政府性债务管理办法

政府性债务管理办法（精选8篇）

1.政府性债务管理办法 篇一

广州市政府性债务管理办法

第一章 总 则

第一条 为加强我市政府性债务管理，促进经济社会持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号）和《广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（粤府〔2015 43号），结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称政府性债务，包括政府债务和政府或有债务。其中：

（一）政府债务，指地方政府负有偿还责任的债务。包括： 1.一般债务。指项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的债务。

2.专项债务。指项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的债务。

3.项目有一定收益 但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。

（二）政府或有债务，指政府或其部门按照法律法规规定，以各种方式提供担保形成的债务，以及公益二、三类事业单位经同级政府批准所举借的债务。第三条 本市各级政府举借、使用、偿还政府性债务适用本办法。

第四条 政府性债务管理实行统一领导、分级负责的办法。各级政府是本地区政府性债务管理的 责任主体，政府主要负责人是本地区政府性债务管理的第一责任人。市政府对全市政府性债务规模控制、政府债券转贷额度分配及违规举债责任追究实施决策管理。财政、组织、发展改革、审计、法制等部门按照“归口管理、分工合作、各司其职”的工作原则，共同做好政府性债务管理、监督工作。

财政部门是地方政府性债务的归口管理部门，负责完善债务管理制度，充实债务管理力量，实施债务规模控制、债券额度分配、预算管理、统计分析、风险监控和组织开展绩效评价等日常管理，及时向有关部门通报地方政府债务风险监控信息。

组织部门负责将政府性债务作为一项硬指标，纳入政绩考核。

发展改革部门负责政府投资计划管理和项目审批，将是否超出地方财力和债务风险可承受范围作为确定投资规模的主要考虑因素，从严审核高风险地区的新开工项目。

审计部门负责对政府性债务进行审计监督。

法制部门负责对政府或部门对外提供担保的合同进行审查。使用政府债务资金单位负责编制债务预算建议计划，依法依规使用债务资金，做好债务资金的绩效评价工作。第五条 举借政府性债务应遵循规模合理、责任明确、风险可控、使用规范的原则。

第二章 政府性债务的举借

第六条 市、区政府确需举借政府债务的，按程序向省政府申请代为举借。政府债务只能通过政府及财政部门举借，不得通过包括融资平台在内的任何企事业单位等举借。除财政部门外，行政机关和承担行政职能的事业单位及公益一类事业单位不得举借任何债务。

乡镇不得举借政府债务。

第七条 一般债务、专项债务分别实行余额限额管理。市本级、各区一般债务和专项债务的余额限额，由市财政部门在省政府批准的全市限额内，根据各地债务风险指标、财力状况、税收占比等情况，按因素法测算，并报市政府批准确定。

市、区政府不得突破上级批准的限额举借债务。

第八条 使用政府债务资金的单位按照 市委、市政府中心工作要求，结合上债务预算执行情况和绩效评价结果，编制本单位的债务预算建议计划，在规定时间内报送同级财政部门，并附下拟举债项目的立项批文、分资金需求计划、建设资金来源及偿债资金来源等有关材料。

第九条 地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，向省政府申请代发一般债券融资。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，向省政府申请代发专项债券融资。

第十条 市财政部门在省财政厅下达我市的新增政府债券限额内，提出市本级、各区的政府债券限额分配方案，报市政府批准。

第十一条 市、区财政部门根据债务资金使用单位上报的债务预算建议计划，在经批准的债务余额限额及新增政府债券限额内制订本级的债券代发计划，经本级政府同意逐级上报省财政厅。省财政厅审核后，由市财政部门将债券代发规模下达有关区财政部门。

第十二条 市本级、有关区财政部门分别在上级财政部门下达的新增债券代发规模内，编制预算调整方案，经本级政府同意后报本级人大常委会批准。

第十三条 对已按照财政部规定进行清理甄别、经批准纳入预算管理的截至2014年12月31日存量政府债务，市、区财政部门按程序向省财政厅申请发行地方政府置换债券置换，以降低利息负担，优化债务结构。

第十四条 对于 2014 年 12 月 31 日前已签订具有法律效力的借款合同并已获得放款、但合同尚未到期的融资平台公司在建项目（2014年9月21日前经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目），若政府债券无法满足后续建设需求，允许继续按照合同约定向银行业金融机构提取贷款。

对于在2014年12月31日前已签订具有法律效力的借款合同，且合同到期的融资平台公司在建项目贷款，如果融资平台公司收入不足以还本付息，融资平台公司可与银行业金融机构协商，在后续借款与前期借款合同约定的责任一致，且确保借款合同金额不增加的前提下，重新修订借款合同，合理确定贷款期限。上述按合同约定继续提款及重新修订借款合同纳入市、区的债务收支计划，其融资规模纳入债务余额限额管理。除符合上述规定外，从2015年1月1日起，各级政府不得通过政府债券外的任何方式举借政府债务，不得通过包括融资平台在内的企业事业单位举借政府债务。

第十五条 公益二、三类事业单位举借债务的，举债前由主管部门报财政部门审核，报同级政府审批。所举债债务由举债单位经营收入归还，不得将偿债责任转嫁给财政。申报时需报送以下材料：

（一）项目融资可行性分析，包括项目基本情况、建设资金来源、融资方式、经营分析与预测、投资回报、风险因素等；

（二）偿债能力评估，包括偿债计划和偿债资金来源等；

（三）书面承诺所举借债务不需财政归还。

第十六条 除法律法规规定外，政府及其部门不得向金融机构或其他单位出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式的融资支持性文件，不得以机关事业单位国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任。对于依法需要政府或其部门提供担保的，由被担保单位（举债单位）向担保单位提出申请，担保单位主管部门征求财政部门、法制部门等相关单位意见后，报同级政府批准。

第三章 政府债务资金的使用

第十七条 市、区政府要将一般债券、专项债券分别纳入一般公共预算、政府性基金预算的收入预算，将政府债务的还本付息、债务资金安排的支出，按资金性质分别纳入一般公共预算、政府性基金预算的支出预算。

第十八条 使用政府债务资金的单位应严格按照批准的用途合理使用债务资金，不得挪作他用。一般债券资金只能用于公益性项目资本性支出和适度偿还存量政府债务，不得用于经常性支出，不得用于违规修建楼堂馆所和其他国家明令禁止的项目。在资金使用过程中，由于客观因素需调整一般债券资金使用项目的，按程序报财政部门审核，报同级政府批准。专项债券资金要严格限定用于发债对应的具体项目，不得用于平衡预算和其他项目。

第十九条 使用政府债务资金的项目，应实行项目法人责任 制，项目法人对政府债务资金的使用效益负责。需要进行招标和政府采购的，应严格执行《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》及有关规定。第二十条 财政部门应按规定组织对政府债务资金投资项目的概算、预算、结算及竣工财务决算进行财政投资评审。概算、预算、结算及竣工财务决算的评审结果应作为财政部门和相关单位调整预算、核拨款项、项目招标、办理结算、批复工程竣工财务决算和交付资产，以及进行项目绩效评价的依据之一。使用政府债务资金单位要严格按照《财政部关于印发〈基本建设财务管理规定〉的通知》（财建〔2002〕394号）的要求，做好基本建设财务管理工作，并加强对基本建设项目竣工财务决算的组织领导，组织专门人员，及时编制竣工财务决算，报同级财政部门批准。

第二十一条 债务预算支出实行国库集中支付。市、区财政部门应按照预算和项目进度，及时、足额拨付债务预算支出资金，加强对债务预算支出的管理和监督。

第二十二条 使用政府债务资金单位应按照绩效管理的有关规定及要求制定建设项目绩效目标，建立完善绩效管理制度，配合财政部门开展的绩效评价工作。

第四章 政府性债务的偿还

第二十三条 按照“谁举债、谁偿还、谁承担责任”的原则，区别落实偿还责任。一般债务和专项债务的偿债资金，按照偿还计划分纳入财政预算管理，确保按时足额归还。一般债务纳入一般公共预算偿还，必要时可通过调入政府性基金和国资预算资金偿还。专项债务以项目对应的政府性基金或专项收入偿还。政府或有债务的举借单位和连带责任人要按协议约定认真落实偿债责任，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。政府或有债务纳入监管范围，举债单位主管部门、财政部门要加强对或有债务的统计分析和风险防控，敦促偿债主体及时偿还债务。

对于或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理，并相应追究原偿债主体责任，扣减有关经费；必要时，采用法律手段追收财政代还款项。对于未按要求纳入预算管理的，不得安排财政性资金偿还，也不得纳入政府债券置换范围。

第二十四条 各级政府不得新设各种形式的偿债准备金。对已经设立的各类偿债准备金，要纳入预算管理，优先用于偿还到期存量债务，实行专账核算、专款专用，并制定偿债资金管理办法。

第二十五条 区政府对其举借的政府债务负有偿还责任，市政府实行不救助原则。如区政府未能按时足额归还上级转贷政府债券的本息的，按逾期支付额和逾期天数计算罚息，终了仍未归还的本金、利息和罚息，由市财政部门从该区的税收返还和转移支付补助款中扣款，或通过财政收入调库的方式抵扣归还。

