城乡社会保障

城乡社会保障（8篇）

1.城乡社会保障 篇一

城乡社会保障差距问题研究

[摘要]由于社会保障制度的城乡二元格局,使得城乡间社会保障水平存在巨大差距。立足国情,发挥政府主导作用,循序渐进,逐渐由统筹走向统一是我国解决城乡社会保障差距问题的基本指导思想。社会保障将经历“城乡分割”到“统筹发展”再到“统一发展”的三个阶段,最终实现城乡统一。

[关键词]社会保障;城乡分割;城乡统筹;城乡统一

[作者简介]莫秋明,广西财经学院教师,中央财经大学在读硕士生,研究方向:区域经济学,广西南宁,530003

[中图分类号] C913.7 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723(2010)04-0017-0002

在党的十七大报告中,胡锦涛总书记提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革,探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。”

这段话,对我国近阶段社会保障工作提出了具体要求对于在全面建设小康社会过程中逐步消除城乡之间的社会保障差距,最终实现统一的社会保障,有着重大的理论意义和实践意义。

一、城乡社会保障差距现状

(一)我国城乡社会保障项目覆盖面中的城乡差别(参见表1)

城市中已经基本建立起了包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险为基础的社会保险体系,在救助、福利、优抚等方面也相对项目齐全、覆盖范围广泛。但在广大农村地区,以前主要集中精力在保障层次相对较低的社会救助和优抚方面,保险和福利几乎没有。在社会保险领域,农村养老保险在县级农村养老保险试行办法中止以后,至今没有任何进展。在医疗保险领域,政府加大投入力度,正在建立和完善“新型农村合作医疗制度”。在以上表格的所有项目中,农村地区唯一在覆盖面和水平上能超过城市的项目是教育福利这项,国家拿出1500亿元,用于免除农村义务教育阶段的学杂费,使得义务教育成为真正意义上的义务教育。

(二)医疗、教育等公共资源在城乡之间分配严重不均匀

城乡社会保障失衡的重要表现就是城乡居民享用的公共卫生、教育资源的差距悬殊。这种公共资源的城乡配置不均衡,是城乡发展差距不断拉大的重要原因。据2007年数据,我国卫生总费用11289.5亿元。其中农村人均卫生费用为48.5元 ,城市居民人均卫生费用1480.1元,农村人均卫生费用不足城市人均四分之一。城市和农村之间在卫生投入上的巨大差距是显而易见的。城乡居民在教育资源的享用上也存在较大差距。农村现阶段面临的是教育设施落后、优质师资不足等一系列的问题,现在的农村中小学仍旧落后。

(三)社会保障支出在城乡间分配比例还有差距

近几年,国家和各省市加大了对低保和就业的补助支出,但在农村低保方面还欠力度。目前,各省市自治区对城市低保一般每月人均补助200元以上,农村低保只有50～100元左右。如广西2009年对市级城市低保每月每人补助250元,对农村低保每月每人补助50元,在低保这一项上,城乡之间的差距是巨大的。另一方面,由于制度不健全,大量的农民工在返乡时退出社会保险,将个人账户中的钱取出,而统筹账户中的资金却在城市中积累,为城市居民所享用,留给农村的是年老、疾病、伤残等一系列的社会问题。

二、城乡社会保障差距产生原因分析

目前,我国城乡社会保障发展严重不协调,既有城乡经济发展速度、居民收入和消费水平的差异,又有制度原因引起的差异。造成城乡发展不协调的原因是多方面的,但其根本原因在于长期以来我国实行的城市优先发展战略以及为实施这一战略而推出的城乡不平等的制度和政策。

(一)制度上的不平等,使农村居民不能享有与城市居民平等的地位与待遇

我国现行的户籍制度下,国家按户籍身份来分配教育、卫生、社保、就业等方面的资源和利益。这种制度上的不平等,严重阻碍了农民平等参与社会竞争的机会,导致了城乡居民在收入、就业、教育、医疗卫生、社会保障等各个方面的显著差异,阻碍了城乡之间的协调发展,强化了城乡二元结构。

(二)国民收入分配制度过于偏向城市,造成城乡之间的不平等

在分配制度上,无论是初次分配还是再分配,都存在城乡间的不公平现象。在初次分配上,农民收入不足城市居民的1/3,还要承担各种数目不小的税费负担。在再分配上,政府过于偏向城市,对农村取多予少。表现为:在财政上,农业财政支出占国家财政总支出的比例远远低于农业在国内生产总值中的比例,前者仅仅是后者的1/2～1/3。

三、从统筹到统一的路径选择

根据劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要和党中央提出的“统筹城乡经济社会发展”的战略思想要求和我国经济社会发展的实际情况,统筹城乡基本社会保障制度的基本路径应是由相互分割―统分融合―基本统一,到2040年建立起与社会主义市场经济相适应的项目(内容)齐全、覆盖面广、标准适当的城乡一体化的基本社会保障制度。具体路径可分三步走:

第一步(2006～2010年),这一阶段为主要执行劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要,用5年左右的时间,实现城乡社会保障制度由“相互分离”向“统分融合”过程的转变。首先,要统一筹划城乡社会保障制度,把农村与城市纳入一个整体,而农村与城市制度有所差别。在农村,加大推进“新型农村合作医疗制度”,积极试点和推广“农村养老保险制度”,在进一步改革与完善城市社会保障制度的同时,加快农村社会保障制度的建立与完善,逐步缩小城乡社会保障的差距,实现由“相互分割”向“统一筹划,制度有别”的转变。其次,要根据各地实际逐步实现最低生活保障、社会救助、公共卫生及大病统筹、生育保险、优抚安置及部分社会福利等制度的统一,但可分不同的保障项目、不同地区经济发展水平实施不同的但差距不太大的保障标准,实现“统一筹划,制度有别”向“部分制度统一,标准有别”的转变,为实现基本统一奠定良好基础。

第二步(2010～2020年),再用10年左右的时间,实现城乡社会保障制度由“统分融合”向“基本统一”的转变。即随着城乡特别是农村社会保障制度的建立与完善,城乡社会保障差距的缩小,有计划有步骤、积极稳妥地将各项保障制度逐步融为一体,实现关系到人民基本生活比较大的最低社会保障制度与社会救助等社会救济,养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险,以及社会福利等制度的城乡统一,但可按照各地经济发展水平和人民的承受能力,实行略有差别的保障标准。

第三步(2020～2040)再用20年时间,实现城乡社会保障制度由“基本统一”到城乡统一。到21世纪中叶,随着我国的经济发展水平和城市化进程的不断提高,在经济水平高度发达、城镇人口占主导地位的情况下,城乡之间的社会保障差距将彻底消除,国家将建立起城乡统一、待遇适中、法制管理、服务优良的社会保障体系。

[参考文献]

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京:人民出版社2007.[2]劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要(2006~2010年)[Z].[3]王国军.中国城乡社会保障制度衔接初探[J].战略与管理,2002,(2).[4]杨翠迎.中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革思路[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2004,(5).[5]中华人民共和国劳动和社会保障部.中国劳动和社会保障年鉴(2002~2005)[Z].[6]王以才.社会保障体系也要统筹发展[J].求是,2004,(12).[7]郑功成.社会保障学――理念、制度、实践与思辨[M].北京:商务印书馆,2000.

2.城乡社会保障 篇二

一、问题的提出

社会保障成为一个国家进步的重要标志。但是由于我国二元经济结构, 让我国的城乡社会保障呈现出二元社会保障, 城乡社会保障的形成了巨大的差异。城乡社会保障的差距扩大日益影响社会主义新农村建设, 如何完善我国城乡社会保障体系是缩小城乡差距, 建设新农村, 实现社会公平的迫切问题。

二、我国城乡社会保障差异及原因

1. 我国城乡社会保障制度设计。

我国二元经济导致二元社会保障。大部分的农村地区的居民都是自己负担为主, 国家财政扶持为辅, 而城市的发展水平高, 大多数社会保障是由企业支付、自己支付和国家三方来承担;资金运作方式也大有不同, 城市的是实行的现收现付制度, 农村的社会保障则是采取的完全积累制。可见, 农村社会保障制度不够完善, 导致了城乡间的社会保障相差甚远。农村社会保障制度从几个重点着手, 在很多方面如工伤、失业、生育等等, 但尚未形成规范性文件。政府在农村社会保障上也存在严重的随意性, 缺乏合理的目标定位, 相对于城镇来说, 政府的扶持力度可以是还是远远不够的。

2. 我国城乡社会保障的水平比较。

从城乡社会保障筹资方式来看, 以基本养老保险为例, 2010年全国企业基本养老保险征缴收入的总额为11110亿元, 财政补助的养老保险1954亿元, 加起来的自己一共是有13064亿元, 个人、企业、政府的筹资比例依次分别为24.4%、61.0%、14.6%。2010年新农保基金收入453亿元。个人、政府和集体的筹资比例依次为49.7%、50.3%, 其中个人缴费有225亿元。虽然新农村的社会养老保险的资金筹集转变为“政府补贴、个人缴纳、集体补助”, 但比较得出城镇地区的居民个人缴费比例24.4%远远小于农村地区的居民个人缴费比例49.7%。

3. 城乡人均收入差距大。

随着我国普遍居民的生活水平的提高, 城乡间收入差距越来越大, 贫富差距也在扩大。我国基尼系数居高不下, 少数人掌握大量财富。城乡实际收入和福利之间差距接近6:1, 相当于城乡平均20年的收入增长距离, 导致入城打工者社会保障得不到及时解决。若能很好解决这些困扰和阻碍的问题, 城镇中的社会保障才得以更好的发展。

