债务风险评估

债务风险评估（8篇）

1.债务风险评估 篇一

债务风险排查工作方案

债务风险排查工作方案1

为进一步强化我市国有企业债务风险防范，规范企业举债行为，提高资金使用效益，有效防范和化解债务风险，按照常态化、规范化管理要求，根据《企业国有资产法》等相关规定，参照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔20xx〕43号）相关要求，制定本方案。

一、明确企业债务范围

根据企业债务的性质及偿还责任，企业债务主要包括以下三类：

（一）直接负债。企业向市内外金融机构或其他经济组织的借款，负有偿还义务的债务。

（二）间接负债。主要指企业发行的各种债券、向市财政及行政企事业单位的借款。

（三）或有负债。企业为市属国有企业以外的单位包括行政事业单位、非国有企业等单位提供担保，当债务人无法偿还债务时，企业负有连带偿债责任的债务。

二、建立规范的企业融资机制

（一）编制融资计划。各企业要根据市委市政府重点项目建设以及自身发展需要，认真编制举债融资计划，计算融资成本，做好风险评估，明确资金用途与方向；要全面反映企业上年年末债务余额、可用债务资金余额、当年举债额度、债务支出用途、需偿还的债务本息及偿债资金来源等重要信息。

（二）规范融资举借程序。有融资需求的企业都应制定融资方案，向市国资公司提交融资贷款书面申请，由市国资公司按程序做好审批工作。

（三）制止违规担保事项。市属国有企业对外担保必须向市国资公司提出书面申请，明确拟担保主体、担保额度、担保方式和担保风险防控以及被担保单位偿债能力等信息，坚决制止违规担保事项。

（四）制定融资偿债计划。各企业在编制举债融资计划的同时，要结合实际，制定详细的偿债计划。偿债计划应包括贷款单位、贷款总额、贷款年限、贷款利率、偿债时限、每次偿还的本金和利息、偿债资金来源、责任人等。各企业应建立融资台账，加强贷款合同管理，合理筹集资金，及时偿付到期的债务。

三、建立债务风险动态管控机制

为防范和控制企业债务风险，应建立健全债务风险管控机制，实行动态化管理，确保企业债务风险可控。

（一）加强债务资金使用管理。各企业要严格按照融资贷款的用途合理使用债务资金，不得挪作他用。要加强债务资金管理，及时、准确地掌握债务资金使用情况，严防债务项目资金被挤占挪用，严禁债务资金闲置，不断降低成本，提高资金使用效益。

（二）建立债务统计报告制度。各企业要根据有关规定和要求按月报送本企业债务构成、偿还、使用情况报表。各有关主管部门要按月汇总、分析企业债务情况，随时掌握企业债务规模、债务结构、资金使用和风险状况，为市委、市政府决策提供依据。

四、加强融资成本管控

（一）严格控制企业融资成本。各企业和有关部门要加强融资成本的管控，实行融资机构利率比选制度，进一步降低融资成本，原则上企业融资综合成本最高不得超过市政府研究决定的贷款利率最新上浮标准。

（二）鼓励企业多种方式融资。引导和鼓励企业充分利用资本市场和金融市场，打好“融资组合拳”，可采取发行债券、动产担保融资、团体贷款、融资租赁、PPP等多种融资模式，切实改变目前主要依靠银行贷款的融资方式，分散融资风险，降低融资成本，实现融资多元化。

（三）置换较高成本存量债务。要按项目类别、融资渠道、融资成本、还款计划和方式等，逐项梳理分析已形成的成本较高债务。通过多种方式逐步置换，减轻企业利息负担，优化企业债务结构。

五、建立债务风险管理机制

（一）建立债务风险预警机制。按照客观、全面、科学的原则建立一套符合介休实际的债务风险预警系统，设立并测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等风险预警指标，全面反映企业整体偿债能力、债务增长速度、当期偿债压力等，为市委、市政府决策及时提供依据。

（二）建立风险应急处置机制。当企业出现偿债困难时，债务人要履行偿债责任，及时报告债务风险，启动债务风险应急处置预案。通过控制项目规模、处置存量资产、动用偿债准备金、债务重组等方式，多渠道筹集资金偿还债务。

