配套政策解读

配套政策解读（精选8篇）

1.配套政策解读 篇一

福建省人事局长会议18日至19日在福州人民会堂召开，会议提出今年将继续推进事业单位人事制度改革，搞活其内部收入分配，并深化职称制度改革，年内有望出台四大配套政策，

据悉，至今我省已有780多家事业单位面向社会招考工作人员3300多人，设区市及省直共有多家事业单位试行聘用制，签订聘用合同6万多人，

今年，我省将继续抓好事业单位全员聘用试点，以教、科、文、卫、广电等行业为重点，加强分类指导;规范招聘信息发布、组织报名、笔试面试、考核聘用等程序，加大指导监督力度;抓紧制定《事业单位聘用制人员考核意见》、《事业单位未聘人员安置意见》、《事业单位工作人员实行聘用制后工资问题的处理意见》、《事业单位聘用制人员退休条件认定的试行意见》等配套政策。

来源：厦门日报

2.配套政策解读 篇二

1 加强规划引导

1.1 加强农村住宅建设用地规划

根据新农村建设的需要, 省级国土资源行政管理部门应统筹安排并指导市、县国土资源行政管理部门, 结合新一轮乡 (镇) 土地利用总体规划的修编, 组织编制村庄土地利用规划, 报县级人民政府审批。在县级土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界内的村庄土地利用规划, 应与城镇规划相衔接, 合理划定农村住宅建设用地范围;在土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界外的村庄, 县级国土资源管理部门应在了解宅基地利用现状和用地需求的基础上, 以乡 (镇) 土地利用总体规划和村庄土地利用规划为原则, 组织编制村庄宅基地现状图、住宅建设用地规划图和宅基地需求预测10年计划表 (“两图一表”) , 制定完善宅基地申请审批制度, 公开发布, 指导农村住宅建设按规划、有计划、规范有序地进行。

1.2 科学确定农村居民点用地布局和规模

市、县在新一轮土地利用总体规划修编中, 应按照城乡一体化的要求, 结合城镇规划, 合理确定土地利用总体规划划定的城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地布局, 严格控制建设用地规模, 防止出现新的“城中村”。对土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界外的村庄, 应结合县域镇村体系规划、新农村发展规划和产业规划, 在乡 (镇) 土地利用总体规划中合理确定保留、调整和重点发展的农村居民点用地, 统筹农村公益事业、基础设施、生活、生态、生产用地需求, 合理确定中心村和新村建设用地规模, 指导农村住宅和村庄建设按规划有序进行。

1.3 改进农村宅基地用地计划管理方式

新增农村宅基地建设用地应纳入土地利用年度计划, 各地在下达年度土地利用计划指标时应优先安排农村宅基地用地计划指标, 切实保障农村住宅建设合理用地需求。

2 严格执行“一户一宅”的法律规定

2.1 严格执行每户村民家庭拥有一处建房宅基地的法律规定

宅基地面积不能超过所在省、自治区、直辖市规定的标准。村民在宅基地上建设住宅, 无论是单层或是多层住宅, 其面积不能超过本地人均住宅面积标准的上 (高) 限 (单层和多层住宅情况有所区别) 。村民将原有住宅出卖、出租或赠与他人之后, 不得再申请新的建房宅基地。

2.2 逐步清理历史遗留的“一户多宅”问题

现阶段建设新房可以实行先行缴纳保证金, 限期将原有宅基地交归集体。坚决防止在农村产生新的“一户多宅”超面积占用宅基地的现象。

2.3 严格执行国家关于农村居民建房人均用地面积标准, 控制户均建房占地面积日益扩大和违法少批多占宅基地建房

3 对“空心村”实施治理

3.1 科学规划, 分类指导

编制并完善乡 (镇) 土地利用总体规划, 在科学规划指导下对“空心村”实施治理, 根据各村的基础和条件以及村民的实际需求, 确立治理模式。对经济较发达、建房农户较多的城镇近郊“空心村”, 将以城镇规划为中心, 有步骤地实施整体搬迁、逐步形成规模连片发展, 腾出的土地转为新的建设用地;对距城镇较远、经济基础较差的“空心村”, 将引导小村向大村集中, 合理归并自然村, 向条件相对优越的中心村迁移;对不具备合并条件、但可以填实的“空心村”, 加强对闲置农村住宅的拆迁、回收、流转、整合, 对拆迁后的宅基地重新规划, 作为新的预留宅基地, 由村统一收回调剂安排使用。

3.2 加强组织与协调, 有法有序高效推进治理工作

成立“空心村”治理工作的协调机构, 由村镇主要领导负责, 国土、建设、环保、财政等部门共同参与, 制订有效的工作方案, 实施治理工作的全程监督, 依靠民主监督解决“空心村”治理中出现的各类难题。

3.3 创新机制, 广开筹资渠道

按照“谁投资, 谁受益”的原则, 坚持以集体自筹为主, 财政补助为辅, 社会资金参与的多渠道方式筹措“空心村”的治理资金。对村庄进行适度规模整治, 可以由村集体先期投入建设启动资金;也可尝试通过市场化运作, 向企业或个人多渠道筹措, 缓解“空心村”治理资金短缺的难题。

4 盘活存量建设用地

村民新建、改建、扩建住宅要充分利用村内的空闲地、闲置的宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、闲置的宅基地未利用的, 不得新批准占用耕地建设住宅。对“一户多宅”和空置住宅, 各地要制定切实有效的措施, 鼓励村民腾退多余的宅基地。村民凡新建住宅可以试行与村集体签订协议或缴纳保证金等方式, 确保按期拆除旧住宅, 腾退原有的宅基地交归村集体。

5 引导村民适度集中居住

(1) 现阶段推进村民集中居住区的建设应本着因地制宜、量力而行的原则, 在实行分类指导的基础上, 积极探索并稳步推进有利于村民生活的集中居住方式。

(2) 充分尊重村民意愿, 结合当地的经济社会条件建设多层农村住宅, 鼓励适度集中居住, 避免随意撤并原有村庄, 强行收回村民原有的宅基地和拆毁村民住宅。

(3) 建设村民集中居住区的土地供应和使用, 由村集体开发经营或以土地入股等方式统筹公共住宅的规划、建设和管理, 加快土地流转, 实现土地规模化、集约化经营, 让村民和村集体长期分享宅基地节约整理带来的土地增值收益。

6 做好宅基地使用权的登记

(1) 严格甄别不同时间段, 对农村住宅建设年代进行确认, 加快农村宅基地使用权登记, 向每户村民家庭核发《集体土地使用权证》, 切实保障村民作为宅基地使用权人的合法权益。

(2) 通过农村宅基地登记发证工作, 建立农村宅基地信息管理系统, 对权利人、宗地号、宗地面积、坐落、用途等基本地籍要素数据进行全面核查, 确保电子档案的数据真实性、准确性, 以此推进农村宅基地信息化建设和基础管理服务能力。

(3) 做好农村宅基地的变更登记工作, 变更一宗, 登记一宗, 充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理中的作用, 切实保障“一户一宅”法律制度的落实。

7 推进农村宅基地产权制度改革

(1) 全面推进农村产权制度改革, 其中包括对农村宅基地及其房屋进行摸底调查、房屋测绘、审核登记、经过确权向村民发放《农村房屋所有权证》, 明确村民的住宅拥有完全的所有权, 赋予农民住宅财产的合法权益———可以进行住宅产权的流转, 包括买卖、赠与、作价入股、抵押、租赁等。

(2) 应建立和健全农村住宅的评估、抵押、流转交易的市场机制, 允许每户村民家庭在政策范围内对现有宅基地使用权有偿转让, 允许农村住宅自由处置, 上市交易时收取土地出让金。

8 强化国土资源管理机构和所属职能

(1) 强化乡 (镇) 国土资源管理机构和所属职能, 充分发挥乡 (镇) 国土资源管理所在宅基地管理中的作用。积极探索防范土地违法行为的有效措施, 充分发挥全社会的监督作用。对严重违法行为公开曝光和严肃处理, 用典型案例警示公众。

(2) 加强土地法制的宣传教育。各级国土资源管理部门要深入持久地开展教育普及活动, 广泛宣传土地国情和法律政策, 提高民众珍惜土地和自觉遵守土地法规的意识, 增强依法管地用地、集约用地和保护耕地的自觉性。

3.出台配套政策,推动医改实施 篇三

充分调动医生的积极性

今年“两会”，孙建方教授的多项提案都和临床一线的医生有关。作为一名长期工作在临床第一线的全国政协委员，孙建方教授是首批“新世纪百千万人才工程”国家级人选、国家食品及药品监督管理局新药审评委员、卫生部高级职称评审委员会委员，长期担任我国皮肤病理学学科带头人，对皮肤组织病理诊断有极高的造诣，不仅凭借深厚的理论基础和丰富的临床经验多次成功抢救过多种重危皮肤病患者，而且擅长皮肤肿瘤的诊断，他领导的中国医学科学院皮肤病医院病理研究室，是国内最大的皮肤病理医师培训基地，到目前为止，已在国际上首报了儿童特发性真皮弹力纤维溶解、黑皮白点病、肢端角化症3种皮肤病。

果然，采访伊始，孙建方教授就给记者算了一笔与“临床一线医生”相关的账：“一个三甲医院的医生目前大多是博士毕业，这意味着至少需要五年的本科学习、六年的博士培养，此后还需要三年的住院医师规范化培训，总共要10几年的时间，所以医生的培养有长周期、高成本的特点，可以说医生是集高学历、高风险、高智力、高体力为一体的一种工作。由此可见，医生的人力资本投资和形成周期之长，在社会各专业中是无出其右的。因此，让医生获得较高的收入合情合理。在多数国家，医生都是受人尊重的职业，在社会各阶层中收入居上，为当地公务员的5到10倍。而目前在我国，如上所述，医生的社会地位不是很高，收入更与他们的付出和投入不成比例，比不上IT、金融以及一些垄断行业和公务员。”

针对这种现状，孙建方教授说：“新医改方案承诺加大对医疗行业的财政投入，建立公立医院的财政补偿机制；公立医院因取消药品加成政策而减少的收入或形成的亏损，还将通过增设药事服务费、提高部分技术服务收费标准加以解决；研究探索注册医师多点执业等。这些都是必要的，也应能保障医疗卫生机构必需的人员经费和建设经费。但是，仅有此是不够的，还应在以下几方面进一步明确： 第一，考虑到医生的人力资本投资和形成周期长，医生的工作是高学历、高智力、高风险为一体的一种工作， 在医生的评价中应考虑工作能力、工作业绩和医德医风三方面。结合技术等级、从业年限及服务质量等建立医生工资报酬标准，使其能够比较合理地反映医生的社会地位和应有的收入水平。第二，改革医院的内部分配机制，对重要医疗技术岗位等，探索法人治理制度下的年薪制，同时拉大分配档次，向高端人才和关键岗位倾斜，打破事实存在的大锅饭和‘多收多得’。”

孙建方教授认为：医改的大幕已经拉开，要让一个行业的绝大多数人珍惜名誉，须让该行业的从业者看到足够的长期回报——惟有如此，才能发挥医生对医改的积极性，重构和谐的医患关系。

