城中村改造中存在的问题及对策

城中村改造中存在的问题及对策（共9篇）（共9篇）

1.城中村改造中存在的问题及对策 篇一

学习十八文献“关于城中村改造中存在问题的思考”

党的十八大报告对推动城乡发展一体化作出了重要部署，明确指出要加快发展现代农业，着力促进农民增收，坚持和完善农村基本经营制度，加快完善城乡发展一体化体制机制。这些论述，和在座的每一位农民朋友关系重大，将会给大家带来实实在在的好处，也会给农村的发展指明方向。

十八大报告中关于农业的论述如下：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”为了集约节约土地，改善人居环境，提升城市整体形象和品位，推进襄阳市的城市化进程，建设文明、生态、和谐、宜居城市。本文是通过笔者进行了深入调查研究，全面认真分析后，从襄州区城中城改造的现状和实际出发，从城中村问题成因、城中村改造的现状、改造的重要意义、改造中存在问题等方面进行了综合分析，并提出了个人的建议，以期推动城中村改造工作的顺利进行。

近年来，随着城市化进程的不断加快和城市建设用地的供需紧

试点——云湾国际新城建设项目，该项目涉及到云湾社区八、九、十组拆迁的307户居民已全部拆除完毕，拆迁面积12万平方米，在还建小区内投资8000万元，新建了23栋7层安置房，总面积约7.84万平方米，目前有90％拆迁户已搬入新居；2008年10月，民发世界城项目启动，该项目涉及到西湾社区一、二、三、四、五组900多户居民，目前已拆迁200 多户，并投资4亿元，新建了10栋高层安置房，总面积约20万平方米；2010年8月，因襄阳火车东站建设的需要，按照市政府要求，襄州区启动了襄阳火车东站广场建设项目，该项目涉及到洪山头社区一、二组353户居民的搬迁，目前已拆迁173户，园林大道还建小区的11栋高层安置房正在建设中，东站广场及周边道路设计方案也已确定；2010年10月，连山湖开发项目启动，该项目涉及到红星社区十一、十二组和潘台社区八组 450多户居民，目前所有拆迁户的房屋已锁定，并完成了200多户的房屋评估工作，相关工作也在进行中；2011年4月启动了朱庄物流园建设项目，该项目涉及到朱庄村三、七组300多户村民，目前完成了拆迁户房屋评估工作，相关工作也在进行中；2011年5月又启动了襄东滨河新区建设项目，该项目由襄阳嘉华融通有限公司开发建设，目前开发商已与区政府签订了项目的框架协议，正式协议还在商谈之中。

面对工作实际，区政府以科学发展观为指导，本着尊重历史，面对现实的原则，在强化法律法规和政策宣传的同时，按照“政府引导、规划先行、市场运作”的思路，坚持“以人为本、因地制宜、分步实施、稳妥安置”的原则，积极动员和落实各级各有关部门的工作责任，进城市化建设，要求农村剩余劳动力尽快向城市转移。如果农民仅仅实现地域转移，而没有实现户籍、组织和管理体制、思想观念以及生活方式等的更新转移，就不算真正意义上的城市化；如果城中村不进行彻底的改造,城市规划建设管理就难以适应经济发展和居民生活水平的提高。其次，改造城中村是建设现代化城市、营造良好发展环境的迫切需要。现代城市必须要求物质文明和精神文明高度发达、城市功能齐全、环境优美。搞好城市规划，目的是要营造经济发展、法治文明、生态平衡的良好环境。但是，城中村杂乱无章的建筑，脏乱差的生活环境，在很大程度上影响了城市的形象，拉低了城市的品位，成为城市现代化进程的一大障碍。目前襄阳市正处于城市化快速发展的阶段，城中村问题必将成为政府面对的主要热点难点问题之一。因此，要建设现代化城市，提高城市的品位和竞争力，就必须改造好城中村。

(二)城中村改造有利于加强社会主义精神文明建设。城中村的农民虽然变成了城市居民，但其小农的意识形态、生活方式很难一下子转变过来。失去土地后，他们一般会把生存和发展的希望寄托于房屋之上，以期从房屋出租中谋求生活保障。这是造成“城中村”建筑密集无序、外来人口聚居和城市治安问题高发的根本原因。更为严重的是，城中村缺乏配套基础设施，居民受教育程度普遍偏低，就业困难，不能适应城市发展的要求。因此，改造提升城中村的基础设施，加强社区建设，更新居民的思想观念和提升文明素质，已成为维护社会治安和加强城市精神文明建设的当务之急。

定程度上影响和制约了改造工作的顺利推进，主要表现在以下几个方面：

（一）违法建设成风，加大了拆迁改造的难度。特别是近几年，随着城市基础设施建设的不断完善及城市房地产开发项目、物流园区、工业园区建设快速推进，土地房屋也随之大大升值，村集体组织和村民受利益的驱动，纷纷加建、抢建房屋。拆迁范围内一些村民一旦得到拆迁的信息，一夜之间两层甚至多层房屋拔地而起，水井、苗木等各类地面附属物也随之密集出现，城中村内的个人和小产权开发等违法建设现象十分普遍。管理部门执法不严、疏于管理、“以罚代法”，致使违法建设愈演愈烈，呈蔓延态势，这大大加重了城中村改造的难度。

（二）部分被征收房屋拆迁人对拆迁的期望过高。一是对补偿标准要求过高，不能正确客观地看待和把握有资质的房产评估机构对征收房屋的评估价值，往往以周边发达地区拆迁补偿价格为标准和参照，看待和高估自己的房屋价值，当拆迁补偿低于自己的期望时，就认为房产机构评估价低、拆迁补偿费少，就对拆迁工作不配合、不支持；二是对拆迁改造的种种期盼远高于优惠的让利于民的政策规定，当被征收房屋拆迁人的期盼同制订的优惠政策发生碰撞时，他们就立即认为自己的切身利益受到损害，然后采取各种办法阻碍拆迁工作的开展；三是在坚持政策和原则的前提下，有些被征收房屋拆迁人因其居住面积小，家庭收入低，获取的房屋拆迁补偿少，家庭承受能力低而在支付购买安置房能力不足的情况下，也认为损害了他们的利益，完后，迟迟看不到安置规划和征收安置地后又容易引起被拆迁人上访；二是被征地拆迁农民的社会保障问题。相对远离市区的被征地农民在土地被征收后，丧失了一部分农耕收入，使农民的收入水平有所下降。在城市繁华地带的被征收房屋拆迁人的房屋出租收益因拆迁而失去，这些都不同程度地影响了被征地或拆迁农户的收入，自然也就成为了阻挠征地拆迁工作的重要因素，也必然使农户提出生活保障的问题。

（六）拆迁工作人员对拆迁工作存在畏难情绪。随着拆迁工作难度的不断加大，参与拆迁工作的一些单位和干部职工畏难情绪也越来越严重，表现出缺乏主动工作的精神，一是对安排的拆迁任务不乐意接受，始终以维护社会稳定或拆迁群众情绪不稳定等为借口，拖延工作的开展；二是对拆迁工作中可能遇到的困难和问题估计不足、准备不足，在反复做被征收房屋拆迁人工作无果的情况下，丧失信心，难以采取有效的应对措施对待工作；三是有的基层组织对拆迁工作缺乏统领驾驭全局的能力，在面对群众利益和集体利益、国家利益时，坚持原则、政策不够坚决，不能站在客观公正公平的高度思考问题；四是宣传引导不到位，没有营造出和谐拆迁的工作氛围。

五、对策和建议

城中村是在城市化建设高速发展过程中遗留下来的问题。凡是遗留的问题大多都会产生后遗症，解决起来都有一定的难度，花费的精力和付出的代价可能要更多一点。所以对城中村改造需要多费一点心思，以实事求是的态度制定科学的政策思路和建设规划。通过调查和

设施建设和环境整治，改善城中村环境；政府如有资金，也可对重点地块先行投入资金进行拆迁。总之，城中村的改造思路不宜局限于某一种模式，且不能操之过急，要采取积极、稳妥、有序的方法推进，尽量减少对城市社会、经济的消极影响。

（三）合理调整政策，兼顾国家、企业、拆迁户三者利益，保证城中村改造资金的投入，维护社会稳定和谐。城中村改造的关键也是最实际的焦点是改造资金的筹集渠道、投资方向和实施办法。政府应通过政策、规划和计划的适时调控，保证城中村改造符合公共利益，维护改造过程中的社会公平。同时，要坚持政府主导下的市场化运作，努力提高改造项目的经济效益，尽可能利用有限的资源达到最好的工作目标，将好事做好。一是合理调整现有的相关政策，正确指导城中村改造工程的实施。对城中村改造以来各项措施的贯彻实施情况进行调研，实事求是地提出今后城中村改造的政策思路；根据市场行情修订市区房屋拆迁管理办法，对拆迁补偿的形式和标准作相应的调整，及时对广大村民进行公示。二是排除继续从城中村改造中获取土地差价好处的思想。用区财政拨付的专门资金和城中村改造收取的地价收入设立“城中村改造专项资金”，对拆迁户进行合理补偿，补贴经济效益差而社会效益高的改造项目，改善城中村的市政基础设施和公共服务设施。三是区政府和有关部门领导要充分认识城中村改造的重要意义和实际难度，高度重视改造工作的组织协调和稳步推进，将城中村改造工作纳入经济社会发展的总体规划，纳入相关领导和分管部门工作绩效的考核指标体系。四是在今后的城市化建设过程中，要避免

建户较多，城中村的村（居）民在宅基地抢盖、加盖的现象较为突出，对违建和抢建、加建房屋的拆迁赔与不赔的问题，在具体工作上难以把握，赔偿了违建、抢建之风会越演越烈，也有违背政策之嫌；不赔偿拆迁工作难以开展，甚至上访。这就要督促相关部门切实加强对建房的监督和管理，夯实管理工作责任，打消村（居）民套取拆迁补偿资金的念头，做到补偿公平、群众不受损失，同时也能为拆迁改造创造有利的条件。

（七）加强基层组织建设，严格考核办法，建立问责制度。对参与征地拆迁的各有关部门、单位要制定严格的考核办法，明确各级各部门的工作职责和工作责任，并限期按时办结。要夯实项目涉及街道办事处征地拆迁的主体责任，使其在工作中逐渐整顿基层组织，在整顿中配好村两委班子。对工作不力的单位部门要问责主要领导，不断增强其工作的主动性和创造性。同时，要严厉打击阻碍城中村改造的不法势力，努力为拆迁改造营造良好的工作氛围。

相信在不久的将来，襄州区的城中村改造将会在区委区政府、各有关职能部门和城中村居民的共同努力下，建设成“安乐、文明、优美、舒适”的新型社区。通过社区优质服务、优质管理、全面提升新型市民的整体素质，把我们襄州的城市文明程度提升到一个更新、更高的层次，使城市的经济、社会得到更快、更好的发展，真正将我市打造成为“产业襄阳”、“都市襄阳”、“文化襄阳”、“绿色襄阳”。

加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、3

2.城中村改造中存在的问题及对策 篇二

一、城中村概述

(一)“城中村”概念

所谓“城中村”,是指在城市高速发展的进程中,由于农村土地全部被征用,农村集体成员由农民身份转变为居民身份后,仍居住在由原村改造而演变成的居民区,亦称为“都市里的村庄”。

(二)“城中村”改造的必要性

“城中村”是城市的一块“夹缝地”,这种独特的地位和现象,必然会带来一系列的社会问题:人口杂乱,“城中村”由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体,治安形势严峻;城市规划滞后,违法违章建筑相当集中,“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”风景独特。房屋密度高、采光通风条件差,村民居住环境差;基础设施不完善,卫生条件太差。各种管线杂乱无章,排水排污不畅,垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤,存在严重消防隐患;土地使用存在诸多问题,宅基地、工业用地、商业用地相互交织,非法出租、转让、倒卖,管理混乱等。“城中村”不仅影响城市的美观,也阻碍城市化进程,制约着城市的发展,已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。

二、城中村改造存在的问题

城中村是城市经济社会发展中出现的现象,给城市的发展提供了宝贵的空间,但是,城中村改造中面临的一些突出矛盾和问题,一定程度上影响和制约了改造工作的顺利推进,主要表现在以下几个方面:

(一)违法建设成风,加大了拆迁改造的难度

特别是近几年,随着城市基础设施建设的不断完善及城市房地产开发项目、物流园区、工业园区建设快速推进,土地房屋也随之大大升值,村集体组织和村民受利益的驱动,纷纷加建、抢建房屋。拆迁范围内一些村民一旦得到拆迁的信息,一夜之间两层甚至多层房屋拔地而起,水井、苗木等各类地面附属物也随之密集出现,城中村内的个人和小产权开发等违法建设现象十分普遍。管理部门执法不严、疏于管理、“以罚代法”,致使违法建设愈演愈烈,呈蔓延态势,这大大加重了城中村改造的难度。

(二)部分村(居)民对拆迁的期望过高

一是对补偿标准要求过高,往往以周边发达地区拆迁补偿价格为标准和参照,高估自己的房屋价值,当拆迁补偿低于自己的期望时,就认为房产机构评估价低、拆迁补偿费少,对拆迁工作不配合、不支持;二是对拆迁改造的种种期盼远高于优惠的让利于民的政策规定,当村(居)民的期盼同制订的优惠政策发生碰撞时,他们会认为自己的切身利益受到损害,然后采取各种办法阻碍拆迁工作的开展;三是在坚持政策和原则的前提下,有些村(居)民因其居住面积小,家庭收入低,获取的房屋拆迁补偿少,家庭承受能力低而在支付购买安置房能力不足的情况下,也认为损害了他们的利益,进而拒绝拆迁。

(三)村(居)民对入住安置小区不感兴趣

一是他们的出租房屋为其获得了高额租金,这是城市拆迁改造中被拆迁人极不愿意拆迁的关键所在。当其眼前的利益受到损失而得不到期望的补偿时,他们就拒不配合、阻挠施工、集体上访。

(四)拆迁过渡时间较长

由于先拆后建,致使被拆迁人居住条件较为艰苦。同时过渡期内,被拆迁人无法正常经商、外出务工,导致其收入下降。这些都是影响拆迁改造的一个因素,更是容易引起上访的一个原因。

(五)安置小区建设缓慢,社会保障政策落实不力

安置小区规划及用地审批的协调落实,对区级部门和单位来讲难度较大,在拆迁时,难以回答安置和搬入的时间,容易让被拆迁人产生疑惑而影响拆迁。在拆迁完后,迟迟看不到安置规划和征收安置地后又容易引起被拆迁人上访。

三、解决城中村改造问题的对策和建议

城中村改造过程是政府、村民、开发商三方利益博弈的过程,村民渴望环境的改善却担心他们的收益得不到保护,开发商担心高昂的开发成本会吞噬正常的收益,政府要谋求城市的长效机制和可持续发展,又不得对村民、开发商的利益做出一定的让步。所以对城中村改造需要多费一点心思,以实事求是的态度制定科学的政策思路和建设规划。

(一)加大政策和法制的宣传力度

一是要充分考虑到拆迁工作直接关乎广大被拆迁人的切身利益,在制订完善拆迁补偿政策时应广泛征求被拆迁人的意见,并多层次全方位的利用媒体等形式宣传拆迁安置政策,让被征收房屋拆迁人了解其内容,理解其合理性;二是要加大对“公平公正、阳光操作、依法拆迁、和谐拆迁”和相关法律法规的宣传力度,使与被拆迁人切身利益息息相关的法律法规深入民心,家喻户晓,使被拆迁人在突发性事件中能识大体顾大局;三是参与拆迁的工作人员要熟悉拆迁的有关法律法规和政策规定。

(二)提高城中村改造规划和建设方案的科学性

政府要提高城中村改造规划和建设方案的科学性,不搞“一刀切”,有序地推进城中村改造工程。深入研究不同城中村的位置、特点和问题,针对不同地区、不同类型城中村的具体情况,制定不同的改造策略,以多种改造模式对城中村进行改造。