（三）建立债务考核问责机制。要把企业债务纳入企业负责人薪酬考核以及经济责任审计的重要内容，强化对企业债务的考核、审计和责任追究。要强化举债责任意识，严格执行举债审批程序和资金使用规定，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、风险防控不力、不按要求报告债务情况、提供虚假信息等行为，要依法依规严肃追究责任。

债务风险排查工作方案2

根据《安康市非金融企业债务风险排查防范工作方案》(安金融发〔20xx〕14号)要求，为切实加强我县民营企业债务风险排查防范和化解工作，维护县域金融稳定，促进地方经济社会健康发展，结合工作实际，制定以下工作方案。

一、指导思想

深入贯彻落实打好防范化解重大风险攻坚战的决策部署和推动民营企业高质量发展的各项要求，按照市场化、法治化原则，坚持发挥市场在资源配置方面起决定性作用的基础上更好地发挥政府作用，积极化解民营企业债务风险，促进民营企业高质量发展。

二、目标任务

坚持“夯实责任、持续摸排、密切监测、分类处置”的总体思路，建立健全协调联动工作机制，分层次分类型加强对民营企业的指导帮扶和债务风险处置化解，确保不发生区域性风险及重大社会风险。

(一)建立工作机制

由县政府办牵头，统筹全县民营企业债务风险排查化解工作，会同县金融工作领导小组相关成员单位制定全县非金融企业债务排查化解方案，综合运用各类支持政策，协作会商县域风险问题以及排查化解工作的督查考核和政策协调等。建立县级领导包抓制度，重点帮扶县内重点企业债务风险的化解。建立应急反应机制，平稳有序处置县内企业突发债务风险，严防负面舆情事件出现。

(二)持续排查监测

各镇要结合区域特点和辖内民营企业债务特点，制定民营企业债务风险动态排查方案，加强风险监测，切实做到“情况明、底数清、早发现、早介入”。县政府办在全面排查的基础上，重点对大型骨干、行业龙头、就业大户等民营企业进行摸排。通过实地调研、包抓走访等现场方式和企业三表、税务征缴、信用信息等非现场方式，摸清企业资产现金、负债担保、投融资等真实底数。要根据排查掌握的风险数据，“一企一档”建立名单，实行清单式，表格化管理，原则上“一季度一汇总一分析一上报”。各银行金融机构每季度要将逾期贷款金额在5000万元以上、逾期时间在90天以上的企业列入存在潜在债务风险名营企业名单，并将债务风险情况报送县政府办金融股(联系人：刘正楚，电话：xxx，邮箱：xxx)和县人行(联系人：王旭，电话：xxx，邮箱：xxx)。县发改局、县经贸局、县财政局，县法院等单位要结合各自职责，配合做好全县民营企业债务风险排查防范工作。

(三)分类处置化解

各镇、各银行金融机构和相关部门要聚焦县内民营企业、分层次分类型加强指导帮扶和风险处置化解，深入落实省委省政府《关于推动民营经济高质量发展若干意见》的有关政策，结合不同企业债务情况、行业特点综合施策。对遭遇流动性风险的民营企业要及时救助，对关系社会稳定的就业大户要重点关注，对限制性行业的僵尸企业要在做好债务处置和就业安置的前提下果断出清。对列入存在潜在债务风险名单中的民营企业，各镇及相关部门每季度要将分类处置化解情况于下一季度首月5日前报县政府办金融股。

三、防范化解措施

(一)组织资金帮助民企纾困。在处置化解民营企业风险过程中，企业要担负主体责任，要“以我为主”充分挖掘自救潜力，积极处量低效资产，严禁逃废债务。各镇、各银行机构和相关部门要积极采取措施，帮助企业纾困。一是积极对接引入银行券商、保险、资产管理公司等机构发起设立市场化纾困基金，对遇到流动性问题、有市场前景、信用良好的大中型骨干民营企业实施财务救助，支持其通过股权、债权投入等方式化解债务风险。二是针对中小民营企业资金需求“短、频、急”特点，县政府办要会同旬阳人行、各银行机构共同推动金融机构创新产品，有针对性解决当下中小民营企业普遍存在的短贷长用、期限错配问题，帮助民营企业缓解流动性压力，维护企业信用。(县政府办牵头，各镇及县经贸局、财政局、人行配合)