促进医师多点执业顺利实施

据记者了解：2009年，孙建方教授曾在提案中建议把医生从单位人转化成社会人；2010年，我国即出台了医生的多点执业。不过，时至今日，多点执业进展得却并不理想。这是为什么呢？

“医生多点执业的好处显而易见，但实施起来的阻力不容忽视，首要的阻力来自于医生所在的大医院。医生目前所属医院对多点执业的态度，将成为这一改革措施能否推开的关键。”孙建方教授对记者说，“医生凭手艺治病救人，应是社会人，而不应该是医院的私有财产。在今年的全国两会上，温家宝总理在政府工作报告中关于医生多点执业的新提法，曾引发代表委员热议。推进医生多点执业的好处是可以鼓励人才合理流动，让优质的医疗资源和医生到基层去，实际上是送医送药上门，更便捷地为百姓提供医疗卫生服务。看病难，关键是找名医名院难。通过人才流动，通过多点执业，可以部分缓解看病难的问题。大医院管理者认为医生是单位的人，而不是社会人，认为公立医院是事业单位，院方承担了医生全日制工作应该交纳的社会保险、工资和其他福利，为医生们的科研、人才培养投入了大量的财力物力，医生就应该全心全意为该院服务，而不应有过多杂念。”

孙建方教授告诉记者，随着医院间竞争的日益加剧，人才、技术已成为主要因素，多点执业对大医院的冲击显而易见。另外，出去执业的医生都是医院骨干，平时很忙，一旦出去，发生突发事件怎么办？况且，即使在没有多点执业试点前，大医院名医各地“走穴”的现象就普遍存在，这已是业内公开的秘密：很多医生宁愿暗地里“走穴”，也不愿正大光明地进行注册。其中的原因很简单：一方面，医院出于自身利益考虑，不会发自内心地支持本院医生多点执业；另一方面，多点执业带来的医疗责任风险也是医生们担心的焦点。

“多点执业在有利于人才流动的同时，医生和所在医院之间的博弈，第一执业点和第二、第三执业点之间的利益分配及责任划分，多点执业带来的医疗责任风险等诸多难题应该同步解决。因此，建议首先出台医师多点执业的风险处理办法，厘清不同聘用机构的责任应该如何分割。此外，建立‘第二、第三执业点给第一执业点的合理补偿机制’，基于合理补偿配套政策上的多点执业, 执行起来可能更顺利一些。”孙建方教授希望以此抛砖引玉，相关部门能尽快出台相应的配套政策，促进医生多点执业制度的顺利实施。

把维护人民健康权益放在第一位

“坚持公立医院的公益性质，把维护人民健康权益放在第一位。”这句话出自2010年国务院出台的《关于公立医院改革试点的指导意见》。在采访过程中，孙建方教授多次提到这句话，并对记者说：“它深刻阐明了这次公立医院改革的目标，因为‘公益性’是公立医院的价值所在。”

关于目前在新医改过程中存在的一些困难和问题，孙建方教授认为主要有公立医院改革缺乏清晰的思路和顶层设计，政府投入的公益性体现不足，“以药养医”的补偿机制难以突破，公立医院过度扩张加剧了看病贵，医生的绩效考核和薪酬激励机制不合理，“上下联动，双向转诊”的医疗服务体系尚未真正得到落实等六点。

关于公立医院改革缺乏清晰的思路和顶层设计，孙建方教授认为，从三年公立医院改革试点来看，无论是医院付费制度改革、保障制度改革、“药品零差率”等，都只是在操作层面上探求改革的路径，而对于公立医院改革的模式，指导性、约束性的指标等顶层设计非常缺乏，或者说没有清晰的思路。各公立医院的院长们都急迫等待宏观改革方案和路径的落定。有人形象地反映：“公立医院改革让每个医院自己试，医院和政府都不知道边界在哪里，弄的不好，必定是群众‘骂娘’，院长‘下岗’，很多医院都不敢轻举妄动。”可谓是“目标不明，动力不足”，这也是目前大家对公立医院改革持观望态度的根本原因。

关于政府投入的公益性体现不足，孙建方教授认为，首先是面向公共卫生事业的经费投入低于实际服务成本。其次政府投入难以保证及时到，虽然有关文件明确了各级财政对卫生事业的投入政策，但很多市县区卫生局的账都在财政局，仅由卫生局对各级财政投入进行检查，难以督促卫生投入及时到位。第三，即使政府非常有限的投入，也大多投向了城市的大医院，导致医疗资源配置过度集中化，一些享有政府较多投入的医院打着“适应不同层次的需要”旗号，增设特需门诊、VIP病房和高级病房，增加特需检查和治疗项目，一些医院的特需服务的比例大大超过了医改方案规定的公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10％的要求，偏离了公立医院的“公益”性质。

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关于“以药养医”的补偿机制难以突破，孙建方教授认为，公立医院是我国医疗机构的主体，政府对公立医院的投入虽总量每年都有提高，但依然不能满足医院的正常运转费用，绝大部分运转费用都要医院自筹。有医院反映，财政投入的钱，仅能维持医院离退休人员8个月的工资，这已经是相当好的情况了。有些医院的人员工资、基础建设和学科发展都要靠在职人员的业务收入来积累。面对经费不足及生存与发展的压力，“以药养医”成为公立医院不得已的选择，而且越是基层的医院，对药品差价的依赖越大。据统计，一些三甲医院的药品收入占到其总收入的40%～50%，而基层的公立医院这一比重则占到70%～80%。从试点情况来看，取消药品加成政策“操作起来很困难”。医院方面普遍担心，取消加成之后，如果政府不加大投入或提高医疗服务价格，一些社区医院连生存都成问题。目前已有一些地方明确了政府对社区卫生服务中心的经费投入保障机制，但投入水平仍然远低于原收入水平，而对面广量大的二、三级公立医院要财政全面负担则困难更大。还有相当一部分医务工作者认为，即使药品零加成，也很难保证解决“大处方”的问题，难以遏制患者药费的上升。补偿机制的扭曲是导致过度医疗、过度检查、过度用药的根本原因。

关于公立医院过度扩张加剧了看病贵，孙建方教授说，他在调研中发现，当前各级医疗机构“扩张”的意愿十分强烈，院长们的核心话题都是围绕如何实现经济利益，调研座谈中，几乎各个地方都介绍“这几年盖了多少医院大楼，增加了多少高精设备器械，医院收入从多少亿元上升到多少亿元”。在目前的补偿机制下，最终这些都将转嫁到病人头上，直接导致看病贵的加剧。据估计，目前公立医院的平均利润率仅为10%，公立医院每筹得1元钱用于基建或者购置设备，必须有10元的业务收入，也就是说患者必须支付10元钱费用。

关于医生的绩效考核和薪酬激励机制不合理，孙建方教授认为，“绩效考核”的工资制度，使一些医院以实施“绩效工资”为名，对科室和医生个人下达业务收入指标，把医生的工资所得与其医疗经济收入直接挂钩。对于相对固定而低廉的基本工资而言，奖金成为医生薪酬的重头，也导致了过度医疗、过度检查、过度关怀等不合理医疗行为的发生。

关于“上下联动，双向转诊”的医疗服务体系尚未真正得到落实，孙建方教授认为，目前双向转诊，上下联动的医疗服务体系尽管提得很多，但实际操作起来很困难。首先由于高度集中的医疗资源配置局面还没有大的改变，社区医疗机构由于设备、技术、人才水平的限制，常常不能满足由上向下转诊治疗的需要；其次大医院也不愿意放弃普通门诊量更不愿意轻易转走住院病人，因此医院的管理层和医生都没有要认真执行双向转诊的积极性。

让公立医院回归公益性

认真分析了这些问题之后，孙建方教授开出自己的药方：“必须首先完善顶层设计，坚持政府主导，面向基本医疗。”他认为，医改应该坚持政府主导，坚持公共医疗卫生的公益性，并有针对性地就如何解决这些问题，具体提出了完善顶层设计、明确改革目标，坚持政府主导、面向基本医疗，科学增加投入、让政府责任归位，合理配置资源、遏制医疗资源集中化倾向，建立合理的激励机制、调动医务人员积极性，完善制度设计、落实双向转诊，实行全行业管理、鼓励民营医院发展等7项建议。

孙建方教授告诉记者，基本医疗服务的含义有三个方面：一是着眼于保证社会成员实现其基本的健康权利，二是医疗卫生事业有能力提供的、同时医疗保障基金有能力支付的医疗服务，三是政府有能力并且必须承诺提供的医疗服务。他说，深化医药卫生体制改革关系千家万户的幸福，是涉及人民群众切身利益的重大民生问题，公立医院改革在方向上必须遵循公益性质和社会效益原则，在措施上必须着眼于建立新的公立医院管理体制和运行机制，在目标上必须着眼于实现公立医院提供基本医疗服务的公益性。加强顶层设计，明确改革的边界、目标和模式，在管理体制、补偿机制、用人机制和分配机制、药品及器材采购供应机制、内部管理机制、医保支付方式、监督管理机制、分工协作机制、医药价格形成机制等方面进行综合改革，理顺并重新构建起公立医院新的运行体制和机制。而坚持政府主导，坚持公共医疗卫生的公益性，绝不意味着所有的医疗机构都是由政府主办，更不是所有的医疗服务都是由政府买单，实行全民免费医疗。现阶段应该由政府提供的是基本医疗服务，而非所有的医疗服务。

“切实增加政府对公立医院的经费投入，真正体现政府责任归位，才能实现公立医院提供基本医疗服务的公益性的回归，但政府对卫生事业的投入也要更具科学性。”关于这一点，孙建方教授建议：一是要在实施区域卫生规划中保证应该由政府举办的医疗机构的建设经费、大型设备配备经费、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补偿的足额预算安排。对公立医院承担的公共卫生任务给予足额专项补助，保障政府指定的紧急救治、援外、支农、支边等公共服务经费；二是要对公立医院实行全成本核算管理，公立医院继续实行有偿服务，收支两条线，政府对公立医院提供的基本医疗服务项目实行成本（或准成本）定价，医院的医疗服务收入，用作包括人员经费在内的机构运行经费；三是要建立政府对医院的绩效评价体系，实行质量、数量、病人满意度指标为主要内容的绩效评价，同时建立政府对医院的奖惩制度，在对公立医院实行全成本经济核算管理和全面绩效考核评价制度的同时，及时调整对医院的运行经费安排并补充其不足部分，尤其要对公立医院提供基本医疗服务、公立医院为基层医疗机构进行的人员培训，提升基层医疗机构医疗质量的服务（如专家到基层医疗机构会诊）活动进行补偿。

关于“合理配置资源，遏制医疗资源集中化倾向”，孙建方教授建议，首先要遵循医疗事业发展与医疗服务需求相适应、与社会经济发展水平相适应的基本原则，在对现有医疗资源整合的基础上致力于建立具有不同层级、架构清晰的基本医疗服务体系，在此基础上可适当减少公立医院的数量，控制公立医院的规模，对于医院的设备等硬件设施的使用、维护和更新要进行合理化的配置，降低运营成本；其次，政府应立足于调整现有卫生资源的分布，鼓励医疗资源均衡布局，遏制医疗资源集中化、垄断化倾向，要把医疗卫生工作的重点放到农村去，放到社区去，只有这样，才能把小病、常见病、多发病防治于基层医疗机构。