(三)要按照“先安置后拆迁”的原则,规范拆迁程序

对列入改造计划的城中村,要提前做好前期调查、入户测量和房产确权等基础工作,并建立档案。对即将改造的城中村,要将总体安置方案和分户安置方案予以公告,并广泛听取被拆迁人的意见,应采取先建房后拆迁的程序安排,这样有利于消除被征收拆迁人的疑虑,节约拆迁安置过渡的成本,加快安置进度。同时,要提前加强安置区域的交通道路、社会服务等配套设施建设,增强公共配套服务,让搬迁户感受到搬迁地段随城市面貌的进一步改善,也有较大的增值空间。

(四)保障城中村村(居)民的合法权益,解决群众的后顾之忧

政府在政策思路上要以人为本,保障城中村村(居)民的合法权益,切实解决群众的后顾之忧。要对集体资产进行全面清产核资和产权登记,并把集体资产优先用于解决村居民的生活保障问题上。加快落实原村民的“市民待遇”,对医疗、教育、就业、保险、计生、户口管理等体制逐一盘点,并采取适宜方案尽快将村民纳入到“市民体制”。

(五)加强对城中村建房的监督和管理

目前,城中村内违法违建户较多,城中村的村(居)民在宅基地抢盖、加盖的现象较为突出,对违建和抢建、加建房屋的拆迁赔与不赔的问题,在具体工作上难以把握,赔偿了违建、抢建之风会越演越烈,也有违背政策之嫌;不赔偿拆迁工作难以开展,甚至上访。这就要督促相关部门切实加强对建房的监督和管理,夯实管理工作责任,打消村(居)民套取拆迁补偿资金的念头,做到补偿公平、群众不受损失,同时也能为拆迁改造创造有利的条件。

3.城中村改造中存在的问题及对策 篇三

关键词：临汾；城中村；问题；对策

一、临汾市“城中村”现状

临汾市中心城区规划范围内155平方公里内共有城中村90个。“城中村”空间分布上呈相对集中又相对分散无序状态，其中北城镇及向阳路以北片区，5个村庄；向阳路、五一路、滨河路、迎春街片区，3个村庄；现状北环、同蒲线、东108国道片区，5个村庄；五一路、高速引线、同蒲铁路片区，2个村庄，共计15个村庄位于开发区、建成区及东城区，空间分布上呈相对集中分布。这里村民基本依靠第二、第三产业生活， 不再耕地， 这些被城市所完全包围的村庄依然是一派旧农村的景象，这主要表现为村内房屋建筑的杂乱无章，违法违章用地十分普遍，住宅用地严重超标。道路狭窄，交通不畅，空中则布满了密密麻麻的电线。留下了许多消防安全隐患。以上这些都是制约临汾发展的瓶颈，极不利于临汾的跨越式发展与全面小康社会的建设

二、临汾市城中村改造存在的主要问题

1国家宏观政策的支持相对缺乏

“城中村”改造是我国城市化进程中一个独具中国特色的新问题、新的挑战，具体实施操作因没有参照和经验，所以各地各行其是，尚无统一、规范的制度要求。到目前为止，住建部已组织五次高级研讨会，召集相关部门专家学者对城中村改造实施模式、土地开发与投融资实务等问题进行探讨与研究”，国家没有一部关于指导城中村改造的法规文件，除直辖市外也没有省级政府出台的法规。在国家出台的现有法规文件里也很难找出指导城中村”改造的条目。

2缺乏具体的修建性详细规划与实施方案做指导

城中村规划编制没有真正纳入城乡一体化建设的工作之中，与城市其他地区没有统筹规划，不能协调发展，缺少《城中村修建性详细规划》与《城中村改造实施方案》做指导。 百分之八十以上都是在各大中小建筑（项目）完工后才开始规划，所以在城中村规划上的不足导致村中设施凌乱，村中街道走向各异，村中建筑朝向不同，甚至有的居民建筑出现间距过小，采光过差的现象，村内道路弯曲狭窄小，给村民生产生活带来诸多不便。

3缺少土地产权转变模式的具体办法

按照临汾市政府《关于推进城乡一体化发展加快城中村城郊村改造的实施意见》确定的“统一规划、合理布局、集约用地、综合开发、配套建设”的原则，该意见中将临汾市“列入改造的城中村、城郊村，村民建设用地标准最高不能超过人均133平方米”并规定“城中（郊）村改造土地利用方案核定的土地利用指标，属于集体土地的，依照法定程序转为国有土地；-----属于国有土地的，依法收回国有土地使用权，但意见中没有提出具体办法与细则；“改造用地指村民宅基地、道路等公用设施用地和村集体经济组织的商业及办公用地，不包括耕地等农业用地”。”其中集体土地转变为国有土地的操作难度较大，在政策上尚未得到很好地解决，并且按照人均133平方米计算，改造用地很有可能要占用耕地。“城中村”改造既没有改造进度、开发模式、安置地块的规划，也没有将城中村改造纳入区域性开发规划，因而改造缺少计划性和前瞻性。

三、城中村改造的对策及建议

1加强组织领导，明确职责

建议尧都区政府、临汾经济技术开发区管理委员会作为辖区城中村、城郊村改造的第一责任人，要统一组织辖区的城中村、城郊村改造工作，结合本辖区实际情况制定城中村、城郊村改造实施细则，并依据《临汾市城市总体规划》编制科学合理、操作性强的修建性详细规划。对列入改造计划的城中村、城郊村，加大督导协调力度，确保城中村、城郊村改造工作和谐、有序、快速推进。

2严格依据规划，相关部门密切配合。

城中村、城郊村改造不仅是拆旧建新的过程，更是实现城乡一体化的过程。对列入改造计划、尚未完六个转变（即：村民转市民、平房转楼房、集体土地转国有土地、一产转三产、村委会转居委会、村集体企业转股份制企业）的城中村、城郊村，建议市直各部门要按照部门职责，密切配合，积极做好相关工作。如公安部门管理村民转市民工作，民政相关部门做好村委会转居委会工作，人社局、农业等相关单位做好配合工作，国土资源局做好集体土地转国有土地工作等。

3 强化指导

市城改办要加强组织、协调和督导，抽调有关单位人员一条龙办公，简化审批程序，优化审批流程，提高办事效率，为给城中村或者城郊村的改造项目提供应有的便利与帮助，帮助他们能够快速且及时的解决在土地规划、拆迁中遇到的各种问题。与此同时，市改部门（国土局、规划局、住建局）应加大违法建设的检查处分强度与力度，抵制违建行为，这样，才能确保城中村改造共醉规范而有序的进行。

4加强管理

管理上要严格控制城中村、城郊村宅基地建房，村集体建设项目如果没有经过有关部门的批准，不得私自建设。但凡纳入近期改造的，村民不得在宅基地上新建、扩建、改建房屋。但凡纳入中期改造的，村民住宅房屋质量经过安全鉴定部门鉴定且鉴定结果为危房的，在市规划局批准的前提下，可在原址上进行翻建。但凡纳入远期改造的，村民可以申请对原有房屋进行改建和扩建，但必须得按照有关法律法规进行，如建筑不得超过两层，每一户的总面积不能超过二百平方米。只有在这种严格的管控之下，城中村建设的杂乱无章才能得到更好的治理与制止，所以，加强制度上的管理是城中村建设的重要一环，相关单位不得忽视。

总之，城中村的改造必然会面临很多问题，特别是像临汾这样历史悠久的古城，我们只有认清形势，以科学合理的态度去应对，这一举措才能得到更好的实施，临汾市的城中村改造才会更加顺利。

参考文献

[1]赵磊、严琛、钟怡海.西安市城中村改造存在的问题及对策建议. 新西部. 2009.02期.

[2]临汾市人民政府关于推进城乡一体化发展加快城中村城郊村改造的实施意见 .临政发[2010]42号.

[3]罗连杰.城镇化模式下的古民居保护措施.中华民居 2013（3）.

4.城中村改造中存在的问题及对策 篇四

“>城中村消防安全隐患存在的原因及对策2010-06-29 19:13:10免费文秘网免费公文网城中村消防安全隐患存在的原因及对策城中村消防安全隐患存在的原因及对策(2)

近年来，随着社会经济的飞速发展和城市化进程的不断加快，大量外来流动人员涌入城市并聚居于“城中村”，其消防安全状况勘忧，对城市的社会稳定和发展带来了极大负面影响，加强和改善“城中村”的消防安全管理已成为现代城市化进程中不容忽视的问题。笔者认为，“城中村”是城乡统筹发展及城市化进程的一种普遍现象，是当前社会经济发展形势下大量农村剩余劳动力产业转移的必然产物，要从根本上

解决好“城中村”消防安全问题就要全面掌握其现实状况及成因，从政策机制、管理体制、法制监督、科学规划、公共消防设施建设、消防宣传教育等多个层面实施综合治理、多管齐下，形成当地政府主导、部门主管、社会监督、群众自觉参与的工作格局，依靠自上而下、自下而上、齐抓共管的强大合力，形成立体整治、强势推进的局面，确保“城中村”消防安全隐患整治工作得到扎实开展和彻底根治。

一、“城中村”存在的消防安全问题及其产生原因

“城中村”的形成、发展、分布和城市化进程密切相关，就其形态而言，大致可以分为三种类型：一是完全成型的“城中村”，居民为原无地队农民，住宅区域相对狭小，均为城市建成区河网、路网的边缘和交叉死角；二是与城市建成区毗邻的“城边村”，居民大部分已失去土地，仅有少量农用地；三是已列入城区发展框架的“城郊村”，居民大部分

保留原农村的生活形态，仍有较多农用地。调查发现，一定规模的“城中村”、绝大部分“城边村”和部分“城郊村”吸引了大量外来务工人员租住，普遍存在着违法建设泛滥、环境质量低劣、社会问题突出、消防安全状况严峻等“四大顽症”，消防安全问题尤为突出：

（一）建筑规划杂乱无章、消防隐患突出

“城中村”绝大多数的民房系私人违章建造的“六无工程”，即无规划设计、无报建审核、自请无资质人员设计、自雇无资质的泥瓦工施工、事中无工程质量监管、事后无质量验收。建筑材料低劣，建筑外型粗燥简陋，建筑质量差。在建好的楼房上违章加层，平房层挤占公路、挤占绿化带等公共面积搭建房间作为摊点、门面等营业性出租房的现象突出，形成“家家违章、户户乱建”的局面。村内基础设施建设缺乏整体规划和科学引导，”握手楼”、“一线天”等建设现象普遍存在，消防安全防火间距严重不

足。“城中村”大多是无序发展而来，抗灾防灾设计和设施基本处于空白状态。防火间距远达不到要求，特别是村内布局杂乱，冲充斥流动摊贩和违章搭建的摊点，进出十分不便，一旦发生火灾，消防车辆无法顺利进入，救灾应急得不到保障。

（二）公共消防设施不足、消防安全意识淡薄

“城中村”房屋多为一、二十年前建造的砖瓦结构建筑，有的甚至是有上百年历史的砖木结构建筑，建筑耐火材料等级低。“城中村”房价低、消费低，生活成本低，外来人员高度聚集，居住场所空间狭小、杂物乱堆乱放、用火用电混乱，居住条件差。房屋的出租者为了追求利益最大化，一方面见缝插针搭建简易棚，一方面极尽所能用木板等可燃材料隔断成数个小间出租，电气线路老化和乱接乱拉、超负荷用电现象普遍，通常只设一部楼梯出入，一旦发生火灾，紧急疏散和逃生线路严重受阻。此外，城中村外来人员文化层次普遍较低，对消防安全的认识尤其欠缺，违法阻塞消防通道、违章用火用电、乱倒液化气残液、无防护措施丢弃火种等情况时有发生。一旦遭遇火灾，他们缺乏必要的灭火常识，逃生自救能力差，极易造成人员伤亡。

（三)公共管理机制不健全、消防安全监管不到位

从理论上讲，“城中村”已经被纳入城市管理体系，原来的乡镇一级管理机构已经撤销，但是政府对“城中村”的管理机构不统一、管理体制不顺畅、管理力量不足，很难真正深入内部，公共消防安全管理更是处于真空状态。“城中村”存在大量的小商业、服务业、小作坊等寄生于城市而又有自己独特功能的产业，形成了迎合“城中村”独特社区功能需求的经济单元。这些小场所大多没有合法经营许可，成为行政管理上的软肋，“城中村”商业、娱乐业常显示出另一番“繁荣”、“兴旺”的景象。这些营业性场所

往往都没有配备必要的灭火器材，且多数存在“三合一”现象。因此，在繁荣的背后，到处充隐藏着火灾隐患。

二、治理“城中村”存在的困境

城中村存在的历史问题，涉及到房改、市政、规划、迁移、补偿等方方面面，给改造带来了很大的压力，可谓“牵一发动全身”，极易陷入困境：

（一）产权困境

城中村大量违法建筑的存在与土地产权的特殊性，令改造陷入两难境地；如果承认违法建筑的产权，则鼓励了违法行为，会引起新的抢建，而且城市环境也不允许；如果不承认产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对该部分违章建筑难以强制拆除，令改造无法进行。

（二）规划困境

5.广州城中村改造的问题探讨 篇五

一、理论分析：城中村

问题的成因与实质

一般认为，高速扩展的城市化是城中村问题出现的大背景和直接原因，除此之外，城中村问题的出现与泛化还与如下一些机制和因素密切相关。

（一）特有的城乡二元管理体制 从深层原因看，城中村的形成主要源于我国特有的城乡二元管理体制。在我国城市化过程中，尽管许多村庄早已进入城区范畴，农用地被征用殆尽，村民收入也主要转向二、三产业，但这部分“农村”仍然保留着“村建制”，实行着村的行政管理，整个村庄以村籍为边界形成了管理上的“独立王国”和经济上的“利益共同体”，并与其强烈而盲目的牟利动机相结合，不断背离着城市化的目标和要求。其中，尤以农村土地集体所有制为核心，是城中村土地利用出现无序化的最大源头。在城市土地国有制的汪洋大海中，一个个散落其中的城中村则单独奉行着土地集体所有制，这一制度限制了来自外部的城市管理部门的干预，为满足经济最大化目标，农民无视ZF新出台的监管政策及管理行动，违章抢建自己的私宅，村集体则强力排斥ZF的征地行动而想方设法在村里擅自进行土地开发，从而造成土地使用极度混乱的状况。

（二）“不彻底”的城市化政策

在城市化初期，为尽力降低城市发展成本，ZF在对农村征地过程中采取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。在以国家征用方式逐步将农村集体大部分土地转为国有并纳入城市用地的同时，多数村民并无同步转为市民而游离于城市体制之外，村民的教育、社保、医疗、就业等主要交由村集体统一负担，村民的生计仍主要固化在剩余集体土地上。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。一方面，ZF对农村土地一般采取“分次征用”方式，同时，为解决征地后农民的经济出路，又采取“征十留一”的政策，希求安抚农民，使之能够分享土地增殖的收益又无需增加ZF短期的财政压力，正是这种看似“合理”的政策加上巨大的市场利益的驱使，激发了农民在剩余土地上进行无序开发的热情。由于征地时序不

一、自留用地分布零乱以及ZF规划滞后及监管措施不到位，大片稠密、杂乱、低矮的“城中村”就不可避免地出现了。

（三）不断膨胀的“地下经济” 所谓地下经济，即指国家工商税务许可之外的灰色经济或黑色经济。由于良好的区位交通条件和邻近大市场的特殊优势，城中村成为各类地下经济繁衍的“沃土”。加之基于土地集体所有制而导致的管理“失灵”，许多在城市管理中被排斥和打击的经济活动纷纷汇聚到城中村当中，以出租屋为“据点”，不断扩大其规模，也成为村民经济收益的一个重要来源。这样，在巨大共同利益的驱动下，“地下经济”为城中村带来了丰厚租金，城中村则为“地下经济”的发展壮大提供了必要保护。因此，在城中村的形成与维系中，“地下经济”也起了十分重要的支撑作用。

