城市化与土地制度改革

2024-07-13

城市化与土地制度改革（精选8篇）

1.城市化与土地制度改革篇一

农村土地制度改革思考与研究

内容提要:土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。本文通过对建国以来土地制度变革历程和土地制度改革经验的回顾总结，指出目前农村土地不完善有些是制度本身的缺陷造成的，有些是经济社会环境变化引起的。要进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，从根本上解决当前存在的问题。关键词：农村土地制度研究

土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。随着农产品供求关系的变化，改造传统农业，发展现代农业，已成为农业发展的必然趋势。总结农村土地制度改革的经验，逐步建立适应社会主义市场经济体制的农村土地流转制度，对于建设社会主义新农村、统筹城乡发展和实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重大战略意义。

一、农村土地制度改革的历史进程

新中国成立后，我国废除了地主阶级剥削的土地制度，经历了四次大的变革，逐步探索建立起农民集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

第一次变革：从封建地主所有和租佃经营向所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制变革，实现了耕者有其田。1949年9月第一次全国政治协商会议通过的《共同纲领》，要求有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，实现耕者有其田。1950年通过的《中国土地改革法》，为这次土地制度变革提供了法律依据。到1952年底，全国普遍建立了农民所有和农村家庭经营的土地制度。土地革命使农民成为农业生产的主体，实现了农业劳动力与生产资料的有机统一。从历史的角度看，这一制度安排适应了当时农村生恢复产力的客观要求。

第二次变革：从所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制向土地集体所有、集中统一经营的土地制度变革，确立了农村土地公有制。为了促进农业生产专业化分工协作，实现土地资源优化配置，1953年开始了农业合作化运动，在不改变土地个体所有权与经营权的基础上，将土地等生产资料作股入社(初级农业合作社)，由合作社统一经营，农民按劳取酬，年终进行土地分红。1955年又掀起初级农业合作社向高级农业合作社转化高潮，即农民将土地所有权和经营权无偿入社，农民成为合作社的劳动者，形成所有权与经营权相统一的合作社集体所有、集体经营土地制。1958年夏秋之际开始的人民公社化浪潮，推动形成了“三级所有、队为基础”的土地所有制，实行队内统一经营、独立核算、按工分酬的经营管理体制。这种一大二公的农村土地制度，在建立之初对促进农业生产发展发挥了一定积极作用，但在技术落后条件下搞集约化生产、分配的平均主义和农产品计划流通制度，严重挫伤了农民生产积极性，逐渐形成农产品全面短缺的局面。

第三次变革：从集体所有、集体统一经营向所有权与经营权适度分离的集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制变革，彻底打破了高度集中的计划经济体制。1978年，我国波澜壮阔的改革开放先在农村获得突破，一些地方创造了多种形式以“包”为主的农业生产责任制，从包工、包产、联产到组，发展到“包产到户”、“包干到户”，最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，在坚持集体所有制的前提下，将土地承包给农户经营，极大地解放和发展了农村生产力。第四次变革：从土地承包经营权不得转让向允许农户在承包期内依法流转土地承包经营权变革，稳定和完善了农村土地制度。1988年12月通过的《宪法》修正案，解除了土地使用权流转禁令。在第一轮土地承包到期后，国家延长了耕地、草地、林地承包期，通过《土地管理法》和制定《物权法》、《农村土地承包法》等，明确家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，以法律形式将改革开放以来农村土地制度改革的成果确定下来。从总体上看，建立在土地公有制基础上的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，基本适应了中国特色社会主义市场经济的要求。

二、农村土地制度改革的主要经验

土地制度是农村生产关系的主要内容，牵动着整个农业、农村和农民的神经。改革开放以来，从基本国情出发，尊重农民首创精神，把解放和发展农村生产力作为第一要务，持续不断地完善农村土地制度，积累了一些必须长期坚持的成功经验。主要经验有四条：

第一，坚持土地公有制不动摇，确保公有制为主体、多种经营制度并存的基本经营制度。中国特色社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地是农村的主要生产资料，只有坚持农村土地国家所有和多种形式的集体所制，才能确保农村经济制度的公有制性质。在稳定和完善农村土地制度的过程中，虽然农村土地使用权的实现形式日益多样化，但始终坚持了农村土地制度的公有制性质不动摇、进一步深化农村土地制度改革也不动摇这根底线。

第二，坚持不断完善农村基本经营制度，使农村生产关系始终适应生产力的要求。纵观我国农村土地制度变革的历程，每一次变革都是生产力发展的结果，每一次变革都不同程度地促进了生产力的发展。随着农业发展方式、组织形式和经营模式的变化，必须不断完善农村土地制度，赋予农村基本经营制度新的内涵，激发农业生产要素更大的活力，促进农村生产关系高级化，实现农业生产现代化。第三，必须坚决维护农民的根本利益不放松，保证农产品供应充足。土地作为农业基本生产资料，不仅是国家粮食安全的重要保证，也是农民的命根和饭碗。中国无农不稳，农民无地不稳。维护和增进农民利益是农村土地制度改革的出发点和落脚点，在操作上必须把制度创新和维护农民根本利益结合起来。农村土地制度改革不但要适应农村生产力发展的根本要求，而且要确保农民收益稳步提高。第四，必须切实尊重群众首创精神，循序渐进推进农村土地制度创新。农民是农村生产力中最活跃的因素，是土地的直接生产经营者，农村土地制度必须反映农民发展生产的根本要求。我国历次农村土地制度创新，都是基层群众在生产实践中首先进行试验，积累经验后，通过国家政策或立法措施向全国推广，逐步建立新的土地经营制度。继续推进农村土地制度改革，仍然要发挥群众的创造力，采取农民自发探索与政府推动相结合的办法。

三、现行农村土地制度存在的矛盾和问题

随着社会主义市场经济体制不断完善，统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流动开辟空间；发展现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础性作用。“三农”问题的根本是农村土地制度问题，农村的许多矛盾和问题都是由土地问题引起的。目前我国农村土地制度所确立的农地产权关系还不明晰，在建立和完善市场经济体制的过程中，农地产权主体模糊、权能残缺等内在缺陷不断凸现，导致农村土地的流转困境。

1、产权不清晰，农民的权益容易受到侵害。

土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功地使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。土地承包拉开了我国农村的改革的序幕，土地承包调动了亿万农民的生产积极性，促进了农村和整个经济的繁荣。承包地不仅是农民重要的生产资料，而且是农民最基本的生活保障。但在我国，现行的农地产权制度存在一定缺陷，其主要表现为：土地权属关系混乱，所有权主体界定不清，内容界定不完整。

目前农村土地所有权主体呈现多样性。我国2002年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第16条规定，承包方享有下列权利:依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的赔偿；法律法规规定的其他权利。从法律的规定来看，我尽管规定农村土地的所用权归集体所有，但各级管理处置权却由国家掌握，集体所有名不副实，再加上农村双层经营体制中，家庭经营层次日益强化扩大，农村集体机构对土地使用方面的监督、管理和调控能力也就非常有限了。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的。一方面，法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权；另一方面，农民集体是一个抽象的概念，不符合产权主体的特征，而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利，导致农村土地的主要产权实际上由国家掌握。从产权内容来看，农村土地所有权不完整，现行法律只将占有权和部分使用权赋予集体经济组织等农村土地的所有权人，并且限定了使用方式即发包给集体经济组织成员，所有权人并没有农村土地的收益权和处分权。从土地承包经营权来看，一方面，现行法律明确规定，土地承包期满后由原承包经营权人继续承包，从法律上确认了农民对土地长期依法占有、使用和收益的权利；另一方面，法律又禁止使用土地承包经营权出资入股、抵押和担保等，致使农民土地承包经营权不完整。

当前，为适应发展现代农业需要而在农村推进的土地流转，特别是在我国中西部广大传统农业区，由于城镇化水平较低，吸纳农民就业能力不足，农村剩余劳动力向城市转移空间有限，以及农民自身知识技能储备不足，进城就业门路窄，无法在城市获得稳定的职业和收入，土地对他们兼有生产和社会保障双重功能，可以说是生命的依托、生存之本。在这些地方推进土地制度改革和土地流转，必须按照中央政策要求，矫正农村各级干部多年来形成的工作惯性视角，厘清农民对土地流转中的土地产权、经营权和流转收益权的困惑与担忧，立足围绕农业增效、农民增收这一主题，实现土地经营权良性流转、转出成果。

