土地利用总体规划规划

土地利用总体规划规划（共9篇）

1.土地利用总体规划规划 篇一

易县土地利用总体规划

一 实施评价意义

1.土地规划指一国或一定地区范围内，按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用所作出的长期安排。旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门按比例发展的要求。规划的依据是现有自然资源、技术资源和人力资源的分布和配置状况，务使土地得到充分、有效的利用，而不因人为的原因造成浪费。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。

2.土地规划利用是按照土地利用规划和土地利用计划规定的用途和条件对土地加以利用。规划完成率在80%，土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。

二 现行土地利用总体规划编制概述

（一）规划的目的、任务：

目的：

1、检查现行规划实施情况规划重在实施，通过调查分析规划目标和措施的落实情况，检查规划实施的进展、效果，分析存在问题，评价规划对于经济社会发展的适应程度。

2、促进规划的有效实施通过对规划目标、任务和措施及重点项目落实的监督检查，督促有关部门落实规划的有关政策，促进规划目标、任务和措施更有效的实施。评价目的(续)

3、为规划修编和规划调整提供决策依据规划是一项复杂性、综合性强的决策，随着时间的推移，最初规划决策的条件与背景、甚至决策目标都可能发生了很大变化，通过检查规划对于经济社会、制度的发展的适应性，明确规划是否需要修编以及修编的理由。

4、改进规划编制和规划实施管理规划实施评价的根本目的在于改进规划。规划实施评价以实践为平台，总结规划改革的经验与教训，不断提高规划管理的决策水平，创新规划实施的保障手段，促进规划制度环境的良性发展。

任务：

县级规划。它属于管理型规划，是土地利用管理的重要依据。县级规划的主要任务是在市(地)级规划的控制和指导下，研究确定各类用地的规模和布局;重点确定耕地、土地开发整理和城镇建设用地控制指标和布局，划定各类土地用途区，为利用土地和审批各类土地利用项目提供依据。县级规划要体现定性、定量、定位、定序的要求，其总量控制指标应落到实处，尤其对于城镇用地，不仅要有全县(市)的城镇用地总规模控制，而且要有每一个城镇的控制指标。在土地的开发、整治、保护等方面，县级规划要具体确定重点项目的类型、时序、规模和范围。

（二）.规划方针与原则：

1、尊循土地基本国策原则

2、因地制宜原则

3、综合效益原则

4、逐级控制原则

5、动态平衡原则

（三）．规划目标

1、检查现行规划实施情况：规划重在实施，通过调查分析规划目标和措施的落实情况，检查规划实施的进展、效果，分析存在问题，评价规划对于经济社会发展的适应程度。

2、促进规划的有效实施：通过对规划目标、任务和措施及重点项目落实的监督检查，督促有关部门落实规划的有关政策，促进规划目标、任务和措施更有效的实施。评价目的(续)。

3、为规划修编和规划调整提供决策依据：规划是一项复杂性、综合性强的决策，随着时间的推移，最初规划决策的条件与背景、甚至决策目标都可能发生了很大变化，通过检查规划对于经济社会、制度的发展的适应性，明确规划是否需要修编以及修编的理由。

4、改进规划编制和规划实施管理：规划实施评价的根本目的在于改进规划。规划实施评价以实践为平台，总结规划改革的经验与教训，不断提高规划管理的决策水平，创新规划实施的保障手段，促进规划制度环境的良性发展。

（四）．规划实施措施

1、完善土地管理体制，提高组织保证能力。

2、强化规划的龙头作用，严格土地审批管理。

3、抓好城中村改造工作，推进社会主义新农村建设。

4、加大土地储备力度，加强土地宏观调控作用。

5、做好征地拆迁安置工作，确保农民的合法权益。

6、加快土地市场建设，全面推行建设用地有偿使用。

三 实施评价的内容

（一）、规划实施评价的主要内容

1、在调查研究的基础上，分析土地利用变化及其与社会经济发展的关系

①围绕“四查清、四对照”，做好规划实施期间土地利用变化情况的调查评价规划实施期间各类土地利用数据的准确、现势状况是评价工作的最重要的前提条件。“四查清、四对照”工作，是规划实施评价的重点任务，是严格核定土地利用基期数据的基础。在评价工作中，各地要结合实际，根据部的统一部署和要求，深入开展调查研究，获取依法、合规的第一手评价资料。

②收集与土地利用相关的社会经济发展基础资料，对土地利用变化和社会经济发展之间的关系进行分析由于社会经济因素对土地利用变化、规划的编制与实施具有极为重要的直接影响和间接影响，因此，在分析土地利用规模、结构和布局变化时，要充分考虑区域内人口发展、国家发展战略、产业与区域政策等对土地利用活动的作用，分析他们之间的关系，以及变化趋势对规划实施已经产生的和即将产生的影响，通过分析来明确社会经济发展对土地利用的要求。

(二)围绕规划目标，评价规划指标的实现程度，深入分析主要规划

1、指标实现差异的原因，并分析集约和节约用地状况

回顾现行规划的规划目标和任务

2、对各项规划控制指标在数量规模的实现程度以及布局结构上的变化进行分析

3、主要规划控制指标实现与目标差异原因分析以及下位规划对上位规划的落实情况

4、合理利用地区优势，大力发展旅游业

5、从社会、经济和生态效益方面综合评价规划目标的实 现状况，分析土地节约、集约利用情况。应用地理信息系统对有关新增建设用地情况进行重点区域的空间分析得出的结论——重点区域新怎增建设用地规划实现程度有待提高。存在规划新增建设用地控制目标提前实现的可能。主要交通廊道新增建设用地规划未落实比例超过规划落实比例。

6、做好规划期内新增建设用地总量与国民经济和社会发展规划确定的发展目标的对照检查通过对比国民经济和社会发展规划确定的国内生产总值(或二三产业产值)、固定资产投资规模、总人口等发展目标的实现程度与土地利用总体规划确定的建设用地控制指标的执行情况，分析评价建设用地总量扩大是否与当地经济社会发展情况相衔接，是否控制在合理增长幅度以内；对比人口城镇化水平、部门和行业固定资产投资规模、产业结构等的变化与城镇、农村居民点、工矿、交通、水利等各类建设用地规模增长的情况，分析评价各类建设用地扩大是否合理。要客观分析存在的问题及其原因，并提出整改的目标和措施。

7、要做好闲置土地和低效用地数量和规划确定的节约用地挖潜目标的对照检查

8、查清耕地和基本农田保有量与规划保护目标对照检查

要在土地利用变更调查和基本农田保护大检查等基础上，查清行政辖区内1996—2010年耕地和基本农田面积增减变化，现有耕地和基本农田的面积、构成、分布和质量状况，与土地利用总体规划确定的保护目标和措施进行对比，检查分析耕地和基本农田保护目标和各项保扩措施是否严格落实，影响耕地和基本农田数量与质量变化的主要因素，以及耕地和基本农田数量与质量变化对农业综合生产能力的影响。对违反有关规定、政策和规划造成耕地和基本农田保护数量减少、质量降低的，要进一步分析原因。

(三)围绕规划措施，评价各项措施执行效果，分析执行中的主要问题、原因和经验

1、回顾现行规划的主要措施

2、规划措施实施情况分析

主要考虑以下因素：

①规划实施措施制定和规划目标的对应关系；

②规划实施措施履行主体的职责范围；

③各项规划措施的实施效果，可行性和存在问题；

④相关的建设性意见。

（四）现行土地利用规划目标实现程度

评价方法：1.定性和定量分析 2.规划实施后实际性指标对比 3.09年规划期目标值 ① 居民点及工矿用地10934.86公顷。其中城镇用地1253.41 农村居民点用地 7409.98工矿用地 1198.17 特殊用地1073.30。②交通用地1786.43 ③ 总计13479.65

四 土地线性规划实施效益评价

1.人均城镇用地0.02公顷

2.GDP亿元 11.17忆

3.单位建设用地0.05公顷

4.产业增加值 ①农业生产总值7959.73万元②第二产业产值15129.43万元 ③第三产业产值 12290.67万元④单位产值1.34万元

五 规划实施评价结论

1.实施效果评价：实施效果良好，完成了规划率的80%，是一个

符合当地实际情况的规划，该规划不仅利于当地发展而且符合当地的地理情况，大力发展第三产业，调整第一，第二产业结构，达到产业最优配置，实现全县经济全面发展。

2.现行规划中期存在的问题：①人多耕地少，后备资源利用难度大 :易县地形为西高东低，多山地丘陵，山区面积大，平原面积少，人口密度大，可以用耕地少，故而造成人多地少的情况。②土地生产率低，限制因素地：中低产田占总耕地面积的一半左右，产量低而不稳定，由于水土流失，光照，热量及耕地面积的限制，该地区低产田多，稳产田少。③土地资源利用不充分;该地区多山地丘陵，应大力发展山地丘陵资源，发展立体农业。