“建立医生的高薪体系合情合理。”孙建方教授认为，医生的薪酬设计要考量三个方面，即工作能力、工作绩效和医德医风。工作能力方面以技术含量的高低、风险程度及工作强度的大小为导向。由于医疗属于特殊行业，医务劳动的计量标准要结合病情轻重、诊断的难易程度、治疗中存在的风险和技术复杂程度、所需医疗技术水平、诊断符合率、治愈率、危重患者抢救成功率、医疗安全和成本控制等作为考核标准。对医生的考量还应有职业道德、患者满意度等综合指标。医院绩效考核体系要将科室成本控管设计在费用发生前，做到成本控制的自觉性，实现医生奖金与工作量挂钩，从以医疗为中心的多收多得变成以患者为中心的鼓励创新和多劳多得。绩效激励目标要明确，透过工作量价值与分配，体现收入、风险、技术、质量等价值，调动医生积极性，快速提升医院收益，为社会提供质优价廉的医疗服务。

孙建方教授还建议相关主管部门就双向转诊制度的实施制定相应的操作规范，规定双向转诊的标准、原则，及操作方法等，明确各方的义务、责权等，建立公立医院与基层医疗卫生机构长期稳定的分工协作机制，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的医疗服务模式；将双向转诊实施情况纳入各级医院及临床各科的考核目标，增强各级医院尤其是省级医院管理层和医生双向转诊的意识和积极性；提高社区服务中心的设备、技术、人才力量或水平，加强培训，熟悉下转病人康复治疗等业务，满足由上向下转诊治疗的需要；对于在社区建立卫生服务机构的单位和个人，政府应通过制度设计、梯度报销医疗费用等形式给予适当的引导和鼓励。

最后，孙建方教授建议“实行全行业管理，鼓励民营医院发展。”他认为，政府相关职能部门要对医疗机构实行全行业管理，制定切实有效的措施，鼓励资本进入医疗市场，并引导其向高、精、尖、专方向发展，让民营医院供特需、可盈利；公立医院可部分保留高、精、尖、专等特色科室，主体部分逐步达到保基本、保公益的目的，以形成公立、民营各归其位，各司其职的医疗格局。

4.境保护法》四个配套办法综合解读 篇四

为贯彻执行新修订的《环境保护法》，将新法赋予环保部门新的监管权力和手段落到实处，环境保护部于2014年12月19日发布《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》和《企业事业单位环境信息公开办法》4个配套办法。现将4个配套办法的出台背景、主要内容、主要特点与大家学习。

一、出台背景

一是贯彻执行新《环境保护法》的迫切需要。新修订的《环境保护法》赋予环保部门许多新的监管权力和手段，按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等措施使新《环境保护法》成为极具“杀伤力”的一把利剑。然而，由于按日计罚、查封扣押等都是全新的制度，《环境保护法》的规定具有原则性和概括性，各级环保部门普遍缺乏操作经验，迫切需要制定配套的实施办法，规范各项制度的适用范围、实施程序和督查方式等，使这些新的监管手段真正成为环保部门打击环境违法行为和督促排污者自觉履行环保主体责任的强有力武器，发挥出巨大威力。

二是环保部门依法行政的迫切需要。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善执法程序，明确具体操作流程，重点规范行政强制等执法行为。按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等监管措施极具“杀伤力”，极易给行政相对人的权益造成侵害或不必要的损害，所以建立健全相关立法，加强对这些措施实施过程中具体操作上的规范、监督，对保护相对人的合法正当权益意义重大，也是推进依法治国的必然要求。

三是重拳打击环境违法行为的迫切需要。随着经济社会的发展，环境保护意识的增强，各级环保部门环境监管的压力也越来越大。对于一些长期恶意偷排、屡查屡犯、超标超总量排污等严重环境违法行为，仅靠行政处罚、责令限期改正等行政执法手段，环保部门已经无法督促其有效整改，需要采取更强有力的手段，切实加大惩处力度，按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等措施威力大，这套“组合拳”能有效打击环境违法行为，提高执法效能，推动环境监管工作。

四是强化排污者环境保护主体责任的迫切需要。新修订的《环境保护法》确立了“损害担责”原则，规定企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。排污者是环境保护的直接责任主体，有义务改正违法排放污染物行为，解决存在的环境问题，也有义务向社会公开其治污过程及结果等环境信息。然而，环保部门在执法实践中发现，一些排污者将污染整治当做环保部门的工作责任，依赖环保部门出方案、验收、核查等，自身怠于履行义务，消极等待环保部门指令，缺乏主体责任意识。因此，4个配套办法进一步强化排污者的主体责任，规定其应当承担的各项义务，强调其改正违法行为的及时性和实施整改措施的主动性。

二、4个配套办法的主要内容

1、《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》共四章二十二条，围绕新修订的《环境保护法》第五十九条按日连续处罚“违法排污”、“拒不改正”的规定，明确了适用按日连续处罚的违法行为种类，规范了实施按日连续处罚的程序，明确了责令改正的内容和形式，确定了拒不改正违法排放污染物行为的评判标准，规定了按日连续处罚的计罚方式，明确了按日连续处罚制度与其他相关环保制度的并用关系。

2、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》共四章二十五条，主要解决一线环境执法人员“不会用、不敢用”查封扣押手段的问题，在规范权力运行的同时，也能有效降低乱用、滥用查封、扣押措施带来的执法风险，围绕新修订的《环境保护法》第二十五条“违法排污”、“造成或者可能造成严重污染”的，可以对“造成污染物排放的设施、设备”实施查封扣押的规定，主要明确了查封扣押的定义、适用范围、具体对象、实施程序及监督检查等。

3、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》共四章二十二条，围绕新修订的《环境保护法》第六十条“超标超总量”排污的环境违法行为可以采取“限制生产”、“停产整治”和“停业关闭”等措施，主要明确了限制生产、停产整治和报请政府关闭的适用情形，细化了限制生产、停产整治的实施程序，加大限制生产、停产整治的监管力度。

4、《企业事业单位环境信息公开办法》共十八条，坚持既要满足公众对企业环境信息的基本需求，又要兼顾企业的信息公开能力，坚持原则性与可操作性相结合，重点解决了“谁公开”、“公开什么”、“如何公开”、“如何监督”，即信息公开范围、内容、方式、监督等4个问题。

三、4个配套办法有哪些主要特点

一是将严惩违法排污与保障相对人合法权利相结合。4个配套办法中适用情形的细化和实施程序的设计都贯彻了加大惩处力度的思路，即让排污者一天都不能违法排污，一旦违法，就让其付出付不起的代价。对于一些恶劣的违法排污行为，按日计罚等经济处罚与查封扣押、限产停产等行为罚和行政拘留等人身罚可以并用。按日计罚的制度设计中，责令排污者立即停止违法排放污染物的行为，而不是“限期改正”，就是不给排污者留有限期内“合法的”违法排污的空间。对排污者改正情况的复查，要求在30日内以暗查形式开展，能掌握排污者排污的实际状况，要求排污者不能心存侥幸、表面应付，而要真正整改，达到合法排污的要求。按日计罚不受次数限制，只要违法排污不停，那么行政处罚不止。

同时，考虑到按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等惩处措施关系到排污者的重大利益，所以4个配套办法在环保部门实施的内部程序设计上体现得非常谨慎、严密，充分考虑到保障行政相对人的合法权利。如规定，环保部门作出查封扣押、限制生产、停产整治决定前，应当书面报经环境保护主管部门负责人批准；案情重大或者社会影响较大的，应当经环境保护主管部门案件审查委员会集体审议决定。此外，还应当告知排污者有关事实、依据及其依法享有的陈述、申辩或者要求举行听证的权利。

二是严格依法行政与环境执法实际相结合，突出可操作性。4个配套办法的制定，严格遵循《环境保护法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律规定，贯彻《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神推进依法行政。又充分考虑环境执法的实际需要，创新了一些有环保特色的规定。如由于环境执法对象大多为不易移动的大型的设施、设备，《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》规定，对不易移动的或者有特殊存放要求的设施、设备，应当就地查封。可以在该设施、设备的控制装置等关键部件或者造成污染物排放所需供水、供电、供气等开关阀门张贴封条。造成污染物排放事实的设施、设备不包括污染治理设施。考虑到基层执法人员要认定“违法排放污染物”、“造成或者可能造成严重污染”和“重点排污单位”等抽象的行为和概念十分不易，4个配套办法对按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治的适用情形进行了明确列举，对重点排污单位作了明确界定，便于基层掌握，具有可操作性。

三是严格环境执法与强化企业自律相结合。新《环境保护法》出台后，环保部门尤其基层执法人员普遍感到压力大、责任重，新法实施后，普遍面临履职和追责双重压力。为更好服务和指导地方执行好新《环境保护法》，4个配套办法明确了环保部门的法定职责和责任边界，突出排污者是环境保护的直接责任主体。如《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》和《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》最为突出的特点就是根据新《环境保护法》立法精神，将改正违法排污、实施整治的主体责任落实到排污者，以排污者自律作为责令改正、限制生产、停产整治实施的基础，让排污者对自己的环境行为负责，出现了环境损害，自己承担责任。如排污者被责令限制生产、停产整治后，其整治方案要备案，整治过程要自测，整治责任自己担。而解除程序的设置进一步强化排污者的主体责任，限制生产、停产整治决定的解除与否不再依赖于环保部门的核查、验收等程序，而是取决于排污者自身，可以极大地调动排污者的整改积极性和主动性，要求排污者对整改的效果负全责，加强了排污者自律。

四是对违法排污“零容忍”与维护公共利益相结合。环保部门行政执法，在维护环境法律权威的同时，其根本目的在于对公共利益和社会秩序的维护。在《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》和《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》中特别规定，城镇污水处理、垃圾处理、危险废物处置等公共设施的运营单位，生产经营业务涉及基本民生、公共利益的或实施查封扣押、停产整治可能影响生产安全的排污者，环境保护主管部门应当按照有关环境保护法律法规予以处罚，可以不予实施查封扣押、停产整治。这一规定遵循行政比例原则，“两害相较取其轻”，体现了谨慎实施查封扣押、停产整治的立法思路。

《企业事业单位环境信息公开办法》紧扣公众关注、关心的“家门口”的环境问题来确定公开主体和公开内容，通过便于公众知晓的方式公开信息，充分体现便民为民原则，满足公众知情权，便于公众参与环境管理和监督企业合法排污。

五是加大惩处力度与实行信息公开相结合。新《环境保护法》增设了“信息公开和公众参与”专章，4个配套办法秉承立法原意，环境信息公开的通则贯穿始终。按日计罚、查封扣押、限产停产等3个办法均明确要求环保部门向社会公开按日计罚的责令改正决定和行政处罚决定，查封扣押决定、查封扣押延期情况和解除查封扣押决定等相关信息，限制生产、停产整治决定，限制生产延期情况和解除限制生产、停产整治的日期等相关信息。《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》还要求排污者将整改方案及整改信息向社会公开。这些规定和要求有利于公众参与并进行监督，从而形成一套“政府监管、企业自律、公众监督”的管理模式，放大环境执法的效应。