三、完善我国城乡社会保障体系对策建议

1. 创新城乡社会保障制度。

不论社会成员的职业和身份是什么, 只要他们有能力向社会尽了承担未来社会保障的责任和义务, 他便应同样享受这个社会给予的各类保障。

2. 完善城乡收入分配格局。

城乡居民收入差距大、地区间收入差距大、行业工资差距大, 城乡之间明显的收入差距的两极分化, 同时导致了城乡社会保障制度两极化。缩小城乡之间收入差距, 确保低收入居民和农村地区人民的基本生活和基本的社会保障, 并提高他们的收入水平。

3. 推动城乡产业互动发展。

提升农村经济实力, 推动农村地区发展, 其社会保障能力也会随之上升。要实现城乡产业聚集和融合, 形成城乡一体的产业组织体系, 使农村的工业化融入全国的工业进程中去, 可以在农村建设具有特色的产业园区和开发区, 发挥农村优势, 促进农村工业园区建设与发展, 能实现城乡劳动力互补发展。

4. 城乡财税金融制度进行创新。

3.统筹城乡社会保障问题研究 篇三

【关键词】城乡分割；社会保障；统筹城乡发展

1 统筹城乡社会保障问题的背景及内涵

1.1 统筹城乡社会保障制度的背景

改革开放以来，由于一味追求解放发展生产力，提高效率的同时忽略了公平的重要性。城乡发展差距逐渐拉大。在经济发展城乡二元分割的基础上，社会保障制度也呈现出明显的二元分割的特点。进入2000年来，我国政府开始关注公平，十六届六中全会上将2020年建成覆盖城乡的社会保障制度作为建设和谐社会的重要目标。过去的十几年中我国为了完善农村居民社会保障体系，统筹城乡发展，实现共同富裕，做出巨大努力。党的“十八大”会议上，对建立城乡头筹的社会保障体系给予了全面的关注。希望通过努力将城乡居民的基本医疗保险制度和基本养老保险制度进行融合。建立城乡统筹的社会保障制度有利于维护社会公平，促进城乡经济的发展。早日建成和谐社会。

1.2 统筹城乡社会保障制度的内涵

事实上，城乡社会保障制度的统筹对于促进城乡共同发展有重要意义。纵观我国情况，受限于经济发展状况及资金，无法将农村社会保障制度在短期内提高到于城市相同的水平。但是，出于多种因素的综合考虑，统筹城乡社会保障体系缩小城乡发展的差距是大势所趋。从根本上讲，统筹社会保障制度主要指通过制度的完善，逐渐将城镇企业职工、农民工、失地农民纳入统一的保障体系，不断扩大保障的覆盖面，使农村与城市的社会保障体系成为一体。当然这个过程中免不了政府要加大对农村社会保障的投入，不断分散农民面临的各种风险。

2 统筹城乡社会保障存在的问题

2.1 城乡发展严重不平衡

社会保障制度是国家在立法范围内，对暂时或永久失去劳动能力提供补贴或服务以维持人民的基本生活水平。社会保障制度的顺利运行同样需要坚实的经济基础。然而，在过去的几十年来，城市化进程不断加快，城镇发展迅速。而农村农业为了支援城市经济建设，一味付出，发展滞后。也因此造成了农村社会保障体系的不健全。事实上，我国社会保障制度有着严格的身份限制。城镇居民享受着养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险的全面保障，此外，住房、教育、残疾人、妇女儿童等方面的社会福利也在不断提升陈镇居民的生活质量。然而在农村，农民还主要依靠土地和家庭的保障作用。虽然近些年农村在大力推广新农合与新农保制度，但很多还处于初步发展阶段。且筹资范围广，水平低也意味着保障水平低下。加之许多政策和措施还有待于完善。因此。现阶段，社会保障体系的发展存在着严重的不平衡，有待于进一步完善。

2.2 城乡间社会保障制度统筹程度偏低。

我国在建设完善的社会保障体系过程中，还存在着统筹层次低的问题。考虑到各地实际情况的不同，国家在施行社会保障制度时，只作原则性的规定，给予各地在实施政策时很大的灵活性。各地因此具体问题具体分析，依据地方实际在遵循国家坐的原则性规定的基础上修改了社保费用的征缴规定。这也导致了我国社保制度运行过程中条块分割严重，统筹层次低。社会保障资金难以在更大的范围内调度使用。

2.3 立法工作滞后

立法先行是社会保障制度运行的重要前提，然而目前我国社会保障制度方面的法律并不健全。在社会保障体系运行的过程中，常常由于缺乏法律依据或者法律缺乏效力而造成管理效率低下，部门之间相互扯皮，或者“政出多门，各行其是。”

3 统筹城乡社会保障制度的建议

针对我国现阶段城乡社会保障体系二元分割，农村居民得不到应有的保障的现状提出合理的建议。

3.1 扩大社保基金的筹资渠道

充足的社保基金储备是制度体系运行的有力支援。过去由于政府资金投入不足，农村社会保障体系覆盖面窄，保障水平低。农村居民的保障水平不仅远远低于城镇居民的保障水平，而且基本生活水平难以保证。因此，有必要扩大社保基金的筹资渠道，保证社保基金的保值增值，使社保基金在更大的范围内得到合理分配，促进社会公平，提高农村居民的保障水平，使农村的保障体系早日与城镇并轨。统筹城乡的社会保障发展。

3.2 加快统筹城乡居民的社会保障法律体系的立法工作

由于立法工作的缺失，统筹城乡社会保障体系工作面临诸多困难，因此有必要加强相关立法。首先要建立覆盖城乡的社会保障工作的法律体系，并建立具体的实施细则，做到有法可依。其次要明确相关部门的权力与义务，做到权责清晰，提高部门的工作效率。再者，要建立一批合格的执法队伍，保证有法必依，增强统筹城乡社会保障工作的可行性。最后，要完善社会保障体系的管理体制，早日建成覆盖城乡的社会保障体系。

3.3 整合城乡现有的社会保障制度

目前，我国现有的基本养老保险制度和基本医疗保险制度存在严重的城乡分割，因此，有必要对其进行整合，建立覆盖城乡居民的城乡居民基本养老保险按制度和基本医疗制度，实现城乡并轨，减轻城乡二元分割的现状。实现城乡保障资源的共享。同时，也要争取实现基础养老金的城乡统筹，实现社会的公平与稳定。

4 结论

本文主要研究了在当前城乡发展过程中存在的社会保障体系的二元分割问题，纵观全文的相关论述可以得出以下几点结论：

（1）建立城乡统筹的社会保障体系有利于实现社会的公平与稳定，推动和谐社会的建设。

（2）目前我国社会保障体系城乡二元分割，统筹城乡发展困难重重，有必要对此进行研究，以完善农村的社会保障体系，提高农村居民的生活水平。

参考文献

[1]高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[Z].新华网，2007-10-24.

[2]胡晓义.全国城乡居民社会养老保险制度研讨会在重庆召开[Z].社会保障网， 2012-09-05.

[3]仇雨临.统筹整合城乡居民医疗保障制度很有必要[Z].社会保障网，20011-02-15.

作者简介

马泽华（1993-），女，河北省承德市人。现为山西财经大学2012级公共管理学院学生。

作者单位

4.建成覆盖城乡居民的社会保障体系 篇四

精神）

尹蔚民

就业和社会保障是保障和改善民生的重要内容，在党和国家工作大局中具有十分重要的地位。党的十八大报告进一步明确提出了今后一个时期我国就业和社会保障工作的目标要求和重大举措，必须准确把握、全面贯彻，为实现全面建成小康社会的目标作出积极贡献。

一、实施就业优先战略和更加积极的就业政策，推动实现更高质量的就业

党中央、国务院坚持把促进就业作为保障和改善民生的头等大事，摆在经济社会发展的优先位置，制定并实施更加积极的就业政策。党的十六大以来的10年，在劳动力总量增加较多、就业压力很大的情况下，我国有效化解了新一轮青年就业高峰的压力，成功应对了国际金融危机对就业的严重冲击，就业工作取得了举世瞩目的成就：一是就业规模不断扩大，就业局势保持稳定。2003—2011年，全国城镇新增就业累计达9801万人，年均增加1089万人。城镇登记失业率始终保持在4.3%以下的较低水平。农村转移劳动力就业规模不断扩大，2011年全国农民工总量达到2.53亿人，其中外出农民工1.59亿人。二是就业结构进一步优化。2002—2011年，我国第一、第二、第三产业就业人员比重由50.0∶21.4∶28.6调整为34.8∶29.5∶35.7，第一产业就业比重下降15.2个百分点，第二、第三产业分别上升8.1和7.1个百分点。三是妥善解决了国有企业下岗职工再就业问题。通过实施积极的就业政策，使3000多万国有企业下岗职工得到妥善安置，先后有2800多万下岗失业人员实现再就业，有力促进了国有企业改革发展。四是城乡就业服务和职业培训体系基本建立。面向城乡全体劳动者的人力资源市场服务体系和公共就业服务体系进一步健全，市场机制在人力资源配置中的基础性作用得到更好发挥，公共就业服务机构免费提供的服务项目惠及所有求职者。职业培训体系基本建立，职业培训补贴政策作用明显，培训的针对性和有效性逐步增强。

当前及今后一个时期，我国的就业形势依然十分严峻，就业任务依然十分艰巨。表现在：就业总量压力和结构性矛盾并存，结构性矛盾将更加突出；职业培训基础比较薄弱，劳动者素质能力还不能适应转变经济发展方式和产业升级的要求；公共就业服务体系有待进一步完善，城乡基层就业服务机构服务能力尚不能满足劳动者多元化就业需要；劳动保障监察执法和争议调解仲裁力量薄弱，劳动关系领域的突出矛盾尚需得到有效化解。针对这些问题，党的十八大报告明确提出，要实施就业优先战略和更加积极的就业政策，推动实现更高质量的就业，并将就业更加充分作为全面建成小康社会的重要目标，进一步明确了促进就业的方针政策和重大举措。

