外部培训制度（共7篇）（共7篇）
1.外部培训制度 篇一
作为长期在边远山区农村中学任教的数学一线教师，我有幸来到贵州师范学院，参加国培计划——贵州省农村骨干教师置换脱产研修项目培训学习，深感荣幸，也感觉任务艰巨。本次“国培”采取“集中研修与实践研修相结合的方式，分为“集中研修——跟岗研修——集中反思——跟进研修”四个阶段。
一、理念的更新，思想观念的转变。
教师的教育教学工作需要有价值的理念引领，需要有前瞻性的眼光看问题。
1、迟希新教授的讲座《做有智慧的班级经营者》，把班级管理转变为班级经营的科学理念，让我明白制度管理不能有效解决情感和价值层面的问题，“道德是感染而成，绝不是教来的”，“我们要把班级当作自己的超市经营”。 我重新审视自己的教育行为，陈旧的教育理念不可能创建出理想的班集体，在以后的教育工作中，让这一新的理念穿行在自己的教育实践，力争做有智慧的班级经营者。
2、宋乃庆教授的学术报告《建国以来我国基础教育中的若干争鸣问题》，给我们带来课改前沿的理念。宋教授是课程标准的参与者、实施者，是我国教
育界著名的专家。听了宋教授对黄济、瞿葆奎之争的解读，让我站在教师高度来理解党的教育方针。宋教授的学术报告传递着正能量，使我能上升一个层次来理解基础教育教学。
3、曾宁一教授的讲座《新时期教师职业道德现状与问题分析》，让我对教师的职业道德有新的理解，曾教授讲解案例之一：德国对教师的培训之一是让教师到“奔驰”公司去做产品，目的是让老师们明白，每一个产品都不是一个人劳动的结果，而是许多人合作的产物，从我手中过去的产品是合格的，才能保证生产出的汽车是合格的。“教师是人类灵魂的工程师”，我们肩负着育人的神圣使命。一个孩子的成长过程一般经历父母-幼儿教师—小学老师—初中—高中—大学等过程，当我们“差生”而教育不好是，总是推卸责任，都认为前一任教师没有教育好。如果我们能更新自己的理念，明白自己的责任，把自己的环节工作做好，我们就不会埋怨他人，而是用积极、乐观的心态教育“差生”。
4、冯维教授的《教师压力管理与心理调整调整》，让我对教师这个平凡的职业有了一个重新的认识，当今社会对教师的要求加大，面对职称、职务晋升的压力;学历、知识更新的压力;经济压力，教师难免会职业倦怠。冯教授“做人不知足，做学问不知足，做事知不足”的观念，教我应该学会调整自己的心态，以一种积极的态度对待人生，既要对未来充满信心，看到阳光的一面;有要正确面对现实，看到客观的一面，正确看待名利、地位、权利。热爱教育事业，热爱教学中的每一个学生。用真心去上课，用爱心去感动每一个学生。
人的思想观念是需要与时俱进，不断更新变化的。教师只有具有先进教育观念、良好的心理素质的教师才能培养出知识丰富、思想道德良好的学生。
二、知识梳理，促进专业知识系统化
1、串联零散的数学专业知识信息，初步形成框架。
从事初中数学教育教学这么多年，一直没有深入了解数学的发展历史。在
校读本科时，零星了解一些，也学到了一些。左羽教授的讲座《关于数学发展概述》，使我对数学的发展史有了系统的认识，对数学的认识也有更深一层的了解，感觉自己能站在更高、更广的角度去认识数学，特别是对抽象数学、拓扑学的认识有了更为感官直觉的认识。
2、对数学学科知识体系的认识得到了进一步的提升
长期在初中从事数学教学，慢慢地也就忘却了数学教育教学的本源性问题。也就是什么
是数学，为什么教数学?也即知识本位论和价值论的问题。
数学是一门科学，是概念、性质、定理复合成的体系;数学也是一种智慧，以实验、思维作为方法;数学也是求“真、善、美”的复合体，数学“推理证明是理论的判据”，培养的就是求真思想，是一种文化。
在知识经济时代，知识就是力量，作为学科我们的目标是培养专家，但在我们教育的实际，我们教数学的目标，就是通过对数学知识的学习，提高学生的科学素质。
所以，我们只有关心知识的来龙去脉，相互联系，才能让学生拥有在复杂情景下思维的灵活性;摒弃过多的机械训练，才能恢复学生的创造性思维，关心新知识带来的新情景;减少对讲授依赖，才能慢慢培养学生的自主学习。扭转课堂教学的低效局面。
3、对新课程标准的了解进一步升华。
课程标准是国家的法定文件，应该特别重视，是教师实施有效课堂教学教学依据。 对课标的正确落实源于对课标的准确理解。陈健老师和杨海莲老师对《数学课程标准(版)》的研读，让我明白，作为一线教师，一定要认真研读新课程标准，全面、准确地理解新课标的精神实质和主要变化。了解解新课标理念的变化从“5条”变“6条”;理解新课标的“四能”、“四基”、“四个维度”;领会新课
标的教育理念和学习理念等等，这些是提升教师的专业知识、职业技能和个人修养所的必要途径。
反观我们的教育教学现状，对课标在教学中本应有的地位不够重视，没有认认真真看过课标，有的教师甚至从来没有读过课标，更谈不上研究解读新课标。平时教学教学参考就两本书---教材、教参;其实大家都知道，课程标准体系严密、内容丰富，是我们教学设计对照的标杆、教学评价依托的依据。我们所使用的不同版本的教材的编制都是源于课标的，但我们在平时的教学中，往往只关注教材和教参，只有在做说课评比、优质课准备等时才想起去翻翻新课程标。在今后的教学工作中，我将以课标为统帅，在新课标的规范、引领、指导下作恰当的教学设计、合理的教学评价，优化的课堂教学。
4、串联原有的数学知识，形成知识框架结构
几位名师为我们学员详细分析了7-9年级阶段数学知识体系的四个领域——数与代数、图形与几何、统计与概率、综合与实践，不同特长的教师对各个领域作系统的主线分析，并对各领域的疑难问题作具体分析。我有所理解、有所领悟、有所触动，不得不对自身教学过程中的种种行为进行反思，在平时的教学中，我们总会遇到许多困惑，遇到许多疑难问题而百思不解。专家深入浅出的讲析，让我接触到了自己曾经未想到的、未做到的;自己想做而不增做过的，一下豁然开朗，于是有了目标，有了努力的方向，也明白了自己所欠缺的。
三、加强专业知识学习，做专业型教师。
教师的专业知识包括专业的观评课、有效地说课。花溪教育培训研究中心的杨海莲老师为我们学员作系统的阐述。
1、关于观课，杨老师从观课的意义、观课的基本特点、观课教师的要求三方面作详细的讲解的。关于评课，从评课的意义、评课的目的、存在的问题、评课的功能、实现把个优化、评课原则、评课的要求、评课教师的基本要求、
评课的内容、分享课堂智慧、评课的分类、好课的标准十二个方面具体阐述的。只有明白了观课、评课的目的和任务，按照科学的方法进行操作，才能提高观课、评课的有效性，从而更好地立足课堂、研究课堂，促进教育教学改革，实现教师的专业发展。
2、关于有效评课，分说课的意义、说课的内容两大块来具体分析。
说课是一种教研活动，具有教研活动的一般性质。它具有群体性，即由众多教师、同行参与。说课具有交流性，即说课者与听讲者要彼此进行意见交流。具有一定的研究性，即交流的内容是各自经过一定研究的结果。有效的说课有以下几个重要特征： 突出教学理、念诠
释教学思想、体现教学能力 、展现教学境界、展示演讲才华。
在跟岗研修学习阶段，通过听课、评课、同课异构等活动，收获了很多教育教学经验。“参与式”、“合作交流式”、“自主探索式”，“先学后教式”，“讲授式”，指导教师团队根据不同班级学生特点、不同学科知识特征，采用不同的教育方法、不同的课堂教学方法，最终都能达成共同的教育教学目标，就是一切为了学生，为了学生的一切，让学生真正成为学习的主体，我认为，不管用什么样的教学方法，只要能激发学生的思维，促使学生主动学习，就是好课。跟岗学习，我深感自己学识的单薄，认识的肤浅，教学能力的不足和教研能力的欠缺，所以要多读书，通过理论和实践的结合来提升自己的教育教学能力。学无止境，教育教学之路还长，活到老学到老，“终身学习”是作为教师必备的理念。
集中反思期间，主要培训内容有：说课比赛、课堂技能比赛、课件比赛三项课堂教学技能评比活动;课题开题报告、个人校本研修计划、课题结题论文三种答辩会。
2.外部培训制度 篇二
现代学校制度, 是指以学校法人制度为基础, 以有限责任制度为核心, 以教育管理专家经营为表征, 以学校组织制度和管理制度以及新型的政校关系为主要内容的学校依法自主管理的现代学校体制。因此, 笔者认为, 在建立现代学校制度时需要创设以下几个外部或者说前提条件———新型的政校关系、校长的职业化和专业化、公众参与学校管理的机制。
一、明晰产权和确立新型的政校关系, 实现学校的自主办学———使学校成为真正的独立法人
学校的产权包括占有权、使用权、收益权和处置权。
筅江苏昆山中学洪敏
学校产权的内容包括物权、债权、股权、知识产权以及学校声誉、品牌等无形资产。著名经济学家张五常认为, 明晰产权有三个含义:使用权要明晰、收入的享受权要明晰、转让权要自由。党的十六届三中全会提出, 要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。这同样是建立现代学校制度的要求。只有在产权的多少、产权的构成、产权的归属、产权的增值、产权的流转程序等方面做到明了清晰, 才能有利于学校形成良好的信用;有利于维护学校公有财产权, 巩固公有学校在基础教育中的主体地位;有利于保护学校中的私有财产权, 促进非公有制学校的发展;有利于各类资本的流动和重组, 推动混合所有制学校的发展。
构造新型政校关系, 是要改变学校依附于政府, 人财物由行政部门控制, 甚至政府包办代替学校的工作, 政府管得过多、过细、过死, 把学校看作其附属的外控式管理模式。重新定位政府在教育管理过程中的职能, 使政府从办学主体转变为服务主体、宏观管理主体或投资主体, 使政府的管理从直接指令性行政管理转变为宏观指导性调控管理。在现代学校制度的框架内, 政府可以通过两类机构、三个手段进行管理。一类机构专司教育管理的职能, 按照法律界定的管理权对当地教育实施管理;一类机构专司各类学校中的国有资产管理职能, 按照法律界定的财产界限对有关学校实施科学管理。三个手段是:制定、实施法律法规政策, 下拨经费, 通过督导机构的督导和以中介机构为主的评估。构造新型政校关系, 通过制定有关法律, 转变政府职能, 实现政府职能与学校职能基本分离, 国家行政权利与学校法人权利基本分离, 举办者产权与学校经营权基本分离。这样, 学校才能逐步地健全和完善法人治理结构, 成为真正的独立法人, 实现自主办学, 体现权利与义务的统一, 在学生培养、教师教育、研究开发和内部管理等方面确立校本机制, 为学生和教师的发展提供制度上的保证。