(二)支持民营发债企业稳健运行。要督导民营企业债券发行人规范运作，稳健经营，妥善化解债务兑付、股票质押风险。加强与股票挂牌交易、债券发行市场联系，及时研判辖区发债民营企业风险情况，支持民营企业在各类股票交易市场挂牌。(县政府办牵头，县发改局、经贸局、财政局、人行配合)

(三)发挥政府性融资担保作用。加快推进市财信融资担保有限公司旬阳分公司融资担保业务发展，提升政府性融资担保能力，加强对民营企业进行担保的绩效考核，切实发挥担保的增信分险的撬动作用。要积极引导担保机构创新反担保方式，拓宽抵押品范围，探索以企业品牌、专利、订单等作为抵押品的科学评估和抵押方式，拆解辖内民营企业互保的担保链问题，定点清除融资梗阻，破解融资困境。(县财政局牵头，县政府办、经贸局配合)

(四)推进银企信息充分共享。把金融服务信用信息共享平台和小微企业信贷产品信息查询平台建设作为工作重点，一方面实现对市场主体的信用建档，另一方面为小微企业查找符合自身需求的银行信贷产品提供全方位、便利化的服务。推行第三方企业综合信用等级评价制度，支持信用服务机构创新信用服务产品，为银行机构识别信用风险、甄选客户、贷后管理等提供全流程、专业化的信用管理服务，有效防范信贷风险。按照“最大行牵头，成员行配合，协会组织，监管推动，信息共享，协调一致”的工作机制，动态掌握银行业金融机构运行情况;“一企一策”研究稳贷、续贷方案，不简单停贷、断贷;组织银团贷款支持有市场前景的企业，按照稳预期、稳信贷、稳支持的“三稳”原则支持暂时性经营困难的企业;加强金融机构联合授信管理，防止多头授信、交叉授信导致企业出现融资过度、杠杆率过高现象。(县发改局、人行牵头，县政府办、经贸局配合)

(五)强化司法保障。完善“府院联动”工作机制，协调解决好出险企业案件受理审判执行过程中涉及的债务处理、职工安置、税收优惠等问题，严格区分个人财产和企业法人财产，规范涉案财产的处理。加大对违法行为的查处力度，坚决落实依法保护民营企业、民营企业家财产权的各项政策措施。(县法院负责)

四、工作要求

(一)夯实工作责任。要切实强化县金融风险防控联席会议对民营企业债务风险排查化解工作的统筹和政策协调，有效指导各项工作开展。各镇各相关部门要增强政治担当意识，落实属地管理责任，切实增强防范化解民营企业债务风险的责任感和紧迫感，尽快建立完善工作机制，配备精干人员，启动辖内民营企业债务风险排查化解工作。本项工作的实施时间初定为2年(20xx-20xx年)，之后视全县民营企业债务风险状况另行统筹安排。

(二)强化协作配合。民营企业的债务风险成因复杂，排查化解工作时间紧、任务重，涉及企业多、工作量大，处置工作政策性强、涉及面广、敏感度高，各镇及相关部门要紧密配合，及时沟通，有效协作，坚持分类施策，综合运用经济、金融、法律等各项政策措施排查处置好企业债务风险，债务摸排、监测要切实做好保密工作，讲究策略方式，确保取得良好效果。

(三)严格督导考核。县政府办金融股要定期对各单位工作情况进行督查，对排查过程中领导重视程度不够，工作机制不健全，排查过程流于形式，应急处置不当等问题，要视问题严重程度给予通报批评或提请县纪委监委、组织部进行行政问责和相应组织处理。

债务风险排查工作方案3

为贯彻落实中央、省、市关于加强地方政府债务管理的相关精神，有效防控化解我区政府债务风险，结合实际情况，制定本工作方案。

一、基本原则

（一）依法依规原则

严格遵照中共中央国务院、省委省政府、财政部、省财政厅等相关文件要求，依法依规处置政府性债务风险。

（二）分级负责原则

成立由区委书记沈裕谋任组长的开福区防控化解政府债务风险工作领导小组，指导全区防控化解政府债务风险工作。按照“谁举债、谁偿还、谁负责”的原则，区领导小组下设办公室，负责区本级具体工作；金霞经济开发区成立相应领导小组，负责本园区具体工作。