（一）贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针

党的十八大报告进一步充实和完善了我国就业的方针，在坚持劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业的基础上，第一次将鼓励创业纳入就业方针，并强调引导劳动者转变就业观念，鼓励多渠道多形式就业。创业是就业之源，大力弘扬创业精神，优化创业环境，使更多的劳动者成为创业者，促进创业带动就业，是促进就业的一项战略任务。落实鼓励创业的方针，就是要坚持将促进创业与推动新兴产业发展、科技创新更加紧密地结合起来，完善鼓励自主创业、自谋职业的政策体系，落实财税、金融、场地等扶持政策，改善创业和投资环境；加强创业观念教育，树立创业典型，激发创业热情，大力加强创业型城市建设，发挥典型示范作用；加强创业培训，提高创业者的创业能力，强化项目信息、政策咨询、开业指导、融资等一系列创业服务，提高创业成功率。

（二）实施就业优先战略和更加积极的就业政策

党的十八大报告把就业上升到新的战略高度加以强调，充分体现了促进就业的重要性。实施就业优先战略，就是要把促进就业作为经济社会发展的优先目标，放在经济社会发展的优先位置，更加注重选择有利于扩大就业的经济社会发展战略，把扩大就业规模、优化就业结构、提升就业质量作为经济社会发展和经济结构调整的优先目标，发挥政府投资和重大项目带动就业的作用。落实更加积极的就业政策，就是要根据就业形势和就业工作重点的变化，及时充实和完善各项就业政策，加强就业政策与产业、贸易、财政、税收、金融等政策措施的协调，加大公共财政对促进就业的资金投入，完善财税金融扶持政策，着力扶持发展吸纳就业能力强的现代服务业、战略性新兴产业、劳动密集型企业和小型微型企业。

（三）做好重点群体就业工作

党的十八大报告提出，要做好以高校毕业生为重点的青年就业工作和农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人就业工作。这是今后一个时期就业工作的重点任务。做好以高校毕业生为重点的青年就业工作，就是要继续将高校毕业生就业放在就业工作首位，畅通高校毕业生在不同地区、不同单位、不同行业之间的职业通道；积极开发适合高校毕业生的就业岗位，鼓励和引导更多高校毕业生到城乡基层、中西部地区、艰苦边远地区和中小企业就业，大力推动少数民族地区高校毕业生就业工作；强化对高校毕业生的就业服务，加强职业指导、培训和见习，全面提高就业能力；以就业需求和人才培养为导向，深入推动高等教育制度和人才培养模式改革，使高等教育更好地适应经济社会发展需要。做好农村转移劳动力就业工作，就是要坚持城乡统筹，健全城乡劳动者平等就业制度，进一步完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”工作机制，引导农村劳动力有序进城就业，鼓励就地就近就业，支持返乡创业。做好城镇困难人员就业工作，就是要进一步健全对就业困难人员的援助制度，完善各项就业援助政策，形成援助困难人员和零就业家庭就业的长效机制。做好退役军人就业工作，就是要对退役军人开展有针对性的职业技能培训，提供及时有效的职业介绍、就业指导、岗位信息等公共就业服务，落实就业创业扶持政策，促进退役军人尽快实现就业。

（四）加强职业技能培训

党的十八大报告提出，要加强职业技能培训，提升劳动者就业创业能力，增强就业稳定性。加强职业技能培训，就是要把提升劳动者就业创业能力、增强就业稳定性作为根本目标，更加注重提升劳动者适应职业变化能力，结合经济发展方式转变和经济结构优化升级需要，进一步健全面向全体劳动者的职业培训制度，完善有利于劳动者成长成才的引导机制、培养机制、评价机制和激励机制，加大培训投入，大规模开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训等各种形式的职业培训，特别要注重对城乡未继续升学的初高中毕业生的劳动预备制培训，使他们成为掌握新知识、新技能、新本领的高素质劳动者；大力实施国家高技能人才振兴计划，努力造就一批数量充足、结构合理、素质优良、技艺精湛的高技能人才队伍；进一步发挥企业在技能人才培养中的主体作用，广泛开展技能竞赛和岗位练兵活动，畅通技能人才成长通道，鼓励更多劳动者到基层、到生产和服务一线建功立业。

（五）健全人力资源市场，完善就业服务体系

党的十八大报告提出，要健全人力资源市场，完善就业服务体系。健全人力资源市场，就是要进一步破除人力资源市场城乡分割、地区分割和身份分割，充分发挥市场机制在人力资源配置中的基础性作用，完善城乡劳动者平等就业制度；健全人力资源市场监管体系，规范人力资源市场秩序；大力发展人力资源服务业，提升人力资源服务供给能力。完善就业服务体系，就是要以基层公共服务平台建设为重点，完善覆盖城乡的公共就业创业服务体系，健全城乡均等的公共就业创业服务制度，拓展服务内容，完善服务功能，明确服务标准，规范服务流程，提升服务质量；以信息化为手段，大力创新公共就业创业服务方式，建立更加高效便捷、全国联网的招聘信息公共服务平台；完善就业失业登记管理办法，建立健全覆盖全国的就业信息监测平台；加大政府对公共就业创业服务的投入，加强公共就业创业服务机构建设。

（六）增强失业保险对促进就业的作用

党的十八大报告提出，要增强失业保险对促进就业的作用。失业保险不仅具有保障生活的功能，而且具有预防失业和促进就业的作用。增强失业保险对促进就业的作用，就是要进一步完善失业保险制度，建立健全失业保险预防失业、促进就业的政策体系，构建稳定就业的长效机制。通过使用失业保险基金支付岗位补贴、社会保险补贴和培训补贴等政策，对参保企业稳定岗位及鼓励企业吸纳失业人员就业发挥积极作用。鼓励失业人员尽快实现就业，对享受失业保险期满前提前就业的失业人员，使用失业保险基金给予一定的就业补贴。

（七）构建和谐劳动关系

党的十八大报告提出，要健全劳动标准体系和劳动关系协调机制，加强劳动保障监察和争议调解仲裁，构建和谐劳动关系。劳动关系是最基本的社会经济关系，构建和谐劳动关系是保障和改善民生、维护社会安定和谐的基础。健全劳动标准体系，就是要根据企业发展和职工权益保障需求，制定和完善相关劳动标准，加强劳动定额标准管理，督促企业严格落实国家规定的工时制度和特殊工时管理规定，依法安排劳动者休息休假，促进企业改善劳动条件。健全劳动关系协调机制，就是要完善并全面实行劳动合同制度，健全平等协商和集体合同制度，充分发挥政府、工会和企业组织三方机制共同研究解决劳动关系领域重大问题的作用，形成企业和职工利益共享机制。加强劳动保障监察，就是要完善和落实劳动保障监察执法制度，健全违法行为预警防控机制，建立劳动保障监察执法与刑事司法联动等多部门综合治理机制，畅通举报投诉渠道，加强专项整治，及时有效查处违法案件。加强争议调解仲裁，就是要完善和落实劳动人事争议调解仲裁制度，健全集体争议调处机制，加强基层社区和企业的争议调解仲裁机构建设，规范组织程序和工作规则。

二、统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系

社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度，关系人民幸福安康和社会公平和谐。党的十六大以来的10年，党中央、国务院作出一系列重大决策部署，加快推进社会保险制度建设，加大政府财政补助力度，逐步妥善解决历史遗留的突出问题，社会保障制度改革取得突破性进展，成为我国社会保障事业加速发展的重要时期。一是制度建设取得突破性进展。社会保险法颁布实施，城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险等重要制度先后建立，实现了由单位和家庭保障向社会保障、由覆盖城镇职工向覆盖城乡居民、由单一保障向多层次保障的根本性转变。二是覆盖范围迅速扩大。2011年，全国城镇职工基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保人数分别达到2.84亿人、4.73亿人、1.43亿人、1.77亿人、1.39亿人，比2001年分别增长100.2%、549.8%、38.3%、327.2%、302.1%；新农保和城镇居民养老保险参保人数达到3.32亿人，新农合参合人数达到8.32亿人。三是保障水平稳步提高。2005—2012年连续8年调整企业退休人员养老金，2012年全国企业退休人员月人均基本养老金达到1721元，是2002年的2.8倍。逐步提高基本医疗保险报销比例和最高支付限额，失业、工伤、生育保险待遇明显提高。四是社会保险基金规模不断扩大。2011年，城镇5项社会保险基金总收入、总支出和累计结余规模分别达到2.4万亿元、1.81万亿元和2.9万亿元，分别比2001年增长6.7倍、5.5倍和16.8倍。五是城乡社会救助体系全面建立。城市居民最低生活保障实现了动态管理下的应保尽保，农村居民最低生活保障制度实现了从试点探索到全面建立的历史性跨越，农村五保供养制度完成了从农民互助共济到政府保障为主的重要转变，城乡医疗救助制度普遍实施，经常性社会救助对象达到8000多万人，城乡困难群众基本生活得到有效保障。

今后一个时期，我国社会保障事业面临着经济发展方式转变、城镇化、老龄化带来的巨大挑战，社会保障制度不完善、管理体制不规范、城乡发展不平衡等问题比较突出，社会保障体系建设的任务十分艰巨。党的十八大报告明确提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，把社会保障全民覆盖作为全面建成小康社会的重要目标，明确了推进社会保障制度改革和事业发展的基本方针和重大举措。