2、土地资源零碎化，不利于规模经营和集约化生产。

自家庭联产承包制改革以来，我国农业和农村发展取得了巨大成就，但为了充分体现社区成员平等取得土地使用权的权利，农村土地承包采取按人口平均分配土地的办法。按人口均分土地的制度安排，由于我国人多地少的特殊国情，使得农地经营规模特别小，加之实行好坏搭配以及定期调整等，又造成了地块的数量增加和分布零散。土地规模经营的推进却甚为缓慢，使得农民增收空间非常有限，同时也给控制农产品的质量标准和市场风险带来挑战。这种多地块、小面积、分散狭小的经营规模，不利于合理利用农业机械和水利设施，不利于实行合理耕作和采用先进技术，不利于调整作物结构和防止病虫害，不利于保持优良品种的纯度和品质，不利于增加农户对土地的投入，必然造成农业的粗放经营和低效益，并且与现代市场经济的大规模、集约化经营相违背，特别是与当前大力发展现代农业、提高农业效益相冲突。

现阶段农村土地流转和规模经营形成很多还处于自发性初级阶段的现状，田地肥沃程度不一，地理区域不佳，土地常常不能连成片，规模经营不好操作，风险也比较大，阻碍了规模经营的进一步发展。

土地规模经营的一个非常重要条件就是农民的自觉和自愿参与，但是传统农村一家一户为生产单位的自然经济惯性和部分农民恋土思想偏重，还没有摆脱小农经济思想的束缚；现实外出打工的艰辛使得农民把具有保障性功能的土地仍视为不可放弃的最后防线；少数农户的“忌富”心理，宁愿自己的田荒芜，也不给别人搞规模经营，从而制约了规模经营的形成。所以应采取各种形式深入宣传土地流转和土地规模经营的作用、意义及做法，提高广大农村干群的认识，消除广大农民的各种疑虑，消除传统的小农意识影响，使他们切实认识到，实现土地规模经营是实现农民致富的重要举措，是实现农村高质量小康的重要条件。

3、没有统一的土地流转市场，承包经营权流转不顺畅。

在我国，农地流转主要是指农地使用者的农地权利全部或部分地从一个主体转移给其他主体的行为，即农地使用权的流转。随着我国市场经济的不断发展，城市化进程的不断加快，大量的农业人口转为非农业人口，从事非农产业将不可逆转，这样就产生了土地流转的客观需要。农业用地在转变为非农业用地时，农民几乎没有议价的权利，导致大量土地交易徇私舞弊，养肥了一些开发商和一些腐败分子，让国家和农民双双吃亏。因为农民没有议价的权利，使得一些地方的土地交易成为一种黑箱操作，农民极度不满。为了解决这方面的问题，中央政府也出台了许多政策，但因为政策执行主体的利益往往与农民的利益不一致，结果使政策的执行总是被大打折扣。新的土地征用补偿标准，使农民的利益得到了较高程度的保障，但有效实行这个制度的成本仍然很高，真正消除一些地方政府在土地征用中对农民利益的损害。关键在于让市场机制发挥基础性的作用。农地使用权流转如果主要是农民自发的，政府或集体组织协调和服务缺乏，流转往往在亲戚、朋友、邻居间进行，交易成本大，流转关系不稳定，同时也限制了土地流向边际产出率高的使用者。在竞争激烈而自身又与市场联系不紧密的情况下，由于农民个人或家庭获得土地流转收入较少，其积极参与市场的动力不强，在市场交易谈判中也就容易处于不利地位，最终因与预期存在明显差异，土地流转失败可能性较大。因此必须建立农地使用权流转中介组织，发挥专业机构的优势，规范和畅通市场交易，促进农地资源的优化配置。而现实情况是中介组织不健全，土地流转的信息不畅通、不及时，无法真正建立起土地供给者与土地需求者之间的桥梁，导致统一的土地流转市场很难形成。由于缺乏农村土地承包经营权交易市场，难以形成反映真实价值的农村土地承包经营权流转价格，农民只能是较低价格的被动接受者，宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权，造成农村土地承包经营权流转难。有意愿出让的农民找不到租赁者，而一定经营能力农户则因信息不畅找不到合适的土地来进行规模化经营。

土地流转的中介组织不健全主要还表现在缺乏土地测量评级，土地评估以及从事土地信用，融资和保险等的中介服务机构。使土地的跨区域流动难以实现。现行法律虽然允许依法流转承包经营权，但集体经济组织内的其他成员具有优先受让权，而且采取转让的方式流转土地承包经营权必须经过发包人同意，土地承包经营权流转还存在很多无形的制约。

4、法律法规体系不完善，操作的随意性较大。

如同一切公有资源一样公有土地只要它拥有足够的价值，必然会成为强者掠取的对象。土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割，但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端，但又想继续

维持集体所有制的框架，不免在逻辑上漏洞昭然，在实践中弊端丛生。当法律不能清晰界定权利边界，或者界定之后又不能维护这种界定的有效性，实际的政治力量就要发生作用。这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到利益的侵害，而法律本来想削弱的“集体”力量却因现实的政治关系而得到加强。大量调查发现，地方政府和乡村干部对土地控制的强度决定于下述方面的因素。第一，国家权力的配置状况。地方政府违反中央土地承包法关于承包期限的规定几乎没有任何风险。土地承包的频繁调整已经不是村干部的行为，而变成乡里、县里的行为。县政府把调整土地作为一个时段的中心工作去抓。县政府调整土地承包期限的动力在于增加税收。在目前政治权力格局之下，每一级政府对上级政府都有很强的隐蔽信息的能力，除非有告状事件（特别是集体“上访”事件）发生，上级部门并不纠正下级的违法行为。从立法来看，目前仅制定了农村土地行政管理、所有权归属、土地承包经营等方面的法律法规，相当一部分农村土地关系仍由政策性文件和地方法规来规范，下位法超越上位法的现象还在一定范围内存在。从法律法规的内容来看，重实体规定轻程序规定的问题比较突出，不同法律法规之间关于所有权主体、土地承包经营权抵押担保等关键问题的规定相互冲突，难以有效规范农村土地的生产、使用、收益和处置等活动。从法律适用来看，由于多部同位法交叉规范农村土地关系，以及法律法规对农村土地关系的一些规定比较模糊，出现了一些部门、地方选择性地适用法律法规的问题，难以维护法制的统一性和权威性。

此外，户籍制度改革、农村综合配套改革以及支农惠农措施等制度和政策调整，使农村土地制度和经营体制的环境正在发生深刻变化。农村家庭人口自然增减，不同家庭人均承包耕地面积呈现持续扩大趋势；大量农民转移就业，造成投入降低、粗放耕作甚至弃耕、撂荒等问题；同时，城镇化和工业发展大规模征用耕地，土地征用制度不科学，导致土地承包纠纷不断增多。

目前农村土地制度存在的问题，有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不规范导致的，还有一些是经济社会环境变化引起的，从根本上解决这些问题，必须进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。为解决农村土地制度面临的突出问题，近几年有关部门和地方大胆探索，积累了有效的做法和经验。如正在推广的集体林权制度改革，允许把森林、林木和林地使用权作为抵押、担保、出资入股的条件。

四、农村土地制度改革的基本着力点

统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流动开辟空间；发展现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础作用。为此必须建立归属清晰的农村土地产权制度，构建市场化土地承包经营权流转机制，形成有序流畅的土地承包经营权流转机制，健全以法律为手段的农村土地权益保护制度。

第一，建立归属清晰、权能完整的农村土地产权制度。目前农村土地实行国家所有制和劳动群众集体所有制相结合的所有权制度，其中国家所有的农村土地交由集体经济组织经营，劳动群众集体所有制包括农村集体所有、村内两个以上农民集体所有、乡镇农民集体所有等三种形式。进一步明确农村土地所有权主体，可以考虑由县级人民政府代表国家行使国家所有的农村土地所有权，科学界定农村土地所有权主体，逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共管理职能分开，简化农村土地所有权主体结构。在此基础上，适当拓展农村土地承包经营权的权能，有条件地允许以农村土地使用权作为抵押、担保、出资入股。

第二，探索建立农村土地使用权评估制度。尊重农民对承包土地的长期使用权，发挥市场在农村土地使用权价格形成中的有效作用，借鉴我国固定资产评估的经验，考虑农村土地的功能，建立以市场为基础，现代评估方法为手段，职业化、专业化、社会化的评估机构为依托，完善的法规体系为保障的农村土地评估制度。经过科学评估确定的农村土地使用权价值，可以作为转包、出租、互换、转让、抵押担保、出资入股的定价基础和确定征地补偿的主要依据。

第三，逐步建立农村土地产权流转市场。参照我国目前各类产权交易市场的做法，运用信息化的交易平台，遵循依法、自愿、有偿的原则，开展农村土地产权交易市场试点，逐步建立区域性和全国性的农村土地产权交易市场。可以先在县域范围内进行农村土地产权交易市场试验，取得经验后再全面推开。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度，对举家转为非农业户口，以及举家流入城镇就业达到一定年限并纳入城镇社会保障体系的家庭所承包土地，由国家按照剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家，优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题，剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策，允许城镇居民携带资金、技术到农村租用土地承包经营权从事农业生产等经营活动，推动城乡统筹发展。