第二十六条 各区政府要制定债务风险应急处置预案，建立债务违约责任追究机制。政府出现偿债困难时，要通过动用偿债准备金、压缩一般性支出、处置可变现资产等方式，多渠道筹集资金，确保债务偿还。区政府确实无法偿还政府债务的，要及时报告市政府，市政府启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解风险，并追究相关人员责任。

第五章 政府债务风险预警

第二十七条 国家相关部门根据各地一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算市本级、各区的债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估市、区的债务风险状况，并对债务高风险地区进行风险预警。

第二十八条 风险预警结果作为确定市、区政府债务余额及新增债务的主要依据。列入债务高风险地区的，原则上不新增债务余额。

第二十九条 债务高风险地区在市政府批准的余额限额内，经本级人大或其常委会批准的新增债务项目或新增债务支出，应由区政府及区财政部门按明细项目逐项向市政府及市财政部门报备。

第三十条 市、区财政部门要定期将财政部通报的政府债务风险情况通报本级各政府债务监管职能部门。各监管职能部门在党政考核、项目立项、信贷管理等方面加强管理、从严控制，并配合做好债务相关信息共享工作。

第六章 政府性债务管理的监督

第三十一条 各区财政部门、市直举借政府性债务的单位应当在每月4日前向市财政部门报送上一月份的政府性债务统计表（区属单位按区财政部门要求时间报送），市财政部门按照省财政厅的要求，及时审核、汇总上报政府性债务统计情况等报表。

第三十二条 经本级人大或其常委会批准的债务情况、相关表格及重要事项说明，应在批准后20天内由市、区财政部门向社会公开。经本级财政部门批复的部门和单位债务相关情况及表格，应在批复后20天内由各部门和单位向社会公开，主要公开债务的“借、用、还”情况和项目建设情况，并对重要事项作出说明。

第三十三条 组织部门会同财政部门将政府性债务管理作为一项硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，市、区政府要对本地区地方政府性债务负责。强化教育和考核，防止急于求成，对盲目举债的，视情节轻重，依法依规予以责任追究。已经离任的，也要追究责任。

第三十四条 审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。

第三十五条 对不按财政部门要求及时、如实报送有关政府性债务资料的单位，给予通报批评。

第三十六条 违反《中华人民共和国预算法》及国务院规定举借债务、为他人债务提供担保或者改变债务预算支出用途的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依照 《中华人民共和国预算法》等法律法规给予处分。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

第七章 附 则

第三十七条 本办法自发文之日起施行，有效期5年。市府办公厅分别于2014年3月14日、2014 年7月23日印 发的《广州市人民政府办公厅关于进一步加强各区、县级市政府性债务管理的意见》（穗府办函〔2014〕31号）、《广州市人民政府办公厅关于继续施行〈广州市政府性债务管理办法〉的通知》（穗府办〔2014〕37号）和 2014年7 月17日市财政局、发展改革委、建委、水务局、审计局、法制办联合印发的《广州市财政局等六部门关于印发广州市本级政府性债务管理办法实施细则（修订稿）的通知》（穗财债〔2014〕112号）同时废止。

2.政府性债务管理办法 篇二

政府债务是国家履行宏观调控职能、实现国家机器正常运转的重要资金来源,关乎着国家经济、政治和社会的全面发展。但若政府债务管理不善,则会制约国家经济社会的发展,增加政府债务风险,并可能引发债务危机和执政危机。因此,解决好政府债务问题,降低政府债务风险,规避政府债务危机和执政危机,已经成为衡量国家执政能力和治理能力的重要标准。

政府债务与政府债务管理,具有宏观性、预算性和强制性,能确保国家执政职能的实现。因此,不能为了规避政府债务危机而产生盲目消除政府债务的短视行为。世界范围内,几乎没有一个国家、一个地区主权政府能够提供政府职能履行所需要的全部资金,“零债务”难以确保国家职能的正常发挥。而财政支出的扩张和未来财政收入的不合理预期,会使得政府扩大举债规模和举债范围,加速债务膨胀,导致政府债务危机。

政府债务的管理有自身规律,如果管理不善,也会出现债务危机和执政危机,进而导致政府破产。目前,更应重视政府债务管理所引起的“蝴蝶效应”,诸如冰岛破产、美国汽车城底特律破产、塞浦路斯银行倒闭潮、欧美国家主权债务危机等,都是政府债务管理不当的实例。

我国实行不扩张的财政支出、财政预算缺口自身弥补等政策,使得政府债务水平总的保持在合理范围之内,并没有出现上述类似的债务危机和执政危机。当然,客观地讲,在中央统一部署、地方政府分权管理的债务模式下,我国政府债务管理模式还有待完善。地方政府债务管理容易出现舞弊,而主权债务的管理也因人民币升值、国际贸易摩擦等经济、政治原因而受到影响。所以,必须客观评价我国政府债务现状,建立政府债务风险预警机制。

二、政府债务披露与政府债务管理

(一)政府债务的内涵

政府债务是指中央政府和各级地方政府在执行宏观调控过程中,由于缺乏资金而向本部门内外所借的款项,即政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则来筹集财政资金的一种信用方式,是显性负债。除此以外,政府债务还包括政府担保的内外债、银行等金融机构的呆账坏账、企业拖欠养老金等隐性债务。

然而,传统显性债务、隐性债务的界限并不很明确,金融企业或地方政府的舞弊行为都可能人为模糊其界限,从而造成政府管理的重叠或盲区。从实践的情况来看,有的政府债务项目和风险能在预算报告中披露而为外部知晓,而有的则不能为外部知晓,因此基于债务的披露特征,把政府债务化为表内政府债务和表外政府债务,更有利于债务管理内容、风险、权责的划分和落实。

就偿债主体而言,政府债务应该是由中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大类债务所构成的一个债务体系,由于各类债务在主体、性质、对象、功能、途径以及危机应对等存在较大差异,必须严格区分。我国的政治体制不允许地方发行债券筹资,主权债务的发行权力在中央政府,加之地方政府债务的转移性,使得中央政府成为政府债务的偿债主体。由于政府债务主体和披露内容的特殊性,我国的预算会计体系难以对每一项债务都做出准确披露。诸如担保债务、社会养老金拖欠等或有性质的债务由于存在于预算报表披露之外,便形成表外政府债务。政府债务履行的基础是政府资源(主要是财政收入)和国家信誉两个方面。因此,只要涉及政府管理职能中的各类资金缺口或是欠款,都会导致政府资源的流出,从而成为政府债务。不过,这后一种债务在计算中往往反映为中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三者的总和。由此推导出政府债务的公式为:

(二)政府债务披露与管理

提高政府债务的使用效率,正确识别、评估和应对政府债务风险,确保政府债务在国家经济社会发展中发挥积极的作用,是完善政府债务管理机制的目标。为此:首先,以行政事业单位会计制度披露政府债务,并结合企业会计核算方法,借鉴“权责发生制”核算方法,正确核算政府债务。其次,坚持财政总预算和分预算统一的原则,将中央披露、核算和地方披露、核算统筹起来,加强中央对地方债务的管理和监督。再次,坚持统一性与差异性并存的原则,各类政府债务在来源、数额、性质和偿还方式等方面存在诸多差异,为了实现政府债务核算和信息披露的完整性和准确性,必须妥善处理这些差异。

政府债务管理,是以国家各级政府机构为执行主体,以相关法律规范为指引,以各类政府债务为对象,在多利益主体的参与下,协调完成政府债务举债、披露、化解等工作。在管理中,要对政府债务数额的增减变动、资金来源、资金形式、资金用途、核算时间等进行实时监控,详细记录各项财政收支预算情况,评价债务使用和偿还效率,并据此考核相关预算执行单位和责任人的业绩,充分发挥政府债务资金的最大社会福利功效,同时最大限度地降低政府债务风险,避免政府债务危机和执政危机。

三、我国政府债务风险预警体系的构建与评价

(一)我国政府债务状况调查

我国政府债务分为表内政府债务和表外政府债务,而CSMAR统计数据主要是反映预算报告中的中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三类政府债务,只是表内政府债务的近似数,实际上,还有许多表外政府债务难以统计,这就增加了我国政府债务管理难度。政府债务有关数据如表2、表3和表4所示:

从表2、表3、表4可以看出,1988 ~ 2011年说明我国政府债务呈明显上升趋势,显示我国政府债务偿还压力逐步增大,如图1 所示。同时说明,债务总数占GDP的比重在下降,基本维持在10%的水平,政府债务总体增长趋势和GDP的增长趋势保持相对稳定的状态,反映我国政府对债务的控制是有效的,如图2、图3和图4所示。

(二)政府债务风险预警模型的构建

政府债务管理的重点是对债务风险的准确评估和应对,为此应构建债务风险预警体系即债务风险模型,设计合理的财务指标体系和非财务指标体系,赋予每个指标不同的权重,综合衡量政府债务风险,实施债务管理绩效考核。本文构建的债务风险预警体系分为中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大模块,每一模块分别设置财务指标与非财务指标,其中财务指标又分为构成指标、偿债指标和变动指标三项,如表5所示:

