建，灾区群众住上安全、经济、实用、省地的住房。

――户户有就业，有劳动人口的家庭至少有一人能稳定就业，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入超过灾前水平。

――人人有保障，灾区群众普遍享有基本生活保障，享有义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育、社会福利等基本公共服务。

――设施有提高，交通、通信、能源、水利等基础设施的功能全面恢复，保障能力达到或超过灾前水平。

――经济有发展，特色优势产业发展壮大，产业结构和空间布局优化，科学发展能力增强。

――生态有改善，生态功能逐步修复，环境质量提高，防灾减灾能力明显增强。

第三章 空间布局

第一节 重建分区

根据资源环境承载能力综合评价，按照国土开发强度、产业发展方向以及人口集聚和城镇建设的适宜程度，将规划区国土空间划分为适宜重建、适度重建、生态重建三种类型②。

专栏2 重建分区③

类型

面积

（平方公里）

占规划区比重

（%）

人口（万人）

占规划区比重

（%）

适宜重建区

10077 7.6 772.8 38.9

适度重建区

38320 28.9 1180.1

59.4

生态重建区

84199 63.5 33.8

1.7

一、适宜重建区

――主要指资源环境承载能力较强，灾害风险较小，适宜在原地重建县城、乡镇，可以较大规模集聚人口，并全面发展各类产业的区域。

――主要分布于四川的龙门山山前平原和与龙门山山脉接壤的浅丘地区，甘肃的渭河泾河河谷地带和徽成盆地，陕西的汉中盆地边缘和关中平原过渡地带，以及其他零散分布的少数地块。

――功能定位为推进工业化城镇化，集聚人口和经济，建成振兴经济、承载产业和创造就业的区域。四川、甘肃、陕西各自的适宜重建区要分别成为成（都）德（阳）绵（阳）经济区、天水经济区、关中经济区的重要组成部分。

二、适度重建区

――主要指资源环境承载能力较弱、灾害风险较大，在控制规模前提下可以适度在原地重建县城、乡镇，适度集聚人口和发展特定产业的区域。

――主要分布于四川的龙门山山后高原地区和山中峡谷地带，甘肃的西秦岭山区，陕西的秦巴山区，以及其他应当控制开发强度的区域。――功能定位为保护优先、适度开发、点状发展，建成人口规模适度、生态环境良好、产业特色鲜明的区域。

三、生态重建区

――主要指资源环境承载能力很低，灾害风险很大，生态功能重要，建设用地严重匮乏，交通等基础设施建设维护代价极大，不适宜在原地重建城镇并较大规模集聚人口的区域。

――主要分布于四川龙门山地震断裂带核心区域和高山地区，甘肃库马和龙门山断裂带，陕西勉略洋断裂带，以及各级各类保护区等。

――功能定位为以保护和修复生态为主，建成保护自然文化资源和珍贵动植物资源、少量人口分散居住的区域。

第二节 城乡布局

――位于适宜重建区的城镇应原地恢复重建，其中条件较好的，与经济发展和吸纳人口规模相适应，可适当扩大用地规模。村庄应就地恢复重建，并相对集中布局。

――位于适度重建区的城镇应以原地重建为主，其中不宜发展工业的，应调整功能；发展空间有限的，应缩减规模。村庄应以就地重建为主，有条件的可适度相对集中。

――位于生态重建区且受到极重破坏、通过工程措施无法原地恢复重建的城镇，应异地新建。通过工程措施可以避让灾害风险的村庄，可在控制规模的前提下就地重建；灾害风险大或耕地灭失而且无法恢复的村庄，应异地新建。

――规划区的县城（城区）可以分为重点扩大规模重建、适度扩大规模重建、原地调整功能重建、原地缩减规模重建和异地新建等类型。

――就地重建县城（城区）的重建类型，由灾区省级人民政府决定。需要异地新建县城和市级行政中心异地迁建的选址，应从灾区实际出发，综合考虑地质地理条件、经济社会发展和干部群众意愿等各方面因素，由灾区省级人民政府提出建议报国务院审定。

――乡镇的重建类型，由灾区省级人民政府决定。村庄的重建类型，由灾区市级或县级人民政府决定。

第三节 产业布局

――适宜重建区应根据自身特点发展相关产业，延伸产业链，增强配套能力，逐步形成优势产业带和产业基地。

――适度重建区应重点发展以旅游、生态农业为主的特色产业，建设精品旅游区，适度开发优势矿产资源。严格控制工业园区的规模，撤并或迁建不具备恢复重建条件的工业园区。

――生态重建区应在不影响主体功能的前提下，适度发展旅游业和农林牧业，严格限制其他产业发展，原则上不得在原地恢复重建工业企业。

第四节 人口安置

――受灾群众安置总的原则是，主要在规划区内就地就近安置，不搞大规模外迁。人口安置的对象主要是耕地和宅基地因灾严重损毁、无法在原村民小组范围内生产生活的农村人口。

――坚持就地就近分散安置为主，尊重本人意愿，按就地原址、村内跨组、乡镇内跨村、县内跨乡镇、市（州）内跨县、省内跨市的顺序在本行政区域内安置，并实行农业安置与务工安置相结合。――少数民族人口的安置，应尊重其生产生活习俗，原则上在本民族聚居区安置。

――适宜重建区在本区域内就地就近安置受灾人口，并适当吸纳生态重建区需要异地安置的受灾人口。适度重建区原则上在本区域内就地就近安置受灾人口。生态重建区的少量受灾人口先考虑在县域内安置，无法安置的可以跨行政区安置。

――在政府有序组织和政策引导下，遵循市场规律，对少量自愿通过投亲靠友、自主转移等方式到其他地区安家落户的灾区群众，尊重其自主选择。

――鼓励规划区长期在外地务工经商的农村人口及其家庭成员，转移到就业地安家落户，就业地应当在就业、居住、教育、医疗、社会保障等方面给予当地居民的同等待遇。

第五节 用地安排

――坚持节约集约用地，保护耕地特别是基本农田，各类重建项目都要尽量不占用或少占用农用地，充分利用原有建设用地和废弃地、空旷地。

――统筹安排原地重建与异地新建用地，合理安排各重建任务建设用地的规模、结构、布局和时序。

――适度扩大位于适宜重建区的城镇特别是接纳人口较多城镇的建设用地规模。控制适度重建区和生态重建区的城镇建设用地，结合工业园区撤并和企业外迁，适度压缩工矿用地和农村居民点用地，恢复并逐步扩大生态用地。