第四、正确划分政府和市场在农村土地管理中的作用。进一步转变政府职能，减少政府对农村微观经济的干预，发挥市场促进农村土地资源优化配置的作用。政府应通过制定法律法规、土地利用规划等，调控农村土地用途结构，保证国家粮食安全；依法进行农用地转用审批和监督检查，维护农村土地使用权市场秩序；出台相关政策，引导农村土地集约化经营，转变农业发展方式。农村土地产权交易、土地资源配置等应在完善市场规则的基础上逐步交由市场机制解决。第五、加快完善农村土地法律法规体系。抓紧修订《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》以及农村土地相关法律法规，消除法律法规在农村土地制度规范上的冲突，明确原有农村土地所有权主体、权能等方面的模糊规定，并为深化农村土地制定改革留有法律空间。在此基础上，率先在经济特区、国家改革试验区推进农村土地制度改革试点，就农村土地使用权市场定价机制、价值评估制度、使用权流转机制以及农村土地使用权转让、抵押担保、出资入股等重大问题进行试验，条件成熟后制定统一的土地法典，将城乡土地的产权归属、产权功能、权利义务、使用权流转程序等纳入一部法律。同时修订《公司法》、《担保法》等相关法律，逐步形成以宪法为原则、城乡土地法典为主体、相关法律法规有效衔接配套的土地法律法规体系。

2.城市化与土地制度改革篇二

出版时间:2014年7月1日

城市化有没有普遍规律?中国城市化是尊重世界规律, 还是以“国情特殊”为由, 置普遍规律于不顾?中国当前为“国情”量身定制的土地、户籍制度已造成经济、社会双重结构扭曲, 体现为贫富差距巨大、贪污腐败等严重后果。那么, 中国有什么理由不踩着其他发达经济体的脚印, 通过发展内生型城市化, 越过重重陷阱, 实现民富国强?

3.城市化与土地制度改革篇三

关键词: 城市土地使用制度;新中国建立初期;原因;评价

中图分类号:D92 文献标志码:A文章编号:1002—2589(2009)31—0172—02

随着社会主义市场经济体制的逐步建立,城市化进程的快速发展,中国城市土地使用制度改革不断向纵深发展。改革开放以来,人们一致批判传统城市土地使用制度的弊端,然而,这种土地使用制度并非新中国一成立就开始实行,那么我们就有必要回顾这种土地使用制度在新中国建立初期为什么形成,并对其利与弊作出全面分析和准确评价,才能为我们今天城市土地使用制度改革提供更好的历史借鉴。

一、新中国建立初期传统城市土地使用制度形成的原因

新中国建立初期传统城市土地使用制度的建立,其原因并不是简单地因袭苏联的模式,也不是当时中国领导人主观愿望,应该说,也象中国解放初期选择计划经济体制一样,是一种历史的选择,这种历史的选择是由当时复杂的社会历史、经济环境、经济体制、理论认识等背景所决定的。

第一,制定这种制度的依据,是随着土地私有制的消灭、地租将不复存在的推断的理论模式。在土地公有制的条件下,土地应无偿使用,这个观点渊于空想社会主义,后来斯大林否认社会主义绝对地租范畴,为前苏联长期实行土地无偿使用制度打下了理论基础,马克思和恩格斯在19世纪60年代以前也曾认为,在土地公有制的条件下不存在绝对地租。

由于对马克思主义的理论误解和苏联模式的影响,建国初期,在土地问题上我们的理论认识出现了偏差,误认为社会主义社会消灭了土地私有制,地租就随之消失了,因为地租只是资本主义经济的范畴,城市土地的商品属性也随土地国有制的建立而不存在了,这样,城市土地就实行无偿使用,似乎这体现了社会主义制度的优越性。

第二,土地所有制决定使用制。土地所有权的制度,决定土地使用制度。建国初期城市土地国有化,使得城市土地使用制度的环境发生了巨大变化,这时“保证土地合理使用的决定性关键,在于政府批准使用土地时,严格掌握使用原则。按照企业单位、机关、部队、学校的实际需要与发展情况,确定其使用土地的面积。不必采用征收土地使用费或租金的办法。同时,收取使用费或租金,并非真正增加国家收入,而是不必要的提高企业的生产成本和扩大国家预算,并将增加不少事务手续。”因此,在这种情况下,国营性质的国有土地使用者就没有必要再向政府缴纳租金或使用费了。

第三,统收统支体制和高度集中的计划经济体制下必然的趋势。行政划拨城市土地使用权是公有制基本理论的产物,是更大范围内生产要素公有制的组成部分,是国家计划经济体制运行的必然选择。建国初期是中国由市场经济体制向计划经济体制转变时期,经济体制决定土地制度,高度集中的计划经济体制和统收统支的产品经济从根本上排除了价值规律和市场机制的作用,在这种体制下,作为基本生产要素的土地当然也就不能成为商品,而必须要由国家统一调拨使用,企业使用国有土地也就不需支付任何代价,当然企业也就不能将土地作为商品推向市场流转。而且,城市土地属于国家所有,我国实行的是统收统支的财政体制,国民经济实行单一的行政管理体制,在这种统收统支的产品经济模式下,国营企业只是国家政权的附属物,这样,企业和土地同属于一个所有者,所有权和使用权权实质上并没有分离,绝对地租产生的条件已经消灭,企业与国家之间不需要发生使用者向所有者租赁土地和交纳地租的关系,自然使用国有土地不必交纳使用费和地租,国家的地租可以通过用地单位产出的统一归属来实现。从历史的观点看,它是国家同时具有土地所有者和大多数企业的所有者身份,并相应实行“统收统支”的收入分配制度的合乎逻辑的结果。免除国有企业纳付土地资金的义务,可以大大简化国有企业向政府解交利润的程序,从而,可以在某种程度上提高上述“三位一体”经济制度的运行效率。

二、新中国建立初期城市土地无偿使用制度对城市发展的影响的评价

同对传统经济体制的历史评价一样,人们对传统城市土地使用制度的评价往往只注意其弊端,而没有恰如其分地肯定这一制度曾经和正在发挥的积极作用。现在回过头来,对这种制度进行评价,目的是改革不合理部分,同时肯定其积极作用。只有对其利与弊作出全面分析和准确评价,才能准确理解今日我们对传统城市土地使用制度改革的意义和目的,保证改革的顺利进行。

(一)城市土地无偿使用制度在新中国建立初期的积极作用

概括起来,城市土地无偿使用制度在建国初期的历史作用主要表现在如下三个方面:

第一,消灭了地主阶级的土地所有制,建立了新中国的土地所有制。新中国土地公有制有利于工农联盟的牢固和无产阶级专政的加强,“三无”制度对打击城市地产市场中的投机活动,制止土地买卖中的抢购现象,为建立健康有序的房地产市场发挥了积极作用。因此,它具有经济、政治和社会三方面意义。

第二,保证了土地资源配置的高效率,又促进了工业建设和城市建设的高速发展。在当时的历史条件下,一方面,土地私有制的消灭和无偿使用制度,能够排除土地私有权对经济与社会发展的干扰,既为社会的发展扫除了障碍,又保证了工业建设和城市建设用地的需要。另一方面,建国初期,通过行政组织结构,采用行政手段以实物指标直接分配国有土地,取消地租、地价,能够迅速、全面地将国民经济和城市建设中最为急需的项目置于计划控制之下,通过划拨使用土地能得到高效率配置。

第三,降低了生产的社会成本,尤其是极大地降低了工业发展和城市扩展中征用土地的价格,为国家节约了巨额资金,由于消灭了土地私有制,相当于地租的那部分资金可转化为国家建设资金和劳动者个人消费资金,同时,减少了城市土地征用费,征地补偿费也低于土地的市场价格,国家节约了巨额资金。

(二)城市土地无偿使用制度在新中国建立初期的消极影响

由于无偿使用制度忽视土地自身的规律,抹杀了土地作为生产要素的客观存在,掩盖了土地资源在中国严重稀缺的事实,在实施过程中也造成了许多弊端和消极影响。

第一,不利于城市土地的有效利用,造成浪费现象的基本原因已形成且初步显现。从微观上看,由于无偿使用,土地使用者不必负担取得土地的成本,加之土地与其他生产要素在经济上的具有相互替代性,多占地、占好地,可以减少费用增加收益,造成用地单位只有多占地、占好地的积极性,而缺乏节约用地的自我约束机制。从宏观上看,在土地无租无价的条件下,土地短缺的事实,无法具体化在国家的总量生产函数之中,也无法显示出其对社会生产的约束。因此,三无制度安排的一个直接效应是导致城市土地利用效率的低下以及严重的浪费,“一五”期间,多征少用、早征迟用、征而不用的浪费现象普遍存在,据长沙、成都、武汉、北京、杭州和河北省的不完全统计,在1955年底以前,所征地浪费的占征地总数的40%以上。