二、校长的职业化、专业化和市场化———使学校实现校本管理
校长的职业化、专业化和市场化能促进现代学校制度的建立, 现代学校制度又能够从制度上保证教育管理专家走上学校领导岗位。
职业化的校长应该具有职业精神, 拥有一定的管理知识和管理技能。笔者理解的校长专业化类似于近一二十年来美国教育界主张的“专家治校”, 即校长要有专业素质和领导能力, 能随时应对充满竞争的社会, 能采取灵活科学的管理策略和领导模式, 不断提高学校的管理效能。这样的校长应该具有三个意识并切实履行四个职责。三个意识是:具有强烈的现代意识, 对于教育理论与实践以及政治、经济、科技的前沿动态, 具有高度的敏感性;具有强烈的人文意识、文化精神和民主思想, 有能力把学校建设成学习型学校、发展型学校;具有强烈的市场意识, 懂经营之道, 善于“经营学校”。四个职责是:规划并实施学校发展的目标和计划的职责, 进行人员、物资、财务管理的行政职责;干预课程设置和管理 (依据学校拥有的自主权) 、干预教学、干预学生的评价等教育教学职责;激励工作人员, 处理各种矛盾, 发展教学和非教学人员等处理内部关系能力的职责;代表学校协调学校与家长、其他学校、行政部门及其他团体的关系, 通过政治手段、市场运作等途径为学校赢得支持等处理对外关系的职责。
实现校长职业化与专业化应该注意以下三个方面。一是校长角色及其职责的转变。如果校长属于行政干部系列并享有相应的行政级别, 会使校长角色功能政治化, 使校长丧失独立人格, 作为行政部门指令的传达者和执行者的校长显然难以实现自主办学、自主管理, 难以发挥积极性和创造性, 难以形成校本化、个性化的教育思想和教育实践。这样的校长往往只是将校长岗位作为暂时的向上进步的台阶, 而不是当成理想和使命;这样的校长为了追求政绩往往不惜违背教育规律和管理科学;这样的校长往往只会挥舞着权力的大棒“管”而不“理”, 缺乏经营学校的意识。要改变这种情况, 校长应该由职务型向职业型、权力型向能力型、依附型向自主型、统管型向经营型转变。二要明确校长任职的资格和条件, 提高选拔校长的“门槛”, 加强对校长的在职培训。根据美国国家教育统计中心 (NCES) 1997年对全美中学校长所受教育的调查发现, 美国中学校长拥有硕士学位者已占97%, 且95%以上的人拥有教育学或教育行政学硕士学位。美国法律规定, 中小学校长在取得教师资格的基础上, 必须修满校长资格培训课程。美国有的州规定, 校长不仅上岗前要接受培训, 任职5年后, 还要继续参加培训。而我国仍然普遍存在着“骨干教师行政化”、“教而优则仕”的现象。人们普遍以一个好教师就是一个好校长的标准选拔校长, 尽管好教师在成为校长之前, 也经历了考察, 经历了中层岗位的锻炼, 但这样的校长更多地还是属于经验型或个人魅力型校长, 他们甚至对管理科学缺乏起码的认识。他们能成为校长的主要原因不在于他们的管理能力, 而在于他们的师德表现和业务水平。三是扩大校长选拔的方式和范围, 早日实现校长选拔的“市场化”, 这可以使学校 (董事会) 有足够的校长来源可供选择, 能使校长受到竞争性市场机制的约束。
三、建立公众参与学校管理和学校服务公众的机制———使学校回归社会
就现代化中小学教育在社会教育体系中的位置而言, 现代学校制度应当把现代中小学教育视为国民终身教育体系中一个有机的、上下衔接的重要阶段, 而不是孤立于国民终身教育的“文化孤岛”。因而, 现代学校回归社会, 不仅是为了培养本校的学生, 还是为了社会大教育 (包含了中小学学校教育) 的发展。
现代学校与社会各种组织和个人的相互支持, 主要表现在学校与社区的互动上:社区或中小学利用己方的可用于教育的各种资源给予对方必要的支持、援助、监督, 或根据对方的合理建议对己方所实施的教育进行必要的调整。传统的互动, 主要是在人、财、物方面的相互支援;现代意义的“社区与中小学互动”, 开始由人、财、物方面的互相支援发展到了影响对方的制度层面的问题, 通过外因导致对方的内因起作用, 引起对方的“质”的层面即制度层面的变化。如, 家庭对学校教育有知情权、选择权和参与权。在现代学校制度的框架下, 社区中的组织和个人参与学校的管理, 决不是“点缀”或形式, 而应当是有效地参与。
3.外部培训制度 篇三
关键词：企业员工培训；收益；风险；博弈
中图分类号：G726文献标识码：A
当今社会，人才资源的地位凸显，培训作为开发和发展人才资源的基本手段，已经成为现代企业提升竞争力的重要组成部分。有的企业把资金投在人才上，最终获得了丰厚的利润，人才本身的价值也得到了增长；有的在培训上花了大量的投资，却收效甚微。因为，员工培训在为企业带来一系列好处的同时，也带给企业某种程度的风险，原因是企业对员工进行培训要付出成本，而且还要承担培训过的员工“跳槽”的风险：本文拟用“博弈论”的简单理论来分析企业员工培训的收益和风险。
一、企业员工培训的外部收益与风险
(一)企业员工培训的外部收益分析
企业员工培训加强了企业对人才的吸引、增进了员工间的交流理解，有助于提高人才的忠诚度与满足感。此外，企业员工有助于向客户和市场传递有利于企业的信息，这是企业员工培训的外部收益。从博弈论的角度看，企业用自己的行为(即培训员工)向外界发送关于其“类型”的信号，因为这种发送信号的行为是要承担一定成本的，其他不属于此类型的企业很难模仿这种行为，从而使得这种信号能够被市场接受(可置信)。举例来说，只有实力雄厚、注重企业的可持续发展、重视人才的企业(以下称之为“优秀企业”)才愿意承担企业员工培训的成本。“非优秀企业”如果试图模仿优秀企业的行为，假装自己是优秀企业，就需要承担企业员工培训的成本。企业，是以赢利为目的的经济组织，经济利益最大化是企业的经营目标。经济实力欠缺、短期经营或者人员流动性强的企业很难“消化”这样的成本；而优秀企业却可以利用企业员工培训增加企业的员工素质，提高劳动生产率，获得更大的利益和长期的发展。正因如此，优秀企业的员工培训行为传递了让市场相信的信息，从而将其与“非优秀企业”区分开来，达到了与广告类似的宣传效果。
(二)企业员工培训的外部风险分析
正因为企业员工培训有正的外部收益，使得很多实力雄厚、注重企业可持续发展、重视人才的优秀企业争相开展员工培训。但是员工培训也带给企业一定的风险，这也是有些企业无法开展员工培训的原因所在。为说明这种风险，现举一例。假设市场上存在企业A与企业B，人才在两家企业间可自由流动。企业对员工的培训成本为c，培训收益r(r>c)。当两家企业都实施培训，则两家企业可以同时获利u=r-c。当两家企业中只有A企业选择培训，而B企业选择不培训，B企业为了获得培训员工，会提高员工工资，当B企业获得培训员工后，可使其利润由r-c增加到2(r-c)；而A企业损失培训员工后，其利润将减少到2(c-r)。反之亦然。当两家企业都选择不培训，考虑其机会成本，则两家企业均会有一定的损失，u=c-r。由表1可以看出，对双方而言，不培训是占优均衡策略，是此博弈的均衡解。但是，如果两家企业都能培训员工，则各自的收益均能增加。
对单个企业来讲，无疑培训员工可以带来收益。但当市场上存在多于一个企业时，每个企业都追求自己利益最大化，都想占其他企业的便宜(利用较高的待遇把培训过的员工“挖”到自己的企业来)。当每个企业都这样想的时候，就都不愿培训员工，享受不到经过培训的员工能力提高带来的好处，结果都得到了较差的结果(c-r “囚徒困境”问题有其解决的方法，现实中的企业员工仍然受到多数大中型企业的青睐，尤其是对企业高级人才的培训，已是绝大多数企业增强管理层素质、提升企业形象的有效手段。博弈理论层次上的“困境”，在现实中亦有其化解的方式和方法。 二、化解企业员工培训外部风险的对策分析 (一)对员工进行(企业专用)技术培训 在职培训分为素质培训与技术培训两种类型。素质培训是指接受培训的职工所获得的知识、技能对所有企业均有通用性，对各种企业劳动生产率提高均有用。而(企业专用)技术培训则是指接受培训的员工得到特殊知识和技能，能够极大地提高提供培训企业的生产效率，对于提供培训以外的企业的生产效率影响不大或没有影响，具有企业专用性。 在企业决定培训后，他们从培训的成本与收益比较看，会考虑是选择素质培训还是技术培训。而作为人才资本的承载者——员工也会考虑是否对培训进行投资。我们用UQ和uq代表企业在员工接受技术培训与素质培训后的收益；UP与up分别代表员工接受技术培训与素质培训后的收益。C和c分别代表技术培训和素质培训的成本。由于员工素质可以通过抬高员工录用条件等方法解决，而员工技术，尤其是本企业专用的技术只有通过本企业组织的培训来解决，而相对于素质培训来说，技术培训也能更大程度地提高企业的生产力水平，则有UQ>uq，UQ-C>uq-c。 当企业选择素质培训时，员工如果不投资，企业将会得到uq-c的收益，员工的收益为up。员工如果进行投资，企业将得到uq的收益，而员工将得到up-c。当企业选择技术培训时，员工如果不投资，企业将会得到UQ-C的收益，员工的收益为UP。员工如果进行投资，企业将得到uQ的收益，而员工将得到up-c。企业与员工对培训投资的博奔结果如表2，很显然，up>uD-c，UP>UP-C。根据上面的博弈结果，我们会发现最终企业会选择进行技术培训而员工会选择不投资。 事实上，受过技术培训的员工具有较多的人才资本，这种人才资本投入生产可以给企业带来更多的利润，所以企业从自身利益最大化出发，愿意支付较高的工资以及部分或全部的技术培训费用。