（四）规划滞后及对农村违法批地批建的纵容与默许

城中村的形成还与城市规划的局限、失误和滞后密切相关。在城市化过程中，规划部门没有预测到城市扩张的速度和郊区农村出现的各种新情况，因而在城市规划中未能充分考虑城市的长远发展和土地的统一控制；而当混乱情况出现后，又没有及时加以解决和预防新的类似情况的发生。此外，国家也以立法形式赋予了当地ZF监管城中村规划建设的权力，以制约农村的乱建行为。然而，在实践当中，基于现存土地制度的掣肘和对失地农民的普遍同情，ZF在城中村建设过程中大多采取了宽容、迁就、默许的政策与态度，来自ZF部门的管制力

也往往大打折扣。尤其是过去的监管大多以象征性罚款的手段予以简单处理，这反而从客观上鼓励甚至纵容了城中村的违法批建行为，导致村落建设严重背离城市规划标准及大量违章建筑出现。综上分析，城中村问题是我国传统体制性因素和各地政策性因素综合作用的结果，是我国农村城市化进程中出现的一种独特现象。从理论上讲，一国或地区的城市化即包括传统意义上的农村各要素向城市集中的所谓农村城市化，也包括对已纳入城市地区但内在素质不足的区域进行优化改造的所谓“城市城市化”。以问题形式存在的城中村，集中反映了我国城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾，反映了我国城市化进程的不彻底性。因此，城中村的演变与改造，是城市化向纵深发展或向高级阶段推进的结果，是城市由初期的外延式扩张向中后期内涵式发展转变的必然趋势，其实质属于“内涵式城市化”或“城市的城市化”。此外，需要强调指出的是，城中村问题在我国虽具普遍性，但也存在明显的地区性差异，国内少数地区如北京、上海、杭州就没有出现严重的城中村问题。

二、广州城中村改造的案例分析及主要经验

广州是我国经济发达的中心城市，也是城中村问题最突出的代表性城市之一。广州城中村问题具有其独特的地区背景和特点：（1）数量规模大，在广州385平方公里的城市规划发展区范围内，共分布着138条行政村，其规模为一般约为深圳、珠海、福州等大中城市的2—5倍；（2）分布范围广，几乎遍布城市规划区内的每一区、每一角落或各种功能区；（3）建筑密度高，尤其是位于市中心区的40多个城中村，其建筑密度普遍在60％以上，有的甚至达90％，而容积率一般高达2.5以上；（4）违章建筑量大，依城市规划标准，ZF批给农民的自有住宅一般为3层左右，但绝大多数村民都擅自加扩建到了5、6层，甚至10层以上，一户多宅和一宅超面积现象普遍，违法建设和无证物业比重很高；（5）外来人口多，租住在城中村的外来人口一般为本地人口的5—10倍，远高于内陆甚至沿海其它中心城市的水平。这些特点和事实从客观上加大了广州城中村改造的成本和难度。鉴于城中村问题的严重性，从新世纪伊始，广州就开始按城乡一体化的要求有计划地对城中村进行改造，力争将脏乱无序的传统旧村改造为现代化的文明新城区。为此，市ZF在反复调研和充分酝酿的基础上，初步确定了改造的基本思路和分阶段规划，出台了一批指导性法规和文件，完成了原八区城中村的改制工作，启动了具有示范先导意义的旧村改造试点计划。其中，作为重要的一环，七个试点村的改造进展状况及改造中的问题经验尤值得关注和深入考察。

（一）城中村改造的个案简析

由于目前实质推进改造的城中村主要限于几个先行一步的试点村，因此，我们这里的案例分析主要集中在试点村上，同时考虑一些具有典型意义的城中村。根据我们调研和掌握的资料，广州试点村改造的现状总体情况见下表所示。表中显示了一些值得关注的重要信息，如在改造区域上，有的村只改造生活居住区，有的村改造所辖全部区域，有的村则结合市政项目还包括了部分周边城市建设区（如三元里）；在土地资源方面，A类村明显没有B、C类村那么丰裕；少数村符合国家规定的“一户一宅”标准，但少数村所盖私宅明显超出了规定标准，呈现“一户多宅”和一宅超面积“现象；少数村生活居住区与经济发展用地是分离的（如沥滘），多数村是绞合交错在一起的；有的村是计划拆除所有物业，有的村拆除全部住宅，多数村拟实行局部优化，抽疏改造。我们在此拟选择7个试点村和的猎德村进行个案研究，并期望得出一些基本经验。

1、石牌①

石牌村人口多，建设规模大，经济实力强，又位于新城市中心区，属典型的A类城中村。从

初步方案看，石牌采取的是一种以村集体经济为主体的半市场化社区改造模式，这种模式以村里出资为主，ZF从公共设施、基础设施和配套建设上给予适当支持。在具体规划上，逐步拆迁原村生活居住区内的非公寓式住宅，将原村民迁往周边本村新辟建的新村居住，同时，发挥石牌地区强烈的商业氛围，逐步将抽疏后的原村居住区建设为以“IT业 ＋ 日用百货”为主题的商业街区，并增加公共设施和市政基础设施，合理保留少量住宅。迁往花园小区的村民按成本价购买洋房，面积不足部分按“每3平方米住宅换取1平方米商铺”的办法在未来商业街区内补偿解决。初步估算全部改造需资金30亿元以上，但资金压力特别是需村里负担的资金主要在首期，中后期资金可通过“土地”这一活资本运用（即商业区的滚动开发）而以市场化方式解决。这一方案的关键是ZF有关部门批准原村宅基地为城市商住区用地，以盘活土地资本。

2、三元里②

三元里邻近旧城中心区，也属于已无耕地甚至空地的较为成熟的A类城中村。在改造方案中，该村采取以村集体经济为主体的半市场化模式，拟结合三元里商业步行街和历史文物保护基地（抗英纪念碑及广场）建设，以村内及周边地区调剂出来的小块空地为启动，通过小区建设安置从原村居住区内迁出的部分居民（约380户），同时，抽疏原村生活居住区，逐步理顺区内道路网路系统，扩大商业功能，增加公共设施，减少区内建筑密度，最终形成适于居住、观光、旅游、购物的现代化文明新社区。整个改造工程拆除15万平米，新建13万平米，初步预计需村里投入资金约3亿元，其中拆迁村民住宅补偿近2亿元，新建农民新村0.7亿元，商业街建筑安装费0.3亿元。村内的公建配套由ZF给予适当支持。此改造方案的关键是能够调剂出适于安置380户村民的公寓建设用地。

3、棠溪③

棠溪是一个处于城市重点建设区域、仍有少量耕地的典型B类城中村。该村改造方案的要点是：采取以村集体经济为主体的半市场化模式，以配合市政道路建设为契机，逐步拆除村域内（含经济发展用地）部分沿线住宅及建筑质量较差的临建，疏通村内道路，增加绿地，完善公共配套，降低建筑密度，合理布局各功能区。同时，利用村域内若干未建设用地建设居住小区，以安置部分住宅拆除后迁出的村民。最后，对于村内保留的大部分住宅，远期可根据使用状况采用原地回迁的方式逐步进行自我更新。此“抽疏—异地安置”方案计划拆除32万平米，新建43万平米，初步估算需资金亿元，资金除常规筹集渠道外，还可从违法建筑的罚款中获得一部分。

4、槎龙④

槎龙村位于广州市北部的城乡结合部，属尚有少部分耕地和空地的B类城中村。该村改造方案的基本要点是：结合石井河整治和广清路立交建设，利用市政和改造两条途径，逐步拆除旧村内约15万平米的建筑，降低旧村的建筑密度；同时，以旧村毗邻的3块空地（约4.4公顷）为启动，分三期建设农民新村，安置从旧村生活区内迁出的村民，并进一步增加新村的商业功能。通过这样的拆旧建新和公建配套的完善，逐步把槎龙村建设成为具有传统街巷特色的城市型居住区。整个改造工程拆建面积相当，不增加总体建筑量，初步预计三期新村建设需投入资金2.6亿元，若考虑拆迁补偿费用（扣除市政补偿部分），估算改造资金总额约为4亿元左右。

5、沥滘⑤

沥滘村位于广州市海珠区东南部和新城市中轴线南端结点上，也属于典型的B类城中村。该村改造主要结合广州市新城市中轴线和新客运港建设进行，拟新征一块约10公顷土地作为启动地块，率先建成大型公寓式住宅小区—中央居住区，用于安置首期搬迁的村民；之后，采用滚动推进的方式，搬迁—建设—再搬迁—再建设，如此循环向前，在不断将原村居住区拆除并按城市规划标准重建的同时，所有村民分期被迁入到新建公寓小区中。这样，在改造

完成后，整个村庄将形成以“五区两轴”为主体框架、集居住、办公、商业、休闲、娱乐服务等主导功能于一体的新型城市社区。整个改造工程计划耗时16年完工，估计所需投入资金巨大。

6、猎德⑥

猎德村位于珠江新城临江的规划区内，属典型的A类城中村，具有改造的紧迫性。该村未纳入首期试点，但村里已有明确的改造方案和构想。其基本要点是：利用本村空地多地段好的优势，按照完全市场化的房地产开发方式，由村集体及其成立的房地产开发公司，统一负责全村范围内的拆迁、补偿、安置、复建等改造工作。首先，在两条市政规划路建设的启动下，逐步拆除村内共约60万平米物业；然后，以滚动开发方式和约3000元/平米的成本复建130万平米物业面积（容积率符合珠江新城规划），复建总成本共约39亿元；最后，按照1：1补回村民住宅，则剩余70万平米可按均价6000元/平米售出，筹集资金约42亿元，足以支持整个改造工程并略有盈余。该方案的优点是充分运用土地“杠杆”，大大减轻了ZF财政压力，因为若采取由ZF统一赎买而全村异地安置方式，则ZF需净出资28亿元补偿村民。不过，需要指出的是，该方案也有问题：一是村民主导的房地产开发能否达到珠江新城建设的高标准，二是新增70万平米物业，是否会冲击广州业已饱和的房地产市场，三是新增建设量大，ZF能否批准用地指标并给予免收土地出让金、耕地垦复金等优惠政策。

7、茶窖、笔岗⑦

均属典型的C类城中村。其中，茶窖村改造的基本思路是通过旧村用地功能置换带动城中村改造，新村建设规划已编制完成，周转用地也基本落实。笔岗村则正在实践黄埔区提出的改造新思路，即将社区合作经济股份制制改革完善与城中村改造相结合，将原村民宅基地及其房产评估作价入股，增加相应的股份，享有相应的股份分配权，然后，由集体经济组织牵头，利用集体经济实体的权威和土地资源丰富的优势，对城中村重新进行资源整合和统一的规划建设，从而达到城中村改造的目的。

（二）基本经验

通过个案的逐个扫描，结合课题组问卷调查的结果，我们得出如下一些基本经验与结论：

1、滚动式推进是广州这类高密型城中村改造的基本策略。从多数村拟定的改造方案看，利用若干周转地块为杠杆，采用滚动迁建和局部置换的方式逐步抽疏和更新旧村并使之趋向城市规划标准，是目前各试点村改造的一般作法，这一方面是由试点村采取以村民自主改造为主的模式所决定的，另一方面也是缓解资金压力的必然选择。

2、大多数村民倾向于“回迁本村、就地安置”的改造模式。调查问卷的结果验证了这一点，70％村民有强烈的“眷恋故土”意识，始终不愿离开旧村，并要求在改造中保留具有精神象征意义的历史见证物。据我们分析，村民不愿舍弃故土，其原因主要有三：一是经济上划算，ZF以赎买方式补偿不过每平方米2000—3000元，而在自己土地上新建公寓，地价及出让金全免，建筑成本仅1500元/平方米左右，而造好后房屋市价则最少在4000元以上；二是城中村土地多位于黄金地段，回迁旧村，依托所配套的商业设施，可持续地获得土地升值的收益，而ZF赎买的补偿则是一次性买断的；三是可保持邻里感和原有的社会人际网络。

3、尽量结合市政设施项目来启动城中村改造。各村改造方案均体现了这一点，这有利于排除改造初期部分村民的阻力，并获得一部分来自ZF的资金补偿，从而减轻首期资金投入的压力，降低改造成本。例如，猎德的改造方案就强调先启动位于村内的两条市政规划路建设，所获集体土地及物业拆迁补偿约2.7亿元可作为旧村改造的启动资金。

4、大多数村主张采用房地产开发的方式推进改造。虽然ZF不主张开发商介入，但从各村的改造方案看，城中村改造都或多或少地采取房地产开发的方式进行（即以多建物业的市场租售筹集改造资金），要求ZF给予规划指标和城建税费上的优惠，并坚决主张将开发利润留给村里以支持滚动改造。这一点在地段较好、空地较多、土地升值潜力较大的村表现得十分突

出。

5、以提高回迁标准和配套更多的商业设施来补偿个人出租收益的损失。虽然城中村改造的核心目标是住宅类型的置换和居住环境的改善，但为筹集改造资金并实现经济最大化，许多村或要求适当提高回迁标准，或提出在未来新村或抽疏后的旧村土地上增加商业功能，进行更多的商业开发，以弥补改造过程中或改造后村民出租收益的可能损失。如槎龙村改造方案中，无论是新建的农民公寓区还是旧村更新区，都要求规划配套一定数量的商业设施，这充分体现了村民在改造过程中强烈的经济诉求。

6、缺乏复建用地的村可实行“商铺换住宅”的办法平衡村民利益。在复建用地富余的村，城中村改造大都采取“拆一还一”的补偿安置方式，实行半市场化的社区型改造模式。但对于空地紧张或没有周转用地的村，一般则采取“以商铺换住宅”的办法，这样做，一方面可保障降低建筑密度和抽疏旧村的目标，另一方面又可以有效弥补村民的经济损失。如石牌就采取在旧村范围内“以3平米住宅换1平米商铺”的办法平衡利益损失。

7、经济利益的平衡是实施城中村改造的首要前提。从我们问卷调查的结果看，接近70％的村民支持城中村改造，提高村内的环境、卫生、治安和生活质量，但实施改造的首要前提是保障村民的经济利益不受损失或在改造后能得到明确的补偿，此外，当问及“您支持改造的首要条件”时，92％的村民选择“经济收入不能降低”，而其它选项的比例则明显低得多。可见，对经济利益的平衡补偿是顺利推进城中村改造的首要前提。

8、为减轻村集体经济在城中村改造中面临的压力，各试点村都强烈要求ZF提供政策上支持。这些政策诉求总括起来主要包括五大项：（1）提供各项税费优惠政策；（2）尽快转换国有土地物业产权证；（3）允许改变部分土地用途或批准更多的商住用地指标；（4）协助改造规划的设计；（5）对村域内的公共设施、基础设施、配套建设给予适当支持。

9、改造过程中面临的最大困难是合理的拆迁补偿和改造资金的筹集。据问卷调查的结果，对实施城中村改造的最大难点的判断，村民的选择首先是拆迁补偿（67.3%），其后依次是改造资金的来源（59.4%）、就业保障（46.5%）和原有经济收益的保障（42％）。因此，在未来的城中村改造中，无论采取何种模式，ZF必须高度重视处理对村民的拆迁补偿问题。

三、广州城中村改造存在的主要问题及其检讨

（一）现存的主要问题与障碍

1、实施主体缺位

在改制之前，既具行政权威又有经济力量的村委会是实施改造的当然主体。在改制之后，改造就面临着缺乏适宜实施主体的困境：街道作为ZF的派出机构，只能起协调和指导作用，不可能直接承担改造的具体操作；居委会作为城市居民的自治组织，也缺乏承担城中村改造职能的法律依据和现实资源；委托给新组建的公司是各方均可接受的必然选择，但公司是企业法人，在法律上没有承担旧村改造这一类公益性义务，同时受限于原村民股东的利益驱动，在实施改造过程中也容易与公司本身的经济利益绞合在一起，从而使改造计划频频受挫。