专栏3 恢复重建新增用地④

单位：公顷

类 别 合计 四川 甘肃 陕西

城镇建设用地

23190 19200 1910 2080 农村居民点用地

11000 9500 726 774 独立工矿用地

6246 4000 762 1484 基础设施用地

16367 14600 1212 555 其他建设用地

590 500 ― 90 合 计

57393 47800 4610 4983

――优先保证异地新建城镇、村庄的建设用地，以及重点重建任务、项目的新增用地。

――增加循环经济产业集聚区的用地，适度扩大少数国家级和省级开发区的用地。

第四章 城乡住房

城乡住房的恢复重建，要针对城乡居民住房建设和消费的不同特点，制定相应的政府补助支持政策。对经修复可确保安全的住房，要尽快查验鉴定，抓紧维修加固，一般不要推倒重建；对需要重建的住房，要科学选址、集约用地，合理确定并严格执行抗震设防标准，尽快组织实施。

第一节 农村居民住房

――农村居民住房的恢复重建，要与新农村建设相结合，充分尊重农民意愿，实行农户自建、政府补助、对口支援、社会帮扶相结合。

――改进建筑结构，提高建筑质量，符合抗震设防要求，满足现代生活需要，体现地方特色和民族传统风貌，节约用地，保护生态。

――灾区各级人民政府要组织规划设计力量，为农村居民免费提供多样化的住房设计样式和施工技术指导。

专栏4 农村居民住房

项 目 合计 四川 甘肃 陕西

加固 户数（万户）

168.36 144.38 11.88 12.10 新建 户数（万户）

218.87 191.17 22.98 4.72 间数（万间）

656.61 573.51 68.93 14.17

第二节 城镇居民住房

――城镇居民住房的恢复重建，要按照政府引导、市场运作、政策支持的原则，依据城镇总体规划和近期建设规划，实行维修加固、原址重建和异址新建相结合。

――对一般损坏的住房要进行加固，对倒塌和严重破坏的住房进行新建。

――做好与现行城镇住房供应体系的衔接，重点组织好廉租住房和经济适用住房建设，合理安排普通商品住房建设。中央直属机关企事业单位职工的住房，纳入所在地城镇居民住房重建规划。

――恢复并完善原址重建居住区的配套设施，异址新建住房原则上应按居住小区或居住组团配套建设公共服务设施、基础设施、商贸网点和公共绿地等。

专栏5 城镇居民住房

项 目 合计 四川 甘肃 陕西

加固 面积（万平方米）4712.99 4437.03 220.06 55.90 新建 套数（万套）72.03 68.71 2.85 0.47

面积（万平方米）5489.29 5290.97 170.12 28.20

第五章 城镇建设

城镇的恢复重建，要按照恢复完善功能、统筹安排的要求，优化城镇空间布局，增强防灾能力，改善人居环境，为城镇可持续发展奠定基础。

第一节 市政公用设施

――原地重建城镇应以修复原有设施为主，结合未来发展需要适当提高水平；异地新建城镇要根据功能定位、人口规模、建设标准和技术规范，合理配置市政公用设施。

――优先恢复城镇道路、桥梁和公共交通系统，统筹考虑生产生活需要和应急救灾需要，改善路网结构。道路的恢复重建要与供排水、电力、供气供热、通信、广电、消防等市政管线统一规划，一并实施。

――保障饮用水安全，满足长远需要，修复重建水源地、水厂和供水管网。城镇原则上应设置独立供水系统，供水压力能满足需要的，可以几个城镇共用供水系统，并向周边村庄延伸。

――根据资源情况，统筹考虑城镇能源结构，推广使用清洁环保能源。以现有城镇供气系统为基础，恢复重建配气站和供气管网。具备供气供热条件的，在恢复重建中要统一规划建设供气供热设施。

――恢复重建受损污水处理厂和污水管网。没有污水处理设施的城镇，应在恢复重建其他市政设施时同步规划建设污水管网。污水较易汇集的城镇，可共用污水处理系统；县城应按雨污分流进行规划和建设。

――有条件的地区要按照村收集、乡镇运输、县（市）处理的方式，恢复重建生活垃圾无害化、资源化处理设施。

――按标准设置紧急避灾场所和避灾通道。恢复重建公共绿地。

专栏6 市政公用设施

领域

项目

合计

四川

甘肃

陕西

修复

新建

修复

新建

修复

新建

修复

新建

道路

交通

道路（公里）

2548 1509 2301 1332 180 94 67 83

桥梁（座）

728 123 635 58 54 22 39 43

公交场站（处）450 207 419 130 24 3 7 74

供水

水厂（座）

451 15 442 12 8

― 1 3

管网（公里）

4153 2363 4055 2085 74 119 24 159

供气

供热

燃气储气站（座）

203 15 203 10

― 2

― 3

供气管网（公里）

2052 791 2049 590

―

― 3 201

热源厂（座）

4

―

― 3 4

―

―

供热管网（公里）

―

― 6 41

―

―

污水

处理

处理厂（座）331 27 328 21 3 3

― 3

管网（公里）

800 7256 765 6350 29 471 6 435

垃圾

处理

处理场（座）

8 39 1 5 5 3 2

转运站（座）

665 87 565 9 44 60 56 18

第二节 历史文化名城名镇名村

――历史文化名城名镇名村的恢复重建，要尽可能保留传统格局和历史风貌，明确严格的保护措施、开发强度和建设控制要求。――历史文化街区内受损轻微、格局完整的建筑，应对重点部位进行加固或修缮；确需重建的，其外观要延续传统样式，尽可能利用原有建筑材料或构件。

――恢复重建历史文化街区内损毁的现代建筑，应与整体风格相协调。

――对拟申报国家级、省级历史文化名城名镇名村的，应在恢复重建中切实保护其历史文化特色和价值。

专栏7 历史文化名城名镇名村

项 目 合计 四 川 甘肃

陕西

历史文

化名城 国家级 2 都江堰、阆中

省级 10 绵阳、什邡、松潘、汶川、广元、江油、绵竹、广汉、剑阁

勉县

历史文

化名镇 国家级 2 安仁、老观

省级 9 昭化、孝泉、街子、怀远、元通、安顺场、本内容来源于政府官方网站，如需引用，请以正式文件为准。

2.地震灾后恢复重建总体规划及专项规划解读 篇二

灾难发生后,灾后的重建工作势在必行。为了确保灾区重建工作能做到生活和生产相统筹,经济社会发展与生态环境资源保护相结合,当前利益与长远利益相兼顾,避免工作的任意性与盲目性,必须制订科学合理、切实可行的灾后重建规划。本文就汶川地震灾后重建规划制订过程中需要注重的几个问题进行探讨,以期能为灾区重建提供一点启发。

1 《条例》是恢复重建规划的法律依据

地震发生后不足1月,6月8日国务院就根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国防震减灾法》,制定并发布了《汶川地震灾后恢复重建条例,以下简称“条例”》,并于发布之日起生效。这是中国历史上第一次专门针对具体的自然灾害制定的法律条例,为灾后恢复重建工作提供了重要法制保障。恢复重建规划是实施恢复重建的基本依据。为了保障恢复重建规划的科学性、严肃性和权威性,《条例》中专门辟出“恢复重建规划”一章,针对恢复重建规划的规划体系、组织机构、基本原则、主要内容、参与方式等做出了详细的规定。这是编制恢复重建规划最重要的基本大纲和法律依据。