（三）平等协商原则

在政府与社会资本方谈判中，遵循平等协商、长期合作、公开透明的原则。

（四）分类施策原则

针对政府和社会资本合作（PPP）及政府购买服务项目等涉及财政责任的重大债务问题进行分类，逐项整改。优先解决财预〔20xx〕50号、财预〔20xx〕87号、财办金〔20xx〕92号文件发布后新举借的债务产生的风险。

（五）稳妥处置原则

避免盲目进行突击整改，防止出现“处置风险的风险”，如用期限短、利率高的流动贷款置换期限长、利率低的贷款等。

二、目标任务

逐年稳妥消化存量，依法严格控制增量，确保我区政府债务可承受、可持续，守住不发生区域性系统性风险的底线。

三、任务分工

（一）妥善化解存量

1、锁定存量债务

区发改局牵头，对照政府投资计划，逐项清理核实存量在建政府投资项目和资金落实情况。

区审计局牵头，按照政府性债务、隐性债务和其他债务的口径，逐笔清理存量政府债务情况，分类锁定政府与平台公司的债务。

2、分类筹措资金

区财政局牵头，将存量政府债务中政府应承担的资金分年足额纳入预算，并在预算稳定调节基金中按比例新设防控化解政府债务风险应急专项；指导平台公司按市场化原则多渠道筹措资金，妥善处置其应承担的存量债务；按照资产规模、变现价值、变现时序等口径和要求，逐项清理核对其管理的国有资产情况，制定资产盘活和处置方案。

3、继续完成整改

区财政局牵头，按照《财政部 发展改革委 司法部 人民银行 银监会 证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔20xx〕50号）、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔20xx〕87号）要求，继续整改违法担保，纠正政府投资基金以及政府购买服务中的不规范行为，确保将违法违规行为依法依规整改到位。

4、做好配套安排

区法制办牵头，进一步提高部门、单位的法律意识和依法办事能力，切实防止在化解存量政府债务过程中出现违法违规行为。

区金融办牵头，协调监管部门和金融机构确保必要的在建项目可持续融资，避免因盲目抽贷压贷停贷出现资金断链，防范在化解存量政府债务过程中出现“处置风险的风险”。

（二）严格控制增量

区发改局牵头，制定政府投资项目负面清单，科学论证和编制新建政府投资项目计划。对于无法落实资金来源或难以实现资金平衡的项目，不得批准立项和开工建设。

区财政局牵头，强化新建PPP项目的“两评”论证；强化政府投资项目施工图预算（招标上限值）、工程变更、结算和决算的审核，积极介入政府投资项目初步设计概算编制审查。

区金融办牵头，指导平台公司依法依规开展项目融资。

（三）规范平台发展

区委办牵头，进一步厘清政府与平台公司的边界，严格控制新设平台公司，加快整合现有平台公司，推进平台公司市场化转型。

（四）强化考核问责

区审计局牵头，对政府债务进行审计，查处违法违规融资举债行为。

区绩效办牵头，将防控化解政府债务风险工作落实情况，纳入区对各级各部门绩效考核范围。

区委督查室牵头，督促审计查处的违法违规融资举债行为整改，并商请有关部门，对全国金融工作会议以后出现的违法违规融资举债行为负有领导责任和直接责任的党政干部进行严肃问责。

四、工作要求

（一）区领导小组办公室要统筹协调，强化督导，定期召开各责任部门（单位）工作调度会，及时向区领导小组报告工作情况。

（二）区直各责任部门（单位）、平台要统一思想、强化担当，抽调精干力量，建立主要领导负责制的工作机制，切实做好本部门（单位）防控化解政府债务的工作。结合牵头任务和工作实际，制定具体的`工作方案，并报领导小组办公室。