2、土地产权不明确

城中村改造是一项涉及土地产权及其流转的巨大动迁工程。要顺利推进改造，首先必须理顺和界定复杂的土地权属关系。例如，土地转国有之后是否需给予农民征地补偿？改造用地从哪里来，如何定性，应属于划拨用地还是有偿受让用地？改造过程中哪些用地需缴纳出让金？城中村土地是否可以流转，如何流转？改造用地在何种情况下可转变性质用途？改造所

需的周转用地如何解决？过去的违法用地如何处理？改造节余土地如何处置？城中村土地能否进入市场？等等，这些问题不明确，村民心中无底，利益保障难期，必然成为城中村改造的“拦路虎”。

3、资金筹措压力大

城中村改造需要巨额的资金投入，其中首批7个试点村完全改造保守估计共需50亿元⑧，如此庞大的改造资金从哪里来？广州市ZF已明确表示不允许开发商介入改造，市财政原则上也不会掏出“真金白银”来补贴，区的财力又十分有限，这样，城中村改造的资金负担就主要落在村集体经济和村民个人身上。然而，面对巨额的改造资金，即使象村财比较宽裕的石牌村也感到力不从心。因此，完全由村里自筹资金非常困难，各试点村都一致强烈要求ZF在资金筹措方面予以支持。

4、优惠政策不到位

为推动城中村改造，由市建委牵头制定的《广州城中村整治建设方案》曾提及给予城中村类似于城市危房改造的优惠政策，省、市有关领导也多次允诺给予城中村改造以必要的优惠政策，处于改造“临界点”的各试点村也强烈要求ZF尽快明确和落实各项优惠政策，并提出了税费减免的详细清单，个别已动工改造的城中村甚至提出了“有政策就有资金”的口号。然而，由于体制等方面的原因，预期中的优惠政策迟迟没有推出，从而制约了城中村改造的进程。

5、村民利益缺保障

城中村改造的目标之一是从根本上改善村民的生活居住环境。然而，环境改观并不能解决村民的“吃饭”和可持续发展问题，村民支持改造的一个基本前提是不能降低其经济利益。然而，在改造过程中，由于各种原因，村民的利益不可避免地受到这样或那样的影响。具体来说，改造中的村民有“五怕”：一怕集体资产被平调、上调或无端流失，二怕拆迁补偿标准太低或不到位，三怕违规无证物业拆除后无补偿或不予复建，四怕改造中个人物业出租收益减少无补偿，五怕优惠政策会取消。由于这些“担忧”在全市的改造计划及相关政策法规中未能得到明确保障，因而造成部分村民在改造问题上持消极、犹豫乃至排斥的态度。使改造工作被动受阻。

【案例】棠溪城中村改造集体经济损失大

白云区棠景街是广州城中村改造的成功典型。在区级ZF的有力支持下，街道办充分发挥ZF的行政权威，运用“城市经营”的理念和资本运作的手段，以土地资本为“杠杆”，成功推进了城中村的初步改造，实现了当地城市环境的“巨变”。据当地ZF测算，为实现环境“变靓”，全社会前后共投入了5亿元，而棠景街地区经济发展所取得的新增效益则大大超过了5亿元⑨。然而，作为改造的主要对象，街道辖内的城中村——棠溪村的总收入则从1998年的2.8亿元逐年下降到2002年的1.8亿元，从而在很大程度上挫伤了村民参与改造的积极性，当然这里面有改造成本和见效周期的因素。

（二）广州城中村改造的博弈分析及其检讨

城中村改造是一个复杂的多方利益博弈的过程。在广州城中村改造中，存在着三个基本的对弈方：村民、ZF、开发商。村民渴望环境的改善，但却担心他们的租金收益得不到保护，还会在迁移安置中进一步损失市中心区域房地产升值的好处，因此他们会以各种理由对其既得利益寸土必争。ZF的目标是改善城市的环境及村民的生活质量，谋求城市的长效利益和可持续发展，因而在推进改造中必须对城中村作出种种让步。然而，对效率低下的城中村而言，ZF让利太大，会造成财政的压力、市场的冲击以及整个资源配置的“不经济”，让利太小又很难推动改造，或强行推进而引起村民反弹，造成社会不稳，ZF在让利“度”的把握上面临多重选择。开发商的要求是获得利润最大化或至少是行业平均收益，然而，此种改造牵涉面广，利益纠纷重重，不确定因素很多，他们担心高昂的交易成本会吞噬开发的正常收益。此外，ZF在改造模式的选择上也充满博弈色彩：以ZF为主体改造因职能错位成本高昂而充满风险，给予优惠政策交由开发商“操刀”，又担心给业已饱和的房地产市场造成冲击。以村为主体实施改造是ZF所希望的理想模式，但村时下偏弱的资金实力和强烈而扭曲的趋利意识，又促使他们对ZF“漫天要价”，令ZF不堪重负⑩。

由此可见，城中村改造是一个充满多重博弈的复杂过程，博弈各方都患得患失，疑虑重重，既想达到预期的良好目标，又不想付出现实的代价。在这里，我们需要检讨的是：

1、城中村改造的最终方案必须是以各方利益的平衡为前提

在城中村改造中，ZF希求获得潜在而巨大的环境价值，提高城市的美誉度和竞争力，但在改造中不愿承担过多责任甚至“一毛不拔”，而幻想将改造的成本全部压给村里，村民无法接受，也无力负担；村民想获得居住环境的改善和经济收益的可持续发展，却不愿忍受短期“阵痛”并付出一定代价，也不现实；开发商的本性是追求利润最大化，也不可能做亏本买卖。因此，城中村改造的最终方案，必然是一个对弈各方“利益平衡、多方共赢”的合约安排。

2、ZF在改造中应承担更多成本并发挥主导作用

城中村改造是一项造福全市的公益性工程。从现阶段的需求格局看，来自城市的改造需求总体上要大于村内部的主动改造的动力；绝大多数村确实无力独立承担现实而庞大的改造成本；此外，从历史的角度看，过去ZF实行的急功近利的不彻底城市化政策也确实对城中村问题的出现负有一定的责任。基于以上三个方面的原因，ZF在改造工程中应承担更多的责任和成本（包括为改造后的村民社保适度“买单”），否则村民的思想工作难以作通，城中村改造也很难推动。

3、必须首先化解广州较为突出的城中村利益导向机制异化问题

当前，广州的城中村普遍存在着“经济秩序越混乱——地下经济越繁荣——村民的租金利益越大——村民抗拒改造的意识越强烈——城中村改造的成本越大”这样一根无形的异化机制的链条。因此，为推动城中村改造的顺利进行，首先必须从各环节、各方面去打破和扯断这根与城市化目标相悖离的利益机制链条，逐步使村民的长期经济利益建立在规范化、不损害其它主体利益、可持续发展的基础上，而不是建立在依托“地下经济”发展、大量加扩建无证物业的出租和逃避国家税收的基础上。

4、广州城中村改造不宜大规模进行，而应有步骤、分阶段推进

对城中村改造而言，多数村会采取房地产开发的方式，这就必然或多或少地带来一些新增物业，并逐步进入市场。为了防止因“城中村”改造带来的房屋过量供给和房地产市场的波动，广州的城中村改造显然不宜大规模进行，而要有步骤、分阶段推进，不能奢望在短期内完成。不过，对规划中必须改造的“城中村”，要立即确定和公布改造范围以及房屋改造补偿的建筑时点，因为我们在调查时注意到，有些改造中必然要推倒的不符合规划要求的建筑还在进行新的加、扩建，这必然会进一步加重未来改造的难度和成本。

5、合理运筹可“生财”的土地资本有可能使改造实现“帕累托最优”

中心区内的城中村大多位于城市发展的黄金地段，其周边相邻的城市用地价格已非常之高，但村的土地由于还属集体所有性质，其价值还远远没有体现出来。在村所属现状用地范围内，一般其建筑密度高于城市居民区，而容积率却明显低于城市居民区，宝贵的土地上挤满了不合规划、不适于人居的房屋，土地资源利用浪费状况达到了惊人的程度。因此，在城中村改造过程中，如果合理运筹村的土地资源，使土地资本大幅增值，地上房屋因转变性质而升值，则土地的潜力就会充分释放出来，各方利益也会在博弈中得到合理分配与平衡——村民得到完整产权的高质量住宅和可持续的商铺收益，开发商得到多余物业的市场收益，ZF获得环境价值和未来可观的税收收入，博弈各方最终达到所谓的“帕累托最优”或“多方共赢”。

四、广州城中村改造的目标与思路

（一）总体目标

根据广州城市发展的总体目标、城市总体发展战略概念规划以及生态城市建设等一系列单项规划，结合广州城市化的演变趋势和城中村改造的实际状况，以2002年为开端，计划用3年时间，到2005年基本完备广州城中村改造的有关政策法规及拟出台的优惠措施；到2015年，计划将中心城区内（环城高速以内）的40多个城中村按规划改造完毕；到2020年力争把城市规划发展区用地范围内的138个城中村基本改造完毕。

（二）总体思路

从理论上看，城中村改造的内在机制就是ZF运用一系列可调控的杠杆、手段和筹码（如规划控制手段、换发国有房地产权证、接管市政设施、协助规划设计、提供优惠政策等），逐步打破城中村异化的“三位一体”（地下经济、外来人口、无序建设、土地集体所有制）的盈利模式，通过合理的体制安排和空间置换，实现城中村的完全城市化，并满足村民的三大诉求目标——环境改善、合理补偿、村民未来经济出路与社会保障的妥善安排。

为此，我们认为今后进一步推进广州城中村改造的总体思路是：遵照“十六字”方针，以试点村改造为先导，以土地资本运筹为杠杆，以土地制度创新为突破口，以优惠政策制定为保障，以半市场化社区型改造为主要模式，充分利用“市创建办环境整治”、“市建委消防通道建设”、“市政基础项目建设”三大引导机制，灵活采取“政策产权换资金”、“物业换土地”、“商铺换住宅”三类置换方式，多渠道筹集改造资金，合理分担改造成本，分期分批推进改造，逐步实现城中村发展与城市规划的整体协调。概括起来，就是“一个杠杆，三大机制，三类置换，多种模式”。具体说明如下：

1、鉴于多数城中村容积率已较高和房地产市场已趋于饱和的现实，广州的城中村改造应以村集体主导的半市场社区型改造模式为首选；在此大原则之下，根据各区段城中村的条件类型差异，适当辅之以综合房地产开发、ZF赎买等其它可行的改造模式。

2、针对现实而巨大的资金缺口和有限的土地及空间资源，城中村改造必须立足于ZF所掌控的资源，通过给予优惠政策和变农村房地产权为城市房地产权而筹集资金；同时在补偿形式上，灵活采取物业换土地、商铺换住宅的方式予以解决，而不一定采取单一实物补偿，而是多种补偿方式相结合。

五、广州城中村改造的若干模式及其适用性评价

从国内的实践经验和当地的实际看，广州实施城中村改造的可行模式主要有四种：

（一）半市场化的社区型改造模式

这是广州市ZF目前所提倡的改造的基本精神和主导模式。其要点是：以村集体企业为改造单位自行组织改造，一般利用村的空地作为周转启动地块，建设公寓式新村，迁入一部分村民（主要以建安成本价分配）；然后，对迁出后腾空的部分旧村实施拆迁、补偿，并依据修建性详规进行公寓式住宅复建，建好后再用于安置旧村内其它区域的村民；如此循环，逐步对整个旧村进行滚动式开发，迁出一片，建设一片，安置一片，直到旧村置换改造完毕，并将村民全部回迁至新建设的公寓式住宅当中。从以上描述可以看出： ——这是一种典型的就地改造的模式；

——其主要特点是：（1）在彻底改变村民居住形态的同时，抽疏城中村的建筑密度，使之符合城市规划建设标准；（2）新建住宅以自用为主，基本不会增加总体建筑量，因而不会对广州房地产市场形成大的冲击；（3）村民回迁时主要以成本价购置，具有一定范围的选择自由度和价格调节作用，是谓“半福利性”和“半市场化”；（4）但资金问题解决起来有一定难度，一般采取多个“一点儿”的办法，且ZF在政策上需给予较多优惠或减让；（5）这种改造模式总体上相对平稳，不会出现剧烈变动，符合我市城中村现实及改造的基本精神。——从经验看，这种模式主要适于有一定复建用地、村的规模较大、村的生活居住用地与经济发展用地相混杂、村的商业资源禀赋较好、村及所在区街财力较雄厚的城中村。此外，村民的观念意识须以改善居住环境为导向，而非过于强烈的谋利动机。目前，广州首批参与改造的7个试点村以及天河的主要采取这种模式。

（二）市场化的房地产开发模式

其要点是：利用村里剩余空地较多的优势，以土地资本为杠杆，将空地转为商住性质用地并与宅基地一起进行联片统一开发，在对旧村物业逐步拆迁补偿的基础上建设公寓式新村；在开发建设完成后，将一部分住宅物业按一定比例分配给村民（按成本价购买），而另一部分物业则全部对外销售，以回收投资；回笼的资金一部分用于支付旧村拆迁补偿，一部分用于支付新村建设成本，剩余部分则作为投资者的必要利润。考虑到启动资金的规模和村民在改造中需要另行安置的问题，整个操作过程也可以采取分期滚动开发的方式。

——也是一种就地改造的模式，不过是建立在充分运用土地资本和市场手段的基础上。——主要特点是：（1）以多建物业的出售来筹集改造资金，改造中的物业建设总量明显扩大，对房地产市场有所冲击；（2）充分利用了土地杠杆，有效地解决了改造资金问题，使村民和ZF无需出太多钱就能完成改造，而房地产投资者也能获得一定利润；（3）必须以村属土地全部转为国有土地为前提，否则将影响未来新建物业的办证及其进入市场的问题；（4）需要ZF在有关规划指标和税费政策上给予便利和优惠；（5）存在较大的改造风险。此外，为获得房地产开发的最大化利润，可能会出现建设容积率过高的问题，这需要ZF有关部门进行严格监管。

——这种模式的实施主体既可以是村集体，但更有可能是富有经验的开发商，但一般是村集体和开发商之间的联合。

——这种模式主要适于规模不大、集体空地较多、地理位置较好、村的生活居住与经济发展用地分离度较高的城中村。目前，珠海基本上是采取开发商主导的房地产开发的模式进行改造，而在广州，位于珠江新城的猎德村和房地产高度发达的番禺大石镇也强烈倾向于这种以盘活土地资本为特征的房地产开发模式。

（三）集体经济主导的企业化模式

企业化模式主要是将村集体经济的股份制完善工作与城中村改造结合起来。其基本要点是：在完善股权设置和股份分配的基础上，由村集体统一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法补偿面积部分）作价入股，在集体经济股本中增加相应股份，享有相应的股份分配权，其出租收益逐年集体分红；然后，在自行妥善安置村民的基础上，由集体经济组织牵头逐步对城中村进行重新的统一规划建设，从而实现村民居住环境的改善和集体经济的可持续发展。此外，企业化模式还有另一种较为激进的“版本”，那就是：针对目前各村仅属“股份量化”而非“资产量化”到个人的现状，继续推进集体合作经济组织的股份制改造，将实质上的集体股转为自然人股，由合格村民以现金方式购买公司股权，成为完全意义上的“股东”；同时，逐步对外开放股权，引入富有实力的外部股东（以不控股为限），实现公司股权结构的社会化和多元化；最后，在村集体的统一组织下，利用出售股权收回的资金用于城中村改造。——这是一种具有创新意味的就地改造模式；

——其特点是：（1）由集体经济组织在制度创新的基础上筹资进行统一改造，村民比较信任，容易推行；（2）在保障村民妥善安置的前提下，由村集体按市场需求灵活地对全村居住物业和集体商用物业进行合理调整，有利于村属物业类型结构的优化组合和土地资源的高效利用；（3）在企业化模式中，主要以经济手段调节各种关系和解决问题，这不易产生大的矛盾和摩擦；（4）在改造初期，需要村民掏出一定数量的“真金白银”，这对村民会形成一定的经济负担。