六 规划修编的建议

土地利用总体规划是国家统一管理土地的重要体现，是加强土地宏观管理的关键措施，是事实土地用途管制的基本依据。土地利用总体规划是国民经济和社会发展体系的重要组成部分，是各级政府对土地利用进行协调和指导以及行政控制的重要手段，是城乡建设、土地管理的基础性文件。该地区，应因地制宜，发展立体农业，第三产业等经济效益优厚的产业。各级政府应该严格按照规划实施，对规划中的不足之处要及时提出反映意见，有关部门要高度重视下级部门提出的意见，并及时处理。

2.土地利用总体规划规划 篇二

1 土地利用总体规划滞后于城市总体规划

我国开展土地利用总体规划的时间较迟 (到80年代才在我国起步) , 先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作。但其规划的理论与方法不完备, 因此规划制定水平低, 规划体系存在缺陷, 致使其可操作性差。土地利用总体规划虽然在控制城市的发展规模与避免城市无规则蔓延上起重要作用, 但其以“供给制约和引导需求”的指导思想, 由上而下编制, 规划中的主要用地指标也是由上而下分解, 没有充分考虑实际发展的用地需求, 脱离实际, 存在与城市总体规划、现状不一致等矛盾。

1.1 规划指标分解不合理。

有些地方的规划上下级规划脱节, 在逐级分解规划指标的过程中, 有的供求缺口偏大, 有的突破了上级规划指标;规划指标分解落实的主要依据———基础数据 (各地区历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业发展规划等) 不真实、不准确;客观上社会发展、政策和战略调整也在一定程度上影响规划指标分解的准确性。

1.2 用地定位不明确。

根据土地用途管制的需要, 县级以上土地利用总体规划确定的各类用地指标, 最终要通过乡级土地利用总体规划落实到具体地块, 但在一些地方乡级规划与这个要求有很大差距。有的规划建设用地尤其是农村居民点、非农业建设用地没有落实用地范围, 农用地结构调整的具体范围多不落实, 尤其是对土地开发复垦整理未作充分调查研究, 定位落实较差。

1.3 规划文本和图件不够规范。

一是规划基数和基础图件采用不当。有的规划未按要求采用统一时间的详查变更数, 人为调减耕地基数, 增加建设用地面积, 并相应更改了现状图。二是土地分类和用途分区与新法规定不一致。新法对土地分类和用途分区作了规定, 但有的规划仍使用过去的分类和分区。三是内容不够完整。一些规划内容过分简略, 特别是重要指标, 如耕地保有量、基本农田面积等不全面或缺少分解指标, 有的缺少城乡结合部土地利用规划图。

1.4 缺乏切实可行的实施办法。

由于以上原因, 造成一些城市建设用地严重不足。例如汕头市, 根据2001年度土地变更详查数据, 2001年底全市建设用地总量为834743亩, 至2010年是76597亩的用地指标, 年均只有8511亩。更突出的问题是, 规划期内17.44万亩建设用地指标中, 只有5万亩是可以占用耕地的, 余者皆为非耕地, 这在平原地区中是不现实的。有些城市为满足建设的需要, 突破建设用地计划不乏存在, 使大量耕地被占用。

2 城市规划的编制有一整套科学的理论和方法, 起步也较早,

更有一整套审批制度和实施办法

城市规划分总体规划和详细规划两个阶段, 详细规划是以总体规划为依据, 规定建设用地的各项控制指标和规划管理要求, 或直接对建设项目作出具体的安排和规划设计, 因此规划实施具有很强的可操作性。城市总体规划是由地方政府主持规划, 政府方面热衷于建设大城市, 有任意扩大城市规模的倾向, 规划部门为迎合政府意图, 加上自身利益观念的驱使 (按规划面积计酬) , 也喜好做大规划。由于以上原因, 加上我国工业化、城市化进程不断加快, 经济的快速增长, 带来了新一轮的圈地热, 土地利用总体规划的脆弱性也暴露无遗。1997年~2002年的六年间, 全国建设占用耕地1646万亩, 年均274万亩, 与1991年~1996年的年均440万亩相比, 下降了37%。2003年土地市场秩序治理整顿之初对十个省市的统计, 在458.1万亩园区实际用地中, 未经依法批准的用地就有314.6万亩, 占68.7%。

3 协调处理好土地利用总体规划与城市总体规划的关系

由于两个规划有着共同的规划对象和规划目标, 从本质看, 它们应该是相互协调和衔接的关系。城市总体规划除土地使用规划内容外, 还包括了城市体系规划、城市社会经济发展战略等内容, 这应成为土地利用规划的指导, 为土地利用规划确定区域土地利用结构提供宏观依据。土地利用总体规划应为城市的发展提供充足的发展空间, 以促进城市与区域经济的发展。城市规划应树立耕地保护意识, 尤其是保护基本农田。城市总体规划与土地利用总体规划都应在区域规划的指导下, 相互协调和相互制约, 共同遵循发展区域社会和经济, 合理利用和珍惜每一寸土地, 切实保护耕地, 保护生态环境, 维持生态平衡, 促进城乡协调发展, 发挥城市区域的竞争优势, 协调区域间、城镇间的矛盾。城市总体规划与土地利用总体规划都应依法适时调整规划, 提高修编质量。调整规划要依法按程序进行, 严格界定调整范围。以下几种情况需要调整或修编规划:一是受自然灾害影响, 土地利用现状和使用条件发生变化并影响规划执行的;二是新提出的国家或省级重点项目, 符合独立选址条件的;三是在耕地等主要农用地数量不减少、质量不降低情况下, 需要调整用地结构与布局的;四是行政区调整后, 影响规划执行的;五是主要用地规划定量或定位经核定确实有错误或遗漏的。

4 上级规划调整, 需要相应调整或修编下级规划

应正确处理好城市总体规划与土地利用总体规划年度用地计划的关系, 制定年度计划不能脱离城市总体规划, 必须在城市总体规划的基础上, 根据近期用地需求来制定年度计划。城市建设过程严格执行年度用地计划, 政府不能背离年度计划随意批地。

除了遵循共同的原则外, 这两个规划还应在规划工作路线和规划技术方法、规划范围、统一用地的统计口径, 规划实施管理机制等方面作进一步调整和完善。

协调处理好土地利用总体规划与城市总体规划的关系, 也是协调好持续发展与城市经济建设的关系, 为使国民经济协调发展, 我们应总结以往实践经验, 做好新一轮的规划, 在实践中摸索出一套行之有效的实施办法, 使我们的家园按规划有条不紊地建设、发展。

参考文献

3.土地利用总体规划修编工作探讨 篇三

关键词：土地；规划；问题

中图分类号： F301 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-22-05-1

1 上一轮柳河县土地利用总体规划（1997～2010）执行情况

1.1 上轮规划主要指标

柳河县土地利用总体规划（1997～2010）是1998年经吉林省人民政府批准后实施的。规划中确定的耕地保有量是63773.18公顷，其中基本农田面积是55286.7公顷，耕地减少量是775公顷，建设占用指标是117公顷，补充耕地量是1135公顷。

1.2 主要指标执行情况

从上一轮规划实施到2006年末，全县耕地总面积为63788.83公顷，略高于规划确定的耕地保有量，其中基本农田面积仍为55286.7公顷，保证了基本农田数量不减少，质量不降低；1997～2006年全县耕地减少量为576.67公顷，其中建设占用耕地279.49公顷；共补充耕地1133.94公顷。另外，柳河县建设占用耕地量已远远突破了规划时确定的建设占用耕地指标。

1.3 规划执行中存在的主要问题

从以上数据上来看，全县耕地保有量和基本农田数量均在规划范围内，耕地减少量也没有突破规划，补充耕地量也基本达到规划确定的数量。但是，建设占用一项却远远高于规划确定的数量。建设占用的279.49公顷耕地中，仅营白公路、通梅一级公路、柳新线水泥路占地就总计205.15公顷，其他建设占地为74.34公顷。

在上一轮规划实施过程中也发现了不少问题，主要是对全县的经济发展和城市建设以及农村经济的快速发展预测不足，前瞻性不够，使原规划形成一些先天不足；各部门配合与沟通较少、基础资料不详、调查研究不够，基础工作不扎实。

2 新一轮柳河县土地利用总体规划（2006～2020）修编工作情况

2.1 规划修编前期工作情况

按照上级要求，柳河县专门成立了土地利用总体规划修编领导小组，为规划修编及前期工作拨付了专项经费，组织了全县各乡（镇）及相关部门开展了“四查清四对照”工作，对上一轮规划实施到现在的各类用地情况进行了深入细致的调查，为进行上一轮规划实施评价工作提供了基础数据。同时，对各行业、各部门在新一轮规划期间的重点建设项目及各类用地情况进行了调查统计，完成了规划修编前期工作调研和数据的汇总工作。

2.2 规划修编工作进展情况

按照上级要求科学分配全县各项用地指标。本轮规划修编的基期是2005年，近期为2010年，远期到2020年。根据柳河县区域发展模式的选择，在地域空间上，强化各级中心镇的极点作用，提高次级交通线路等级，扩大干线交通与县域的接触面，形成“点——轴——面”联动发展的空间结构。

柳河县现有一个百强镇——柳河镇和一个经济强镇——三源浦镇，这两个乡（镇）地理位置也比较重要，工业集中区位于柳河镇境内，空港服务区位于三源浦境内和一级路沿线，所以指标分配重点也主要是这两个乡（镇）。