第二,不利于城市规划,阻碍了城市土地的优化配置,城市空间结构、用地结构和功能布局不合理。由于没有地租,不准土地使用权流转,因而极大地阻碍了城市合理规划、土地优化配置的实现,破坏了城市的合理布局。无地价,最高租金原则无法发挥作用,许多大中城市中心繁华地段不是用于商业、服务业,而是被一些行政机关、事业单位占用,破坏了城市的合理布局,优地劣用的现象到处可见。这一制度也导致了城市用地结构不合理,生产用地比例偏高,生活用地偏低。例如,上海市20世纪50年代由于失去了地租的调节作用,外滩一带原有34幢银行大楼,90% 改变了用途,其中5幢改作工厂,15幢改作企事业单位,8幢供机关团体办公,2幢改为中学校舍。

第三,财政的地税收入锐减,不利于城市建设资金的良性循环,阻碍了城市的建设与发展。新中国建立初期的城市建设虽然也有一定的发展,但远远赶不上人口增加、城市扩大的需要,基本原因是城市建设资金不足,这是城市土地由有偿使用向无偿转变的结果。以上海为例,1952年市财政收入的38%是从地税收入中取得的,二至三年后,降至0.1%。

三、结语

总而言之,中国传统城市土地使用制度在新中国建立初期的形成,具有历史必然性,并曾发挥了巨大的历史作用。建国初期的城市土地使用制度是今日传统城市土地使用制度改革的诸多问题的根源所在,只有清醒冷静、客观公正的分析他,才能对症下药,并从中吸取有益的经验教训,创建出有中国特色的社会主义城市土地使用制度。

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[4]胡智清,李德华.城市土地使用制度与城市发展[J].城市规划汇刊,1990,(5-6).

[5]叶维钧,张秉忱,林家宁.中国城市化道路初探——兼论我国城市基础设施的建设[M].北京:中国展望出版社,1988:266.

4.城市化与土地制度改革篇四

08经济一班刘维 20083238

国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异？如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动？在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益？近日，我们通过对成都市锦江区的实地调查，对成都市集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了进一步思考。

背景

2007年6月，成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。随后，成都先后获得全国文明城市、中国最具经济活力城市等荣誉称号。两年来，这座西南重镇的改革与实践广受公众关注与期待。

2009年6月，国土资源部与四川省政府共同在成都举办了“成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会”，使成都两年来在统筹城乡发展改革试验中进行的种种探索再度引起全国各界的关注。

统筹城乡发展面临的首要问题是对现行的一些基础性制度进行改革。其中，土地管理制度的改革最为关键。国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异，如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动，在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益？作为综合改革试验区，成都的探索与经验体现在哪里？

前日，年级选取了成都5个城区之一的锦江区，对其集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了一些调研和考察。所谓“窥一斑而见全豹”。透视锦江，让身为大一学经济学学生的我们对成都城乡结合部在统筹发展过程中进行的土地管理制度改革与探索有了基本了解，并通过自己的了解形成了较全面的印象，并对此作了进一步思考。

之一：在锦江看集体土地流转

到过成都的人，几乎没有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“东篱菊园”、“荷塘月色”和“花乡农居”为代表的锦江休闲农业区，是政府通过规划布局调整、建设用地整理等办法，将城乡统筹理念成功运用于实践、并取得良好经济效益与生态效益的一个典范。这是一条被当地人称之为“农地不征收、不拆迁，农民不失地、不失业、不失利，传统农业变休闲旅游观光农业”的城乡“一体化”发展之路。

值得注意的是，“五朵金花”是从2003年开始酝酿、打造的，4年后，当成都被批准为全国统筹城乡改革试验区时，盛开在成都市锦江区的这五朵“金花”，不仅已成为外来游客与城乡居民喜爱的旅游休闲之处，而且为成都全市在城乡结合部推进城乡“一体化”发展摸索出了有益的实践经验，其关于农村集体土地制度的相关改革与农村城市化过程中农民土地财产权利的确认，为成都全面探索和推进城乡统筹土地管理制度改革作好了良好的铺垫。

如今，这里的农村已经城市化，农民已变成了市民，“五朵金花”所在的原锦江区三圣乡也已相应地更名为三圣街道办事处。不过，这并非“以城带郊”的锦江区推进城乡统筹发展的全部意义。让城郊结合部“农村城市化”、“农民市民化”的同时，不增加建设用地总量，不减少耕地保有量，不改变这片土地的集体所有性质，是这里推进城乡“一体化”发展的基本原则。

这也是成都市城乡统筹发展所遵循的基本原则。正是在这个原则性思路的指导下，成都的农村集体土地，包括集体农地和建设用地，在政府主导的相关土地管理制度改革的推动下，开始走上市场，进行有序流转。

成都第一个农村土地交易市场

几个月前，在全国土地市场还处于一片“清冷”之时，成都锦江区的两宗集体建设用地使用权，在锦江农村土地房屋登记交易中心成功挂牌出让。这次被称为成都集体土地市场“牛年开门红”的交易，已是在锦江农村土地公开市场上进行的第二次成功交易了。

锦江区统一有形的集体土地市场成立于成都被批准为城乡统筹改革试验区仅3个月后，是成都市城区内建立的第一个农村土地交易市场，初时命名为锦江区土地储备拍卖交易中心。2008年6月更名为锦江区农村土地房屋登记交易中心。它将区国土局、区统筹委和区房管局这3个部门的的相关职能进行整合，实现数据共享、并联审批，统一负责全区农村土地和房屋的测绘、勘查，及其相关基础数据库的建立和管理等工作。全区农村土地和房屋产权登记、办证、流转等并联审批平台的建设和管理，也是这个交易中心肩负的一个重要职责。锦江区全部可以上市交易的农村集体土地，包括集体建设用地使用权与农地承包经营权等，按规定都要在这个交易中心以招标、拍卖和挂牌的方式进行公开出让。交易中心则负责为其出让活动提供相关政策与信息咨询服务。

2008年11月，锦江区第一次在农村土地房屋登记交易中心公开挂牌，出让两宗面积共计23.2214亩的集体建设用地使用权，取得成功。这两宗位于规划中的汽车产业园范围内的集体建设用地，以80万元/亩、总成交金额1857万元的出让价成交，从而揭开了成都集体土地有序流转、公开规范交易的大幕。

随行的导游告诉我，在这里进行的每一笔农村土地交易，从最初的申请到最后的确权，全部都纳入规范的管理程序，锦江区政府不仅分别制定了农村集体建设用地使用权和农用地使用权（承包经营权）的流转管理办法，还参照国有土地相关标准给集体建设用地确定了土地级别，限定了最低保护价，并确定了集体土地流转的供地流程，拍卖和挂牌出让、转让集体建设用地使用权的具体规则和办事流程等。

在交易中心参与集体土地交易的流程并不复杂：确权登记→数据库建立→交易申请→权属调查→产权交易→登记发证→数据库更新→再次交易→变更登记→数据库变更。我们后来发现，相较而言，交易前的一系列基础性工作要复杂得多，难度也大得多。实际上，进入这个公开的集体土地市场之前，集体土地产权制度的改革、土地权属的确定，已为集体土地顺利流转奠定了重要基础。

土地产权制度的改革，农民集体土地的资产化，也在很大程度上促进了其资本化进程。锦江农民的集体土地资源，在得到农民同意的前提下，以资产

形式量化给村集体经济组织，由村集体经济组织再量化给农锦公司，再由农锦公司统一经营。因此，进入锦江集体土地市场的流转方的主体，实际上是作为农民集体土地资产管理者的农锦公司。在农锦公司这里，农民的土地财产权利实际上以股份的形式转化为一种资本，交由公司作整体运营，收益则按比例层层分红。每一笔集体土地流转的收入由农锦公司扣除土地整理等相关成本后，按11个村级资产经营管理公司确权登记的集体土地所占比例进行分配，这11个村公司再分别按比例将所得收益分配到村民小组，再由村民小组分给个人。

这种目前看起来比较理想化的土地资本运营方式至少解决了集体土地进入市场所面临的两个最基本的问题：一是避免了农民个人手中的土地由于小规模（或无规模）、分散化且无整体配套的产业布局与基本发展环境等因素，造成土地供不出去的情况；二是避免了因农民本身个体分散、无组织约束、无规范管理而容易导致的交易过程中的信誉失衡现象。当然，农民愿不愿意以这种方式流转，仍然是农民自己的权利。