编制恢复重建规划时必须以《条例》作为法律依据,省级重建规划由国务院相关部门和省级人民政府共同组织编制,经国务院审批后才能实施。市、县的恢复重建规划在四川省人民政府的指导下完成。在重建规划的编制过程中应吸收相关专家参与,广泛听取灾区群众的意见,并及时公布已批准的规划。在恢复重建规划中还要重点对城镇和乡村的布局、住房建设、基础设施建设、公共服务设施建设、防灾减灾和生态环境保护等做出相应的安排。只有严格按照《条例》编制灾后恢复重建规划,才能确保规划编制工作有力、有序、有效地开展,真正实现“依法重建”,进而保证灾后恢复重建规划能够编制成功和顺利实施。

2 地震灾害调查评估是恢复重建规划的基础

调查评估是编制地震灾后恢复重建规划的前提和重要基础。震后恢复重建规划不同于一般性的区域规划,更不是对灾前景观的简单复原,而是基于地震造成的新的地理条件,根据经济发展和生态承载力的要求进行调整、优化和提高。调查评估的科学性、准确性在一定意义上决定了重建规划的科学性、可行性和可操作性。笔者认为地震灾害评估调查工作的主要内容包括以下两个方面。

2.1 对地震及次生灾害的全面调查

地震对整个区域环境有非常大的改变,造成地裂、地表扭曲、塌方、泥石流、堰塞湖等一系列变化,而大量的城镇、乡村和农民居住点垮塌受损,甚至完全被掩埋。第一步工作应该是对各受灾地区开展地形地貌、环境地质、工程地质、水文地质等综合勘察工作;对地震灾害进行全面调查评估;对地质构造、地形条件的变化必须通过实地踏勘才能充分了解;还应结合卫星遥感图像、航空照片、GIS、GPS等技术手段确定发震构造带的范围,以避免在地震活动断层区域开展重建。在调查时还应具体掌握房屋、基础设施、工农业生产设施和生活设施等的受损程度和数量,为重建方案的对比、抉择提供依据,以便在重建时提高其抗震能力。

汶川地震的重灾区山高、谷深、坡陡,原本就是中国滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害的高发区。大地震使山体的稳定性大大降低,加上主震发生后余震频繁且强度不低,该地区的地质结构已趋于破碎,在雨水的冲刷下有可能频发地质灾害。在灾害调查评估工作中,应排查地质灾害的隐患,预估可能遭受山体滑坡等地震次生灾害的区域,科学划分出重建区和生态恢复区。

2.2 评估受灾区域的资源环境承载能力

地震及其余震对生态环境的破坏程度大,伴随泥石流和山体滑坡等次生灾害的发生,受灾区域自然环境进一步恶化,震后环境承载力更加有限。因此,需要重新评估受灾区域的资源环境承载能力,重点对水源保护地、自然保护区等区域的生态环境进行评估,可将江河源头、水源涵养区等划为生态保护区,禁止一切生产性开发利用;对保护区内已开发的农用地可逐步实行退耕还林、还草、还湖;对人口的数量和产业强度超出环境承载能力的区域,在重建规划中必须考虑进行人口迁移和产业结构优化调整。在灾区现场进行调查研究的基础上,对地震灾害损失程度、灾区范围、地质地理条件和资源环境承载能力等方面进行系统评估和科学论证,从而才能科学地确定灾后恢复重建的范围、总体布局和空间结构,合理确定建设内容。

3 恢复重建规划要坚持“以人为本”

地震灾后重建规划中应以科学发展观为指导,坚持“以人为本”。规划应着重考虑居民的生活和生产,规划好与人们生活密切相关的住宅、道路系统、供水、供电、通讯、卫生、文教、绿化等公共设施的布局。为确保灾民的身心健康和学生教育,应优先规划出学校、医院、社会福利等设施的布局,进而合理安排其它各项基础设施建设。此外,考虑到地震灾区处于羌藏等少数民族聚居区,重建规划中应充分考虑少数民族的生活习惯、文化传统等因素,尽可能保护具有历史价值与少数民族特色的建筑物,在布局和具体建筑风格上体现少数民族的特色和风格,并合理安排少数民族的风俗宗教场地的布局。

恢复重建规划是灾区未来建设的蓝图,因此客观上要求对区域进行统筹安排,一次性规划成形。但是,由于恢复重建工作任务重、时间紧迫,建设工作必须分期进行。在具体建设方面,应采取“先居住后服务,先生活后生产”的方式,重点突出、有序推进。地震发生后应优先恢复灾民的基本生活,最为紧迫的是灾民的住房建设问题和交通及基础设施的恢复,因此必须在重建区域内首先建设居民住房,然后做好与群众密切相关的公共服务设施的重建。先解决灾民的居住问题,一方面可尽早改善灾民生活条件、安定人心;另一方面也有利于尽快腾挪出临时安置房的用地用于建设。等灾民安顿好后,建设生产性设施,重点发展生产,为灾区的继续发展提供物质保障,加快恢复重建的速度。由于当地群众对区域综合情况较熟识,在规划的编制过程中还必须采取多种方式做好民意调查,充分听取和尊重受灾群众对城镇和村庄迁建的意见,编制出科学的、符合当地实际的规划。

4 异地新建和移民安置是恢复重建规划的难点

地震受灾地区地形复杂、交通不便、生态环境脆弱,在编制恢复重建规划的时候,需根据灾害调查和评估的结果,对水源中断、次生灾害频发的区域进行异地新建。异地新建面临一系列困难,主要是选址难。受灾地区处于高山峡谷地区,平整、靠近水源且交通方便的连片土地不多,并且还要避开地震活动断层地带和次生灾害频发区,因此很难找到合适的新建地点。如北川的旧县城在此次地震中基本被夷为平地,又处于地震活动断层地区。在考虑重建新县城时,选址就非常困难,可供建设的多个备选地点都不在北川县行政区范围内。此时异地新建就可能涉及到行政区划的改变,行政建制有可能需要合并。这将带来一系列的相关调整,触及到不同的利益主体。对重建困难较大和生态承载量过大的山区,可能需要进行移民安置。有专家估计,灾区需要移民的人口可能高达10万人。但是,中国目前几乎所有的地区都面临人多地少的实情,随着经济的发展,土地资源更加紧张,人地矛盾更为突出。灾区移民势必分享移入地区包括土地在内的各类资源,对移入地区造成一定的影响,同时由于灾区移民语言文化、习俗观念和生产方式的差异,加上背井离乡,融入移入地区也需要一定的时间缓冲。因此,在确定移入区域时,必须充分考虑移入区域的能力,确定可接纳的移民人数。对灾区移民安置时应在坚持自愿的基础上,引导超载人口向外转移,可参考“三峡移民”模式,设置对口支援省市,采取分散的方式将部分灾民转移到四川省内其它地方或其它省份。