基本农田调整情况。一是基本农田现状。截止到2005年，柳河县基本农田保护面积为55286.7公顷，新一轮规划上级给全县的基本农田指标为55452.05公顷，另外，在此基础上市局要求柳河县再增加600公顷基本农田作为今后补划基本农田用。二是基本农田局部调整。全县可调整不超过20%的基本农田，主要思路是：柳河镇伊通河北作为建设预留地，将此处基本农田调出，通梅一级路沿线经济走廊500米内的基本农田原则上调出，做到调整后的基本农田保护面积不低于上级下达的保护指标，且质量等别有所提高、集中连片程度有所提高。

3 柳河县土地利用总体规划大纲编制方法

3.1 全国规划大纲通过后，对各相关部门和各乡（镇）进行了多次调研和征求意见

2008年10月28日国土资源部召开电视电话会议后，县政府又结合二次调查，要求国土资源局对各部门及各乡（镇）在新一轮规划开展前进行了一次详细调研，内容包括规划期内各部门用地打算、各乡（镇）近期和远期用地打算。

2009年末，规划大纲初稿形成后，又将规划大纲中分配给乡（镇）的各项指标下发到各乡（镇），国土所向乡（镇）主要领导进行了汇报，并按指标进行了落位，同时结合二调基本农田上图工作，确定了各乡（镇）基本农田的分布和落位。

2010年，由主管县长带队，由国土局、建设局、发改局、林业局、农业局、水利局、柳河镇人民政府、工业集中区负责同志参加，下到实地进行了调研，各部门对柳河镇中心城发展规划提出了宝贵意见。

3.2 规划大纲各项指标分配情况

依据新一轮规划市局给柳河县下达的各项用地指标。指标分配的依据是：各乡（镇）人口数量、规划期内特别是2005年以来各乡（镇）的用地量以及柳河县提出的“一带三区”所涉及的乡镇，特别是柳河镇作为全县的政治经济文化中心给予了重点考虑，另外对三源浦作为空港服务区和经济强镇也给予了重点考虑。

4.土地利用总体规划自查报告 篇四

xxx市规划和国土资源局：

根据《国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（国土资发〔2010〕8号）、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(国土资厅发〔2009〕51号)等文件要求，我局对《xxx土地利用总体规划（2006—2020年）》（以下简称《规划》）成果进行了认真自查，重点对规划基数、上级规划指标落实、规划图数一致及规划数据库等进行自查，现将具体情况报告如下：

一、规划基数

2005年，辖区土地总面积329661公顷，其中农用地270180公顷，建设用地36084公顷，未利用地23397公顷。农用地中耕地213958公顷，园地860公顷，林地35530公顷，牧草地59公顷，其他农用地19773公顷；建设用地中城乡建设用地29627公顷，交通水利及其他建设用地6457公顷。

土地总面积及各类用地面积与市核定的土地利用现状数据一致。

二、上级规划指标落实情况

（一）耕地保护指标

至2020年，全市耕地保有量不低于187170公顷。规划安排补充耕地5984公顷，超过或等于市级规划下达的补充耕地任务5984公顷；规划控制耕地减少面积3209公顷；低于或等于市级规划下达的耕地减少控制规模3209公顷。文本中安排的土地开发增加耕地3804公顷，复垦增加耕地94公顷，整理增加耕地2086公顷，耕地增加之和与规划确定的补充耕地指标一致；文本中安排新增建设占用耕地1304公顷，农业结构调整允许减少耕地1769公顷，灾毁减少耕地控制在136公顷，耕地减少之和小于或等于上级下达的耕地减少量，与规划确定的增加耕地指标一致。

规划中确定全市基本农田保护面积174450公顷，超过或等于市级规划下达的基本农田保护任务和机动指标之和。

（二）建设用地调控指标

到2020年，全市建设用地总规模控制在38741公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在31377公顷以内，城镇工矿用地规模控制在6697公顷以内，交通水利及其他建设用地规模控制在7364公顷以内；规划期间，安排新增建设用地3100公顷，其中新增建设占用农用地2656公顷，新增建设占用耕地1304公顷，其中新增城乡建设用地共计2188公顷，新增交通水利及其他建设用地共计912公顷。

至2020年，人均城镇工矿面积控制在162平方米以内。《规划》中上述用地安排严格落实了市级规划确定的各项建设用地指标。

（三）中心城区规划

《规划》加强中心城区用地的空间管制，确定的中心城区规划控制范围内建设用地6160公顷，其中，中心城区城乡建设用地扩展边界总用地规模6160公顷，包括允许建设区3988公顷，含现状建设用地3130公顷和规划新增建设用地858公顷，有条件建设区2172公顷，绿心绿带等其他用地0公顷；中心城区规划城乡建设用地扩展边界之外的用地规模4631公顷，其中限制建设区4631公顷，禁止建设区0公顷。规划到2020年，中心城区人口达到30万人。包括现状人口14万人，规划新增人口16万人。现状人均建设用地224平方米，规划2020年人均建设用地205平方米。

经审查，《规划》安排的中心城区新增建设用地规模与《规划》分解下达给中心城区新增用地占用的乡镇新增建设用地规模相匹配，2020年中心城区人均建设用地标准的确定，符合《城镇规划人均建设用地指标》的要求。

三、规划图数一致性检查情况

依据《国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划数据质量检查细则的通知》（国土资厅发2011〔21〕号）要求，我局分别对《规划》文本确定的基本农田保护区等各类土地用途分区和中心城区控制范围内现状城镇用地面积、允许建 设区（新增建设用地规模）、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区等面积进行了检查，经查，文本与附图中涉及各类土地用途分区面积一致。

综上认为，《规划》确定的规划基数、土地利用主要调控指标符合国家和省有关规定，规划文本与图件中涉及的给类用地规划控制规模一致。

特此报告。

5.土地利用总体规划规划 篇五

第十二条 公路规划应当根据国民经济和社会发展以及国防建设的需要编制，与城

市建设发展规划和其他方式的交通运输发展规划相协调。第十三条 公路建设用地规划应当符合土地利用总体规划，当年建设用地应当纳入

年度建设用地计划。

第十四条 国道规划由国务院交通主管部门会同国务院有关部门并商国道沿线省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。

省道规划由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级有关部门并商省道

沿线下一级人民政府编制，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院交通主管部

门备案。

县道规划由县级人民政府交通主管部门会同同级有关部门编制，经本级人民政府审

定后，报上一级人民政府批准。

乡道规划由县级人民政府交通主管部门协助乡、民族乡、镇人民政府编制，报县级人

民政府批准。

依照第三款、第四款规定批准的县道、乡道规划，应当报批准机关的上一级人民政府

交通主管部门备案。

省道规划应当与国道规划相协调。县道规划应当与省道规划相协调。乡道规划应

当与县道规划相协调。

第十五条 专用公路规划由专用公路的主管单位编制，经其上级主管部门审定后，报县级以上人民政府交通主管部门审核。

专用公路规划应当与公路规划相协调。县级以上人民政府交通主管部门发现专用

公路规划与国道、省道、县道、乡道规划有不协调的地方，应当提出修改意见，专用公路主

管部门和单位应当作出相应的修改。

第十六条 国道规划的局部调整由原编制机关决定。国道规划需要作重大修改的，由原编制机关提出修改方案，报国务院批准。

经批准的省道、县道、乡道公路规划需要修改的，由原编制机关提出修改方案，报原

批准机关批准。

第十七条 国道的命名和编号，由国务院交通主管部门确定；

省道、县道、乡道的命

名和编号，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门按照国务院交通主管部门的有关

规定确定。

第十八条 规划和新建村镇、开发区，应当与公路保持规定的距离并避免在公路两

侧对应进行，防止造成公路街道化，影响公路的运行安全与畅通。

第十九条 国家鼓励专用公路用于社会公共运输。专用公路主要用于社会公共运

输时，由专用公路的主管单位申请，或者由有关方面申请，专用公路的主管单位同意，并

6.怀柔区土地利用总体规划 篇六

修 编 说 明

根据市国土资源和房屋管理局关于修编区、县土地利用总体规划的要求，为合理调整怀柔区土地利用规划，加强对土地利用的宏观控制和管理，2003年以来，区房屋土地管理局与技术承担单位—中国土地勘测规划院规划所，会同区政府有关部门和各镇、乡，在深入调查研究、广泛征求意见、多次协调的基础上，历时半年，编制完成《怀柔区土地利用总体规划（2001-2010年）》(以下简称《规划》)，现就《规划》修编情况及有关问题说明如下。

一、怀柔区基本概况 1.自然条件

怀柔区位于北京市的北部。北与河北省丰宁、滦平为邻，东与密云县相接，南与顺义区接壤，西南靠昌平区，西与延庆县和河北省赤城毗连。辖12个镇2个乡，共287个村民委员会。南北长约90公里，东西宽最宽约37公里，最窄处11公里，土地总面积212262.1公顷（318.39万亩）。