在表5列示的各项指标中:1中央政府债务财务指标1 ~ 2 项用于评估债务构成状况,3 ~ 8 项用于评估债务偿还保障状况,9 ~ 11 项用于评估债务的可能变动状况。2地方政府债务财务指标1 ~ 2 项用于评估债务构成状况,3 ~ 8 项用于评估债务偿还保障状况,9 ~ 10 项用于评估债务的可能变动状况。3主权债务财务指标1 ~ 4 项用于评估债务构成状况,5 ~ 12项用于评估债务偿还保障状况,13 ~ 15项用于评估债务的可能变动状况。

表5中的非财务指标主要包括总体经济发展状况、政治状况、国际环境状况以及自然灾害、社会突发事件等难以量化却又对政府债务产生重要影响的指标。

有的研究模型在建立评价体系时,还根据研究目的对财务指标和非财务指标中的每一个具体指标项目设置不同的权重,以体现各个阶段经济社会发展的不同特征以及对债务的影响程度、变化趋势等,本文对此不做权重设置,直接评估我国政府最近阶段的债务状况。

(三)对我国政府债务风险的评价

根据表5 所构建的政府债务风险预警体系框架和国家统计局公布的2011年国民经济和社会发展状况有关统计数据,可对2011 年我国政府债务风险的总体状况做出较客观地评估,结果如表6所示。

从表6列示的政府债务风险评估结果看,目前我国的政府债务许多指标值都在正常值或可控范围值之内,因此出现债务危机的总体概率较小。但结合中央政府债务、地方政府债务和主权债务的总体规模、增长速度、占比指标来看,我国政府债务管理还存在一些突出问题,应作为今后政府债务管理工作的重点:

1. 债务披露内容方面。以上数据仅为表内政府债务的近似值,并没有完全披露我国政府债务的总体规模、构成状况、偿还风险等。我国政府债务包含的内容远不止于此,且未披露的内容比已披露内容更具有管理难度和隐蔽性,存在一定程度的政府债务风险披露缺口。

2. 政府债务规模方面。我国政府债务基数依然过大,增长较快,远远超过了同时期的GDP增长速度,2011年地方政府债务较2010 年增长20.78%,2011 年主权债务较2010年增长了26.6%,而同期GDP增长速度为9.2%。过快增长的债务数额会增加债务危机发生的概率,也会使中央和地方各级政府短期内面临着严重的偿债压力,对于经济的长远发展来说,还是具有制约作用的。

3. 政府债务分布和构成方面。我国政府债务分布不均匀,中央政府基本没有自发性债务(主权债务独立分析),每年的财政预算都为盈余,这说明中央政府可能存在闲置资金,也没有充分利用债务杠杆来实现融资需要,降低了利用债务资本的能力和资金的效率。财政盈余主要来源于税收收入,这对保障国家宏观调控职能的发挥的具有重要意义,但也说明我国政府债务管理中的资金来源方式较单一,扩宽融资渠道是亟待解决的问题。

4. 政府债务主体方面。我国地方政府债务和主权债务是近些年我国政府债务的主要部分,也是预防、评估和应对债务危机的重中之重。当前我国地方政府债务出现明显的地区差异,有的地方债务规模膨胀,有的地方难以自主融资,进而都会把危机转嫁到中央政府。当前欧盟国家出现了严重的主权债务危机,大量金融机构破产倒闭,我国在海外的投资和债权受到影响,进而影响了国际社会对我国主权债务的评级。

加之短期债务比例较高,短期内偿还外债的压力较大,国际贸易顺差优势下滑、外债占外汇储备的比例偏大,都会无形中增加我国政府债务危机和执政危机。

四、对我国政府债务管理的措施建议

我国政府债务目前虽无大的风险,但对上述问题仍不可轻视,务必提高警惕,强化政府债务管理。

1. 完善我国财政体系,实现预算约束的弹性化。政府债务主要是由于财政收支不平衡,为弥补赤字而产生的。要减少和化解已存在的政府债务,源头还在于财政收支。只有建立一整套科学、合理的财政收支核算体系,提高财政预算的合理性和可控性,逐步减少各种潜在的和现实的政府债务。同时,逐步实现预算约束的弹性化管理,减少预算约束的弹性,制止一些不合理的开支项目,以避免增债务的增加。同时合理支配财政收入,减轻政府债务偿还的压力。要整合中央财政收支和地方财政收支体系,明确中央债务和地方债务的关系,以科学合理的制度来逐步减少地方债务偿还压力向中央的转移,加强地方政府化解本级政府债务的自主性和有效性。

2. 加强中央财政对地方政府债务的管理。现阶段,我国地方有很大的债务管理自主权,但各级地方政府不同于一般的营利性企业,不能用市场规则去约束地方政府的举债行为,需要中央政府严格管理地方政府的举债行为,严格控制债务膨胀,稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定。国际经验表明,中央对地方政府债务进行有序管理、控制较严的国家,其地方财政就会健康运行,经济就会平稳增长,反之,整个经济社会发展就较为不平稳。除此之外,虽然我国外债这一块已经归口财政管理,但相关职能部门间还缺少统一的协调管理和相互监督,因此应在财政归口的基础上,设置专门的管理人员和监督人员,强化地方政府债务管理。

3. 对地方举债行为进行严格管控。加强政府债务管理,重点是要加强对政府债务源头的调控,即加强对地方政府举债行为的监控。现阶段,欧美等许多国家相继出现了政府债务危机,其应对债务危机的措施或多或少为我国政府债务管理提供了可借鉴的经验。我国现阶段的政府债务主要是改革开放后产生的,对政府债务的认识还比较浅,尚没有一套成熟的、专业化的理论对政府债务加以监控和管理,相对有效的方法就是从举债方式、债务用途、偿债资金等方面加以严格管理,逐步制定专门的法律法规来加以规范,严格审批程序,抬高自主债务行为的门槛,鼓励多种举债方式并存,保证债务资金来源的合理性和合法性,降低举债成本和债务风险。

4. 对政府债务管理实施必要的国家审计。政府债务运作和管理主体均是国家各级政府相关部门,这种权责同构化状况容易产生舞弊和腐败。因此,必须对政府债务管理工作进行审计监督,以确保政府债务工作的独立性、有效性和真实性。要以国家审计机关为审计主体,组成专门的审计机构,审计政府债务管理工作,为具体管理部门和人员工作的考核提供依据。通过审计,实时监督政府债务的增减变动、预算执行情况,稽核资金流向、流量,为预算制定的审核提供决策依据。

5. 提高地方政府债务信息披露的科学性和透明度。政府债务的管理不仅仅是政府的事,也是社会公众的事。鉴于政府债务的特殊性,政府债务管理的直接执行者只能是政府部门,但社会公众能对政府债务管理工作进行监督。在社会公众、相关专业机构、主管部门的监督下,无疑给政府债务的管理产生了内在的压力和动力。为了促使政府债务管理的有效性,发挥公民的监督职能,就必须提高政府债务信息披露的科学性和透明度,各项预算制度、报告、报表及相关政府债务信息,都应该向社会公开,接受社会监督和质问,才能体现债务信息的真实性和完整性,从而提高政府债务管理的效率。

3.论我国对地方政府性债务的管理 篇三

我国对地方政府性债务管理的历史沿革

我国地方政府举债历史悠久，在计划经济时期、改革开放初期和当前都具有不同的特点。梳理我国不同时期对地方政府性债务管理历史，对当前如何管理地方政府性债务具有借鉴价值。

在计划经济时期，财政体制具有“统收统支”的集权型特征，中央政府通过制度规定对地方政府实行严格管理。在这个时期，中央政府垄断着社会绝大多数资源，各级地方政府几乎没有可供自己支配的财力和财权，尽管中央政府为了发挥地方政府的积极性，实行过中央和地方之间的“比例分成，三年不变”体制（1958年）、“财政收支包干”体制（1971-1973年）等措施，甚至下放部分举债权，如在建国初期，我国曾尝试在一些地方发行地方债，这些地方债包括“东北生产建设折实公债”“地方经济建设折实公债”等；还出台过一些专门发行债务的规定，如1958年4月中央《关于发行地方公债的决定》，该决定允许省级政府在确有必要的时候，为筹集建设资金可发行地方建设公债。

从1979年开始，我国实行了以“放权让利”为特征的经济体制改革。由于我国传统的计划经济体制实质上是一种财政主导型经济，财政是整个经济体制的核心，所以这场以市场化为导向的改革是以财政改革为突破口的，改革内容集中体现在政府与企业分配关系以及中央和地方政府关系的调整等方面。从财政体制的变迁上看，最重要的变化在于财政体制由单一制向各种分权性的包干制转变。在这种相对统一的经济、财政政策下，对地方政府举债管理也比较严格。