5.配套政策解读 篇五

2016-06-24 来源：重宇合众

作者：君合律师事务所聂明

2016年6月17日，中国证监会发布关于修改《上市公司重大资产重组管理办法》的决定（征求意见稿），拟对《上市公司重大资产重组管理办法》（以下简称“《重组管理办法》”）进行修订。同时，上市部也在证监会官网发布《关于上市公司发行股份购买资产同时募集配套资金的相关问题与解答》和《关于上市公司业绩补偿承诺的相关问题与解答》，三个规则从多角度对上市公司重大资产重组涉及的重组上市（即借壳）、募集配套资金及用途、业绩补偿承诺等问题进行了约束，将对市场各方参与主体产生重大影响。

一修订的主要内容

（一）《重组管理办法》（征求意见稿）

1完善借壳的认定标准

现行《重组管理办法》认定借壳的标准是同时满足以下条件：1）上市公司控制权发生变更；2）上市公司向收购人及其关联人购买资产；3）向收购人及其关联人购买的资产总额占上市公司控制权发生变更的前一个会计经审计的合并财务会计报告期末资产总额的比例达到100%以上。

近年来，由于IPO排队时间较长，红筹股纷纷回归，其中一些不符合IPO、借壳条件的公司想尽快登陆资本市场，个别创业板公司经营困难又想避免退市等等因素影响，实践中出现了各种规避借壳的重组案例，而现行规则中认定借壳的标准过于单一也给这些操作以可乘之机。基于此，本次《重组管理办法》的修订重点即在于限制这类规避借壳行为，修订的主要内容如下：

（1）完善购买资产规模的认定标准

现行规则中购买资产的规模仅考核资产总额一项指标，而资产总额作为时点数，容易被人为操纵，《重组管理办法》征求意见稿将原有的资产总额单项指标调整为：资产总额、营业收入、净利润、资产净额、发行股份等五个量化指标，只要其中任一指标达到100%以上，就认定符合交易规模要件。这五个指标可以对标的资产进行全方位的度量，能有效地避免因指标过于单一而导致人为调节的情形。由于壳公司通常经营状况不佳，因此标的资产在收入、利润或净资产等指标上超过上市公司相应指标100%的可能性较大。征求意见稿量化指标的增加，无疑是大幅扩大了借壳上市的界定范围。

除上述量化指标外，《重组管理办法》征求意见稿还增设了两项特殊指标，即主营业务发生根本变化和中国证监会认定的其他情形，这两项指标加大了监管部门的裁量权，对应对日后可能出现的新型规避借壳手段留有监管空间。

（2）明确首次累计原则的期限

现行规则并未规定上市公司控制权发生变更后多长时间内注入资产达到一定规模即构成借壳，也就是说，只要收购人取得上市公司的控制权，其后不论多久，只要累计注入的收购人资产达到一定规模，都将构成借壳。而《重组管理办法》征求意见稿将首次累计原则的期限明确为60个月，即：如果收购方先取得上市公司控制权，60个月后再进行资产注入，则不构成借壳。该期限有助于加强首次累计原则的可操作性，另外，60个月的期限也足以使借壳方通过IPO等正常途径实现资产证券化，提前60个月谋求规避借壳的主观动机不强。

（3）明确控制权变更的认定标准

《重组管理办法》征求意见稿进一步明确上市公司控制权变更的判断标准，除根据股权比例、董事会构成等因素判断以外，特别明确了“上市公司股权分散，董事、高级管理人员可以支配公司重大的财务和经营决策的，视为具有上市公司控制权。”如果上市公司因股权分散而认为其没有实际控制人，并以此为理由认为其股权变更不构成实际控制人变化，将会受到前述规定的限制。

（4）增加对壳资源的限制，防止监管套利

对于构成借壳的，除了要符合《重组管理办法》第十一条、第四十三条的规定，并符合《首次公开发行股票并上市管理办法》规定的其他发行条件以外，《重组管理办法》征求意见稿还增加规定了以下条件：1）上市公司及其控股股东、实际控制人不存在因涉嫌犯罪正被司法机关立案侦查或涉嫌违法违规被中国证监会立案调查的情形，或者涉嫌犯罪或违法违规的行为终止已满36个月；上市公司及其控股股东、实际控制人最近12个月内未受到证券交易所公开谴责，不存在其他重大失信行为；2）本次重大资产重组不存在中国证监会认定的可能损害投资者合法权益，或者违背公开、公平、公正原则的其他情形。

监管部门明确了借壳等同于IPO审核的原则，而《重组管理办法》征求意见稿对于借壳甚至规定了比IPO更为严格的条件，这将有助于防止重组方在借壳与IPO之间谋取监管套利。同时，上述规定也使得部分的壳公司暂时不具备壳资源的价值，如果不能通过其他途径改善上市公司的经营，将可能面临退市的风险。

2取消重组上市的配套融资

《重组管理办法》征求意见稿取消了借壳的配套融资，提高了对重组方的资金实力要求，同时也限制了市场资金通过配套融资参与借壳的机会。

3加强对借壳的锁定期要求

《重组管理办法》征求意见稿要求上市公司原控股股东、实际控制人及其控制的关联人在本次交易完成后36个月内不转让其在该上市公司中拥有权益的股份；除收购人及其关联人以外的特定对象应当公开承诺，其以资产认购而取得的上市公司股份自股份发行结束之日起24个月内不得转让。

上述规定增加了对上市公司原控股股东的持股锁定要求，并延长了新进入上市公司的其他小股东的锁定期（从目前12个月延长到24个月），上市公司原股东选择重组方时将更加慎重，有利于抑制短期套利行为，促进上市公司的长期稳定发展。

4对于规避借壳的，给予严厉的事后追究和处罚

《重组管理办法》征求意见稿在第五十三条中单独增加一款，对于规避借壳的，一经发现，将给予严厉的追究和处罚，交易尚未完成的，中国证监会责令上市公司补充披露相关信息、暂停交易并按照借壳要求报送申请文件；交易已经完成的，可以处以警告、罚款，并对有关责任人员采取市场禁入的措施。构成犯罪的，依法移送司法机关。

（二）《关于上市公司发行股份购买资产同时募集配套资金的相关问题与解答》

该解答的主要内容包含以下几个方面：

1、根据《<上市公司重大资产重组管理办法>第十四条、第四十四条的适用意见——证券期货法律适用意见第12号》的规定“上市公司发行股份购买资产同时募集的部分配套资金，所配套资金比例不超过拟购买资产交易价格100%的，一并由并购重组审核委员会予以审核”。其中，拟购买资产交易价格指本次交易中以发行股份方式购买资产的交易价格，解答进一步明确“拟购买资产交易价格”不包括交易对方在本次交易停牌前六个月内及停牌期间以现金增资入股标的资产部分对应的交易价格。

该规定限制了交易方以突击增加标的资产价格的方式，提高配套融资金额的做法，堵上了原规则的一个漏洞，限制了重组配套融资的金额。如果《重组管理办法》征求意见稿正式实施，因借壳不允许配套融资，则该规定仅适用于不构成借壳的发行股份购买资产。

2、对于上市公司控股股东、实际控制人及其一致行动人通过认购募集配套资金或取得标的资产权益巩固控制权的，上市部明确在认定是否构成《重组管理办法》第十三条规定的交易（即借壳交易）情形时：1）上市公司控股股东、实际控制人及其一致行动人拟认购募集配套资金的，相应股份在认定控制权是否变更时剔除计算；2）上市公司控股股东、实际控制人及其一致行动人在本次交易停牌前六个月内及停牌期间取得标的资产权益的，以该部分权益认购的上市公司股份，按前述计算方法予以剔除。

由于构成借壳的条件之一是“上市公司控制权发生变更”，实践中出现了上市公司原控股股东、实际控制人及其一致行动人通过参与配套融资或持有标的资产股权，以维持上市公司大股东地位，从而避免被认定为借壳的情形。上述规定限制了此类操作，明确了上市公司原控股股东因上述原因取得的股份需剔除计算。如果《重组管理办法》征求意见稿正式实施，因借壳不允许配套融资，则本条主要限制的是上市公司控股股东、实际控制人及其一致行动人在交易停牌前六个月内及停牌期间取得标的资产权益，并以该部分权益认购的上市公司股份。

3、考虑到募集资金的配套性，该解答进一步明确重组配套所募资金仅可用于：支付本次并购交易中的现金对价；支付本次并购交易税费、人员安置费用等并购整合费用；投入标的资产在建项目建设。募集配套资金不能用于补充上市公司和标的资产流动资金、偿还债务。

该规定限制了重组配套资金用于上市公司和标的资产的补充流动资金和偿还债务，将促使上市公司合理设计融资规模、合理使用募集资金。

（三）《关于上市公司业绩补偿承诺的相关问题与解答》

该解答明确：上市公司重大资产重组中，重组方的业绩补偿承诺是基于其与上市公司签订的业绩补偿协议作出的，该承诺是重组方案的重要组成部分，因此，重组方应当严格按照业绩补偿协议履行承诺。重组方不得适用《上市公司监管指引第4号——上市公司实际控制人、股东、关联方、收购人以及上市公司承诺及履行》第五条的规定，变更其作出的业绩补偿承诺。

上述《监管指引第4号》第五条规定，如果出现承诺确已无法履行或者履行承诺不利于维护上市公司权益的，承诺相关方应充分披露原因，并向上市公司或其他投资者提出用新承诺替代原有承诺或者提出豁免履行承诺义务。变更方案应提交股东大会审议，上市公司应向股东提供网络投票方式，承诺相关方及关联方应回避表决。

近期市场上出现了一些重组标的未达盈利承诺，而通过上市公司股东大会程序对原业绩补偿承诺进行调整的案例。该解答对此类情况进行了限制，即要求重组方必须按原协议的约定履行相应的业绩补偿承诺，而不允许通过股东大会程序进行变更。

二

重组新规对市场的影响

1防止监管套利

新规从完善借壳认定标准、取消借壳配套融资、延长壳公司原股东和标的公司小股东持股锁定期、加大事后处罚力度等方面压缩了各市场参与主体的监管套利空间。但从另一个角度来说，也有可能限制了市场各方参与上市公司重组的积极性。由于上市公司重组一定程度上还是解决了一些上市公司的历史遗留问题，对上市公司及其中小股东有积极意义，因此在政策的顶层设计上，需要在防止监管套利与提升资本市场活跃度两者之间寻求适当的平衡点，在“堵斜路”的同时也要“开正路”。

2退市公司或将增加

新规提高了借壳门槛和卖壳成本，投资者风险加大，有助于投资者形成退市制度落地预期，缓解退市难的局面，促进上市公司优胜劣汰，引导市场进行理性投资和价值投资。

3壳资源炒作将降温

近年来，市场上出现的各种规避借壳的重组案例，使得上市公司壳资源价格不断攀升，不利于股票二级市场的价值投资和上市公司的优胜劣汰，也容易滋生内幕交易。重组新规将有助于抑制上市公司壳资源的炒作，使上市公司并购重组业务回归本源，有利于上市公司通过正常的并购重组提高质量、推动行业整合和产业升级。