怀柔区地处燕山南麓，地势北高南低，地形地貌复杂，境内多山，为首都北京的天然屏障。山体主要由中生代燕山期花岗岩类侵入体和保罗系火山沉积岩构成，局部山地出露太古界变质岩、元古界和古生界的沉积岩。平原区主要为晚更新世以来的洪冲积物。土壤以山地棕壤、山地褐土、普通褐土和潮土为主。棕壤一般分布在海拔800米以上的山地，褐土分布最广，面积最大，主要分布在低山、河谷和平原农业区。南部平原土壤肥沃，适宜种植。

辖区地处暖温带大陆性季风气候区，冬夏长，春秋短。冬季受西伯利亚冷空气控制，盛行西北风，寒冷少雪；夏季受海洋性气团影响，多吹偏南风，暖热湿润；春季干旱多风；秋季天高气爽。年平均气温6—12℃，年日照总时数2748—2878小时，无霜期140—200天。年降水量470—850毫米，区域分布差异明显。自然灾害主要有旱灾、洪灾、雹灾、风灾、虫灾、泥石流和地震。造成灾害较严重的是大风、冰雹、暴雨山洪和干旱。

境内多河富水，水资源充沛，有潮白河、白河、怀河等多条4级以上河流，大部分属潮白河水系。域内修建水库17座，其中怀柔水库为大型水库。京密引水渠、大水峪干渠、北台上东、西干渠、向阳渠等骨干渠道和众多田间沟渠纵横交错，构成全区的水利网络。同时因地处北京工业区上游，污染少，植被净化能力强，水质好，是首都的重要水源地和水资源保护区。

区内天然植被属暖温带落叶阔叶林带。山区现存植被多为次生林、灌丛和草本植物组成的群落。植物种类有77科，228属，387种，其中经济植物有151种。矿产资源丰富，种类繁多，共有22类30多种，已探明开采的18种，90个矿点。主要有金、铜、铁、铅、锌、钼等金属矿；莹石、砂石、大理岩、花岗岩、熔剂灰岩、草木炭等非金属矿。

区内有众多的自然景观和人文景面。自然环境优美，山峰形态各异，且有众多的泉水清潭，奇洞怪石，包括慕田峪长城、红螺寺、雁栖湖、云蒙山等自然与人文景观。2.经济条件

2001年全区常住人口26.52万人，其中农村户籍人口17.88万人，非农村人口8.64万人。有暂住人口2.5万人。全区每平方公里人口密度137人。

2001年，全区实现国内生产总值43.3亿元，比上年增长14.2％，实现人均国内生产总值16395元，比上年增长13.7％。

2001第一产业实现增加值4.2亿元，比上年增长9％，按90年不变价，农业总产值55357万元，其中种植业19522.5万元，林业4965.8万元，牧业24621.7万元；粮食总产量6252.5万公斤，油料总产量481.2万公斤，干鲜果品产量达45212吨。第二产业实现增加值23.5亿元，比上年增长15.3％，其中实现工业增加值19.45亿元，建筑业增加值4.08亿元，工业总产值达109亿元，工业产品销售收入95.53亿元，实现工业税金3.9亿元。第三产业实现增加值15.6亿元，比上年增长14.1％。三次产业比重依此为9.7％、54.3％、36.0％。

全区经济总量的增长显著，社会消费品零售额21.4亿元，全年职工平均工资16172元，农民人均纯收入4583元，城乡居民储蓄余额达到37.1亿元，实现地方财政收入4.2亿元，同比增长52.6％。旅游业已成为第三产业的龙头，全区共接待中外游客635.1万人次，创综合收入4.25亿元，比上年分别增长了7.3％和7.4%。

二、土地利用现状 1.土地利用结构及质量 1）耕地

据2000年更新调查数据，2001年全区耕地面积11247.6公顷（16.87万亩），占土地总面积的5.30％。其中灌溉水田87.8公顷（1317.0亩），占耕地面积的0.8％；水浇地7977.6公顷（11.97万亩），占耕地面积的70.9％；旱地面积2648.9公顷（3.97万亩），占耕地面积的23.6％；菜地533.3公顷（0.80万亩），占耕地面积的4.7％。耕地主要分布在平原乡镇，耕地最多的是北房镇，占全区耕地面积的16.23％，最少的是渤海镇，占全区耕地面积的0.20％。根据北京市确定的保护要求，规划划定基本农田面积9200公顷（13.80万亩），占2001年耕地面积的81.8％。

近年来在耕地面积逐步减少情况下，耕地内部结构得到优化，粮经比基本稳定，耕地总体质量得到提高，单位面积产量基本稳定，为农业产业结构调整奠定坚实的物质基础。

2）园地

2001年全区园地面积15237.4公顷（22.86万亩），占全区土地总面积的7.2％，全部为果园面积。水果生产主要以苹果、梨、桃、红果为主，果园单位平均产量为2525.8公斤/公顷（168.4公斤/亩）。近几年，全区的园地面积、果品产量、单位平均产量均有较大幅度增长，园地集约化经营水平在不断提高，果树新品种的推广普及已取得良好的社会和经济效益。3）林地

2001年全区林地面积129095.4公顷（193.64万亩），占土地总面积的60.80％。其中有林地面积61294.5公顷（91.94万亩），占林地面积的47.5％；灌木林面积39913.90公顷（59.87万亩），占林地面积的30.9％；疏林地面积26479.1公顷（39.72万亩），占林地面积的20.5％；未成林造林地面积617.1公顷（0.93万亩），占林地面积的0.5％；迹地面积19.4公顷（0.03万亩）；苗圃面积771.4公顷（1.16万亩），占林地总面积的0.6％。全区林地面积最大的是喇叭沟门乡，占林地面积的18.81％，最小的是庙城镇，占林地面积的0.31％。

全区十分重视林地的管理与保护，首先划定原始森林保护区，云蒙山自然风景区等保护现有森林资源，其次对工程建设中占用林地的项目严格把关，并对森林资源的补充及后续管理做出硬性规定，从而使有林地面积大幅增加，森林覆盖率逐年提高，林业建设向更深的层次转化，改善林相结构，提高经济林比重，增加农民收入，提高林地经济效益，使林业生产已步入良性循环道路。

4）牧草地

2001年全区牧草地面积仅5.3公顷（80亩），全部为天然草地，随着农业结构调整的深入，畜牧业生产越来越受到重视，今后需统筹规划，因地制宜，积极发展人工草场和加强集约化经营，提高草场生产能力，促进草地资源的合理开发利用。

5）居民点及工矿用地

2001年全区居民点及工矿用地9417.4公顷（14.13万亩），占土地总面积的4.40％。其中城镇用地1352.6公顷（2.03万亩），占居民点及工矿用地面积的14.4％；村庄用地3790.4公顷（5.69万亩），占40.2％；独立工矿用地3356.9公顷（5.04万亩），占35.6％；特殊用地917.5公顷（1.38万亩），占9.7％。

独立工矿用地中，工业建筑用地占独立工矿用地面积的70.35％，主要是以工业区的形式存在；农业建筑用地占独立工矿用地面积的5.74％，以养殖场及养殖小区为主；其它建筑用地占独立工矿用地面积的23.91％，包括仓库、学校和企事业单位等的用地。特殊用地中，军事用地占特殊用地面积的38.0％；旅游用地占特殊用地面积的60.0％。

近年来全区城镇用地和人均城镇用地呈快速增加的趋势，主要原因一是怀柔卫星城、杨宋镇、北房镇等小城镇试点建设工作力度逐年加大，城镇建设在内部用地结构调整合理基础上逐年向外扩展；二是怀柔区经济发展速度较快，人民生活水平与收入逐年提高，客观上要求住房建设加快步伐，而住房选址多为外延扩展，使城镇用地面积增加。全区农村人均居民点用地为212平方米，高于国家规定标准，造成这种情况的原因一是历史形成的村庄用地偏大，二是由于经济、分户等原因，盖了新房而又不能拆旧房，致使村庄用地不断扩大土地利用率偏低，浪费现象较普遍。

6）交通用地

2001年全区交通用地2140.1公顷（3.21万亩），占土地总面积的1.0％。其中铁路用地263.9公顷（0.40万亩），占交通用地面积的12.3％；公路用地792.9公顷（1.19万亩），占37.1％；农村道路1083.3公顷（1.62万亩），占50.6％。

近几年交通运输事业发展迅速，京承、大秦、京通3条铁路穿越区境南部，京沈公路斜贯区境东南，京加公路纵贯区境南北，乡间公路硬化工作进展顺利，交通用地逐年增加。主要问题是山区公路等级较低，质量差；平原地区公路标准偏低，损坏比较严重；旅游专用道路建设未能与旅游业的快速发展相配套，制约了旅游业的发展。

7）水域

2001年水域用地面积5912.1公顷（8.87万亩），占土地总面积的2.80％。其中河流水面2653.3公顷（3.98万亩），占水域面积的44.9％；水库水面1409.4公顷（2.11万亩），占23.8％；坑塘水面357.4公顷（0.54万亩），占6％；苇地3.2公顷（47亩），0.1％；滩涂848.2公顷（1.27万亩），占1.20％；沟渠456.7公顷（0.69万亩），占7.7％；水工建筑物183.9公顷（0.28万亩），占0.31％。