5 制定恢复重建规划不忘节约集约利用土地

土地是区域经济发展最重要的资源,地震及其次生灾害毁坏了不少耕地,客观上减少了耕地数量;而退耕还林、退耕还湖、异地重建等又需要占用大量土地。因此,在重建规划中必须采取措施节约集约利用土地、保护耕地。恢复重建规划应与城镇化、工业化和新农村建设相结合,以县城、中心镇、中心村的建设为节点,推动人口向城镇、中心村集中;产业向工业小区集中。人口和产业的适度集中不但有利于基础设施的规划与建设,而且有利于提高非农建设用地的利用效率与生态环境的保护,有利于实现耕地占补平衡。依托产业结构调整和基础设施完善,推动人口向县城、中心镇、中心村集中,可满足人们的文教卫体等精神需求,提高居民的生活质量。对农村原有分散的居民点进行改造和整理,复垦旧宅基地,对零星的边角地、废弃河塘、晒场等进行综合整理,可增加耕地面积,实现区域耕地动态平衡。产业相对集中布局,开发标准化厂房,共用配套基础设施,减少独立工业用地,可节约有限的土地资源,同时也有利于企业节约生产成本,减轻环境污染。

恢复重建规划中还应明确划定基本农田保护区,以便在基本农田保护区内按照现代农业的要求,加强农田水利设施建设,开展田、水、路、林的综合整理,提高基本农田的质量,充分发挥耕地的生产潜力,为灾区提供充裕的生活保障。城镇和工业园区的布局规划中应尽可能不占良田,少占耕地,而利用闲置地、废弃地和不太适宜农业生产的土地,最大限度地保护耕地。同时,强化土地节约集约利用,严格执行建设用地标准,从严从紧控制非农建设项目的占地规模,适度提高建设用地的容积率。

摘要：科学合理的灾后重建规划将为汶川地震受灾地区的重建工作提供基本依据。制订灾后重建规划时应以《汶川地震灾后恢复重建条例》为法律依据,在灾害调查评估的基础上科学布局,坚持“以人为本”,积极恢复灾区群众的生活和生产。此外,还应处理好异地重建、移民安置和节约集约利用土地等问题。

关键词：灾后重建,规划,汶川地震

参考文献

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3.甘肃省汶川地震灾后农业重建规划 篇三

编制工作方案

为全面落实省委、省政府关于恢复生产和灾后重建工作的相关部署，确保灾后农业重建规划编制工作顺利进行，按照农业部《国家汶川地震灾后农业重建规划编制工作方案》要求，结合我省农业生产和受灾实际，特制定本工作方案。

一、编制思路与指导原则

灾后农业重建规划编制的总体思路：以落实科学发展观为指导，优先恢复灾区农业生产，尽快恢复重建农业基础设施和支撑服务体系。科学规划灾区农业生产力布局和产业调整。统筹兼顾，力争与新农村建设和现代农业发展相结合，努力编制出一个有较强指导性的规划方案。

灾后农业重建规划编制的原则：规划编制坚持统一部署、分工负责、上下协作、突出重点、相互衔接、规范有序的原则。

规划范围主要是陇南、甘南严重受灾地区及其重点受灾县。

规划期三年，即2008年—2010年。

二、工作任务与责任主体

工作任务包括灾害评估、规划编制和政策研究。

（一）灾害评估 1.工作任务

进一步评估地震对农牧渔业生产、农业基础设施和服务体系造成的损失情况，为编制规划提供依据。

2.责任分工

陇南市农牧局、甘南州农林局分别负责本市（州）农业受损情况的汇总与衔接，市（州）内由农牧（林）局、畜牧局、农机局、乡镇企业局分别核实本行业的灾损情况，农垦系统由省农垦事业办公室负责核实。

省农牧厅发展计划处负责农业受损总体情况的汇总衔接，省农牧厅经管处、科教处、产业化处、种植业处、畜牧处，省农机局、省兽医局，省农垦事业办公室、省乡镇企业局分别负责本行业或领域的灾损评估。

（二）规划编制 1.工作任务

按照农业部《国家四川汶川地震灾后农业重建规划编制工作方案》总体要求，主要编制农业生产设施灾后重建规划方案、农业生产力布局和产业调整规划方案，分别纳入农村建设、生产力布局和产业调整2个专项规划中。规划方案内容包括农业受灾情况和区域影响分析，恢复重建的指导思想和原则、目标任务、区域布局、建设内容、资金估算、实施 阶段和步骤、保障措施等，并附相关的图表。

(1)农业生产设施重建规划方案。主要是提出农业管理服务用房、检验检测及技术服务仪器设备、农田基础设施、养殖业生产设施、农业机械装备、农村沼气、乡镇企业厂房和生产设备7个方面的重建内容。

(2)农业生产力布局和产业调整规划方案。主要是提出今后农业生产力布局和农业产业发展方向，提出农业产业化龙头企业和乡镇企业恢复重建的内容。

2.责任主体

陇南市农牧局、甘南州农林局分别负责本辖区内牵头和汇总衔接工作，市（州）内由农牧（林）局，省级由省农牧厅、省农垦事业办公室、省乡镇企业局分别负责本行业重建规划方案编制工作。

省农牧厅发展计划处负责灾后农业重建规划方案编制的总体牵头协调，指导相关重建规划方案编制，组织规划方案的评估论证，并与农业部、省发展改革委等做好沟通衔接。

（三）政策研究 1.工作任务

提出农业灾后恢复重建的财政、税收、金融、土地、产业发展等政策措施。

2.责任主体 省农牧厅调研法规处、省农垦事业办公室、省乡镇企业局分别负责提出本行业的政策建议，最后由省农牧厅调研法规处汇总。

三、工作机构与职责分工

（一）领导小组组成及职责

省农牧厅、省农垦事业办公室、乡镇企业管理局与陇南市农牧局、甘南州农林局、甘南州畜牧局联合成立甘肃省灾后农业重建规划领导小组，负责灾后农业重建规划方案编制工作的组织协调。省农牧厅厅长武文斌同志任组长，省农牧厅副厅长刘志明、省乡镇企业局局长王志贵、省农垦事业办公室主任杨树军任副组长，陇南市农牧局、甘南州农林局、甘南州畜牧局局长，省农牧厅、省农垦事业办公室、省乡镇企业局相关负责人任成员。

规划领导小组设综合协调办公室、政策研究组和编写组。

（二）各工作小组组成及职责

综合协调办公室设在省农牧厅发展计划处，具体负责重建规划方案的编制、组织协调、指导和评估论证，与农业部、省发展改革委等进行沟通衔接。该处处长袁秀智同志任主任。

政策研究组设在省农牧厅调研法规处，具体负责提出灾后农业恢复重建的财政、税收、金融、土地、产业发展等政策措施。该处处长马占颖同志任组长。编写组由省农牧厅发展计划处牵头，陇南市农牧局、甘南州农林局、甘南州畜牧局、省农垦集团公司农业处、省乡镇企业局工业处及省农牧厅种植业处、畜牧处、渔业处、兽医局各确定1名同志参与编写。并抽调陇南市农牧局、甘南州农林局、甘南州畜牧局、省能源办各1人，与省农牧厅发展计划处2人，共5人组成起草小组，集中执笔编写两个规划。