1994年实施“分税制”后，伴随着事权下放，地方政府成为一个重要的经济发展主体和调控主体，担负了重要的经济发展职能。与此同时，出于财政收入规范化管理的目标，在财权的划分中，主要是侧重于税收收入资源的划分，而对于其他政府收入资源的划分仍然侧重于中央政府的统一调度，包括对地方政府举债的管理。1994年预算法、1995年担保法和1996年贷款通则等，这些规定都为控制地方政府实行预算赤字的債务融资提供了法律依据。现实中地方政府举债行为以各种面目出现，如地方政府的财政部门直接提供担保函或者宽慰函，通过各种融资平台公司进行贷款，通过单位或者企业借款或者发行债券等等，在客观上已经形成了地方政府的融资体系，对其管理，形式上严格，实质上松懈。

近年来，对地方政府性债务的管理措施逐渐加强，尤其是开展了两次政府性债务审计后，各级政府积极采取有效措施，完善相关制度，消化存量债务，严控增量债务，清理规范融资平台，取得了一定成效。地方政府性债务管理的制度更加完善，财政、金融监管部门和地方政府都相继出台了规范和加强债务管理文件，内容涉及完善国债和地方政府债券举借、偿还、使用和管理等。债务风险防范措施不断强化，通过建立风险预警机制、偿债准备金制度和财政奖补机制等措施化解存量债务。地方政府融资平台偿债能力有所增加，尤其是2010年国发[2010]19号文出台后，对地方政府融资平台进行清理规范，通过增加注册资本、注入优质资产和完善治理结构等，提高其资产质量和偿债能力。

加强地方政府性债务管理的对策

对于数量庞大的地方政府性债务和层出不穷的举债行为，如何进行规范和管理，使其走上良性发展轨道，是中央政府和地方政府面临的共同课题。从我国对地方政府债务管理的历程来看，已经积累了一定的经验，但若要应对日益复杂的形势变化，还需要借鉴国际先进经验和做法，通过制度创新来加强对地方政府债务进行规范和管理。

（一）通过制度创新完善财税管理体制，从根本上解决地方政府面临的财政困难问题，是对地方政府性债务加强管理的基础

无论是我国地方政府举债发展历程还是现实状况，举债的根本原因要么是事权过多，超过财力承受限度，要么是财力不足，收不抵支。要解决好这一问题，需要通过制度创新予以解决。针对地方政府事权过多的问题，需要通过制度创新明晰地方政府事权，建立起与其财力相匹配的事权体系，这单靠财政部门无法完成，需要各级政府全力协作，梳理各级政府事权，不得随意将事权上升、下降或者转移，这种制度创新是部门间、政府间博弈的过程，既需要通过顶层设计、全局部署，更需要包括财政部门在内的各部门通力合作，协调配合。针对地方政府财力不足的问题，需要逐步完善地方政府税收体系，调整各级政府间的财力划分和分配机制。统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源，进一步扩大地方税种，完善地方税体系，并使各级政府都有自己的主体税种，完善转移支付制度，加大对财政困难地区的支持。

（二）加强对地方政府性债务的管理，重点是对存量债务的风险管理和增量债务的规模控制

从国外对地方债务管理的经验来看，主要是从存量债务和增量债务这两方面下手。我国地方政府性债务要按照2014年国发[2014]43号文件要求，遵循“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”原则，建立起“借、管、用”相统一的地方政府性债务管理机制。对于存量债务，继续控制和化解债务风险，按照建立风险预警机制、风险应急处置机制和严肃财经纪律的要求，重在贯彻落实已经建立起的这些体制机制，真正在实践中发挥作用而不是流于形式，尤其是对于存在的新情况，如近期推出的地方政府债务置换，目的是为了解决地方政府性债务阳光化、融资期限和成本优化问题，需要进一步探索和完善。对于增量债务，通过建立规范运行的省级地方政府举债融资机制，明确融资范围和规范，并大力推行政府与社会资本合作模式，拓宽资金来源渠道，缓解政府资金压力，通过建立责任追究制度加强债务监管；严格执行地方政府性债务的规模控制和预算管理，债务增量要实行限额管理并严格执行报批制度，举债在遵循市场化原则前提下，举债程序和资金用途也都需要报批；将增量债务纳入预算管理，增加透明度和监管力度，等等。

（三）完善相关配套措施，建立起多元化的地方政府债务管理体系

继续完善地方党委政府领导干部考核体系，将地方政府性债务情况作为一个单独考核指标进行考核，既要关注存量债务的化解情况，要关注增量债务的投向、规模和结构等，尤其是相关制度规范的建设情况。将政府性债务纳入地方党委政府和部门领导人员经济责任审计，在经济责任审计的计划、方案、实施和报告等全过程都要对政府性债务的有关情况进行关注，不仅要注重问题导向，发现存在的问题和违法违规情况，更要注重制度建设，通过建章立制来解决根本性问题。继续与相关部门搞好协调配合完善相关制度，这些制度除了上述的考核制度和审计制度外，还需要建立起债务报告、债务公告、债务统计、债务风险等制度，这些制度建设需要财政、金融、审计、统计等部门的协调配合。

4.政府性债务管理办法 篇四

市委副书记、市长 徐 进

一、客观正确地看待地方政府性债务问题

我国的地方政府性债务问题，是紧紧伴随着改革开放的整个历史进程的，是始终与三十多年特别是近些年来经济高速增长、发展基础完善、人民生活改善紧密相联的。改革开放以来，我们抓经济建设，抓基础设施建设，抓发展条件改善，抓保障和改善民生，取得了举世瞩目的成就，这些成就是我们在国家贫穷、财力匮乏的基础上实现的。地方融资平台是把政府的长期均衡投入转化为短期集中投入，以时间换空间，集中力量办大事，通过有限的资本金撬动更多的金融资本投入实体经济，从而进一步扩大促进经济产出的乘数，充分发挥国有资本对市场资源配置的引导作用，切实提高了政府提供公共服务的能力。可以说，始终伴随我们三十多年改革发展历程的，是各级政府一直面临着财政资源的硬性约束。借钱办事，适当举债，无疑有其必要性和合理性。当前，地方政府各方面的任务繁重，收支平衡的难度很大，财政资源总量相对不足将会长期存在，各级政府的举债也会相应存在。因此，地方投融资平台有其存在的价值和环境。

从我市来看，近几年债务增长较快的原因，主要是用于加快交通、市政等基础设施建设，用于保障扩大内需和改善民生。在我们预算内支出近一半来自上级财政的情况下，政府性债务资金有力支持了我市经济社会发展。政府性债务的积极性，不仅在于我们办成了靠目前财力办不成、而事关大局目前又必须得办、越早办越有利的事；同时，还把政府资源转化为资本，形成了大量优质资产和政府权益，也增强了财政实力和我们承受风险的能力。因此，评判政府举债行为，要联系背景、成因等综合分析。在充分肯定债务合理、有积极作用一面的同时，我们也要慎重对待、充分考量与政府性债务相伴生的风险因素，一定要对政府性债务可能带来的严重影响、消极后果始终保持高度的清醒。目前，我市债务状况总体上是安全的、可控的。但是，也要清楚的认识到，我市局部地区和行业债务率较高，有的地方存在债务逾期、借新还旧的情况，潜在的风险点是存在的，个别地方如不马上引起重视，风险等级可能还很高。同时，债务管理过程中也存在一些问题，多头举债、分散使用、财政兜底的局面还没有根本改变。一些地方领导干部“负债观”扭曲，从一开始就抱定了“只借不还”的思想。这些问题如果得不到很好解决，那么潜在风险就可能向现实风险转化，从而对财政运行安全、经济社会事业健康发展和政府形象产生不利影响。

二、进一步防范和化解地方政府性债务风险

（一）积极稳妥处理存量债务。履行到期合约、消化存量债务，是防范和化解债务风险的直接手段，也是一个负责任政府应有的职责。目前，要尽快研究偿债方案，明确偿债办法，消化处置好存量债务，防止风险酝酿发酵。要结合去年融资平台公司清理和此次地方政府性债务的审计结果，依托政府性债务信息管理系统，锁定各地政府性债务，对各类债务风险分别作出评估。要按照“谁举债、谁负责偿还”的原则和“一债一策”的要求，对不同类别、不同期限的债务分别进行化解。对应由项目收益来偿还的债务，要及时剥离政府的偿债责任；对经济效益不高的公益性项目形成的债务，要制定偿债计划，落实还款资金来源。市财政将参照省财政的做法，考虑把各地化债、控债情况作为市对下财政转移支付的考核因素，并将政府性债务控制、化解成效纳入对区县政府的目标考核，鼓励、引导和督促各级政府积极化解到期债务。要注意加强与金融部门的沟通协调，共同研究有关债务消化方案，实事求是、区分不同情况妥善作出处理，避免“一刀切”、“急刹车”造成债务资金链断裂。同时，对于中央和省上拟制定政策按比例出资化解债务的项目，如收费公路、教育等方面，也要积极对接、统筹考虑还本付息的时间节点。