（一）坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针

党的十八大报告提出的社会保障体系建设的这一重要方针，是基于对我国现阶段经济社会发展基本国情和实现全面建成小康社会目标的科学判断，必须完整准确地理解和把握。全覆盖就是要根据社会保障制度的类型实现最广泛的覆盖，其中基本养老和基本医疗保障制度要覆盖城乡全体居民，工伤、失业、生育保险制度要覆盖城镇所有职业群体，实现人人享有基本社会保障的目标；保基本就是要坚持尽力而为、量力而行的原则，根据我国经济社会发展状况合理确定社会保障待遇水平，保障基本的生活需求；多层次就是要以社会救助为保底层、社会保险为主体层，积极构建以企业（职业）年金等补充社会保险和商业保险为补充层的多层次社会保障体系；可持续就是要立足制度的长远发展，统筹协调，探索建立长效机制，实现社会保障制度长期稳定运行。

（二）统筹推进城乡社会保障制度改革

党的十八大报告提出，要以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。增强公平性就是要实现各类群体的全覆盖，着力缩小城乡差距和地区差距，坚持公平与效率、权利与义务、统一性与灵活性相结合，增强制度的激励约束功能，明确政府、用人单位、个人和社会的责任。适应流动性就是要适应市场经济条件下人们在城乡、地域、行业间的流动性日益增强的新要求，通过提高社会保险统筹层次、整合城乡社会保障体制、实现社会保险关系的顺利转移衔接，实现社会保障的城乡统筹和区域统筹，促进人力资源的合理流动。保证可持续性就是要在着力解决现实突出问题和历史遗留问题的同时，着眼长远，统筹协调，实现社会保障制度长期、稳定运行。今后一个时期我国社会保障制度改革的重点任务：一是改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，在推进事业单位分类改革的基础上，同步推进机关事业单位社会保险制度改革，实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡；二是整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，建立城乡居民基本养老保险制度和城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在基本养老保险和基本医疗保险制度上的平等和管理资源上的共享；三是逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，更好地体现我国养老保险社会统筹和部分积累相结合的制度要求；四是建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制，合理确定社会保障水平，实现社会保障待遇与经济社会发展相联系的持续、有序、合理增长；五是完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业，做好优抚安置工作；六是建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。

（三）确保社会保障基金安全和保值增值

党的十八大报告提出，要扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。扩大社会保障基金筹资渠道，就是要着眼于社会保障基金的长期平衡，抓住经济平稳较快发展的有利时机，开辟新的社会保障资金筹集渠道，进一步充实已经建立的全国社会保障战略储备基金。建立社会保险基金投资运营制度，就是要在确保当期养老金发放和保证基金安全的前提下，积极稳妥推进基金投资运营，适当拓宽基本养老保险基金投资渠道，探索新的投资运营方式，切实加强基金监管，努力实现保值增值。

（四）健全社会保障经办管理体制

党的十八大报告提出，要健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系。随着我国社会保障事业的快速发展，社会保障经办管理体制不顺和服务能力不足的矛盾日益突出。健全社会保障经办管理体制，就是要进一步理顺社会保障行政管理体制，着力整合管理资源，加强基层社会保障服务平台建设，切实提高管理服务效率。建立更加便民快捷的服务体系，就是要加强社会保障规范化、信息化、专业化建设，建立标准统一、全国联网的社会保障管理信息系统，逐步建立覆盖全民的社会保险登记制度。特别是要加大社会保障卡发行力度，全面推行社会保障“一卡通”，努力实现为参保人员“记录一生，保障一生，服务一生”的目标。

5.城乡一体化的社会保障体系论文 篇五

摘要：本文从分析中国城乡社会保障的现状出发，认为中国城乡社会保障体系运作的基础是农村的“土地保障”，并以农村的“土地保障”及社会保障的城乡差别为后盾，通过农村青壮年的城市化不断优化城市的人口结构(或者说在延缓城市人口结构上的老龄化速度)，使城市的社会保障得以实现，而不合理的社会阶层结构与不合理的城乡人口比例是城乡一体化的社会保障体系建设的主要障碍。因此，文章进一步认为，城乡一体化的社会保障体系的真正实现，只能通过加快城市化、改善整个社会的阶层结构从而提高整个社会的扶养比，同时改善城乡人口的比例，使农民在市场中与市民处于平等的竞争地位，才能真正增加其收入，从而实现社会保障体系的城乡一体化。

6.城乡社会保障 篇六

作者：陈天祥,饶先艳 来源：本站整理 发布时间：2010-05-14 13:56:00

一、文献评估和问题的提出

一段时期以来，关于中国要不要城乡社会保障一体化的问题，学术界一直存在着分歧和争论，这种分歧和争论主要集中在一体化的必要性和可行性方面。支持一体化的学者认为，它是平等的公民权利、统一市场、减低管理成本和缓和社会矛盾维护社会稳定的必然要求，其可行性建议包括由政府、雇主和雇员共同出资建立社会保障基金、开征社会保障税、建立统一的社会保险管理机构等。①反对一体化的意见也有不少，理由主要是认为目前中国的经济发展水平还较低、城乡和地区之间的差别大，因而建立统一的社会保障体系只能是一个长期目标，而不宜作为现实的社会保障政策。

另一种是折衷的意见，从操作上看更具有可行性。这种观点认为，城乡一体化中社会保障制度要统一但标准有别，或“条块”统一但城乡有别，一体化应主要集中于对人们基本生存权和健康权的保障方面，即“小保障”模式。③相较于前两种意见，这一主张更具有现实可行性。

本文倾向于第三种折衷的观点，即我国应适时推动能满足居民基本生存权和健康权的城乡社会保障一体化体系。这里所讲的一体化并不是说城乡的社会保障水平和标准完全一致，而是指根据中国国情，打破城乡分割的二元社会保障结构，在社会保障制度设计上把城镇居民和农村居民作为一个整体来统筹规划，逐步缩小城乡之间在基本社会保障方面的差别，实现城乡在政策上的平等、体系上的有机统一，使城乡居民均能实现“老有所养、病有所医、困有所扶”。2003年新一届中央领导集体提出包括“统筹城乡发展”的科学发展观后，城乡一体化的社会保障体系建设就成了一个重要的政策方向。中共十七大报告更是强调要实现“社会公平正义”，建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”，“人人享有基本生活保障”。在2008年10月召开的中共十七届三中全会则明确提出构建“城乡经济社会发展一体化新格局”和城乡“公共服务一体化”，并提出了2020年的中期目标，即“城乡基本公共服务均等化明显推进”，从而使城乡社会保障一体化的政策十分明朗。我们知道，社会保障制度大多数情况下都是较典型的“由政府命令和法律引入和实行”的强制性制度变迁，⑤政府创新制度的意愿县决定制度变迁的主导因素之一。另外，一些地方政府已经或者即将进行城乡社会保障一体化的积极尝试，如：本文中要探讨的广东省东莞市城乡基本社会保障一体化实践；广东、浙江、吉林和海南等省均已经在全省范围内实现了最低生活保障全覆盖；而更多的地市一级层次政府正在着手部署实现某一个单项社会保障领域的城乡一体化规划；在2007年3月召开的全国人大会议上，北京、上海、广东等发达地区先后提出了在未来几年建立覆盖当地全体居民的城乡统一的社会保障体系。可以预见，城乡一体化的实践将会在中国的大地上成为一股强大的社会建设潮流，其势不可阻挡。因此，现在再讨论要不要推进城乡社会保障一体化已变得毫无意义了，我们更应该努力探讨一体化的现实途径，为这一中国史无前例的实践提供知识支持。

然而，当我们浏览已有研究成果的时候，却不无遗憾地发现，已有的探讨中国城乡社会保障一体化的研究成果多停留于诸如一体化的必要性、可行性以及主观定性地提出了若干构想这样一些简单的表象上面，而没有深入一体化的具体实践之中，属于“纸上谈兵”，使人难以把握中国国情F的城乡社会保障一体化的真实世界，也难以为其提供具体的有可操作性的政策建议。个别研究虽然探讨了城乡一体化的实践形式，⑥但也主要停留于定性化的描述上面，没有告诉人们一体化过程中需要解决哪些具体问题以及如何解决这些问题。再者，城乡社会保障一体化作为一种制度安排，是一个动态的演变过程，这就决定了我们也必须从过程这一角度去探讨其中的规律，诸如启动机制、过渡机制和城乡衔接机制等。有鉴于此，本文根据中国国情，在总结已有研究成果和政府相关政策文件的基础上，描绘出城乡社会保障一体化需要解决的主要问题和解决问题的基本途径，并在比较中借鉴，尝试性构建基于过程和实践形式的一体化模式，然后选择东莞市为案例，探讨其实践途径。

之所以选择东莞市为案例，是因为根据笔者所掌握的材料，它是国内率先全面实现了三大保障（养老保险、医疗保险和最低生活保障）城乡一体化的地级市。另外，东莞的案例与曹耳东等所描述的上海浦东新区的案例不同，它并没有经过“农民市民化”这一过渡阶梯，而是采取“循序渐进、小步快走”的方式较快地实现了农村居民与城市居民社会保障水平的大体一致，是另一种一体化的模式，具有一定的典型意义。本研究实地调查的时间分为两个阶段：第一阶段是2007年7～9月的集中调研，对东莞市社保局工作人员进行深度访谈，了解东莞市社会保障制度创新的背景、进程、成效和存在的问题，并收集了大量的文献材料，包括政府的规范性文件、政府公报、工作总结、社保制度内容简介、统计数据等。此外，还访谈了15位莞籍农（居）民，侧重了解他们对东莞市农村社会保障制度变迁的整体感受及受益状况。第二个阶段是2007年10月至2008年5月，主要是零星的补充性调查，通过实地访谈、电话采访和邮件来往等对已获得的资料和数据进行核实、扩充和修改。