——这种模式主要适用于村改制较为超前、集体经济股份制较为完善、村的经济实力较为雄厚、对经济手段和商业运作较为娴熟的城中村。目前，黄埔区正在ZF指导下试行和探索这种新的城中村改造模式。

（四）ZF赎买模式

一般指基于城市建设的需要，ZF按市场估价或双方协商一致的价格将村民所属集体土地及物业全部或部分赎买，村民在拿到足额补偿后，自行或由ZF协助统一进行异地安置；其后，由ZF或ZF委托的开发商对腾空的旧村进行拆除，并按照城市建设的标准和项目用地的要求进行开发建设。

——这是一种典型的异地改造模式；

——这种模式的主要特点：（1）对村民的土地和物业实行一次性买断，关系较为单纯，操作简单易行；（2）ZF需支付高昂的赎买资金和安置成本；（3）由于容易发生补偿方面的争议、ZF需付出较大成本以及对异地安置的村民未来生计难有妥善解决之策，因此，这种模式通常难于获得村民的认同，ZF大多是在万不得已的情况下才采用这一模式。

——主要适用于规模较小、地理位置较偏、经济实力较弱、机会成本（损失）不大的城中村，或涉及到国家重大工程项目需强制征用农村土地的情形。目前，已采取ZF整体赎买进行改造的城中村包括大学城、珠江新城内的甲子村等。

六、进一步推进广州城中村改造的对策措施及政策建议

从前面的分析看，当前影响广州城中村改造的障碍主要有四：思想障碍、成本障碍、机制障碍和政策障碍，围绕这四大障碍的有效解决，特提出如下几点可供参考的对策措施和操作建议。

（一）进一步加强宣传教育工作，提高村民对城中村改造必要性及其利弊得失的正确认识 在城中村改造中，ZF应注重培育村民的城市意识和市民意识，加大对城中村改造意义和各项城市政策的宣传，转变村民的传统思想观念，使广大村民逐步适应现代化的城市建设和生活，从而积极支持和配合ZF的城中村改造计划。具体来说就是要强化和提高村民的三种认识：一是要认识到城中村与整个城市是“城乡一体、荣衰与共”的关系，城中村发展要服从城市发展的大局，城市化是不可逆转的大趋势；二是正是由于城市的发展尤其是在基础设施方面的巨额投资，才大大提高了城中村的地价，土地的溢价应该由各方分享，而非城中村独享；三是有所得必有所失，要获得城市及居住环境的改观，各方都必须付出一定的短期代价，但也会获得改造后更大的经济回报和长效的可持续发展。

（二）加强规划控制，禁止乱批乱建，防止出现新的城中村

在城中村统一转制并划入城市规划发展区之后，ZF必须按照《城市规划法》加强规划方面的控制，禁止城中村内的乱批乱建行为，防止城中村的进一步蔓延或出现新的城中村。为此，一是全面停止原八区城中村旧住宅区房屋报建的一切手续，严禁在旧住宅区新建或改建住房及其它建筑物；二是对于ZF在环境“三变”中允诺拆除重建的城中村用地，原则上允许村进行重建，但必须严格遵守城市规划标准，且尽量与村的整体改造规划相结合；三是对于转制后村在集体自留空地上新建发展性物业，必须经由ZF有关部门的审批，否则不予承认及补发产权证，今后征地时也不予补偿；四是在全面测绘的基础上，尽快公布纳入改造范围的所有城中村的房屋改造补偿的建筑时点，从根本上刹住村民的“抢建风”。

（三）确保村民的合法利益，落实原村民的“市民待遇”，解除村民在改造问题上的后顾之忧确

城中村改造受制于诸多因素，但最重要的一条是村民利益的保障问题，改造政策必须有助于化解村民的种种“担心”：村民在改造前一般应纳入社会保障范畴，在改造过渡期要保证他们最低生活水平，除此之外，村民过去享有的各项村内福利措施可由新成立的公司继续承担，ZF不作干预；历史形成的宅基地和集体自留地在明确其国有性质的前提下划拨村民无偿使用，今后的征地补偿应按照国有土地征用办法处理；对于城市公共设施项目需征用城中村土地，应由村集体与项目实施单位直接协商，避免区、街等过多的中间环节；物业拆迁补偿可根据《城市房屋拆迁管理条例》，建立在充分协商和市场估价的基础上；避免集体资产的上调、平调和损失，部分非经营性资产的移交应采取ZF“赎买”的方式。此外，加快落实原村民的“市民待遇”。为此，建议ZF对医疗、教育、就业、保险、计生、户口管理等体制逐一盘点，并采取适宜方案尽快将村民纳入到“市民体制”。

（四）逐步加大对城中村“地下经济”的规范控制与打击力度。

日益渗透和膨胀的“地下经济”是城中村“逆城市化”机制形成的重要原因之一，为此，ZF应利用其权威和手段扭转和化解这一异化性趋利机制。具体来说，就是国土、规划、工商、税务等部门应逐年加大对城中村建设的规范度和产业经营的监查力度，使城中村赖以形成与发展的无序建设和“非正式经济”失去丰厚土壤。

（五）ZF逐步在远郊或交通便利地段建设公寓式“廉租屋”。

建设城市“廉租屋”的初衷是为城市弱势群体和外来人口提供住房便利，这是城市ZF义不容辞的责任。而“廉租屋”建设无疑会对城中村的租赁市场产生影响，吸引相当一部分年轻“白领”入住，以此转移城中村的部分租赁市场，从而在客观上有利于推动“城中村”进行自发性改造。三是分批推进城中村社会管理、公共服务与配套建设的移交，逐步减轻城中村的经济负担。

（六）合理界定城中村土地的产权性质和流转制度，消除城中村改造的最大政策体制障碍 土地政策及其相关的制度安排是城中村改造的一个最关键、核心和敏感的问题。广州出台用于指导改造的17号文已对此作了具体规定，但这些规定是不完善的。就目前的主要观点和争论看，在“集体土地转为国有”这一问题上各方普遍认同，但就 “如何转”、转制前后的产权界定及转制后的土地利用权限及其流转规定则存在较大的争议。根据广州城市化和城中村发展的实际，广州城中村改造的土地政策要点如下：

1、确定转制后城中村土地的产权性质。根据新的国土法实施条例第3条的规定，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员所有的土地归国家所有”。因此，在原村民一步到位全部转为城镇居民且基本落实了“市民待遇”的前提下，ZF在给予原村民在户籍、社保、教育、就业、行政管理、市政配套建设等方面与市民无异的情况下，广州各城中村全部土地应自动视为国有土地，ZF无需另行补偿。这一点是明白无误的，关键是ZF一方面要尽快为原村民全面落实“市民待遇”（其中主要是社保和教育），另一方面必须尽快办理有关法定确认手续。

2、进一步规定转国有后城中村的各类用地性质。经ZF划定的原农村用地红线范围内的工商用地，村股份公司拥有土地使用权，视为有偿受让用地；原农村私人建房用地（含原旧村宅基地和新划红线的宅基地），村民个人拥有土地使用权，视为行政划拨用地；对于一些违反规定占用的土地，经罚款后确认的部分，视为行政划拨用地。由于划拨用地不能进入市场，因此这种定性有利于缓解城中村土地流转对房地产市场的短期冲击，也为清理、取缔大量用于牟利的违章私房提供了法律依据。

3、确定集体土地转国有土地的合理方式。按过去一贯的作法，集体土地转国有一般采取征地补偿的方式完成，国家在给予农民适当补偿和妥善安置后，将所征土地收回。而今城中村改造的实际是，在土地转为国有后，所转土地及一切地面附着物仍留归原村民继续使用和实际占有，因此，广州城中村土地的转国有应采取“转地”的方式，而非“征地”的方式，从理论上说，就是将应补给村民的征地补偿费与村民获得国有土地应缴纳的出让金及相关税费进行对冲抵偿，结算差额，其后转性土地继续划归原村使用，各村到有关部门进行国有土地产权登记。在我市，为避免繁琐，一般采取“空转”方式，即ZF不需给予村民征地补偿，村民也无需缴纳土地出让金，但土地产权必须进行法定程序和手续的确认，村民也需缴纳土地产权登记费和集体物业转名费。

4、城中村改造用地，原则上在城中村建设用地范围内进行规划和实施改造，尽量不另行占用周转用地；对确需利用周转用地的，一般情况下应利用已办理手续的村的建设用地建设周转用房，安置村民；若村里已无空置建设用地的，则可采用现金补偿安置方式迁移一部分村民，腾空的部分土地可以用作改造的周转用地而需另行占用耕地进行周转的，由改造实施主体制定土地置换方案，经国土及规划部门批准，办理征地手续后实施。

5、对于改造节余土地，在ZF严格进行用途管制的前提下，应全部划归村的集体企业使用。

（七）其它一些相关政策调整建议

——对无证房或1999年1月之前村民建设的违法违章物业，在拆迁时原则上应按建安成本适当补偿；

——ZF在接管部分村的社区建设项目中涉及的供电、排灌、校舍等集体资产，应由ZF与村民充分协商，或产权不变而交由ZF无偿使用与维护，或以ZF“赎买”办法彻底解决产权归属问题；

——在改造过渡期内，对于公司继承所得的征地补偿款，税务部门不应作为收入实行打税，而应视为公司的资产变现交易；

——在改造未有彻底完成或社区公共建设尚未移交有关部门之前，不宜过早要求村民缴纳城市建设配套费；

——在城中村改造规划审批过程中，市建设局要依据批准的规划，对应由市承担的道路建设项目和应由市建设局牵头协调的供电、燃气、供水、电信、路灯、公交、有线电视等市政配套，尽快编制投资建设规划，以保持与城中村改造同步。

参考文献：

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14．“村民变居民，土地转国有”，载《南方日报》（2002-5-27，B2版）。15．“让城中村融入大都市”，载《广州日报》（2003）。

16．“城中村改造一村一策获三赢”，载《广州日报》（2002-11-25）。17．“农民房产证盘活8个亿”，载《广州日报》（2002-5-14，A7版）。

18．“‘失业’农民可与城里人同享社保”，载《羊城晚报》（2003-11-12，A1版）。19．“改造城中村，推进城市化”，《广州调研》（2003-9）。20．“村民拿什么做市民”，载《中国青年报》（2003）。

21．“改造城中村特别报道”，载《南方都市报》（2002-10-14，A05—A10版）。22．“农民‘种房’根在征地补偿”，载《广州日报》（2004-3-7，B7版）。

23．“城中村改造试点锁定三元里”，载《南方都市报》（2002-4-10，A05版）。24．“试点村土地出让金标准确定”，载《南方都市报》（2003-1-3，A08版）。25．“138个城中村将改为公司，广州30万都市农民将成股东”，载《南方日报》（2001-3-8）。26．“经营城市：西安城中村改造路在何方”，载《华商报》（2003-1-24）。27．“宁波市江东区积极推进城中村改造”，载“人民网”（2002-6-19）。28．“石家庄城中村改造再出优惠政策”，载石家庄市互联网。

29．“武汉将大规模改造城中村，村民变市民”，载“荆楚在线”（2003-1-30）

6.城中村改造相关法律问题研究提纲 篇六

一、城中村的定义及特征69 88 133 142 218 220 21

1二、“城中村”改造问题的由来 68 63 142 88 218 220

三、城中村改造的法律与政策依据 88 89 165 220

1.相关法律依据：《宪法》《土地管理法》《村民委员会组织法》《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》之间的关系是否协调与融洽？

2.城中村改造和征收的主体？

3.城中村改造和征收的流程？

4.征地补偿安置方案的确定的程序？

5.征地补偿安置补偿的标准确定？

6.村民会议决议调整宅基地使用方案的改造模式的法律依据？

四、“城中村”改造模式与实践探索20 52 63 64 74 85 117 123 124 125 128 133 142 181 183 185 186 219

1.以政府主导、市场运作、同步实施的珠海模式；

2.以政府引导、改制先行、分步实施的广州模式；

3.以政府主导、规划控制、协调发展的深圳模式；

4.以政府规范、市场运作、因地制宜的北京模式。

共性：

土地权属变更：集体土地转为国有土地

体制变更：撤村建居，村民变市民，集体经济组织改为股份制合作企业

特性：

政府作用的强度不同

改造主体的地位不同

市场介入的力度不同

拆迁方式的表现不同

补偿方式的确定不同

五、城中村改造涉及的若干具体法律问题 165 224

城中村改造过程中村集体经济组织的决策事项、流程及效力问题

城中村集体土地与房屋等建筑物定价问题

村内企业拆迁与补偿问题

经营性用房拆迁补偿问题

已出租房屋拆迁补偿问题

外来人员与本村成员共同投资建房拆迁补偿问题

城中村违章建筑的认定与拆迁问题

集体经济组织成员资格确认问题

7.城中村改造中存在的问题及对策 篇七

伴随着城中村改造、合村并城、市场外迁、地铁及市政交通建设集中开工, 老旧建筑倒下, 新的高楼拔地而起, 在城市化步伐加速的今天, 这已经成为最平常不过的景象。但是在日新月异的城市化快速发展的背后, 却是拆迁后建筑垃圾围城的另一幅景象。据统计, 我国建筑垃圾的数量已占到城市垃圾总量的1/3以上, 每年新产生建筑垃圾超过3亿吨。以郑州为例, 这几年, 每年城中村的拆迁面积都超过1 000万平方米, 每拆除1万m2建筑, 施工过程就会产生500t~600t建筑垃圾, 同时伴随着路网改造、道路、桥梁、地铁等市政工程的修建过程中产生的建筑垃圾, 如采取简单的堆放方式处理, 每年新增建筑垃圾的处理都将占30万至40万平方米用地。郑州正处于中原经济区建设的高速发展时期, 每年不可避免地产生数十万吨建筑垃圾, 如果不及时处理和利用, 必将给社会、环境和资源带来不利影响。

2 郑州市城中村改造中建筑垃圾处理现状

建筑垃圾大多为固体废弃物, 一般是在建设过程中或旧建筑物维修、拆除过程中产生的。不同结构类型的建筑所产生垃圾的各种成分的含量虽有所不同, 但其基本组成是一致的, 主要由土、渣土、散落的砂浆和混凝土、剔凿产生的砖石和混凝土碎块、打桩截下的钢筋混凝土桩头、金属、竹术材, 装饰装修产生的废料、各种包装材料和其他废弃物组成。

近年我国各地城中村改造正火如荼地进行, 建筑垃圾产量也正呈快速上升势头, 此过程中建筑垃圾产量大、处理方式以简单堆放为主, 占用大量土地资源、环境危害严重。以金水区为例, 该区总共有57个城中村, 从2004年起已经完成拆迁43个, 今年仅剩的14个城中村改造也将被拆, 在此过程中产生的建筑垃圾基本上停留在落后简单的填埋式处理, 一般是被运往郊区的沟渠中简单的堆积填埋。随着城市发展, 这些建筑垃圾堆放一段时间后又要被运往更远的地方去。这种“清了又倒, 倒了又清”, 建筑垃圾来回“搬家”的恶性循环式的垃圾处理, 不仅占用大量的可耕地, 浪费运输费用, 由于建筑垃圾的不可降解性, 填埋式处理还将会给社会环境造成长远的破坏。

2.1 建筑垃圾清运市场现状

建筑垃圾的处理必须从源头上来控制建筑垃圾的运输、管理等诸多环节, 建筑垃圾管理的源头是建设拆迁施工单位, 途中是运输单位, 末端是消纳处置场所。按规定, 建筑垃圾必须在指定的处理场所进行处理。以郑州市区为例, 由于建筑垃圾运输的门槛较低, 大量运输企业或个人纷纷涌入建筑垃圾处理市场, 一方面冲击了正规企业的合理利润, 据市城管部门统计, 目前在郑州登记注册的建筑渣土运输车辆有1 700辆, 仅三环以内的体制外的黑车有400多辆;另一方面存在运输车超载和偷倒建筑垃圾问题, 每天有千余吨建筑垃圾因无处填埋或是运输人员为减少运输费用, 被随意倾倒在路边沟渠里。

