自然资源资产产权制度十问

自然资源资产产权制度十问（4篇）

1.自然资源资产产权制度十问 篇一

产权制度改革中防范国有资产流失的对策

摘要: 国有资产是我国社会主义制度巩固和发展的物质基础。国有资产管理运营体制的改革是实施国有经济战略性改组, 建立现代企业制度, 提高国有资产运营效益, 发展社会主义市场经济的重要保障。国有资产从一般竞争性领域退出, 使国有企业的改革进入新的阶段。但是, 日渐突出的国有资产流失问题, 却在制约着国有资产退出的进程, 对国有企业的改革形成了障碍。

关键词: 产权制度;国有资产;管理

一、加强国有资产的评估和核定

1.资产评估的原则。(1)未来收益原则。资产评估应当核定公司价值, 即在根据公司盈利能力、股利发放比率以及资金时间价值和投资风险价值所确定的股东权益资金成本的基础上确定的公司未来价值, 而非目前公司净资产的账面价值或股票价值。在评估公司价值时, 还要根据企业生命周期理论, 随着企业的发展而有所侧重。(2)贡献原则。根据资产的某一部分对于资产整体的作用或价值来确定该部分资产的市场价格, 该部分资产的价值取决于其对资产整体效用、价值等的贡献情况。根据这一原则可以有效地对资产的某一部分进行科学的评估。(3)市场原则。某项资产具有何种市场价格, 除了其本身的价值外, 还受到市场供求关系变化的影响。资产评估应该充分考虑该资产由于市场供求关系所导致的市场价格。(4)替代原则。替代资产的价值对资产的评估同样会产生影响。在资产评估中, 接受评估的资产的价值不应超过同种商品的最高售价。(5)外在性原则。资产本身之外的经济或非经济因素也会影响资产的价值。如果资产本身之外的经济或非经济因素发生变化的话, 资产的市场价格也会随之发生变化。2.国有资产评估和核定中必须注意的问题。大部分国有企业都拥有一些不具备经营条件的资产和非经营性资产。不具备经营条件的资产包括应核销资产损失、核减债权等方面的资产;非经营性资产包括用于城市管理如市政道路、供电、排水、清洁卫生和市政园林等方面的资产, 用于劳动人事、社会保险如离退休人员管理、劳动用工管理和扶贫等方面的资产以及用于其他应由政府负有职责如职工住房管理、学校、医院和托儿所等方面的资产。

在国有资产退出时, 必须先将这些不具备经营条件的资产和非经营性资产从国有企业资产中剥离出来, 以便在国有资产转让时能够正确核定转让的国有资产数额。对非经营性资产进行剥离可以采取整体出售、租赁经营、无偿移交或委托代管等几种方式。在对国有企业不具备经营条件的资产和非经营性资产进行剥离的过程中, 政府必须全力介入, 一方面与国有企业共同完成对不具备经营条件的资产的核销或核减, 完成对非经营性资产的估价;另一方面, 妥善处置其中的部分非经营性资产(如国有企业的学校、幼儿园、医院等),使产权尽快明晰, 完成国有产权退出的过程。

二、国有资产退出实行“二次改制”