作为成都市中心城区，以城带郊的锦江区，其集体土地流转不止于建设用地的集中流转。事实上，全区位于城市规划圈外的集体建设用地面积仅4300多亩，而集体农用地总面积达16322亩。这些农地在确权工作完成后，也是以大致相同的形式流转给公司，经统一整理后再以一定规模通过公开市场交易，流转给一些农业综合开发公司，进行花卉种植等经济作物的规模化经营。农民除了以自己的土地使用权入股以外，还可受雇于这些农业公司，进一步转变身份，成为产业工人。

农民原有的宅基地被集中整理后，大量的高层农民公寓在重新规划后的居住区内兴建起来。住着和城里人一样的房子，干着类似城市工人的工作，至少在锦江，当这些原来的农民在城乡“一体化”发展的新环境中生活时，似乎没有什么东西可以表明他们与城里人的区别。除了他们手中依然拥有的土地所有权与使用权经量化后的资产。

之二：“增减挂钩”背后的故事

成都市锦江区的土地利用产业布局规划方案，把“规划先行、产业支撑，政府引导、集约利用，市场配置、合理分配”的三条原则，写在页首。事实上，成都的城乡统筹改革试验，正是在这样三条大原则的背景下展开的。

规划布局，确定城乡统筹发展的方向

成都是不枉“规划先行”之称的。早在2004年，成都市就在全国率先完成第一轮土地利用总体规划修编并通过评审。不仅如此，成都市还借上一轮规划修编之机，由市政府牵头，让土地利用总体规划、城市总体规划以及工业布局规划的修编同步进行，统一编制。在那个时候，成都市就提出把科学发展观和城乡一体化发展目标作为新一轮规划（即2004-2020年土地利用总体规划以及城市发展规划）的指导思想，通过规划打破城乡二元结构，走产业集中布局、土地集约利用的道路。

成都市被确定为城乡统筹改革试验区仅两年，但其关于城乡一体化发展的理念、及其关于城乡统筹相关制度改革的探索和试验却早在5年前规划修编时就已开始了。正是这种超前的理念，影响并指导着成都的城乡统筹发展改革实践。

土地整理，建立城乡统一土地市场的基础

在成都“198”范围内，现有的建设用地面积是70平方公里。市政府决定将这个数字削减到“50”，减下来的20平方公里建设用地将恢复为生态用地。当然，这些生态用地在地类统计时仍属于农用地范畴。这样，经过土地整理和整治，土地集约利用化程度大大提高，成都“198”范围内不仅节余出一些“新”的建设用地可进入集体土地市场、并通过招拍挂提升价值后得到重新利用，而且还保证了农用地总量的增加和建设用地总量的减少。

“198”范围内的建设用地和农用地整理就是带着这样一个基本原则，在经过土地产权制度改革、使农村土地得到“量化”确权的基础上全面展开的。集体土地，无论承包地、自留地或宅基地，先由各户流转给村民小组，再由各村民

小组流转到村集体经济组织，进而再流转给上一级的龙头公司，如锦江区的农锦公司等。这个内部的流转过程是非市场化的。比如，农锦公司是政府专门为集体土地“入市”交易而成立的国有龙头公司，在它进入市场之前，它实际上已通过协议的方式将锦江区“198”范围内的农村土地集中“收购”到自己手里，其农地的收购标准是参照并略高于国家征地的标准。所不同的，一是其集体土地所有权性质没有改变，这个权利已量化成股权，使“失地”农民在公司里仍拥有自己的一点股份；二是补偿标准一般按年租金形式给付，且第一年要给6000?8000元的青苗补偿。

其建设用地即农村宅基地等的收购标准事实上实行的是实物补偿制。以现有户籍人口计算，按新建公寓楼单元房的套内面积每人补35平方米，同时按每人10.5平方米的面积标准配给其所在的集体经济组织，供其出租或以其他方式经营，所得收益归该集体经济组织全体成员共有；拆掉的旧房屋给予300元/平方米的补偿，宅基地房前屋后的附属物则按每人2.8万元的定额标准给予补偿。此外，在农民旧宅被拆掉、新居却未建起和搬进之前的过渡期，每家农户可一次性获得两年的住房临时补贴，标准是第一年400元/月、第二年600元/月。若两年到期后农户仍未能搬进新居的，将继续得到补偿。

对于农锦公司而言，这样大规模的“收购”集体农地和建设用地是需要付出资金代价的，至少是要先行垫付一大笔资金，用作各种形式的补偿和安置。但农锦公司应该并不吃亏。因为这些农地与包括宅基地在内的集体建设用地经过大规模整理，能产生出不少新的用地空间。这些拿到集体土地市场上，只要交易成功，就能赚回大笔的资金，除掉事前垫付的各类土地取得成本以及土地整理的其他建设成本，农锦公司应该还有相当的利润空间。另一方面，如果这些农用地和建设用地不进行集中整理，农地就没法进行规模化经营，建设用地不仅不可能实现集中产业布局，也不可能进行相应配套设施建设，更不可能获得大量建设用地再利用的空间。这意味着这些集体土地还不具备良好的供应条件，因而会在集体土地市场上乏人问津，难以实现其价值。

其实，这些都还只是蕴含在城乡建设用地增减挂钩政策背后的故事。

“增减挂钩”，为城郊土地重新布局提供了政策便利

城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，目的是要保持城乡建设用地总量的平衡。

2005年，成都被国土资源部批准为全国首批城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。从那时开始，成都市就把“增减挂钩”的试点工作与城乡统筹、拆旧建新等土地整理工作结合起来进行，用“活”了这一政策。

在锦江区，整个“198”区域内的基本农田已全部调整出去，现有的农地按规划布局也将在得到全面整理后或成为生态用地，或进入现代农业示范园区，开展农业产业化经营。锦江还计划对“198“区域内的农地和建设用地进行全面整理后，将其规划分区，走集中发展的道路。他们规划了“乡村旅游生态区、文化创意产业园、汽车产业园、体育运动休闲园和现代农业示范园”等5个产业功能区，同时，规划并建设了两个大型的新社区，供农民集中居住。

据了解，成都市郊的“198”区域内，基本上全部进行了这样的重新规划和调整。事实上，没有这样的规划布局和调整，郊区农村的城市化无法进行，土地的高效集约利用也无法实现。但是，这样的新布局和大调整毕竟涉及到大量农村集体土地的再利用，情况十分复杂。其能够得以顺利实现，实际上借用了“增减挂钩”政策中的建设用地和农用地总量控制、平衡的原则以及土地跨地区调整的“置换”原理。

当然，“增减挂钩”政策的意义，主要体现在建设用地指标的跨区域流动上。成都在城乡一体化发展过程中的种种探索性做法，是借用了这一“流动”的精髓，做大了其背后的文章。

之三：成都土地制度改革的几个创新与思考

成都城乡统筹的改革和试验工作做得比较“实”。在做“实”的基础上，成都的土地管理制度改革呈现出几个创新点：

创新之一：政府统筹主导下的城乡一体发展规划真正发挥了“龙头”作用。

成都规划的总体思路来自于其超前的城乡一体化发展理念，以此为核心，本着科学发展的原则，成都市政府统一组织和协调了土地利用总体规划、城市总体规划和产业布局规划的重新修编，把城市建设与产业总体发展布局与城乡土地利用结合起来，从全局的战略高度统筹规划了未来若干年城乡土地的利用。这一超前的战略性举措，为几年后成都开展的城乡统筹改革试验，尤其是土地管理制度的改革试验奠定了坚实的基础。

创新之二：通过农村土地产权制度改革，探索性地明确了农村集体土地产权的主体，为集体土地进入市场交易创造了条件。

农村集体土地进入市场交易，面临的最基本问题，就是集体土地产权不明晰、主体虚置的问题。长期以来，农村集体土地所有权归农村集体经济组织“三级所有”，使用权则基本上以宅基地或承包经营地的形式分配给了农民个体。主体太多，往往导致事实上的主体缺位。成都在全市范围内开展的农村土地产权制度改革，以确权的名义，探索性地解决了这个问题。如推出专门成立的资产经营管理公司作为一个乡的集体土地产权主体代表，通过股份制形式量化集体土地资产，以层层签定协议、层层“转交”土地资产处置权、层层按股分红的办法，既解决了农村土地权属不清问题，又从总体上实现了农村集体土地资产的集中管理和经营。确权后，成都还创造性地印发了集体土地使用证，为集体土地交易提供了合法凭证。

创新之三：成立了农村集体土地交易的服务机构，建立了较为规范的管理规则与流转程序，初步建立了公开有形的集体土地市场。

成都市成立了农村土地交易所，一些区县先后成立了农村土地房屋交易服务中心，并相应地参照国有土地市场的交易规则和相关管理办法，制定了较为完备的管理规则，初步实现了规范管理。