建筑垃圾市场管理混乱, 没有相关管理法规可依, 郑州市目前还没有相关建筑垃圾处理管理办法。以建筑渣土运输为例, 目前郑州市建筑渣土运输缺少统一的市场定价标准, 基本上是建设单位与运输单位自行协商确定。同时正规垃圾消纳点严重缺乏, 郑州市目前没有政府管理和指定的建筑垃圾消纳点, 目前仅有总容量100万方的4处私人投资开办的建筑垃圾消纳点, 且分布不均, 均集中在郑州市的西部和南部, 如侯寨、新郑龙湖附近等地, 多为天然沟壑。这与郑州城市发展与城中村改造中每年产生的巨量建筑垃圾相比仅是九牛一毛。另一方面建设单位为节约成本不断压低价格, 而运输企业为了经济利益不断以低价“揽活儿”, 较低的清运价格相比于较远的运输距离, 消纳点的进场费、装卸费、较高的燃油价格, 这一系列问题最终导致垃圾清运车在运输过程中的车辆超载、遗撒污染道路, 偷倒乱倒等多拉快跑现象。

2.2 建筑垃圾处理方式及其危害

缺乏建筑垃圾分类收集处理机制, 除去有利可图的废木料 (主要是木门窗) 、废金属 (钢筋、铝合金) 等被积极收集外, 那些不能回收、筛选的砖、石、混凝土混合物, 以及旧模板、废担料、碎玻璃, 油漆零料等建筑垃圾, 往往被运到距离施工现场较远的地域, 露天堆积或倒入沟渠中进行简单掩埋。同时由于填埋场地选址不合理, 没有考虑周边环境影响、交通、土地征用、运输距离、封场后的土地开发等因素, 结果就会出现垃圾被清了又倒, 倒了又清的垃圾搬家的循环怪圈, 造成人力、物力、财力的浪费。另外, 建筑垃圾中的建筑用胶、涂料等是难降解的高分子聚合材料, 并含有有害的重金属元素, 渗入土壤中会改变其结构组成, 降低土壤质量, 削减土壤生产力。并且这些有害物质会进入地下水, 污染水资源。再者, 建筑垃圾中含有或反应产生挥发性有毒气体, 扩散至空气中就会污染大气, 会对与填埋场相毗连的产业和土地利用产生的不利影响[1]。

3 对策与建议

3.1 制定政策法规, 控制源头, 加强过程管理和终端开发

城中村改造是一个艰难而长期的过程, 如果不尽快建立科学合理的建筑垃圾处理管理体系和相关法律法规, 建筑垃圾对环境、社会造成的危害将不可估量, 也不可挽回。因此, 政府职能部门要针对建筑垃圾的处理问题, 建立科学的管理体系、完善的相关法律法规, 建立建筑垃圾市场运作管理标准。特别是针对城中村改造中建筑垃圾产生量大及处理方法简单落后的特点, 要出台相应的政策, 禁止填埋可利用的建筑垃圾, 规定建筑垃圾必须进行分类收集和存放。

3.1.1 建筑垃圾的减量化措施。

从源头上加以控制, 在建筑设计和施工过程中, 采取将来维修、改造和拆除时建筑垃圾产生量少的设计结构和施工工艺, 使用环保型建筑材料, 减少施工时的设计变更, 从源头上控制和减少产生垃圾的环节[2]。

3.1.2 建立科学合理的市场运作管理标准。

城管和建设部门应联合, 在建筑建设和拆迁项目施工过程中, 建立建筑垃圾的收集分类标准, 严格清运审批手续。在建筑施工开始, 建设部门将施工工地、拆迁项目的位置、规模、建设单位、承建单位、预计产生垃圾类型、数量等信息审批登记, 建立信息管理系统便于后续垃圾的收集分类、清运车辆分配以及管理部门的监督管理, 做到从源头上管理控制。

3.1.3 建立清运车辆运行管理系统。

将清运车辆信息联网, 清运车辆运输垃圾类型、数量、出发地等信息输入信息系统, 按照分类、资源化、就近原则, 分配清运车辆将建筑垃圾运往就近建筑垃圾消纳点, 消纳点对进出消纳点的车辆严格核实登记管理, 这样既方便建筑垃圾的分类收集管理、资源化利用, 又可以防止清运车辆为了减少运输费用等随意倾倒垃圾。

3.1.4 建立建筑垃圾开发利用鼓励性政策。

政府部门出台相关政策, 鼓励企业将建筑垃圾资源化新技术运用到工程实际中, 减少环境污染。针对施工中有效利用垃圾生产出的材料和产品、资源化处理建筑垃圾的单位, 政府部门应在税收政策等方面给予优惠。同时, 建立建筑垃圾资源化处理利用相关法律, 对于法律法规建立严格监督管理机制, 严格监督执法, 做到令行禁止, 有法必依, 违法必究。

3.2 建筑垃圾资源化再利用

建筑垃圾资源化再利用应该是我国今后发展的方向, 但没有得到应有的重视。国外成功的经验是法律的强制力量与市场相结合。在国内, 要实现建筑垃圾处置产业化, 政府应在垃圾来源、市场出口以及中间环节用地等方面, 给予支持, 如此产业链才能打通, 实现真正产业化。

(1) 政策层面上, 《城市建筑垃圾管理规定》第四条规定:“建筑垃圾处置实行减量化、资源化、无害化和谁产生、谁承担处置责任的原则。国家鼓励建筑垃圾综合利用, 鼓励建设单位、施工单位优先采用建筑垃圾综合利用产品”。但是目前, 我国建筑废弃物资源化率不足5%, 而欧盟国家每年资源化率超过90%, 韩国、日本建筑废弃物资源化率已经达到97%。我国建筑垃圾中除了一部分作为渣土等回填和资源化利用外, 有50%~60%被直接卸到郊外的沟壑中。政府职能部门应该在政策上鼓励建筑垃圾循环再利用, 并对从事建筑垃圾二次加工的企业给予资金扶持, 鼓励其开发和推广再生材料产品[3]。另一方面, 加大建筑垃圾再利用技术、设备的研发力度, 加大科研投入, 解决在建筑垃圾处理等方面存在的技术问题。政府机构参与到建筑垃圾资源化施工一线工作中, 为建筑垃圾资源化利用管理政策的制定提供实践经验和支持, 制定出更多更有效和实际操作性的政策、法律法规, 为建筑业的可持续发展的强大动力。

(2) 在管理模式上, 改变传统的建筑原料———建筑物———建筑垃圾的线性模式, 形成建筑原料———建筑物———建筑垃圾———再生原料的循环模式。建立科学的、全过程的管理模式, 达到综合利用建筑垃圾, 保护生态环境的目的。

(3) 加快建筑垃圾资源化利用科研工作, 对于砖、石、混凝土混合物, 以及旧模板、废担料、碎玻璃, 油漆零料等不能通过简单筛选回收利用的建筑垃圾。可以作为为回填材料直接应用用作工程上的地基处理, 如沟谷等建设用地的地基回填、堤坝砌筑或道路基础的施工等。重点加快研究其作为建材产品利用。利用建筑垃圾生产再生建筑材料、道路砖、新型墙板等建筑用材, 实现建筑垃圾的资源化循环利用。

4 结语

郑州正处于中原经济区建设的高速发展时期, 建立科学合理的建筑垃圾的清运处理和资源化利用管理机制, 是解决建筑垃圾随意倾倒造成垃圾“围城”的局面的有效途径, 也是实现建筑垃圾的循环利用, 建筑业的可持续发展的有效办法, 为全市发展循环经济, 建立节能环保型社会开辟了新途径。

参考文献

[1]陈承壮, 李鹏, 郭坤, 纪玉翔.专业建筑垃圾处理与建筑材料再生行业探究[J].工程建设, 132.

[2]建付国永, 刘丽巧.建筑垃圾处理现状及资源化利用建议[J].社科论坛, 112.

8.“城中村”改造难题破解对策思考 篇八

一、当前我国“城中村”改造面临的主要问题

一是村民观念层面的问题。包括“怕吃亏”心理、传统的居住理念阻碍居住方式的转变、对改造后生活缺乏保障的担忧、对兑现改造承诺的担忧、少数村民唯钱是图阻碍改造进程。二是利益分配层面的问题。“城中村”改造中的矛盾还集中出现在利益再分配时，也就是利益在集体和个人、个人与个人之间如何再分配、再调整的问题。三是改造操作层面的问题。包括党员、干部在思想认识上存在一定的差异、改造建设成本高昂影响财务平衡、改造经验不足影响公平效益。

二、平稳推进我国“城中村”改造的意见与建议

（一）统一认识，形成机制，奠定“城中村”改造的组织保证

一要抢抓机遇、遵循科学、勇于担当。要认清形势，树立信心，明确认识到“城中村”改造既是挑战又是机遇。既要有抢抓机遇、勇于担当的勇气，也要有科学决策、按规律办事的智慧。

二要从组织人事入手，形成机制。村级组织要抓好“城中村”改造工作的组织领导管理工作，保证党员、干部、村民代表和相关部门积极配合解决“城中村”问题。组建一套专门班子，制定一套适合本村情况的工作方案，形成一套科学、完整的改造规划。

三要协同配合，构建高效推进机制。地方政府在“城中村”改造过程中，做好领导和服务，为每个“城中村”设计好未来远景，做好指导、规划、宣传、联系等工作，让“城中村”改造成为一种在政府指导下的村民自治建设行为，改造过程成为在政府的统一领导和精心组织下，协同配合，高效推进的行为。

（二）观念引导，激发村民积极参与

一要做好居住理念、生活环境、经济效益、政策发展四方面的引导。从居住理念上引导：要做好前瞻性的引导和教育，全面宣传现代居住理念，从根本上转变村民的思想意识。从环境上引导：实施“城中村”改造，可以从根本上改变“只见新房不见新村”的现状，彻底整治农村“脏、乱、差”环境，杜绝农民滥建出租房导致社会治安恶化的现状。从经济上引导：要通过巧算经济账，让村民认识到通过“城中村”改造，村民经济收入将持续稳定增长，保障将更加完备。从政策发展上引导：进一步创新相关政策，强化推进“城中村”改造的政策导向，创新工作思路，完善方案，最大限度地保证公正公平。

二要鼓励村民积极参与。充分尊重民意是做好“城中村”改造的一条不变规律。我们应当充分发挥村民代表、党员、回村大学生、社会贤达、企业主等的引领作用，充分发挥村民的自治作用。当“城中村”的改造成为村民自治行为后，对那些不愿拆迁、妨碍拆迁的村民形成被村民“千夫所指”的态势，让改造成为民众自发的行为，解决强制拆迁这一瓶颈。

（三）规划先行，强化政策保障

一要严格规划控制，引导“城中村”良性演变。控制“城中村”现有的规模，不再审批新的宅基地。重点控制用地性质和控制主干道两侧重要建筑，严禁非法建设永久性建筑物。

二要高起点编制城市规划，做到控制性规划全覆盖。规划应充分考虑城市功能、基础设施的发展水平及城市容量的适度控制标准，确定城市基础设施布局和建设开发时序，在宏观层次上发挥对城市未来整体地价、房价的引领作用。

三要注重提升建设的质量和品位，提高规划、设计、建筑水平。根据“城中村”周边城市功能类型进行个性化设计，制订个性化的改造方案。

四要完善和落实各项保障措施。在“城中村”改造中，要逐步探索并推行农村经济合作社股份制改造，完善和落实经济政策保障措施，推进农民“四金”（薪金农民、保障金农民、租金农民、股金农民）化发展。

（四）因地制宜，选择合理开发模式

归纳兄弟省市改造经验，开发模式主要有三种：一是村集体以“城中村”改造的名义自行组织开发建设。二是由开发企业独资或者由开发企业和农村集体经济组织合资合作进行“城中村”改造。三是名义上由土地储备机构实施拆迁，实际由土地储备机构委托开发企业垫资拆迁。这三种模式各有利弊，需要我们因地制宜，在广泛征求群众意见和建议的基础上，不断总结探索合适的开发建设模式，从而推动我国“城中村”改造工作平稳有序进行，真正使广大群众受益。

9.政府在城中村改造中角色定位 篇九

一、城中村改造和政府角色....................................1(一)城中村改造的含义.....................................1

（二）城中村的现状........................................1

（三）政府的角色定位......................................2

二、政府在城中村改造中角色定位错误..........................3

（一）政府角色越位——越位于市场机制行使职能..............3

（二）政府角色的错位——政府内部职能分工混乱..............5

（三）政府角色缺位——缺乏社会保障........................7

三、在城中村改造中正确定位政府角色..........................9

（一）政府是人民利益的代表者.............................10

（二）政府是公共政策的制定者.............................11

（三）政府是公共设施的提供者.............................13

四、结束语.................................................15 参考文献...................................................16 本科学年论文 第 1 页

一、城中村改造和政府角色

(一)城中村改造的含义

“城中村”亦称“都市里的村庄”，他是指在城市建成区内形成的，已经被城市建筑用地包围但在土地所有权、户籍等管理体制上仍然保留着农村模式的社区。目前对城中村的定义已经有很多种，如从土地角度形成的定义，所谓城中村就是指在城市快速推进的过程中，城市将一些距离新、旧城较近的村庄的土地划为城市用地，这些土地被纳入城市的村庄就是城中村○。也有从地域角度和社会关系角度定义，如从地域角度纳入城市的局部1地区，就其社会属性而言，仍然属于传统的农村社区的现象，是一种特殊的社区○。也有从产权和经营制度角度的分析，城中村是指在城市整体规划2区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制、村委会管理体制的社区○。综上我对城中村的定义是指地处繁华城市和乡村间的结合部，拥有3少量土地或没有土地，身份从村民变成市民，以出租房屋为主要的经济来源，体制上仍然保留农村管理体制游离于城市边缘的社区。

（二）城中村的现状

城中村的形成是城市化的必然结果，我认为城乡隔离的二元管理体制是城中村产生的根本原因，二元体制导致城市和乡村完全分离，各自行使不同的管理模式。政府负责管理城市，并承担城市建设和管理费用，农村则是由村委会负责管理，经验的缺乏，资金严重不足，村民“等、要、靠”的思想根深蒂固，发展远远落后于城市。另外局部利益是导致城中村产生的主要原因，为了各自利益导致政府和村民矛盾不断，加大城中村改造难度。从村民的角度来说，如果进行城中村改造，村民就会失去赖以生存的土地或作为主要经济来源的出租房屋也将失去，农民对未来的生存前景担忧和顾虑，导致村民对城中村改造的不支持，产生对土地漫天要价、钉子户等。从政府的角度说，政府为了短期利益，尽量减少土地征用赔偿金额和社会负担，大多采取绕村庄只征收耕地的方式来寻求城市建设用地的快速扩张，这种“吃肉留骨头”的方式导致城中村的不断产生，加上开发难度大、开发成本高导致城中村面临十分严重的社会问题。

1.城中村改造缺乏国家的宏观政策，目前我国还没有一部关于城中村 本科学年论文 第 2 页

改造的法规文件，除直辖市外也没有省级政府出台的法规，产生严重的责、权、利不配套。管理混乱，城中村人口复杂，主要由村民、市民、外来务工人员组成，管理的落后形成“黄赌毒”不良现象的藏身地，社会风气不良道德品行不端导致治安事件的频繁发生。

2.城中村建设布局混乱，由于城市规划滞后，违法违章建筑十分集中，“一线天”、“贴面楼”、“握手楼”大量存在，加上房屋十分集中，居民区内的居住环境和采光条件很差，同时无序的建设也导致土地资源利用率低且土地流失严重。

3.城中村基础设施不完善，环境脏乱差，由于人口不断膨胀，应由政府提供的基础设施和公共产品的严重缺乏，导致环境脏乱差，道路狭窄、管线电线交挫复杂，存在严重的安全隐患。这一切复杂问题急待解决，需要政府的大力支持和引导，这就要求政府进行正确的角色定位。