1.国有资产退出的第一次改制。国有资产退出过程中发生的国有资产流失, 在很大程度上是因为政府这个原有的国有资产所有者的信息缺失。无论进行怎样的国有资产评估,国有企业的管理者和经营者掌握的信息总是多于政府主管部门掌握的信息。在缺乏相应约束情况下, 很容易出现国有企业的管理者和经营者的“逆向选择”问题。如何防止国有企业的管理者和经营者故意隐瞒资产或者人为采取措施使国有资产“缩水”而造成的国有资产流失呢? 较好的选择是在国有资产退出时, 在原来的国有企业中仍然保留部分股份, 国资委或国有资产运营公司作为国有企业的股东之一而存在。政府在国有企业中保留部分股份, 国资委或国有资产运营公司就能作为国有企业的股东之一。这样可以在国有资产退出中掌握大量的改制信息, 避免原来的国有企业管理者和经营者可能发生的隐瞒资产的情况。退一步说, 即使在国有企业改制中, 原来的国有企业资产被隐瞒或被人为缩水, 也会因为国有资产部分股份仍然留在国有企业中, 国资委或国有资产运营公司是企业的股东之一, 在企业的日后经营中会获得大量的国有企业经营信息和资产信息, 从而大大地降低国有资产流失的风险。为了保证国有企业改制的顺利进行, 完善原来企业的产权结构和法人治理结构, 保留的国有资产股份在企业中所占的比重不宜过大。一般情况下, 在改制后的国有企业中保留20%左右较为适宜。按照我国普通股份制企业的情况, 20%左右一般不会造成国有资产在国有企业中处于控股地位, 也就不会影响国有资产退出对于国有产权结构的调整和优化作用的发挥。但是, 20%左右的股权比例在国有企业的股权结构中也是处于举足轻重的地位, 因此, 在国有企业的经营决策中享有重要的发言权和决策权, 能够获得有关资本运营的相关信息, 能够保证国有资产在改制过程中的保值和增值。

2.国有资产退出的第二次改制。在第一次改制中, 保留的国有股份, 能够避免国有资产在改制过程中的流失。但是, 保留国有企业中的部分国有资产, 并不是国有资产退出的终极目标。根据党的十六大精神, 要通过国有资产从一般竞争性领域“逐步减持, 有序退出”, 盘活国有企业存量资产, 调整国民经济结构, 完善国有企业的法人治理结构。因此, 在完成国有资产的保值退出后, 国有资产运营公司要进一步减少国有企业中的国有资产比重, 以利于国有企业股权结构的进一步完善和国有企业经营的进一步市场化。国有资产退出的第二次改制, 可以采取企业国有股上市交易、转让、租赁、委托经营等方式。通过这些方式, 降低国有企业中国有股的比重, 完成国有资产退出一般竞争性领域的国有企业改制。通过第一次改制, 政府在国有企业中保留部分国有资产, 以存量吸补增量, 减轻国有企业资金压力, 使国有企业有足够的资金进行新产品的开发和上市, 促进国有企业的运营进入一个良性轨道;通过第二次改制, 完成国有资产的退出, 促进国有企业的产权多元化和国有经济布局战略性调整。

三、积极发挥专家学者在国有资产退出中的作用

为了在国有资产退出过程中保证国有资产评估的公正性以及国有资产退出后国有资产运营机构对于部分国有资产运行的有效性, 引入相对独立的专家学者团队, 可以产生以下几个方面的效应:

1.国有资产评估的准确性。专家学者在国有资产的评估标准、评估方法和评估手段等方面具备专业知识, 是对国有资产进行准确评估的高素质人才。专家学者在国有资产退出过程中, 可以作为独立的第三方, 对原有的国有资产评估进行监督, 从而在技术上保证国有资产的保值和增值。

2.国有资产评估的公正性。专家学者在国有资产退出过程中, 其地位比较中立。因为无论对于国有资产的让渡者还是承接者来讲, 专家学者都不具有利益关系, 是利益相关方之间的中立者。这种特殊的中立身份和地位, 使专家学者在国有资产的评估中, 能够避免受到利益的影响和牵制, 尽可能地按照国有资产的真实价值进行评估。

3.国有资产评估的有效性。专家学者在国有资产退出中对国有资产进行准确评估, 一方面可以防止国有资产流失;另一方面, 也可为以后国有资产运营公司的经营提供宝贵的第一手资料。如前所述, 国有资产退出一般竞争性领域后, 仍然要通过国有资产运营公司的经营, 保证国有资产的保值和增值。在这一方面, 专家学者也可以提供很大的帮助。

1.交易不公平, 交易方式不合理有些国有企业, 经营良好、发展强劲, 而以低的价格转让给了现任厂长经理与管理层。这种交易的不公平, 往往伴随着交易方式的不合理: 买方的垄断。国企转让、产权