二、“渐进式统一”城乡社会保障一体化 模式的提出及释义

（一）城乡社会保障一体化需要解决的基本问题 1．城乡社会保障一体化的具体保障项目是什么？

中国的国情决定了我们不能采取一些西方国家（如西欧）那样的包括多项保障项目的城乡社会保障一体化的模式。关于中国城乡社会保障一体化的具体保障项目，目前较为普遍的观点是认为应该立足于中国人口众多、经济发展水平不高的基本国情，在兼顾效率与公平的原则下，实行“小保障、广覆盖”的模式，即主要保障城乡居民基本的生存权和健康权，即基本养老保险、医疗保险和最低生活保障三大领域。⑦这种主张与中共十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障体系，“以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点”的政策导向是相一致的。中共十七大三中全会则进一步确认了“广覆盖、保基本”的原则。因此，我们认为，以三大基本社会保障为一体化的内容选择是一个有广泛社会共识和政策依据的发展方向。2.如何启动城乡社会保障一体化进程？

社会保障尤其是涉及公民基本生存和健康需要的基本社会保障具有鲜明的公共物品和公共服务属性，属于政府的重要职能领域，需要政府发挥主导性作用，启动一体化进程。从国外的经验来看，很多发达国家都选择了政府主导的强制性全民社会保障模式，农村社会保障基金大部分或全部来自国家税收，典型的如日本和英国。③基于与第一点同样的理由和庞大的资金需要，再加上我国市场体系的发育尚不健全，决定了我国城乡社会保障一体化必须由政府主导实施。实际上，近年来我国政府在各种文件中都强调加快城乡社会保障体系建设，为其发展设定基调，使其纳入“城乡统筹”和和谐社会建设总体格局之中，而彰显出强烈的政府主导意图。如中共十七届三中全会提出：“巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平”“加快健全农村社会保障体系。……创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。”“完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度。”在2009年3月17日中共中央和国务院公布的《关于深入医药卫生体制改革改革的意见》更是直截了当提出“坚持公共医疗卫生的公益性质”、“政府主导与发挥市场机制作用相结合”。我们认为，政府的主导作用包括：出资建立社会保障的启动基金和按比例分担的其他保险基金分额、作出相关的制度安排、组织和实施社会保障项目、通过宣传把农民吸引到社会保障体系中来、监督社会保障制度的运行等方面。3．如何筹措城乡社会保障一体化所需要的保险基金？

财政实力的相对不足、农村人口庞大的社会保障需求和因长期二元经济社会结构所造成的对农民社会保障沉重的历史欠帐，都决定了我国不可能由政府承担一体化所需要的全部社会保障基金。对此，不少学者都提出了政府、集体（企业）和个人三方共同出资的对策思路，⑨这一主张也与中共十七届三中全会提出“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的原则相一致。因此，多元主体共同出资是城乡社会保障一体化的一个重要选择路径。

4．如何实现城乡社会保障之间的衔接？

城乡社会保障一体化，最终要实现城乡之间的衔接和统一，否则，一体化就是一句空话。在这个问题上，学术界原来存在3种方案：即“社会保险统一说”、“基础整合说”和“三维体系说”。但它们均因忽视了中国各地经济发展水平千差万别的特点，欲一步到位的想法不太可行，受到学者们的批判。李迎生总结和借鉴了国外的不同模式，如北欧的“统一模式”、日本的“整合模式”和法国的“专门模式”等，提出了第四个方案，也就是所谓“城乡整合说”或“有差别的统一说”，即养老保险的第一根支柱（社会统筹部分）、医疗保险的大病统筹部分和社会救助（最低生活保障）可设计为城乡共享项目，其他方面或项目则可以根据城乡实际保持一定差异或灵活性。@这一主张得到了很多学者的认同。然而，城乡社会保障，体化是一个动态的过程，并非一开始就是城乡之间平等地享受基本社会保障项目，而是在农村建立基本社会保障制度后，逐渐提高其保障水平，缩小城乡之间的差距，等条件成熟后再实现两者之间的统一，因此．它必然涉及城乡之间的衔接问题，但已有的4个方案只是静态地告诉人们哪些项目应该实现城乡之间的共享，而没有关注其动态过程的规律。基于这一认识和对实践的考察，本文提出了城乡社会保障一体化的第五种模式，即“渐进式统一”模式。认为，受基金的筹措、民众的认知水平、制度的运行成本和隐性债务等因素的制约，农村社会保障制度建立的初期，不可能一下子达到与城市一样的水平，无论是保障的覆盖面还是保障水平都是一个循序渐进的过程，等待条件成熟后才能实现城乡之间的有机统一和衔接，因此，渐进地推进一体化是一个较适合中国国情的模式。这一模式既吸收了李迎生所提出的“有差别的统一”中关于3大城乡共享保障项目的优点，但却克服了其静态观察的缺陷，着重于一体化进程中的动态过程和实现机制，从而使模式丰富和饱满起来，也更容易理解、操作和学习，而显示出强烈的应用价值。

（二）“渐进式统一”城乡社会保障一体化模型及其释义

在对上述基本问题梳理的基础上，本文构建了“渐进式统一”城乡社会保障一体化的实践模型（见图1）。这个模型说明，中国的城乡社会保障一体化可以分为启动、提高和衔接三个循序渐进的阶段。

首先需要明确的是，中国城乡社会保障一体化只涉及民众基本生存和健康需要方面，即三大基本保障，并且在相当长的时期内可能只能维持在较低的水平上。也正因为如此，这种保障带有很强的公益色彩，必须由政府主导，也必须由政府率先出资，与此同时，采取多方筹集社保基金的机制，并作出相关的制度安排，启动一体化进程。在基金管理机制和使用机制上，采取社会统筹与个人帐户结合的模式，既有利于发挥统筹基金的横向社会性共济功能，又有利于强化个人的保险意识和激励机制，有利于保险基金的有效积累，并形成较有效的约束机制，加强对保险基金的控制，避免不必要的浪费。此外，这一机制还有利于实现城乡之间社会保障的衔接，因此，是一种较适合中国国情的管理模式。

在启动阶段完成以后，政府需要通过宣传和示范作用，逐渐提高农村居民对社会保障的认知水平和风险意识，接受有别于家庭保障的社会化保障模式，参与和投入到这一体系中来，并与政府一起逐渐提高保险基金的筹资水平，相应地提高保障受益水平。在这一过程中，会出现阶梯式推进的状态，一步步缩小城乡之间社会保障水平的差距，为城乡衔接奠定基础。

当农村社会保障基金越来越充实，其筹资水平和受益水平与城市一致或接近时，就要适时地实现城乡之间的衔接，解决好两者之间的并轨和转换问题。对于农村保障水平与城市保障水平达到同一标准的项目，要实现两者之间的并轨；对于农村与城市之间因生活条件的差异而客观上需要维持一定差别的保障标准的项目则需要解决好两者之间因人员流动而带来的转换机制问题。

那么，这一模式究竟是如何运行的，其动态过程如何？东莞市的案例为我们提供了一个鲜活的教材。

三、东莞市“渐进式统一”城乡 社会保障一体化进程描述

（一）基本养老保险一体化进程

1．起步阶段(2000年11月至2006年6月)。2000年11月，《东莞市农民基本养老保险暂行办法》出台，标志着东莞市城乡基本养老保险一体化进程的正式启动。从2001年1月起，东莞便正式实行了社会统筹与个人帐户相结合的农村养老保险模式，将男性凡20-60岁年龄段，女性凡20-55岁年龄段没有参加职保的本地户籍农（居）民纳入参保范围，农民养老保险费由市、镇、村（居）委会和个人共同承担，征收费率如表1所示。

农民养老保险费以当年缴费基数的一定比例按月供缴，缴费基数第一年按每人每月400元核定，从2002年1月起，每年递增2.5%。2001年1月至2005年12月，缴纳的保险费为当年缴费基数的11%。被保险人按规定参加农民养老保险，男性年满60周岁，女性年满55周岁，按月领取农民养老金直至终老。农民养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成。基础养老金标准起初为每人每月150元，2006年1月起调整为200元。个人帐户养老金月标准为个人帐户储存额除以120。基础养老金从农民养老保险基金中支付、个人帐户养老金从个人帐户中支付。个人帐户储存额支付完毕，从农民养老保险基金中支付。个人帐户储存额只用于参保人养老之用，除参保人参保期间出境定居、户口迁移市外的或死亡的，其个人帐户储存额退还给本人或法定继承人外，均不得提前支取。参保人享受农民养老金后死亡的，其个人帐户储存余额退还其法定继承人。2．城乡并轨阶段（2006年7月1日以后）。从2006年7月1日起，东莞市全面推动农（居）民养老保险制度与职工基本养老保险制度并轨，农保参保人以村（社区）为单位并入职保。个别经济发展滞后的镇并入时间最迟不能超过2009年6月30日。同时，逐渐提高所缴保险费占当年缴费基数的比例，并相应调整个人与市镇村之间的缴费比例（见表2）。并轨后的缴费基数为本市职工最低工资标准，参保待遇标准如表3所示。

资金问题是社会保障的关键问题。一体化进程启动后，东莞市政府有计划、分步骤地扩大公共财政对农村社会保障的支持力度。2000年底，市财政多方筹措10亿元基础资金，建立养老保险制度。从2006年开始，在逐步提高农民养老保障水平的制度安排中，缴费率从原来的11%提高到18%，政府和村集体的出资比率也同步从6%增加到10´%。2001年至2005年，市、镇（街）两级财政和村（居）集体合计投入农保的专项资金达8.96亿元。此外，各级财政还逐年加大对农医保的扶持力度，2004年到2007年，市、镇两级财政共投入扶持资金1.057亿元。

