体系建设政策建议

体系建设政策建议（8篇）

1.体系建设政策建议 篇一

近年来，人民群众“看病难，看病贵”的问题越来越得到党和政府的高度重视。政府对农村卫生工作的投入在加大，对“新型合作医疗”的补贴在增加。这些举措充分说明中国领导人已经把农民的健康和医疗问题放在了一个十分显著的位置上，是“执政为民”理念的一个重要体现。为从源头上打破“小病不治拖成大病，治大病又需要消耗更多资源” 这样一个恶性循环，为了积极应对传染病控制和慢性病增加的双重挑战，有效解决农村广大人民群众的基本医疗保健问题，我们建议政府把下一阶段农村卫生工作的重点转到加强农村社区卫生组织体系建设上来。

对现状的分析

目前农村卫生的发展难题，是在有限资源紧约束的条件下，如何对高端（住院医疗）与低端（基本卫生服务）兼顾发展还是优先发展做出抉择，这个抉择因价值观、评价指标、评价方式不同而众口不一。我们发现，农村“看病难、看病贵”的主因，不仅仅由于投入不足，“重治轻防”、“重住院治疗轻基础医疗”，还有卫生服务体系的机制和体制障碍，也导致了覆盖低、服务差、收费高、受益少，和负面因素的控制难度加大。

目前的突出问题，一是新型合作医疗对农村卫生发展的推动方向过于单一，以大病为主，只给大病患者以补贴，致使政府补偿大部分流向地段和地段以上医院，基层卫生更加边缘化了。医院的补偿人次占总人次的 48.3%，补偿金额占到总额的 71.83%。而在不同级别的医院，医疗费用相差很大。例如云南大理，阑尾切除术的总费用乡卫生院 996 元，市医院 2365 元，市乡倍差 2.4 倍；孕妇正常生产总费用乡医院 339 元，地段医院 668元，市医院 1531元，市地段倍差 2.3倍，市乡倍差 4.5 倍。二是政府补贴农民的资金有相当部分被乡镇和地段级卫生机构以牟利手段吞掉。据北京大学医学部 2005年对河北等地的调查，农民从新型合作医疗中得到的报销额仅占大病花费的8%。三是没能找到推动农民直接参与监管的方式，致使新型合作医疗运作几年，仍旧只有政府的积极性,制度的管理成本过高。政府的管理成本尽管按规定在新型合作医疗制度补贴之外另出，不过据中部和西部 6地段调查，低的地段份人均 2.37元，高的地段份甚至达到人均 4.83 元这些问题启示我们：第一，农村卫生难题很多，错综复杂，政策决策的优先安排要针对实际情况进行调整；第二，体制转轨时期的农村卫生发展必须同时配套改革，尤其是卫生机构改革和政府治理改革；第三，农村卫生发展与改革只是农村问题的一个子系统，而把它放置到十一?五规划提出的新农村建设这个历史任务当中，就成为政府与农民联手投入新农村建设的一种机会。农村社区卫生组织体系建设应该成为新农村建设的一个重要的组成部分。

政策建议

一、把下一阶段农村卫生工作重点转到加强农村社区卫生组织体系建设上来。

所谓“社区卫生服务”就是针对一个社区人群的常见病和多发病所提供的一揽子基本预防保健与医疗服务。如果我们把卫生服务的整个过程比作一条连续不断的河流，社区卫生服务的重点是做“上游”的无病早防(控制危害健康的危险因素)以及有病早治(防止小病拖成大病)的工作。社区卫生服务的成本低，效果好。预防胜于治疗是传统的智慧。加强农村社区卫生组织体系建设不仅对于建立真正有效的公共卫生体系具有打基础的作用，也是及时预防和控制常发、多发和慢性病(治疗成本高)的有力措施。卫生部两次全国卫生服务调查结果显示：农村儿童计划免疫建卡率从 1993 年的 87%下降到 2003 年的 56%，这与农村“三级预防保健网”的网底破裂有关。与此同时，农村前两位的慢性病(循环系统和消化系统疾病)的患病率在10年间增加了近两倍(从1993年的1.6%和2% 分别上升到2003年的 3.1%和 2.5%)。由于许多慢性病都与不良饮食习惯和行为方式有关,通过加强卫生宣教(社区卫生服务的一项重要内容)可以有效控制慢性病的发生与发展，而仅仅通过“保大病”的“新型合作医疗”难以解决日益增长的医疗费用。原创文章，尽在文秘知音网。

加强农村社区卫生服务是一项重要的“便民工程”和“惠民工程”，全国卫生服务调查发现：61%的农村病人是在村一级医疗机构就医，而 2003年全国农村尚有 23%的行政村没有村卫生室。有村卫生室的地方，绝大多数村医成了靠卖药维持生计的个体医生，包括预防保健在内的真正意义上的社区卫生服务并没能开展起来。即使是建立了“新型合作医疗”制度的地区，虽然一部分患“大病”的群众得到一定的费用补偿，绝大多数群众就近就医的环境也没有得到改善，边远山区缺医少药的问题仍然十分严重。针对这个问题，个别地方政府和农民组织例如湖北省恩施土家族自治州政府和陕西省洛川地段“旧地段镇农民医疗合作社”从实际出发，大力抓了“重点村卫生室”或统领周边几个村的“社区卫生服务站”的建设，深受群众欢迎。

二、引导建立农民健康合作组织，推动社区卫生服务和机制创新。

与城市改制不同，农村社区卫生服务属于体制和制度创新，其关键是解决推动体制、制度创新的动力、能力和压力机制的问题。陕西洛川地段旧地段镇以组织农民医疗合作社为突破口进行社区卫生服务试点，取得了明显效果。在当地政府支持下，旧地段镇农民医疗合作社（镇农医合）于 2004 年 月建立，全镇农民成为社员，各村选农医合代表，形成村代表到镇代表会的代议制的农民自治组织。镇农医合通过集体筹款、集体签约、集体购买、集体监督的方式，要求乡镇卫生院向下布点建立卫生站，提供规定内容的社区卫生服务，推动需方（镇农医合）对供方（镇卫生院）既补偿又制衡，在互动中走向动态平衡。农医合镇（小）统筹试图与当地新型合作医疗的地段（大）统筹相配合，探索一个大小统筹结合、地段乡卫生服务结合的农村卫生服务新模式。试点的效果是：

1、以集体筹资买社区服务的方式补偿卫生人员的服务成本，规定药价降低到进价的 7%以下，且收支两条线，服务人员的收入一律工资化，与卖药牟利彻底脱钩，解决了动力机制的问题。

2、农医合与镇卫生院签署规定明确的社区卫生服务协议（统一进药、统一定价、免费医疗、预防保健、健康档案、慢病追踪、康复随访、健康教育、24小时值班等 7 项社区卫生服务），且各村农医合代表（34人），每月以信息传递卡和服务反馈卡对农户进行满意度调查，形成切实可行的监督制度，建立了一支活跃在农村基层的农民卫生监督员队伍，解决了压力机制的问题。

3、以成本效益为原则、筹集社会资金模拟政府为社区卫生组织体系进行规划、融资、排产、监督，试图探索能力（硬件、软件）机制建设的路径。

实践经验证明：第一，以农医合组织启动社区卫生服务小统筹的方式能够得到大多数农民的真心拥护。课题组对试点镇和对照组（非试点镇）的抽样调查表明，试点镇对各项服务的满意度参差，但都比对照组高。对药费合理、看病方便、慢病服务、预防服务、急诊及上门服务的农民满意度，试点镇与对照组的数据分别是 74.8%(36.9%)、74.2%(59.4%)、43.9%(34.6%)、54.5%(42.4%)、60%(35.3%)，而当试点镇的农民被问及对社区医疗服务站是否感到物有所值时，回答很值得和还算值的占到 84.6%，是各类医疗服务机构中评价最高的。

还有，试点镇的 89%，对照镇的 82.8%的农民都赞成成立农民医疗合作社，由农民代表直接反映对卫生服务的意见，试点镇的86.1%，对照镇的67.2%的农民还赞同以民选和公开竞争的方式选农民代表。第二，只要精心规划、认真施行，特别是在借助农村尚存的社区信任关系基础上形成农民合作组织对社区卫生机构既补偿又制衡的机制，完全可能控制社区卫生组织体系的建设成本，获得较高的成本效益。试点经验证明，农村社区卫生组织体系的硬件建设并不是一个“无底洞”。

首先，一次性硬件投入的水平可以承受。当地依服务半径 1.5 公里，服务 1000-3000 人的布局原则，旧地段镇卫生院建立了覆盖全乡 13665 人的 6个社区卫生服务站，首次投资仅 1.32 万元,平均每站 2200元，每个农民不足 1 元。经过两年运转，又添置设施 1.1 万元，完全可以支撑服务站的基本运转。其次，社区卫生服务的日常运转经费也是可以接受的。旧地段镇6个社区服务站共有13名卫生人员，第一年全年支出工资81294元，月均工资521 元，运行费加管理费用 21650元，总额为 102944 元，分到每个农民的费用只有 7.53 元。

三、以乡镇卫生院机构改革为中心进行农村卫生服务体系改革

近年来对乡镇卫生院建设的社会认识统一到非但不能取消还必须强化上，方向是正确的。自去年以来中央政府投资支持乡镇卫生院房屋和设备改造也是对的。只是，发展政策若得不到改革政策的配套支持，不解决乡镇卫生院的补偿机制、监管机制和管理体制的问题，仍旧各行其是下去，一些地区乡镇卫生院以国家投资为经营本钱，不搞社区卫生服务只热衷于赚钱养人，甚至自行提价损害农民利益的现象将难以避免。农村卫生发展需要一个长期、稳定、有限竞争的半市场的公共服务环境，而要达到这一宏观目标，微观机制的配套改革，尤其是形成乡镇卫生院公办民营的托管与农民监管相结合的运营机制是问题的核心。以往改革的缺陷集中于一点，是没能将外部环境的改善与内部机制的改革同步。尤其是内部改革难度过大（在人事问题和基本药品定价问题上最突出），缺乏来自外部对机构改革的必要政策支持和政策保护。

具体建议本着动力、能力、压力机制“三力建设”一起抓，充分调动各方积极性的原则，我们对于如何加强农村社区卫生组织体系建设提出以下初步建议：

(一)以改革的精神规划农村社区卫生组织体系，重建农村卫生服务三级网的网底。

社区卫生服务站建设是农村卫生公共设施的网底工程，要以覆盖农村全部人口为目标，而不应择优投入几个“重点村卫生室”以示政绩。社区卫生服务站是乡镇卫生院的下属机构，网底的硬件建设投入要结合乡镇卫生院的配套改革通盘规划。要以乡镇卫生院机构改革、体制改革基本到位作为政府投入的前提，凡是达不到标准的可暂缓投入。投入资金可来自中央政府拨专款及地方政府配套资金。凡投入硬件的卫生院和下属的社区服务站，均须进行外界评估。要特别说明的是，三级网的网底原为村卫生室。但据实地考察，村卫生室大都名存实亡，原有的村医或成行医个体户或将卖药视为家庭副业经营。国家投入到村卫生室的资金演变为对个体农民的馈赠（其中不少是村干或者其亲戚），大都使得富户更富，未能产生所期望的公共效益。国家真正需要的是以成本效益为原则，逐个筛选，将合格且又愿意入网的村医和家庭户作为社区卫生服务站网络建设的资源，一旦入网，就要依照统一规范进行公共管理。

（二）落实社区卫生服务运营经费来源，整合农村卫生发展政策。

根据试点经验，人均 10-15 元左右基本上可以保证一个 1.3 万人口乡镇的 “社区卫生服务站”的全年运行经费需要。这笔钱既可考虑从中央和地方新增加的“新型合作医疗”的投入资金中出，又可考虑从农民投保新型合作医疗个人账户的资金中出，还可以考虑配比法。即无论大病小病，住院保障还是社区服务，都采取农民和政府按一定比例合作出资的方式，不过，不再保留个人账户（目前农民存在个人账户的钱大都成为死钱，主要起心理安慰作用，不能投入运转）。如农民目前每人每年为新型合作医疗出资15 元，政府补贴 30 元。可以将 45元中的 15元用于社区卫生服务，30 元用于大病和住院保险。由此，以大病为主的新型合作医疗政策就可以自然地扩展为包含社区卫生服务在内的系统整合的农村卫生发展政策。原创文章，尽在文秘知音网。

(三)以发展社区卫生服务为目标推进乡镇卫生院改革，培育补偿与制衡并举的机制。

乡镇卫生院改革的目的不是为了自身赢利，而是发展社区卫生服务。在做好社区卫生服务的网底建设规划后，以中央政府为首的各级政府负责进行软硬件的能力投资，社区政府（地段、镇）负责支持农民组织进行监督，乡镇卫生院负责内部改革。在宏观环境得到改善的条件下，乡镇卫生院完全可以根据发展的需要调配人力。在职人员凡不服从分配下基层者一概以自动下岗论处；同时可不拘一格地招聘合格的社区卫生人员，实行社区服务站竞聘上岗制。上岗者一律采取基本工资加奖金(根据工作表现)的政策，新旧人员使用、培养一律，社会保障制度也要逐步走向一律。在补偿制度落实的同时加强制度制衡：社区卫生服务项目免费或收取材料费，基本药品的销售实行低差价或零差价。

（四）制订农村社区卫生服务规范，提高农村社区卫生服务水平。

政府应当组织力量(包括专家和有丰富农村基层卫生工作经验的乡村医生)研究农村社区卫生服务规范，制订不同级别的农村社区卫生服务人员的上岗资格以及考核标准，编写农村社区卫生服务培训教材，支持与组织各种形式的培训活动。