4规避借壳难操作，借壳案例或有所增加

由于认定借壳的标准更严，规避借壳的处罚更重，预计今后投行设计重组方案会更加稳健，规避借壳的方案将较难操作。但可以预见，由于市场参与各方的利益需求，可能还会出现一些新的规避借壳的操作方式，届时对于如何认定一项重组是否构成规避借壳，值得监管部门和其他市场参与主体关注。

由于IPO排队时间仍较长，虽然借壳实质条件等同于IPO，但时间上仍有一定优势，如果新规能够降低壳价格，未来走正规借壳途径的案例或会有所增加。

5私募基金的投资和退出渠道受负面影响

在目前的借壳业务中，私募基金可能参与重组配套融资，也可能通过持有拟借壳标的公司的股权参与上市公司重组。根据《重组管理办法》征求意见稿，借壳将不允许配套融资，这直接堵死了私募基金的一个投资渠道。另外，如果私募基金是持有拟借壳标的企业股权的小股东，其通过现金对价方式退出更为困难（因为取消了配套融资），如果私募基金取得上市公司的股份，其锁定期将从目前的12个月延长到24个月。

私募基金对资本市场的活跃度起着重要作用，在对其进行规范的同时，也有必要引导私募基金积极参与资本市场，以促进整个市场的长期稳定发展。

6类借壳以外的资产重组行为尚待进一步规范

就实践中大量存在的类借壳以外的上市公司重大资产重组行为，本次《重组管理办法》征求意见稿并未涉及，而这些重组行为在评估方法合理性、业绩承诺的可实现性、盈利补偿的保障措施等方面存在的问题也日益显现，对这些问题的规范与监管还有待进一步完善。

附表：征求意见稿与现行《重组管理办法》条文对比

6.配套政策解读 篇六

国发〔2006〕6 号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

现将《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）〉的若干配套政策》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

国务院

二○○六年二月七日

实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》的若干配套政策

为实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）》（国发〔2005〕44号，以下简称《规划纲要》），营造激励自主创新的环境，推动企业成为技术创新的主体，努力建设创新型国家，特制定如下配套政策：

一、科技投入

（一）大幅度增加科技投入。建立多元化、多渠道的科技投入体系，全社会研究开发投入占国内生产总值的比例逐年提高，使科技投入水平同进入创新型国家行列的要求相适应。

（二）确保财政科技投入的稳定增长。各级政府把科技投入作为预算保障的重点，年初预算编制和预算执行中的超收分配，都要体现法定增长的要求。2006年中央财政科技投入实现大幅度增长，在此基础上，“十一五”期间财政科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅。

（三）切实保障重大专项的顺利实施。《规划纲要》确定的重大专项的实施，要遵循“成熟一个、启动一个”的原则，组织专家进一步进行全面深入的技术、经济等可行性论证，并根据国家发展需要和实施条件的成熟度，报经国务院批准后，统筹落实专项经费，以专项计划的形式逐项启动实施。

（四）优化财政科技投入结构。财政科技投入重点支持基础研究、社会公益研究和前沿技术研究。合理安排科研机构正常运转、政府科技计划（基金）和科研条件建设等资金。重视公益性行业科研能力建设，建立对公益性行业科研的稳定支持机制。优化政府科技计划体系，明确支持方向，重点解决国家、行业和区域经济社会发展中的重大科技问题。

（五）发挥财政资金对激励企业自主创新的引导作用。创新投入机制，整合政府资金，加大支持力度，激励企业开展技术创新和对引进先进技术的消化吸收与再创新。要引导和支持大型骨干企业开展竞争前的战略性关键技术和重大装备的研究开发，建立具有国际先进水平的技术创新平台；加强面向企业技术创新的服务体系建设。加大对科技型中小企业技术创新基金等的投入力度，鼓励中小企业自主创新。

（六）创新财政科技投入管理机制。在科研基地布局、人才队伍建设、政府科技计划设立、科研条件建设等方面，建立协调高效的管理平台，优化资源配置，使财政科技投入效益最大化。改革和强化科研经费管理，对科研课题及经费的申报、评审、立项、执行和结果的全过程，建立严格规范的监管制度。建立财政科技经费的绩效评价体系，明确设立政府科技计划和应用型科技项目的绩效目标，建立面向结果的追踪问效机制。

二、税收激励

（七）加大对企业自主创新投入的所得税前抵扣力度。允许企业按当年实际发生的技术开发费用的150%抵扣当年应纳税所得额。实际发生的技术开发费用当年抵扣不足部分，可按税法规定在5年内结转抵扣。企业提取的职工教育经费在计税工资总额2.5%以内的，可在企业所得税前扣除。研究制定促进产学研结合的税收政策。

（八）允许企业加速研究开发仪器设备折旧。企业用于研究开发的仪器和设备，单位价值在30万元以下的，可一次或分次摊入管理费，其中达到固定资产标准的应单独管理，但不提取折旧；单位价值在30万元以上的，可采取适当缩短固定资产折旧年限或加速折旧的政策。

（九）完善促进高新技术企业发展的税收政策。推进对高新技术企业实行增值税转型改革。国家高新技术产业开发区内新创办的高新技术企业经严格认定后，自获利年度起两年内免征所得税，两年后减按15%的税率征收企业所得税。继续完善鼓励高新技术产品出口的税收政策。完善高新技术企业计税工资所得税前扣除政策。

（十）支持企业加强自主创新能力建设。对符合国家规定条件的企业技术中心、国家工程（技术研究）??品，免征进口关税和进口环节增值税；对承担国家重大科技专项、国家科技计划重点项目、国家重大技术装备研究开发项目和重大引进技术消化吸收再创新项目的企业进口国内不能生产的关键设备、原材料及零部件免征进口关税和进口环节增值税。

（十一）完善促进转制科研机构发展的税收政策。对整体或部分企业化转制科研机构免征企业所得税、科研开发自用土地、房产的城镇土地使用税、房产税的政策到期后，根据实际需要加以完善，以增强其自主创新能力。

（十二）支持创业风险投资企业的发展。对主要投资于中小高新技术企业的创业风险投资企业，实行投资收益税收减免或投资额按比例抵扣应纳税所得额等税收优惠政策。

（十三）扶持科技中介服务机构。对符合条件的科技企业孵化器、国家大学科技园自认定之日起，一定期限内免征营业税、所得税、房产税和城镇土地使用税。对其他符合条件的科技中介机构开展技术咨询和技术服务，研究制定必要的税收扶持政策。

（十四）鼓励社会资金捐赠创新活动。企事业单位、社会团体和个人，通过公益性的社会团体和国家机关向科技型中小企业技术创新基金和经国务院批准设立的其他激励企业自主创新的基金的捐赠，属于公益性捐赠，可按国家有关规定，在缴纳企业所得税和个人所得税时予以扣除。

三、金融支持

（十五）加强政策性金融对自主创新的支持。政策性金融机构对国家重大科技专项、国家重大科技产业化项目的规模化融资和科技成果转化项目、高新技术产业化项目、引进技术消化吸收项目、高新技术产品出口项目等提供贷款，给予重点支持。

国家开发银行在国务院批准的软贷款规模内，向高新技术企业发放软贷款，用于项目的参股投资。中国进出口银行设立特别融资账户，在政策允许范围内，对高新技术企业发展所需的核心技术和关键设备的进出口，提供融资支持。中国农业发展银行对农业科技成果转化和产业化实施倾斜支持政策。

（十六）引导商业金融支持自主创新。政府利用基金、贴息、担保等方式，引导各类商业金融机构支持自主创新与产业化。商业银行对国家和省级立项的高新技术项目，应根据国家投资政策及信贷政策规定，积极给予信贷支持。商业银行对有效益、有还贷能力的自主创新产品出口所需的流动资金贷款要根据信贷原则优先安排、重点支持，对资信好的自主创新产品出口企业可核定一定的授信额度，在授信额度内，根据信贷、结算管理要求，及时提供多种金融服务。

（十七）改善对中小企业科技创新的金融服务。商业银行与科技型中小企业建立稳定的银企关系，对创新活力强的予以重点扶持。加快建设企业和个人征信体系，促进各类征信机构发展，为商业银行改善对科技型中小企业的金融服务提供支持。政府引导和激励社会资金建立中小企业信用担保机构，建立担保机构的资本金补充和多层次风险分担机制。探索创立多种担保方式，弥补中小企业担保抵押物不足的问题。政策性银行、商业银行和其他金融机构开展知识产权权利质押业务试点。（十八）加快发展创业风险投资事业。制定《创业投资企业管理暂行办法》配套规章，完善创业风险投资法律保障体系。依法对创业风险投资企业进行备案管理，促进创业风险投资企业规范健康发展。鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金，引导社会资金流向创业风险投资企业，引导创业风险投资企业投资处于种子期和起步期的创业企业。在法律法规和有关监管规定许可的前提下，支持保险公司投资创业风险投资企业。允许证券公司在符合法律法规和有关监管规定的前提下开展创业风险投资业务。允许创业风险投资企业在法律法规规定的范围内通过债权融资方式增强投资能力。

完善创业风险投资外汇管理制度，规范法人制创业风险投资企业外汇管理，明确对非法人制外资创业风险投资企业的有关外汇管理问题。

（十九）建立支持自主创新的多层次资本市场。支持有条件的高新技术企业在国内主板和中小企业板上市。大力推进中小企业板制度创新，缩短公开上市辅导期，简化核准程序，加快科技型中小企业上市进程。适时推出创业板。

推进高新技术企业股份转让工作。启动中关村科技园区未上市高新技术企业进入证券公司代办系统进行股份转让试点工作。在总结试点经验的基础上，逐步允许具备条件的国家高新技术产业开发区内未上市高新技术企业进入代办系统进行股份转让。在有条件的地区，地方政府应通过财政支持等方式，扶持发展区域性产权交易市场，拓宽创业风险投资退出渠道。支持符合条件的高新技术企业发行公司债券。

（二十）支持开展对高新技术企业的保险服务。支持保险公司发展企业财产保险、产品责任保险、出口信用保险、业务中断保险等险种，为高新技术企业提供保险服务。

（二十一）完善高新技术企业的外汇管理政策。国家外汇管理局根据高新技术企业的实际需要，充分满足高新技术企业货物贸易和服务贸易用汇需求??海外研究开发设计机构、收并购国外研究开发机构或高新技术企业。

四、政府采购

（二十二）建立财政性资金采购自主创新产品制度。建立自主创新产品认证制度，建立认定标准和评价体系。由科技部门会同综合经济部门按照公开、公正的程序对自主创新产品进行认定，并向全社会公告。财政部会同有关部门在获得认定的自主创新产品范围内，确定政府采购自主创新产品目录（以下简称目录），实行动态管理。