转移市场化运作, 不能事先设定只卖给谁或只允许卖给谁。比如目前推行的管理层收购。如果国企转让只许转让给管理层, 国企作价又往往受管理层的影响或操纵, 那国企定价就不会公平。再就是交易条件, 一方卖, 一方买, 卖方卖的是工厂、资产, 买方支付的应是货币、资金。

2.公众和职工认识的不公平在国有资产转让工厂中, 难免有这样那样的问题, 少量国有资产流失是正常的, 要完全避免也是困难的。因为国企转让给私人, 私人必然要有一定的利益才会有购买的动力, 否则国有企业产权将难以出手。另一方面的问题是, 有些人可能夸大了这种流失的程度或以不正确的标准去评判交易价格。这主要是人们习惯于商品交换和实物交换, 对于国企这种产权交换也套用商品交换的观念, 就容易错误评价国企交换的得失。这是因为, 企业的交换是产权转让,并非交换企业的物品。而转让企业的能力, 产权的价值不仅仅考虑有形资产, 而且要考虑企业的无形资产与潜在的价值。

1.责任、权利、义务界定不清晰，导致过高的代理成本。国有企业资产的所有权归属于国家或集体，日常的管理活动却是由不拥有产权或只拥有非常少的产权的企业管理者完成。资产所有权与管理权的分开必然导致代理成本，又由于其中间隔了三层代理关系：国家或集体、政府官员，企业领导。国家或集体对资产剩余价值的索取权，但却不可能直接进行管理，而管理者并非产权所有者，因此其对企业投

资亏损也不用承担任何财产责任，企业经营业绩的好坏对他们的激励作用非常不明显，导致政府和企业之间的责、权、利的不对称。

2.国有企业产权关系不明确。资产属于任何人也意味着资产不属于任何一个人，因此国有企业也被认为是无主财产或所有者缺失的组织。由于传统国有企业的产权主体不到位，另外资产的占有与使用具有无偿性，各地区、各部门政府作为国有资产的代表者，力求使得国有资产占有最大化，对国有资产盲目配置扩张，造成资产配置上的极大浪费。

3.许多国有企业并非真正作为市场主体参与市场竞争，而是作为政府经济职能的行使手段之一。由于政府与国有企业之间相互支撑的关系，政府为当地国有企业提供一定的地域保护，国有企业作为当地龙头产业为政府提供高税收，国有企业无法摆脱对政府的依赖，也就无法通过完全的市场竞争优胜劣汰，提高效率。政府也因此常以行政手段干预企业，使企业的发展符合当地政府的特殊利益。中央政府与地方政府对一些国有资产的责权不明，也限制了国有企业作为市场主体参与市场经济活动的潜力与效率。

2.自然资源资产产权制度十问 篇二

1 产权制度改革中存在的问题

1.1 在对产权制度改革的认识存在误区

在对产权制度改革的认识上, 大部分成员甚至一部分村管理人员有一些错误认识:认为产权制度改革就是“分家产”, 就是把集体资产“分净吃光”, 还有一部分人认为产权制度改革后的红利也要全部分到成员手中, 不考虑产权的建设和集体经济的发展壮大, 如果不加以引导, 就可能会使新的股份合作组织偏离健康发展的轨道。

1.2 改革后的合作组织管理水平不高

进行产权制度改革的村, 大多参照了股份公司的组织治理结构, 但普遍存在民主管理程度不高和水平不高的问题。表现在二个方面:

1.2.1 管理人员基本上是原来的村两委成员, 缺少相应培训, 缺乏高效的管理团队, 往往沿袭改革前的管理模式, 管理上相对封闭, 管理和决策效率相对较低, 不能很好地发挥新的合作组织的长处。

1.2.2 组织内其他成员的股利分红大多还是以福利的性质体现, 从而弱化了激励机制, 无法有效地调动起其他成员的积极性。

2 问题的具体解决办法

2.1 要坚持实事求是, 不能搞一刀切

村级集体资产产权制度改革必须从农村经济发展的实际出发, 坚持实事求是的原则, 不能强制性推动, 不能搞一刀切。一般情况下, 村级集体资产产权制度改革应率先在集体经济实力非常强且集体经济收益持续向好的村进行。要坚持成熟一个, 发展一个, 不搞一哄而起。