（三）政府的角色定位

政府角色定位是指政府在社会发展、人民生活、文明进步中该起到什么样的功能和作用。目前对政府角色定位主要有以下几种：

1.服务角色，目前我国正处在社会主义市场经济体制的历史转型期，行政管理体制仍带有转型期经济体制的烙印,政府保持较多干预，市场主体参与成本高，政府部门政务公开不到位，因此政府的权力关系必须得到调整，职能必须转变，政府要从统治身份变为社会服务者，现身于公共事业而不追求自己的利益是政府的生命之源。

2.经济角色，从规则的守护者走向新规则的制定者，政府的经济角色就是要做到该退出的就要退出，比如宏观调控要让位于市场经济体制，投资主体要让位于民间、社会组织，政府要制定长期规划，完善法制，规范市场主体行为，同时要提供充足的公共产品和公共服务，积极进行经济纠纷的协调工作。

3.社会角色，做国家创新制度的支持者，政府要通过制定法律法规，创造宽松的环境和必要的条件，提供政策指导和服务，成为“产、学、研”技术创新体制的支持者和推动者。

4.体现公平和公正的角色，政府要公平的分配社会财富和有效遏制腐败行为，尤其是在经济快速发展的今天，公平显得格外重要，社会财富的 本科学年论文 第 3 页

分配不均必然导致贫富差距拉大，导致一切不公平、不和谐的社会现象发生，更为重要的是政府要切实保护好弱势群体的合法利益。

5.社会保障角色，目前我国社会保障体系还不健全，城中村居民的利益得不到切实的保护，享受不到和市民同等的社会福利，政府应该加快养老保险、医疗保险、最低生活保障、生育保险等社会保障体系建立，尤其是农村养老保险和农村医疗保障体系建立。

6.承担社会责任的角色，贯彻党的行政体制改革的精神，转变政府职能，要求各级政府建设社会主义新型责任政府。主要包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。当前政府的服务意识淡薄，思想观念落后，政府管理体现在控制、审批、监管、处罚等落后思想上，管理方式过多的依赖直接手段，渐渐落后于时代的发展。

7.担任有限政府角色，就是要求政府要不断缩减政府有所为的领域，减少具体事务的职能，应该把本应由市场履行完成的事务交给市场去完成，做到不该管的不要管，管不好的少管，管不了的不管。但是政府在让位于市场机制时要履行好协调指导，政策法规制定，监督的职能。

二、政府在城中村改造中角色定位错误

导致城中村一系列严重的社会问题，是由于政府对于自身的角色认识的模糊、混合不清，政府普遍存在着“越位”、“错位”、“缺位”的角色认识错误，严重制约着城市化进程和城中村的彻底改造。

（一）政府角色越位——越位于市场机制行使职能

越位主要是指政府干了不该干的事和管了不该管的事，直接包揽了本来可以由市场机制进行的纯粹私人产品的供应，以及可以由政府、企业、非政府组织共同参与的混合性公共物品的供应。主要是由于政府占据了市场地位，使得市场的主体地位发挥不出来。政府的机制改革使政府的职能发生了很大的变化，但是有相当多的政府（尤其是地方政府）还没有从计划经济的惯性中走出来，仍然是管制型政府，习惯于数量、项目的管理而不是规划管理，往往倾向于直接纵向控制而不是间接横向协调，对城市化的主导变成了强制性推动，不是空间规划、产业规划，把市场作用排除在城市化之外，占据市场在城市化中应有的作用。在城中村改造过程中，政府的越位行为主要表现： 本科学年论文 第 4 页

1.政府投资越位于市场机制。错误认为城中村改造主要是将村民整体搬迁上楼，村庄集体土地就归国家所有，地方政府通过“招标、拍卖、挂牌”将土地转让取得资金来源，由地方政府投资平台进行土地一级开发，负责投资融资，但是以土地转让来的资金无法满足城中村改造，导致前期资金压力巨大。由于政府长期把市场机制排除在城中村改造之外，导致巨额的资金缺口无法及时得到满足。深圳市一直是国内政策创新的领头羊，在城中村改造方面也不落人后，出台了城市更新机制，主要是鼓励社会投资的参与，在圈定的城中村改造中设定一些基本原则，比如除必须配套的服务设施由政府提供外，其他的交由社会投资人和村民村集体去设计和实施。深圳市城中村改造的成功主要是源于政府引入了市场机制，解决了资金不足的困难局面，由此可以得出由于政府的越位行为导致城中村改造资金困难。

2.城中村的集体土地转为国有土地，为了确保土地资源升值，提高土地使用效率，可以通过市场化运作达到这一目标。市土地储备整理中心以“招拍挂”方式出让土地使用权，价款来支付旧村改造费用。在以往的城中村改造中政府往往自己支配土地，在没有市场的运作下使得土地的利用率较低，浪费十分严重。

3.我国的城市化路径应当选择自然城市化战略。自然城市化战略主张要充分发挥市场的选择作用，让市场机制引导和调控要素向城市集聚的方向、规模和方式，并促使各种城市化主体按照其利益需求和相互关系自主发展、相互协调。在计划经济体制的影响下，政府部门往往依据自身的主观臆断来发展和规划城市，权力过度行使导致行政效率的低下和行政成本的大幅增加。在一轮又一轮的“建了又拆，拆了又建”的恶性改造模式下，城中村改革的进展有限，究其原因就是缺乏必要的市场竞争机制。

4.在城中村的改造过程中，村集体资产是最为复杂，也是和村民利益关系最为密切的问题。长期以来，城中村的集体经济经常由村委会代为管理，而村委会的主要精力集中在对村中事务的处理上，实际上造成了村集体经济的“政企不分”现象，致使村集体经济缺乏市场竞争力，缺乏必要的资金和商品流通渠道，政府行政效率低下。笔者认为最好的做法就是引入市场机制，将村集体经济组织改造成市场经济的股份制公司，具体措施是把村集体经济整合成一个大的发展公司，并将集体资产折成股份量化到 本科学年论文 第 5 页

每个村民，让每一个投入股份的村民成为新公司的股东，这就让村民有了稳定的收入来源。股份制有利于村民集体经济融入市场活动之中，成为城中村改造的主体。目前政府征收城中村土地是给予村民巨额的资金补偿，短期内村民有足够的资金生存，但是缺乏后期的保障以及无法享受未来土地升值的巨额利润，导致城中村改造阻碍重重。

5.根据我国《村民委员会组织法》规定，村民拥有自己管理本村内部一切合法事务的权利，自然也包括城中村改造，政府完全包揽城中村的改造与民主自治的精神相违背，使得村民无法直接参与自己切身利益相关的事务改造。

6.在确认城中村改造主体时，政府往往会为了既得利益导致政策的偏离，倾向那些财力雄厚的大企业、大投资商，权利寻租导致改造主体权利膨胀，为了自己的利益致使城中村改造质量不高，效果不好，出现烂尾工程。本应由市场机制通过招标、竞标等手段挑选那些实力雄厚、社会责任感强、改造经验丰富的开发商。

7.政府在城中村改造中就拆迁损害村民利益时，政府往往不是通过正确的渠道解决村民的利益，而是滥用手中的公权力，采取暴力强迁强拆的办法进行强行改造，损害村民的利益，本来是由“公检法”部门决定是否强拆强迁行为，政府却通过手中的公权力进行行使，是政府的越权行为。

（二）政府角色的错位——政府内部职能分工混乱

角色错位是指政府职能内部发生了职能混乱的现象，即是各个部门职能分配不到位，你干了我干得事，而我越你的权，在出现问题是互相推卸责任。在城中村改造中政府角色错位主要表现在以下几个方面：

1.在中央政府向地方政府分权的过程中，地方政府存在着角色上的错位。中央政府既要弥补市场缺陷，又要校正市场不足，同时还要进一步完善市场机制。而地方政府的反宏观调控行为导致了地方割据，阻碍了区域内部的整合以及区域与区域之间的协调。由于政策导向上的缺陷以及地方政府对自身经济利益最大化的不当追求，导致地方政府和权利阶层“权力寻租”现象。如果地方政府权力的过大，就会导致中央政府的宏观政策得不到实行，而以自己的主观意志进行城中村改造，达不到中央政府改造城中村的宏观目标。本科学年论文 第 6 页

2.地方政府在宏观调控上与中央政府的二元博弈的过程中地方政府存在着角色的错位。一方面，地方政府通过“上有政策下有对策”的办法使自己在区域竞争中获得利益；另一方面，地方政府通过 “讨价还价”的办法，在对中央政府在投资与政策上从自己的利益出发，曲解、阻隔中央的宏观政策，使中央宏观政策在地区实施过程中受到一定阻碍。在城中村改造中，由于地方政府的行政人员对中央政府的政策认识不够，把城中村改造当成提升政府绩效和官员升迁的手段，因此“征地不征村”成为必然选择，对具有改造条件的城中村改造不完全，留下许多遗留问题，比如村民变成市民后医疗保障体系不到位，人们面临就医难、药费贵，村民土地被征收，没有长期稳定的收入来源等。对没有达到改造条件的城中村盲目的进行改造，致使改造投入巨大，浪费十分严重，频出烂尾工程，甚至出现经改造的城中村又变成新的城中村。

3.政府和城改办职能分工错位，在城中村改造中政府的职能主要是负责审定本地区城中村改造工作计划，制定城中村改造的相关政策，对城中村改造工作进行指导、协调和监督，解决好城中村改造中出现的新问题。城改办的主要职能是实施政府制定的城中村改造计划，指导完成村级集体经济改制，最好的办法是集体经济变为股份制经济，组织实施村民户籍改登，村民变市民，并及时、公平、彻底的对失地村民进行补偿。通过竞争机制进行招商引资，提升城中村产业水平。然而政府在城中村改造中扮演“全能政府”角色，导致许多城中村改造目标不明确，监督不到位，缺乏后期的保障措施。而该由城改办履行的职能政府却强加干涉，造成严重的职能错位，导致村民失去长期的经济来源，村民变成市民后无法享有和城市居民同等待遇、社会福利。

4.整个拆迁过程中政府部门身兼“裁判员”和“运动员”，造成政府角色严重错位。政府拥有裁决拆迁争议、裁决补偿数额的权力，这是一项司法性权力，根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。根据行政法的基本理论,行政裁决是指行政机关依照法律规范的授权,对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查,并做出裁决的行政行为○。行政裁决与一般行政行为不同,其裁决方式类似4于法院的审判方式,因而具有准司法性。因此,作为行政裁决机关的政府只 本科学年论文 第 7 页

能居中进行裁决,与房屋拆迁当事人之间的拆迁纠纷不能有任何利害关系。而政府违规介入到城中村拆迁时,它既是拆迁人,又是行政裁决机关，那么政府所做出的行政裁决行为很显然是不合法的。同时政府还拥有强制拆除房屋的权力。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实践中有些政府在强制拆迁的过程中,往往还对尚未拆迁的城中村居民采取断水断电等强制性措施。这些行为严重侵犯了村民的财产权、人身权甚至威胁生存权,使群众对政府抱有强烈的不信任感,与政府关系恶化，从而导致实施强制拆迁后,往往会在拆迁人和被拆迁人争议的基础上,又形成拆迁人和拆迁主管部门、当地人民政府之间的争议。

5.中央政府与地方政府在人事和机构管理方面错位，中央政府干预太多导致混乱，地方政府却无权直接进行管理，比如各个市的市长任命是由中央政府直接调任，他们对本市的具体情况不了解，缺乏人事关系。市长对人民来说很陌生，好多地方的人民甚至还不知道市长的姓名。他们在履行职责时往往很困难，各种措施贯彻不到位。反之对本市有很大贡献而且了解当地的具体情况、群众基础好的干部却得不到重用。而政府机构设置上严格按照中央职能部门设置，部门林立，导致政府职能交叉、重叠，职权划分不清楚，缺乏灵活性和创新性，致使我国官员数量庞大，三公消费数额巨大，浪费十分严重。各个部门的职责履行不到位，追究责任时互相推诿抵赖。在一些城市比较小的地方完全可以少设部门，权利分配清楚，还能提高行政效率。

（三）政府角色缺位——缺乏社会保障

政府职能缺位是指本应由政府生产和提供的公共产品服务，政府却没有尽职尽责，甚至在某些方面出现“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护、等其他必要的基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、就业、生育以及其他社会保障服务的供给仍然不足；各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务仍然不能满足需要。在城中村改造中政府角色缺位主要表现在以下几个方面：

1.城中村配套设施严重滞后，大多数的道路不能满足消防、急救、环卫等车辆通行，究其原因是城中村道路狭窄，大多数的道路都是单行道，本科学年论文 第 8 页

很少有双行道，车辆很多的城中村必然出现道路拥堵。另外是人为原因，城中村居民收入较高，拥有交通工具很普遍，在没有专用地停车场，道路两旁就成为人们的停车场，更显得道路狭窄，通行能力差，加之一些大城市为了维持城市城中村整洁，对城市中的小摊小贩清理，城市生活巨大压力和城中村廉价的租金、庞大的消费人群，城中村就成为小摊小贩的不二选择，他们的到来更加加剧交通堵塞，北京市朝阳区和平小区不是城中村，但是他的现状可以参考，每天晚上小区的轿车把道路完全堵死，如果你带的东西比较多，行走都很困难。今年国庆节笔者看到比较惊人的一幕，一户人家因为天然气泄漏导致失火，火势有扩大地趋势，但是消防车却迟迟不到，笔者在楼上计算时间，结果花了20多分钟后消防车才到，后来我了解道，消防车早就到小区外面，由于道路很多不知道从那条道路进来，后来在小区管理人员带领进来了，但是距离失火地点还有40米时消防车再也开不动了，原因就是两旁的车子已经赌得消防车过不去了，城中村也是这样的现状，消防隐患十分突出。另一方面城中村缺乏统一的规划管理、排水排污、垃圾处理等市政配套设施不足，使得生产性和生活性污水排入河道，污染河水和毒死水生生物、植物，加上城中村人口稠密，使得居住环境显得更加拥挤散乱，水电管线交错、混乱，居住环境脏、乱、差，有些居住环境甚至还赶不上农村。

2.政府的社会保障服务供给不足。医疗方面，我国当前的政策明确规定，农村居民享受农村新型合作医疗政策，中部的一些城市每人每年出资10元，加上财政、村集体的补贴基本可以解决一年中得正常看病问题。但是城中村改造后，村民身份由村民变成市民，不在享受农村新型合作医疗政策，在城镇居民基本医疗保障制度还没有推行的情况下，居民又得面临看病难、看病贵的局面。养老方面，中国虽在社会保障领域取得长足进步，但至今还没有建立一套行之有效的社会保障制度，仅为城镇人口提供的社会养老保险速度相当缓慢、规模小，据统计城镇养老保险覆盖率仅50%，目前中国60岁以上人口占总人口比重超10%，按照国际标准，中国已经进入老龄化社会。同西方工业化国家相比，中国老龄化具有规模大、速度快的特点。西方国家是先实现工业化后进入老龄化，“先富后老”，而中国 “未富先老”，特别是中国养老保险实行先收现付制，没有积累充足的后备储蓄资金，使得政府和社会保障部门无法顾及城中村广大老龄人口的保障需求。本科学年论文 第 9 页

就业方面，城中村改造后，农民失去土地，失去了职业，也就失去赖以生存的经济来源，农民没有一技之长，更没有多少文化水平。在竞争激励的人才市场上，他们得不到一席之地，以自己的身体甚至是生命换取微薄的收入来源，既得不到尊重也无法实现自身的价值。政府在城中村改造不对农民进行技术培训、技能鉴定，更没有通过有效途径提升农民的文化水平，政府也没有出台相应的优惠政策带动村民自主创业。计划生育方面，按照现行政策城中村居民可以享受一孩是女生二孩，独生子女或两女户奖励扶助等优惠政策，一旦城中村改造，他们就只能生育一个小孩，由于农村的“养儿防老”观念根深蒂固，这是一女或二女家庭难以接受的，加上还得不到补偿，超生还要被罚款。