（二）严格控制和安排新增债务。管好新增债务是实现债务持续有序良性运行的关键。近几年来，各地资金需求大、支出规模大有其客观性。但从现在起，各地政府的收支要逐步回归常态，量入为出，科学举债。要严格按照“举债规模与当地财政的承受、偿债能力和经济发展的实际需要相适应”的原则，科学确定举债规模和节奏，有效防止过度举债，防止将来集中大规模还贷对财政带来冲击。要加强举债项目的论证，优先安排地方急需、经济社会效益好的项目，把有限的资金用到刀刃上；要完善举债审批制度，确保举债主体、对象、行为合法，严禁违规举债、违规担保；要改革公益事业投资方式，探索公益事业市场化方法，对可产生部分收入但不能保证盈利的项目，可采取财政补贴等方式吸引社会投资。要密切关注国家有关政策动向，研究和把握好债务融资条件、运作方式变化趋势，及早拿出对策措施。

（三）认真清理和规范融资平台。去年下半年以来，我市全面开展了清理规范融资平台公司的工作。从目前情况看，一些地方融资平台公司规范整改进度慢、措施不到位，公司数量过多、管理不规范等问题依然较为突出，违规行为仍然时有发生，存在着融资风险向财政风险转化的苗头。要进一步规范融资平台举债行为和经营行为，严格区分政府性债务与融资平台债务，不得通过融资平台变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决制止平台公司违规担保、投机牟利，督促平台公司严格管控金融衍生品等风险较大的业务。要做好融资平台公司分类规范工作，在锁定债务、明确偿债责任主体的前提下，对无主营业务、抗风险能力弱的融资平台公司要进行撤并；保留的融资平台公司应建成新型的地方政府投融资平台公司、符合现代法人治理结构的实体股份公司，资本金充实、法人治理结构健全的公司。要进一步规范和明晰平台公司与地方政府、银行之间的关系，地方政府与平台公司之间是出资关系，平台公司与银行之间是银企关系。地方政府通过财政注资、划拨资产等各种方式充实资本金，从而提高平台公司的融资能力；同时，以出资人身份要求平台公司资金必须投向公共产品领域，并对其进行监督。要注实融资平台公司资本，尝试引进民间投资，促进平台公司投资主体多元化，并积极探索发挥融资平台多元化融资的功能，提升平台公司的经营能力和抗风险能力，确保融资平台可持续发展。

三、进一步规范和加强政府性债务的管理

（一）建立统一的债务管理和协调机制。各级政府要建立健全专门领导小组，定期研究解决债务问题；上级政府要加强对下级政府性债务管理的领导，对下级政府可能出现的债务危机要进行干预；财政部门要切实负起归口管理责任，要尽快明确具体管理机构，加强对地方政府性债务的管理、监控和预警。要制订完善债务管理规章制度和操作办法，组织编制、执行债务举借和收支计划并逐步纳入预算管理，加强监督债务资金使用，确保按期偿还地方政府性债务。

（二）建立政府性债务管理目标责任制。各级政府对债务规模、新增债务、债务偿还额、资金使用绩效等要有管理目标，明确债务管理责任，对地方政府性债务要进行跟踪问效和考核。财政部门要建立债务管理工作考评制度，重点对下级政府债务管理机构和制度的建立、债务管理目标和责任落实、债务信息统计、偿债机制建设以及债务规模控制等情况进行综合考评，并将考评结果作为给予财政扶持政策的重要依据。具体办法，由市财政局另行研究制订，报市政府同意后实施。此外，要进一步健全和落实化债激励制度，对目标任务完成情况好的地方，要加大激励力度。

（三）强化对相关责任人的监督管理制度。要建立健全违规新增债务责任追究制度，并把债务“借管用还”情况纳入领导干部经济责任审计内容。对违反规定发生新债的，要严肃纪律，严格追究政府主要负责人及相关责任人责任；对在举债行为中谋取私利的人员，要收缴其违纪违规所得并视情节轻重作相应的组织处理和纪律处分，构成犯罪的移送司法机关处理。同时，要把化解政府性债务的情况纳入政绩综合考核体系，作为考察任用干部的重要依据。

（四）进一步完善信息统计和风险预警制度。要推进政府性债务信息管理系统建设，加强技术指导、人员培训和督促核查，尽快实现对债务信息的全面掌握、动态管理。探索建立债务信息公开制度，自觉接受人大和社会监督，督促地方政府更科学、有效地运用债务资金。要完善债务风险预警指标体系，加强对基础信息的分析、运用，探索引入经济社会发展指标，保证地方政府性债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。要加强对各级政府财力变化情况，重点地区、重点行业、重点时段债务运行情况的跟踪监测和研究分析，对举债规模超过最高限额或风险处于“红灯”预警区的，应及时采取停止举债、加大偿债力度等措施将债务风险降低到安全程度。

5.政府性债务管理办法 篇五

在社会经济全面快速发展的今天，地方政府债务管理是非常核心的内容，科学全面优化地方政府债务管理的整体成效，不断优化地方政府债务管理的水平，更好的推动地方政府债务管理工作的科学持续开展，应该充分全面依托于预算绩效视角来全面审慎的把握地方政府债务问题。基于预算绩效视角，研究发现预算绩效管理对落实好地方政府债务管理起着积极作用。因此，必须随着预算绩效改革的推进，通过健全相关绩效法律法规，引入权责发生制，加强地方政府债务评估体系的构建，科学建立政府官员的政绩考核机制，进一步实现预算绩效与债务的结合，完善地方政府债务管理。

在社会经济高速发展的今天，为充分全面的发挥地方政府的宏观调控作用，为更好的提升地方政府的运行能力，地方政府常依赖于一定的债务来开展管理运营工作。特别是在一系列税费改革的背景下，地方政府的财政收入有所减少，为更好的发挥运行机制，为更好的提升运行成效，地方政府的债务问题逐渐显露出来。自 2013 年预算改革开展以来，新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等政策文件相继出台，使地方政府拥有了举债自主权，同时也逐步将地方政府债务分类纳入预算管理，尤其完善了预算信息，推进了对地方债借用还三流程的监控，规范、约束了地方政府债务管理。

一、我国地方政府债务管理中存在的问题

在一系列税费改革的背景下，地方政府的财政收入有所锐减，地方政府为充分发挥财政的杠杆作用，为充分全面的发挥宏观调控的核心作用，可能需要依赖于一定的举债，以此来更好的满足运行发展的资金。债务问题已经成为地方政府持续运营的重要掣肘，若缺乏科学精细化的债务管理，若缺乏明确细致的债务管理流程，势必在很大程度上影响着债务管理的整

体成效。为此，科学全面的分析现阶段地方政府债务管理中突出存在的问题，能够为地方债务管理的优化提供明确的思路和方向。

1.1 1 债务规模持续增长

近年来，伴随着财政税费改革的不断推进，地方政府的财政运行压力不断增大，地方政府的财政运行负担也日益加重。为满足社会公用事业的发展，地方政府不得不通过举债的方式来保障相关事业的正常开展。这些公用事业的建设投入，在很大程度上增加了地方政府的债务规模，也增加了地方政府财政压力。同时，游离于预算管理的地方政府隐性债务，像借助地方融资平台的城投债、地方政府隐性担保的银行贷款等，也对地方政府债务规模施加了压力。较之于隐性债务，地方政府的显性债务可以通过每年的报表来进行显现。同时，受显性债务限额的影响，地方政府的显性债务的增长速度得到了进一步的放缓。但隐性债务的增长速度则比较快，若不注重规范和引导，极容易增加地方政府的债务风险。1.2 举债融资机制存在问题

在地方政府债务管理的过程中，举债融资机制是非常重要的内容。科学全面的优化债务管理的成效，避免产生较为严重的债务风险，地方政府应该不断创新举债融资机制，以标准规范来强化举债融资的科学发展，更好的提升地方政府的整体运行能力，全方位优化地方政府的整体运行水平。但现阶段，在地方政府债务管理的过程中，尤其是在举债融资机制的运行过程中，尚存在着较为突出的问题。第一，地方政府举债融资的形式较为复杂。在地方政府通过融资方式获得发展保障资金时，它可以选择的融资方式是较为多元化的，各种不同的融资方式存在着显著的差异，也存在着较大的区别，若地方政府不注重把握这些融资方式的差异，若不注重把握这些融资机制的特点，势必容易造成比较严重的融资失败问题。第二，PPP模式存在着较大的缺陷。近年来，PPP 模式逐步大行其道，这在很大程度上降低了地方政府的财政压力。但在实际运行的过程中，尚存在着较大的问题，比如地方政府过度重视起融资功能但缺乏对其的科学管理，导致在对项目的选择上存在着盲目与懈怠的问题。第三，政府举债缺乏规范化的管

理。在地方政府发挥宏观调控的过程中，举债是它们常用的发展手段，是它们常用的运行机制。为更好的提升地方债务管理的成效，有效防范可能存在的债务风险，应该在举债过程中践行科学的管理机制，以此来更好的提升管理成效。但现阶段，在债务管理的过程中，尚存在着较大的问题，尤其是举债机制管理不够科学。