加强预算控制，优先安排自主创新项目。各级政府机关、事业单位和团体组织（以下统称采购人）用财政性资金进行采购的，必须优先购买列入目录的产品。采购人在编制年度部门预算时，应当标明自主创新产品。财政部门在预算审批过程中，在采购支出项目已确定的情况下，优先安排采购自主创新产品的预算。发挥财政、审计与监察部门的监督作用，督促采购人自觉采购自主创新产品。

国家重大建设项目以及其他使用财政性资金采购重大装备和产品的项目，有关部门应将承诺采购自主创新产品作为申报立项的条件，并明确采购自主创新产品的具体要求。在国家和地方政府投资的重点工程中，国产设备采购比例一般不得低于总价值的60%。不按要求采购自主创新产品，财政部门不予支付资金。

（二十三）改进政府采购评审方法，给予自主创新产品优先待遇。在政府采购评审方法中，须考虑自主创新因素。以价格为主的招标项目评标，在满足采购需求的条件下，优先采购自主创新产品。其中，自主创新产品价格高于一般产品的，要根据科技含量和市场竞争程度等因素，对自主创新产品给予一定幅度的价格扣除。自主创新产品企业报价不高于排序第一的一般产品企业报价一定比例的，将优先获得采购合同。以综合评标为主的招标项目，要增加自主创新评分因素并合理设置分值比重。

经认定的自主创新技术含量高、技术规格和价格难以确定的服务项目采购，可以在报经财政部门同意后，采用竞争性谈判采购方式，将合同授予具有自主创新能力的企业。

完善自主创新产品政府采购合同管理，拒绝接受或提供合同约定自主创新产品的，财政部门应责令其纠正，否则不予支付采购资金。

（二十四）建立激励自主创新的政府首购和订购制度。国内企业或科研机构生产或开发的试制品和首次投向市场的产品，且符合国民经济发展要求和先进技术发展方向，具有较大市场潜力并需要重点扶持的，经认定，政府进行首购，由采购人直接购买或政府出资购买。

政府对于需要研究开发的重大创新产品或技术，应当通过政府采购招标方式，面向全社会确定研究开发机构，签订政府订购合同，并建立相应的考核验收和研究开发成果推广机制。

（二十五）建立本国货物认定制度和购买外国产品审核制度。采购人应根据《中华人民共和国政府采购法》规定，优先购买本国产品。财政部会同有关部门制定本国货物认定标准。采购人需要的产品在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的（在中国境外使用除外），在采购活动开始前，需由国家权威认证机构予以确认并出具证明。采购外国产品时，坚持有利于企业自主创新或消化吸收核心技术的原则，优先购买向我转让技术的产品。

（二十六）发挥国防采购扶持自主创新的作用。国防采购应立足于国内自主创新产品和技术。自主创新产品和技术满足国防或国家安全需求的，应优先采购。政府部门对于涉及国家安全的采购项目，应首先采购国内自主创新产品，采购合同应优先授予具有 lang=“EN-US” style=“font-size: 9pt;font-family: Arial”>

五、引进消化吸收再创新

（二十七）加强对技术引进和消化吸收再创新的管理。凡由国家有关部门和地方政府核准或使用政府投资的重点工程项目中确需引进的重大技术装备，由项目业主联合制造企业制定引进消化吸收再创新方案，作为工程项目审批和核准的重要内容，报请国家有关主管部门审批（核准）后实施。

加强对引进技术工作的咨询和评估。重大技术和重大装备的引进消化吸收和再创新方案须经有关部门联合组织的专家委员会进行咨询论证，明确消化吸收和再创新的计划、目标和进度。将通过消化吸收是否形成了自主创新能力，作为对引进项目验收和评估的重要内容。

（二十八）鼓励引进国外先进技术，定期调整鼓励引进技术目录。

对国内尚不能提供、且多家企业需要引进的重大装备，国家鼓励统一招标，引导外商联合国内企业投标；在进口装备的同时，应当引进先进设计制造技术，并支持国内企业尽可能多地参与分包和实现本地制造。

（二十九）限制盲目、重复引进。定期调整禁止进口限制进口技术目录。??止或限制进口高消耗、高污染和已被淘汰的落后装备和技术。

（三十）对企业消化吸收再创新给予政策支持。对消化吸收再创新形成的先进装备和产品，纳入政府优先采购的范围。对订购和使用国产首台（套）重大装备的国家重点工程，国家优先予以安排。建立由项目业主、装备制造企业和保险公司风险共担、利益共享的重大装备保险机制，引导项目业主和装备制造企业对国产首台（套）重大装备投保。

（三十一）支持产学研联合开展消化吸收和再创新。对重大装备的引进，用户单位应吸收制造企业、高等学校和科研院所参与，共同跟踪国际先进技术的发展，并在消化吸收的基础上，共同开展自主创新活动。在国家科技基础设施建设中，优先支持在重点产业中由产学研合作组建的技术平台，承担重大引进技术消化吸收再创新任务。

（三十二）实施促进自主制造的装备技术政策。针对国民经济、社会重点发展领域和重点工程，由综合经济部门牵头，并由使用部门和制造部门共同参与制定国家装备技术政策，积极推进重大装备的自主制造。国家和地方重点工程建设项目采用重大装备和技术，应符合装备技术政策。

六、创造和保护知识产权

（三十三）掌握关键技术和重要产品的自主知识产权。国家科技部门、综合经济部门会同有关部门按照行业和领域特点共同编制并定期发布应掌握自主知识产权的关键技术和重要产品目录，国家科技计划和建设投资应当对列入目录的技术和产品的研制予以重点支持。对开发目录中技术和产品的企业在专利申请、标准制定、国际贸易和合作等方面予以支持，形成一批拥有自主知识产权、知名品牌和较强国际竞争力的优势企业。

国家科技部门会同知识产权管理部门建立知识产权信息服务平台，支持开展知识产权信息加工和战略分析，为自主知识产权的创造和市场开拓提供知识产权信息服务。

（三十四）积极参与制定国际标准，推动以我为主形成技术标准。国家科技计划支持重要技术标准的研究，引导产学研联合研制技术标准，促使标准与科研、开发、设计、制造相结合。政府主管部门加强对行业协会等制定重要技术标准的指导协调，支持企业、社团自主制定和参与制定国际技术标准，鼓励和推动我国技术标准成为国际标准。国家建立标准服务平台，支持加快国外先进标准向国内标准的转化，重点支持企业通过再创新推动以我为主形成技术标准。

（三十五）切实保护知识产权。建立健全知识产权保护体系，加大保护知识产权的执法力度，营造尊重和保护知识产权的法治环境。科研机构、高等学校和政府有关部门要加强从事知识产权保护和管理工作的力量。国家科技计划和各类创新基金对所支持项目在国外取得自主知识产权的相关费用，按规定经批准后给予适当补助。切实保障科技人员的知识产权权益，职务技术成果完成单位应对职务技术成果完成人和在科技成果转化中作出突出贡献人员依法给予报酬。依法保护非职务发明成果完成人的合法权益。

建立重大经济活动的知识产权特别审查机制。有关部门组织建立专门委员会，对涉及国家利益并具有重要自主知识产权的企业并购、技术出口等活动进行监督或调查，避免自主知识产权流失和危害国家安全。同时，也要注意防止滥用知识产权制约创新。

（三十六）缩短发明专利审查周期。改革发明专利审查方式，提高专利实质审查工作效率，缩短审查周期。对国家科技、经济、社会发展有重大影响的或具有国际竞争力的自主创新成果，发挥专利制度的积极作用，依法维护国家利益。

（三十七）加强技术性贸易措施体系建设。加快建立我国符合国际通行规则的技术性贸易措施体系。政府有关部门应建立和完善技术性贸易措施的通报协调机制、快速反应机制和研究评议体系。政府部门、行业协会、地方和企业联合建立包括技术预警在内的国外技术性贸易措施预警机制，密切跟踪我国产品目标出口国的技术法规、标准及合格评定程序和检验检疫要求的变化，对出口可能遭遇的技术性贸易措施进行实时监测和发布预警。

七、人才队伍

（三十八）加快培养一批高层次创新人才。实施国家高层次创新人才培养工程，在基础研究、高技术研究、社会公益研究等若干关系国家竞争力和安全的战略科技领域，着力培养造就一批创新能力强的高水平学科带头人，形成具有中国特色的优秀创新人才群体和创新团队。打破论资排辈的现象，改进和完善学术交流制度，健全同行认可机制，使中青年优秀科技人才脱颖而出。

（三十九）结合重大项目的实施加强对创新人才的培养。制定人才培养规划，实施国家重大工程和重大科技计划项目，要重视和做好相关的创新人才培养工作。在国家科技计划项目评审、验收、国家重点实验室评审、科研基地建设综合绩效评估中，把创新人才培养作为重要的考评指标。

（四十）支持企业培养和吸引创新人才。改革和完善企业分配和激励机制，支持企业吸引科技人才，允许国有高新技术企业对技术骨干和管理骨干实施期权等激励政策。在高等学校和科研机构中设立面向企业创新人才的客座研究员岗位，选聘企业高级专家担任兼职教授或研究员。制定和规范科技人才兼职办法，引导和规范高等学校或科研机构科技人才到企业兼职。支持企业为高等学校和职业院校建立学生实习、实训基地。推进企业博士后科研工作，吸引优秀博士到企业从事科技创新。企业招聘高等学校毕业生和吸引优秀人才不受户籍限制。制定相应的政策支持军工等特殊岗位的创新人才培养和使用。明确国有企业负责人对企业自主创新的领导职责。将企业技术创新投入和创新能力建设作为国有企业负责人业绩考核的重要内容。

（四十一）支持培养农村实用科技人才。对科技人员面向农村和贫困地区开展技术创新服务予以政策支持。充分利用广播、电视、网络等远程教育资源，提高广大农民采用实用、先进农业技术的水平和职业技能。

（四十二）积极引进海外优秀人才。制定和实施吸引优秀留学人才和海外科技人才回国（来华）工作和为国服务计划，结合国家自主创新战略、重大科技专项和重点创新项目，采取团队引进、核心人才带动引进等多种方式引进海外优秀人才。海外高层次留学人才回国工作不受用人单位编制、增人指标、工资总额和出国前户籍所在地限制。外籍杰出科技人才申请来华工作许可、在华永久居留的条件可适当放宽，在其居留证件有效期内可办理多次入境有效签证。制定保障具有永久居留资格的在华外籍高层次人才合法权益的办法。妥善解决好海外优秀人才回国（来华）工作的医疗保险、配偶就业、子女上学等问题。