（五）培育农民健康合作组织。

以社会组织登记政策和政府发动各类基金会给予大力支持的方式，在有条件的地方，培育和推进农民医疗合作社或健康合作社，以探索有组织的农民群众参与卫生监督的制度化或者半制度化模式。

(六)支持综合性试点。

以上各条均可先试点，后推广。建议中央政府责成有关机构牵头，允许和鼓励相关研究机构与试点地段挂钩，进行社区卫生服务、乡镇卫生院改革与新型合作医疗相互配套的农村卫生服务体系整体改革试点，给予这类试点一定的政策空间。

2.体系建设政策建议 篇二

一、加强政府对医保的投入和监管力度

历史经验和世界各国的实践已经证明, 政府在医疗保障的建立和发展中具有不可推卸的主导责任。这就要求在农村医疗保障的建立和发展过程中, 各级政府必须在经济、政策、法律等方面给以一定的支持和优惠, 逐步建立起各级政府、农村集体和农民个人的共同投入、风险共担的机制。构建县、乡、村三级卫生防疫保健网, 着重解决农村基础卫生防疫和公共卫生建设等问题。从全国范围来看, 可以因地制宜, 允许有区域性差别。

资金投入只是政府对农村医疗保险的第一步, 也是最基本的一步, 此外还要加强管理, 强化准入制度和行政监督, 除了保证公共卫生, 预防保健投入外, 宜大力动员社会力量多渠道、多形式举办医疗卫生事业, 行政部门应确立“不求所有, 但求所存”的观点, 把重点放在开发并规范医疗市场, 以解决农村医疗保健服务中存在的供需矛盾。对各乡镇的财政也要进行严密监管和群众监督, 防止任何形式的挪用和贪污浪费。

健全举报制度。农村合作医疗监督委员会应以不同的方式, 设立举报机构, 定期和不定期地受理有关农村合作医疗的举报;全面推行“公示制”。农村合作医疗管理委员会制定的基金使用管理办法及实施细则、资金的使用范围等均应采用张榜公布的形式, 保证参加合作医疗的农村居民的参与、知情和监督的权利;监督与审计相结合。在强化日常监管的基础上, 审计部门应定期对农村合作医疗基金收支和管理情况进行审计, 同时, 不定期对主要工作人员的离任、工作的交接实现离任审计, 确保农村合作医疗制度健康、有序地发展。

二、确保农村医疗救助制度的推行

医疗救助是社会保障领域中救济救助体系的重要组成部分, 农村医保体系也在逐步完善这一方面的工作。但是目前救助对象的确定一般采用客观经济指标作为标准。这种方法的优点在于可操作性强, 但是, 往往不能急人所需, 不利于救助资金发挥最大效果。确定医疗救助对象应以经济条件和健康状况为基本标准, 其他特征为参考条件。在确定救助对象时, 工作人员必须深入农户, 倾听群众反映, 严格按照规定的申请审批程序, 真正实现公平界定。同时, 对医疗救助对象进行动态管理, 每隔一定时间重新确定一次, 以保证特困人群能及时得到救助, 而不让己脱贫人群占用有限的救助基金。

确保农村医疗救助制度的顺利推行, 就必须加强医疗救助金管理与监督。县级管理机构要建立独立的农村医疗救助基金, 专款专用, 不得从基金中提取管理金或移为他用。除了建立严格的监督程序和制度外, 还要对医疗救助基金的支付情况建立举报制度, 发动群众对医疗救助工作的热情。

医疗救助最关键的一点还要坚持正确的指导思想和方针:一定要坚持覆盖面广、标准低、因地制宜的原则。第一, 医疗救助制度要面向所有符合救助条件的人, 具有公众性和公平性:第二, 医疗救助水平不能过高, 明确医疗救助仅仅是基本的救治, 是救危性救助非康复性救助。第三, 医疗救助方案的确定必须适应当地的实际发展情况, 在省级政府统一规划的基础上, 地方政府进行适度调整。

三、以法律来为农村医保护航

建立并完善社会保障体制, 没有法律的保证和支撑是不行的。不从法律角度提社会保障制度既无从建立, 也无从运作。”无论是破解当前农村医疗保障方面存在的突出矛盾, 还是着眼于农村医疗保障的长远发展, 制定我国农村医疗保障法都具有重大的意义。

近年来, 我国对农村医疗保障制度进行了一系列改革, 也相应地出台了一些政策、行政法规、地方性法规和规章。但从总体情况来看, 我国农村医疗保障立法仍滞后于农村医疗保障事业发展的需要, 立法体系不完备, 立法层次偏低, 法规实施机制不健全, 滞后的法制己成为制约农村医疗保障制度建设的瓶颈。因此, 我们需积极推进我国农村医疗保障立法进程。

笔者认为, 根据我国现阶段的社会经济发展情况, 我国农村医疗保障立法宜采取“一法为主”型的总分结构, 即制定一部统一的综合性的法典式法律, 如《农村医疗保障法》, 对农村医疗保障法的目的、调整对象、农村医保的基本原则、保障种类, 保障资金的来源、筹集方式, 保障的管理机构和管理体制, 以及法律责任等做出概括性规定, 以此来统领相关的行政法规、地方性法规、部门和地方规章等单行法规和配套法规。各级地方政府和人大则应因地制宜, 充分考虑地方特色, 以基本法为依托, 制定相关的地方性法规和行政法规。同时还要注意与其他相关法律 (包括我国参加的国际公约) 保持协调和衔接, 也可对其它法规进行适当修正 (如土地法、侵权法等) 。最终形成以母法为主干, 以单行法、配套法为具体体现的完整、统一、和谐的多层次农村医疗保障法规体系。

参考文献

[1]、郑风田, 《制度变迁与中国农民经济行为分析》, 中国农业科技出版社2000年。

[2]、韩明谟, 《农村社会学》, 北京大学出版社, 2001年。

[3]、刘清华等, 《走进医疗保险世界》。

[4]、向德楷, 杨崇德, 《农村合作经济》, 中国财政经济出版社。

3.体系建设政策建议 篇三

企业技术创新政策是指那些旨在促进企业开展研发活动、激励企业将新知识/新技术转化为新产品/新服务，实现技术经济和商业价值的政策。

本文以我国促进企业创新政策库（1978—2014年）为基础，采用政策目标测量设计与定量分析方法，通过政策测量结果分析我国促进企业技术创新政策目标价值转变的演进特征，并对现行政策体系进行评估。

政策测量与研究设计

企业技术创新政策作为政策设计和制度安排的重要载体，可以运用数量统计方法构建相关政策测量维度，并对每一测量维度进行政策测量和统计分析设计。为了能科学刻画出我国企业技术创新政策演变，特别是政策目标转换过程，本文采用政策数量统计法建立多维度、多层次测量框架，将政策等级、政策有效期等因素融入到测量体系中。

（一）政策测量原则

数量统计法将每一项企业创新政策视为一个单元，按以下原则设计测量规则，以达到科学规范测量政策的目的。

原则1：政策效力等级与政策类型等级、行政权力等级相一致。原则2：政策效力等级由政策制定部门中最高行政权力的等级决定。原则3：政策效力大小与参与制定部门的数量正相关。原则4：测量政策在某一特定目标上的政策效力时，越具体的政策，其政策效力越高。

值得注意的是，可以依据原则1、2和3分别测量具体政策的效力，但可能忽略政策间的关联性。原则4可以弥补这一可能的不足，即越具体的政策越能更直接发挥促进作用，在具体测量政策目标导向或内容时其得分越高。

（二）测量设计

1.政策效力的测量

本研究借鉴彭纪生等（2008）的政策测量思想设计政策效力量化标准。政策效力反映政策重要程度，因此，我国国家行政权力等级结构和政策形式可以作为其测量依据，政策制定者数量在很大程度上反映了政策效力的大小，政策制定者数量越多说明对该政策越重视，政策执行协同性越好。据此确定企业技术创新政策效力赋值标准（如表1）。

2.政策目标导向和政策工具的测量

企业技术创新行为的形成有其规律性，只有在一定条件下企业才会选择技术创新。政府应该从增强企业创新源、提高企业创新动力和创新能力、完善企业创新过程四个方面激励企业技术创新，根据市场失灵和系统失效所需要解决的相关问题确定政策重点和政策工具组合。政府制定旨在促进企业技术创新的政策目标应包括任务、创新能力、创新动力和创新基础条件四个方面，这些政策目标对应的主要政策工具如表2所示。需要注意的是，这里企业家精神指标没有给出评分标准，主要原因为在我国企业创新政策文本中未发现有提及企业家精神的具体内容，这在很大程度上说明企业家精神被忽视是现有政策的不足，因为企业家精神及其在企业技术创新中的重要性是不言而喻的。

（三）政策统计方法设计

首先，对每一项创新政策依据上述评分标准进行评分，然后，计算年度政策效力和年度政策工具得分。本年度各项指标值等于年内出台政策的各项政策指标值总和。

接着，分别计算各政策目标导向每年总得分，即每个政策目标导向对应的政策工具年度得分算术平均数。因为所有当年有效的政策仍发挥实际作用，政策效力和政策工具年度累计得分应该分别等于上一年度累计得分和本年度得分之和。

由于我国1978年以前没有以企业为直接政策客体的创新政策，只有政府以计划形式布置给企业技术革新和技术改造任务的政策内容，这些政策对现代企业创新的影响非常小。因此，本文在测量各指标值时未考虑1978年前的相关政策。

我国企业创新政策体系的阶段性特征及存在的主要问题

改革开放以来我国企业创新政策与时俱进，政策目标更加符合国情，政策工具越来越丰富，政策体系越来越完善。

（一）以渐进式方式实现了政策目标从提升特定领域技术水平向提高企业技术创新能力的转变

改革开放初期我国企业只是国民经济生产单位的性质没有发生根本变化，企业在技术创新方面只是国家计划的执行部门。事实上，直到1992年，诸多理论认识仍然很模糊，这导致创新政策表述模棱两可，多数创新政策措施具有“双轨制”特征。这一阶段与技术创新相关的政策多以“计划”或“规划”出现，如科技资助或产业技术支持政策、为科技创新构建好环境的相关政策，政策支持的主要对象还不包括企业，提高特定领域或特定产业技术水平是这一阶段创新政策的主要目标。

1992年，我国确立建立社会主义市场经济体制方向，明确提出企业是市场经济主体。政府开始重视从政策上支持企业技术创新，逐步明确了企业应该是技术创新的主角，而不应该是配角，直接将企业作为技术创新支持对象的政策开始出现，提高企业技术创新能力也逐步成为技术创新政策的目标，这也成为后续制定相关政策的主要价值取向。与以前的科技计划相比，这一阶段国家科技计划已有了巨大的改变：竞争机制的引入、政策重心逐步向企业技术创新转移。具体地，国家计划项目支持方式呈现多元化，支持技术项目和支持科研基地建设并重；科技计划支持内容逐步以技术创新为主，企业逐渐成为国家创新规划的主要承担者和参与者。

（二）我国企业创新政策工具越来越丰富、政策体系越来越完善

比较1992年前后两个阶段的政策数量得分（见表3）、政策力度得分（见表3）可以发现，我国企业创新政策出台数量总体上呈上升趋势，政策工具种类增多了，其结构也有所不同，创新政策体系正逐步完善。

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根据表3，年度颁布企业创新政策数量及其政策力度后一阶段都显著地高于前一阶段，这一结论也得到图1的支持，显示我国颁布和实施企业创新政策在时间维度上具有加速趋势。前一阶段年度颁布政策平均数不足8，政策形式多为具有较强计划性特征的科技计划或产业政策；虽然当时从国家战略层面上认识到科学技术的重要性，但在思想上和实践中还没能把企业作为技术创新支持的直接或主要对象。这一阶段颁布了不少等级较高、影响深远的技术创新政策，为此后建立和完善企业技术创新政策体系提供了良好条件。1992年后我国开始出现以企业为直接政策客体的技术创新政策，并呈现逐步增多的态势，年度平均颁布数量约是前期的3倍，这反映出我国政府对企业创新及其政策重视程度的提高。

综上分析，改革开放以来我国政府越来越重视企业技术创新，特别是1992年以来为解决企业创新能力薄弱问题颁布多项政策，政策数量、政策效力和政策制定参与部门都明显增多，但实践中企业技术创新能力普遍低下的问题依然没有得到根本解决，与政策目标还有相当的差距。造成政策失灵的原因是多方面的，主要表现为政策连续性不够、及时性不足、政策制定者话语权弱势和政策结构不够合理等。

（三）政策连续性不够，国家重大战略目标调整成为政策制定的催化剂

我国企业创新政策年度颁布数量和力度总体上呈增长趋势（见图1），说明政府对企业技术创新重要性的认识不断提高、对企业技术创新及其政策愈加重视。这可以从“向科学进军”、“科学技术是第一生产力”、“科教兴国”、“创新是一个民族进步的灵魂”、“建设以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系”一系列论断中得到印证。

从年度颁布政策数量和政策力度都可以发现，我国企业技术创新政策在1985、1992、1995、2000、2006和2011年出现了极大值，而且政策数量在这些极大值的上升趋势明显低于政策力度（见图1），反映出在相应年份政策出台数量更多、等级更高。这些年份实质上是我国国家战略重大调整节点，1985年开始科技体制改革，1992年明确“建立和完善社会主义市场经济体制”。1995年开始实施科教兴国战略，1999年调整国家科技发展战略目标为“加强技术创新，发展高科技，实现产业化”，2006年确定建设创新型国家战略目标，将提高国家和企业自主创新能力置于空前的高度，这可以从图1最高值得到印证。2011年是“十二五”开局之年、又一个政策高峰年。