水域中有潮白河、白河、怀河等17条4级以上河流水面以及滩涂用地；域内水库17座，怀柔水库为大型水库，北台上、大水峪、沙峪口、红螺镇等水库为中小型水库；京密引水渠、大水峪干渠、北台上东、西干渠、向阳渠等骨干渠道和众多田间沟渠构成全区的水利网络。

8）未利用土地

2001年全区未利用土地面积39206.8公顷（58.81万亩），占土地总面积的18.5％。其中荒草地面积37547.9公顷（56.32万亩），占未利用土地的95.8％；沙地14.2公顷（213亩）；裸岩石砾地1640.5公顷（2.45万亩），占未利用土地面积的4.2％；田坎4.2公顷（63亩）。未利用土地的开发利用应在科学论证的基础上，进行适度开发，增加土地利用率。2．土地利用特点

1）非农业建设用地增长较快

近年来怀柔经济发展比较快，城镇建设用地按照规划逐年增长；通过建立工业开发区和工业小区促进了工业生产向规模化和现代化的发展；不断建设完善旅游服务设施，加快了旅游业的发展；新建铁路、高速公路和环城乡公路并改造原有道路网络，使交通等基础设施状况大为改观；所有这些也使非农业建设占用土地速度逐年加快。据土地更新调查，2001年全区非农业建设用地，已占土地总面积的5.75％，增长速度较快。

2）土地资源类型多样,农业用地潜力较大

全区地貌类型以山地丘陵为主，耕地资源数量不多，但土地资源类型多样，农地利用多种多样。有适于集约经营综合条件、位于优势的平原类型农用地，也有后备资源较为丰富的丘陵山区农用地，适宜发展林业和牧业，土地级差效益明显，农业土地利用的潜力巨大。3）土地利用率和利用效益较高

2001年全区土地利用率达到81.13％。耕地中灌溉水田、水浇地、菜地占耕地总面积的76.4％；果园面积基本稳定，总产量与单位面积产量大幅提高；绿化造林成活率较高，林地中有林地和疏林地占林地面积的68.0％，木材蓄积量高，森林覆盖率大，在林业用地中，以栗树为主的经济林发展迅速，取得良好的经济效益和生态效益。

4）耕地后备资源有限，开发难度较大

全区未利用土地占土地总面积的18.5％。虽然其中荒草地占未利用土地的95.8％，但荒草地大部分集中在山区半山区，地理地形条件差，且土地开发后质量较差。开垦为耕地的难度较大，经过开发整理大部分适宜发展林果业，因此，今后增加耕地重点应着眼于已利用农地的整理及平原地区的后备资源开发。

3．土地利用中存在的问题

1）耕地持续减少，人地矛盾日益突出

耕地减少的原因主要是：由于经济发展基础较好地区，小城镇规划建设步伐逐年加快，征用其周围的耕地数量较大；工业小区规模向外扩展速度加快，出现了圈而未用现象，浪费了一些耕地；本区旅游资源丰富，为发展旅游业要增加旅游服务设施建设用地，占用部分村庄和山区的平地和耕地。

2）农用地利用结构与布局尚需调整

耕地中的中低产田面积约占总耕地面积的70％左右；园地面积增加的乡镇主要集中在平原地区，且主要以占耕建园为主，未坚持“上山、下滩、占边、进沟”的原则；林地面积较大，但部分乡镇灌木林、疏林地面积所占比重较大，木材蓄积量小，林业中经济林比重较小，未取得可观的经济效益；河流及水库蓄水量较大，可利用水面较多，但水产业发展缓慢，收益低。3）非农业建设用地集约化程度较低

近几年来，由于小城镇建设及工业小区迅速发展，加快了非农业建设用地的增长速度。但与此同时，浪费现象也不断出现。部分工业小区内部空闲地约占工业小区总用地面积的20--40％。非农业建设用地宽打宽用，早征晚用现象比较严重。城镇建设部分未严格按规划用地，布局零乱，建筑容积率偏低。

4）部分地区水土流失及土地污染严重

在山区，还有一部分地区的荒山林草覆盖率很低，水土流失较严重。在平原地区，一些镇村企业环保工程不配套，工业废水、废渣不达标排放，水土污染仍在漫延，生态环境恶化的危机须引起足够的重视。

三、《规划》修编背景与编制过程

1.宏观背景

2000年1月国务院批准了《北京市土地利用总体规划》，同年4月北京市人民政府发出通知，要求各区县依据国务院的批复编制行政辖区范围内的土地利用总体规划，2001年3月，在区国土资源和房屋管理局与技术协作单位的努力下，《怀柔区土地利用总体规划》经市局组织专家评审组和验收组通过评审验收。2002年11月市国土资源和房屋管理局发出通知，按照二次详查数据，修编各区县已通过评审验收的土地利用总体规划，在这样的背景下，怀柔区国土资源和房屋管理局会同技术承担单位，合作开展全区土地利用总体规划编制工作。

2.《规划》修编过程

1）前期准备

《规划》编制工作从2002年12月着手准备，成立了由副区长王仕龙任组长、区国土资源和房屋管理局局长佘建国任副组长，成员由各有关部门主要领导组成的区土地利用总体规划编制工作领导小组，下设办公室。随后，召开了由政府有关部门、各乡镇主管领导和业务人员参加的规划工作会议和培训会，区国土资源和房屋管理局会同技术承担单位的技术人员组成编制工作小组，一起制定了详细的工作方案和技术方案。

2）调查研究、整理基础资料

规划编制工作小组历时2个多月，全面开展调查研究，先后涉足14个乡、镇和有关部门、单位实地调查、收集资料，以二次详查为基础，有针对性地开展土地利用现状分析、土地供需预测、旅游开发用地规划等研究，随后，对所掌握的规划基础资料和图件进行整理，建立计算机数据处理库和文档。

3）比选规划方案、确定推荐方案

通过对基础资料的分析、归纳以及大量的数据处理，根据所掌握的全区非农建设用地总需求量和土地资源环境保护的要求，按照《北京市土地利用总体规划》下达给怀柔区的各项调控指标，经过具体分析和平衡比较，于2003年1月，编制工作小组提出了全区土地利用规划修编的初步方案。该方案侧重考虑卫星城及小城镇建设用地，工业小区建设用地安排较多，主要指标是：非农建设新增用地总量控制在9000公顷(11.1万亩)，其中占用耕地2120公顷(3.18万亩)，2010年耕地保有量12000公顷(18.0万亩)。由于该方案与市国土资源和房屋管理局有关部门下达的指标有一定的差距，超出下达的规划指标较多，不符合要求，因此又进行新的方案研究。

在进一步研究的基础上大家认识到，未来9年是全面加快现代化、工业化和生态环境建设的时期，形势发展要求规划应有一定的超前性，不能拘泥于现状，于是编制工作小组在一个一个地研究卫星城及小城镇、工业建设项目和基础设施建设用地规模时，本着实事求是、从严掌握的精神，对一些重点项目和地区考虑留有一定余地，但对其他镇、村建设用地一般不多考虑。由此确定规划期内全区非农建设新增用地总量控制为7374公顷(11.06万亩)，其中占用耕地1881公顷(2.82万亩)，2010年耕地保有量12430公顷(18.65万亩)，基本农田保护区9200公顷（13.8万亩），此方案既服从了上级规划的指令性调控指标，又基本满足了全区经济发展战略的用地需求，既符合国家有关法规，又符合怀柔的实际，作为推荐方案形成《规划（送审稿）》方案上报审批。

四、《规划》指导思想、依据和任务

1.指导思想

修编指导思想上主要是坚持“发展是硬道理”和可持续发展的思想，并突出两点：一符合《土地管理法》等国家法规政策要求，符合《北京市土地利用总体规划》，贯彻执行可持续发展战略要求；二从实际出发，以怀柔区全面建设小康社会、率先基本实现现代化、基本建成京北一流的国际、国内会议中心和旅游观光度假胜地的部署，统筹规划，合理安排各类发展用地，为实现怀柔区经济社会发展十年规划提供用地保障。

2.主要依据

1）国家有关法律法规和政策，其中主要是《土地管理法》、《城市规划法》。

2）北京市有关法规及相关规划，主要是《北京市城市总体规划》、《北京市土地利用总体规划》等。

3）《怀柔区国民经济和社会发展“十五”计划》、《怀柔卫星城总体规划》及政府有关部门和乡镇发展规划等。

4）怀柔区2001年土地利用全面更新调查数据和图件。

3.《规划》主要任务

1）根据本区土地资源的特点和上级规划要求，确定全区土地利用规划目标，落实建设用地指标，统筹安排各类用地；

2）合理调整土地利用结构，确定土地开发整理任务；

3）划定土地利用分区，确定土地用途管制规则； 4）将土地利用规划指标分解落实到各乡镇；

5）制定实施规划的政策措施。

五、《规划》主要成果

1.主件

1）《怀柔区土地利用总体规划(2001—2010年)》规划文本

2）《怀柔区土地利用总体规划(2001—2010年)》规划说明

3）《怀柔区土地利用总体规划图》(1 : 50000)

4）《怀柔区土地利用现状图(2001年)》(1 : 50000)