同时对接受技术培训的员工而言，技术培训产生的人才资本具有专用性且成本较素质培训要高得多，一旦员工失业，再次就业的机会很小，因此员工不愿意投资。而企业就应该充分利用这一结果，通过抬高员工录用条件达到提高整体员工素质的目标，通过对员工进行(企业专用)技术培训达到提高整体员工技能的目标。 (二)增加已培训员工待遇，留住已培训员工 企业员工的完全信息动态博弈模型分析表明，为使员工更好地为企业服务，完善良好的培训体系固然重要，但更为重要的是要设置合理的留人机制。否则，企业花费大量成本进行培训，而员工特别是企业的高级人才却纷纷流失，甚至被原企业的竞争对手挖走，这将会令企业蒙受巨大的损失。因此任何企业都应在重视培训的同时，完善留住人才 的机制，这样培训才能起到真正的效果。 假定在完全信息的条件下，企业和员工都是理性的。企业可以选择对员工培训或不培训。根据企业的选择，员工会做出留下或是跳槽到其他企业的选择。假设企业不对员工进行培训，那么员工只能拿到原有的工资(以s表示)：如果企业选择培训，企业方将花费一定的成本，包括培训经费(以c表示)和为留用培训后的员工而多支付的薪水(以e表示)。但培训后，员工也能为企业带来一定的收益增加值(以I表示)：对员工而言，如果选择留在本企业，他将因培训后技能或智力的提高而获得相应的报酬(以s+e表示)。如果员工选择跳槽的话他将会从其他企业得到保留工资(以r表示)。基于以上假设，可以建立一个简单的动态博弈模型，如图1所示博弈树。 当I 当I>c+e时，该博弈成立并可能会出现两种均衡：如果s+e>r，在博弈的最后阶段员工选择留下所获的收益明显大于选择跳槽所获的收益。理性的员工必定会留在原企业继续服务。对企业而言，选择培训而员工留下时得到的收益大于企业不培训时的收益(I-c-e>O)，因此理性的企业也会选择培训。企业选择培训而员工选择留下是双方最优的决定；如果s+e 在具体设计员工薪酬体系时，可以考虑给培训后的人员高额薪酬或是股票、期权，使其所获收益高于其跳槽所能获得的保留工资。总之，当这些员工感到离开企业会得不偿失时，他们往往会选择留下。华为公司作为国内IT界的龙头企业，不仅拥有一套先进的培训开发系统，而且还有完善的留用人才的机制。公司对高层的核心人才不惜花费大量精力予以培训，并且给培训后的高级员工开出比市场高出许多倍的诱人待遇。因此，公司的高层人才常年保持较低的流失率，这与公司的措施得当不无关系。 三、结论 任何一个有着长远战略发展眼光的优秀企业都会把对员工的培训看作是一个长期的、定期的、有组织且规范化的活动。培训不仅是员工的一种福利形式，也是员工和企业共同发展的原动力，已经被越来越多的企业设计到整体薪酬体系之中。随着市场经济的不断发展，企业间的竞争将更为残酷。透过市场竞争的层层迷雾，我们看到的是企业间人力资源的竞争。拥有适合企业自身特点的培训体系，发现人才、留住人才，从而拥有良好的人才储备，企业才可能在商海中立于不败之地。 建立健全外部董事制度，是国有大企业加强董事会建设、完善法人治理结构的需要，符合国务院关于以建立健全国有大型公司董事会为重点，抓紧健全独立董事制度的精神。需要说明的是，外部董事的范畴是包括独立董事的，两者的区别在于独立董事还独立于股东。 关于外部董事制度的作用，主要有以下几个方面： 一是实现企业的决策权与执行权分开。对于大企业来讲，重大决策要集中集体的智慧，强调制衡，不能搞一个人负责制；执行性事务要提高效率，令行禁止，下级服从上级，强调个人负责，不能互相掣肘。因此，大企业的决策层与执行层的运行规则是不一样的，决策权与执行权应当分开。建立外部董事制度，大多数董事不在执行层兼职，不负责执行性事务，决策权与执行权就能分开。 二是实现董事会集体决策。如果没有外部董事，董事会成员与经理人员高度重合，即使董事会采取了集体决策的形式，副总经理对总经理负责的体制要求，也会影响董事行使表决权的独立性。建立外部董事制度，除总经理外，董事与经理人员不重合，董事可以根据自己的判断独立地行使表决权，从而保障董事会真正实现集体决策。 三是实现董事会管理经理层。这是董事会的一项重要职能，也是公司法人治理结构的一项根本制度。其前提是董事会成员中外部董事应当占多数，以避免董事与经理人员高度重合，自己管理自己。 四是有利于更好地代表出资人利益，正确处理各方面关系。一般情况下，外部董事尤其是独立董事，对该职务没有依赖性，更多地是做贡献，除了在董事会上的表决权外，也无其他权力，在利益和权力上比较超脱。这种角色，有利于其更好地代表出资人的利益，客观、妥当地处理出资人、企业、经理层、职工等各方面的利益关系。 一、外部董事制度概述 外部董事制度，是国务院国资委为建立和完善董事会试点，进一步规范董事会建设工作所推出的一项重要创举。外部董事，是指由非本公司员工的外部人员担任的董事。其不在公司担任除董事和董事会专门委员会有关职务外的其他职务，不负责执行层的事务。国资委之所以推出外部董事制度，主要是想破除以往国有企业董事会全部由企业内部人控制的格局，特别是想通过“外部董事”在董事会中占多数的制度性安排，从根本上促进企业决策层与执行层的分离，改变“一把手说了算”的风险局面，进而在董事会规范之基础上，对其下放部分股东权利，从而增强企业及董事会的经营活力和经营自主权。 1、外部董事（1）概念 所谓外部董事，就是非本公司职员的董事，他不参与公司日常管理及具体事务的处理。设置外部董事在于避免董事成员与经理人员的身份重叠和角色冲突，保证董事会独立于管理层进行公司决策和价值判断，更好地维护股东和公司利益。 （2）外部董事与独立董事 独立董事，即是指独立于公司股东且不在公司中内部任职，并与公司或公司经营管理者没有重要的业务联系或专业联系，并对公司事务作出独立判断的董事。外部董事不一定就是独立董事，但独立董事一定是外部董事，因为外部董事虽然不在企业任职，但是可能与企业存在其他关系，比如业务往来等。 2、外部董事制度的理论基础：代理成本理论 企业发展壮大以后，必然面临企业所有权与经营权的分离，如何保证经营者不会背离所有者的目标，减小企业的代理风险，控制代理成本。在国有企业中，尤其要避免内部人控制，达到科学决策的目的。该理论认为，代理成本的降低，必然要求提高经营管理层的效率，同时又必须防止内部人控制问题，所以通过创设外部董事制度来改变经营者决策权力的结构，达到监督、制衡的作用，从而保证经营者不会背离所有者的目标，促进代理与委托双方利益的一致，提高运营效益。理论着眼点在于改革经营管理层权力配置结构来促进经营管理层的安全有效运作，从而减少代理成本。 3、外部董事制度相关制度 （1）外部董事制度与独立董事制度 在实践中,“外部董事(outside director)和独立董事(independent director)这两个概念经常被互换使用。”事实上这两个概念存在着范围和严格程度的区别。广义的外部董事即是指就是非本公司职员的董事，他不参与公司日常管理及具体事务的处理，其包含独立董事。但就狭义的外部董事而言，指的是在外部董事之中除去独立董事之外的其他董事。这里的外部董事被称作灰色董事，灰色董事指虽然没有在公司任职，但与公司或管理层有着个人的和经济利益上的特殊联系;而独立董事必须与公司没有重大关系，满足严格的独立性要求。同时，他们之间还存在重要的区别。（本文所采外部董事为广义的外部董事。） 就我国实际情况而言，我国存在外部董事和独立董事两种制度，从制度设立的初衷来看，决策的执行公开、提升企业的管理水平、促进企业的业绩提升等方面，独立董事和外部董事有着共同之处。但其中外部董事在一定程度上可以归于上面提到的灰色董事。 二者在来源、数量和利益关系上存在很大的差异：从产生机制来看，独立董事由股东大会投票决定，外部董事则由国资委直接任命；从数量上对比，上市公司独立董事人数不低于董事会总人数的三分之一，央企董事会则要求外部董事数目过半；从利益关系上看，独立董事代表中小股东的利益，而外部董事则代表了出资人的利益。 国务院国资委副主任邵宁曾特意撰文指出外部董事（灰色）与独立董事的在实践中也存在很大的差异。首先从经验上看，上市公司的独立董事往往聘请没有实际工作经验的专家学者、中介机构人士，他们缺乏商业直觉，缺乏企业工作经验；而外部董事是聘请有实际工作经验的人，他们有商业感觉，有决策能力。其次从是否专职上看，上市公司的独立董事往往是兼职的，如大学教授本身事情就很多，没有时间没有精力对上市公司做研究；而外部董事主体是专职的。再次从其独立性上看，上市公司的独立董事是内部人选定的，实际是董事长的朋 友，其独立性难以保证；而外部董事与企业班子没有任何的关系，是国资委选的，独立性就好最后，上市公司的独立董事人数偏少，不足以把董事会议案推翻掉，董事会是一人一票；而国资委外部董事制度是一步到位的，是占大多数的，外部董事觉得风险不能做的项目，联手就可推翻。 （2）美国、英国外部董事制度 A美国外部董事制度 美国早期的公司制度是没有“外部董事”、“独立董事”这些称谓的。早期的外部董事多为“灰色董事”,外部董事制度是对“一元制”公司治理模型进行改良的结果。在美国,最早的外部董事多是从生产一线退下来的成功人士。公司聘任他们是期望借助他们的经验、才能和声誉,来扩大公司的影响力,提高公司的知名度。同时,作为一项荣誉也是对他们所作的成绩和贡献的肯定。例如,“莫特和阿尔弗雷德.斯隆就曾在美国通用汽车公司董事会中担任董事长达60年和40年之久。”但是早期的外部董事或多或少与所聘任公司存在着千丝万缕的联系,或朋友或同学或商业伙伴,更有一些有密切金融关系的投资或者商业银行家。尽管不担任公司内部职员,给人一种置身其外的感觉,但是仍然与其担任外部董事公司存在有形或者无形的密切联系。由于早期外部董事制度的缺陷,比如没有年龄限制、没有任期、没有工作时限,导致了早期的外部董事,更像是一种装饰,无法起到现代意义上的外部董事的两大功效即监督和决策。