四、进度安排

（一）6月23日前，确定工作机构人员名单。

（二）6月24日前，由省农牧厅发展计划处拿出规划编制提纲（讨论稿）。

（三）6月25日前，召开规划编制领导小组第一次会议，审定编制工作方案及编写提纲，安排部署规划编制工作。

（四）6月26日前完成各行业灾害损失专项评估报告，经规划领导小组审核后，提交编写组，并上报农业部。

（五）6月28日前，各编写组完成重建规划方案草案，提交综合协调办公室。

（六）6月29-30日，编写补充完善并形成两个专项规划草案。

（七）7月1日，将规划草案上报农业部。

（八）7月5日前，完成规划评估论证和修改完善工作。

（九）7月8日前完成规划定稿并正式上报农业部。

五、总体要求

（一）高度重视，靠实责任。各部门各单位都要从大局出发，确保责任到人，确保参与规划编写人员和政策研究人员集中精力开展工作，任务完成前不得替换。规划编写期间相关人员不得安排其它工作任务。

（二）抓紧时间，确保进度。规划编制工作时间紧、任务重、责任大、要求高，各部门各单位要严格按照本方案确定的任务和时间要求，倒排日程，安排工作，高质量、高效率完成各项任务。

4.地震灾后恢复重建总体规划及专项规划解读 篇四

四川省人民政府办公厅关于预防和处置地震灾后恢复重建中行政争议的指导意见

(川办发[2008]41号 二○○八年九月二十六日)

为保障灾后恢复重建工作顺利进行，切实预防和处置各类行政争议，化解矛盾，维护社会稳定，经省政府同意，现就地震灾后恢复重建工作中预防和处置行政争议提出如下指导意见。

一、高度重视涉灾行政争议处置工作

维护社会稳定，是夺取抗震救灾全面胜利的重要基础;有效化解行政争议，是集中精力搞好恢复重建的重要条件。各级政府、省直各部门要高度重视预防和处置恢复重建中的行政争议，依法履行职责，遵守行政执法程序，规范行政行为，做好涉灾规范性文件的制定、备案审查和信息公开工作，确保行政行为合法有效和行政权力规范运用，有效预防和处置灾后恢复重建工作中的行政争议，切实维护稳定和谐的社会环境。

二、积极化解各类行政争议，切实维护群众合法权益

各级政府及其部门要加强组织领导，对已有的涉灾行政争议要加以认真梳理，仔细排查，及时妥善处理，力争使其化解在行政程序之中;对无法化解的要引导其在法制的框架下解决，切实防止因处理不慎导致矛盾升级、酿成群体性事件。

化解行政争议要注意维护人民群众合法权益。城镇居民原住房垮塌或严重受损，经法定机构认定不能继续使用应拆除的，在拆除和重建前，各级国土资源管理部门及建设(房管)部门应当对原居民土地使用权属进行调查和确认，并记录存档备查。在灾后恢复重建中，原地重建和涉及土地调整、置换或规划调整的，应当依法保护原土地使用权人的合法权益;在调整灾毁耕地复垦项目时，要做好对灾毁耕地的灾情评估，按照受损较轻、受损较重、受损严重分类，鼓励农民自行组织复垦，并按受损程度给予适当补助。

在恢复重建中采取临时征用房屋、土地、运输工具、通讯工具等行政征用行为时，要按照《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国突发事件应对法》等有关法律、法规规定的权限和范围实施征用行为，并注意以下问题：一是在采取征用财产行政应急措施时，如果被征用财产的所有人一时无法查清，由财产所在地基层组织工作人员或者群众见证征用财产的情况，并以书面形式记录。二是征用财产决定尽量以书面形式作出，同时告知对征用财产决定不服的救济渠道和救济程序，书面决定依法定程序送达，紧急情况下作出口头决定的要作好记录。三是被征用的财产在使用完毕后应及时返还并依法给予补偿;财产征用后毁损、灭失的，依法给予相应赔偿。

三、有效开展执法活动，确保灾后依法重建

(一)确保执法主体合法。“5·12”汶川特大地震灾难发生后，各级迅速成立了抗震救灾指挥部，并以指挥部的名义做了大量卓有成效的工作，发挥了重要作用。由于抗震救灾指挥部系临时性综合机构，为遵循行政法关于职权法定的原则，对可能产生行政复议或行政诉讼的行政行为尽量由相关的职能部门具体实施，对以抗震救灾指挥部为被告的行政诉讼应当依法申请变更诉讼主体，选择适格的行政主体参与诉讼。

(二)严格遵守法定程序。为了减少因行政执法违反法定程序而产生行政复议或行政诉讼，各级执法机关在注重效率、遵从应急规则的同时，一是要注重行政执法主体的合法性。对于不属于本部门管辖的案件，要及时移送有法定职权的部门处理。开展联合执法的，应由其中具有法定职权的行政执法机关作出最终处罚决定。二是在恢复重建中，各级行政机关要更加注重行政法律程序，行政行为特别是行政执法行为要严格按照相关法律法规规章的规定和程序进行。三是应当主动研究行政纠纷和矛盾，提出依法行政、解决纠纷的预案和对策，以减少不必要的行政纠纷。

(三)审慎采取强制措施。一要在实施强制拆除时注意对私有财产的保护。对于受灾群众提出抢救私有财产的要求，应最大限度地帮助受灾群众抢救财产。在拆除危房前对灾民提出的贵重私有财物应进行登记，便于危房拆除后对清理出的财产进行认领，避免灾民因认领财产而发生争议，造成新的社会矛盾。有关职能部门在拆除违法建筑前，应依照相关的法律规定，对其中的合法财产做好相应的登记、保管和取证工作，避免在今后可能产生的行政复议、行政诉讼中陷入被动。二要依照法定程序确定无主财产。由于汶川特大地震造成严重的财产毁损、失散和大量人员死亡，使财产的事实状态陷入混乱和不确定之中。要严格依法规范无主财产的认定标准和认定程序。对于有证据表明权利主体的不动产和动产，被认定为无主财产的，应当根据民事诉讼法“认定财产无主案件”的规定办理，不要直接运用行政权力来处置这些财产。