综上分析，每一次企业技术创新政策颁布的高潮都是国家战略调整的结果，国家战略调整成为推动企业创新政策体系更新的主要力量源泉。这在很大程度上反映出政府对企业技术创新规律认识的不足，对利用政策支持企业技术创新缺乏科学的把握，政策的连贯性和可持续性有待提高。

（四）政策出台不够及时，具体政策颁布往往出现明显的滞后现象

随着经济全球化和中国企业的成长，企业技术创新行为决策的影响因素也在发生变化，政府要制定出能适应企业技术创新需要的具体政策予以及时的支持和激励，这就要求政府制定相关政策不仅要重视国家战略调整，更要调查和把握企业现实需要。特定领域或产业技术支持仍然是政府政策的重点，企业主导产业技术研发创新的机制尚未建立，这与企业技术创新主体地位不相吻合。研究还发现，一些具体政策出台出现明显的时滞，以“十二五”为例，各类“十二五”科技规划基本上都在2011年和2012年颁布，有的甚至在2013年才颁布，如《国家高新技术产业开发区“十二五”发展规划纲要》和《技术市场“十二五”发展规划》。

（五）政策制定参与机构增多，但科技政策职能部门话语权弱势，政策权威性不足

改革开放以来有60多个政府职能部门先后参与过创新政策制定，参与制定机构有不断增多之势。统计分析发现有以下重要特征：1.科技部始终是促进企业技术创新的主管政府职能机构，这为保持相关政策连续性提供了重要保障。2.政策形式低级导致其权威性不足。1978—2014年间共出台596项企业技术创新政策，其中法律形式的只有17项，占比不足3%；采用通知形式的多达257项，占比43%；采用办法形式的有121项，占比约为20%。这在一定程度上可以解释政策连续性偏低。3.政策制定参与部门数量不断增加，科技职能机构政策话语权弱势。从1978—2014年企业创新政策参与制定机构及其初次参与时间看，参与政策制定部门数随时间推移不断增加，联合出台政策的机构数有随时间推移增长之势。科技部颁布相关政策最多（197次），其中独立制定的只有68项，绝大多数都是与其他部门联合颁布的，其中与财政部（122次）、税务总局（70次）、国家发展改革委员会（85次）、海关总署（24次）和对外贸易与经济合作部（40次）等合作较多。由于科技部拥有较少经济资源和行政权力，创新政策执行必须依靠政府经济职能机构；政府经济职能机构为了保持其有利地位也愿意在企业创新政策制定中拥有话语权，通过创新主体的力量巩固其有利地位。机构改革使政府职能部门间的权力博弈更加激烈，企业创新政策政出多门成为常态，这不利于企业创新资源的优化配置和创新政策目标的实现。

（六）能力导向型企业创新政策体系基本形成，但其结构不够完善

1993年至2014年，几乎所有政策工具的年度平均得分都高于1978年至1992年，其中得分最高的依次是特定领域技术创新、企业自主创新、补贴、公共科技基础设施、企业科技人才引进培养与激励和科技公共服务，其中有2项是以提高企业技术创新能力为主要目标的，有2项是以企业技术创新公共基础条件为主要目标的，还包括了1978年至1992年的主导性政策工具——特定领域技术创新。值得注意的是，1993年至2014年的特定领域技术创新工具与1978年至1992年的有较大差别，出现了以企业为主要支持对象、以促进企业技术创新为目的的国家科技规划项目或工程。综上，企业创新政策经过30多年渐进式调整，其重心已发生转移，主要是为企业提供技术创新公共服务和公共科技基础条件、弥补市场激励不足以及增强企业技术创新资源和能力。由此可见，我国能力导向型企业创新政策体系已基本形成。

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现有政策体系结构存在明显不足，主要有：一是消化吸收工具成为政策短板。“消化吸收”工具得分一直很低，说明几乎所有政策工具都得到强化的同时，消化吸收工具却一直被忽视。消化吸收是提高企业技术创新能力最关键的环节之一，但它却是目前企业创新政策工具中的“短板”。二是科技成果转化重视程度不够。实现新知识、新技术的经济商业价值是技术创新的主要目标，科技成果转化是其不可逾越的环节，然而科技成果转化工具年度平均得分低，只有21.59，属于薄弱环节。三是对知识产权保护缺乏应有的重视。该政策工具得分较低，在很大程度上解释了企业在原创性技术创新上投入不足而更愿意选择模仿的普遍现象。四是对技术引进作用有夸大之嫌。前后两阶段“FDI或技术引进”得分都非常高，体现了我国政府希望通过FDI和技术引进快速实现技术跨越的强烈愿望。但大量研究却发现FDI政策未能如愿。2006年政府提出坚持走自主创新道路证明它在这一问题认识上的“幡然醒悟”。五是金融和风险投资政策对企业技术创新的支持力度有待提高。发达国家的经验表明，有力的金融支持和完善的风险投资机制是促进企业技术创新的重要力量，但目前我国这方面的政策还不够健全。六是对企业技术创新动力政策重视不够。政府技术采购得分最低，相关政策从未明确提及企业家精神。企业家精神和政府技术采购是企业技术创新的重要动力。不重视企业家精神和政府技术采购是现有政策的重要不足，是造成企业创新动力不足的重要原因。

完善我国企业创新政策体系的建议

（一）加强企业技术创新规律研究，增强技术创新政策的连续性和可持续性。企业技术创新有其自身的规律性和特殊性，政府要深入研究中国企业技术创新的特点和规律，从创新源、创新动力、创新能力和创新过程等诸环节入手正确选择政策重点和设计合理的政策工具以解决市场失灵和系统失效问题。只有准确把握了企业创新的规律，政府才能制定出科学有效的政策。

（二）强化科技职能部门在创新政策制定中的地位，提高政策权威性和政策协同效率。在我国市场经济体制完善的过程中，科技职能部门一直是企业创新政策的主要职能机构，但其话语权弱势，政策执行必须依靠经济职能部门，这样的博弈局势不利于创新政策的制定和执行。技术创新是建设创新型国家的基础，是保障国家利益的需要，应该强化科技创新职能部门的地位，提高创新政策的权威性，并使科技创新职能部门在创新政策协同中发挥核心作用。

（三）优化企业创新政策体系结构，强化企业消化吸收、成果转化和创新动力工具的作用。中国企业成长的经历和环境决定了其现阶段创新能力和创新惯性不足的特征，政府应该强化和重视培养企业创新“基因”和提升创新能力政策工具的作用，具体建议：1.强化促进企业“消化吸收”的政策。“学习—消化—创新”可能是培养中国大多数企业创新能力和增加创新基因的重要选择，也是实现“引进技术”目的的必由之路，因此，要强化和完善相关政策工具；2.完善激发企业技术创新动力政策工具。需要弥补和完善现有政策体系中激发企业创新动力的政策，尤其要重视金融和风险投资、知识产权保护、企业家精神和政府技术采购等政策工具；3.重视和强化激励企业技术成果转化政策工具的作用。我国科技创新在经费和人才投入方面都有很大增长，但科技成果转化和技术创新却差强人意，很重要的原因是技术创新和成果转化政策出现了一定程度的偏颇，因此要研究促进企业科技成果转化的条件，有针对性地设计和完善政策工具。

（作者为国务院发展研究中心研究员）

4.体系建设政策建议 篇四

张英洪

城乡结合部建设面临双重任务，既要推进城市化，实现农村向城市的社会转型，让农民享受现代城市文明成果；又要推进城乡一体化，破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局，实现城乡融合、和谐发展。城乡结合部建设总的要求是，率先构建城乡一体化的体制机制，率先实现基本公共服务均等化。为此，我们就城乡结合部城市化建设提出如下政策建议：

一、加快土地制度创新，维护农民的土地财产权益

土地是农民最重要的生产资料和生活保障，也是农民生存和发展最重要的财产。在城市化进程中，要加快土地制度创新，维护农民的土地权益。

一是改革征地制度，创新和完善征地补偿机制。将征地严格控制在公共利益的范围之内，非公共利益需要占用农村集体土地的，应实行市场交易的办法，由用地单位与村集体及农民平等谈判，公平交易，政府收取相关土地税费，公正保护双方的合法权益。特别是重点工程占有农民土地的，更要足额公平补偿，要改变长期以来重点工程建设占地反而给农民补偿严重不足的做法。确因公共利益征收农村集体土地的，也要按照同地同权原则以市场价格给予农村集体组织和农民个人公正合理的补偿。在绝大多数情况下，凡需要占用农村集体土地的，一般实行土地租赁或土地入股等形式，保障农民集体土地所有权性质不变，维护农民的长远发展。完善土地储备制度，将土地增值收益主要用于农村的基础设施和公共服务。政府除收取土地税费外，不再从经营土地中获利。土地储备成本中，农民拆迁补偿和就业安置费用占很大比重。建议采用产权置换的方式，减少政府征地数量，降低征地成本。土地储备项目为农民预留产业用地，可采取代征为国有土地，再交由农民使用的方式。对农民拆迁住房补贴面积较多的，可通过产权置换的办法，将其转换成集体经济组织建设的租赁房或商铺房（广州允许农民以2：1将拆迁房置换为商铺房）。

二是允许和规范农村集体建设用地流转。农村集体建设用地流转已是大势所趋，不可阻挡。城乡结合部地区的集体建设用地直接入市的要求最迫切，现在的当务之急是尽快出台《北京市农村建设用地流转管理办法》，对集体建设用地流转进行统一的规范、引导、保护和管理，建设城乡统一的建设用地市场，允许农民通过多种方式开发经营集体建设用地，维护农民的土地发展权，让农民分享城市化中土地增值的收益。通过村集体和农民进行土地开发建设，可以保障农民参与城市化进程，解决农民的长远生计问题。凡是外来流动人口比较集中的城乡结合部地区，可根据实际情况鼓励和规范农民大力建设公共租赁房，重点解决流动人口的居住问题，增加村集体和农民的财产性收入，同时也促进原有“瓦片经济”向新型服务经济升级转换，促进郊区发展方式转变。公共租赁房收入应在村集体和农民之间进行公平的分配。

三是保障农民宅基地用益物权，实行农民宅基地的商品化。农民对宅基地依法享有占有、使用、收益的权利，在城市化进程中必须切实加以保护，特别是要尊重和保护农民对宅基地和房屋当家作主的权利，要防止以旧村改造、村庄整理、城乡建设用地“增减挂钩”等名义，对农民宅基地的新一轮掠夺，切实遵守《宪法》第39条“公民的住宅不受侵犯”，禁止任何违背农民意愿、侵害农民财产权和人身权的强制拆迁。以宅基地换房使农民上楼后永远失去了宅基地，宅基地权益没有得到充分的补偿。应在尊重农民意愿的前提下，旧村改造应实行农民以房换房、以宅基地换宅基地等办法。凡是仍然从事农业生产的农户，不宜提倡集中上楼。对于已无农业又无耕地的城中村，可以实行农民集中上楼，但应充分尊重农民意愿，保障农民的宅基地用益物权。现行有关严格限制农民宅基地流转的政策制度，要予以改变。城乡结合部地区的农民住宅进行确权、登记、颁证后，可以合法有序地进入市场流转，率先实行商品化。

四是加快完成农村土地确权、登记、颁证工作。确权是维护和发展农民权益的前提和基础，应由市政府统一组织协调有关职能部门对农村的承包耕地、林地、宅基地、集体建设用地等进行权威性的确权、登记、颁证工作，确定村集体的所有权和农民的使用权，争取现两年内全部完成，统一颁发市政府印制的农村土地权属证书。对城乡结合部地区存在土地承包关系的村以及郊区其他村，统一更换土地承包经营权证书，将承包期由原确定的“30年”更改为“长久”，要警惕一些基层干部误解或曲解党的十七届三中全会关于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的精神，防止出现第二轮承包30年到期后再重新调整土地承包关系的倾向，同时要纠正和制止一些地方在租用农民承包地时以30年为期支付所剩年限租金从而损害农民承包地权益的做法。

二、深化集体产权改革，保障农民带着集体资产进城

按照社区股份合作制的基本模式，全面推行集体产权制度改革，实现资产变股权、农民当股东，让农民拥有实实在在的集体资产份额，享有集体资产增值收益。

一是全面推进集体产权改革。集体产权改革是有效推进城市化建设的基础工程，必须加快推进，保障农民的集体资产不受损害。首先，对城乡结合部地区尚未进行集体产权改革的村，要抓紧实行集体产权改革。我们调查的26个村尚有8个村没有启动集体产权制度改革，另有5个村尚未完成产权改革。从全市来看，山区和平原区县的集体产权改革进展较快，近郊区集体产权改革相对缓慢，朝阳、海淀等集体资产总量和集体收入都较大，但集体产权改革却明显滞后。近郊区是城乡结合部的重点地区，要加快推进集体产权改革。其次，着手推进乡镇集体产权改革。2009年底，北京市乡镇集体资产（不含村级）1368亿元，占全部集体资产2972亿元的46%。到2009年底，全市只完成5个乡镇级集体资产改革。要将乡镇集体产权改革作为下一步集体产权改革的重点。再次，要将土地、林地等资源性集体资产全面纳入农村集体产权改革范围。二是妥善处理征地补偿费。征地补偿费归村集体经济组织所有，区县和乡镇不得截留村征地补偿费，征地补偿费应主要用于被征地农民的生产生活安置与保障。对于存量集体资产如何处置的问题，首先应充分尊重村民的意见，进行民主决策，既可以公平分配部分集体资产，也可以将集体资产量化入股进行投资经营。