外部董事制度的产生以1940年的《投资公司法》为标志,其规定,投资公司至少40%的董事是独立的外部董事,独立的外部董事的目的是为了解决“内部人控制”,后来逐步演变为以独立董事为主。独立的外部董事制度植根于美国社会的现实需要,60年代的美国,经济社会的混乱、大公司的丑闻不断、董事会进行的政治行贿,使得民众对于加强外部董事独立性的呼声极高。其中,法院的反应最为明显,作用最大,在判决中强令这些公司改善董事会结构,即要求董事会的大部分董事必须由独立的外部董事组成。?这些判决强调了外部董事的独立性和人数的相对优势,法院的判决和美国证监会产生了共鸣,为了阻止大公司董事会滥用职权、损害股东和公司利益,美国证监会发动了公司治理领域中的独立董事变革。对外部董事的要求越来越严格,外部董事逐渐发展成为了独立的外部董事,独立性和外部性成为其核心的内在要素,而且外部董事的人数日益增多,增强了外部董事的整体影响力。“1994年,美国法学所(ALI)在《公司治理原则》最终稿中明确规定,在公开公司,必须设立独立的审计委员会,董事会的大多数成员应有外部董事组成。”20世纪90年代,《密西根州公司法》第450条规定了独立董事的标准、任命方法和特殊权力,为独立董事的规范化与制度化进行了颇有创造力的设计。 B英国外部董事制度 上世纪80年代,英国的一些著名国际大公司相继倒闭的现象引起了英国政府的高度重视,与此同时英国公司也面临着与美国公司同样的问题,公司治理状况的恶化,这些情况促使英国引入美国的外部董事制度。根据英国银行法规定,在英国设立的银行,须设适当数量的外部董事,以监督经营管理层。“到1990年,英国前500家大公司中的95%公司都设置了外部董事,但其中约有八成是透过关系而选任,其独立性、影响力及有效性均有不足。”伦敦证券交易所1991年成立了以凯德伯瑞为主席的公司财务治理委员会,负责独立董事之运作法制化,以确保其独立性,能够独自的做出自己的判断。次年又出台了类似的规定“董事会的构成应该包括具有足够才能、足够数量的非执行董事,以保障他们的观点能对董事会决策起重大影响”。 二、我国外部董事制度(一)外部董事制度引入背景 外部董事制度起源于英美法系国家。“我国1997年引入独立董制度,动因是避免非流通股股东侵害流通股股东的权益,重点强调独立董事要保持与大股东的独立性。”在国有企业或者国有独资公司中外部董事是相对于内部董事的一个概念,建立外部董事制度的直接目标,是为了增强董事会内部的制衡机制,解决国有企业出资人不到位的问题,防止“内部人”控制。我国最早在上市公司中引入外部董事制度,以1997年的青岛啤酒在香港上市开始,后来逐步延伸至证券市场。由于公司高管和大股东长期占据要职,控制权日益集中,董事会职能慢慢减弱,导致公司和中小股东利益受损。上市公司中外部董事制度引入有着深刻的背景:一股独大,大股东操纵股东会、内部人控制问题严重、监事会作用微弱。这些原因造成了严重的后果:大股东侵占中小股东资产、关联交易频频发生、上市公司的财务丑闻不断。国有独资公司由于完全由国家出资,国资委作为出资人不仅要履行行政管理职能,而且还要行使出资人的权利,由于决策层和执行层的重合,因此造成出资人在形式上不缺位,但实际上并不能很好的代表出资人利益的”实质缺位"。董事和高级管理层的重合,造成内部人控制问题极其严重,管理层通过对公司的控制,形成控制收益,进而从事人情交易、关联交易,从而提高自身的利益,造成了国有资产的流失。国有独资公司的外部董事由于并不独立于出资人,因此,并没有被称为独立董事,在国有企业改革的实践中被称为外部董事。引入外部董事制度,专职于企业战略决策,解决决策层和执行层重合的问题,能够代表出资人利益,解决出资人缺位和内部人控制问题。 （二）我国外部董事制度推进历程 2004年,中央企业进行了国有独资公司建立和完善董事会的试点工作,并明确了建立外部董事制度是这次试点工作的一项重要制度安排,是试点的核心环节。2004年6月,国资委下发了《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》,正式启动了董事会试点工作。2005年10月17日,国务院国资委主任李荣融向宝钢集团5位外部董事正式颁发了聘书,宝钢成为董事会试点第一家正式运行的企业。2005年国资委表示在原有7家试点企业的基础上,扩大到 二十几家,并争取在2007年所有中央企业中建立完善的董事会制度。现在,央企159家企业中都已经建立了外部董事制度,完善了董事会治理结构。此后,北京、上海、山东、江苏等不少省市相继建立外部董事制度。2004年11月起,江苏先后选择了江苏省国信集团、江苏高科投资集团、江苏开元国际集团等几家省属国有企业,在全国率先开展建立外部董事制度试点工作,共聘请了19名外部董事,其中3家的外部董事超过董事会成员半数以上。山东省2006年底向省管企业派出了首批外部董事,由国资委聘任并对其履职情况进行考核评价,薪酬由国资委确定,不与任职企业挂钩。上海市国资委于2009年5月,向上海电气集团、上海集团、锦江国际集团等国资委系统大型集团公司的首批外部董事颁发了聘书,启动了外部董事制度试点工作。2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议表决通过了公司法修订案，其中对上市公司独立董事的权利进行了细化，使独立董事制度有了法律依据。中央和地方国资委都对外部董事制度进行了有益的探索,尝试寻找一条适合国有独资公司发展的现代企业之路,但是,外部董事尚处在探索和创新阶段,还需要进一步结合实践的经验进行完善。 （三）我国外部董事制度的立法现状 我国的外部董事制度是从国外引进，并且其呈现一种自上而下的发展模式。现在，我国的外部董事制度发展还不够完善，制度还不够健全，大多属于部门规章或规范性文件，对外部董事制度有规定的是最新修订的《公司法》，并且其中仅仅对上市公司的独立董事有规定。以下从相关规定的发布时间为先后顺序来看，我国现有的规范外部董事的相关法律法规等规范性文件有（主要是全国性的规范性文件，地方性的规范文件暂未列）： 1、1997年12月16日，中国证监会发布《上市公司章程指引》。其中第112条规定，“公司根据需要，可以设独立董事。独立董事不得由下列人员担任：(一)公司股东或股东单位的任职人员；(二)公司的内部人员(如公司的经理或公司的雇员)；(三)与公司关联人或公司的管理层有利益关系的人员”。该条特别注明“此条为选择条款”，也就是说井非强制性的规定。2、1999年3月29日，原国家经贸委、中国证监会联合发布了《关于进一步促进境外上市公司规范化运作和深化改革的意见》，对境外上市公司如何建立健全外部董事和独立董事制度提出了要求，规定“公司应增加外部董事的比重；董事会换届时，外部董事应占董事会人数的1/2以上，并应有2名以上的独立董事（独立于公司股东且不在公司内部任职的董事）；外部董事应有足够的时间和必要的知识能力以履行其职责；外部董事履行职责时，公司必须提供必要的信息资料；独立董事所发表的意见应在董事会决议中列明；公司的关联交易必须由独立董事签字后方能生效；2名以上的独立董事可提议召开临时股东大会；独立董事可直接向股东大会、中国证监会和其他有关部门报告情况”。3、2000年9月，在全国企业改革与管理工作会议上，原国家经贸委明确提出今后在大型公司制企业中应逐步建立独立董事制度。同年9月，原国家经贸委会同有关部门起草，国务院办公厅转发《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》，正式提出“董事会中可以设立非公司股东且不在公司内部任职的独立董事”。4、2000年9月，深圳证券交易所（以下简称深交所）向社会公布的《创业板股票上市规则》（送审稿）中对独立董事制度进行了较为详尽的规定。同年11月，上海证券交易所制定了《上海证券交易所上市公司治理指引（草案）》，要求上市公司“应至少拥有两名独立董事，且独立董事至少应占董事总人数的20％”。5、2001年1月19日，中国证监会发出通知，要求基金管理公司(包括正在筹建中的公司)必须完善治理结构，实行独立董事制度，其人数不少于公司全部董事的三分之一，并多于第一大股东提名的董事人数。6、2001年8月16日，为进一步完善内地上市公司治理结构，促进上市公司规范运作，中国证监会正式颁布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)，并要求上市公司的董事会在2002年6月30日前至少有2名独立董事；在2003年6月30日前董事会成员中的独立董事不少于1/3。《指导意见》的发布实施，标志着在内地上市公司中强制性引入独立董事制度的开始。7、2002年1月9日，中国证监会和原国家经贸委联合颁布实施了《上市公司治理准则》(以下简称《准则》)。《准则》在现行公司法的框架下，明确了公司股东大会、董事会、监事会三大机关的行为准则；在规范控股股东行为、利益相关者、信息披露等关键问题上对上市公司提出了要求；规范了董事的行为，并明确要求上市公司按照有关规定建立独立董事制 度。8、2004年6月7日，国务院国有资产监督管理委员会发布《关于国有独资公司董事会建设的指导意见(试行)》，在国有独资公司中推行外部董事制度，并对外部董事的任职、权利义务进行了一定的规定。9、2004年12月7日，中国证监会颁布了《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》，进一步要求完善独立董事制度，充分发挥独立董事的作用。在原有的独立董事会制度基础上，要求上市公司应当建立独立董事工作制度，董事会秘书应当积极配合独立董事履行职责。上市公司应当保证独立董事享有与其他董事同等的知情权，及时向独立董事提供相关材料和信息，定期通报公司运营情况，必要时可组织独立董事实地考察。同时，独立董事应当按时出席董事会会议，了解上市公司的生产经营和运作情况，主动调查、获取做出决策所需要的情况和资料。独立董事应当向公司股东大会提交年度述职报告，对其履行职责的情况进行说明。