四、切实加强涉灾规范性文件的制定和备案审查

国务院颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》和《汶川地震灾后恢复重建总体规划》，是恢复重建的重要法律依据。各级政府和省直各部门作出有关重大决策时，要依法决策、科学决策、民主决策。要不断扩大灾区群众实际参与重建决策的机会和条件，完善灾区群众参与重建决策的制度。涉及面广、与灾区群众利益密切相关的决策事项，事前应当向社会公布或者通过座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取灾区群众的意见。专业性较强的事项，应进行必要性和可行性论证，对重大行政决策要进行合法性论证。要加强备案审查力度，对涉及灾区群众切身利益的规范性文件的制定，要坚持以人为本、科学规划、统筹兼顾、合法有效的原则，各级政府法制工作机构可提前介入，为各级政府领导当好参谋助手。

五、依法做好灾后信息公开工作

要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》、《四川省贯彻〈中华人民共和国政府信息公开条例〉实施办法(试行)》及时、准确地公开政府信息。除主动公开政府信息外，公众还可以根据自身的特殊需要申请获取相关政府信息。对公众申请公开政府信息的，相关部门应当依法、及时予以答复，避免申请人依据国务院条例和省政府规定提起行政复议或者行政诉讼，给灾后的救助、重建工作造成不必要的障碍。行政机关在公开政府信息时，应审查发布的信息内容，避免因公开的信息内容侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益而引发行政争议。

六、妥善处置行政争议，维护社会稳定

要积极做好受灾群众的思想工作，从源头上化解矛盾，减少纠纷，使矛盾和争议通过行政协调和多方调解等方式得以妥善解决;要加大对行政诉讼法、行政复议法和信访条例的宣传力度，引导广大灾区群众通过信访、行政复议和行政诉讼等合法渠道反映诉求、行使权利，防止群众因投诉无门而导致行政争议扩大或演变为群体性事件，增大解决行政争议的难度。对有可能产生行政复议或行政诉讼的行政争议，要做好证据的收集工作，便于在行政复议或行政诉讼时作为证据，供复议机关或人民法院综合考量;对于进入复议或诉讼程序的涉灾行政争议，行政机关要依照法定的程序提交答辩和证据材料，因特殊原因不能按法定期限提供答辩和证据材料时，要提前向复议机关或人民法院提交延期申请，避免因违反法定程序造成被动。对于处理结果可能产生较大负面影响的案件，应及时与复议机关或人民法院沟通，共同做好特殊时期化解行政争议的工作。

发布部门：四川省政府 发布日期：2008年09月26日 实施日期：2008年09月26日

5.地震灾后恢复重建总体规划及专项规划解读 篇五

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为支持和帮助玉树地震灾区恢复重建，统筹和引导社会各方面力量，又好又快重建新校园、新家园，建设社会主义新玉树，保证用三年时间基本完成恢复重建主要任务，使灾区基本生产生活条件和经济社会发展全面恢复并超过灾前水平，现就支持玉树地震灾后恢复重建有关政策措施提出以下意见：

一、基本原则

支持玉树地震灾后恢复重建，要充分考虑玉树地震灾区的特殊困难，既要与汶川地震灾后恢复重建政策措施和中央支持藏区发展、游牧民定居、生态移民等政策相衔接，更要从玉树地区灾后恢复重建实际情况出发，进一步加大政策优惠和支持力度。

（一）中央为主、多方支援。灾后恢复重建所需资金以中央财政资金为主，同时包括省级财政资金、社会捐赠资金以及居民和企业少量自筹资金。

（二）统筹考虑、突出重点。根据受灾程度，统筹做好不同受灾地区的恢复重建工作。将人口数量多、损失严重的极重灾区玉树县结古镇作为恢复重建工作的重点，同时兼顾玉树县隆宝镇、仲达乡、安冲乡、巴塘乡4个重灾乡镇。对一般灾区和灾害影响区乡镇，支持城乡居民倒损住房以及受损学校、医院等公共服务设施重建和修复。

（三）总量包干、分类控制。中央财政对灾后恢复重建资金实行“总量包干，分类控制”的管理办法，由地方政府根据规划项目和轻重缓急统筹做好中央财政资金、省级财政资金、捐赠资金和其他自筹资金的安排使用。

二、主要政策

（一）以中央财政为主安排灾后恢复重建资金。

中央财政安排的资金包括：一般预算收入资金、车购税专项收入资金和中央国有资本经营预算收入资金。根据重建目标和任务，中央财政资金分2010年、2011年、2012年三年安排。其中，2010年安排90亿元，明、后两年继续做相应安排。中央财政安排的其他有关专项资金也要向受灾地区适当倾斜。

青海省要通过调整支出结构安排资金用于恢复重建。中央有关部门及红十字会、慈善总会等接收的捐赠资金，要直接拨付到青海省，连同青海省接收的捐赠资金，统一纳入灾后恢复重建规划，由青海省统筹安排用于恢复重建。此外，加上居民和企业少量自筹资金，共同组成以中央财政为主的灾后恢复重建资金。

按照灾后恢复重建的主要任务，灾后恢复重建资金的使用主要采取项目投资、居民个人补助、资本金注入、贴息等方式，用于以下几个方面：

1.居民住房恢复重建。

对玉树地震灾区城乡居民（含中央垂直管理部门职工）倒塌和严重损坏住房重建，按照政府保障基本住房需求原则安排资金；对一般受损住房维修加固，适当安排资金给予补助。具体补助标准和方式由受灾地区人民政府区分不同情况确定。

2.城镇建设。

恢复重建破坏严重需整体重建或新建的城镇道路、桥梁，城镇供水、供气、供热以及污水垃圾处理等市政公用设施及配套管网等。

3.公共服务设施恢复重建。

恢复重建教育、卫生、科技、地震、计划生育、广电、文化文物、体育、劳动就业与社会保障、社会福利、基层政权、公检法司等公共服务设施。其中恢复重建教育、卫生设施优先安排社会捐赠资金，重点用于新建。

对宗教活动场所，按灾后恢复重建规划和现有管理程序，分寺院、**和教职人员生活住所以及文物等进行恢复重建。

4.基础设施恢复重建。

恢复重建灾区范围内主要干线公路、农村公路以及受损民航设施、公众通信网和应急通信设施、邮政服务设施，以及水利、电力电网等设施。

5.产业恢复重建。

支持恢复重建玉树工商企业、金融网点，恢复农业、畜牧业生产能力，发展环保型产业和特色文化、旅游等产业，建设工业集中区基础设施。

6.其他恢复重建。

恢复重建农牧区（林区）生产生活设施，支持以工代赈、震后废物及建筑垃圾处理、三江源生态环境保护、灾毁土地整治、气象监测预警、地质灾害防治、综合减灾等社会公益性项目建设。

（二）税收政策。

减轻企业税收负担：

对受灾地区损失严重的企业，免征灾后恢复重建期所在的企业所得税；对受灾地区企业取得的抗震救灾和灾后恢复重建款项和物资，以及与抗震救灾有关的减免税金及附加收入，免征企业所得税；在5年内免征受灾地区农村信用社企业所得税；对受灾地区企业、单位或支援受灾地区重建的企业、单位，进口国内不能满足供应并直接用于灾后重建的大宗物资、设备等，在3年内给予进口税收优惠。