（四十三）改革和完善科研事业单位人事制度。改革专业技术人才管理体制，分类推进专业技术职务制度改革。深化科研事业单位人事制度改革，全面实行聘用制度和岗位管理制度。科研事业单位可以自主设立各级创新岗位，自主聘用。实行固定岗位与流动岗位相结合，人员使用与项目、课题相结合的制度。除涉密岗位外，推行关键岗位和科研项目负责人面向国内外公开招聘制度。对科研机构的新进人员可实行人事代理制度。鼓励科研单位及其工作人员参加社会保险，积极推进事业单位养老保险制度改革，完善科技人员向企业流动的社会保险关系接续办法。按照事业单位工资改革的要求，改革和规范科研单位工资分配制度，建立以岗位工资、绩效工资为主要内容的收入分配制度，禁止违反规定将国家科研项目经费用于分配。（四十四）建立有利于激励自主创新的人才评价和奖励制度。建立符合科技人才规律的多元化考核评价体系，对科学研究、科研管理、技术支持、行政管理等各类人员实行分类管理，建立不同领域、不同类型人才的评价体系，明确评价的指标和要素。改革和完善国家科技奖励制度，建立政府奖励为导向、社会力量奖励和用人单位奖励为主体的激励自主创新的科技奖励制度，把发现、培养和凝聚科技人才特别是尖子人才作为国家科技奖励的重要内容。建立和完善科技信用制度，对承担国家科技计划项目和从事相关管理的人员、机构进行信用监督，增强道德规范，促进学风建设。

八、教育与科普

（四十五）充分发挥高等学校在自主创新中的重要作用。深化高等教育改革，调整高等教育结构，加强重点学科建设。主动适应经济社会发展对各类专门人才的需求，优化学科专业布局，促进学科交叉融合，抓紧培养紧缺人才。扎实推进高水平大学建设，提高高等学校创新能力和社会服务能力，建成若干所世界一流大学和一批高水平研究型大学。创新研究生培养机制，着力培养创新精神与实践能力。坚持产学研结合，鼓励和支持高等学校同企业、科研机构建立多渠道、多形式的紧密型合作关系，共同培养创新人才，联合开展创新活动。扩大研究生派出规模，完善选派办法，在更高层次上开展国际科技和高层次人才培养合作。

（四十六）大力发展与改革职业教育。加快技能型紧缺人才的培养和农村转移劳动力的培训。切实加强职业教育基础能力建设，扩大中等职业教育的办学规模，提高高等职业院校的办学质量，大力推行工学结合、校企合作的人才培养模式。（四十七）全面推进素质教育。大力推进基础教育课程改革和教学改革，加强和改进德育、智育、体育和美育，使青少年主动地生动活泼地得到发展。大力倡导启发式教学，注重培养学生动手能力，从小养成独立思考、追求新知、敢于创新、敢于实践的习惯。切实加强科技教育。广泛运用现代远程教育手段，倡导新的学习方式和教学方式。积极开发并合理利用校内外各种课程资源，发挥图书馆、实验室、专用教室及各类教学设施和实践基地的作用，广泛利用校外的展览馆、科技馆等丰富的资源，加强中小学生科技活动场所建设，拓宽中小学生知识面和锻炼实践能力。

（四十八）大力发展科普事业。实施全民科学素质行动计划，形成尊重科学、崇尚创新的浓厚社会氛围。加强??。建立科研机构、大学定期向社会公众开放制度。鼓励著名科学家和其他专家学者参与科普创作。切实加强科普场馆建设。

九、科技创新基地与平台

??建设。围绕经济社会发展和国家安全的重大战略需求，在新兴交叉前沿领域的战略空白领域建设若干学科交叉、综合集成、机制创新的国家实验室。以国家实验室、国家重点实验室、国家工程实验室、国防科技重点实验室、国家工程（技术研究）中心、企业技术中心或研究开发中心等为依托，组织实施重大自主创新项目，吸引和凝聚高水平人才，推动项目、基地、人才的有机结合。

重点建设一批科研基础设施和大型科学仪器、设备共享平台，自然科技资源共享平台，科学数据共享平台，科技文献共享平台，成果转化公共服务平台，网络科技环境平台等，全面加强对自主创新的支撑。

（五十）加大对公益类科研机构的稳定支持力度。进一步推进和完善公益类科研机构管理体制和运行机制改革。对已实行分类改革的国务院部门属公益类科研机构，经验收合格后，按照重新核定的非营利科研编制，从2006年起大幅度提高投入力度，达到与其承担国家科研和公益服务相适应的水平。

（五十一）加强企业和企业化转制科研机构自主创新基地建设。国家支持企业特别是大企业建立研究开发机构。依托具

有较强研究开发和技术辐射能力的转制科研机构或大企业，集成高等学校、科研院所等相关力量，在重点领域建设一批国家工程实验室，开展面向行业的竞争前技术、前沿技术和军工配套、军民两用技术研究。

完善转制科研机构业绩考核办法，建立起促进其技术创新的业绩考核指标体系。在经营业绩考核指标（国有资本保值增值率、净资产收益率）中，合理剔除非经营性资产的影响因素。

（五十二）加强国家高新技术产业开发区建设。国家高新技术产业开发区要推进“二次创业”，深化管理体制改革，加强软环境建设，努力成为促进技术进步和增强自主创新能力的重要载体，成为带动区域经济结构调整和经济增长方式转变的强大引擎，成为高新技术企业“走出去”参与国际竞争的服务平台，成为抢占世界高技术产业制高点的前沿阵地。

（五十三）推进科技创新基地与条件平台的开放共享。扩大科技创新基地与条件平台向全社会的开放，建立和完善国家科研基地和科研基础设施向企业和社会开放共享的机制和制度。把面向企业和社会提供服务，作为考核其运行绩效的重要指标。

十、加强统筹协调

（五十四）建立和健全合理配置科技资源的统筹机制。完善财政部门与科技等部门科技资源配置的协调机制。完善统计方法，提高研究与开发统计数据质量。强化科技预算的执行监督，确保财政科技投入目标的实现。建立创新资源配置的信息交流制度，防止重复立项和资源分散、浪费。

（五十五）建立政府采购自主创新产品的协调机制。由财政部门牵头，科技、发展改革等相关部门参加组成协调机构，制定政府采购自主创新产品的具体办法，审查实施情况，协调和解决实施中遇到的困难和问题。

（五十六）建立引进技术消化吸收和再创新的协调机制。由国家综合经济部门牵头，科技、教育、财政、商务、税务、海关、质检、知识产权等相关部门参加组成协调机构，制定重大产业技术和装备引进政策，组织协调并监督重大引进技术的消化吸收再创新工作。

（五十七）促进“军民结合、寓军于民”。建立促进军民科技资源协调配置的联席会议制度。加强军民科技计划的衔接与协调。建立军用、民用自主创新信息共享平台，促进军用、民用技术研究开发需求的互通交流及创新成果的双向转移。根据相关法律法规，起草、制定促进军民结合、寓军于民的国防科研生产和武器装备采购法等法律法规以及相关配套制度。制定军品承研、承制单位资格审查认证办法，引入基于资格审查的军品市场准入制度，扩大军品市场的准入范围，将符合条件的民口科研机构和企业纳入装备承研承制单位名录。

在满足军用要求的前提下，积极采用先进适用的民用标准用于武器装备研制，建立国家标准、军用标准和行业标准协调互补的标准体系。对承担武器装备科研生产任务的民口企事业单位给予必要的政策支持。

（五十八）要认真做好实施《规划纲要》、建设创新型国家的宣传工作。

（五十九）国务院各有关部门要依据本文件要求制定必要的实施细则。

7.配套政策解读 篇七

为了营造激励自主创新的政策环境,增强我国的自主创新能力,加快建设创新型国家,2006年,国家颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》(以下简称《纲要》),针对我国科技政策环境建设面临的挑战和突出问题,制定出台了相应的政策措施,并提出明确的目标,即“所有政策和措施都必须有利于增强自主创新能力,有利于激发科技人员的积极性和创造性,有利于充分利用国内外科技资源,有利于科技支撑和引领经济社会的发展”。

一、2006年以来,我国科技创新领域配套政策与措施的制定

目前,我国已取得了一批重大科技成就,但同发达国家相比,我国科学技术总体水平还有一定差距,主要表现为:关键技术自给率低,发明专利数量少;在一些地区特别是中西部农村,技术水平仍比较落后;科学研究质量不够高,优秀拔尖人才比较匮乏等。为增强我国的自主创新能力,加快建设创新型国家,2006年,国家颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》。为贯彻落实《纲要》对实施创新政策的要求,2006年2月,国务院发布了《关于实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要>的若干配套政策》(以下简称《配套政策》)。《纲要》提出9个政策方面,《配套政策》提出10个方面**,60条规定。本文只探讨本专题涉及的前6个政策方面,它们分别是:

1. 实施激励企业技术创新的财税政策。

加大对企业自主创新投入的所得税前抵扣力度;允许企业加速研究开发食品设备折旧;完善促进高新技术企业发展的税收政策;支持企业加强自主创新能力建设;完善促进转制科研机制发展的税收政策;支持创业风险投资企业的发展;扶持科技中介服务机构;鼓励社会资金捐赠创新活动。

2. 加强对引进技术的消化、吸收和再创新。

加强对技术引进和消化吸收再创新的管理;鼓励引进国外先进技术,定期调整鼓励引进技术目录;限制盲目、重复引进,定期调整禁止进口限制进口技术目录;对企业消化吸收再创新给予政策支持;支持产学研联合开展消化吸收和再创新;实施促进自主制造的装备技术政策。

3. 实施促进自主创新的政府采购。

建立财政性资金采购自主创新产品制度;改进政府采购评审方法,给予自主创新产品优先待遇;建立激励自主创新的政府首购和订购制度;建立本国货物认定制度和购买外国产品审核制度;发挥国防采购扶持自主创新的作用。

4. 实施知识产权战略和技术标准战略。

掌握关键技术和重要产品的自主知识产权;积极参与制定国际标准,推动以我为主形成技术标准;切实保护知识产权;缩短发明专利审查周期;加强技术性贸易措施体系建设。

5. 实施促进创新创业的金融政策。

加强政策性金融对自主创新的支持;引导商业金融支持自主创新;改善对中小企业科技创新的金融服务;加快发展创业风险投资事业;建立支持自主创新的多层次资本市场;支持开展对高新技术企业的保险服务;完善高新技术企业的外汇管理政策。

6. 加速高新技术产业化和先进适用技术的推广。

支持培养农村实用科技人才;加强政策性金融对自主创新的支持,中国农业发展银行对农业科技成果转化和产业化实施倾斜支持政策。

二、《纲要》实施后,配套政策与措施实施进展与成效

为落实《配套政策》,有关部门制定了相应的实施细则。《纲要》、《配套政策》及实施细则的出台与实施,促进了国家科技创新政策体系的建设,形成了多层次、较完整的科技创新政策体系。

1. 中央与地方政府部门的响应情况

为贯彻落实《纲要》对实施创新政策的要求,2006年2月,国务院发布了《配套政策》。在国务院的统一领导下,有关部门根据各自的职责分别牵头制定相应的实施细则。截至2009年,已制定完成并发布了78个实施细则(部分内容见表1)。2012年9月,中共中央、国务院专门印发了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》(以下简称《意见》)。《意见》中提出,要完善相关法律法规和政策措施,落实科技规划纲要配套政策;进一步强化和完善政策措施,引导鼓励企业成为技术创新主体;完善和落实促进科技成果转化应用的政策措施等。《意见》与2006年颁布的《纲要》、《配套政策》方向一致,强调了鼓励企业技术创新、落实促进科技成果转化应用的政策措施。