10、2006年1月1日，新修订的《公司法》正式生效，其第123条明确规定：“上市公司设立独立董事，具体办法由国务院规定”，第一次从法律层面明确了独立董事的法律地位。根据新《公司法》的上述规定，中国证监会于2006年5月起草了《独立董事条例（草案）》，并已上报国务院审查。 11、国务院资产监督管理委员会，于2009年3月25日发布《董事会试点中央企业外部董事履职行为规范》，同年，10月13日，国务院资产监督管理委员会发布《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》，这两个规范意在对外部董事行为进行规范。同时，着力推进外部董事职业化。12、2014年9月12日，中国上市公司协会发布《上市公司独立董事履职指引》，意在对上市公司独立董事任职过程中的行为进行一定的规范和引导。 （四）我国外部董事制度运行成效及不足 1、外部董事制度实践成效显著。从试点的情况来看,外部董事制度的适用,有力的强化了国资委对国有资产的监督,有效的解决了“一把手负责制”和“内部人控制”的问题。主要表现在: 一、外部董事的进入,董事会的独立性不断加强,决策主体和执行主体不再重合,决策权和执行权已经基本分离。 二、风险管理和控制加强,公司章程、董事会专门委员会工作细则的建立和完善。 三、治理观念的变革,企业管理者由被动的接受制衡机制,变为主动地运用现代化的管理制度。 四、外部董事利用自己的专业知识和商业经验,为董事会提供多元化的知识结构,推动了企业决策水平和质量的提髙。 五、通过外部董事这一出资人代表,国资委对董事会的控制由直接控制变为间接控制,有利于政企分开,减少行政干预。 2、外部董事制度的建设正处在探索之中,也存在很多的不足。 一、外部董事的来源问题。国资委在选择外部董事时,普遍的做法是就近取材,多选任知名国企的退休人员或者相关领域的专家,未能从公开市场上选择。由于具有复杂的人际关系,这也在一定程度上影响了外部董事的独立性。 二、外部董事的“花瓶董事”问题比较严重。一部分外部董事在董事会会议上从未发表过与内部董事或者实际控制人相左的意见;相当多的外部董事在董事会表决时从未投 过反对票。 三、外部董事的年龄结构上,外部董事的年龄偏大。由于年龄和身体的限制,这些外部董事的履职能力和勤勉程度令人担忧。 四、外部董事多是高级管理人员,而熟悉资本运作的能手太少,这与国有独资公司的资产管理和资本运作相差较大,外部董事履职压力较大。 五、外部董事获取公司信息的能力较弱,外部董事的信息获得依赖于公司管理层,管理层提供的不完全或扭曲的信息会影响独立董事的判断。 六、外部董事的薪酬机制有待完善,外部董事的薪资由任职企业发放。同时，根据《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法(试行)》规定，专职外部董事薪酬标准有国资委制定，国资委作为国有企业外部董事薪酬的决定主体很难保障外部董事薪酬有效性的发挥，但如果将外部董事的薪酬同企业的业绩相挂钩，又会损害外部董事的独立性。 七、外部董事薪酬与其承担的责任不相符,外部董事缺乏履职的动力。 3、原因分析 （1）在外部董事的选任上企业的影响力较大 外部董事的角色固然重要，其任免更重要，关系着外部董事的作用能否真正发挥。然而，目前我们很多的中小型国企用“老领导”作为外部董事，他们虽然对公司了解，在管理与决策方面的确实很有经验，但很难保证外部董事决策的独立性。 （2）外部董事比例偏低，难以形成制约抗衡力。 外部董事的数量及其在董事会中的比例与外部董事独立性存在着正相关关系，外部董事的数量越多，其在董事会中的比例越高，其独立性就越强。国有企业引入外部董事的根据也是博弈原理：在公司治理机构中形成高层经营者为主体的内部人一方与外部董事一方的对垒阵营，形成互为制约的平衡机制。《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，仅仅对上市公司的独立董事比例作出了不得低于1/3的规定，对于其他非上市的国有企业并未作出明确的规定。国外许多公司治理研究认为，董事会中外部董事人数应当超过一半，美国甚至超过了70%这样才能保证外部董事在董事会中足够的话语权，防止董事会被内部董事操纵，形成内部人控制的局面。《公司法》规定，董事会表决方式是一人一票制，外部董事只有在人数上占绝对优势，才可能在公司重大决策上占主导地位，才有足够的话语权，真正防止董事会被内部董事操纵。但事实上，多数国有企业的外部董事一般只有1─2名，难以实现有效制约、抗衡的目的，而且还很容易被内部人同化。即使在外部董事人数过半的情形下，外部董事能否在应当头反对票的时候反对，或者保留意见仍然不得而知，因为有很多原因让他们无法坚定自己的意见，比如：信息部全面及时、外部董事工作条件缺乏、缺少独立发表意见的动力和压力。 （3）外部董事激励机制不足，难以提起外部董事参与公司治理的积极性。 我国外部董事的激励机制主要包含薪酬机制和声誉机制两种最主要的方式。根据国资委2009年制定的《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法(试行)(中对专职外部董事薪酬的明确规定:专职外部董事的薪酬标准由国资委制定;专职外部董事薪酬由基本薪酬、评价薪酬、中长期激励等部分构成;专职外部董事的基本薪酬每三年(与中央企业负责人经营业绩考核任期相同核定一次。当前外部董事相对固定的薪酬方式很难对外部董事的工作积极性和主动性产生激励作用;同时，国资委作为国有企业外部董事薪酬的决定主体也很难保障外部董事薪酬有效性的发挥。但是如果将外部董事的薪酬同企业的业绩相挂钩，又会损害外部董事的独立性。声誉机制对于外部董事来说也是一个非常重要的激励机制，虽然我国信用体系在不断完善之中，但是在我国经理人市场和声誉市场发育不充分、不健全的情况下，很难通过声誉机制对外部董事激励来增强外部董事的监督作用。 （4）外部董事的权责利不明确。 目前外部董事的作用主要是企业重大决策，但决策失误外部董事应承担什么样的责任、是否要内外有别等问题，国内现有的法律法规以及任职公司章程的规定都不很具体，可操作性不强。外部董事的职责弹性大，在实践中很容易产生这样的问题：内部董事认为自己是受检查的，往往表现为谨小慎微，只求无过；外部董事认为自己是来帮忙的，工作中无所用心、得过且过，缺乏应有的积极性。 三、外部董事制度完善建议 （1）外部董事的组合要合理。要实现外部董事制度设立的目的就必须提高外部董事在任职企业的影响力，提高影响力的前提是提高外部董事在董事会中的比重，建立内、外组合合理的董事会。真正组合合理的董事会不仅外部董事的数量达到一定比例，而且外部董事的经验、能力最好能够形成优势互补。在这方面，宝钢集团已经为市场提供了值得借鉴的经验。宝钢第一届董事会9名董事，其中外部董事5名：冯国经、李庆言分别来自香港、新加坡，既有经营管理企业的经验，又有国际化的视野；吴耀文是原中石油副总经理，有着丰富的国际化经营经验；杨贤足是原联通集团董事长，有大型企业经营管理经验；夏大慰是上海国家会计学院院长，有助于强化宝钢集团的风险管理。如此合理组合、强强联合的董事会，既利于有效防止外部董事内化，又可以实现外部董事的智慧、技能、价值的最优组合。 （2）建立专业化的外部董事队伍。合理、健全的董事会在公司治理结构中有着具足轻重的地位，高素质的外部董事对于董事会的健全有着重要的作用。国务院国有资产监督管理委员会，于2009年10月13日，那么比《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》，除了对外部董事进行规范之外，意在推进外部董事职业化。在此，可以借鉴国外独立董事的做法，实行外部董事职业化。具体而言，就是根据市场需求，在社会上建立具有一定权威和信誉的外部董事遴选及资质认证机构，凡外部董事的资格认定、考试、选拔、推荐、监督等均可委托该机构负责，由该机构对外部董事实行社会化管理；社会有关部门和具有广泛用人需求的出资人应建立外部董事的专门机构和广泛的人才资源库，依照一定的程序、遵循一定的标准适时地选择合适的人才；与此同时，这类机构还应担负起对外部董事的经常性培训，不仅注重外部董事的职业能力而且关注其职业操守。外部董事职业化，一方面可以保证外部董事具备专业知识和技能，另一方面，还能保证外部董事有充足的时间和精力了解企业的实际状况和各项工作是否落实，从而真正代表出资人对企业实施管理和监督。 （3）外部董事也需要监督和激励。经济学理论认为，几乎所有的人都是自利意识和自利动机的理性人，在此假设的基础上，作为“经济中人”，外部董事同样需要加强监督和激励。建立和完善外部董事的监督、激励机制，对外部董事的不作为或乱作为做好事前防范，更有利于外部董事与内部董事在公司的经营决策上实现优势互补，促进董事会结构合理化，提高董事会的整体素质，真正实现出资人与董事会对公司的携手管理。 李春 （安徽财经大学安徽蚌埠233041） 摘要：虽然目前我国已设立独立董事制度来防止上市公司控股股东、大股东利用自己的优势地位侵害其他中小投资者的合法利益，并取得了一定的成效，但是我国“二元制”公司治理模式下的监事会的监督功能严重弱化，几乎起不到监督董事会的作用。为了弥补这个缺陷，我国应设立外部监事制度来增强我国监事会的独立性，强化其监督功能。本人认为外部监事制度和独立董事制度并设可以起到共同加强公司监督的力度，对这两种制度并设的合理性的探析，将有利于完善我国的公司治理结构。 关键词：独立董事；外部监事；合理性 就公司的监督机制来说，外部监事制度与独立董事制度具有一定的相似之处，二者都是强调来自于与公司经营没有直接关联的外部力量的监督。我国《公司法》第123条已规定上市公司设立独立董事的，具体办法由国务院规定。独立董事制度的引进确实对完善我国公司的监督机制起了积极地作用。