锦江区还探索性地解决了“两证合一”、统一登记的问题，锦江区农村土地房屋登记交易服务中心被政府赋予了土地使用证和房屋所有证统一登记的职能，使集体土地市场一建立，就避免了国有土地市场上长期存在的因“两证”不能统一登记带来的混乱。

创新之四：本着“大统筹、大集中、大流转”的基本思路，灵活运用城乡建设用地增减挂钩的原则和方法，全面开展土地整理，实现了城乡面貌的“一体化”。

通过统筹规划和集中整理，农民进入了标准的“城市小区”，住进了高层公寓；农地被整理成标准农田、置换到专门的农业产业园区，其经营权可以到集体土地市场上招标挂牌，流转给大型的现代农业公司；建设用地经整理后、集中到各类产业园区，其使用权进入市场流转??乡村在土地政策的灵活运用下改变了面貌，也从土地市场赢得了更多的发展资金。

不过，成都在城乡统筹背景下进行的土地制度改革和创新毕竟只是探索中的创新，从目前情况看，至少有以下几个问题值得进一步思考：

思考之一：城乡统筹发展规划的实施需要产业支撑。

我们所调查的锦江区，是成都的主城区之一，其城乡一体化改革试验是在经济基础较好的城乡结合部进行的，效果明显，但背后依赖的是其巨大的产业支撑力量。没有这些产业支撑，政府将无力投资基础设施建设，集体土地市场也将因需求不旺而难以活跃，集体土地价值将无法实现，农民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。这意味着在远离中心城区的偏远农村，这样的土地产权制度改革可能无法进行，这样大规模的农村土地整理也将难以展开。因此，需要思考的是：目前状况下，我们的城乡统筹发展之路，究竟是城郊“一体化”，还是城乡“一体化”？

思考之二：农村土地产权制度改革面临制度风险与经济风险。

从锦江看成都在城乡统筹发展过程中进行的农村产权制度改革，感觉有两个问题：一方面，成立国有的“龙头”资产管理公司如农锦公司，目的是为了作为集体土地产权主体的代表，参与市场交易。但其“入市”之前层层“收购”集体土地的过程，却是非市场化的协议过程，且有垄断之嫌。另一方面，由于农民手中的集体土地是先交给村集体经济组织、然后交给农锦公司，最后才走上集体土地市场的。也就是说，农锦公司先要垫付大笔资金，用以付给农民房屋、青苗等各种补偿，而后还要投入大笔资金，对这些“收购”来的集体土地进行整理，再按市场需求一块一块地将土地供应出去。这里就面临着一个很大的经济风险：土地从大面积取得到单个供应出去，有一个时间差，其长短取决于市场的需求量。作为集体土地产权主体代表的农锦公司必须先去取得巨额贷款，用于土地的取得与整理成本，同时承担高额利息，而能不能收回这些经济成本，得看其手中的集体土地在市场上是否需求旺盛。如果地供不出去，农锦公司将势必负债累累。

思考之三：建设用地增减挂钩政策的过量运用会否影响城市建设用地总量的控制。

成都在改革试验中用活了“增减挂钩”政策，促进了城乡一体化的发展。但是，在创新的同时，我也注意到，其具体增减挂钩项目，只要能保证先增加了耕地面积，就可以将相应的建设用地指标“挂钩”出去，其总量并不受限。这势必会使城市建设用地总量有被突破的可能。

思考之四：集体土地使用证的“效应”与“小产权”房问题。

农民交出宅基地、搬进公寓楼，获得住房补偿（有的还不止一套），其土地财产权利在很大程度上得到了保障。但是，农民获得“补偿”的住房如果一旦用于出租或出售等，就会因其集体土地产权性质而成为“小产权”房，农民集体获得的按每人10.5平方米补给农村集体经济组织、用于经营的那部分房源，显然更有可能成为“小产权”房，其经营的合法性得不到保障。当然，这些房子与目前市场上的普通“小产权”房有所不同，它拥有国土部门核发的集体土地使用证。然而，集体土地使用证毕竟只是成都目前在改革试验中的一项探索性行为，并未取得与国有土地使用证同等的“效应”，所以，其在市场上流转的合法性仍会被质疑。

5.城市化与土地制度改革篇五

按：近日，重庆市发布了《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》（渝办发〔2010〕203号，以下简称《办法》）。为方便广大群众了解相关政策，经重庆市政府网站约稿，市国土房管局、市农委就相关政策进行了解读。

一、《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法》的适用范围

本市行政区域内拥有合法农村住房及宅基地的农村居民，按照户籍管理相关规定自愿退出其农村住房及宅基地转为城镇居民的，其农村住房及宅基地、宅基地使用权范围内的构（附）着物（以下简称“宅基地及建（构）筑物”）的退出与利用，适用《办法》。

已用地未转非人员、未转非的大中型水利水电工程建设中的失地农村移民、城中村农村居民按照国家和我市土地征收规定执行，不适用《办法》。

二、宅基地退出与利用遵循哪些原则？

宅基地退出与利用应遵循以下原则：

（1）统筹规划原则。总体设计，分类规划，统筹城乡土地利用。

（2）依法自愿原则。农村宅基地退出应当符合法律法规规定，充分尊重农民意愿。

（3）合理补偿原则。应当给予退出宅基地及建（构）筑物的农民合理补偿，充分保障农民的财产、居住等各项权利。

（4）统一管理原则。退出的宅基地应当统一管理，分类合理利用。

（5）用途管制原则。农村宅基地的退出与利用应当符合土地利用总体规划、村镇规划。

三、农村土地退出的对象是哪些？

符合《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发[2010]78号）规定的准入条件、自愿转为城镇居民的农村居民为《办法》规范的农村土地退出对象。

四、农村居民自愿转为城镇居民退出宅基地及房屋有哪些补偿？

（1）农村居民整户自愿转为城镇居民、退出宅基地及建（构）筑物的，按照区县（自治县）人民政府制定的标准对农村住房及其构筑物、附着物给予一次性补偿，并参照地票价款分配政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助。今后征地时不再享有补偿权利。

（2）家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户退出时获得宅基地及建（构）筑物的相应补偿的权利，不再享有取得宅基地的权利。待家庭成员整户转为城镇居民时，退出宅基地及建（构）筑物并按整户退出时的标准补偿。

（3）农村五保对象退出宅基地及建（构）筑物后由民政部门统一安排集中供养的，由农村土地整治机构建立专户、专账管理，所取得的土地利用增值收益按有关规定支付给民政部门，专项用于农村五保对象的集中供养。

五、申请退出宅基地及建构（筑）物要经过哪些程序？

转户居民宅基地及建（构）筑物的退出按照申请、审核、审批、实施程序办理：

（1）经入户地公安部门审批办理转户手续的居民，可持《办法》规定的相关要件向户口迁出地乡镇人民政府（街道办事处）提出退地申请；

（2）乡镇人民政府（街道办事处）对农户的相关条件和资格进行初审。初审合格的，乡镇人民政府（街道办事处）应会同有关部门在15个工作日内对农户家庭人员情况和宅基地及建（构）筑物进行清理丈量、登记造册、计算补偿费用，在所在村民小组（社）张榜公布后由农户和农村集体经济组织、农村土地整治机构签订《自愿退出宅基地及建（构）筑物协议》。协议约定的退地时限自转户之日起计算，但最长不超过3年。乡镇人民政府（街道办事处）自协议签订之日起5个工作日内将申请材料转报区县（自治县）土地行政主管部门审核；

（3）区县（自治县）土地行政主管部门应统一登记造册管理，并在10个工作日内报送区县（自治县）人民政府审批；

（4）经批准后，转户居民应按照协议约定的退地时限及时交付宅基地及建（构）筑物，同时获得退出宅基地及建（构）筑物的补偿费。

农村宅基地及建（构）筑物退出流程图

六、申请退出宅基地及建构（筑）物应提交哪些要件？

（1）自愿退出宅基地及建（构）筑物申请表；

（2）农村房地产权证；

（3）转户居民家庭户口簿及家庭成员身份证明材料；

（4）集体经济组织同意转户退地的书面意见；

（5）在城镇有合法稳定住所的证明材料；

（6）公安机关出具的转户确认通知书。

（7）其他需要提供的材料。

七、转户居民退出承包土地的办理程序、时限及申请人要提交的材料。

转户居民自愿退出承包土地时，按下列程序办理：

1.向集体经济组织（发包方）提出书面申请；

2.与集体经济组织签订书面退地协议；

3.集体经济组织进行公示，公示时间不少于7天。

4.按协议约定的时间将承包土地交回集体经济组织并获得补偿。

转户居民在退出承包土地的书面申请中，需说明自愿退出承包土地的事由，退出承包土地的面积，并要经其家庭全体成员同意。在提交申请书时，申请人还应同时提供迁出地区县（自治县）公安机关出具的转户确认通知书和农村土地承包经营权证。