三是降低集体股比例。有的村集体股比例很高，远超过30%集体股的一般规定。应降低集体股比例，在条件成熟的地方也可尝试取消集体股设置。对集体股要强化账务公开和民主监督。

四是完善农民拥有集体资产股权权能。突破农民集体资产股权受到多方限制的局面，赋予农民对个人股权享有占有、使用、收益和处分的完整权能，农民股权可以转让、抵押、担保和继承。农民享有的集体资产股权不受“农转居”、“农转非”等影响，农民可以带着集体资产股权进入城市，成为市民。“农转居”、“农转非”后，农民享有的集体资产股权保持不变，作为股东，农民继续享有集体资产收益，不得因任何行政手段予以剥夺。这既可避免强制“农转非”和为获取集体资产股权而进行“非转农”等现象，同时，也为城乡结合部地区的农村与城市管理体制实现并轨打开方便之门。农民股权的转让只能通过个人自愿或市场机制予以实现，原村集体经济成员在同等条件下拥有优先购买权。

五是创新集体资产管理体制，强化政府监管。集体资产作为农民集体所有的重要财产，必须加强民主法治建设，坚持公开透明、民主管理，防止少数包办代替、内部人操作控制，确保农民的集体资产不被少数人控制、少数人利用、少数人受益。在集体资产监管上，可借鉴国有资产监督管理体制的经验，选择一个区县试点建立集体资产监督管理机构，探索加强对集体资产的监督管理经验。集体资产监督管理机构的职责在于维护集体和农民的集体资产权益，防止集体资产流失，实现集体资产保值增值。

三、充分利用区位优势，培育和发展优势特色产业

城乡结合部既具有“城”的优势，又具有“乡”的优势，还具有“城与乡”结合的优势。城乡结合部要充分利用和挖掘独特的区位优势，培育和发展符合自身条件与实际的优势特色产业，以产业带动就业，创造更多的就业机会。

一是将传统的“瓦片经济”改造升级为现代租赁业。对城乡结合部“瓦片经济”要正确看待，充分认识其增加村集体和农民收入、拓展农民就业渠道、带动服务业发展、为外来流动人口提供居住保障等方面的积极作用，同时也要正视其管理失序、环境脏乱差和安全隐患等问题。城乡结合部集聚了大量的流动人口，房屋出租需求巨大。对城乡结合部和城中村进行改造，不是消除房屋租赁业，而是提升房屋租赁业。要大力发展公共租赁房，将公共租赁房作为城乡结合部建设的重要内容纳入建设规划，进行统筹安排，取消户籍限制，将外来流动人口列为公租房保障的主要对象。鼓励村集体经济组织自主建设公租房，积极开展公共租赁房服务，公租房的收益归村集体和农民所有，保障农民公平分享房屋出租收入。

二是完善社区服务功能，大力发展社区服务业。凡是有人群集聚的地方，就有服务需求，有服务需求就有就业机会。城乡结合部是人口大量集聚生活的地区，有旺盛的服务需求。城乡结合部每一个社区，都应当规划建立超市、商店、幼儿园、学校、医疗诊所、体育场馆、图书室、环境卫生、治安岗亭、公共交通等公共服务机构和设施，形成功能完备的优良生活社区。传统的城中村改造在规划建设中忽视公共服务设施用地，既给当地居民带来巨大的生活不便，又抑制了社区服务业的正常发展。凡是涉及征地的，要严格执行落实“谁征地，谁转工，谁安置”的政策，同时加强就业培训，保障和促进“农转居”人员就业。

三是发展都市型现代农业社会化服务产业。城乡结合部在发展都市型现代农业社会化服务上具有一定的条件，特别是一些被征地村集体和农民，可以克服其文化技能不高等导致就业困难的劣势，发挥其熟悉农业农村的优势，利用征地补偿款或其他集体资产，组成从事农业社会化服务的专业合作社，为小农户对接大市场提供多种形式的生产经营服务。政府对农业社会化服务专业合作社给予以重点扶持，积极培育规范的农民专业合作社。城乡结合部地区还可以利用自身优势，发展物流业、民俗旅游业、生态服务业以及其他特色产业。

四、加快财政体制改革，实现基本公共服务均等化

公共财政体制是确保“发展成果惠及全体人民”的重要制度安排。北京作为特大城市，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，具有两个层面的政策含义：从全国来说，北京要支持全国农村的发展；从全市来说，则要支持郊区农村的发展。就全市来说，北京实行以城带乡、城市支持农村的重要方式，就是将基础设施和公共服务向农村延伸，推进城乡基本公共服务全覆盖和均等化；就全国来说，北京要实行以城带乡、城市支持农村，最直接的方式就是将来自全国各地的农民工等外来流动人口纳入首都基本公共服务保障体系之中。北京是典型的大城市、小农村，2000多万城市人口中只有200多万农业人口，完全有能力和责任加快实现城乡基本公共服务均等化。“十二五”时期，北京应当率先全面实现城乡基本公共服务均等化的目标任务。

一是将城乡结合部基本公共服务均等化作为城乡一体化的突破口和示范区。城乡结合部地区基础设施和公共服务的短缺和矛盾相当突出。实现城乡社会保障等基本公共服务均等化，构建城乡一体化的体制机制，比大拆大建式的拆村运动对社会的文明进步更具有长远的实质意义。北京在已经实现养老保险、义务兵优抚费、残疾人救助、丧葬补贴等全市城乡统一的基础上，加快实现城乡医疗保险、低保、住房保障等制度的一体化。要逐步将高中教育、学前教育等纳入免费教育范围，率先建立与首都经济发展相适应的普惠型社会福利制度，将首善之区建设成为幸福城市。

二是切实减轻集体经济组织承担公共产品供给压力。城乡结合部地区存在的一个突出问题是，由村集体承担的公共产品和服务压力过大，政府提供的公共产品和服务严重不足。城市结合部地区的市政基础设施、公共服务设施以及社会保障等应纳入政府公共财政保障范围。有条件的村集体经济组织在政府提供公共产品和服务的基础上，承担提供集体公共品和改善村民福利的责任。

三是将征地补偿与社会保障脱钩。随着城乡一体化的快速发展，北京城乡居民的社会保障已经或正在实现城乡全覆盖和制度统一。农民无论是否被征地，无论是否居住在城乡，都平等享有社会保障权。以征地补偿款抵扣农民社会保障的做法要予以改变。

四是全面解决历次征占土地造成失地农民社会保障缺失等遗留问题。从以工哺农、城市支持农村的新要求出发，适当减免农转居人员进入城镇社会养老保险体系所补缴的社会保险费用。在历次征占农民土地中，农转居、农转工、超转人员、自谋职业人员因社会保险费用补缴困难等因素未能真正纳入城镇社保体系的，可由政府从土地出让金中给予适当补助解决，确保所有失地农民人人享有公平的社会保障权益。探索和创新土地出让金要主要用于农业农村的有效途径和方式，并力解决被征地农村的基础设施和公共服务设施建设，改善基本公共服务。

五是提高社会保障等基本公共服务支出占财政支出的比重。在市场经济发达国家，社会保障和福利支出占财政支出的比重平均在30%～50%，有的在60%以上。例如，2004年美国联邦政府用于社会保障和医疗卫生等公共服务支出占总支出的45%，各州和地方政府用于教育、卫生和社会保障支出比例高达70%。2009年北京市用于社会保障、就业和医疗卫生的支出占总支出的比重仅为14.2%，与发达国家的差距十分明显。要进一步优化财政支出结构，提高社会保障等基本公共服务支出占财政支出的比重，将全市用于社会保障、就业和医疗卫生的支出占总支出的比重提高到30%以上，建设真正的民生财政，真正的为人民谋福利的政府。

五、着力改革户籍制度，促进农民和外来人口市民化

户籍改革的目标是消除户籍歧视，实现身份平等，建立城乡统一的居住证制度，保障公民的居住和迁徙自由权。城乡结合部的户籍改革，既要赋予本市户籍农民的市民身份，又要赋予外来流动人口的市民身份，实现全体常住人口的“同城同权”，同享尊严。

一是取消传统的农业户籍与非农业户籍的划分，实行城乡统一的户口登记制度。首都的农民是北京的市民，在户口登记上一律登记为北京市居民。健康的城市化应当是土地城市化与人口城市协调发展的过程。与全国一样，北京的人口城市化远滞后于土地城市化。从1981年到2008年，北京的城市建成区面积由349平方公里增加到1310.9平方公里，增长375.6%；城市人口由466.4万人增加到1439.1万人，增长308.6%。人口城市化率滞后于土地城市化率67个百分点。从1980年到2009年，北京市常住人口由904.3万人增加到1755万人，而农业户籍人口只从375.28万人减少到273.9万人，30年中农业人口只减少了大约100万人，平均每年只有3万多农业人口转为非农业人口。2009年北京三次产业结构比为1.0：23.5：75.5，第一产业从业人员62.2万人，大约有210万农业户籍人口没有从事第一产业，但他们还是农业户籍人口，这是传统城乡二元户籍制约的结果。应按居住地进行户口登记，实行城乡统一的户口登记制度。

二是户籍改革既赋予农民享有与市民平等的社会保障等权利，又保障农民享有包括承包地、宅基地等在内的集体资产权益。农民的市民化不能以剥夺农民原享有的集体资产等财产权利为代价，同时应平等享有社会保障等市民待遇。因为现代国家的公民，无论从事何职业、无论生活在城市或农村，都平等享有国家提供的社会保障。不得强制实行“农转非”，也不得阻止实行“非转农”。“农转非”或“非转农”实质上是户籍改革的误区，其要害在于强化传统的城乡二元户籍制度，与城市一体化相悖离。户籍改革的关键是要将户口与社会福利脱钩，使之回归人口信息登记的功能。

三是实行专业农户登记制度。国家有关支农惠农政策与专业农户挂钩，与户籍脱钩。通过平等的户籍改革，实现农民只是一种职业而不再是一种受歧视的身份。人口统计口径不再区分农业户籍与非农业户籍，全体城乡居民均为北京市市民，市民只是在居住地域上分为城镇人口与农村人口，职业上可分为从事农业的人口以及从事其他各类职业的人口。

四是要重新认识和公平对待外来流动人口，逐步实现农民工等外来流动人口的市民化。数百万农民工等外来流动人口，是北京人口的重要组成部分，已经和正在对北京的经济社会发展做出重要贡献。在对待农民工等外来流动人口问题上，传统的思维和做法是加强控制和治安管理。以农民工为主体的外来人口是城市的新移民和新市民，是首都可持续发展不可或缺的宝贵人力资源，应当赋予他们平等的市民身份，要将在北京有稳定就业和居住的外来流动人口逐步登记为北京市居民户口，使之平等享受就业、教育、医疗、社保、住房等基本公共服务。

六、创新社会管理体制，推进城乡社会管理一体化

建立城乡结合部一体化的社会管理体制，重在以下几个方面的创新：

一是创新人口管理体制。将传统的以户籍为核心的管理体制改革为以居住地为基础的管理体制，实行人口属地化管理，打破城乡分治、人户分离的多元社会管理体制，建立新型的以居住地和身份证为基础、没有户籍身份限制的城乡一体化的现代社会管理体制，保障外来流动人口的基本权益。

二是整建制转居要保障村集体和农民的集体资产权益。在撤村转居前，应当对集体资产进行社区股份合作制改革，明确集体经济组织成员的资产份额，量化股份，固化股权，改制后的股东可以将股权进行转让、继承和赠与。完成社区股份合作制改革后，可撤销村委会设置，也可将村委会改组为农工商公司，总的要求是实行政企分开、政社分开，村委会原公共事务管理和自治职能并入居委会。

5.加强我市自主创新体系建设的建议 篇五

一、我市自主创新体系建设的明确指向

区域创新体系建设，我市有如下比较优势：区域位置

和地缘经济价值,政府的主导作用强劲,较强的总体实力,较好的产业基础,大型骨干企业和拥有的科研机构、人员、课题,科技创新资源在市场经济中具有一定竞争优势,弘扬“唐山魂”是自主创新的精神支撑。

自主创新体系建设，应以唐山湾“四点一带”的空间布局和“四个主体功能区”的发展为依托，要充分利用京津以及世界跨国公司的科技资源，加强技术合作，依托大中型企业，围绕发展开放型经济，加快以能源原材料、建材工业、化学工业的改造升级、临港产业和海洋经济为重点的创新体系建设。

二、我市自主创新体系建设的总体框架

结合我市所处工业发展阶段及产业结构、资源秉赋、技术支撑、企业管理、中介服务等方面情况，对我市自主创新体系建设，提出四个方面的构想：

——知识创新体系建设：加强学科建设，培育优秀人才，发挥自主创新的引领作用；发挥科研院所创新资源优势，以技术创新当好引领自主创新的主力军；以增量投入激活存量资源，加快实验室、技术中心建设。

——技术创新体系建设：努力用先进适用技术和高新技术改造、提升传统产业；发展高新技术产业，努力构筑高新技术产业集群；逐年加大科技投入，建立健全技术创新和研发机构；重视市场导向作用，协调好研发、生产和市场的关系；利用国内、国外的社会资源，合作开发，互利共赢；建立完整知识产权体系，重视专利工作，保守核心机密；提升企业经营理念，创造有利于创新活动的企业文化；建立创新人才激励机制，给予科技人员公正回报。