但由于我国在公司化改制过程中深受“董事会中心主义”与“保证经营权自主性和独立性”理论的过分影响，使得我国虽然在公司法中规定了监事会制度，但却并未真正赋予监事会充分的监督职权，再加上监事的饭碗受制于董事会，故而常常沦为董事会的附庸机构，无法起到监督内部董事的作用，更谈不上监督独立董事了。有鉴于此，本人认为我国应引入外部监事制度来完善我国监事会制度，使我国监事会的功能得到真正的发挥，从而也能对独立董事起到一定的监督作用，避免其权力过大而无约束。所以这两种制度能够相互配合将更有利于我国公司权力制衡机制的完善。因此，本人认为我们有必要在深层次上分析和研究在现行制度下并设独立董事与外部监事的必要性和合理性，在法律和实践中协调好二者之间的关系，以便更好的发挥出这两种制度相结合后所具有的功能。 一、独立董事制度及其缺陷 独立董事又称外部董事是指独立于公司股东且不在公司内部任职，与公司或经营管理者没有任何重要的业务或专业联系，并对公司事务进行独立判断的董事。独立董事制度是美国在20世纪的公司实践中逐渐产生的，纽约证券交易所于1977年首先建立独立董事制度[1]。我国2006年新颁布的《公司法》第一次对 1 独立董事有了规定。独立董事制度进入我国多年之后，终于由重要的部门法加以确定，获得了正式的法律地位。独立董事不像内部董事那样直接受制于公司的控股股东，也不直接受制于公司的高级管理层，因此有利于在董事会决策时基于自身的独立性来判断和表达意见。独立董事比较重要的职权如发现关联交易有可能会侵害其他股东权益的，该独立董事有权否决掉该关联交易。独立董事还享有任免或解聘高级管理人员等职权。独立董事的这些职权有利于加强对公司特别是董事会内部人员的监督，形成有效的内部制衡。但是由于独立董事制度不是我国土生土长的制度，它从引入时就缺乏相应的制度和人文环境，比如有的独立董事为了赚钱，同时在几个公司担任独立董事，严重不负责任，根本不能对公司董事会所作的决策进行审查和监督，而且常常为了逃避责任，一味的对董事会所作的决策投否决票。此时独立董事不仅起不到对公司董事和经理的有效监督，而且还会造成公司运营成本的增加。所以本人认为应再设立外部监事以便在提高我国监事会独立性的同时监督独立董事的行为，防止独立董事滥用权力或者不履行应负的职责。 二、外部监事制度及其缺陷 外部监事是指由来自公司外部、与公司无利害关系的法律、会计等专家担任的，能独立行使监督职权的监事。外部监事制度具备日常性监督、事后监督以及外部性监督的功能，这是独立董事制度所无法具备的。外部监事制度的设立是日本商法不断加强监事监督职能的结果 [2]。独立性是公司监事会的灵魂，保持自身的独立性是监事会有效履行监督权的根本前提。针对我国监事会缺乏独立性的弊端，本人认为可以通过外部监事制度来增强我国监事会的独立性。因为外部监事是从公司外部选出来的，与公司人员没有利益关系，所以外部监事能够脱离公司董事、经理的控制和影响，自主地行使监督权。我国现有监事会的职能难以发挥的重要原因是监事会成员的构成结构和人员素质存在严重的问题。而外部监事制度正好有助于解决我国监事会独立性差以及人员素质不高的状况[3]。在监事会中拥有一定数量的外部监事，就好比给监事会注入了新的血液。不仅可以改进我国监事会成员结构和任免机制，提高人员素质，还可以有效的避免曾与董事、经理具有同事或从属关系的监事与董事、经理相互勾结的问题，提高监事会监督的效率，从而加强公司内部监督的独立性与实际效能。有人认为既然我国的监事会的监督功能严重弱化，甚至沦为董事会的附庸，不如取消监事会引入外部监事制度。本人认为与其取消监事会制度，不如对我国原有的监事会制度进行改革和完 善，毕竟经过多年发展的监事会还有其存在的必要，冒然废除可能会给我国的公司造成较大的动荡。我国完全可以比照上市公司中的独立董事制度，引入外部监事制度来完善我国的监事会也未尝不可。 三、在我国这两种制度并设的合理性 （一）从监督的内容来看 外部监事主要是对公司进行财务方面的监督。大家知道外部监事是从具有法律、财务方面相关知识的专家中选任的，可以很好的检查出公司财务中的虚假内容，防止公司内部人员暗箱操作损害其他股东的合法利益。而独立董事监督的主要关注点在于公司整体和长久的获利能力，把公司的各种经营风险减少到最低限度。独立董事参与董事会会议，将其专业知识以及对市场的洞察体现在公司的重大决策中，提高决策的科学性和透明度。而决策的科学化和透明化有利于在公司决策过程中排除控股股东的机会主义行为和执行董事、经理层等内部人滥用权力的行为。所以独立董事侧重于对公司业务方面的监督。即它主要是针对董事会所作出的决策是否合理，有没有侵害中小股东的权益等事项进行监督[4]，并不对公司财务状况进行监督。因为这两种制度各对公司的不同方面进行监督，一般不会造成监督职权内容上的重叠。二者监督内容的差别使这两种制度并设具有了现实可能性。并设这两种制度可以使我国的公司的监督机制更完美，避免公司监督出现真空地带。 （二）从监督的阶段和力度来看 由于外部监事是从公司外部选任的，不具有参与公司董事会决策的职权，所以外部监事只能以事后检查的方式对公司决策的效果进行研究分析和对公司董事经理的违规行为进行制止以及要求其更改可能会损害其他股东权益的决议或追究相关责任人的责任。并且外部监事可以作为公司的专职监督人员，可以对公司的日常性经营活动实施监督。因此外部监事的监督主要是事后的监督及日常性监督，具有实时监督和事后检查并矫正的作用，其监督力度要强于独立董事。在我国独立董事不是公司的专职董事，而且监督也只是独立董事职责的一部分，本人认为其职责主要是对董事会作出的决策进行分析看是否合理，防止公司利益遭受不必要的损失，减少控股股东与中小股东之间的信息不对称。在我国现实生活中大多数独立董事到开会了才会来一下，所以其无法对公司进行日常性监督。当然外部监事虽然也可以监督董事的行为但是由于外部监事不能参与董事会的决策，而且不是董事会的成员，会遭到董事的排挤，很难真实的了解到董事会所作 出的各项决议。这就使外部监事很难对董事会的决策过程进行有效监督[5]。独立董事的引进，在很大程度上填补了外部监事监督的不足。独立董事依法享有表决权和对决策事项的参与和知情权。因此独立董事可以依据知情权于事前获得董事会决策事项的内容，一旦发现问题就可以通过行使表决权和发表意见的权利阻止决策的形成，以此保护好公司和中小股东的合法权益。由此可见独立董事的监督根据制度的安排主要是事前监督，而外部监事的监督主要是事后监督和日常性监督，二者监督的阶段和力度不同，二者的结合有利于对管理层涉嫌违法违规的行为进行事前防范、事中规范、事后监督，提高解决问题的效率，节约社会成本。所以这两种制度可以在我国公司治理结构中并设，共同完善公司的监督机制。 （三）从监督的性质和职能来看 独立董事制度与外部监事制度的性质和职能有所不同，前者属于董事会的内部控制机制，具有天然的内部监督职能。后者则是与董事会并行的公司监督机构，具有天然的外部监督职能。外部监事与独立董事主要区别之一即外部监事不参与董事会的决策，独立董事却恰恰是通过在执行层次上参与董事会的经营决策来保护中小股东利益，提高决策的合理性、公正性和科学性，制衡经理人员等。独立董事和外部监事都是社会中的人，也有失职、渎职和从事违法活动的可能；由于受自身的知识和经验方面的局限，在履行各自职责时都有可能使公司和股东权益受到损失。而现行的公司监督机制却无法解决这个问题。基本原因就是由于我国监事会不具有独立性。从而无法有效的监督包括独立董事在内的董事人员以及经理层，致使独立董事的职权因无制约而过大。如果同时引入外部监事制度，增强监事会的独立性，就可能成为强化监事会制度、制衡独立董事制度的一剂良药。概括言之，应当充分考虑独立董事、外部监事在监控功能、职权范围的不同特点，从制度安排上保证两种制度的有效性与协调性。要知道，监督总有疏漏，而实现权力的制衡是最重要的。因而，同时设立独立董事制度与外部监事制度可以使二者相互监督，形成有效的权力制衡机制[6]。外部监事在完善我国监事会的同时，加强了公司的外部监督。独立董事在完善我国董事会的同时，强化了公司的内部监督。所以如果在协调好二者关系的前提下，在公司治理结构中并设独立董事制度与外部监事制度，不但不会造成机构重设，职权重叠，而且还可以实现独立董事与外部监事之间的合作和制衡，从而有效的提高我国公司监督机制的效能。基于此，我国公司完全可以在不取消原有监事会的基础上并设这两种制度。从而构建一个适合我国公司治理的有效监督机制。 结语 通过上文对独立董事制度与外部监事制度的简介和这两种制度并设的合理性的分析，我们可以看到独立董事与外部监事在监督的范围、监督的阶段、监督的性质和职能都不是完全相同的，也不是相互排斥的。两者各有侧重、分工不同，虽然两种制度各自的作用方向不同，但是可以形成一种合力，共同维护公司的合法合理经营，促进整体目标的实现，达到各种利益的平衡。因此完全可以共存于一个公司的治理结构之内，并行不悖，而且可以实现功能上的互补。当然，公司监督机制的完善是一项长期的工作，即使在资本市场发达的国家也还存在一些问题，需要不断的改革和完善。而这些问题决不是一朝一夕所能解决的,它有赖于多项制度的完善与创新,这就需要靠各方面的共同努力了。比如我国应尽快建立独立董事与外部监事之间的磋商、协作机制。并定期召开独立董事与监事会之间的情况通报会议，加强独立董事与外部监事之间的信息交流。另外在独立董事和外部监事之间要形成有效的制衡机制，防止二者之一权力过大而弱化这两种制度组合的功能。独立董事和外部监事“内外兼修”，必将有利于我国公司治理结构的完善。 注释 [1]史际春．企业和公司法[M]．北京：中国人民大学出版社，2008：236-265． [2]杨帆．论公司治理结构中的外部监事制度[J]．经济法制，2001(12)：68-71． [3]顾闻．独立董事制度与我国公司治理结构的冲突与协调[J]．消费导刊，2009(8)：61-62． [4]江溟．刍议独立董事与监事会监督职能的区别与完善[J]．