3.政府提供的公共教育服务、公共卫生服务仍然不足。城市化是我国发展的必然趋势，大量土地的被征收致使大量农村劳动力进入城市，在城中村中他们占据很大部分，但是子女的教育对于他们来说是很承重的经济负担，高考的户籍制度对他们的子女是不可逾越的藩篱，教育十分不公平。另外，城中村缺乏公共服务设施，为人们提供方便的公厕奇缺，就算有也是及脏及臭，管理部到位，许多公厕就只剩下便槽，冲洗设施已经被破坏。人多地少得城中村还缺乏专用的停车场、供人们休闲学习的图书馆、体育设施也十分缺乏、商业网点也无法满足需要。

三、在城中村改造中正确定位政府角色

城中村改造中主要涉及政府作用、改造形式、改造主体、筹资方式、拆迁补偿方式、土地权属变更、管理体制变更等诸多要素，这些要素的不同组合，在全国形成比较典型的城中村改造模式。

珠海模式，珠海的城中村改造模式是由政府引导房地产商改造开发城中村的模式。政府在改造中起着决策引导、制定改造规划、出台改造优惠政策的作用。房地产商为改造主体，政府通过公开招标引入有实力的开发商，由房地产商筹集资金完成改造工作。改造方式为拆掉后彻底重建，建设商品房和商品房化的安置房。拆迁补偿方式为实物补偿为主，货币补偿为辅，土地权属由集体土地转变为国有土地，转让期限是70年。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，集体经济组织改为股份公司、村民变股东。本科学年论文 第 10 页

广州模式，广州的城中村改造模式是由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入模式。政府在改造中起着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积极引导的作用。村集体和村民为改造主体，政府提供按照“谁出资、谁受益”的原则，由城中村自行改造开发，村集体和村民自行出资为主，区财政拿出部分配套资金，不允许房地产商介入。改造方式为重建、改建与综合整治相结合。拆迁补偿方式由各城中村根据具体情况而定。土地权属由集体土地转为国有土地，体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，集体经济组织改为股份公司、村民变股东。

珠海和广州城中村改造的成功主要是由于政府职能的转变，政府在改造中起着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积极引导的作用。因此在现行的城中村改造中政府应该变以往单方面主导拆迁的做法，不与民争利，而更多的是扮演好人民利益的代表者、公共政策的制造者、公共服务设施的提供者。

（一）政府是人民利益的代表者

城中村改造困难重重，主要就是没有处理好村民的利益，首先是城中村改造完成后，农民失去赖以生存的土地和以出租房屋为主要经济来源的生活、生存方式断裂。农民由村民变成市民，却在医疗、养老、就业、计划生育方面享受不到与市民同等的待遇。其次村民虽得到比较丰厚的拆迁补偿款，但是没有实现资金的增值（也就是俗话说的钱生钱），造成这一原因是政府与民争利，政府为了节约和减少支付城中村改造资金，在改造中政府即是投资者、改造者，又是监督者和利益矛盾的仲裁者、协调者，政府集权利于一身，当出现利益冲突时，理所当然的损害村民的利益，另外，政府为了提升地方经济实力，疯狂地征收土地，获取土地升值是带来巨大的利润，同时为了搞好政绩，大规模的进行城中村改造，改造的城中村数量多、规模大，政府盲目的追求速度，忽视了质量问题，政府与民争利完全背离了政府的属性。我国的政府是人民的政府，政府是人民利益的代表者，人民赋予政府权利，政府为人民服务，在当下的城中村改造中，政府如何行使权利成为人民利益的代表者呢？最主要的是让利于民，让利于民的原则是城中村改造的基本原则，政府部门始终要坚持把关心和维护广大人民的利益作为城中村改造的基本出发点和落脚点，使村民真正成为城中 本科学年论文 第 11 页

村改造的参与者和受益者。

1.完善产权手续，城中村改造时间紧、任务重，以往都是采取先开工建设在补办各种手续的办法，如土地手续、房屋拆迁手续，政府要督促国土、建设等部门解决土地产权手续，各级住房建设局要抓紧时间补办各种手续，尽快给村民办理房屋所有权证，防止“小产权房”现象发生。

2.政府要拓宽就业渠道，就业是解决失地农民最好的基本生活保障，当前政府促进城中村居民就业的最好办法就是提高村民的职业技能，政府应组织村民加强职业培训、技能鉴定、同时还要提升城中村居民的文化水平，有知识、有技能的村民在激励的人才市场上完全可以找到自己的一席之地，另外政府还要出台优惠政策，积极鼓励村民自主创业，如无息贷款、政策扶持等。也可以在城中村改造时，根据当地的实际人口规模，规划出一定数量的营业用房，让村民出租和自营。对于改造好的城中村的一些收费性项目交由本村人自行承担，如物业管理、小区周边的环卫等，在解决城中村居民的就业问题时也提升了村民的收入，也就相应的解决部分就业问题。

3.提升城中村居民的社会保障福利，城中村改造完成后，村民的身份变成市民，在户籍改革方面，要降低户口的含金量，政府应把户籍制度变成一种登记制度，使户籍制度行使通常意义的基本职能，而不是识别身份，那么这个转变就能使户口不再与一系列福利待遇关联在一起，结束城乡之间的隔离状态。另外在城中村改造进行时政府对城中村居民统一办理城镇基本的医疗保险，城中村改造完成后，身份变成市民的村民不会在面临看病难、看病贵的局面。同时政府还应该利用转让土地得到的资金留下一部分作为城中村居民的养老后备资源，做到老一个养一个，完善城中村养老保障体系，促进城中村改造的顺利完成。

（二）政府是公共政策的制定者

所谓公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经竞争、合作的民主途径以科学的方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题，求得社会进步的过程○。政府作为公共政策提供者职责不

5可改变。政府作为公共政策行动主体地位是由宪法和法律确认的。在具体的公共政策的制定中，政府起着实际的控制、引导作用。在城中村改造中，本科学年论文 第 12 页

政府是唯一的、受到立法保护的公共政策制定主体。

1.城中村一直是阻碍城市发展的顽疾，政府不管村委会管不了的情况下和社会、经济飞速发展的情况下，城中村的一系列社会问题渐渐凸显，渐渐上升为社会公共问题，严重影响城市化进程和居民公共利益的实现，因此，政府必须采取措施解决这一社会公共问题。

2.在公共政策实践中，作为国家公共权力来源的全体人民却不可以亲自参加到公共政策规划、实施的具体事务中，一方面是由于受到其自身知识和专业条件的限制，另一方面也是考虑到要在国家治理中尽量节约人力、物力。因此人民是将这种管理的权力交给政府，因此政府的公共政策价值取向是为民谋利，让利于民。政府实行城中村公共政策的目的是为了解决城中村的社会问题，因此政府的价值取向是政策立场和态度总是追求实现和维护整体社会有序发展和实现公共利益。政府在公共政策活动中要做的工作是尽量防止自身利益追求偏离整体社会发展和巩固社会根本制度这一价值选择，同时协调开发商、村民，其他社会组织的利益追求，力求将政府的价值选择一致起来。

3.政府在设计方案时，首先要对实践主体进行选择，确定“谁做”、“谁不做”、“以谁为主做”、“要谁辅助做”、“如何做”等。其次是对行动的方法、途径和手段进行选择，他直接关系到政策目标能否实现及其实现程度。再次是要解决政策实践主体和客体之间相互作用的条件与环境问题。对政策运行的主要要素必须依据特定实践时空环境，加以精心选择和严格规定。另外政府制定的公共政策要尽可能多样化，不但包括各种可能实现目标的方案，还要包括预防方案、应变方案等。另外政府应把所有可能的备选方案全部构想出来，不能有任何遗漏，因为这是保证最后能选定一个最优方案或比较满意的方案的重要条件。最主要的是政府在制定公共政策时，要运用创造性思维，敢于打破常规和传统观念的勇气和魄力，而不是把城中村改造看成是简简单单的例行公事。

4.由于政府制定的政策方案是面向未来的，为了正确评价方案，必须对方案进行预测，首先要考虑城中村客观条件的变化，哪些因素对城中村改造有利，在利用这些有利因素克服不利因素，未来环境发生如何变化，就现在的科学技术进步和社会发展趋势，能否解决政策方案实施中遇到的困难，另外还要对公共政策方案预期效果的预测，最主要的是谁对方案负 本科学年论文 第 13 页

责，只要知道了方案的预期效果，才能使决策者在选择方案做到胸有成竹。

5.城中村改造规划涉及面广，投资巨大，一旦付诸实施，就会带来巨大的资源投入，如果实施不了，不仅投放的资源会成为“沉没成本”，还会损害政党和政府形象。因此，对城中村的改造政策预案事先做可行性论证是必不可少的环节。也是体现政府决策民主化、科学化的宗旨。在进行可行性论证时，要对政治可行性、经济可行性、技术可行性进行系统论证。

6.政府要协调多个主体贯彻执行公共政策。对公共政策执行主体而言，优化内部组织结构，职权分配准确，各部门独立行使职能，又要加强协调工作。对政府工作人员而言，提升个人素质和敬业精神，做好自己的本职工作，多到阶层调查，收集第一手资料，减少在会议室以主观臆断决策，做到公共政策合情、合理，具有执行力。对开发商而言，政府在给予优惠政策的情况下，严格按照政策执行，塑造大企业形象全心全意服务于人民。对村民而言，依法维护自己的合法权益，在自己的切身利益解决好后，以积极的态度融入城中村改造中去，政府加大宣传工作提升民主意识，另外政府还要优化公共政策执行环境，比如完善法制，提升人民监督、政府监督的能力，加强对公共政策的宣传，还要改善人们的价值观，改变以往的“利和益”博弈观。

（三）政府是公共设施的提供者

城中村的公共配套设施严重不足，大多数道路不能满足车辆通行的需要，供人民方便的公厕奇缺，文体医卫设施和商业服务不足，由于政府对城中村缺乏统一规范的管理，排水排污、垃圾处理等市政配套设施严重不足，建筑物缺乏统一规划，由于人口稠密，更加显得公共设施的不足和环境的脏乱差。在城中村改造中政府是公共设施的提供者，为改善城中村环境提供必需的公共设施。

1.公共教育服务设施，城中村人口众多，在经过精确的调查后，修建幼儿园，中小学，以及初高中，也满足城中村中村民孩子上学问题。武汉复兴区凌智小学就是一所城中村小学，他接收的学生大部分是城中村居民的孩子，教学条件差，晒东西的阳台成为孩子们的操场，不足二十平方米的教室挤了三十个学生，甚至一张课桌挤五个孩子，充分体现了政府的公共教育投入不足，城市教育不公平，因此政府应加大投入提供充足的设备 本科学年论文 第 14 页

和资金，以及优质的教师队伍，政府通过宣传、奖励、鼓励的手段，扩大融资渠道，让更多的组织和个人投入到城中村公共教育服务设施上来，另外政府应建立比较齐全的图书馆，提供丰富的图书资源，满足城中村居民的学习需要，并且免费向全村开放，同时政府还要组织司法机关开展相关法律方面的活动，普及人们的法律知识，卫生部门加大宣传卫生知识等。最重要的是政府在进行城中村规划改造时就要规划好建筑教育用地，相应的配套设施和经费，学校可以通过“村企共建”模式，由村出地政府出钱承包给企业，开发商高效的管理和尖端的技术在村民和政府的监督下，提供优质的公共教育设施。

2.提供充足的公共卫生服务设施，城中村一直是城市环境脏乱差的代名词，卫生条件奇差，主要原因是政府的公共卫生设施供给不足，排水管线老化、堵塞，排水能力有限，政府没有组织人员疏导，也没有进行优化和改造每当大暴雨的时候，城中村就成了“集水村”，管道里的垃圾四处皆是更加影响环境。政府应对城中村的排水系统进行重新改造，在城市化进程的同时，新建的房屋还有排水系统应与以前的排水系统接通，在人口增加的同时，政府要使用大排量的管道，这样及提高了排水能力又提高了防堵塞能力，政府还应组织专职人员，定期对下水管线进行检查维修，在城市的下游修建污水处理厂，防止污水排入大河污染河流。另外加大公厕建设，许多地方由于缺乏公厕或者公厕私营，导致城市花园后面隐蔽处成为人们的方便之地，严重影响城市卫生，政府在建造公厕时要保证质量，尽量使用高质量高强度的设备，取缔私营公厕，政府统一管理组织人员进行监管和卫生保持，另外政府还要定期对城中村街道、公厕、学校等公共场所进行消毒，防止疾病发生。

3.政府提供基本的生活设施，首先政府拓宽城中村道路，然后引入城市公交，这样就可以规范城中村交通，方便人们出行，减少自己驾车的风险，在规划城中村时政府要留有储备用地，可以暂时当成村民的临时停车场，彻底的改造城中村的交通问题。另外，政府要帮助村民提升居住环境，就要规范市场秩序，政府修建专用的农贸市场，以低廉的租金和无偿供小商小贩使用，但是政府要监管到位，避免形成市场垄断，政府统一规划管理，激活市场潜力，改变城市风气。另外，政府还要加大整合力度，引导公安、工商管理部门对城中村的人口进行排查，对于败坏社会风气的东西 本科学年论文 第 15 页

进行清除，政府还要加大绿化建设，多建设城市主题公园，方便人们休闲娱乐，组织人员带动城中村文化产业的发展，提升城中村的文化氛围，还要增建体育设施，认真落实贯彻党的政策，把积极、向上、对城中村有利的元素引入城中村，进一步提升人民的生活质量。

四、结束语

城中村产生是城市化的必然，由于受到城乡二元体制的影响，政府不管村委会管不了的情况下，城中村的一系列社会问题渐渐凸显，主要体现在村民失去赖以生存的土地，在获得巨额的经济补偿时，也失去未来的许多东西，比如身份虚化，变成市民的村民在城镇医疗保险还没有普及的情况下又得面临看病难、看病贵的局面。由于知识和自身条件的限制，对国家的一些优惠政策信息不了解，使得居民的现有资金没有得到保值增值，而转变成以出租房屋为经济的主要来源的形式。由于城中村拥有大量的外来人口，村民的经济效益较好，人们可以不用辛苦劳动就获得较高的收入。因此出租更多的房屋就变成了城中村居民的唯一选择，由于缺乏制度规定，无人员管理，城中村居民违规修建更大更高的建筑，而且布局十分混乱，高大稠密的建筑使得居民房屋的采光条件极差，缺乏卫生服务设施，导致城中村环境脏乱差。另外，人口稠密且管理不到位导致城中村成为“黄赌毒”的聚集地，治安事件频发。

造成这些现象的主要原因是由于政府的角色定位错误，没有履行好自己的职责，体现在政府角色越位、错位、缺位，在现实的城中村改造中，政府越位于市场机制本应由市场机制去完成的纯私人产品的供应以及由多方参与的混合性公共物品的供应，政府把市场机制排除在城中村改造外，反倒是应由政府提供的基本公共设施、卫生服务设施、安全保障设施、社会保障等却是严重的投入不足，甚至出现“真空”，存在严重的职能缺位。另外政府只把城中村改造看成是例行公事，职权分配不到位，在出现问题是互相推卸责任。在制定政策时，没有做好公共政策预测以及可行性研究，出现严重的角色错位。

政府是人民利益的代表者，要坚持把维护好和实现好人民利益作为出发点和落脚点，让利于民。还要为城中村改造制定行之有效的政策，实现公共利益，满足更多群体的需求，同时政府要做好本职工作，能不管的就 本科学年论文 第 16 页

不管、管不好的尽量少管，应由政府提供的公共服务设施要健全，以及城中村居民的医疗、养老、生育、就业、孩子教育等社会保障体系的完善。

因此政府要转变职能和执政理念，转变以往的主导角色，成为城中村改造人民利益的代表者、公共政策提供者、社会公共服务设施提供者，促进城中村改造顺利完成。

参考文献