5）《怀柔区14个乡镇土地利用总体规划(2001—2010年)》规划文本

6)《怀柔区14个乡镇土地利用规划图》(1:10000--1:20000)

7)《怀柔区乡镇土地利用现状图(2001年)》(1 : 10000--1:20000)

2.附件

1)专题研究报告：《怀柔区土地利用现状分析研究》

2)专题研究报告：《怀柔区土地利用需求量预测研究》

3)专题研究报告：《怀柔区土地利用战略研究》

4)专题研究报告：《怀柔区旅游发展用地研究》

5)土地利用总体规划修编技术工作报告

6)上述成果的计算机软盘、光盘

五、关于《规划》重点内容的说明 1.落实保护耕地的指标

《北京市土地利用总体规划》下达给怀柔区到2010年耕地保有量指标是12200公顷(18.3万亩),其中划定基本农田9200公顷（13.8万亩），开发整理新增耕地3200公顷(4.8万亩),落实这些指标是贯彻基本国策的要求，是编制本规划的基本原则，为此《规划》要按照“开源”和“节流”并举的方针，一方面严格控制各项建设占用耕地，另一方面强化土地开发整理，经调查预测和反复协调，积极落实了保护耕地的指标。其中规划划定基本农田面积占耕地保有量指标的75.4％，这是从全市的角度出发，根据不同地区的不同情况安排给怀柔的任务量，而对于全北京市来讲，保证全市基本农田保护面积不低于耕地保有量的80％，是应当完成的法定任务。

对于规划期间农业结构调整使用耕地的，要按照国土资源部和农业部有关政策文件的规定办理，不安排占用耕地的指标。非农建设占用耕地的，均安排占用耕地指标，但要按照国家规定实行“占补平衡”政策，占多少补多少。

2.统筹安排非农建设用地

非农建设用地包括城镇居民点用地、工业开发区、工业小区及基础设施用地、交通用地、旅游开发用地等。市土地利用总体规划下达给怀柔区到2010年建设占用耕地指标是1200公顷（1.80万亩）。规划按照以下原则处理指标的使用：（1）从严控制建设占用耕地；（2）确保重点建设用地需求；（3）优先考虑近期（2005年前）的用地需求；（4）新增建设用地应充分挖掘现有潜力。由于怀柔区未来10年发展定位和战略目标是，全区将按照全面建设小康社会、率先基本实现现代化的方针，实施怀柔区经济结构优化升级，形成符合区域功能特色要求的产业结构和生态经济体系，全面提高人民生活水平；国内生产总值突破100亿元，年均递增10％左右，因此建设用地需求量相应加大，市土地利用总体规划下达的建设占用耕地指标1200公顷是远远不够的。经多次研究、协调，规划确定全区非农建设新增用地占用耕地面积控制在1881公顷(2.82万亩)，其中使用规划指标1200公顷，依靠建设用地整理、复垦置换取得指标681公顷。3． 积极保护和改善土地生态环境

《规划》的主要目标之一是改善土地利用的生态环境，土地利用结构和布局的调整，特别是土地开发，要以保护和改善生态环境为前提。

1）现有林地作为生态保护林区进行特别保护，加大荒坡和滩涂地绿化造林，《规划》新增园地2269公顷、林地4173公顷，安排一批建设旅游观光林果园区，改善山区生态林保护区,使全区林木覆盖率和绿化率继续有所提高。

2）通过产业结构调整，土地用途管制规则的落实，促进土地资源的合理、集约利用，进一步开展小流域水土流失治理，综合整治平原地区水土污染，使规划提出的土地生态环境保护工作得到全面实施。

4．提出《规划》的实施措施

《规划》的生命力在于实施，为此，从实施的需要提出一系列包括法律、经济、行政及技术手段在内的具体实施措施：要制定《怀柔区土地利用总体规划实施办法》，使《规划》的实施有法可依、有章可循；要编制土地利用计划，把规划目标按年分解落实；要完善规划管理体系，加强建设用地的规划预审工作；要建立和实行诸项制度，包括土地用途管制制度，领导目标责任制、规划公告制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度、监督检查制度等；要进一步落实土地开发、整理、复垦措施，建立土地利用专项基金；要推进土地使用制度改革，运用经济手段和市场机制促进土地资源的合理配置；七是要运用计算机等先进技术手段，对《规划》实施进行动态监测和跟踪管理，为《规划》的全面实施提供技术保障。

六、若干问题的说明

1.关于土地分类和基础数据

本次修编仍然采用《土地管理法》中明确的土地分类法，即土地首先分成农用地、建设用地、未利用地三大类，其中农用地包括耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面等；建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿企业用地、交通和水利设施用地、旅游设施用地及军事用地等；未利用地指农用地和建设用地以外的土地。在三大类之下按土地利用现状调查规程，再分一级类八大类，二级类四十六类。

各类土地面积基础数据统一采用北京市2001年更新调查数据。目前土地行政管理部门掌握的土地详查分类面积数，与有关部门自己掌握的部门用地数据有一定差距，其原因，有的是用地分类标准的差异所致；有的是沿用过去的老数据，未能按变化及时更新；也有的主要是因为统计口径、统计方法不一致的问题，如“城镇用地”，土地管理部门与城市建设、规划部门的口径不一样。

 2.关于土地用途分区

 划分土地用途分区主要是为土地用途管制提供依据。土地利用分区按照土地基本用途的不同，以土地适宜性为基础，考虑到保护、利用和可持续发展的要求而划定。《规划》划定了8个土地利用分区，其中以农用为基本用途的有3个，即基本农田保护区、林业用地区和一般农地区。以非农建设为基本用途的分区有4个，即城镇建设用地区、村镇建设用地区、工业用地区和风景旅游用地区。规划城镇建设用地区指卫星城和建制镇市政设施较完善的中心区（现状和规划建设用地）；村镇建设用地区指村庄、集镇和其附属用地划入乡村用地区；工业用地区是指独立于城镇和村庄之外的工业开发区、科技园区、乡镇工业小区（现状及规划的）等；风景旅游用地区是指按照经批准的旅游开发建设规划将进行开发、建设、保护的特殊用地区域。规划根据怀柔区对于北京水资源保护的重要地位和具体情况，还划定了以资源保护为基本目标的管制分区，即水资源地保护区。

划定的土地用途分区面积，一般都要比该种类土地用途的地类面积略大一些，这是因为土地用途分区内还包含有零星的其他种类用途的地块。土地用途分区划定后，要结合实际制定各分区土地利用管制规则实施细则，进一步明确各分区土地的主导用途和鼓励、限制(或控制)、禁止的用途。3．关于小城镇建设用地和城镇化水平

大力推进小城镇建设发展是目前北京农村经济和社会发展的一个重大举措，按照中共中央、国务院发出《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，“发展小城镇要统一规划，集中用地，做到集约用地和保护耕地。┄┄要采取严格保护耕地的措施，防止乱占耕地。”“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持。”经国务院批准的《北京市土地利用总体规划》也要求“严格控制村镇建设外延扩大，特别要严格控制村镇建设占用耕地和林地”。

从怀柔区全面建设小康社会的实际出发，《规划》对怀柔作为有一定经济基础的大都市远郊区的城镇化进程和小城镇建设予以了足够的考虑，通过协调有关规划，对卫星城、中心镇、建制镇的发展用地均有所安排，协调城镇规划建设总规模达3560公顷，其中新增用地2210公顷。怀柔卫星城按照人均城镇建设用地120平方米计算（现状怀柔卫星城人均城镇建设用地115.6平方米），可容纳城镇人口规模21.5万人，其他建制镇按照人均城镇建设用地120平方米计算，可容纳城镇人口规模分别为:杨宋镇2.80万人，北房镇2.4万人，桥梓镇1.4万人，怀北镇0.75万人，汤河口镇0.50万人，渤海镇0.42万人，九渡河镇0.42万人，以上城镇人口合计30.0万人，占2010年预测全区规划总人口38万人的79.0%，即全区城镇化水平达到79％左右，与全市2010年城镇化80％的水平相当。实施城镇化战略，全区小城镇建设用地要强调统一规划，统筹建设，加强规划管理，严格按照规划集中、集约用地，积极通过挖潜改造旧镇区，开展迁村并点，村庄用地整理置换，解决小城镇建设用地指标问题。

4.关于非农建设占用耕地指标

市土地利用总体规划下达怀柔区规划期间非农建设占用耕地指标是1200公顷（18000亩），该指标是规划调控的一项核心指标，要严格掌握，不允许突破。但前文述及的经济社会快速发展和建设规模不断扩大的实际情况使我们在从严掌握该指标时，不得不寻找其它办法来弥补指标定量的不足，以促进并保障经济社会快速发展的用地需求。经多次研究、协调，最后确定规划期内全区各项非农建设新增用地规模为7374公顷，其中占用耕地面积控制在1881公顷，这样就超出市级规划指标681公顷，超出的这部分指标占下达指标量的57%。超指标主要原因是卫星城和小城镇建设发展用地需求量较大。对超指标占用的耕地，规划考虑从政策允许的途径上，采用大力推进村庄土地整理、土地复垦方法，获得折抵指标、置换指标来解决问题，再加上经济成本，由此引导非农建设尽可能节约使用土地，尽可能利用荒地、废弃地和闲置土地，在实际工作中尽可能减少超指标占用耕地数量。5.关于土地开发、整理、复垦指标落实情况