探索与争鸣，2006(2)：121-122． [5]殷盈盈．论独立董事与监事会监督权之平衡[J]．天府新论，2008(6)：128-129． [6]王立彦．解析独立董事与外部监事制度[J]．经济界，2005(4)：41-43． 参考文献 [1]黄申．何者更适合：外部监事还是独立董事[J]．广西经济管理干部学院学报，2007(19)：56-60． [2]彭淑婷．论我国监事会制度的完善[J]．现代商贸工业，2009(18)：57-58． [3]夏云．独立董事制度与监事会制度的兼容性探讨[J]．金融经济，2008． [4]王娇玲．浅谈独立董事与监事会功能之协调[J]．闽西职业技术学院学报，2006(4)：55-56． 关于XX年大学生村官集中教育培训制度的 计 划 为进一步丰富XX大学生村官理论和实践知识，提升整体素质，增强干事创业的本领，在市委组织部制定的教育培训基础上，结合本街道实际，特制定XX大学生村官常态化集中教育培训制度。 一、教育培训内容 通过教育培训，让大学生村官及时了解掌握全街道的社情民意，更好适应社区工作，进而不断提升服务社区居民群众的服务能力。教育培训的内容主要涉及： （1）我街道经济、社会事业发展、文化建设、社会稳定和基层民主建设等发展建设情况以及相关的政策法规。 （2）新形势下我街道社区建设成效较好社区的经验介绍。 （3）企业创业、经营、管理经验介绍 二、教育培训形式 为切实能够让大学生村官培训工作取得成效，建立由班子成员、专业技术人员、优秀社区干部、企业负责人和政协委员、人大代表以及党代表组成的大学生村官教育培训导师团，对大学生村官分层次、分类别培训。 1、班子成员（专业技术人员）授课。每季度安排一位班子成员结合自身分管工作向大学生村官授课，讲解分管工作的有关政策、法规，传授社区工作经验，让大学生村官了熟悉我街道各线工作情况，增强工作信心。 2、社区干部说给大学生村官听。每季度安排一名优秀社区干部，结合本社区各项工作的建设做法、经验和成效，从如何促进社区居民增收、加快新形势下社区建设等方面进行现身说法，传授一些社区工作好的做法、好的经验，让大学生村官对社区工作有直观的认识。 3、现场观摩培训。不定期安排大学生村官到我街道辖区内规模以上企业参观、学习、实践，邀请企业负责人为大学生村官传授企业创业、经营、管理经验，为大学生村官自主创业提供必要支持。 三、教育培训管理运行机制 建立大学生村官的学习培训档案，掌握大学生村官的学习培训情况，有计划的培训大学生村官。街道党工委结合大学生村官的实际需求，每制定培训内容，每位大学生村官要积极参加定期和不定期培训，通过培训学习社区工作、自主创业等经验。 中共XX市XX街道工作委员会 农村社会养老保险制度的外部性效应, 推动着政府重视和解决农民“老有所养”问题。然而, “旧农保”中政府责任的缺失, 使得这一制度并未能很好地满足参保农民的养老需求。我们以外部性理论为视角, 通过新、旧农保制度的对比, 分析外部性与农保制度以及政府责任的相互关联, 提出政府在“新农保”中制度、财政、监督管理方面的责任回归, 从而实现对农村社会养老保险制度负外部性的消除与破解。最后, 在社会保障城乡一体化的背景下, 我们论证出一个“‘零支柱’+统账结合”的新型农村社会养老保险制度模式。 一、外部性理论与农村社会养老保险制度的关联 外部性 (externality) 是西方学者最早在经济学中提出的一个解释工具, 后来被推广到公共管理领域。根据外部性的社会效应, 可以分为正外部性和负外部性。我国农村社会养老保险制度运行中政府责任分担不足与缺失, 引致了大量的负外部性。政府责任在农村社会养老保险制度中的回归, 是这一外部性内在化的理性选择。 1.外部性理论的内涵界定 一般认为, 外部性概念是“剑桥学派”的创始人马歇尔首次提出的。其后, 福利经济学创始人庇古提出了私人边际成本和社会边际成本、边际私人纯产值和边际社会纯产值等概念, 基本形成了现代意义上静态技术外部性的基本理论。[2]经济学中的外部性是指在市场经济领域中个体行为与结果的一种关联现象, 这种关联有可能是正面的, 也有可能是负面的。其实, 外部性不仅体现在经济学领域, 也体现在公共管理领域, 在范围广泛的公共政策中同样有着极强的理论解释力。公共政策的外部性分为广义的公共政策外部性和狭义的公共政策外部性, 狭义公共政策外部性是指由公共政策的制定和实施所导致的对不同利益相关群体的外部性, 这种政策外部性主要由政策的分配功能引起, 使有些人获益、有些人受损。[3] 正如外部性具有正负关联一样, 外部性理论也有正负之分。从成本——收益角度来考察, 正外部性, 即外部经济, 是指个人消费特定的物品时, 社会也会得到外部效益, 社会边际效益高于个人边际效益。负外部性, 即外部不经济性, 是指企业不仅要支付个人边际成本, 而且要使社会支付外部成本, 社会边际成本大于个人边际成本。[4]从生产——消费的角度来考察, 外部经济性 (正外部性) 是指经济主体 (生产者或消费者) 的活动使他人或社会受益, 而受益者无须花费代价。外部不经济 (负外部性) 是指经济主体的经济活动使他人或社会受损, 而造成损害的人却未承担成本。[5]在公共政策领域, 某项政策的运行同样表现出强烈的外部性, 只是有时表现为对社会有积极和推动作用的正外部性, 有时则表现为对社会发展起阻碍作用的负外部性。 2.外部性理论与农村社会养老保险制度 农村社会养老保险制度的运行表现出鲜明的正负相异性。建国后的50~70年代, 我国在农村实行的是集体保障的个人养老模式。然而, 家庭联产承包责任制的改革, 使农村养老模式迅速从集体保障转变为风险系数较大的家庭和土地保障。上世纪80年代的体制改革和工业化、城镇化进程, 使传统的养老模式再次面临严峻挑战, 老无所养成为一个严重的社会问题, 农村没有社会养老保险的负外部性也显露无遗, 国家颁布的《基本方案》可以视作为对养老保险外部性的回应。然而“旧农保”的实施并没有带来预想中的效应, 由于政府责任的缺失和制度设计的缺陷, 很快就到了难以实施的地步。 我们所述的农村社会养老保险外部性, 仅指农村社会养老保险制度不健全和收效甚微对农村人力资源流转、农村社会秩序、城乡贫富差距以及城乡社会保障一体化所产生的负外部性。这些外部性无疑是社会主义新农村建设和城乡社会保障一体化建设的巨大障碍。但是, 在“新农保”中我们欣喜地看到政府责任的理性回归。这一转变避免了市场在应对农村社会养老保险外部性问题上的盲目性与滞后性, 也使这种外部性走向内在化, 即从阻碍社会发展的负外部性转变为推动社会发展的正外部性。 二、农村社会养老保险制度的外部性向度 “旧农保”中政府责任的缺失, 使其在保障参保农民老年生活作用上收效甚微, 并导致明显的负外部性后果。据调查, 1998年农村社会养老保险向59.8万参保农民发放了养老保险金, 人均约为42元/年, 参保农民月均养老金为3.5元。[6] 1.农村人力资源流转受阻 资料来源:周健:中国农村剩余劳动力的界定与估算方法研究, 《社会科学战线》, 2009年第8期。 改革开放以来, 随着农村土地制度、生产方式的变革, 农村长期被掩盖的“隐性失业”开始显性化, 出现了大量剩余劳动力, 也称为农村剩余人力资源 (见表1) 。农村剩余劳动力到城市谋求发展不仅可以缓减城市建设的劳动力所需, 更能缓减目前城市养老金支付的巨大压力。对农村而言, 剩余劳动力向城市的流转避免了人力资源的浪费, 提高了劳动力的使用效率, 也为农村的发展提供了必要的技术、知识以及资金支持。但是, “旧农保”《基本方案》中规定:“投保对象从本县 (市) 迁往外地, 若迁入地已建立农村社会养老保险制度, 需将其保险关系 (含资金) 转入迁入地农村社会养老保险管理机构。若迁入地尚未建立养老保险制度, 可将其个人交纳全部本息退还本人。”显然这项制度规定是不甚合理的, 因为首先中国大多数农村并没有建立起社会养老保险制度, 参保农民要想不失去养老保障权益就只能选择流转到有农村社会养老保险制度的地区。而且在制度实施过程中, 各地都选择了有利于自己地方利益的政策方案, 地方保护主义的存在对外来参保农民有着较大的排斥性, 也阻碍了农村社会养老保险关系在不同地区的转移接续, 进而限制了农村劳动力的流转。此外, 农村大量剩余人力资源无法正常流转出去, 在农村发展不景气的时候, 极易成为安定团结的隐患, 影响农村社会的稳定与和谐。 2.城乡贫富差距的持续拉大 资料来源:国家统计局:历年《中国统计年鉴》、历年《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》, 北京:中国统计出版社。 改革开放以来, 我国城乡贫富差距从1978年的2.57∶1一直降到1983年的1.82∶1, 然而以1983年为拐点, 城乡贫富差距又从1.82∶1上升到2008年的3.31∶1 (见表2) 。虽说城乡贫富差距是收入分配制度、税收制度、产业结构等多种因素导致的, 但不能忽视农村社会养老保险制度缺失这一重要原因。首先, 与前文论述到的城乡养老保险制度不衔接, 参保农民担心失去养老保障权益相联系, 在缺陷制度的约束下农民无法到相对发达的城市去谋生, 就无法挣得发家致富所必要的资本储蓄。其次, 城乡养老保险制度的不衔接还导致进城务工的农村劳动力, 不去积极地参加社会养老保险制度。农民不参保, 并不等于说他们没有养老担忧和养老计划, 没有社会保障他们只能寄希望于家庭和自我储蓄保障。在家庭保障式微的情况下, 则只有个人储蓄养老一种选择, 于是我们看到近年来农村的储蓄率不断增长。农民大量储蓄引起的外部性不仅无法开发农村的社会需求, 还会使农民失去利用资本创造财富的机会。在此状况下, 农民要想快速致富赶超城市居民谈何容易, 久而久之持续拉大着农村与城市的贫富差距。 3.城乡社会保障一体化衔接断裂 随着市场经济的深入发展, 农民同样会面临如同城市居民那样的市场风险, 也同样需要社会保障制度对其生活予以保障。