减轻个人税收负担：

对受灾地区个人接受捐赠的款项、取得的各级政府发放的救灾款项，以及参与抗震救灾的一线人员，按照地方各级政府及其部门规定标准取得的与抗震救灾有关的补贴收入，免征个人所得税。

支持受灾地区基础设施、房屋建筑物等恢复重建：

1.对政府为受灾居民组织建设的安居房建设用地，免征城镇土地使用税，转让时免征土地增值税。

2.对地震中住房倒塌的农（牧）民重建住房占用耕地的，在规定标准内的部分免征耕地占用税。

3.由政府组织建设的安居房，对所签订的建筑工程勘察设计合同、建筑安装工程承包合同、产权转移书据、房屋租赁合同，免征印花税。

4.对在地震中损毁的应缴而未缴契税的居民住房，不再征收契税；对受灾居民购买安居房，免征契税。

5.经省级人民政府批准，对经有关部门鉴定因地震灾害损毁的房产、土地，免征灾后恢复重建期所在的房产税和城镇土地使用税。

鼓励社会各界支持抗震救灾和灾后恢复重建：

1.对单位和个体经营者将自产、委托加工或购买的货物，通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其部门捐赠给受灾地区的，免征增值税、城市维护建设税及教育费附加。

2.对企业、个人通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其部门向受灾地区的捐赠，允许在当年企业所得税前和当年个人所得税前全额扣除。

3.对财产所有人将财产（物品）直接捐赠或通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其部门，捐赠给受灾地区或受灾居民所书立的产权转移书据，免征印花税。

4.对专项用于抗震救灾和灾后恢复重建、能够提供由县级以上人民政府或其授权单位出具的抗震救灾证明的新购特种车辆，免征车辆购置税。符合免税条件但已经征税的特种车辆，退还已征税款。

促进就业：

1.受灾地区的企业在新增加的就业岗位中，招用当地因地震灾害失去工作的人员，与其签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的，经县级人力资源社会保障部门认定，按实际招用人

数和实际工作时间予以定额依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。定额标准为每人每年4000元，可上下浮动20%，由灾区省级人民政府根据本地实际情况具体确定。

2.受灾地区因地震灾害失去工作后从事个体经营的人员，以及因地震灾害损失严重的个体工商户，按每户每年8000元的限额依次扣减其当年实际应缴纳的增值税、营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。

上述税收政策执行期限与国务院确定的灾后恢复重建期一致，适用范围为国务院确定的受灾地区范围。

（三）金融政策。

支持金融机构尽快全面恢复金融服务功能：

加快修复基层金融网点，保障支付清算、国库和邮政汇兑系统的安全运营，鼓励受灾地区金融机构适当减免客户账户查询、挂失和补办、转账等收费。

鼓励银行业金融机构加大对受灾地区信贷投放：

1.加大对受灾地区金融机构的资金支持力度。根据受灾地区恢复重建的实际需求，增加对受灾地区的再贷款（再贴现）额度，并对支农再贷款执行优惠利率，在现行支农再贷款利率水平上再降低1个百分点。对受灾地区地方法人金融机构执行倾斜的准备金政策。允许受灾地区金融机构提前支取特种存款，增加信贷资金来源。

2.对受灾地区实施倾斜和优惠的信贷政策。对灾前已经发放、灾后不能按期偿还的各项贷款延长还款期限，在2011年6月底前不催收催缴、不罚息，不作为不良记录，不影响其继续获得受灾地区其他信贷支持。

3.加大对受灾地区重点基础设施、城乡居民住房、农牧业、中小企业和因灾失业人员的信贷支持力度。对因灾失业人员和吸纳受灾群众就业达到一定比例的劳动密集型中小企业，参照下岗失业人员小额担保贷款政策执行。

加强受灾地区信用环境建设：

1.保护受灾地区客户合法权益。加快整理核实受灾地区金融机构客户基本信息；对暂时无主客户的债权，另账保存；依法确认和保护遇难者账户资金、金融资产所有权和继承权；加快保险理赔进度，提高理赔效率。

2.对于符合现行核销、重组和减免规定的贷款，按照相关政策和程序及时核销、重组和减免。

实行外债减免政策：

对政府外债项目因地震造成的损失，给予债务减免，所需还款资金由中央财政承担。

（四）土地政策。

1.免收新增建设用地土地有偿使用费和土地出让收入。对受灾地区为安置受灾居民新建各类安置住房以及非地震受灾地区为安置受灾居民新建各类安置住房；对受灾地区的行政机关、学校等事业单位，各类企业、人民团体、社会团体等单位，因地震造成房屋倒塌、毁损需要在原地区重建或迁至异地重建的，免收新增建设用地土地有偿使用费和土地出让收入。

2.划拨土地。凡利用政府投资、社会捐助以及自筹资金为受灾群众重建住房、基础设施、公益设施等，可采用划拨方式供地。对在原址重建的工业或其他经营性项目用地，无论投资性质，土地不再重新出让，可按原方式使用土地；对易地重建的工业企业和按规划需要整体搬迁的工业企业，县级人民政府在收回其原有土地使用权的基础上，可采取划拨方式供地；对易地重建或按规划需要整体搬迁的其他经营性项目用地，同一宗地只有一个用地意向者的，可采用协议出让方式供地。

3.降低地价。在未对因灾降低的地价标准进行调整之前，对投资规模大、促进地区经济发展作用明显的新建工业或大型商业设施等项目用地，可根据实际情况降低地价标准，报省级国土资源管理部门备案。

4.保证灾后恢复重建用地。对灾后恢复重建需要的新增建设用地计划指标，在国家下达的土地利用计划指标中优先安排，指标不足的，可预先安排使用。对规划异地重建的城镇和村庄，凡

废弃村庄和城镇具备复垦条件的，可以使用城乡建设用地增减挂钩周转指标。对抢险救灾和灾后恢复重建用地，可根据需要先行使用或安排供地。涉及农用地转用和土地征收的，可以边建设边报批；涉及占用耕地的，可以边占边补。

（五）收费和基金减免政策。

在地震灾区恢复重建过程中，一律免收属于中央收入的各类行政性收费和政府性基金。其中，对在地震灾区建设安居房、廉租住房及原址重建住房和加固住房，免收的全国性行政事业性收费包括防灾地下室易地建设费等项目；免收的全国性政府性基金包括城市基础设施配套费、散装水泥资金、新型墙体材料专项基金、城市教育附加费、地方教育附加、城镇公用事业附加等项目。

（六）教育特别资助政策。

1.对生源地为青海玉树地震重灾区的高等教育阶段全日制在校生和高中阶段学生，从2010年4月至2011年7月，发放国家助学金或生活费补助，并免除一个学年的学费。所需新增资金由中央财政负担。