根据市级规划下达的土地开发整理新增耕地指标，全区至2010年土地开发整理和复垦增加耕地的任务是3200公顷(4.8万亩)。2003年3月怀柔区土地开发整理专项规划（2002-2010年），通过评审验收，专项规划确定全区土地开发可增加耕地和园地23346亩，土地整理可增加耕地和园地15678亩，土地复垦可增加耕地和园地9230亩，合计可增加耕地和园地48254亩。

依据最新完成的土地开发整理专项规划成果、市级规划下达的土地开发整理新增耕地指标要求和怀柔区土地资源保护、利用的实际情况，本规划确定规划期内，全区土地开发整理增加耕地2383公顷(3.57万亩)，其中耕地、园地整理可增加耕地473.3公顷(0.71万亩)，未利用土地开发增加耕地1865公顷(2.86万亩)，由于耕地、园地整理增加耕地在土地利用结构调整平衡表和规划图上难以表达，因此耕地、园地整理增加耕地数量体现在未利用地开发的数量中。因此本规划确定的全区土地开发整理增加耕地数量比市级规划下达的指标少了817公顷(1.23万亩)。这也说明在切实保护好土地资源环境的条件下，根据土地的适宜性实施开发规划，后备资源是有限的，不能进行过度开发。

规划期内通过村庄整理增加耕地511.6公顷(0.77万亩)，土地复垦，可增加耕地169.3公顷(0.25万亩)，合计680.9公顷(1.02万亩)，按照政策规定，建设用地的整理、复垦增加的耕地，可用于置换建设用地，解决规划建设用地指标不足的问题。

由于未利用土地开发的重点地区是半山区和山前丘陵地带，因此生态环境问题备受关注，本规划强调未利用土地开发必须经科学论证和充分评估，要坚持在保护中开发，在保护中利用，注重生态效益，切忌盲目开发、过度开发。积极鼓励开展土地整理，其中重点是农地整理，按先易后难的原则，对田、水、路、林、村进行综合整治，建设高标准农田，增加耕地有效面积，改善农业生产条件和生态环境。对部分地区的可调整园地、可调整林地和坑塘地，通过整理改为耕地。

6．关于近期规划

近期规划是本规划的重点和重心所在，为同“十五”计划时间上相衔接，近期的时间段改为2001—2005年。近期国家和北京市将加大基础设施投入，加快北京卫星城和试点小城镇的建设，怀柔也不会例外，因此，规划有所偏重地安排了交通、旅游等基础设施和卫星城建设用地，加大了土地整理力度，加强生态环境保护和整治，力争实现耕地总量平衡，生态环境进一步改善。规划安排2001—2005年各项建设新增用地规模和占用耕地量，约占规划期间新增建设用地总量的68%，从而为实现2010年土地利用目标奠定基础。

七、关于《规划》的可行性

《规划》在修编过程中遵循国家有关法律法规、政策和编制原则，努力做到以下基本要求，从而使《规划》具有较好的可行性。

1.基础资料详实可靠

规划有关土地资源利用现状的数据和图件采用土地更新调查的数据和图件，土地分类标准明确、统一，土地基础数据准确。其他采用国民经济统计资料和有关部门、乡镇经最新调查、核实的资料，真实可靠。

2.调查研究扎实

规划在深入进行大量调查基础上，注意有针对性地开展相关课题研究，通过开展土地利用现状分析、土地供需分析、待开发土地资源潜力评价、旅游用地规划等研究，摸清了全区土地利用状况、土地供求情况和资源环境条件，为制订《规划》提供科学依据。

3.注意政策法规和现实的结合

《规划》认真贯彻《土地管理法》及有关政策法规，十分重视保护耕地和改善土地生态环境，同时，围绕怀柔区经济社会发展战略，从实际出发，因地制宜，实事求是，注意原则性和灵活性、局部利益和整体利益的统一。

4.协调充分

在《规划》编制中充分注意与各部门、各乡镇和各专项规划的协调，尤其当规划指标与需求量差距较大时，多次与各方面进行磋商、协调，上下结合，集思广益，尽可能照顾到各方面的利益，使方案达到各方面的基本满意。

5.方法科学、技术手段先进

《规划》编制过程中，采用了定性和定量相结合、外业调查和专题研究相结合、领导决策和专业人员相结合的方法，注重先进技术手段和方法的运用，同时根据大都市郊区的特点和市场经济条件下规划的作用，吸取国内外规划经验，对城镇、村庄、基本农田等采用指标控制和分区控制相结合，对其他各类用地采用分区控制，使规划有一定的“弹性”和应变能力。

6.重点突出，具有可操作性

“吃饭”、“建设”、“环保”在用地上的矛盾是焦点问题，本《规划》修编兼顾保护耕地和控制建设占用耕地这两个重点，合理安排建设用地，注重生态平衡，控制协调各类用地规模，促进各项用地向集约化转变。

为保证《规划》的实施，拟定了一系列切实有效的措施，通过建立和实行各项制度，并通过乡级规划把土地利用规划指标和土地利用分区分解落实，使规划具有较强的操作性。

附件：

怀柔区土地利用总体规划修编领导小组及修编工作小组成员

一、怀柔区土地利用总体规划修编领导小组成员

组长： 张延昆(区政府区长)副组长： 王仕龙(区政府常务副区长)

佘建国(区国土资源和房屋管理局局长)

成员： 徐占明(区农委主任)

吕延发(区计委主任)

焦振华(区市政管委主任)

曹立仓(区建委主任)

董 林(区工业经委主任)

邓连中(区规划局局长)

祝自河(区财政局局长)

朱淑霞(区农业局局长)

赵学恭(区林业局局长)

邢万臣(区水利局局长)

彭兴文(区公路分局局长)

杨振富(区旅游局局长)

规划修编办公室

主任： 纪品良(区国土资源和房屋管理局副局长)成员： 韩维赢（规划科技科科长）康 宁（规划科技科科员）

于昌龙（规划科技科科员）

二、怀柔区土地利用总体规划修编工作小组成员

怀柔区国土资源和房屋管理局参加编制人员

局长： 佘建国(局长)

副局长： 纪品良(副局长)

主要参加人： 韩维赢（规划科技科科长）

康 宁（规划科技科科员）

于昌龙（规划科技科科员）

技术协作单位——中国土地勘测规划院参加编制人员

项目负责人： 萧 霖(土地规划所高级工程师)

主要参加人： 郑伟元(土地利用所所长、高级工程师)

孙永峰(经济所高级工程师)

李玉勤（经济所高级工程师）

7.中国土地利用总体规划的特点 篇七

中国在20世纪80年代和90年代末曾开展了两轮土地利用总体规划, 土地利用总体规划模式主要存在三种, 分别是 (1) 总体蓝图模式 (2) 指标控制模式 (3) 土地利用分区模式 (郝晋珉, 1995) 。目前, 我国已建立了国家、省、地 (市) 、县、乡5级规划为主导, 包括总体规划、专项规划、规划设计等类型的较为完整的规划体系, 采用的多是后两种规划模式的结合, 可以概括为“用地指标调整与规划分区结合”, 即在用地指标控制下的用地指标调整和地类分区相结合的模式。

新《土地管理法》实施以来, 土地利用总体规划编制和修订具有如下特点:

a.各级土地利用总体规划修编采用自上而下、上下结合的方法进行, 强化了土地利用的宏观控制。各级规划严格按照新法“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”的规定, 自上而下修编和审批, 耕地保有量、建设用地量等主要用地指标实行逐级控制, 使各级规划形成了一个完整的体系, 有利于规划目标的落实。

b.按照供给制约和统筹兼顾的原则编制规划, 有利于转变土地利用方式, 控制建设用地规模。新《土地管理法》实施以来, 各地在规划修编中改变了过去编制规划“按需定供”的做法, 兼顾了土地供给与土地需求;促使各类建设节约用地, 注重内涵挖潜、盘活存量土地.有效地控制了建设用地增量。

c.加强了与相关规划的协调, 保证了城市规划、村镇规划等相关规划在用地规模和布局上与土地利用总体规划相一致。新《土地管理法》明确规定:“城市总体规划、村庄和集镇规划, 应当与土地利用总体规划相衔接, 城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设刚地规模。”各地在土地利用总体规划修编中, 依照法律规定和用地标准对城市、村镇建设用地规模进行了严格审核。落实了建设用地范围;并明确规定按土地利用总体规划确定的建设用地规模和范围审查城市、村镇规划和审批用地, 真正体现了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体控制作用。

d.县级和乡级规划通过土地用途分区, 确定每一块土地的用途, 为实施土地用途管制奠定了基础。各地在规划修编中, 根据新法关于实行土地用途管制的规定, 着力提高规划的可操作性。主要是在县级和乡级规划中划定土地用途区.并根据土地使用条件, 确定每一块土地的用途, 予以公告。