《纲要》、《配套政策》及实施细则的出台与实施后,各地方积极贯彻落实国家政策,因地制宜制定配套实施办法,截至2012年底,已出台1700多个相关政策文件。

2. 总体实施效果

(1)促进创新政策环境完善,系统性政策设计仍可进一步加强

《纲要》、《配套政策》及实施细则的出台与实施,促进了国家科技创新政策体系的建设,形成了多层次、较完整的科技创新政策体系,体现了科技政策与经济政策相整合和引导企业成为技术创新主体的特点。据《纲要》中期实施情况企业问卷调查***统计结果显示,95.6%的企业认为创新政策环境得到改善,88.6%的企业享受过国家创新政策。

但总体来看,政策供给多、需求拉动少;有的政策缺乏实施细则,有的政策仅是原则性指导意见,真正操作性强的并不多;个别地方还存在“为出政策而出政策,以文件落实文件”的现象。此外,部分实施细则之间或与其他政策相重复或冲突(见表2),政策的关联性还需要进一步的梳理和研究,系统性政策设计仍需进一步加强。

(2)各领域政策已基本实施,新形势下部分政策还可进一步调整

目前,本专题调研的6个政策方面已基本实施,但各领域政策实施进度不一。财税、金融政策实施情况相对较好;知识产权相关政策推动力度较大;对引进技术的消化吸收和再创新以及先进适用技术推广应用下接续表1政策实施情况不甚理想。《纲要》中还有一些规定需继续落实,主要包括:设立引进消化吸收再创新专项资金;建立全国性的科技创业风险投资行业自律组织;进一步落实“鼓励企业建立技术研发专项资金制度”和“加大对企业设立海外研发机构的外汇和融资支持力度”的规定。

在目前的新形势下,《纲要》提出的部分政策措施还可进一步调整。如在“新型城镇化”战略要求下,调整农技推广工作,以向整个“三农”服务;在跨国公司不愿向我国转让新技术的情况下,合理调整引进技术的消化吸收和再创新政策。

(3)地方在政策落实中创造出优秀的经验和做法,区域政策落实还需进一步平衡

地方政府在政策落实的过程中创造了很多好的经验和做法,如上海的“一门式”政策服务窗口、江苏的“两团两员”(科技政策宣讲团、科技政策咨询团、科技政策辅导员、科技政策助理员)工作机制等(见表3),但政策的区域落实并不平衡。在东部发达地区,政府服务机构发挥了很好的作用;而在中西部地区,由于缺乏政策服务支撑和有效的工具手段,政策落实方式较为单一,落实力度较弱,影响了政策的实施效果。

三、新形势下营造科技政策环境的实施建议

1. 加强系统性政策设计,进一步完善科技创新政策体系,健全创新政策环境

出台新政策应适应新形势下建设创新型国家和科技改革的目标要求,加强科技政策与经济、产业、金融、贸易、消费等其他政策的统筹协调,确保政策的系统性、综合性和连贯性,进一步完善科技创新政策体系,健全创新政策环境。

2. 加强政策的可操作性,注重有效性,完善配套政策措施

对于《纲要》、《配套政策》中缺乏实施细则或操作性不强的政策措施,尽快制定出台分工明确、责任清晰、切实可行的具体实施办法。对于实施效果较好、较受欢迎、能有效支持自主创新,但因故停止执行的政策,应尽快研究出台替代政策。对于较难落实的政策,要适当进行修改,调整完善。对于已到优惠期限的政策进行评估,有必要继续实施的,尽快出台后续实施办法。

3. 加强政策落实力度,确保充分发挥成效

加大政策的宣传、培训和辅导力度,提高政策知晓度,增强政策执行者和政策受益者的认识,提高运用能力;加强政策服务机构能力建设,加强各地的交流和学习,为创新主体提供高效、便捷的服务;简化、规范政策操作流程,实行“一站式”服务,提高服务效率;加强对政策落实情况的监督评价,建立合理的政府绩效评价机制,把重要创新政策的落实情况纳入绩效考核范围;加强有关部门的沟通和协调,建立稳定高效的工作机制;扩大政策的覆盖面和受益度,改善部分政策受惠面较窄、受益度较低的局面,解决区域落实不平衡及中小微企业享受难等问题。

摘要：为了营造激励自主创新的政策环境,增强我国的自主创新能力,加快建设创新型国家,2006年,国家颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006一2020年)》(以下简称《纲要》),针对我国科技政策环境建设面临的挑战,制定出台了相关政策措施,本刊对这些政策措施的实施情况、进展成效,以及许多领域专家提出的政策建议进行综合报道。

关键词：规划纲要,配套政策与措施,实施效果,建议

注释

1资料来源:《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》实施中期评估调研组系列调研报告:《配套政策与措施实施情况专题调研报告》。

2《配套政策》的10个政策方面为:“科技投入”、“税收激励”、“金融支持”、“政府采购”、“引进消化吸收再创新”、“创造和保护知识产权”、“人才队伍”、“教育与科普”、“科技创新基地与平台”、“加强统筹协调”。

8.配套政策解读 篇八

关键词:循环经济;模式;政策;服务;政府

中图分类号:F011 文献标识码:A文章编号:1007-9599 (2010) 01-0000-02

浙江作为典型的资源小省和经济大省,经济快速增长与资源环境约束的矛盾比较明显。为了实现2010年全省率先建成全面小康社会和2020年提前基本实现现代化的发展目标,必须在确保资源环境容量基础上保持浙江经济的持续快速发展,促进资源高效利用,环境逐步好转。循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心,以“减量化、再利用、资源化”为原则,以低消耗、低排放、高效率为特征的可持续经济增长模式。发展循环经济、建设节约型社会将成为浙江突破资源约束、缓解环境压力的必然选择和惟一出路。

一、建立健全支持循环经济发展的法律法规体系

在严格遵守我国已经颁布实施的《环境保护法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》和《环境影响评价法》的基础上,根据浙江省情建立和完善循环经济法律体系。明确界定“可循环资源”的概念并促进回收,明确政府在促进循环经济发展中的职责、强制重点企业实施循环经济和规定消费者义务。近期浙江省可重点进行以下几项法规制度的建设,如《浙江省循环经济发展促进法》、《浙江省工业废弃物回收和再资源化法》、《浙江省废旧计算机和家用电器回收使用法》、《浙江省城市生活废弃物分类处理和再资源化法》、《资源综合利用管理条例》、《食品循环利用法》、《容器与包装材料循环利用法》和《汽车循环使用法》等。

二、完善支持循环经济发展的税收、金融、价格和财政政策

完善资源综合利用税收优惠政策,研究设立征收生态材料税、垃圾填埋和焚烧税,对不易回收的大宗再生资源回收处理实行收费或押金制度;在增加环境(污染排放)税、资源使用税的同时可以对企业用于环境保护的投资实行税收抵扣,对污染治理设备、环境监测仪器以及环境无害化技术等进口产品减征关税,对清洁能源以及获得环境标志的产品减征消费税和关税。逐步建立以税收标准量化项目准入的招商引商制度,尝试建立以“税收门槛和地价浮动”为杠杆的供地机制,对占地达到一定规模的项目,分期供地、限期建成,供地价格随项目建设进程按期逐步调整,引导企业形成理性的用地需求。

多渠道筹措资金,可通过信托业务、投资银行业务、金融工程设计等金融工具的综合运用,创新投融资方式,探索推行BOT、TOT、BLT等多种方式,也可以尝试将建设和运营分开招商的BT、OT等灵活形式,吸引社会资本、私人资本和境外资本投资环保基础设施建设。

三、加快形成自然资源和生态环境交易市场

在正确处理流域上下游之间利益关系的基础上,明晰初始用水权,建立用水权交易市场,相应建立水资源使用登记制度,防止因水资源交易对第三方和环境造成损失;建立与完善直饮净水、中水回用和海水利用市场,形成中水、海水替代自然水源和自来水的成本补偿机制与价格激励,使自来水、污水、海水及回用水间形成合理比价。结合《京都协定书》的生效,允许并鼓励企业之间进行排污权市场交易,逐步建立企业排污账户,定期公布排污权交易信息,进行排放富余指标的登记、交易以及划转等工作,交易过程由受让方委托环评单位对排污权交易进行可行性评估,并监督交易合同履行及排污指标执行情况。加快土地资源向土地资本转变,试行农村股份合作制改革,引导和规范农用地承包经营权流转,适时建立土地流转中介服务机构;建立统一土地管理市场,完善城市土地收购储备制度,推行土地招标拍卖;进一步培育和规范采矿权、海域使用权等产权市场,推行矿业权招标拍卖、海域资源有偿使用等办法。

四、制定自然资源和环境容量消费的标准规范及相关制度

对全省的水、大气等环境容量进行科学、准确的核定测算,并以此为指导进行项目环境影响评价、污染物排放总量控制以及对污染企业进行合理布局;制定主要用能设备能效标准、重点用水行业取水定额标准、主要耗能行业节能设计规范以及强制性水耗、能效标识、绿色标识和再利用品标识制度;制定高耗水、高耗能行业市场准入标准,实行排污许可证制度和环境准入制度,排污单位要做到依法持证排放,对环境影响较大的建设项目设置环境准入门槛,并相对集中布局在环境容量较大的地区;积极探索建立生态恢复和环境保护的经济补偿机制,对经济密集地区、生态敏感地区,实行分类指导、分类考核。建立生产者责任延伸制度,建立废钢铁、废有色金属、废纸、废旧家电及电子产品垃圾强制回收处理和利用体系,由政府出资给予补贴。

五、将推进循环经济发展内容纳入政府责任与考核体系

探索建立环境资源成本核算体系和以绿色GDP为主要内容的国民经济核算体系,建立科学的循环经济发展评价指标体系,对区域资源节约利用与环境保护情况加以量化,纳入政府官员政绩考核重要内容,各地各部门的主要管理者要成为促进循环经济发展考核的对象和责任的承担人。责任与业绩考核标准应体现以下三方面的内容,一是当地政府对中央政府各项资源节约利用和环境保护法规政策的落实情况;二是对当地新型工业化的政绩作出评判,包括对当地经济发展的原材料、能源、水资源、土地等资源消耗强度、污染物排放强度等进行考核;三是形成各级政府的“环境保护问责制”,将公众环境质量评价、空气质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖增长率、环保投资增减率、群众性环境诉求事件发生数量等指标,纳入到政府官员考核标准体系。

六、增强对循环经济发展的产业配套服务能力

研制和生产具有市场竞争力的环保产业名牌产品,形成产品结构合理、适销对路、技术含量高的环保产业体系。重点发展烟气脱硫、机动车尾气治理、城市废水资源化、城市垃圾资源化、生态环境保护、清洁生产设备、环境在线监测仪器仪表、环保材料和再生资源回收利用机械设备等,建立环保关键技术和产品研发试验基地,建立环保产业服务体系,规范和培育环保产业市场。由于污水处理、垃圾填埋、中水回用等环保基础设施投资需求较大、资金回收期长、收益率低,具有准公益经营项目性质,可由政府授权或委托专业公司统一负责建设资金的筹集、使用、偿还,保证企业保本微利运行。