社会养老保险制度作为社会保障的一个重要内容, 实现在城乡之间的制度衔接并最终走向一体化具有终极性的民生和社会意义。首先, 在制度建设方面, 农村社会养老保险制度的缺失明显有违社会保障公平公正的原则, 与国家目前提出的“普惠制”社会保障是相背离的, 广大农民没有养老保障会加深城乡之间的隔阂。而且, 这一制度的缺失也给未来实现城乡社会保障一体化带来巨大的障碍。因为, 要在农村没有任何养老保险制度积累的情况下一步到位地实施与城市一样的制度安排, 是一件极其困难的事情。其次, 在制度安排方面, “旧农保”实行的是完全个人账户积累制, 对农民参保也没有强制性要求, 在国家财政补贴方面也基本是停留在理论的意义上。与现行的城市职工和居民养老保险制度相比, 无论在筹资方式还是在制度要求上都有着较大的差距。不同的制度安排形成了不同的模式和运作程序, 这为养老保险城乡一体化设置了障碍。 三、政府责任与农村社会养老保险制度外部性的消除 福利经济学、凯恩斯主义、新古典经济学以及“市场失灵”理论, 都对政府干预农村社会养老保险有极强的解释力。我们以外部性为视角, 认为农村社会养老保险制度的不健全会对各项社会事业产生破坏作用, 基于消除这种外部性的现实诉求, 政府从行政管理、财政支持、制度设计等方面广泛介入到农村社会养老保险制度建设中, 实现着政府责任的理性回归。 1.强化政府对农村社会养老保险的行政责任 政府对农村社会养老保险进行行政干预的方式包括:建立相关制度以及对制度的实施进行管理和对制度的过程进行监督。纵观国外农村社会养老保险制度的发展历程, 都是在经济水平发展到较高程度, 后于城市社会养老保险制度建立起来的 (见表3) 。1992年的《基本方案》和2009年的《指导意见》, 分别标志着我国农村社会养老保险制度的实施与重启。而1992年和2008年我国人均GDP约为278美元和2460美元, 我们距离发达国家实施农村社会养老保险制度时的人均GDP水平还有较大的差距。但是, 出于外部性后果以及国家对农民养老保障的责任考虑, 政府必须加强对农村社会养老保险制度的干预力度。在经办管理方面, 《指导意见》就农民参保缴费和领取待遇等情况建立了信息管理系统, 并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享等内容都做了较为详细的规定。在基金管理方面, 《指导意见》指出要建立“新农保”基金财务会计制度, “新农保”基金要全部纳入社会保障基金财政专户, 实行收支两条线管理, 单独记账、核算。在制度的监督方面, 主要是对制度在试点地区的执行情况进行符合政策要求的评估监督, 并且对资金的筹集、上解、下拨、发放进行监控和定期检查。同时, 在机构监督的前提下, 加强社会监督和群众监督。这些行政责任都是政府治理农村社会养老保险制度外部性的必然选择。 资料来源:庹国柱、王国军:《中国农业保险与农村社会保障制度研究》, 首都经济贸易大学出版社, 2002年。 2.强化政府对农村社会养老保险的财政责任 建国后, 我国采取了优先发展城市和建设工业的战略选择, 其直接后果就是导致了国家对农村发展的责任弱化, 甚至以牺牲农村的利益来换取城市和特殊产业的发展。国家发改委测算, 改革开放的20多年中, 仅征用农地的价格“剪刀差”, 政府就从农村拿走2万多亿元。[7]因此, 国家有责任补还对农村所欠的“债务”, 以“工业反哺农业、城市反哺农村”的措施, 负起对农村社会养老保险的财政责任。我们也从《基本方案》和《指导意见》的解读比照中看到了政府财政责任的回归。《基本方案》坚持以个人交纳为主, 集体补助为辅, 国家给予政策扶持的筹资原则。国家予以政策扶持, 主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。但是, 通过经济体制改革和乡镇企业私有化改革, 不同地区乡镇企业的发展程度不尽相同, 一些欠发达地区甚至没有任何乡镇企业, 国家通过对乡镇企业予以税前列支以实现对农村社会养老保险的财政支持也就无从谈起。《指导意见》坚持个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资原则。政府补贴又分为地方财政补贴和中央财政补贴两种。其中, 中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助, 对东部地区给予50%的补助。地方财政对参保人缴费补贴标准不低于每人每年30元, 对农村重度残疾人等缴费困难群体, 地方政府则为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。而且国家还为年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村老人, 提供“普惠式”的基础养老金。 3.实行农村社会养老保险的强制分配制度 由于信息不对称和道德风险、逆向选择的存在, 农村社会养老保险制度运行表现出强烈的“市场失灵”, 而政府解决这一顽症可供选择的方案就是实施强制性的养老保险制度, 用“大数法则”去化解这一风险, 但在《基本方案》和《指导意见》中都没有体现出这一强制性。《基本方案》中对农村养老保险做了规定:“坚持自助为主、互济为辅;坚持社会养老保险与家庭养老相结合。”但并没有做出明确的强制参保要求, 而各地从实际情况出发, 也没有对农民参加养老保险做强制性要求。《指导意见》更是明确规定:“政府主导和农民自愿相结合, 引导农村居民普遍参保”, 在个人缴费标准上, 政府设计了10个缴费档次, 参保农民可以自主选择缴费档次。虽然自主性能体现国家对个人选择的尊重, 但是, 在农村社会养老保险制度中一味坚持自愿性的原则, 必将导致国家治理养老保险外部性的事倍功半。所以, 无论从理论还是从实践来看, 政府都必须确立农村社会养老保险制度强制性分配的原则, 并以法律形式予以颁布和保护, 赋予农村社会养老保险制度的权威性和强制性。 四、新型农村社会养老保险制度的模式构建 基于对农村社会养老保险制度外部性的治理, 我们应立足农村整体经济欠发达的现实, 着眼于未来的城乡社会保障一体化, 构建一个具有现实可行性和未来前瞻性的“新农保”模式, 这一模式可表述为“‘零支柱’+统账结合”。 1.“零支柱”的制度安排 “零支柱”是世界银行在养老保险三支柱模式基础上, 于2005年提出的一个全新概念, 意指建立在非缴费基础上, 由国家提供的最低水平的养老金待遇。它主要是从社会保障公平性和普惠性角度, 认为作为一个合法的公民, 个人有权从国家那里得到最低的生活保障, 以实现老有所养。《指导意见》中对年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的, 不用缴费, 可以按月领取基础养老金的制度规定, 就是一种普惠型的“零支柱”养老保险模式。但是“零支柱”的筹资模式有待进一步探讨与研究, 我们认为这一支柱的资金来源应该是国家财政专项拨款。但是考虑到国家既要为“零支柱”供款, 又要为参保农民提供补贴, 所以, 这个“零支柱”的待遇标准不宜定得太高, 应定位为“保基本”的最低保障养老金。而且, 鉴于其完全财政拨款的性质, 可以考虑与民政部门负责的农村居民最低生活保障制度相整合, 在筹资和发放过程中探寻相关制度的配合与支持, 以此缓解国家在农村养老保险制度上的财政压力。 2.“统账结合”的制度安排 “统账结合”是指在农村社会养老保险制度中实行社会统筹与个人账户相结合的形式。这一制度设计的主要目的是实现城乡社会养老保险制度的衔接, 为将来社会保障城乡一体化做制度准备。社会统筹基金由国家财政补贴资金和其投资运营的收益组成, 筹集起来的统筹基金可以在全国范围内调剂使用, 体现养老保险的互济功能。个人账户方面, 《指导意见》中有着明确的规定:“个人缴费, 集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助, 地方政府对参保人的缴费补贴, 全部记入个人账户。”我们认为这个建立在缴费确定型、体现效率与个人责任的制度设计是“新农保”中最大的亮点和成功之处。但是在制度运行中, 要吸取城镇职工基本养老保险制度“空账”运转的教训, 制度伊始就严格执行社会统筹与个人账户分账管理, 分别运作。“新农保”实行“统账结合”也是解决目前最为棘手的农民工养老保险转移接续问题的一剂“良方”。因为, 农民工在城市参加养老保险遵循的是社会统筹与个人账户相结合的模式, 那么当他们从城市转出养老保险关系而参加农村社会养老保险时, 如果农村没有社会统筹账户基金, 就会使他们丧失部分养老保障权益, 成为挫败农民工积极参加社会养老保险的重要因素。走出单一的个人账户制, 选择“统账结合”应成为农村社会养老保险制度正确的路径选择。 农村社会养老保险制度缺失所引致的负外部性后果, 应成为政府在制度设计、财政支持和管理监督等方面责任回归的缘由所在。国务院颁布的《指导意见》虽然为开展农村社会养老保险工作指明了方向, 但它的一些制度安排还应被进一步完善, 设计和构建一个“‘零支柱’+统账结合”的新型农村社会养老保险制度模式是理性而前瞻的选择。 摘要：农村社会养老保险制度的外部性属性决定其不可能完全依靠市场来解决, 必须进行适度的政府干预。本文以外部性理论为视角, 认为农村社会养老保险制度缺失导致农村人力资源流转受阻、城乡贫富差距持续拉大以及城乡社会保障一体化衔接断裂等负外部性后果。政府需在制度设计、财政支持以及监督管理等方面实现责任回归, 构建一个“‘零支柱’+统账结合”的新型农村社会养老保险制度模式。 关键词：外部性,农村社会养老保险制度,政府责任,统账结合 参考文献 [1]段家喜.养老保险制度中的政府行为[M].北京:社会科学文献出版社, 2007. 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