八、退出的宅基地的整治和利用有哪些规定？

1.退出农村土地的整治

宅基地复垦按照国家和重庆市农村建设用地复垦项目管理规定执行。

区县（自治县）应通过对田、水、路、林、村、房的综合整治，增加耕地面积，提高耕地质量，提升农业综合生产能力，改善农村生产生活条件和生态环境，实现农业增产增效和农民增收。

2.退出农村土地的利用

（1）退出的宅基地，应优先保障农村发展建设用地需求。

（2）原农村土地使用权人交付宅基地及农村房屋后至土地整治前，经国土部门审查同意，农村土地整治机构或土地储备机构可对农村房屋及其他设施临时使用。

（3）农村土地退出、补偿并经整治的农村房屋、集体建设用地、农用地，农村土地整治机构或国有土地储备机构可向区县（自治县）土地、房屋权属登记机构申办农村房地产权证、农村集体土地使用权证，经国土部门审查同意，通过抵押、临时利用等方式筹集农村土地补偿周转资金。

（4）土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外，宅基地复垦后产生的建设用地指标，由农村土地整治机构通过城乡建设用地增减挂钩或地票交易统筹利用。

（5）农用地整治后产生的新增耕地指标，经市土地行政主管部门审查批准，农村土地整治机构可向重庆农村土地交易所申请交易。

九、农村居民转户后是否可以保留宅基地？

农村居民整户转为城镇居民的，可自转户之日起3年内继续保留宅基地。

十、农村居民转户进城后，可享受政府提供的保障性住房吗？

符合城镇保障性住房准入条件的转户农村居民，转户进城后可纳入保障性住房的保障范

围。另外，具备条件的区县（自治县）人民政府可在城镇规划区内统一规划建设转户居民集中居住点；转户居民可按区县（自治县）的规定申请购买。

十一、宅基地退出后，农村集体土地所有权是否改变？

农民自愿转户退出宅基地后，农村集体土地所有权不改变，仍然归集体经济组织所有。

十二、农村居民转户后，是不是马上就要求退出承包土地？

不是。对农村居民整户转为城镇居民的，对其承包土地给予了3年的过渡期，在这3年内可继续保留承包土地。在过渡期内，转户农民可根据自己的意愿选择退不退或什么时候退出承包土地。

农村居民的家庭部分成员转户的，其家庭的承包土地可继续保留。

十三、退出承包土地时需不需要签订协议？与谁签订协议？协议要包含哪些主要内容？农村居民整户转户后自愿退出承包土地时，应当与集体经济组织（发包方）签订书面的退地协议。退地协议按照市里制定的示范文本，需包含以下主要内容：

（1）承包农户户主姓名、承包人口及其姓名；

（2）集体经济组织（发包方）名称及法定代表人；

（3）退出承包土地的地块、坐落、面积；

（4）退出承包土地的时间；

（5）补偿方式及金额；

（6）违约责任；

（7）双方商定的其他事项。

十四、退出承包土地的补偿怎样计算？

农村居民整户转为城镇居民自愿退出承包土地，可以获得补偿。其补偿是按照本轮承包期剩余年限和同类土地的年平均流转收益计算。具体补偿标准和办法由区县（自治县）人民政府制定。

十五、退出的承包土地面积怎样计算？

退出承包土地时，其承包土地的面积以颁发给农户的农村土地承包经营权证上载明的面积为准。

十六、退出承包土地后，与集体经济组织的承包关系怎么处理？

农村居民整户转为城镇居民自愿退出承包土地后，原有的承包关系终止，其承包经营权证应交回集体经济组织。

十七、转户农户保留的承包土地如何经营利用？

转户农户保留的承包土地，仍享有经营权、使用权和收益权，其合法权益受法律保护。但转户农户对保留的承包土地必须经营好、利用好，不能让土地闲置、撂荒，也不能擅自改变土地的农业用途。转户农户可以把保留的承包土地自行流转给其他农户或种田大户，也可以委托集体经济组织或农村土地流转服务机构代为流转。

十八、通过何种途径可以查询农村土地退出与利用的相关政策？

重庆市人民政府公众信息网（）已对外公布户籍改革的相关配套办法。另外，市国土房管局公众信息网（）已公布农村土地退出与利用配套办法与相关政策。

农民对户籍制度改革承包土地退出的具体问题，可以向本区县（自治县）农业委员会（农业局）咨询，也可以向重庆市农业委员会咨询。

【重庆市政府网】

6.城市化与土地制度改革篇六

土地利益问题的核心是土地制度改革

土地问题在中国一直都是最基础、最敏感的问题，而国内房地产业的过快发展，又将这一问题推至风口浪尖之上。因为征地补偿能够得到的钱要远比辛勤耕作的收入高出成百上千倍，在可能获得征地收益的情况下，不少农民存在着“不耕地、等征地”的想法。不过，征地、拆迁过程中所产生的利益在分配缓解中却存在着极大的不公，因为级差地租中较大的一部分并没有被农民得到，而是落入了少数人囊中。在安邦研究团队看来，征地与拆迁的收益分配在国内是个大问题，目前国内与农民有关的拆迁矛盾和群体性事件，大部分是这个原因。国内由于农民不拥有土地的产权，耕地、宅基地都不是农民的，也无法进入市场转让，因此30年承包权的收益，只有在拆迁、征地之下才有可能产生类似于产权的收益，因此不少农民愿意被征地。但问题是，农民只分到土地增值收益中的很少一部分。只有中国实行土地制度改革，明确私有产权和农民对土地的利益，才能解决这个问题。在现有社会制度下，土地制度的再次改革是个难点，因为这涉及修改宪法。未来的土地制度改革，我们并不期望一步就实现确认农民对土地的完全产权，但可以采取分步走的方式，在明确农民对承包地拥有长期使用权，对宅基地拥有更多的收益权，这样才能为土地制度的改革打下一个基础。经验表明，土地确权加流转，才能实现同地和同价。这个顺序不可颠倒，否则一哄而起的“土地流转”，有可能歪曲改革并让改革背上黑锅。在“成都模式”中就强调确权先行，消除了土地制度改革的系统性风险，为深化改革加上了一道保险阀。土地制度改革是土地利益分配的核心和前提，如果不深化土地制度的改革，那么谈土地利益分配就如同为一栋危楼添砖加瓦。土地改革必会伴随着阵痛，但唯有如此才能为中国今后的工业化、城镇化、现代化铺平道路。

7.城市化与土地制度改革篇七

1.1 实行了“五统一”的农地征用制度

本文以湖北省武穴市为例。2009年以来, 武穴市在农村土地征用制度改革方面进行了积极的探索。该市以土地储备供应中心为平台, 通过实施土地收储制度, 强化政府征收土地权力的唯一性, 实现政府高度垄断土地一级市场。坚决实行建设用地统一规划、统一征收、统一储备、统一供应、统一管理的“五统一”制度。湖北省武穴市国土部门代表市政府行使征收土地主体职责, 负责宣传征地政策、签订征地协议、组织报批材料;市土地储备中心负责土地统征前期事务性工作及土地储备;镇处村规划、国土部门只面对市土地储备供应中心一家。任何单位和个人不得与农户私订征地协议, 或以租代征形式非法使用集体土地。具体征用标准见下表:

1.2 建立了完善失地农民的安置机制

(1) 实施被征地村实行留地安置、留地发展政策, 保障农民政策选项权益。为了保持村级经济的可持续发展, 市政府对于被征地面积较大的村实行留地发展政策。原则上按所在村 (社区) 版图面积的10%预留给村作为该村 (社区) 级集体建设用地。留用地由村 (社区) 集体用于商业、工业项目按规划自主开发经营, 发展壮大村 (社区) 级集体经济。 (2) 加大民生倾斜力度, 实行征地激励政策。市政府对武穴办事处、刊江办事处辖区范围内的村 (社区) 每征收一亩土地, 一次性奖励1~2万元, 对田镇工业新区、火车站工业园规划范围内的村 (社区) , 每征收一亩土地, 一次性奖励0.5万元。 (3) 逐步完善被征地农民保险政策, 建立被征地农民保障体系。《市人民政府关于进一步加强城乡规划建设和土地管理工作的决定》 (武政发[2012]15号) 文件规定, 自一个村 (社区) 一个区域内70%农户签订征地协议之日起, 90日内由市财政局筹集资金、人社局负责办好被征地农民的基本养老保险。坚持同征同保的原则, 被征地农民养老保险费中个人承担7 000元, 村 (社区) 集体部分的资金15 000元由市财政承担。同时, 建立被征地农民养老保险风险准备金, 从土地净收益中拨付5%到市财政被征地农民社会养老保险基金专户。