——政府宏(来源：好范文 http:///）观调控体系建设：创新宏观调控管理体系；推进科技体制改革，整合科技资源；构建支持科技创新的政策平台；加强“产学研结合”和“学研产结合”，形成市场化良性运行机制；营造科技创新的良好法制环境；培育有利于创新的社会和人文环境。

——科技中介服务体系建设：完善和改进市、县两级生产力促进中心的功能；高新区和科技园区要搞好科技企业孵化；技术市场网络要健全技术市场管理机构；技术产权交易中心要建设好技术产权交易平台；科技评估中心要开展好咨询服务、科技评估；农业科研、技术机构要探索好新型农业技术推广模式；落实好科技风险投资中心和市科技型中小企业创新基金的作用。

三、加强我市自主创新体系建设的系统工程

（一）大力加强科技园区建设

1、以落实《河北省高新技术产业开发区条例》为契机，发挥高新技术园区对区域经济发展的拉动作用。国家级高新区要围绕“二次创业”，着力创新管理体制，完善创业服务体系，提高自主创新能力；省级高新区要加强动态管理，进一步优化并突出产业特色，逐步实现良性发展，尽快形成人才、技术、资源的聚集优势和竞争优势。

2、农业科技园区的发展要突出区位特点和示范带动作用。重点在城市郊区、山前平原、滨海平原、低平原、浅山丘陵等自然类型区，分别建立农业综合试验区，支持和发展市、县两级农业科技园区；以市场为导向，以科技为支撑，以加速农业产业化为目标，逐步建成公司制运作、合同制连接农户、主体产业突出的农业科技园区，为推进农业结构调整、提高农业效益、增加农民收入、改善生态环境、加速农业现代化进程起到示范带动作用。

3、加强民营科技产业园区建设。围绕区域特色经济和特色产业发展，建立民营科技企业开发中心，负责组织民营科技园区的人才引进、对外技术经济合作和技术管理人才培训，重点培育信息技术和信息产业、生物技术与现代医药、新材料、光机电一体化、海洋产业等一批民营科技产业。

（二）努力促进科技成果转化

1、通过专题讲座、会员沙龙、成果展示、信息发布、专业培训等活动形式，促进科技成果需求方、提供方、投资方、中介方（经纪人）之间的沟通、交流与合作。

2、开展技术合作、成果转化等方面的中介咨询服务，推动新型的产、学、研联合体的建立。

3、为科技成果转化中的投融资业务和中介咨询提供服务。

4、根据科技成果需求方和提供方的要求，推动招投标等工作，促进科技交流与成果转化。

5、通过培训等方式，促进和培育科技成果交易经纪人队伍成长，使科技成果交易经纪人在唐山市新一轮发展中，发挥应有的作用。

6、对科技成果转

化过程中的存在问题、难点进行调研，并对现行有关政策进行修订或补充，向政府建言献策。

（三）搞好农业科技创新一揽子工程

1、种子工程。主要以农作物改善品质为主，重点培育高产、优质、专用品种和抗旱节水品种；完善良种繁育体系，提高良种供应能力。

2、节水与旱作农业工程。针对我市农业水资源短缺和浪费、污染等突

出问题，组织好节水灌溉、旱作农业、蓄水补源等方面的关键技术攻关，建立以品种节水、农艺节水、工程节水和管理节水的农业节水综合技术标准和试验区。

3、农副产品深加工工程。围绕全市畜牧、蔬菜、果品三大龙型经济的发展，建立规模化、标准化的农产品生产基地，延长农产品生产链条，实现农产品加工增值，以农产品技术开发和质量保证，提高我市农产品市场竞争力，增加农民收入。

4、农业高新技术及其产业化工程。抓好农业生物技术及制品的开发、农业信息技术应用、转基因植物研究、农业高新技术集成应用与示范；加强农业可持续发展研究与开发，大力加强山区技术开发，把山区的“围山转”提升到富有科技含量的新阶段。

（四）创新不同层次科技人才培养机制

1、大力开发已有人才资源，落实知识、技术等作为生产要素参与收益分配的政策，调动科技人员从事技术创新的积极性，吸引其向研发一线聚集；用技术创新事业留住人才，营造人尽其才、才尽其用的社会环境。

2、加强创新人才的继续教育，重点抓好急需的专业技术骨干、优秀青年人才的培养与企业职工的岗位技能培训。高等院校要根据唐山的经济社会发展和产业技术创新，调整学科结构，为企业技术创新培养急需人才。

3、树立“不为所有，但为所用”的人才观念，引人与引智并重，通过项目合作、产品开发等形式，多渠道、多层次、全方位广泛引进人才和智力。特别是加强国际经济技术合作，通过多种途径引进国外高层次创新型人才和技术，为我市所用。

6.加快村级公共服务体系建设的建议 篇六

[主持人]：各位代表、同志们，这次上海市第十三届人民代表大会第五次会议我们有一个专题审议的内容，今天的专题是统筹城乡发展，加快农村公共服务体系建设，今天由蔡达峰同志、姜梁同志参加会议。市发改委、教委、卫生局、环保局、交通港口局、人力资源保障局、市体育局、文广影视局等部门也参加会议，一方面听取意见，另一方面也可以对代表的意见做互动。下面审议开始。

[丁勤华] 今天是统筹城乡发展，加快公共服务体系建设专题审议会。这几年，本届政府高度重视民生的公共服务建设，推进城乡一体化的建设，客观上社会保障等这些都发展很快。未来几年推进农村的公共服务体系建设，要提高针对性、及时性、实效性。主要是四个方面的问题： 一个是关于农村地区郊区乡镇120救护车的问题，去年在专题审议也提过这个问题，从城市计划地区来说，目前还没有完全满足，我现在还没有看到回应。我认为这个问题事关郊区居民生命安危急救的问题，在一个发达城市提倡统筹城乡发展国际大都市，这是我们完全可以解决的问题，我觉得要加紧解决这个问题。第二医疗卫生体系改革过程当中，农村的卫生服务中心以预防为主，要加强两个方面：一个是减轻居住在郊区农村地区看病的负担，减轻患者医疗费用。郊区的卫生服务中心，除了预防为主，还要保持一定的基本医疗。如果我们今后的二三级医院分布均等像市区一样，那就会好很多。三必须是推进乡镇社区卫生服务中心建设。解决农村地区缺医少药，就近看病，解决小病。我们代表研究，村卫生医生，农民都是就近看病，并且放一些卫生中心，这是一件好事，政府应该加快推进。第四农村公共交通的问题。解决一部分居住在农村出行难的问题。在文化体系建设当中，郊区现在人口不少，特别是外来务工人员，他们有个性化的文化需求，我们希望在这一方面相关部门可以考虑。谢谢。

[朱洪明] 今天专题审议的命题特别好，三个关健词，统筹、城乡和体系。这些年上海的各级政府对于农村地区的公共服务建设重视。但是在统筹发展的顶层设计方面，仍需整合各方资源，协调促进生产和促进生活水平。对此我认为，要统筹城乡发展，加快农村公共服务体系的建设，首先要做的第一件事，必须从法律规章和政策的制定入手，细化十二五规划当中上海农村地区发展的规划，明确加快农村公共服务体系研究的指导思想、工作目标。这个工作目标应该包括具体的指标，就是上海究竟农村统筹城乡发展究竟有哪些发展指标，具体的途径、具体措施，重点政策措施，避免工作的碎片化、片面化，这是第一点建议。简单来讲从政策制定落手，解决全局性的问题。第二建议针对农村公共服务体系的建设，现在基础薄弱，历史欠帐比较多的问题，也就是说不能解决面上全局性的问题，而忽视和耽误突出问题的解决。刚才一位代表做了很好的发言，我也有类似的同感。当前我们农村地区公共服务急需解决的问题集中在两个大的区域。农村地区的生活服务领域，上海农村地区缺医少药、出行不便、饮水安全等诸多的问题，但是这些问题，我觉得上海是有能力解决的。比如缺医少药，现在是缺乡村医生，农村地区地域广，老百姓的出行不便，决定了乡村医生是必不可少的。那么同时还缺全科医生，医技比较高的医生。出行不便，通过前一段时间的努力，现在有了很好的基础，我觉得现在下一步解决的办法很简单，就是要继续大力推进公交村村通，因为公交村村通还可以带动农村道路的达标建设和日常维护。对于三农问题关注度低也是突出的问题，能不能借鉴重庆的做法，设立一个农村的电视频道等新闻媒介来改善这一方面的问题。另外一个大的领域是生产服务领域，我认为也应该把它列入农村公共服务体系的内容，因为把解决农村的生活服务看作是输血，那么解决生产问题就是造血。围绕提高农民抗风险的能力和参与市场竞争力为目标，大力扶持农业合作社现在的关键我觉得是要加强规范，要切实做好去伪存真的工作，现在有些农民合作社没有带领农民科学种粮，主要的原因是我们政府的补贴资金发放需要进一步的强化有针对性。有效的办法就是对农村合作社的补贴，不能采用现金直补，将直接转化成个人的消费，这样由于产生不良之风。这里一个好的办法就是要变现金直补为采用补技术、设备、人才、达标的方式，打个比方，农业科技部门提供科技服务，我们的补贴是给农业科技部门，包括设备、人才、达标，我们现在整个国家缺少农业的标准，使用农产品的人不放心，是没有农产品的具体标准。生产者也缺少一个标准，所以在这个方面，能不能围绕这样一个方式来采用一种转化的方式，现金直补对于农民生活的补贴，只有这样才能真正提升农村合作社对农民的待遇。加强对高品质农产品的推广，对于优质农产品的培育、种植、营销有专门的人才加以研究，这一方面，我们的农业部门做了许多的有效工作，通过这个工作，我们有三个村尝到了甜头，每个合作社都掌握了1-2个高本质农产品的种植方法，其中有一个村，年老体弱的人以外，都跟支部书记搞种植，由于这样的原因，我们现在的这个村是干干净净，没有违章搭建，没有上访，支部书记一呼百应。为什么从农业科技角度来讲这个问题，所谓高品质的农产品是相对的，比较高质量的农产品。但是这个农产品大家知道，种了一阵自动化以后是要退化的，所以需要农业科技部门不断为其提供好的品种，进行技术指导，在这个方面，特别是合作社对农民的补贴，现在在浦东有许多好的做法，在这里要宣传一下，我觉得这些做法值得全市推荐和推广，可以给我们的全市带来好处。

[王引凤] 我是奉贤的农民，随着农产品价格的提高，农民的收入有增长，生活便利和居住的情况上还不方便出行。当然整个农村的基本情况也是这样的，交通不便和房屋陈旧的问题。务农人员住在租赁的农舍里面，300-400元不等，或者是在田地搭建房子来居住，卫生方面也带来负面的影响，不少本村的居民都在房前屋后搭建违章建筑进行租赁，法规上面这是不允许的，这个矛盾也是广大农村地区面临普遍的。虽然租赁的房屋价格比较便宜，但是生活配套不齐全，垃圾也到处乱扔。农村的治安工作也随着外来人口的增加而变得繁重，希望上级部门进一步的投入人力和物力，把外来人口工作做好。现在有家电补贴卡、乘车卡、养老卡、各种银行卡等等，农村文化比较低，很多卡使用起来不方便，人们分不清楚各种卡的用途，希望上级也可以考虑这个问题。改善农村医疗服务水平，现在农村有许多老人得病以后，因为子女不在身边，所以延误了看病最佳时间。还有一些老人怕看病，交通也不方便，希望每年可以增加几个批次的医疗下乡队。危房改造，很多村民的房子已经年久失修了，如果要翻新的话很麻烦，我也希望上级部门在农村危房改造和工作机制上改善一下。能否考虑一下降低农民上网宽带的支付费。我也是作为一个合作社的理事长，刚才那位代表说的，政府扶持合作社，希望政府能重视一下，谢谢大家。

[卞永范] 关于统筹城乡发展，加快公共服务体系建设这个专题审议，我感觉公共服务比如解决缺医少药，加强医生缺培养力度。由于农村医疗资源配置不到位，发生了人们到城里去看病，一个是路比较远，另外一个一般的病人，如果没有一点门路的话，去就诊得需要1-2天。现在小学1-6年级上学比较容易，是就近的，但是中学以上就出现困难了，出现了打交道入学的现象，你要到城里读书需要打交道。在农村，文化活动室发挥的作用，农民接受的不多，关键的问题是什么？东方影院提供的10部片子，要求每周放一场电影，但是影片不对老百姓的口味。我们说的文化、文化，表面看是文化两个字，但是上次说过，文是基础，化是关键，怎么化？我们灌输没有用，关键是要让人们接受，这些都是要研究的。农村农民的一点通，有设备的时候老百姓非常的喜欢，而且内容也十分的丰富，但是到了现在来看，几年过了以后，点击率也不是那么高了，但是内容还是很丰富的，为什么点击率不够呢？因为有的人点来点去还是这么几个事。所以我的建议，上海这么大的一个城市，有这么多的郊区，我说都是三农的频道，要开都市的三农频道，报道新农村建设的情况，报道强农惠农的政策。希望给农民能够开一个鲜活农产品、种养分析和解读的节目，这样避免农民盲目去做，对于政府掌握信息更好，我认为像是股市一样去对待。另外通过这个频道普法。关于村级财政转移支付办法，现在主要的办法是根据行政村编制和人口土地面积，很不对称，应该根据村里基本建设的费用，社会管理的费用，公共服务的费用等等，通过预算，并且要有结算报告。农村的电网、水利也应该摆在特殊的位置，打谷场现在都是机械化操作，没有用了，田间没有农网，希望把这一块做好。