上一轮土地利用总体规划 (1997~2010) 是我国有史以来最为深广的一次规划, 规划的编制、实施以及法律地位都较以前有了较大进步和提高。这轮规划以“供给制约和引导需求”为指导思想, 将实现耕地总量动态平衡作为核心内容, 在控制全国耕地数量减少、保证实施土地用途管制制度、促进土地集约利用、实现社会经济可持续发展等方面发挥了重要作用。但是, 随着我国工业化、城市化、现代化进程的加快, 规划的不足日益显现, 主要表现在以下几个方面:

1 片面强调耕地保护的单一目标

土地利用总体规划涉及社会经济各个方面, 是多目标综合规划, 不是单一目标资源利用规划。上轮规划突出耕地保护目标, 虽然在一定历史时期对于有效保护耕地起了很大作用, 但是在规划实施过程中, 一系列重大战略和政策的提出都对这一目标提出了挑战, 例如扩大内需政策、加强基础设施建设、西部大开发战略等等, 它们都与耕地保护的单一目标产生了矛盾, 在未来必须进行协调, 仅仅以耕地保护作为土地利用总体规划的核心内容, 巳不能适应新的社会情况。

2 规划编制方法实用性不够

上轮规划采取指令性指标和土地利用分区相结合的办法。规划指标以第一轮规划为基数, 强调保护耕地和粮食安全, 指标分配时也缺乏科学合理的分解方法, 不切合各地实际情况, 造成在规划实施过程中, 规划指标难以真正落实。

3 规划编制的内容科学性不足

上轮规划是在1997年“非农建设占用耕地冻结”期间抓紧修编的, 一方面由于时间紧、任务重, 加之缺乏先进规划理论指导, 致使规划方案“干篇一律”, 缺少地方特色, 规划的内容、方法及表现形式都没有创新和突破。另一方面, 许多地方变更数据没有上图, 数据与图件严重脱节, 造成规划成果质量欠佳。最后, 先进科学技术手段运用不够, 如基期的土地利用现状图和规划图不少地方是手工绘制, 图件上的数据与实地数据存在偏差, 数据更新也跟不上, 使规划的真实性、科学性受到很大影响。

4 规划编制和实施的可操作性不强

全球经济化和我国加入WTO, 增加了土地利用的不确定性, 现行规划的“静态”和“刚性”, 带有明显计划经济缺陷, 使得原有的规划思路、规划方法与越来越复杂多变的外部情况明显不适应, 土地利用总体规划在编制和实施中缺乏可操作性。

5 规划体系不完善

我国实施国家、省、市、县、乡五级土地利用总体规划体系, 县以上四级编制土地开发整理专项规划, 但目前各级总体规划职能分工不明确, 内容雷同, 其他专项规划很少编制, 详细规划也没有很好开展。此外, 多个部门同时行使规划管理职能, 国土资源部、建设部、国家发改委都具有土地空间管理职能, 并且分别有自己的规划和发展目标以及一套自上而下的组织体系。

6 规划实施管理不到位

我国土地管理法明确规定:“土地利用总体规划一经批准, 必须严格执行”。但在实际操作中, 土地利用总体规划往往陷入“纸上画画, 墙上挂挂”, “规划跟着项目走”的尴尬境地。这反映出规划的有效实施和管理不到位, 如何保证规划实施管理是需重点探讨的问题。

7 与相关规划衔接和协调不够

土地利用总体规划与相关规划, 如城市规划、国土规划 (空间规划) 、国民经济发展规划以及与土地有关的专项规划等, 相互衔接和协调不足。不同职能部门根据自己的理念对相同土地空间进行重复规划, 造成大量时间和金钱的浪费以及土地利用总体规划实施管理上的尴尬境地, 无法有效对土地进行控制, 保证总体规划的顺利进行。

摘要：中国在20世纪80年代和90年代末曾开展了两轮土地利用总体规划, 这两轮规划具有不同的特点, 都具有一定的缺点, 对这两轮规划的优缺点进行了系统的分析, 以便在编制及实施中能切合实际的应用。

关键词：土地利用总体规划,特点,分析

参考文献

[1]http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-08/30/content_1925451.htm.

8.提升土地利用总体规划的法律地位 篇八

土地利用规划在土地管理中处于龙头地位。早在1998年修改《土地管理法》时，修改后的《土地管理法》就曾对土地利用有专门章节规定，法律规定各级人民政府有组织编制土地利用总体规划的职责。我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了国、省、市（地级）、县、乡五级土地利用。在土地利用总体规划分级中，国、省、市主要是对有关指标的控制，如建设用地总量和耕地保有量的控制；而县、乡一级则是对土地利用规划的具体落实。如县级规划主要注重土地利用分区的落实，而乡级规划不但具体划分土地利用区，还具体确定每一块土地的用途。从表面看，我国的土地利用总体规划层次性强、结构严谨，应该很科学，但实际过程中，存在着土地利用总体规划缺乏权威、规划间的协调和衔接较差、规划执行过程中缺乏可操作性、土地利用总体规划改动随意性大等问题。

二、土地规划存在的主要问题

1.土地利用总体规划缺乏法律的权威性。相比较其他规划，例如以城市规划为例，土地利用总体规划的法律地位明显不如城市规划。《土地管理法》第二十二条第二款规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接。从该条款看，我们不难推断出土地利用总体规划的位阶应该高于城市规划。但由于城市规划有专门的《城市规划法》作为依据，具有法律地位；而土地利用总体规划没有制定专门的法律，很难协调法律地位权威性更高的城市规划。从近几年的实践来看，一些地方在城镇发展过程中，盲目扩大城镇规模，大量占用基础设施良好的耕地，甚至占用大量的基本农田，土地利用总体规划形同虚设就说明了这个问题。

2.土地利用总体规划编制缺乏科学性。由于我国行政管理体制的原因，土地利用总体规划的编制由国土部门来进行，而城市规划由建设部门来进行编制，土地利用总体规划和城市规划是分开的，这就导致两规划相脱节。由于我国各类规划很多，分工又不明确，协调和衔接都存在类似问题。

3.土地利用总体规划在编制过程中过于死板，而在执行过程中又过于宽松，从而使土地利用总体规划失去了严肃性和权威性。各地在制定土地利用总体规划体系时千篇一律，形式死板，缺乏地方特色。甚至出现各级政府为完成上级交办的几项硬指标，弄虚作假，编制不能做到因地制宜、实事求是。另一方面各级地方政府又面临发展经济的压力，因此就出现了有的地方通过各种手段不断改动刚刚制定的土地利用总体规划的现象。土地利用总体规划频繁的改动实质是改变了土地利用的管理框架，也使土地利用总体规划失去了严肃性和权威性。

三、几点建议

1.提升土地利用总体规划的法律地位。做好这项工作要从国家和地方政府两方面着手。从国家层面，要尽快制定土地利用法，明确土地利用总体规划的法律地位，规定除为国家利益和社会公益而修建的道路、能源基础设施等法定事由可以修改土地利用总体规划外，一般情况下不得修改土地利用总体规划。从地方政府这个层面，增加地方权力机关（地方人大）审查地方土地利用总体规划制定和修改的环节，特别对于县（市）一级政府。对于非法定事由修改土地利用总体规划经本级人大批准同意后，才能向上级主管部门申报，增加中间的监督环节，维护土地利用总体规划的稳定性和权威性。各级地方政府要将土地利用的执行情况定期向人大报告。

2.明确土地利用总体规划与其他类型规划之间的关系。土地是承载人类进行各项活动的基础。因此，要进一步明确土地利用总体规划的龙头地位，各项规划的制定和实施均应与土地利用总体规划相协调和衔接。尤其是城市规划、水利设施建设规划及林地草原保护规划等规划均应在土地利用总体规划规定范围内实施，其具体规划是对土地利用总体规划的进一步细化和补充。

9.关于调整土地利用总体规划的函 篇九

XX区人民政府: 感谢贵区一直以来对商务中心区工作的大力支持！

XXX市商务中心区经过三年多的建设，城市新中心已初步形成，城市基础设施建设基本完成，项目建设具备了一定的规模。根据商务中心区总体规划及下一步发展方向，大岭南路以东至六峰南路延长线区域已提上建设日程。

经过前期与市国土资源局及XX区国土资源局的沟通了解，在商务中心区规划范围内，位于连霍高速南侧、大岭南路东至六峰南路延长线区域，尚有约637亩土地不符合XX区编制的土地利用总体规划（详见附图），土地利用总体规划中将这部分土地划定为有条件建设区，由此造成上述区域土地无法直接上报省国土资源厅办理农转用征收报批手续，从而直接影响下一步商务中心区对此区域的开发建设工作。

2015年3月-5月，市政府先后三次召开永久基本农田划定暨土地规划调整完善工作，会上市政府主要领导多次强调各县（市、区）政府要高度重视，以土地规划调整完善工作为契机，为主城区、商务中心区及产业聚集区未来发展留足空间。在此，商务中心区建设指挥部办公室提请XX区人民政府及XX区国土资源局，在本次土地规划调整完善工作

中能够对商务中心区内约637亩土地规划调整工作高度重视，长远规划，确保年底前一次性调整到位，为商务中心区下一步的顺利发展留足建设空间。

特此函告。