由于社保费采取个人和市镇村按比例缴纳的方式，这其中村一级资金管理的规范程度相对较差，因此，需要加强对集体资产的管理，以保证资金投入的稳定性。在完善村集体经济股份合作制的基础上，东莞市政府积极推动资产管理的规范化：全面实行联组会计委派制和财会电算化；高标准建设“一栏两室”，全面规范村务公开、民主管理工作；在村组两级成立监事会，民主监督面实现了全覆盖。为建立农民社保的长效保障机制，2006年，东莞市明确规定“全市各村（或社区，含村民小组）必须把集体建设用地使用权流转收益的50%以上用于所属村民的社会保障”，从而增强了农民社会保险基金的安全性和调剂能力。

城乡社会保障的一体化需要有与其相适应的组织和管理机制变革，为此，东莞采取了以下3个措施：一是整合机构和人员，将农村社会保障管理职能统一划归市社会保障职能部门承担。职能的有机整合使全市的社保工作实现了一个系统管理、一个窗口对外，降低了一体化的运行成本，提高了效率，也大大增强了基金的调剂能力。二是实现管理的规范化和信息化。在缴费标准、支付限额、起付标准、支付范围、待遇支付比例等环节全面推行规范化、公开化操作。对农（居）民参保缴纳的社保基金，按规定纳入市财政专户，实行收支两条线管理，确保基金安全运行、有效增值。同时，将农村社保纳入“数字社保”信息化建设的框架，统一规划、统一建设。三是实现社保服务的社会化。东莞市社保局分别与广东发展银行、东莞市商业银行合作，发行了广发社会保险IC卡、商业银行农保退休金存折和农医保商业银行银联社保卡，各项社保支付资金100%社会化发放，农保退休人员可在指定的银行在全市的任意网点领取养老金，医保参保患者在办理出院手续时可现场结算医疗费，实现社保服务的便民化。

（二）差别分担的多级资金筹集机制

东莞市农村基本社会保障制度实行的是“广覆盖，低水平”模式。然而，全覆盖对一些相对落后的镇来说，资金压力较大。访谈中，东莞社保局农保科的陈某说：“困难主要来自各个镇的发展不一样，有不平衡性，经济条件好的镇很积极，而相对落后的镇则有顾虑，个人缴费的压力还是存在的。”为确保所有莞籍农（居）民能平等享有基本社会保障，东莞市按经济发展水平将28个镇划分为欠发达镇和非欠发达镇，有差别地划分市、镇、衬的资金负担比例，对欠发达的镇实施财政支持政策。例如，农（居）民养老保险基金的筹集，除农民个人缴纳外，其余部分由市、镇、村（居）三级按3：3:4比例分担；最低生活保障费市、镇、村（居）按4:4:2比例分担。但对欠发达村负担的农保、最低生活保障等费用，均由市、镇财政分担。其中，属欠发达镇的村（居），其分担部分由市、镇按6:4的比例分担；属非欠发达镇的村（居），其分担部分由市、镇按4:6的比例分担。对农（居）民基本医疗保险，先按经济发展水平将镇划分为一类、二类、三类和四类（一类属经济基础较差，四类属经济基础较好），然后有差别地分担市镇财政投入比例，市财政负担比率分别为80%、60%、40%和20%，其余部分由镇财政负担。这种政策减轻了欠发达地区的财政和集体负担，保证了社会保障费用能及时足额到位，使一体化得以公平和有效推进。

（三）循序渐进的城乡保障水平统一进程

在解决农村与城市社会保障的统一问题上，上海浦东采取的是农村社会保障——农民市民化社会保障——市民社会保障3个阶段过渡模式，到一定程度由政府采取“托底”方式，实现城乡一体化。但这种模式人为制造了3个不同的制度阶段，将会为后续的转制过程带来不必要的转制成本。而东莞市的做法与浦东不同，它从一开始就立足于解决城乡社会保障之间的统筹和衔接，转制成本大大减少。其基本做法可以概括为：循序渐进、小步快走，逐步缩小城乡之间社会保障水平的差距，其演进如图2所示。

经济因素和农民的认知水平是制约农村社会保障的主要障碍，因此，一个可行的办法是循序渐进地推动一体化进程，逐渐扩大覆盖面和提高保障水平，最后择机实现城乡之间的统一和平衡。而最重要的一点是让农民能从中得到实惠，逐渐把他们吸引到社会保障体系中来。2000年底，东莞市财政多方筹资建立了养老保险制度，在未征收农民基本养老保险费的情况下，先行发放两个月的养老金，此举在群众中影响很大，增强了农（居）民的参保信心。东坑镇的农民李某，原来一直靠在家后院种疏菜维持生活，而养老保障制度启动后，她每个月能从社保局领取到300元养老金。她说：“以前做梦也没想过，村干部通知领钱时，都不敢相信是真的。”东坑镇社保局的黄某说：“参保时，农民的热情并不是十分高，当他们领到钱就会比较有热情的啦。”农民尝到甜头后，踊跃参加保险，进而随着经济的发展、农民收入的增加、各级政府财政支出结构的调整和责任分担的到位逐渐提高筹资水平和保障水平。而为了提高农民对社会保障的认知能力，使他们了解制度的内容和运作方式，以便更好地维护自身的保障权益，东莞市政府采取了诸如媒体报道、咨询活动、“社保之夜”文化节等多种形式的宣传活动，取得一定的效果。

（四）有效衔接的城乡并轨和转换机制

为减轻农村社保基金压力，东莞市逐步将农村社会保障并入职工社会保障体系中，实行统一管理。同时，实行“社会统筹与个人帐户相结合”方式，着力做实个人帐户，在此基础上实现城乡之间的衔接并轨和转换。以农（居）民养老保险为例，农民养老保险金个人帐户统一按缴费基数的一定比例建立，其中，全部个人缴费和3%的市镇村缴费数额记入个人帐户。2006年7月1日，农民养老保险并入职工养老保险后，继续参保缴费的，参保人按缴费基数的8%建立个人账户，原农保个人帐户金额全部划人并轨后的个人帐户，不足部分从市镇村缴费额中划入。对按规定并入职保后达到国家法定退休年龄时累计缴费年限不足15年的参保人，以及按规定参加农保并且在并入职保时达到或超过国家法定退休年龄的女性参保人，允许在申请退休前自愿选择补缴或延缴至累及缴费年限满15年。对统一补缴有困难的村，进行适当的灵活调整，允许所属成员在申请按月领取职保基本养老金时以退休一个补缴一个的方式进行补缴。在这一政策下，到2006年7月1日，领取农保养老金的农（居）民可以有3种选择：补缴、延缴或不补缴、不延缴，前两种选择领取职工养老金，后一种选择则继续领取农保养老金，今后不再变更。并入职保时间的早晚，直接影响到农（居）民养老待遇，这在一定程度上调动了村集体转保的热情，同时也使得农保并入职保后，帐户更加充实，农保所承担的隐性债务的压力减小。

（二）医疗保险一体化进程

1．农村合作医疗阶段（2004年6月以前）。广东省农村合作医疗始予上世纪50年代中后期，70年代为鼎盛时期，但到80年代初，合作医疗出现了大滑波。根据国家和省有关建立农村合作医疗保障制度的文件精神，从1998年开始，东莞市财政每年划拨100万元作为扶持资金，重新启动农村合作医疗制度，其运行模式主要有四种：一是镇办合作医疗，二是镇村联办合作医疗，三是村办合作医疗，四是集体购买医疗保险。

2．农医保全面推行与发展阶段（2004年7月以后）。2004年7月东莞市启动了农（居）民基本医疗保险，开始征集农（居）民基本医疗保险基金，原农村合作医疗制度正式升格为医疗保险制度，按照职工住院基本医疗保险的模式，面向本市户籍的农（居）民，实行以“保大病、保住院”为主要特征的住院基本医疗保险；以村（居）民委员会为单位参加农（居）民基本医疗保险，全市统筹，统一制度、统一标准、统一管理、统一基金调剂使用；实行“以收定支、收支平衡”的原则，个人缴费为主和集体扶持、政府资助相结合的医疗保险基金筹集机制。针对各镇之间经济社会发展不平衡的状况，东莞市将农（居）民基本医疗保险分为一低一高的A档和B档，缴费和待遇标准如下：实施第一年，A档按90元／人·年标准缴费，其中参保人个人缴纳60元／年，B档按220元／人·年标准缴费，其中参保人个人缴纳190元／年，市、镇两级财政对A、B两档均补贴30元／人·年。A、B档参保人因病住院，发生在起付标准以上的基本医疗费，基金支付70%，因特定门诊发生的基本医疗费支付60%。最高支付限额A档为每人每年1万元，B档为每人每年3.5万元。2005年7月，A、B档的年缴费标准上调至每人120元和250元，市、镇两级财政对A、B两档的补贴均调高至60元／人·年，个人缴费标准不变。2007年6月，东莞市又将农医保的全部参保人统一转为B档，仍按250元／人·年缴费，但对个人及市、镇财政的缴费标准进行调整，个人负担部分由原来190元／年降为120元／年，市、镇两级财政补助提高到130元／人·年，最高支付限额也统一为每人每年3.5万元。