二、预算绩效对地方政府债务管理的实际作用 在地方政府充分全面发挥作用的过程中，科学精准的债务管理始终发挥着关键性的影响。为更好的发挥地方政府的作用，为全面优化地方政府的效能，应该充分全面的注重债务管理工作。当前，地方政府债务管理中尚存在着较为突出的问题，这在很大程度上影响着地方政府债务管理工作的整体水平。为充分全面的提升地方政府债务管理工作的成效，应该积极采用科学的预算绩效方式。立足于预算绩效视角来充分全面做好债务管理工作，更好的提升债务管理的工作力度。2.1 利于地方政府债务风险的规避

受经济下行压力以及公共事业建设投入等影响，地方政府为更好的发挥自身的宏观调控作用，往往需要通过一定的债务来维持自身的运行，保障各个机构的高效配合，以此来更好的发挥服务监管等诸多职能。在债务管理的过程中，若地方政府始终采用传统的管理方式以及手段，不仅难以提升债务管理工作的整体成效，也可能会滋生不同程度的债务风险。为此，在实践过程中，为充分全面的发挥地方政府的宏观调控作用，为更好的优化地方政府的职能以及作用，应该积极采用科学的预算绩效的方式，全方位加强地方政府债务风险的管理以及防范，更好的提升地方政府债务的防控能力以及运行方式。实践证明，在地方政府债务风险的防范过程中，预算绩效的方式具有非常突出的作用。一方面，依托于这一科学的方式，能够从绩效和预算两个方面来约束地方政府债务，明确地方政府债务的使用方向以及使用途径，更好的实现债务的管理管控。另一方面，通过将绩效理念融入到地方政府债务预算管理的整个过程中，将债务项目的举债动机、资金用途、项目结果等都纳入到预算绩效评估体系中，利于地方政府对其

债务项目进行有效的认知，从而做出正确的决策与规划。此外，在地方政府债务管理的过程中，充分全面的依托于这一科学的考核以及评估方式，还能够充分全面的量化领导干部的考核，继而更好的提升考核成效。2.2 规范地方政府举债融资机制

在地方政府的运行发展过程中，债务管理是非常重要的管理内容。整体优化地方政府的债务管理成效，不断提升地方政府的债务管理水平，应该充分全面完善地方政府举债融资机制，更好的提升地方政府举债融资成效。当前，在地方政府债务管理的过程中，举债融资机制中还存在着较为突出的问题，这在很大程度上影响和制约着地方政府的运行效率和运行水平。为此，在实践过程中，应该充分全面的规范地方政府举债融资机制，更好的创新和发展举债融资方式，从源头上来规避和防范可能产生的地方政府债务风险。一方面，在举债融资的过程中，可以通过科学的预算绩效管理方式来做好精细化的绩效评估以及管理等工作。尤其是在重大事项或者重大财政投入的过程中，完全可以通过预算绩效管理的方式来进行充分全面的评估与判断，以此来判断项目举债的成效以及未来的收益。若通过预算绩效的分析与判断，发现这部分举债的成效是不够明显的，或者这部分举债的投资不够显现，或者发现是无效举债，则应该予以否决。同时，在举债融资机制的创新过程中，还可以将债务项目的事前评估与事中、事后评估相结合，以债务资金使用结果为导向，决定项目是否继续运行，举债是否有效，这样能够在很大程度上提升地方政府举债的科学化以及理性化。2.3 全面提升地方政府的公信力

在地方政府的运行过程中，债务管理是至关重要的。为更好的提升地方政府的公信力，确保地方政府债务可以得到有效及时的偿还，同样应该立足于预算绩效的视角下，以此来更好的提升地方政府的整体信誉度。地方政府在进行举债的过程中，其过程如同于民间借贷，需要还本付息。这就要求地方政府在项目开展的过程中，必须依托于科学的预算绩效的考核方式以及评估标准，全方位加强对项目的收益周期、投入成本、未来回报

等进行充分全面的衡量与判断，继而更好的提升项目的管控成效，优化项目的管控力度，确保项目资金的及时回收，以此来及时清偿相关贷款等。因此，在实践过程中，地方政府要充分发挥预算绩效的科学作用，更好的研判与分析债务偿还的方式以及路径，卓有成效的提升地方政府的整体公信力。

三、预算绩效视角下地方政府债务管理的科学措施

在地方政府的运行过程中，债务管理是非常核心与关键的。为更好的发挥地方政府的运行能力，不断优化地方政府的运行水平，更好的防范与管控地方政府的债务风险，应该充分全面的依托于预算绩效视角，科学精准的做好债务管理工作，更好的提升地方政府的运行能力，更好的优化地方政府的运行成效，全面保障各项事业的持续快速开展。3.1 通过立法规范来保障预算绩效的科学实施

在地方政府债务管理的过程中，充分全面的发挥预算绩效的核心作用，应该注重从法律法规的完善等着手，充分全面做好法律保障工作，更好的规范和指导预算绩效管理的方式方法。一方面，在预算绩效管理的实施过程中，应该从立法角度和层面来探讨它的可行性，充分全面保障它的整体规范性以及流程化，确保预算绩效管理得以真正的发挥，确保预算绩效管理得以充分的体现。在新《预算法》的基础上，健全、完善现有的关于预算绩效管理的相关规定。另一方面，在地方政府债务管理的过程中，预算绩效管理是否具备清晰标准的流程，始终是人们关注的焦点。为更好的提升地方政府债务管理的整体成效，为全面优化地方政府债务管理的科学性，同样应该注重从法律法规的完善着手，科学优化预算绩效的实施流程。3.2 推进权责发生制引入预算会计

在地方政府债务管理的过程中，充分全面的提升地方政府债务管理的整体水平，更好的优化地方政府债务的整体成效，充分全面的发挥预算绩效的作用，应该积极将权责发生制引入预算会计，以此来确保地方政府债务预算信息的准确完善，利于实现以结果为导向的预算绩效管理，完善地方政府债务管理。在地方政府债务管理的过程中，充分全面的优化预算绩

效管理的作用，应该注重积极采用权责发生制。在地方政府债务管理的过程中，传统的会计收付模式，在很大程度上影响着债务管理的整体成效，也容易滋生不同程度的债务风险。为此，在实践过程中，应该充分全面的引入权责发生制，以此来更好的引入预算会计的方式，从整体上来优化地方政府的债务管理水平，更好的提升地方政府的债务管理成效。权责发生制会计可以有效的反映出当期因未进行现金支付而产生的隐性负债以及因提供担保而产生的或有负债信息，将债务信息显性化。从而有效提升地方政府高效准确的核算成本，开展相关绩效评估，推进以结果为导向的预算绩效管理，全方位提升资金的整体使用成效，不断优化资金的整体使用效率。为此，在实践过程中，应该充分全面的依托于预算绩效视角，全面采用权责发生制，更好的提升地方政府债务管理工作的整体成效。3.3 明确预算绩效的目标以及指标

在地方政府债务管理的过程中，为更好的发挥预算绩效管理的核心作用，为全面提升预算绩效管理工作的整体成效，全面推动地方政府债务管理工作迈上新的台阶，应该充分全面的明确预算绩效的目标，应该精细化的制定科学的预算绩效指标，以此来更好的提升预算绩效管理的整体水平，全面优化预算绩效管理的整体质量。在地方政府债务管理的过程中，为有效提升预算绩效目标。地方政府债务的类型以及规模都是非常多元化的，只有充分全面的依托于清晰化的预算绩效目标，才能够更好的指导债务管理工作，提升债务管理水平。同时，在预算绩效管理的过程中，还应该充分全面的明确预算绩效指标。预算绩效评价指标是预算绩效管理的重要参考以及重要依据，在实践过程中，应该积极结合预算绩效管理的实际情况，科学全面的构建完善的预算绩效评价指标，确保预算绩效评价指标的整体科学性以及全面性。

6.关于政府性债务审计 篇六

关于政府性债务审计整改意见

根据海西州审计局下发政府性债务审计事项，我局主要内容是：基建账户反应支出共计31.53万元，其中预付工程款30万元，付树苗款1.53万元。截止2010年12月31日尚欠工程款17.22万元。现做出以下整改意见。

2010年4月2日，甲方（冷湖行委环境保护和林业局）和乙方（格尔木戈壁园林绿化有限责任公司）签订《冷湖团结路（锐意招待所-消防队）绿化承包合同》，其工程总金额为472206.88元，分3年支付工程款。在保证施工质量和树苗的成活率的情况下：第一年支付工程款的60%，第二年支付30%，第三年支付10%。经过双方协商签订合同，双方共同履行遵守。

一、支付情况

团结路绿化工程款支付情况如下：2010年6月30日支付乙方（格尔木戈壁园林绿化有限责任公司）绿化工程款20万。2010年10月30日支付乙方绿化工程款10万元。2010年10月30日由甲方（冷湖行委国土资源环境保护局）支付绿化树苗款15300元。合计金额：315300元。

二、整改意见

剩余款项我局将按合同规定于2012年年底前支付完毕。

冷湖行委国土资源环境保护和林业局

7.政府性债务管理办法 篇七

一、美国地方政府性债务风险管理模式

美国是典型的联邦制国家, 实行三级财政体制, 即联邦财政、州财政和地方财政。三级财政各有其独立的财税制度和法律, 各自编制审批和执行本级预算。除了联邦政府可以发行公债外, 州和地方政府也可以发行州地政府公债筹措一部分财政资金。从地方政府债务风险管理角度看, 美国政府强调加强监管是防止债务风险的首要手段。此外, 美国发达的地方政府债券市场已成为防范地方政府债务风险的有力保障。