[张幼文] 我们的题目非常好，只有在统筹城乡的发展上才能把水平提高，简单把目标定在消除城乡之间社会福利保障各种差距认识不可行，所以如何统筹城乡发展是问题的关键。尤其从国际化大都市这样的定位角度来说来看，上海的郊区如何实现发展。所以就这一点谈几点意见。第一现在上海提出创新驱动转变发展，这个大战略提出以后，农村的发展地位，郊区的发展地位有什么变化和调整，现在相关部门的报告没有看到，因为这个战略转型对上海是非常重要的战略转型。我非常同意前面代表所说的，在公共服务方面，促进社会福利、社会保障的差距缩小。提几点意见，第一政府应该研究和告诉农民农村人口，大多数的农村农业如何定位，我们该发展什么，哪些有机遇，特别是上海转型发展创新需求农村有什么变化，应该怎么样去变。要政府进行全局性的研究，这个当中进行创业的指导，现在注重就业方面的帮助，但是创业的指导恐怕个别的农民或者是几个农民有合作意向是解决不了的，还需要政府进行宏观战略性的决策，帮助他们指名方向，这样的创业指导对农民的帮助更大。第二在种植养殖方面，科学技术的指导，现在从城市百姓担心食品安全，监管往往到了餐桌前、商场才开始注重，但是能不能注重从源头的监管，一方面是监管种植养殖如何正确的使用各种农药化肥，同时科技也要重视，对市民和农民都是有利的。第三注重提高信息服务。前面代表确实谈了我非常的赞同，对于农产品，特别是养猪它的价格周期，种菜同样有周期，只有在市场信息充分的情况下，帮助农民预测这个市场，这样才能减少价格浮动。

[杨雄] 政府提供信息尽可能的把数据、信息提供公开，让市场主体去预测。

[张幼文] 对，市场对价格供求的调节往往是事后的，这样导致波动甚至发散性的振荡，这样对农民的影响比较大。集中综合信息提供给农民，已经通过市场反映出来，但是因为农产品从周期比较长，等他反映过来已经晚了。[杨雄] 还是要有农业的组织、经营单位来做这个事情，如果都是散户也没有办法。

[汤芷萍] 这一块全国各地的市场都是连通的，你很难预测全国的市场。所以如果有上海的信息你很难预测这个问题。

[张幼文] 现在看到民间有许多决策咨询预测机构，今天讲政府服务，我感觉政府有条件有义务做这个事情，尽管难，但是跟我刚才讲的是相通的，即使做了仍然会有精确度的问题，这是许多经济学的事实都证明了这一条，即使工具很复杂，但是预测仍然在继续探索当中。城市销售之间的价格比较大，是否因为农村集体组织比较小比较弱，对市场出价能力、谈判能力比较弱，所以农民或者是村组织在议价能力上面有问题，导致流通环节有问题。

[卢威] 普及本市65岁以上老人体检的建议，张代表提到政府有不能做的事情，其实这件事情政府肯定能做。目前老人的体检状况，据调查本市的央企政府机关的退休人员的体检已经做到全覆盖，事业单位50%的退休老人享受到了同等待遇，但是本市的国企退休的比例令人担忧，调查51家国企只有8家安排退休老人体检的，人数比例只有15.7%。本市郊区农村65岁以上老人的健康状况、体检状况更不容乐观，只有几个区做得比较好，只有闵行区做到了全覆盖，徐汇区做得比较好，虹口区有一个街道组织70岁以上退休老人的体检。我做了有心人看了兄弟省市的情况，从2010年起，北京对北京以及北京的郊区65岁以上的辖区老人每年进行免费体检一次，广州对辖区内65岁以上的老人进行每年一次的健康免费体检，青岛也是如此，鞍山也是对65岁以上的老人，包括农村流动人口住上半年以上的老年人进行免费体检。相对于上海地方财政收入来说，我觉得做这件事是合理的。

[汤芷萍] 应该说这几年，我们在水网、路桥、水环境等方面投资很多，公共服务这一块涉及的内容比较多，我今天主要是谈农村医疗方面的情况。事实上，这几年政府在农村医疗方面的投入也是挺大的，公共卫生室，每家每户区两级政府都投入300万左右的投入，奉贤农村卫生室的改造是全覆盖前部完成的，这个资源还是非常丰富的。这两年卫生局在制定政策的过程当中，我们觉得有点不太符合远郊的实际。比如现在农村卫生室就开始做防预，以前是很小的农舍里面大家做防预，只要做点病理记录、保健记录是可以的，现在已经把它的扩展到了有7、8间房子，硬件设备非常好，电脑配备很全的情况下，反而又要求只要回到防预，不希望给外面的人开药提供方便，这对我们的资源造成很大的浪费。在农村卫生室的卫生工作人员只能给有新农合的人开药，事实上现在居住在农村里面有很多外来人口镇保人员都在这里看病，这样就造成了资源的浪费。可以用医保的只批了18家，对于奉贤720平方公里这样的区域，只有18家，多数集中在南桥镇，卫生室没有，卫生服务中心也没有，这样非法医的情况、非法买药的情况就很多，这就是因为我们方向性的问题没有把握好，导致社会资源大量的浪费，非法的情况又屡禁不止，还影响老百姓对政府的信任度，完全能够做到可以改的，就是因为对基层的不了解，不考虑我们的经济效益、社会效益，所以我觉得我们卫生局，我问了一下，我们卫生局在招聘干部的时候，更多是考虑要有医疗背景，对经济背景和社会学的背景考虑恐怕少了一点，对农村的实际情况了解比较少了一点，所以在制定社会政策和经济政策对客观规律的把握，对现实问题的把握有点欠缺。我们市委市政府这几年，从03年开始到现在，在我们的农业生产、农民生活改造等方面花了很大的力气，确实也取得了很多的实效。比如，05年奉贤每个农村老人只能够拿到40多元，现在已经达到400多元，政府工作花了很大的力气。还有农村医保方面，原来只有农民自己付，或者是村里集体帮他付，但是比例非常少。这两年区政府、镇政府、集体三家联合起来统筹这个事情，差不多农民报销统筹的比例达到1千元左右，这样的上升对于政府的支出来说也不算小，因为人口也不算少，特别是奉贤这样的区域，经济来源还不是很丰富，经济的发展还不是那么能够覆盖到这么多的群众情况下，我们的区政府和市政府都对我们区三农工作给予了大量的支持和关心，使我们的农村建设也好，还是农业发展也好，还是农民生活保障都有很大的提高，这是我们农村的同志能够亲眼看到的，并且也是农民可以感觉到了。虽然今天还是有意见和建议，是大家希望有不断发展的过程。现在农村医疗水平比较低，老觉得上不去，一方面是大量培训工作，以及教育这一方面的工作没有跟上，还有一个很重要的在支撑的配置上。到现在为止，我们沿用是1999年卫生系统实施意见，我们区里面有100多个床位，还有很多的卫生服务中心，这样的比例，我们的技术人员主要集中在南桥医院，稍微有点技术，哪怕是中级都不可能到那些地方里面去，大量的农村地区的医疗水平难以上去，大家都挤到中心医院里面，导致周边的医院床位都是空下的。主要就是方向性的理想、规划上来了，我们的卫生服务中心、卫生室 政府投入大量的资金在硬件方面，就是因为人员的设置和配备不到位，也使得卫生医疗水平差距也很大，通过政策的制定和方向性理念的改变，其实我们的资金已经大量投入下去了，可以有效的使用了。

[朱芳]主题是关注农村教育，促进均衡发展。近年来由于城市化的进程加快，郊区常住人口和流动人口的快速增长给教育等资源带来压力，给社会发展也带来挑战。特别是近两三年来主要是解决资源和落实管理方面的问题比较凸显，希望得到有关方面的重视和推进。教育资源需求量非常的大，以某区为例，导入外来人口10万多，学龄人口从几百人到每年1万多人的增长，义务教育阶段的学生超过本地区的学生，每年以5千人的规模增长，这样的话建学校都跟不上。学校数量的增多，内涵建设力度的需求非常的紧迫。每年全市要一百多所中小幼的学校要开出来，专业和非专业的人才从事学校的教育工作，这样的话迫切需要加快提升师资的专业化水平。办学模式的多样，存在着国有资产流失的情况。上海市政府对外来人口子女的入学这个工作是非常的重视，出台了很多的政策，召开了很多推进会，成效也是非常的明显，现在绝大多数都在公办学校当中就读，有两种办学模式，一种是市、村、镇集体资产办的，还有个人出资造房、租房来办的。现在办学的经费都是来源于市、区、镇三级财政的补贴。现在个人举办者其实不再投入了，生均经费从08年2000元/人上升到11年4000元/人，从有关部门还了解到，今后还要增大，到2015年将达到7千元/人，随着政府投入的增加，会造成产权不明晰，国有资产有流失的情况，150多所当中，一半是集体，一半还是个人举办的。由于这类学校个人投资资本增殖的可能，在上海地区将导致未来政府增加赎回的难度。师资的匹配与师资力量薄弱也会制约学校教学质量的提高。各区县教育局已经建立培训基地，组织轮训，但是教师培训经费还是比较紧张的，进修学院管理人员，包括培训指导的人员也缺乏，所以制约这项工作的开展。坚持育人为本，真正体现每一个学生核心发展理念，所以加大财政教育的投入，政策上面推进财政转移重点向经济困难、人口导入的郊区、农村薄弱的学校人群倾斜，这个是非常振奋的，也是重要和迫切的。在思路、设计、规划方面要多方的协调，稳妥的来解决，才能有效的促进我们的和谐发展。第一建立长效的管理机制，增加政府的管理力度，除了加快建造我们的公办学校，提高公办学校的吸纳比例，这是最主要的步伐。同时要高度重视对纳民学校的建设和发展，我们的感觉上面，最好由政府和集体来办。政府财务方面也要实行统收，避免国有资产的流失现象。教师的工资和福利现象也避免被扣，学校的食堂建议实施委托管理，学生的午餐才能得到保障。对于目前的纳民学校的个人投资资产，可以进行赎买的政策妥善处理，为了减少以后政府的投入减少麻烦。我是嘉定的代表，嘉定是一个大型社区，今后还将有3、4个大型社区过来，这里面一部分人是市区人口的导入区，他将会有很多的要求品质高的人群，对于这些大型社区的学校要求，配套要到位，同时配置要高一点，减少地方后期的投入，现在配置过地带来的负担很重，这是一个建议。建议财政管理体制增加对纳民学校的专项管理经费，随着政府的投入增加，我们有建议，争取在三年之内实行对纳民学校的生均补贴，这样便于用到最恰当的地方，同时要增加专项的管理经费来增加师资的培训、学习等经费。建立人事配套机制，增加管理的力量，因为根据这个学校的发展需求，市人事部门从区县实际的情况出发，增加管理人员的力量，特别是教育局、教委管理岗位上面、财务、人事、督导等方面定编、定岗，加强监督的力量。同时也增加一些进修学院的指导力量，更好的对学校进行培训，提高他们的专业化水平，从而来提高他们的办学质量。

[聂广荷] 我来自基层，对基层有感情，本人在基层乡镇工作28年，我想把农民的心声带到现场，现在我们感觉到上海郊区这几年上海市政府市委投入很大，市政府在三农方面做了不少的工作，但是现在农民期待的事情有几个。第一盼保障有提高，就业是靠市场，保障是要靠政府的，光农民自己要保障是做不到的，农民这几年保障提高，但是不解渴，他们对农村的保障有更大期盼。第二靠就业，指导农民就业，现在农村的年轻农民就业指导观很有问题，有租金就收租金来过活，这是社会现象的问题，小青年高不成低不就的。第三现在农村口袋富了，但是脑子空了，精神文化需求量很大，打开电视频道有很多，而现在电视节目不够丰富，现在农村的生活文化相对单一，实际上对于精神文化农民还是非常渴望的，所以不仅要解决口袋的问题，脑袋的问题也要解决，这一方面的农民问题，文化下乡，把农民的脑子丰富这也是政府要关注的问题。农民的养老问题，现在农村养老是一个上海郊区的共性问题，看房子就可以知道他富不富，有两房就是有钱的人家。社会公共养老服务中心，要在农村体现一条龙的服务，要让老人感觉到文化改革给他们带来的实惠。希望通过这次人代会，市政府对农村农民的文化问题更加的重视。