1.3 积极推行土地增减挂钩连带制度

城乡建设用地增减挂钩 (以下简称挂钩) 是指依据土地利用总体规划, 将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块 (即拆旧地块) 和拟用于城镇建设的地块 (即建新地块) 等面积共同组成建新拆旧项目区 (以下简称项目区) , 通过建新拆旧和土地整理复垦等措施, 在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上, 最终实现增加耕地有效面积, 提高耕地质量, 节约集约利用建设用地, 城乡用地布局更合理的目标。实质是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩, 若农村整理复垦建设用地增加了耕地, 城镇可对应增加相应面积建设用地, 实现土地这一生产要素在城乡之间的流动。2011年以来, 武穴市紧紧抓住全省城乡建设用地增减挂钩的大好机遇, 以土地综合整治为抓手, 稳妥规范推进挂钩项目, 破解了用地难题。截止目前, 全市共计整理复垦土地117hm2, 保障了龙坪镇、马口工业园、刊江团山工业园等重大项目及时落地和基础设施用地需求。

2 现行土地征用制度存在的主要问题

2.1 建设用地增长态势迅猛, 基本农田保护问题日益突出

土地是不可再生的资源。国家实行严格的耕地保护政策, 法律明文规定各省划定的基本农田应占本行政区域内耕地的80%以上。武穴市工业经济较发达, 近年来进行较大规模的工业园区、科技园区的开发建设, 工业企业发展迅速, 项目用地量越来越大;同时随着城市化进程的推进, 城市规划正在相应作出调整, 城市建设用和农民建房用地面积在不断扩大, 这就给基本农田保护工作带来了较大的难度。

2.2 征用补偿设计标准偏低, 失地农民的利益难以保障

由于我国对征地补偿实行的是“适当补偿”原则, 土地补偿的范围过窄, 只补偿直接损失, 不补偿间接损失, 且补偿标准过低。2004年11月, 国土资源部下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》, 在农民征地补偿标准上有所突破, 即使这个指导意见, 其制定的农民征地补偿费标准仍然过低。按此标准, 一亩粮田的补偿平均也就30 000元左右, 而这块地的使用权拿到二级市场上挂牌拍卖, 最少的价格也有二三十万元, 优等地还远不止这个数字。造成这种状况, 主要原因有三:其一、现在国家实行的土地补偿费的标准依然由该耕地前三年的平均亩产值决定, 没有能体现被征用土地的市场价格。其二、征地范围随意扩大。无论是国家公益事业建设项目, 还是房地产开发经营、工业企业用地, 都可以对农民集体土地实施征用, 而且征地补偿标准是一样的。其三、土地收益分配上划。补偿收益分配政府上划, 大量补偿收益用于城镇化建设, 从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。而且在目前的实际做法中, 往往还存在各种理由降低征收补偿的手段, 这就再一次使失地农民利益遭受损害。

2.3 农村社会保障制度责任主体缺失, 影响失地农民的生活保障

我国是农业大国, 土地是绝大多数农民的安身立命之本。由于农村不象城市那样建立起统一的社会保障。在农村, 失地农民首先关注的是眼前利益, 他们考虑的通常都是通过征地能得到多少征地补偿费用, 由于习惯了“日出而做, 日落而息”的传统耕作方式, 再加上农村本身条件的局限性, 他们不会也不可能对失地后的生活做出较好的安排, 一般的农村集体经济组织也不会将本来就不多的土地补偿款给农民购买社会保险, 且绝大多数失地农民属于没文化、没资金、没技术的弱势群体, 想创业非常难。国家虽然针对失地农民采取了一定的安置措施, 但这些安置措施只是风起云涌的征地潮中的杯水车薪, 大多数失地农民都是领到一次性货币补偿费后自谋出路, 于是很多失地农民拿着征地补偿费坐吃山空后生活就陷入困境。与其失地后过着那种毫无保障的生活, 还不如守着自己的三分田, 这也是为什么许多农民死活不同意征地的重要原因。

2.4 涉农政策监督机制尚不健全, 损害了农民合法权益

当前由于农村集体产权关系混乱, 产权主体不清, 有些地方甚至存在村干部凭借权力分割征地补偿款, 致使农民不能享受到应有利益。为有效保护被征地者的合法权益, 其它国家和地区除设立土地决策、咨询、执行机构外, 还专门设立仲裁机构裁决征收者与土地所有者之间的争议, 以保证土地征收的合理性与公平性, 如香港设立土地审裁处, 法国设立征收裁判所等。我国就缺乏这样一个机构来裁决征收过程中的争议, 矫正不当、违规征地行为进而保护农民权益。对农地征收补偿款的分配、使用监管不到位, 导致补偿金发放不畅、分配混乱, 克扣、贪污屡禁不止, 极大损害了农民合法权益, 严重影响耕地保护, 阻碍市场经济的健康、和谐发展。

3 深化土地征用管制制度的改革路径与优化

3.1 合理开发利用优化配置土地资源

快速的经济发展和城市化进程的推进, 建设用地的供求矛盾是不可避免的, 而国家规定的基本农用田保护率, 在今后的几年中不可能有较大的调整和突破。那么, 应当积极利用现有的土地政策, 因地制宜, 统一规划, 合理开发, 优化配置土地资源。一是大力整理土地。进一步制定和完善土地整理规划和计划, 建立征地调节基金制度, 并制定相应的配套措施和奖励措施, 以最大限度地弥补全市建设用地指标的缺口。二是科学规划, 合理开发现有土地资源。经营土地是政府经济管理活动中的重要内容, 经营土地不能简单地只是“以地生财”, 应该包含土地资源和土地资产并重管理两方面内容。通过科学规划, 合理开发, 实现土地资源的优化配置, 为城市经济长期、稳定、健康发展提供资源保障。三是坚决禁止圈地现象, 提高工业用地利用率。对于那些没有明确的建设项目, 或资金没有落实的项目, 要严格禁止征地行为, 违者要依法严肃处理。

3.2 出台征收以土地使用费主导的涉农土地保护门槛政策

起征土地使用费, 制定单位面积投资强度、产值、税收、安置就业人数、就业人员工资收益等量化指标, 根据项目的投入资金量确定建设面积, 项目投产后, 对单位面积产值、税收、安置就业人数、就业人员工资收益未达到标准的征收土地使用费。同时加大对集体土地的管理力度, 对擅自改变集体土地用途, 按标准征收土地使用费。

3.3 运用以市场价格为基础进行征地补偿的导向刚性杠杆

土地是重要的生产要素和稀缺的资源, 市场机制是实现其有效配置的基本途径。征地补偿必须以土地的市场价格为依据, 按市场50%的标准进行补偿。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移, 农民将永远失去土地的经营权, 失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性, 实行土地收益二次分配制度, 使补偿收益更多地偏向失地农民和农村集体经济组织。农村集体经济组织所得份额应用于本集体经济组织内的生产建设, 如兴修农田水利建设, 购置农机具, 帮助农民引进先进的农业科学技术, 更新品种, 提高农业单产, 同时还可进行乡镇企业的建设, 为失地农民提供更多的就业机会。总之, 土地补偿收益必须进行合理的分配和使用, 真正体现农民的利益, 只有这样, 才能真正体现产权工作的经济利益。

3.4 建立被征地农民的养老保险制度

解决失地农民长远生活保障问题, 根本途径是建立和完善失地农民社保制度。要从政策上、经济利益上引导农民积极自愿参加社保。一是参加养老保险的资金负担。完善建立征地农民养老保险基金制度, 资金来源原则上从土地出让金中划出一部分。这样, 就能在很大程度上减轻农民缴纳养老金的负担, 也能促使绝大多数农民自愿参加养老保险。二是对男60岁以下, 女55岁以下的被征地农民的生活保障问题, 可以从征地补偿费中的“基本农田投入补偿费”中列支, 将这部分资金按最低生活费逐月发放给被征地农民, 用于解决这些年龄段的失地农民的基本生活问题。三是应积极培育社会就业的中介机构, 对被征地农民进行就业培训, 培训经费可以从土地出让金中列出一小部分, 提高失地农民的劳动技能, 帮助他们就业创造条件, 从根本上解决失地农民的生活问题。

3.5 拓宽失地农民安置途径

实行先安置, 后征用的土地征用安置办法, 采取多元安置途径, 优先进行农业安置, 规范留地安置, 推进被征地农民社会保障资金的落实。在一些通过土地整治增加了耕地以及农村集体经济组织预留机动地较多的村, 征地时应优先采取农业安置方式, 将新增耕地或机动地安排给被征地农民, 使其拥有一定面积的耕作土地, 维持基本的生产条件和收入来源。在区位优势较好地区, 探索建立农民经济合作组织, 创造收益后农民可入股分红。

3.6 建立征地补偿款预存制度