1. 健全的市政债券投融资体制

市政债券是美国地方基础设施融资的重要工具, 目前己形成一套严密的债券风险防范管理体系, 对地方政府债务管理有着重要的意义。一方面, 美国对市政债券发行规模有所限制。大多针对一般责任债券, 控制指标主要有:负债率、债务率和资产负债率等。如债务率 (州及州以下地方政府债务余额/州及州以下地方政府年度总收入) 为90%—120%, 负债率 (州政府债务余额/州内生产总值) 在13%—16%之间。为防止州地政府债券的规模过大, 超过州地政府财政的承受能力, 州地政府债券往往还需要一些财政制度的约束, 如举债限制、平衡预算的要求和对支出与收入的各种特殊限制。另一方面, 随着时间的推移, 美国债券市场形成了三大机制。一是信息披露制度。美国证券交易委员会于1995年采用了新的市场交易披露原则, 要求市政债券发行人和使用人及时、定期地更新披露信息。二是信用评级制度。美国地方政府在发行债券之前, 必须经认可的信用评级公司对其债务偿还能力以及付息的意愿程度进行审核, 并出具债券的信用评级。三是债券保险制度。通过保险公司参与, 对市政债券风险进行转嫁, 由保险公司承担债券发行和运营过程中的违约风险。

2. 建立地方政府债务风险预警机制

美国俄亥俄州的“地方财政监控计划”体系已成为加强地方政府债务风险预警、防范债务风险的重要措施。该州模式是将地方政府债务与地方财政情况联系起来。州审计局通过对地方政府进行财政审查, 以三类财政指标确定地方政府的债务水平是否进入了接近紧急的状态, 债务风险高的地方政府有审计局宣布进入“预警名单”, 并对其地方财政进行监视。在州审计局确定高风险情况不再存在并宣布从“预警名单”中将其取消前, 该监控程序将一直有效。如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化, 并达到了“财政危机”的程度, 则该地方政府将被从“预警名单”移至“危机名单”。州审计局认为这种预警系统能够有效地促进地方政府改善其财政管理, 同时又使得州政府能够及时地为这些地方政府提供顾问服务。

二、日本地方政府性债务风险管理模式

日本是一个单一制国家, 地方政府债务管理以行政控制为主, 通过严格的地方政府债务计划与协商制度实现地方政府债务精细化管理。

1. 地方债实行计划管理

日本中央政府 (主要由大藏省和自治省) 每年都要编制地方债计划, 这个编制计划的内容包括发行总额、各种债券的用途、发行方式等, 并与“地方政府财政计划”同时拟定。虽然地方债计划只作为参考资料提交国会, 不属于国会审决议的对象, 没有法律依据, 无强制执行的效力, 但由于中央政府对地方政府财力控制权很大, 地方债主要购买主体是中央政府资金和公库资金, 而且地方债计划是由大藏大臣和自治大臣协商制定的, 自治大臣在审批各地方政府的发债申请时, 将以该计划作为计划管理的依据。

2. 地方债发行协商制度

从2006财年起, 基于分权化改革, 地方债发行由严格的审批制转变为协商制。在协商制下, 地方政府举债首先须经地方议会批准, 然后与中央政府就有关问题进行协商, 总务大臣审核地方政府的财政状况及债务的安全程度以确保地方政府债务的安全性。地方政府的财政状况满足一定条件下可直接举债, 无须总务省批准, 但如果相关指标超过一定限额, 则须经总务省批准后才可举债。实际偿债率超过18%, 则须经过中央政府的审批而不仅仅是向中央政府告知和咨询才可以举债。在18%~25%之间, 首先起草债务管理计划, 如果计划可行, 总务省依据提前公布的一般规则批准其举债;介于25%~35%之间, 将限制债务资金用于非指定项目;超过35%, 则限制向公共住房、教育和福利设施建设融资。地方公债计划与协议审批制度相互配合, 既防止地方公债的膨胀又可以指导了地方公债资金的用途, 对于协调地方政府与中央政府的步调, 实施经济社会政策有着重要的意义。但政府过多的干预也存在着弊端, 目前日本地方政府的债务管理也在进行着改革, 比如审批制向协议制的转变, 资金来源的多样化以及利率决定市场化等。

三、几点启示

目前, 我国地方政府债务缺乏统一的管理体系和风险防范机制, 必须尽早从体制和机制上完善地方债务管理, 将债务风险防范在可控范围内。美日两国的地方政府债务管理经验, 对我国具有诸多借鉴意义。

1. 建立债务风险预警机制

地方政府债务风险预警机制通过对地方政府财政运行过程中的各项财政支出活动进行监督和监测, 在地方政府债务风险增大到一定程度时发出警报, 从而实现把政府债务风险降低到比较安全的程度。因此, 在我国各个层次政府性债务风险较大的情况下, 建立地方政府债务风险预警体系可以化解地方政府债务风险, 其实施进程如图1所示。

2. 健全债务信息公开披露制度

披露的内容需要全面反映地方政府的债务状况, 既要反映政府债务收入及其结构分布 (包括显性债务和隐性债务) 、债务担保情况、债务使用情况、债务还本付息及延期情况、债务未来状况的发展预测等, 还应及时报告有关地方政府偿债能力和债务活动的信息, 如地方金融资产及其经营情况、公共设施的收费管理与运行情况、社会保险等基金的运营情况等。此外, 在披露形式上不仅要包括下级政府对上级政府和对人大的披露, 最重要的是要通过多种形式适度向社会公众披露地方政府债务情况, 使人民大众成为真正的知情人。

3. 加强中央对地方政府投融资的统一管理

中央政府必须加强对地方政府融资的统一控制, 通过在中央设立专门的机构 (如地方借款委员会) 统一负责对地方政府融资的监管。根据地方政府的债务余额和财力状况等因素, 充分论证举债的必要性, 举债的资金、投向主要目的是为了满足提供充足公共服务的职能。在此基础上, 对地方经济社会的发展规划实行严格的审批制度, 增强执行刚性, 一经审批不得随意改变。本届政府只能按照规划的设计要求来组织实施投资建设, 以便控制过度投资、超前投资和与规划不符的项目投资, 同时加强对地方政府每年的融资额度执行情况的监督。

4. 加强地方政府债券信用监管

中央政府应督促地方政府在发行地方债券时控制好债券量, 并与此同时采取一系列措施减少地方债券的违约风险。一方面, 中央政府必须对地方债券的发行有所规范和限制, 根据各地方的财政的实际情况规定地方政府债券的发行规模, 并对具体的债务指标制定上线额度, 地方政府债券发行均不得超过指标上线。明确相关责任人的责任, 避免出现“上代负债、下代违约”的结果。另一方面针对地方债券发行、流通、交易等各个操作环节中容易引起信用风险的环节进行密切关注, 从严定法。规范地方债券的各个操作环节, 可确保债券运作的安全性, 进而有效降低信用风险的发生。借鉴美国市政债券管理的经验, 制定相关法律法规, 有效约束和调节地方债券发行、交易等环节运行。

参考文献

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[2]董彦岭, 刘青.国外地方政府债务管理模式:比较与借鉴[J].中共青岛市委党校.青岛行政学院学报, 2010, (4) .

[3]张成.基于化解我国地方政府债务风险管理的研究[J].改革与开放, 2011, (3) .

[4]马晓茹.地方政府债务风险及其防范措施分析[J].经营管理者, 2011, (16) .

8.政府性债务管理办法 篇八

关键词：新疆兵团农牧团；政府性债务；规范

近年来，新疆生产建设兵团各农牧团场为加快推进“三化建设”进程，通过向金融机构举借贷款等方式筹集建设资金，加大团场城镇基础设施、工业园区、交通设施、保障性安居工程、重大水利等重点项目投资，有力地促进了团场经济和社会快速发展。在加大举借地方政府性债务的同时，也带来了团场财政财务风险。如何规范和加强政府性债务管理，有效防范财政财务风险，已成为目前农牧团场及上级相关部门进一步研究和规范的问题。

一、农牧团场近年来政府性债务增加的成因

就目前农牧团场政府性债务的总体来看，债务规模在逐年增加，财政财务风险也在逐步扩大。究其原因有以下三个方面：

（一）“三化建设”投入量大。近年来，各农牧团场着力构建以城镇化为载体、新型工业化为支撑、农业现代化为基础的具有兵团特色的发展格局。“三化建设”的投入加大，形成了较大一部分债务。

（二）民生保障力度增加。随着国家加大对社会保障资金的投入，农牧团场对保障房建设的垫资、各类民生项目的配套资金越来越多，诸多的资金缺口都是通过举借债务，增加了团场债务规模。