一般认为要进行产权制度改革, 需要具备几个条件:一是集体资产中经营性净资产需要达到相当的规模;二是集体经济的整体实力比较强, 收益能够逐年提高;三是保证农民群众能够从改制中得到相应的实惠。

2.2 要搞好宣传发动, 实行民主决策

村级集体资产产权制度改革涉及全体成员的切身利益。改革前, 要做好广泛的宣传发动工作, 使之明确改制的方向、目标、意义, 增强农民群众积极参与的热情, 营造良好的氛围;改制过程中, 从方案的制定到每一个工作步骤、操作程序及各项决定制度的提出, 都要经集体经济组织成员广泛讨论, 保证农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权, 取得他们的认可和支持, 切实做到民主、公正、公平、公开。

2.3 要明确方向, 注重维护集体和群众的利益

从根本上说, 村级集体资产产权制度改革是以产权制度创新为主线, 逐步建立与市场经营体制相适应的运营机制和分配机制, 进而建立集体经济发展和农民增收的长效机制, 以实现农村社会的和谐与发展。据此, 在改制中, 一方面要防止简单化和形式主义, 要确保集体资产的安全, 防止集体资产的流失, 要通过改制建立有利于发展的新机制, 保证和促进集体经济的可持续发展;另一方面, 要切实维护农民群众的利益, 防止加重农民负担, 要通过改制建立科学的利益分配机制, 使农民群众充分享受改革发展成果。

2.4 在条件成熟的地方要积极推进产权制度改革, 突破村集体经济发展的瓶颈

对有较多的土地和经营性资产, 并且其他各方面条件都比较成熟的村, 要大力推进产权制度改革, 通过对资产进行量化, 对股权进行分割和配置, 使得村级集体的资产由集体所有, 明确为全体村民按份共有, 使全体村民成为真正的股东。为了稳妥起见, 可以借鉴已经开展产权制度改革的地方的经验, 制定规范性的文件, 先在条件成熟的地方进行试点, 总结实践经验, 对规范性文件和操作步骤进一步完善, 然后再逐步推开。

2.4.1 多种方式拓宽村集体增收渠道。

一是鼓励村组织参与多种形式的商业街区的开发。鼓励村级以联合或者入股等形式, 参与商业街区等营利性项目的开发建设, 对资源进行合理的配置和整合, 通过联合开发建设一些稳定的经营项目来获取较高的经营性收入。二是探索和拓宽农村集体用地的新途径。落实好农村宅基地置换、建设用地流转和相关的优惠政策, 鼓励村级将非农建设用地以租赁、入股等形式参与到企业的经营中, 获取较高和较稳定的经营性收入。

2.4.2 进一步完善新型农村集体经济组织的管理和运营。

要促进村委会与村集体经济组织的分离, 向职能分开、财务分开方向发展。在如何完善其管理和运营方面可以借鉴企业管理模式。借鉴企业管理模式的主要方面就是要在适当的时候引入股份有限公司的内部治理结构, 促进股份经济合作社逐步转变为现代企业, 具体说来, 需要参照公司制的管理办法, 改革现有的一人一票为一股一票表决制, 建立和完善股东会、董事会、监事会的机构和职能, 提高经营者的管理自主性和积极性, 建立起完善的管理、决策、监督和分配制度, 达到高效运行, 公平分配的目标。

2.4.3 加强组织领导, 促进健康发展。

相关的主管部门要制定并完善帮扶政策和措施帮助村集体经济组织完成产权制度改革。村级集体资产产权制度改革涉及面广, 政策性强, 是一项系统工程。村集体经济组织是产权制度改革的主体, 但对于大多数人来说还是个新事物, 很多人对它缺乏必要的了解, 如果没有上级主管部门的支持和培训, 很可能在改革过程中出现各种问题, 比如出现不必要的漏洞甚至违法行为。