[潘介云] 应该说，这几年来，本市农村在公共服务基本建设方面，在市委市政府的正确领导和高度重视下，在市农委、农办实际指导下，以及各委办局真诚参与，热情关注培养下，对于本市农村的社会保障义务教育、医疗服务、文化体育、就业服务等公共服务出台了一系列的政策。老百姓是认同这一点显著的成效，老百姓是肯定政府在这一方面的工作。韩市长在谈到农村公共服务，城乡均等化，均等化发展要进一步的推进加快农村地区的公共服务，所以我们也听了选民的呼声，第一医疗服务卫生体系的完善，这个方面农村中间的医疗是最重要的方面，这个方面要提的第一个最重要的就是原来叫做合作医疗，现在叫做乡村卫生室，四年前我就提出过这个问题，我们一个村就缺了36个医生，只好退休5年以上的原来的乡村医生再用。另外一个现在在用的人当中，还有一个问题很突出，乡村医生上岗证没有的这一部分的人，这部分人原来是区县卫校培养出来的学生，最后一批的卫校学生，最后区县卫校都拆掉了，所以毛主席说的一句话，把医疗卫生的重点放到农村去。所以这个问题亟待政府有关部门快点解决，否则老百姓的看病难问题没有解决，看病消费这个钱要花得更多，老百姓的怨声也会更大，这是一个医疗方面的问题。第二个医疗方面的问题就是机构设置的问题，在整个服务体系当中，机构的设置很重要，看你合理不合理，是看跟实际情况结合得好不好。刚刚几位代表也说了，现在卫生机构的设置方面，有待于进一步的研究和探讨。以前我知道，这一级的叫卫生院，现在卫生院改变了，名字改了，社区卫生服务中心，它的医疗方面项目就改掉了，改掉以后，农民到卫生医院，有病只能到城区去看，所以到城区去看病很远，到青浦要35公里左右，旁边就是周庄，所以镇里面的卫生院服务的项目就大大增加了农民看病的医疗消费，所以这个方面能不能用另外一种办法，那么专家到卫生院给老百姓看病，这个可行不可行，以前是有的，但是现在没有了，现在政府是法制政府、责任政府，应该说这个办法很好的，尤其是专家，或者是主治医生到乡镇来，只要公示一下，老百姓马上就知道。另外我也感觉到医疗中间，医务人员比较缺乏，有两个客观因素，一个是外来人口造成看病人员多，因为青浦处于在上海的西边，又是虹桥枢纽，导致大量的人口进入青浦，在第六次人口普查的时候，青浦45万多一点人，但是外来人口是62万多，你说原来配置青浦区的医疗队伍医务人员要承担着超过一半人的外来务工人员，医务人员是非常的缺乏，早上去看病，我几次实地去看，从排队到挂号的地方，在内科的排队地方一看，人是多得不得了，为什么？就是因为社区服务中心有的不能看了，之后到城区来看，一个是外来人口的增加，一个是社区服务中心的减少，所以造成了这个问题，这个问题是需要逐步的来解决。老百姓知道我是人大代表，是农民的代表，他们说，我们去看病，还有一个问题是不是讲的出口，我们看病配得药，都是新药比较多，零价差的药比较少，这里有一个问题，医疗方面的财政支出不像教育那样的高，它是很少的一部分，都是补助。那么从医院的角度来看，把医院的经济效益他要搞上去，吃亏的就是老百姓，所以他用同样医疗这个病，同样疗效零差价的药不开在方子上面，而是把新药开在上面，这也是加大开支的一个方面，这一方面老百姓反映比较多。第二我们要关注远郊安全隐患，确保农民出行安全方便，上海市青浦区因为在上海的西郊，与江苏、浙江是交界，青浦区的有些镇、村到现在为止，有些交通非常不便利，希望有关部门实地考察一下或者是协调一下。

[主持人] 及到卫生方面的问题比较集中，下面请市卫生局副局长沈远东做回应。

[沈远东] 首先感谢几位代表对上海卫生工作的关心，我就刚才几个代表讲的涉及到卫生方面的情况做一个回应。一个就是大家关心乡村医生配置的问题。这其实有一个历史的原因，大家都知道过去农村是叫做赤脚医生，还有一个是机构，现在机构一共有164个村卫生室，最基层的，现在在基层工作的全市有3520个人，那么在这些人群当中，我们职业医生、助理医生，这是比较正规的，大专以上毕业，至少是中专以上毕业。在乡村医生当中卫生站工作的3520个人当中，25%当中是原来的赤脚医生，通过我们的考试上岗的，医疗卫生行业是一个特殊的行业，我们有卫生法，医疗安全的事情，所以我们也要严格的进行培训、考核。我们现在采取的措施，要加强基层，包括村卫生室，包括乡村卫生院的建设，刚刚几位代表反映现在人员不够，这是事实，近几年我们已经采取措施了，现在大专在培有200多人，已经有90多人已经回到乡村。全科医生今年开始毕业，毕业以后，有一部分人也要动员到乡村去，所以关键的问题，现在是说这些医生能不能安心在我们的基层工作，这涉及到综合的措施，比如改善乡村医生的待遇问题，比如我们招聘一些高中毕业的学生，经过几年的培养下去做工作。第二农村老年人的体检，现在有一个人均50元的防保经费，我和基层处的处长通了电话，老年人的体检应该包含在50元这个经费当中，关键是体检做到什么范围，体检里面的深度广度非常大，做个血糖、肝功能、基本检查，还有大的CT等等，现在各个区县不同，总得来讲，预防保健从理论来讲，我们要合理的定一个基本体检的标准。第三关于农村社区中心的功能问题，可能在标准化建设的时候，有些功能会调整，这也是为了医疗卫生。有些大的手术我们就调整到二级医院，作为市卫生局来讲，原来基本开展的这些地区离城镇又比较远，离二级医院比较远的我们还是决定要保留的，根据代表的意见，我们再督查一下，看这些方面是不是有做得不够合理的地方。刚刚提到120救护车的问题，我们现在的体制是这样的，市区和郊区是不同的体系，一个是市中心有统一的120救护车，郊区是由各个卫生区负责的120救护。市区是占的密度比较高，但是交通情况不好，救护车开不动，郊县资源分布比较稀疏，有些点离得比较远，但是交通状况道路畅通。但是矛盾也有，各位也讲到，有些地方还不够。我知道我们去年和浦东新区已经在沟通，他们在增加了，比如像是临港，他们已经设立了救站，随着人口密度不断的调整，我们的卫生资源的配置，包括120救护车我们也会及时的跟上。卫生也是最大的民生问题，非常感谢各位代表。

[杨雄] 120救护车的标准精确，这是第一。第二郊县谁在负责、落实，是市政府负责还是区政府负责，今年比去年增加了多少郊区的车，覆盖面达到了多少，今年准备做到什么程度，去年做到了什么程度。

[莫负春] 这次讨论统筹城乡发展，加快农村公共服务体系建设，上海取得很大的成绩，闵行连续8年实现了农村家庭人均可支配收入超过城镇居民可支配收入的情况。在统筹城乡发展过程当中，作为城市化比较快的地区，也有它的问题和矛盾。部分农民生活困难情况还是依然存在的，农民群体性的矛盾仍然存在，这么一种情况到底是什么造成的？我们认为有三个方面的问题，第一还是农民生活成本比较高，与农民收入增长矛盾还是依然存在的，一方面增长很快，但是城市化的提高，农民生活成本也在提高。第二个征地以后，农民需要真正融入，但是过程当中会有矛盾。两元结构的叠加，城和乡本身不平衡，在解决这个问题的时候，面临第二个两元结构，外来人口和户籍人口的叠加，使得矛盾更加的尖锐。我们要关注在快速城市化的过程中的这些问题。首先要做一些基础性的工作，我们在积极推进农村集体经济产业制度改革，两个意义，一个还是希望能够从长远上来说，形成农民自我发展的市场主体。另外在城市化的地区，农民身份转变以后，农村集体、政权纽带失去以后，希望通过产权的关系纽带，给予农民更长期的经济上面的帮助，这是非常重要的，慢慢都会碰到。现在这一方面，闵行作为全国的农村改革实验区，项目就是农村集体产权制度改革。我们在农委的指导下做了很多的工作，但是目前的情况来看，在工商登记和税务上面还是有障碍的，具体不展开说了，希望各方面给予支持，但是这是值得去做的事情。第二怎么来建立农民，特别是征地以后的长效机制，征地以后农民尽管从身份上面来说成为城市的居民，但是真正的转变还需要有持续的帮助和关心。目前的情况，闵行16万征地农民当中，正规就业只占50%左右，隐性就业在四分之一左右。在就业过程当中，劳动强度大报酬比较低，调研的时候，还是三保（保绿、保洁、保安）。城市保障水平比较低，他生活在城市，享受征地养老镇保和镇保，造成农民生活在城镇，但是收入与城镇还是有很大的差距。所以对于这个问题应该引起重视，要增加农民的增收机制，第一要研究农民在土地收益当中的分享比例，这次农村工作会议讲到了，我希望在补偿的过程当中有资产性的补偿。在法律框架下成为制度性的安排，比如土地出让过程当中集体组织可以按照一定的比例回购，比方说在符合规划的前提下，给予集体建设用地建设公共租赁房的试点进一步的推广。在保障房的建设过程当中，对于集体经济组织回购商业配套优先权，这些都是可以做的，我们也在探索，希望给农民留下一块比较长期的收益保障。最后，统筹解决两个两元结构叠加的问题，希望以人口为基本的基数，加大转移支付，希望在未来对其他社会资源，特别是体育文化资源、重大设施建设，使城乡统筹在这些优质资源上得到共享。

[朱忠平] 针对有代表问农村工资待遇是多少我做一下解答。现在浦东新区乡镇医生的待遇据我了解在4万左右，按照量的大小，好的在4.5万，少一点的可能在3.6、3.7、3.8万，待遇说的是镇保，现在转到城保，其他的地方我不太清楚。刚刚几位代表讲的，我想再讲一下，乡村医生现在的情况，一个就是兼职比较多，有的是村为干部，有是村其他行政职位等等。据我了解，以乡镇为单位，一般是在15-25这样的兼职。我的想法，要么做村干部，要么做乡村医生，老百姓在这一方面的不满意程度很大。这是第一个情况。第二现在乡村医生很缺，现在上海的很多郊区县都存在缺人的问题，我们要给医生一定的待遇，给他将近5万，让他安心做乡村医生。二级医院软硬实力要不断提高，农村到二级医院去看病，感冒有点发热，医生说要住院5-7天，费用700元，后来看了不对，到三级医院一看12元就可以解决问题。另外病情需要开刀，费用在2万，到三级医院一看1100元。这说明我们城镇医院的诊断水平要不断的提高，让农村老百姓的就医方便，能够真正分流三级医院，把医疗资源真正的利用好。

[主持人] 今天代表审议发言告一段落。刚刚有十几位代表做了发言，中间还有一点互动，包括跟市政府有关部门领导互动。下面有请上海市副市长杨雄发言。

[杨雄] 应该说，在农村医疗卫生体系投入的精力一年比一年多，但是整个体系是不是解决了农村的问题？今天听了我的感受也很深。应该说，农村整个发展水平的问题和公共服务体系建设的问题，第一这两年加大了投入，第二差距的缩小看来还有一段时间，差距还很大，要经过一段时间的努力才能够实现。现在在农村反映出来的问题，确实差距还是很大的，那么这些差距的缩小，政策的调整，我们有进一步的投入，还有农村地区进一步的经济发展的问题，如果我们全部搞财政投入，不讲本身区域的发展，也是不可持续的。怎么来统筹？今天有几个代表都提出了，因为有很多的问题，站在很高的高度来统筹，不一定好，实际上很具体的政策上的统筹，看来难度是比较大的。如何把农保和居保这两个统筹好，逐步提升水平，向城保来接近，现在实际上路径已经很清楚了，我们无非就是根据整个发展水平和可持续程度往前走下去。[杨雄] 应该说，在农村医疗卫生体系投入的精力一年比一年多，但是整个体系是不是解决了农村的问题？今天听了我的感受也很深。应该说，农村整个发展水平的问题和公共服务体系建设的问题，第一这两年加大了投入，第二差距的缩小看来还有一段时间，差距还很大，要经过一段时间的努力才能够实现。现在在农村反映出来的问题，确实差距还是很大的，那么这些差距的缩小，政策的调整，我们有进一步的投入，还有农村地区进一步的经济发展的问题，如果我们全部搞财政投入，不讲本身区域的发展，也是不可持续的。怎么来统筹？今天有几个代表都提出了，因为有很多的问题，站在很高的高度来统筹，不一定好，实际上很具体的政策上的统筹，看来难度是比较大的。如何把农保和居保这两个统筹好，逐步提升水平，向城保来接近，现在实际上路径已经很清楚了，我们无非就是根据整个发展水平和可持续程度往前走下去。今天大家提到比较多的还有医保的问题，农村缺医少药的问题在现有的情况下如何进行解决，请卫生局好好研究一下。农村的社区卫生服务中心建设问题，肯定是有他的特殊性，涉及到整个农村卫生医疗网络体系的建设。现在对社区卫生中心基本药物制度，国家的基本药物307种，大家说不合理，这是国家的规定不能随便拿掉，307种在全国一刀切不合适。其中有我们自己加的，其中常用药是不是多加一些，307种当中也有一些是不适合上海的。如果老百姓不在那个地方看病，在二级三级医院零差率就是一个问题，我们的改革是要把加成拿掉，今年准备在几个医院试一试拿掉加成。第三农村管理的问题，人保局你们回去好好研究，人的表现怎么样，该怎么样，这是一个管理的问题，管理尽量下基层。刚刚讲到农村教育的问题，这是我们现在面临的一个大问题。从2008年开始搞“两个为主”以后，现在外来人员的子女就学形成一个高潮。现在收教育的钱，有的穷得不得了，有的多的都没有地方花，主要都是在几个城乡接合部的区里面增长相当快，今年小学要盖几十个。还有农村交通的问题，以前讲村村通，建交委做到了村村通，做了以后还有进一步的完善和做好的问题，我们一定要“两手抓”，硬的一手、软的一手都要上。今天听了各位代表的发言，希望有关部门把问题都带回去。有些综合性的问题，可能也不是一个部门可以解决的，可能一个问题需要多个部门一起来办，主要还是交给医改办，关键是要加强统筹。最后对人民代表对我们工作的支持、以及对我们工作当中不足地方的宽容，我表示衷心的感谢。