（三）最低生活保障的一体化进程

东莞市从1997年1月1 日起在全市城乡实施了市民最低生活保障制度，将无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居（村）民；领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均月收入低于市低保标准的居（村）民；在职人员在领取工资或最低工资及退休人员领取养老金后，其家庭人均月收入仍低于市低保标准的居（村）民；其他家庭人均月收入低于市低保标准的居（村）民（不包括五保对象）这几类处于弱势地位的东莞市常住户口的城乡居（村）民纳入低保范围。低保的标准为城镇居民210元／人·月，农村居民180元／人·月。此后，随着经济发展和物价等因素变化，东莞市一再调整低保标准，并逐步缩小城乡之间的差距。2008年1月1日，东莞市城乡低保标准统一提高到360元／人·月，最终实现低保标准的城乡一体化。

四、东莞市“渐进式统一”城乡社会保障

（一）政府主导的启动和实施机制

东莞市地处珠三角的中心位置，自90年代以来，经济快速发展，迫切需要解决在城市化进程中失地农民的社会保障问题，而计划生育政策引起的传统家庭保障功能的弱化和人口老龄化的趋势，也需要社会保障的制度创新。东莞市政府及时捕捉到了这些制度创新的需要，而较好的财政状况也使其有能力进行制度创新。在这样的背景下，东莞市政府决定自上而下启动城乡社会保障一体化进程。

为了实现城乡之间因人员流动而带来的社保转换问题，东莞市规定，对已经参加农村社会保障体系的人，一日进入城市就业，则自动转入职工社会保障体系，其在农村的社会保障权益也转化为城市社会保障体系下的权益。如果已经加入城市社会保障的农民失业，一旦转移到农村，其在城市的社会保障权益也转化为农村社会保障体系下的权益。例如在养老保险上，非个人承担的保费由市镇村按比例分担。在民办非企业单位及个体工商户就业的，业主需承担相应的保费，离职后也由市镇村按比例承担；因工作变动退出企业职工养老保险的，其原由企业承担的部分，也改为市镇村按比例承担。这一灵活的转换机制维护了流动人群的权益，促进了人员流动，也保证了城乡社会保障制度的稳步衔接。谢岗镇的进城务工人员王某表达了对这一制度安排的优越性，“现在进城后不用担心在农村的保障问题了，可以安心在城里干活。什么时候不想在城里干了，回到农村照样可以得到我应该得到的好处。”

五、结论及讨论

本文在总结已有研究成果和认真分析政府相关政策文件的基础上，尝试性地构建了基于过程和实践形式的城乡社会保障一体化模式，并以东莞市为案例，探讨其实践途径。通过分析，我们认为，在这一进程中，关键是要处理好如下几点：

强化政府的社会保障责任，合理选择一体化项目。从东莞市的案例中我们可以看到，在城乡社会保障一体化进程中，无论是方案的制定、启动和运行资金的筹措、管理机制的设计等处处可见政府这只“看得见的手”。这其中，最重要的是要解决政府的资金投入问题。根据一些学者的测算，目前我国已经具备了公共服务均等化的财政条件，关键是要深化行政体制改革，精简政府机构和人员，强化政府的公共服务职能，压缩行政管理费用和直接用于经济建设方面的投入，增加在民生方面的投入，从而为实现城乡社会保障一体化奠定基础。另外，各地应因地制宜地选择城乡一体化的保障项目，既可从某一单项中寻求突破，有条件的地方也可以选择多个项目齐头并进。

合理分摊基本社会保障责任与成本，这是东莞案例的另一条重要经验。推而论之，目前需要明确以下几点：(1)明确划分中央政府与地方政府在社会保障中的职责分工与协作，中央政府负责农村社会保障领域的法律法规的制定，就农村社会保障应遵循的原则、保障内容及形式、财政投入水平、保障监督等方面做出明确规定，此外，还应就不同省际之间的社会保障的衔接问题及早做出制度安排。(2)合理划分中央与省级政府之间在社会保障领域的投入比例。有两个方案可供选择，即“按比例分担”和“按类型分摊”。@(3)建立国家农村社保专项统筹基金，做好转移支付工作，对经济欠发达地区给予专项扶持。(4)合理划分不同层级地方政府之间的责任。各省（市）应统筹本区域农村社会保障的基本需求，可借鉴东莞市的模式，将下辖地区按财政实力予以分类，有差别地确定省政府与下辖政府层级之间对农村社会保障资金的不同承担比例。此外，地方政府还应制定和完善农村社会保障的相关制度，使农村的社会保障工作制度化、规范化，杜绝随意性和盲目性，落实农村社会保障工作责任制，做好便民服务等工作。

循序渐进地推进城乡社会保障一体化进程，择机实现城乡之间的统一和平衡，这是东莞案例的又一个重要启示。东莞的经验说明，在制度变迁的过程中，重要的一点是进入。一般而言，低水平的进入模式较适合中国的实际，它可以大大减少阻力和实施成本，易于为人们所接受。但对于一体化的速度、城乡衔接方式等方面各地可以依据自身的实际作出不同的选择。

7.城乡统筹中的农村社会保障制度 篇七

一、城乡统筹发展的内涵

城乡统筹发展, 是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的, 它要求改变和摈弃过去那种重城市、轻农村, “城乡分治”的观念和做法, 把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中, 通盘筹划、综合考虑, 通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的差距, 在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候, 把解决“三农”问题放在优先位置, 加大对农业的支持和保护。以城乡经济社会一体化发展为最终目标, 统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设, 统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题, 优化资源配置。建立以工促农、以城带乡的长效机制, 促进城乡协调发展。城乡统筹是要把挖掘农业自身潜力与工业反哺农业结合起来, 把扩大农村就业与引导农村富余劳动力有序流动结合起来, 把建设社会主义新农村与稳步推进城镇化结合起来, 加快建立健全以工促农、以城带乡的政策体系和体制机制, 形成城乡良性互动的发展格局。统筹城乡经济社会发展的实质是给城乡居民平等的发展机会, 让全体社会成员有尊严地生活。

在统筹城乡经济社会发展的过程中, 农村社会保障制度的建设问题已经引起各级政府的高度重视, 但在长期实行城市偏向的政策影响下, 农村社会保障制度的建设还存在许多不令人满意的地方。

二、农村社会保障制度面临的主要问题

1、农村社会保障供求矛盾突出。

根据国家统计局2008年2月28日发布的“2007年国民经济和社会发展统计公报”, 2007年末我国农村居民为72, 750万人, 占总人口的55.1%。农村人口在群体构成、医疗、教育、就业、老龄化等方面都形成了对社会保障的巨大需求。但与此形成鲜明反差的是, 农村社会保障的保障项目发展水平参差不齐。农村五保户供养制度是农村社会保障体系中相对规范的一项, 但农村最低生活保障、新型农村合作医疗、社会救助等制度由于建立不久, 需要完善和改进的地方比较多;新型农村社会养老保险制度还处于试点起步阶段, 仅在全国很小的范围试行;失地农民社会保障和农民工社会保障等制度建设虽然正在逐步推进, 但都有待于进一步的探索。目前, 大多数农村家庭还主要是依靠个人、家庭来承担各种风险, 较少感受到国家社会保障制度的安全可靠性, 以至于社会保障制度在一定程度上成了城镇居民的专利。

2、对农村弱势群体保护不足。

由于经济发展水平和制度自身发展基础的限制, 目前的社会保险制度只保护了一部分劳动年龄人口, 社会保障的实际覆盖范围远没有达到法律规定的覆盖范围。由于基础薄弱和发展滞后, 造成现行社会保障制度对农村弱势群体保护不足。转移到城镇中的农村就业人员大多数无法享受到社会保障, 而他们多为低收入者, 处于低端劳动力市场, 劳动关系不稳定, 迫切需要基本社会保障。另外, 大量农转非人员因为就业不稳定, 也大多没有稳定的社会保障关系。大量失地农民失去原有的土地保障, 而现有的农村社会保障制度仍不健全。

3、农村社会保障尚未形成成熟、规范的运行模式。

由于历史原因, 我国各级政府对城镇社会保障制度的建设非常重视, 积累了不少经验, 形成了一系列较为成熟的模式, 有效地规范了社会保障中各方的权利、义务关系以及经济利益关系, 促使社会保障制度走向良性的、可持续的发展道路。而农村社会保障制度的建设由于长期受到忽略, 目前还正处于探索阶段, 其模式及其管理体制还不成熟。农村社会保障很多是通过各种行政性文件发布的, 这些文件缺乏法律权威与制度刚性, 具有很大的随意性, 缺乏制度化。

4、农村社会保障管理服务能力不足。

近年来, 各级劳动保障部门不断推进管理方式和手段的改革和创新, 不断加大对农村社会保障的重视程度和投入力度。但是, 在工作运行过程中, 部门之间职能分割的问题仍然十分突出, 目前农村社会保障工作分别由劳动保障、民政、卫生、计生等多个部门管理, 制度不统一、相互不衔接, 致使农村社会保障处于条块分割、多头管理、各自为政的状态, 这势必降低社会保障互助合作的功效。社会保障信息网络建设是决策与管理科学化的基本条件。但是由于投入资金不足, 信息网络建设严重滞后, 各项统计数据可信度差, 不可避免给社会保障管理和决策造成失误。社会保障经办机构管理经费不足, 严重制约了社会保障事业的健康发展。

三、建立和完善农村社会保障制度的思路

1、以科学发展观作为建立和完善农村社会保障制度的指导思想。

农村社会保障的发展在很大程度上取决于政府的发展观、发展战略和政治意愿, 因此在“科学发展观”指导下, 以人为本, 城乡统筹, 逐步完善农村社会保障体制是必然趋势。但城乡统筹不是城乡统一, 城乡生产力水平和各方面情况不同, 城乡居民在现阶段享有的保障项目和保障水平会有所区别, 不可能是一个标准。