在改革过程中, 相关部门要切实履行职责, 提高认识, 加强指导和培训, 需要相关部门在政策的制定和完善、资金的帮扶和配套、人才的引进和培训等方面提供必要的支持, 积极开展业务指导、协调、管理和监督工作, 积极主动地帮助村级集体经济组织解决在产权制度改革中遇到的各种问题和困难, 要在改制的基础上注重总结各方面的经验教训, 注重研究解决产权制度改革实践中出现的新情况、新问题, 确保村级集体资产产权制度改革的稳步推进, 保证村集体经济组织较好地完成产权制度改革。

改革完成后, 要对运行情况进行跟踪管理。对红利的分配上采取必要的调控措施, 保证红利分配合理, 为以后的发展预留必要的资金, 避免把红利分净吃光情况的出现, 保证新的组织形态能够正常运转。还要加强财务监管, 与内部监督相结合, 保证村集体经济持续和健康地发展。

参考文献

[1]方爱明, 魏晓洁, 王德海.城市化进程中农村集体经济产权制度变迁对策[J].农村经济, 2012, (5) :127-129.

[2]花照顺, 周岳胜, 庄洪伟.产权制度改革之奎文经验[J].农村经营管理, 2012, (8) :33-34.

[3]林建华.山东深化农村土地产权制度改革的实践与思考[J].农村工作通讯, 2012, (15) :49-50.

[4]刘爽, 郭舒缓, 李志伟.农村社区股份合作制研究[J].农业经济, 2012, (2) :39-41.

[5]苗新建, 孟全省.农村集体经济产权制度改革的理论与实践研究[J].中国集体经济, 2012, (13) :1-5.

3.自然资源资产产权制度十问 篇三

關键词：自然资源；产权制度；生态化

十八大以后，生态文明建设就提升到国家发展的战略高地，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。加强生态文明建设要求我们需要更加合理的利用自然资源，减少利用自然资源给生态带来的破坏，但当下人们对自然资源价值的认识主要是经济性的、肤浅的，关于自然资源的价值体现更多的是自然对人类的有用性，这将会导致人类对自然资源的无限度掠夺式的开发利用①。实际上，自然资源还具有自身的内在价值，或可称为生态价值，这就意味着我们要应用生态理念改造社会意识形态。

首先要明确自然资源的归属，包括全民所有、集体所有亦或是个人所有，如果想要实现对自然资源科学有效、合理的开发利用，就必须区分不同类型的自然资源，对自然资源所有权进行多样性的安排。其次要明确使用权，即如何配置资源，以及人与人之间在使用资源时的权利与地位问题。

一、自然资源所有权制度

长期以来，我国对自然资源国家和集体所有的形式，而法律并未对中央政府、地方政府、部门自然资源管理的权力和义务做明确规定。因此，实际操作中，国家和集体所有已被部门所有、地方所有、社团所有和个人所有②。

（一）建立多元主体形式的所有权产权制度

国家应当考虑自然资源的生态特性、自然资源利用者的情况、自然资源的供给和需求状况以及自然资源所在地的政治、法律环境和文化传统等因素，把符合条件的自然资源划归私人所有或集体共有。这样，既可以给私人有效的激励，也可以避免政府行政成本过于高昂而导致行政无效。

（二）充分发挥市场对自然资源的配置作用

在自然资源开发利用过程中，让自然资源进入市场，受市场规则的调整，充分发挥市场的资源配置作用，这样可以由市场形成价格反映资源的稀缺程度，使原本在国有形式下存在的“无偿或微成本而得的自然资源使用”变得更符合自然资源原本应该有的价值，变成“谁使用谁付费”的资源。而且在市场资源配置下，想利用资源的人和不想利用资源的人可以通过产权的流转实现互利共赢。

（三）积极探索和实行自然资源资产负债表

编制资产负债表是记实各经济主体对自然资源资产的占有、利用、耗损以及恢复情况和操纵过程当中发生的增值状态，记录自然资源的存量及其变动情况。编制资产负债表可以便于统计该区域当期自然资源资产实物量和价值量的变化状况，并可以此作为当地生态利用效率的评估依据。