（三）工业园区建设扩大。为积极招商引资，农牧团场普遍加大了工业园区建设的前期投入力度，尤其是“三通一平”等基础设施投入，团场预算内资金难以承担，只能通过负债的形式解决，形成了较大的政府性债务。

二、目前团场政府性债务管理中存在的问题

（一）政府性债务资金使用混乱。目前农牧团场举借很大一部分都是通过当地商业银行贷款，用途多为储备农资、农产品兑现等，资金全部用在了基础性建设方面，贷款期限短，成本较高，团场负担加重。由于贷款用途不清晰，很多用于民生、社会性建设项目的资金得不到上级部门化解债务的政策支持，造成团场资金匮乏，阻碍了经济和社会发展，偿债能力逐步下降。

（二）预算约束不强，债务资金使用不透明。由于诸多原因，很多团场预算管理缺乏刚性约束力，存在一定的随意和多变性。在预算执行过程中忽视了对债务预算的控制，造成隐性“赤字财政”，导致负债规模越滚越大。由于债务资金的使用未纳入团场财政预算管理，没有通过职工代表大会来安排使用，有的甚至不履行“三重一大”议事规则，债务资金使用的透明度不高，缺乏外界监督，资金使用存在一定风险。

（三）偿债机制不够完善。由于农牧团场收入来源单一，资金的缺乏程度较高，对举债的积极性很高，但未建立科学完善的偿债机制，除以贷还贷的方式外没有其他更科学和有效的偿债方法，对拖欠的工程款更不能及时纳入偿债计划，且偿债资金的来源不确定性因素较多，无法及时化解债务余额，造成债务总额逐年增长。

（四）项目规划与经济发展水平不匹配。农牧团场在对本单位的中长期规划时没有充分考虑团场自身经济发展水平和收入规模，只注重对规划期内团场社会发展需要建设和投资的项目进行规划、设计和安排，没能从“量入为出”和“适度举借”的原则出发，制定与团场经济发展相适应的总体规划。

（五）对政府性债务内部管理制度不够完善。农牧团场在政府性债务的管理方面，缺少一整套债务举借、使用、偿还和担保等内容的管理细则，未能全方位管理债务；目前各团场对政府性债务的风险评估、预警和应急处置机制的规定尚处于空白状态，加之各团场的经济发展水平相差甚远，产生出不同类型的政府性债务，由兵团制定统一的风险评估、预警和应急处置机制很难全面约束团场的所有债务行为。

三、进一步规范农牧团场政府性债务管理的措施

要规范和加强农牧团场政府性债务的管理，应解决好以下几方面的问题。

（一）解决好存量债务处理问题。

1.对团场本级和各企事业单位举借的债务，应当由政府偿还的债务，报经上级部门确认为历史性政府债务，相应纳入专项债务，等待国家财政及上级部门化解。

2.对甄别后需财政性资金偿还的政府性债务，列入本级年度财政预算和部门预算，通过公共财政预算、国有资产经营收益、其他资金等多渠道安排偿债资金。

3.纳入预算管理的政府存量债务，可申请相应的贷款进行置换，以优化期限结构，降低利息负担。对中央出台的重大政策措施，如棚户区改造等形成的政府性债务，单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。

4.落实好目前在建项目的后续资金，统筹各类资金，优先保障项目续建和收尾工作。符合国家有关规定的在建项目，继续按原协议融资贷款；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应尽可能缩小建设规模，无法更改建设规模的暂时按原办法执行。

（二）解决好规范举债问题。

1.明确农牧团场举借政府性债务的权限与主体。农牧团场政府性债务的举借、使用、偿还或者提供担保，应统一由兵师融资平台公司承办。团场本级及所属企事业单位不得以任何形式直接举借或者提供任何形式的直接担保。团场也不得以学校、医院等公益性资产作为资本注入融资平台公司，不得以向银行或项目单位提供担保和承诺等形式的文件作为项目单位的信用支持。

2.控制农牧团场政府性债务的规模。在举债规模上，严格执行上级部门对团场政府性债务规模的限额管理，坚决制止违法违规和超规模举债。

3.明确农牧团场举借政府性债务的范围。农牧团场举债应符合兵团“三化”建设、信息化和民生建设等项目，主要包括：城镇基础设施建设，兵团支持的新型工业、产业园区和开发区等方面的基础设施建设，基础科研、教育、公益性、保障性安居工程的基本建设项目，商贸流通服务业基础设施建设，兵团农业现代化基础设施建设，水利、公路及其他兵师本级确定的重点项目，等等。

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（三）解决好用好管好政府性债务问题。

1.规范使用政府性债务。严格限定政府举债程序和资金用途，政府性债务的使用应坚持“谁受益，谁偿还；谁主管，谁负责”原则，使用单位严格按照贷款批准的用途合理使用，不得挪用到其他项目建设中，更不得用于经常性支出和平衡财政预算，严格限制用于竞争性项目的建设，实现“借、用、还”相统一。

2.政府性债务使用应实行项目法人责任制。政府性债务资金实行项目管理，专款专用、专账核算，以确保资金的安全完整。使用政府性债务的项目，实行项目法人责任制，项目法人对政府性债务资金的使用负责。

3.政府性债务的管理应遵循的原则。政府性债务管理应遵循“统一领导，分类管理，分级负责”以及“责权利和借用还”相统一的原则；在政府性债务的操作过程中，应遵循“适度举债、量力而行、防范风险、统筹规划、程序规范、注重实效”的原则。

4.对政府性债务实行预决算制度。对各政府部门、单位筹集使用，以及公益性项目建设支出使用的债务资金，统一编入公共财政预算管理，经职工代表大会审议通过后，由财政统筹安排支出预算，并每年足额安排偿债资金预算；对于融资平台公司贷款，以及其他国有企业贷款，要区别情况按照资金用途，逐步纳入财政管理。

5.政府性债务管理应建立债务预警机制。根据农牧团场经济发展水平、财政财务状况、债务规模等情况建立监测政府性债务指标体系，要制订防范和化解政府性债务风险的应急预案，健全风险处置机制和责任追究机制，确保政府性债务风险的有效应对和合理处置。出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。

6.政府性债务管理应实行绩效评价制度。对使用政府性债务的项目，必须在项目完工后向财政财务、审计和融资平台公司提交项目完工报告，并及时完成竣工决算的编制、竣工验收和资产移交手续。农牧团场针对项目可采取自评、委托第三方或兵师财政财务部门组织考评、抽评的方式，根据可行性研究报告、项目建设时间、投资使用情况、经济效益、社会效益和环境效益进行绩效评价，结果作为下一年度政府性债务预算批准的重要因素，对评价结果为差的，应缩减下年度债务的借入规模。

7.加强对融资平台公司管理。应进一步分清政府与市场的边界，认真做好融资平台公司债务的管理工作，提升融资平台公司的融资能力和资金运作效益，降低偿债风险，有效缓解政府偿债压力。

（四）解决好偿还政府性债务问题。

1.提高团场经济实力，增强团场偿债能力。化解团场政府性债务，解决当前支出需求与财政收入矛盾的突出问题，最根本还是在于推动团场经济的快速发展，培植强劲的经济增长点，从而增加团场收入，提高债务偿付能力和抵御风险的能力。

2.制定偿债计划，清理逾期债务。严格控制新增项目的举债和欠债规模，对逾期债务进行有计划的清理、偿还，对未到期债务，严格执行偿债准备金制度，做到按时、足额偿还到期债务。

3.明确政府性债务的偿还主体。按照“分级负责、谁借谁还、风险自担”的原则，应由企事业单位承担的债务，由团相关部门积极督促债务主体筹措资金，按期偿还债务，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任。应由团场本级承担的债务，由团发改和财务部门尽可能申请上级化解或项目资金解决，同时列入年度债务预算。

（五）解决好加强和完善政府性债务的监督问题。

建立有效的政府性债务监督体制，将政府融资引导到阳光下，密切监管政府性债务资金的动向；通过网络建立《地方政府性债务管理系统》对债务数据进行实时监控、动态预警；加强对地方政府性债务的专项审计，把债务资金的使用、偿还情况作为考核领导干部业绩的一项重要指标；从源头控制，组织财政、发改、建设、审计等部门联合规范基本建设项目的调整、追加审批程序，从严控制投资预算；将政府债务规模、债务风险指标等纳入地方政府绩效考核范围。

（六）适度推进团场“三化”建设，从严控制新负债。

1.从严控制团场基础设施投资规模，做到量力而行搞建设，严禁投资“形象工程”和 “政绩工程”。加强团场建设规划管理，做到科学、民主和集体决策，杜绝各自为政、重复建设，细化团场建设项目、投资规模和偿还本息计划，优先保障在建、续建项目实施。

2.严格控制新上项目，团场投资的公益性项目和基础设施项目，无经费来源的一律停建或缓建，不能超财力搞建设。要加强新项目的工程招投标、工程量计量、调整及工程付款、工程审批结算等重点环节的管理和监督，把举债建设支出掌握在可控的预算和规则范围内，形成团场投资资金“借得来”、“用得好”、“管得住”、“还得起”的良性举债格局。

（作者单位：新疆伊宁县第四师七十团（中心团场）财务科）

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