[蔡达峰] 刚刚就统筹城乡发展，加快农村公共服务体系建设做了专题审议，大家对此给予了充分的肯定，从不同的层面角度指出了问题，提出了很好的意见和建议，反映郊区农村农民的关切和期盼，我本人也深受教育。相信这些意见和建议，对于农村公共服务体系建设都会起到重要的作用。国家“十二五”规划纲要指出，建立健全基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化，上海“十二五”规划纲要也指出，要构建覆盖城乡基本公共服务体系，这里关键是要加快农村公共服务体系建设，要根据三农的实际情况和长远发展的需要，注重公平、标准、实效，采取积极的政策和措施，提高统筹的能力和科学化的水平。刚刚各位代表提出的意见和建议当中，那些已经正在开展的工作，如完善农村社会保障体系，促进非农就业，推进城乡教育卫生资源均衡配置等，我们市人大常委会也开展过相关的专项监督和调研，希望市政府有关部门切实抓好落实。有些已经安排解决的问题，比如农村医疗卫生投入乡村医生培养等等计划，希望市政府和有关部门加快推进，同时市人大常委会加强这些领域的立法和监督工作，认真履行人大的职能，希望各位代表关注农村公共服务体系的建设，让我们共同关心农村、熟悉农村、理解农村、研究农村，为实现城乡统筹发展不懈努力发挥最大的作用，最后感谢大家。

7.体系建设政策建议 篇七

碳金融 (carbon finance) 一词来源于20世纪90年代的环境金融理论。国外的Sonia Labatt和Rodeny White是较早研究碳金融的学者之一, 他们在其合著的《碳金融》中对碳金融的内涵进行了总结[1], 而国内学者大多是从温室气体减排角度来对碳金融进行界定的。例如初昌雄、周丕娟就认为碳金融是指与碳特别是与限制温室气体排放有关的金融活动, 包括银行贷款、直接投融资和碳指标交易等[2]。

碳金融体系 (carbon finance system) 是对碳金融的进一步拓展和深化, 它应该包含金融体系的各项基本要素, 如金融工具、市场主体、交易方式等。而由于碳金融体系的发展又必须有政府的支持, 因此本文将碳金融体系界定为包含碳金融工具体系、碳金融组织体系、碳金融市场体系和碳金融政策支持体系的综合体。

二、我国碳金融体系发展中存在的问题

(一) 外部环境因素的制约。

1. 国内金融机构对碳金融认识不足, 尚未形成碳金融发展的良好氛围。

碳金融在我国的研究和传播只有短短几年时间, 目前大部分企业和金融机构都还没有充分认识到它所能带给企业的巨大发展潜力。同时, 在碳金融业务的操作模式、交易规则等方面, 多数企业对此都还处于摸索阶段。此外, 碳金融业务的风险程度如何, 又该如何有效规避等, 这些因素也使得大部分企业对于发展碳金融存在畏惧心理。因此, 目前国内还未能形成良好的碳金融发展氛围。

2. 政府、环保部门与金融机构之间的信息共享机制尚未建立。

碳金融体系的构建不能单靠金融机构, 需要政府、环保部门等多方主体来共同协助完成, 而各部门之间的信息沟通又尤显重要。而我国目前碳金融体系发展的信息共享机制确未建立。

3. 金融机构商业行为的激励机制弱化。

目前我国商业银行在发展低碳信贷过程中, 商业银行出于提高利润的目的, 容易出现追逐短期利益、弱化低碳信贷管理环节的违规操作。对于这些问题, 目前国内还没能制定良好的激励机制来规范金融机构的行为。

(二) 内部建设不足。

1. 碳金融工具种类的多样化程度较低。

我国目前的碳金融业务主要集中在商业银行的低碳信贷领域。与低碳信贷相关的投资理财、财务顾问、结构化融资、融资租赁等中间业务发展严重不足。而为碳减排项目提供直接融资、参与国际碳交易、为企业CDM项目获得联合国专门机构认证提供咨询服务等方面还未起步。这导致碳金融工具种类主要是以信贷工具的形式出现。而像碳基金、碳债券以及碳金融衍生品等工具在我国目前还极少。

2. 碳金融市场还处于低层次的发展水平。

一是我国碳金融市场建设主要集中在其核心市场———碳交易市场的建设。但由于碳交易市场的区域分散、信息沟通多方面原因, 导致缺乏统一规划, 致使我国企业在碳交易中不具备价格主导权, 没能真正发挥碳交易市场的功能。此外, 尽管我国碳交易市场在近年发展较快, 但由于目前处于试点阶段, 主要以现货交易为主。然而, 根据国际发展经验, 碳交易市场和碳衍生品市场一般都是同时发生, 并且从市场规模来看, 期货市场的规模远超过现货市场。但我国目前还没能建立碳排放期货及衍生品交易市场。二是在碳金融融资市场方面, 我国主要是商业银行提供的间接融资服务, 直接融资市场尚未建立。三是我国的碳金融交易中介市场也很不规范。

3. 碳金融组织单一化程度较为严重。

与西方发达国家相比, 我国碳金融的参与主体主要是商业银行。投资机构、风险投资参与的较少, 而专门从事碳金融业务的组织还没有。

4. 碳金融政策尚未体系化。

我国的碳金融政策支持力度在近两年非常明显, 但是碳金融的政策体系应该包括交易标准、技术、人才、法律等诸多方面。显然, 目前我国的碳金融政策还未能形成一个完善的体系。

三、我国碳金融体系发展的政策建议

(一) 以碳交易市场建设为核心, 建立多层次的碳金融融资市场。

首先, 在碳交易市场建设方面, 可以借鉴国际碳交易市场发展机制, 研究和探索碳排放权或排放配额制度以及相关碳交易市场运行机制, 建立适合我国经济发展要求的碳交易市场。其次, 加快建立多层次的碳金融融资市场。一是完善碳金融间接融资市场。鼓励银行大力拓展绿色信贷业务, 并积极开展以碳排放权为抵押的贷款业务。同时银行可尝试通过发放金融环保债券的方式为大型环保项目和生态工程筹集资金, 还可借鉴发达国家的“创业投资基金”的运作经验, 考虑发展环保产业投资基金, 支持环保企业的经营发展。二是加快建设碳金融直接融资市场。具体措施包括:优先考虑发展低碳经济业务企业的上市融资需求, 健全上市公司环保核查和环境信息披露制度, 并将环保是否达标作为企业上市融资的硬性指标;鼓励节能环保企业发行企业债券、中期票据和短期融资券, 同时商业银行在承销发行企业债券、中期票据和短期融资券业务中可以有所作为, 进一步扩大节能减排企业的直接融资能力;抓紧设立绿色风险投资基金, 并鼓励保险公司通过购买、参与设立风险投资基金, 以及认购低碳企业发行的股票、债券等形式参与低碳经济投资。

(二) 倡导金融创新, 进一步丰富碳金融工具体系。

商业银行应积极推进低碳信贷目录指引、项目环保标准、环境风险评级等专业标准的制订, 进一步推动低碳信贷业务的开展。同时, 积极发展国际国内碳交易中介服务, 并努力进行碳金融衍生产品 (碳掉期、碳资产证券化产品、碳期货、碳期权等) 开发。此外, 积极开展碳基金、碳债券的发展和培育工作。

(三) 鼓励多方主体参与, 完善碳金融组织体系。

在目前已有的环境能源交易所、排放权交易的基础上, 加快推进交易所的制度完善, 促进交易参与主体的发展。此外, 中介机构如评估机构、担保机构和法律机构等的参与, 可以有效降低交易成本和风险, 有利于碳金融业务的开展。

(四) 从制度建设、法律法规、激励机制、信息共享等方面系统设计碳金融政策支持体系。

一是积极探索碳交易制度和标准, 尽快建立一个统一的符合国家政策规定, 具有法律保障和金融系统支持的全国性碳交易市场体系。二是进一步健全碳金融法律法规制度建设, 确保碳金融参与主体的权利和义务的实现, 降低其开展碳金融业务的政策风险和法律风险。三是制定相关激励机制。例如, 财税部门可通过财政贴息、税收优惠、税收差异化等政策引导银行业的信贷投放行为, 同时对追逐短期利益、弱化低碳信贷管理环节的违规操作银行加大惩处力度。四是在政府、环保部门与金融机构之间建立信息共享平台, 加强多部门之间的信息沟通。

摘要：我国的碳金融体系得到了长足发展, 但外部环境因素的制约以及内部建设的不足等却成为阻碍碳金融体系进一步发展的重要原因。本文从建立多层次的碳金融融资市场体系、丰富碳金融工具体系、完善碳金融组织体系以及系统设计碳金融政策支持体系等方面提出了相应的政策建议。

关键词：碳金融体系,融资市场体系,政策建议

参考文献

[1] .Sonia Labaltt, Rodeny White.Carbon Finance:the Financial Implications of Climate Change[M].Hoboken.N.J:John Wiley and Sons, 2007

8.体系建设政策建议 篇八

2.认真贯彻落实“以人为本”的经营管理理念。一是要营造充满活力与弹性的工作环境。这就是商业银行要为每一位员工的个性才能的施展提供一个宽松适宜的环境。二是要培养员工自觉主动的驱动力。因为在所有电脑网络操作或自动化机器设备背后起主宰作用的是人，因此人性化管理就是要为员工的利益着想，尊重员工、关心员工，以启发员工自觉主动的精神，发掘超越电脑网络或自动化机器设备永远无法具备的人性智慧，向零缺点挑战，才能实现全员参与的成功。三是要不断改善和追求更好的境界。这是因为，处于多元化与信息时代的个体，每天都会接触各种各样的大量信息。要使处于现实社会中理性的“经济人”能够接受一种共同认可的价值与理念，就必需重视价值理念的培育，以此激發员工的凝聚力、向心力和创造力。四是要把握好价值创造、价值评价和价值分配三个环节。价值创造首先应着眼于创造要素的吸纳与开发。商业银行要想保持自己对产品市场、资本市场、人才市场和技术市场的跟进能力，就应当把自己的价值创造要素定位在劳动力、资本、知识(技术)以及职业银行家等四个方面。要不断挖掘这四种要素的潜能，有机地协调它们之间的关系，尤其是要充分调动价值创造主体——员工的积极性与创造性，从而使企业的价值创造达到最大化。所谓价值评价就是要判断不同员工群体为商业银行创造价值的差异，为价值分配提供依据。它强调的是要建立科学的价值评价考核体系。其目的就是要使员工的贡献得以承认，使真正优秀的、为本行所需要的人才脱颖而出，使全体员工真正形成凭能力和业绩吃饭的意识。解决价值分配问题的根本依据是准确把握和深刻了解本行员工的真正需求，以员工的需求为基点建立科学合理的价值分配体系。

3.推进商业银行制度创新。一是完善商业银行公司治理结构。我国商业银行尤其是国有商业银行要以国际最佳做法和银监会颁布的改革指引为参照，以公司治理改革为核心，理清产权关系，不断改革内部管理体制，强化财务约束和风险防范机制，建立有效的激励约束机制，彻底转换经营机制，从根本上防范信用风险、市场风险和操作风险。二是进一步完善内控制度。内控制度要覆盖所有风险点，贯穿决策、执行、监督全过程，重点岗位、主要风险环节做到相互制约、相互制衡。对新业务、新产品更要事先制定相关规章制度以准确计算和评估风险，防患于未然。同时，对现有的规章制度要不断进行评估、修订、补充和整合，确保各项规章制度在各部门、各层次得到强有力地贯彻执行。三是充分发挥事后监督和内部审计的作用。按照相互协调、平衡制约的原则，科学地设置内部组织机构，合理配置业务部门、管理部门和监督部门，要结合工作实际，建立和完善独立的审计组织体系和规章制度，制定审计规划、重点和方案，增强审计工作的针对性、有效性，保证内部审计的独立性、专业性、权威性。四是严格实施问责制。问责制的核心在于个人在组织中的权力与责任需要界定清楚，在于这种界定清楚的权力与责任的信息能够透明显示。作为一种事后控制办法，问责制具有持久的震慑力。严肃查处违法违规人员，要做到有案必查、有案必处、违规必究。对商业银行问责制的落实，除了从轮岗轮调、重要岗位人员行为失范监察制度、举报人员的激励机制等方面加强对商业银行的人员管理外，最为重要的是把这些制度性安排与技术性安排落实到每一个员工身上，使得出现什么问题，就应承担什么责任，不仅在于谁出现问题谁承担责任，还在于追究高管问责者的责任，绝不可有丝毫迁就、姑息。

4.不断进行产品及服务的创新。商业银行应该牢固树立“创新无止境”的理念，着力提高金融产品的科技含量和优质高效的金融服务，创造出吸引并留住新老客户的优秀文化环境。特别是面对外资银行的竞争，要加大新产品的开发力度，创出自己的名牌产品及服务品种，并以此为依托，形成最具有丰富内涵的、有个性特色的企业文化，塑造出具有较强亲和力的商业银行形象，以比较优势为基础，变无形的资产为有形的效益。这里包含三层含义：一是进行机制创新；二是进行知识创新；三是进行观念创新。

5.构建独具特色的企业文化。一是继承中国传统文化的精粹，体现改革开放和市场经济的时代精神。二是汲取国外优秀商业银行企业文化的精华，加速中外商业银行企业文化的融合。三是突出商业银行企业文化的个性特点，建设独具特色的企业文化。

6.强化培训，不断提高全体员工的综合素质。一是组织推进。二是强化职业道德与优秀人格培育。三是创建学习型银行培养知识型员工。

(作者单位：中国农业银行许昌市分行 河南许昌 461000)