二、自然资源使用权制度

（一）自然资源使用权主体的生态化

（1）生态意识的培养和教育。生态意识是指人类善待自然、善待环境、对生态危机觉醒的观念。不是每一个人都有生态意识，国家应重视对人的生态意识的培养和教育。

（2）规范自然资源开发利用行为，促使使用权主体利用自然资源的行为生态化。

（3）建立相应的市场准入制度，对某些自然资源的开发利用的主体资格作出必要的限定，规定只有具备保护、恢复环境功能和条件的人才能赋予其相应的幵发利用自然资源的资格。

（4）建立奖惩措施，促使自然资源使用权主体生态化

（二）自然资源使用权行使方式的生态化

自然资源使用权行使方式的生态化主要通过以下路径实现：

1.在自然资源法中对自然资源的利用方式生态化作出明确规定

首先，在自然资源法中将自然资源开发利用方式生态化作为基本原则加以规定。其次，在各类自然资源法中，应禁止或严格限制不利于自然资源永续利用的生产、生活方式。再次，为鼓励自然人、法人和其他组织合理利用自然资源，改变浪费自然资源的生产、生活方式，法律上应建立相应的奖惩激励机制。

2.从法律或政策上鼓励发展和利用现代科学技术，提高自然资源的利用效率

首先，节约利用自然资源。应鼓励自然资源使用权人通过技术手段，提高自然资源的利用效率。其次，循环利用自然资源。发展循环经济，并在此基础上逐步建立循环型社会，是当前实现社会经济发展模式生态化转向及实施可持续发展战略的必然选择和保证。循环经济模式是把经济活动组织为“自然资源——产品和用品——再生资源”的反馈式流程。通过加强对终端产出废弃物的资源化处理，将其重新利用，延长自然资源使用的周期，最终实现自然资源的节约利用。再次，综合利用自然资源。综合利用包括两个方面，一是提高相互关联的自然资源开发利用率。二是实行自然资源多目标开发利用。尽量保证一种自然资源的不同功能同时发挥，实现对某一种自然资源开发利用效益的最大化。

（三）自然资源使用权内容的生态化

首先，除法律另有特别规定外，对自然资源的使用实行有偿使用制度。资源的有偿使用，既维护了国家利益，同时也限制了对自然资源的过度开发、利用，有利于自然资源的保护。

其次，适应保护环境的要求，强化自然资源使用权人自然资源保护或环境保护的义务。

（四）自然资源使用权客体的生态化

随着现代科学技术的进步，随着人类对于自然的控制能力和认识能力的不断增强，人类可支配、控制的物的范围越来越广，原本不能成为物权客体的一些自然资源也逐渐成为了物权的客体。电力、天然气、电子波、能等自然力逐渐成为民法上的物，被纳入各国物权客体的范围。因此，在未来随着科技的发展，我们应更加注重自然资源使用权客体的生态化。

注释：

①杜殿虎.论自然资源价值补偿[C].广州，2014.

②张容华.我国自然资源产权制度的完善思考[C].广州，2014.

参考文献：

[1]黄萍.自然资源使用权研究[D].上海：复旦大学，2012.

[2]张容华.我国自然资源产权制度的完善思考[C].广州，2014.

[3]刘卫先.《环境保护视野下自然资源所有权的类型选择》[J].载《中州学刊》，2013第12期.

作者简介：

4.自然资源资产产权制度十问 篇四

（上）

何得桂

2012-07-13 14:42:13来源：《商业研究》2012年1期

摘要：由于每次改革都是对现实经济社会背景的策略性反应，集体林权变革历程既是农民的林地权利回归与增长的展现，也是行政力量（被动或主动）放权让利的过程，同时更是国家对林业利益关系的主导地位逐步淡出的表现，林权改革实践展现出从村社本位到个人本位的逻辑，从国家整合乡土社会的视角来看，集体林权变革也遵循着“均衡发展的制度性安排”的逻辑。包括林地制度在内的土地制度不仅是法制制度、经济制度，也涉及政治制度和对国家的理解。