覆盖城乡居民的社会保障体系的关键是农村居民社会保障问题。当前, 应当全面建立农村最低生活保障制度, 进一步推进新型农村合作医疗, 探索农村社会养老保险制度, 建立与家庭保障、土地保障相结合的保障体系。要特别注意解决被征地农民的就业和社会保障问题, 做到即征即保, 确保他们的生活水平不因征地而降低。探索进城务工人员的就业、社会保险制度, 确立稳定的劳动生产关系, 并尽快在全国范围内推行社会保障关系接转制度。

2、科学制定农村社会保障体系规划。

首先, 要明确制定规划的指导思想, 要从战略的高度考虑问题, 有效地把农村社会保障建设和我国关于农村发展的一系列重大方针和决策有机结合起来, 用积极的社会保障促进农村的发展和现代化。要通过建设农村社会保障体系打破城乡二元结构, 统筹城乡发展, 促进社会公平;要使建设农村社会保障体系成为增加农民收入, 改善农村民生, 扩大内需长期的、稳定的、规范的制度安排;要使建设农村社会保障体系成为巩固计划生育成果, 迎接人口老龄化挑战的重要途径。其次, 要建立和完善农村社会保障项目。一个健全的农村社会保障体系应当包括农村养老保险制度、农村医疗保险制度 (新型农村合作医疗) 、农村最低生活保障制度、五保供养制度、被征用土地的农村居民社会保障制度、社会优抚制度、社会福利制度、医疗救助制度等内容。要让社会保障覆盖到全体农村居民, 要让每一类农村居民都能拥有相应的有效的社会保障。

3、改革公共财政管理体制, 加大政府投入。

在我国1994年实行的分税制财政管理体制改革中, 受当时历史条件的影响, “分税制”方案未将“社会保障”列为财政的主要支出项目, 也没有对各级政府所应当承担的社会保障支出责任进行明确划分。在农村社会保障问题上, 财政是否应当对农村社会保障给以一定的投入, 如果投入, 中央、省 (市、自治区) 、市 (地区) 、县、乡各级财政各应当承担哪些项目, 各应当承担多大的比例, 目前在各级财政的事权划分方面都没有明确的规定。因此, 建立和完善农村社会保障体系必须调整和完善现行财政体制, 理顺中央和地方财力与事权相匹配的体制。合理确定社会保障支出占财政支出的比重, 明确划分中央、省级、省以下各级政府的社会保障职责, 再根据财力与事权相匹配的原则科学进行中央与地方收入的划分, 进一步完善政府间转移支付制度, 充实基层政府财力, 构建起促进社会保障体系建设的财政体制。根据我国实际, 农村养老保险和农村医疗保险最好由中央统一投入, 或者由省级政府投入。其他保障项目可由省级财政统一投入。

4、努力提高农村社会保障管理服务水平。

首先, 为了改变政出多门、效率低下的状况, 应建立由财政、劳动、人事、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障专门机构, 负责规划、政策、实施办法的制定和资金征收、管理、经营、使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划, 明确划分各部门在农村社会保障制度建设中的分工与责任。要健全制度, 强化管理, 严格监督和检查, 实行业务公开和信息定期发布制度, 增加工作的透明度, 实行岗位目标责任制, 强化约束和激励机制, 提高工作效率;其次, 要加强农村社会保障组织建设, 除县级应设立统一的农村社会保障经办机构外, 还要在各乡镇设立专门的农村社会保障派出机构, 统一经办农村社会保障工作, 避免农民多头办事、徒劳往返, 从而减轻农民事务负担。最后, 抓好基础设施建设。加快公共服务设施和服务网络建设, 使参保人享受到方便快捷的服务。

摘要：本文结合城乡统筹发展的基本内涵, 重点分析我国农村社会保障制度在建设和完善过程中存在的突出问题, 以及解决措施。

关键词：城乡统筹发展,农村社会保障制度

参考文献

[1]周生南.创新城乡统筹社会保障制度的三个入口.集体经济, 2009.2.

[2]方菲.从实然到应然:统筹城乡社会保障制度的路径探讨.长白学刊, 2009.4.

8.论述城乡一体化的社会保障体系 篇八

关键词: 社会保障体系 城乡一体化

DOI:10.3969/j.issn.1672-8289.2010.08.028

一、城乡社会保障体系的现状

(一)中国社会保障的前提:城乡二元分割

我国80%的人口在农村,但农业所创造的国民收入仅占国民收入总额的30%,而20%的城市人口却创造国民收入的70%。发达的城市经济与欠发达的农村经济同时并存, 现代 工业 与传统农业同时并存,这是典型的二元经济结构。

由经济二元结构决定,我国过大的城乡差别制约着社会保障总体水平的提高。占人口20%的城镇居民享受89%的社会保障经费,而占人口80%的农村居民的社会保障仅占全国保障费的11%。城镇已初步建立了较高水平且完整的社会保障体系,养老保险金已基本实现了社会统筹,建立了国家、 企业 和个人共同负担的基金模式,医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险,都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村,仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障,除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外,其他保险项目基本上没有建立起来,城镇的社会保险覆盖率已达90%以上,而农村覆盖率不足2.4%。这种城乡社会保障发展水平的客观差距,具有深刻的经济和社会背景,在一个相当长的时期内是无法改变的。

(二)中国社会保障的基础:"土地保障"

广大乡村农民的经济收入无一定保障,主要依当年的农业收成好坏而定,农业收入几乎成为农民的唯一经济来源,土地亦成为农民赖以维持生计的最后依托。而我国是一个人口众多、土地资源有限的农业大国,"靠天吃饭,靠土地为生"是农民数千年来世代相袭的传统,从这个意义而言,土地就是农民赖以生存的"命根子"。自改革开放以来,由于"联产承包责任制"政策在农村的全面贯彻落实,打破了计划经济体制下形成的"一大二公"的农村经济格局,使农民拥有了自己的土地,极大地调动了农民的积极性,同时也在一定程度上加重了农民对土地的依赖感。 改革开放以来,以农村联产承包责任制为龙头的改革为农民铺就一条通向富裕的大道,以农业生产为基础的多元化生产经营方式构筑了农村经济的基础,但农业收入仍然是农民收入的主要来源。据有关资料的统计显示,我国农户生产性纯收入的构成发生了很大的变化,其中非农业收入呈逐年上升的趋势,由1980年的17.0%上升到1992年的43.2%,农业收入则呈现逐年下降的趋势,由1980年的83.0%降至1992年的56.8%。可见,尽管农民的非农收入增长较快,但是,农业收入目前仍是农民收入的主要来源,靠土地谋生仍是绝大多数农民的理性选择。

(三)中国社会保障的实现机制:农村青壮年的城市化

改革开放后,大量的农村青壮年或通过特定的社会流动渠道定居城市或进城打工,城市化的进程明显加快。青壮年的城市化带来了两个方面的效应:一方面,农村青壮年的城市化使城市的扶养者与被扶养者比例减小,城市社会保障中的大量空账也因此而变得充实起来,从而保证了城市社会保障体系的运行。另一方面,由于农村人口有土地作最后的保障,加之农村基本保障水平极低,城市化后的农村青壮年,只需少量的经济扶助就可以实现自己农村亲属的基本保障,一般情况下,城市化后的农村青壮年对农村亲属的扶助主要在于他们加强了这部分农民抵御风险的能力。

二、城乡一体化的社会保障体系的实现障碍

社会保险在现代社会保障体系中居于核心层次,一般由疾病、生育、工伤、残障、失业、老年和死亡等保险项目组成,其中老年、疾病及失业等项目居于最重要的位置,并成为各国发展社会保障事业的重点。但不论社会保障的项目与 内容 有多在的差异,社会保障的对象主要是社会的弱者及潜在的弱者。

社会从传统向现代的转型,从社会阶层结构上来看,主要是一个从金字塔型向纺锤型转变的过程。所谓金字塔型社会阶层结构是指社会的上、中、下三个阶层的成员从上至下逐渐增多的一种结构类似于金字塔的形状,而纺锤型的社会阶层结构是指社会的同样三个阶层的成员中,中层的成员多,而其它两个阶层的成员比较少的一种阶层结构。目前,单从城市或农村内部的阶层结构上看,二者都呈现出一种纺锤型的结构,但从整个社会即城乡一体的角度来看,我国的社会阶层结构还是一种金字塔型的结构,因为我们还存在一个巨大的农业劳动者阶层。在理想情况下,我们将金字塔型社会的上、中、下阶层的比例定为1﹕2﹕3,虽然改革开放以来,城市化进程推进得很快,但社会的下层阶层(主要是农业劳动者)还占有相当大的比重,到1998年我国人口的城市化率仍然只28%左右,也就是说我国的工业化进程被城乡壁垒人为地向后拖着,这也就意味着我国的社会阶层结构的下层--农业劳动者阶层仍然占有相当大的比重,如果运用理想类型法,将金字塔型阶层结构与纺锤型阶层结构作为社会阶层结构两极上的两种极端类型,我国目前的社会阶层结构仍然是更靠近金字塔型结构这样一种状态。

从上面对社会保障的定义及其基本特征可以看出,既存的与潜在的社会弱者是社会保障的核心,而社会的下层成员由于其比较低的抵御风险的能力而成为社会弱者的主要来源。一般来说,社会保障所依靠的是全体社会成员在物质方面以转移支付为手段实现的社会成员间的再分配,简单地说就是上、中层社会成员对下层社会成员在经济上的一种扶助。显然,在金字塔型的社会阶层结构社会中,有能力提供扶助的社会成员是社会的上、中阶层,接受扶助的成员是社会的下层成员,这样,社会的扶助比率为3(1+2)﹕3,即1﹕1的比例,显然,这样的扶助比例过高,不可能实现全体社会成员的一体化保障,即使勉强实现,其保障的水平也不可能很高,起不到保障的作用。