2.对恢复重建期内迁出省外和玉树州外就读的初中和高中阶段的重灾区学生，从2010年秋季学期起全部免除学费和住宿费，并发放生活费补助，所需资金以中央财政综合定额补助为主，迁入迁出地政府适当负担。

3.对继续在灾区就读的义务教育阶段学生，执行现有的经费保障和补助政策。

（七）就业援助和社会保险政策。

加大就业援助：

1.将省级人民政府确定的因地震灾害出现的就业困难人员，按规定及时纳入就业援助的对象范围，优先保证受灾地区零就业家庭至少有一人就业。

2.将本地就业困难人员正在参与的抗震救灾相关工作，按规定纳入现有和新开发的公益性岗位认定范围，时限为三个月。对从事公益性岗位工作的就业困难人员，按规定提供岗位补贴和社会保险补贴。

3.对受灾地区企业在重建中吸收就业困难人员的，按规定给予相应的社会保险补贴。

4.对从事灵活就业的就业困难人员，按规定享受社会保险补贴。

5.对因灾中断营业后重新开业的个体工商户，按规定给予小额担保贷款扶持。

6.省级人民政府在确保失业保险基金按时足额发放的前提下，对受灾地区企业采取适当降低失业保险费率等措施。

7.按规定对受灾地区从事个体经营的有关人员三年内免收管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费。

8.受灾地区企业恢复生产、公路和农田水利等基础设施以及对口支援项目建设，要优先吸纳当地受灾群众。要组织引导好受灾群众参加以工代赈和生产自救活动。

9.鼓励东部沿海等地区支持和帮助受灾地区高校毕业生、农牧民、少数民族劳动者转移就业。对东部沿海等地区各类企业（单位）招用灾区劳动者，与之签订劳动合同并缴纳社会保险费的，按其为灾区劳动者实际缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费给予补贴，补贴期限最长不超过一年，所需资金从东部沿海等地区就业专项资金中安排。对转移就业的劳动者给予一次性交通补贴，所需资金从受灾地区就业专项资金中安排。上述两项政策审批的截止时间为2011年底。

10.对受灾地区实行就业援助所需相关资金，按规定从就业专项资金中列支，中央财政通过专项转移支付给予适当支持。

保障工伤保险待遇支付：

1.为解决受灾地区工伤保险基金收不抵支问题，对参加工伤保险的职工伤亡的，在核实伤亡人数、伤残等级及具体待遇标准的基础上，按规定支付相关待遇，所需资金通过地方尽快实行市级或省级统筹、动用历年结余、加大基金调剂力度解决。

2.对未参加工伤保险伤亡职工的待遇支付，由职工所在企业（单位）负责解决，企业（单位）无力支付或已不存在，并符合救助条件的，可通过相关的社会捐助、社会救助制度予以帮助。

保障养老保险待遇支付：

1.对受灾较重、暂停生产的企业，允许缓缴社会保险费；对因地震灾害无法恢复生产，经法院或有关部门宣告关闭破产企业欠缴的基本养老保险费，应按国家有关规定使用破产财产清偿，不足部分应按规定报批后予以核销。

2.加大省级基本养老保险基金对地震灾区的调剂力度，确保地震灾区基本养老金按时足额发放。

3.支持玉树自治州全面开展新型农村社会养老保险试点工作，从当地试点启动之日起，政府对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金，中央财政按照每人每月55元给予补助。参保农牧民因地震灾害造成缴费困难的，由本人向经办机构提出申请，经审核同意后，个人缴费可以缓缴。

保障受灾困难人员基本生活：

对受灾地区符合《失业保险条例》规定的失业人员，按时足额发放失业保险金；符合享受城乡居民最低生活保障、农村五保供养、临时生活救助等条件的人员，按规定纳入相应保障范围，享受相关政策待遇。

（八）扶贫政策。

1.中央财政进一步加大扶贫开发支持力度，在安排财政扶贫专项资金和财政扶贫贷款贴息资金时向灾区倾斜，由地方根据实际情况对灾区农村贫困群众予以支持，帮助其尽快恢复发展生产。

2.适当提高贫困村基础设施建设、贫困户住房建设的补助标准，解决贫困家庭灾后恢复重建面临的突出困难。

3.加大以工代赈力度，鼓励灾区群众投身灾后恢复重建，参与建筑废墟清理、住房建设、农牧区小型基础设施修复等灾后恢复重建任务。

（九）援建及援助政策。

1.中央企业要积极承担社会责任，充分利用自身在人才、技术、管理等方面的优势，提供规划编制、勘察、设计、施工以及人力培训等方面支持。

2.东部省市和中央国家机关对口支援青海藏区工作要优先在玉树灾区启动实施。

3.原有东西扶贫协作支援省要重点做好支持玉树灾区工作。

4.青海省要组织省内财力、物力、人力支援灾区建设。

以上援建及援助项目除对口支援省市确认为自愿、无偿援助的项目外，按照市场运作、保本微利原则实施，所需资金由青海省从灾后恢复重建包干资金中解决。

无论是中央企业还是援建省市，在组织实施援建及援助项目中，要尽量多吸纳灾区劳动者就业。受灾地区人民政府要做好就业指导和岗位培训等工作。

三、工作要求

（一）统一认识，加强领导。各地区、各部门要从全局和政治的高度充分认识玉树地震灾后恢复重建工作的重要性、艰巨性和长期性，切实把思想和行动统一到党中央、国务院各项决策部署上来，强化领导、精心谋划、周密部署，把大力支持灾后恢复重建工作作为当前一项重要任务，切实抓紧抓好。

（二）明确责任，密切配合。受灾地区省级人民政府对灾后恢复重建工作负总责，要立即全面部署灾后恢复重建工作，明确相关部门责任、分工和工作要求。国务院有关部门要各司其职、各负其责，加强指导和做好相关工作。

（三）细化政策，完善办法。国务院有关部门要尽快制订有关政策措施的具体实施办法，明确政策措施适用范围和执行期限，根据灾后恢复重建进展情况和实际需要，及时调整和完善各项政策措施。受灾地区省级人民政府要结合本地区实际制订贯彻实施具体操作办法，便于各项政策措施执行。同时，国务院有关部门要会同受灾地区省级人民政府做好灾后恢复重建与受灾群众过渡性安置统筹衔接工作，提早组织和保障好受灾群众过冬所需棉帐篷、火炉及燃料等物资。

（四）强化监督，确保效果。财政部、审计署等部门要按照职能分工，加强对灾后恢复重建资金使用和相关政策措施执行情况全过程监督，确保资金按照规定用途使用和各项政策措施执行到位，确保提高资金使用和政策措施执行效果，并指导受灾地区人民政府加强资金使用和政策措施执行监督检查。受灾地区人民政府要把加强资金使用和政策措施执行监督检查作为灾后恢复重建的一项重要工作，制定监督措施，明确监督责任，狠抓落实。

国务院