关键词：公共资源，产权制度，集体林权，改革逻辑

公共资源产权制度是社会经济制度的重要基础，既决定资源配置效率与公平，也影响社会生产力和社会经济的发展及其限度。我国公共资源存在利用和运行低效率、利益分配不公等问题，使得公共资源产权改革成为关注的热点。公共资源是指属于社会的公有公用的生产或生活资料的来源，主要包括公共设施及产品、自然资源、人力资源和公共信息资源。推进农村公共资源产权制度变革是保障公共资源安全和维护农民合法权益的要求，也是深化农村改革和推进乡村发展的需要。既有研究对包括农村集体经济组织在内的公共资源产权制度改革进行了大量研究并在公共资源产权界定、市场化配置、运行管理和效益、存在问题及政策建议等方面取得可喜成果，但是以往对公共资源产权问题的关注多侧重在技术研究和制度运行上，忽视了对制度变迁的社会基础和改革逻辑探讨。与此同时，社会主体对公共资源产权改革的认识和政策选择存在较大差异，经常出现改革预

期与实践出入较大，进而导致改革难有较大突破。之所以如此，对公共资源产权制度改革的逻辑缺乏深入研究是一个重要原因，也与既有研究缺乏深度的典型个案分析有关。

林地被称为世界性公共资源，不仅因为它是重要的林产品来源，还由于提供了强大的生态和环境服务功能。近年来，全国农村广泛开展的集体林权制度改革是对集体林资源的一次重要制度变革，引起了广泛关注。有鉴于此，本研究试图以个案方式对集体林产权制度改革的逻辑进行专门探讨。这种探讨不仅对农村改革研究有重要的理论和政策价值，而且对更好完善其他公共资源产权改革也有启发意义。

一、林改历程的表述

本项研究的清镇①位于福建中部，隶属于南方集体林区重点林业县的尤溪县，属三明市管辖，三明集体林区于1988年被列为全国农村改革试验区。把清镇作为研究对象，主要因为它是笔者长期跟踪的地方且有一定代表性，有助于调研开展和研究探讨。

清镇属中亚热带季风性湿润气候，宜于喜温湿的农作物和林木生长，山地、丘陵约占全镇总面积的85%②2010年底清镇有20个村委会，77个自然村，282个村民小组，8 167户，34 697人；耕地32 034亩，林地48万亩，木材蓄积量180万立方米，毛竹5万多亩；人均林地面积是耕地的15倍，“靠山吃山”是当地农民生产生活的真实写照。改革开放以来清镇先后经历四次林权改革。

（一）林业“三定”改革③阶段（1981-1983）

随着我国家庭联产承包责任制在耕地承包上的广泛运用，1981年3月8日《关于保护森林发展林业若干工作问题的决定》颁布后，林业“三定”改革开始在农村全面推行。它要求放宽林业经济政策，颁发林权证，改变过去界限不明、林权不清、责任混乱的状况，试图以此调动农民的造林护林积极性，扭转山林遭受破坏局面。清镇于1982年2月开始改革，当年9月基本结束。但是改革后的山林大部分还是集体的，自留山仅占10%，并且划定的责任山产权并不清楚。村民除了能在自留山砍点自用材，其他根本作不了主。农民的集体山林权益并未落实，改革未取得预期效果。

（二）林业股份合作制改革阶段（1984-1994）

“林业‘三定’实施没有达到预期效果，反而引发农民的短视行为：社会变迁、市场发育等因素又诱发乱砍滥伐之风”［1］。这就需要再次调整国家与林地、林农的关系。尤溪县1984年2月派工作组到池田公社葛竹大队上地生产队进行落实林业生产责任制和建立林业股份公司④（也称林业股份合作制、林业股东会、股份合作林场）的试点。“对新造林地开展从造、管、护到主伐‘一条龙’联产承包，以毛竹林为主体的经济林实行承包，现有林实行管护承包至主伐联产计酬承包责任制⑤”。全县1984年8月底共成立村级林业股份合作制211个，折股山林2448436亩，共计281082股。此次改革是集体林业经营体制的重要变革，但是“从股东会内部来看，不少股东会的资产意识还比较模糊，村委会对股东会包揽过多，公益事业占用股东资金的情况比较普遍，实际用于林农分配的比例大多达不到60%，（三明）全市1 718个村中，建立林业股份合作经济组织的已有1 347个，经营面积达122.33万亩，但真正办得好的仅占2/3，有一些流于形式” ［2］。

（三）集体林权市场化运作阶段（1995-2003）

到20世纪90年代初期，清镇能保证正常分红的村林业股份合作林场已经廖若星辰，股份合作林场名存实亡。1995年8月国务院批复的《林业经济体制改革总体纲要》明确指出“要以多种方式有偿流转宜林‘四荒地’⑥使用权”，使森林资产变现。清镇“四荒地”使用权主要通过拍卖、招标、协议等方式把集体山林承包给大户经营。承包者既可以是本村村民、外村村民，也可以是企事业单位或政府工作人员。据不完全统计，1994-1996年，清镇拍卖6万多亩，基本将所有“四荒地”拍卖完毕。然而“四荒地”拍卖片面强调效率的做法，忽视了社会公平，引起农民的不满情绪。

从1996年11月开始，尤溪县开展集体林经营体制改革，全县170多万亩林木落实了以押金管护承包、森林转让等形式为主的集体林经营管理责任制。它是在集体内部进行以林木产权为主的改革，突出经营层面上调动经营者积极性。到1999年上半年，清镇的所有建制村都开展以“林木管护押金承包，木材收益比例分成”为主的集体林产权改革，共有337135.7亩山林落实经营责任。

（四）集体林权再造阶段（2004-至今）

20世纪90年代末开展的集体林经营体制改革获得一定成效，但部分集体山林仍由集体统一经营，还存在林地使用机制不灵活、产权不清晰、利益分配不合理和操作不规范等问题，林农的经营主体地位未落实。随着2003年福建省在全国率先开展新一轮集体林改，清镇2004年开始并于2006年底基本完成主体改革，此后探索配套改革。与以往最大不同在于，新林改不仅努力促进森林资源增长，还着重从法律层面、配套举措等方面保障林农权益。它以家庭承包经营为主要形式将集体山林均分到户（联户），力图实现“均山、均权、均利”目标，践行“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”理念。这是对以往改革的突破，实现从“让利于民”到“还权于民”的跨越。

二、三种逻辑的展现

（一）改革逻辑：现实背景的策略性反应

清镇四次林权改革虽然具体方式各异、内容侧重点不同，但可以清晰看到改革逻辑的脉络，即它们都是对现实经济社会背景的策略互动反应，也说明了制度供给主导型的中国政策运作模式具有较强政策反应能力。林业“三定”改革试图以家庭承包经营形式，调动农民从事林业生产积极性，以此制止乱砍滥伐之风。它具有明显“止血”、“疗伤”的政策意图，应急性、策略性作用比较明显。但是它具有标志性意义，预示着林业政策发生转向，开始重新确定农民和农村集体经济组织是集体林的生产经营主体。

以“分利不分林，分股不分山”为宗旨的林业股份合作制改革维护了林地完整性，试图走“统分结合”道路。但是它依然是对当时现实情景的策略性反应。“在林业‘三定’没有达到预期效果，反而引发农民短视行为背景下，清镇等地推行林业股份合作制改革。虽然改革方向符合集体林经营管理的长远发展趋势，但是政策的应急性、策略性痕迹明显，是针对上次改革失败后的权宜之计”［1］。

尽管我国的市场经济体制改革于20世纪90年代中后期不断发展，但林业管理的计划经济色彩较浓，集体林经济社会效益尚未发挥，农村基层组织普遍财政

窘迫，以市场化盘活山林资源开始受到国家关注。但是社会主体对于“何为集体林权市场化运作”、“为何进行林权市场化运作”和“如何推进林权市场化运作”则缺乏共识。在此情势下，“四荒地”使用权开始拍卖，以市场化取向的“林木管护押金承包，木材收益比例分成”等林改形式应运而生。集体林权市场化运作改革与林业股份合作制改革相比更具体、更有方向性，但是依然有较强的宏观性、框架性，操作性不强也不规范。