（三）金霞经济开发区领导小组制定本地区具体工作方案报区领导小组办公室。

债务风险排查工作方案4

根据中央关于防范化解金融风险的统一部署和省委省政府《关于推动民营经济高质量发展若干意见》，结合全市非金融企业债务风险初步排查情况，在国有资产管理部门和财政部门分别就市属国有企业债务风险、政府融资平台债务风险排查防范作出安排部署的基础上，重点就全市民营企业债务风险防范制定以下工作方案。

一、指导思想

全面贯彻党 的十九大和十九届二中、三中全会、全国金融工作会议和中央经 济工作会议精神，深入贯彻落实打好防范化解重大风险攻坚战的决策部署和推动民营企业高质量发展的各项要求，按照市场化法治化原则，坚持发挥市场在资源配置方面起决定性作用基础上更 好地发挥政府作用，积极化解民营企业债务风险，促进民营企业 高质量发展。

二、目标任务

坚持“压实责任、持续摸排、密切监测、分类处置”的总体思路，建立健全协调联动工作机制，分层次分类型加强对民营企业的指导帮扶和债务风险处置化解，确保不发生区域性风险及重 大社会风险。

（一）建立工作机制

发挥现有的安康市防范金融风险联席会议制度(办公室设在市金融办)作用，统筹全市民营企业债务风险排查化解工作，指导各县区制定债务排查化解方案，综合运用各类支持政策，协作会商跨区域风险问题以及排查化解工作的督查考核和政策协调 等。认真贯彻落实省委省政府印发的《推动民营经济高质量发展若干意见》，将民营企业债务风险排查防范工作列入本级促进民营经济(中小企业)发展领导小组的工作计划，县区政府主要负责 同志牵头抓总，承担辖区内民营企业债务风险排查防范和处置化解工作第一责任人责任。要建立各级领导包抓制度，重点帮扶全 市各县区重点企业债务风险的化解。要建立应急反应机制，平稳有序处置辖内企业突发债务风险，严防负面舆情事件出现。

(二)持续排查监测

各县区要结合区域特点和辖内民营企业债务特点，制定民营企业债务风险动态排查方案，加强风险监测，切实做到“情况明、底数清、早发现、早介入”。安康银保监分局和各县级银行业金融机构要主动配合向各县区政府提供民营企业信贷风险相关情况。县区政府要在全面排查的基础上，重点对大型骨干、行业龙头、就业大户等民营企业进行摸排，确保应排尽排、重点突出。通过实地调研、包抓走访等现场方式和企业三表、税务征缴、信用信息等非现场方式，摸清企业资产现金、负债担保、投融资等真实底数，夯实基础工作。要根据排查掌握的风险数据，“一企一档”建立名单，实行清单式，表格化管理，原则上“一季度一汇总一分析一上报”。各县区每季度将逾期贷款金额在 5000 万元以上、逾期时间在 90 天以上的企业列入存在潜在债务风险名营企业名单，并将债务风险情况报送市防范金融风险联席会议办公室。

市发改委、市工信局、市财政局，市中级人民法院、人民银 行安康中支、安康银保监分局等部门要结合各自职责，配合做好全市民营企业债务风险排查防范工作，按季度向市防范金融风险联席会议办公室报送工作情况，重大问题及时报送。

(三)分类处置化解

各县区要聚焦辖区内民营企业、分层次分类型加强指导帮扶和风险处置化解，深入落实省委省政府《关于推动民营经济高质量发展若干意见》的有关政策，结合不同企业债务情况、行业特点综合施策。对遭遇流动性风险的民营企业要及时救助，对关系社会稳定的就业大户要重点关注，对限制性行业的僵尸企业要在做好债务处置和就业安置的前提下果断出清。对列入存在潜在债务风险名单中的民营企业，各县区每季度要将分类处置化解情况于下一季度首月 10 日前报市防范金融风险联席会议办公室。

联系人：罗晓，电话：xxx，邮箱：xxx。

三、防范化解措施

(一)组织资金帮助民企纾困。在处置化解民营企业风险过程中，企业要担负主体责任，要“以我为主”充分挖掘自救潜力，积极处量低效资产，理性投资，回归主业，严禁逃废债务。各级政府及相关部门要积极采取措施，帮助企业纾困。一是积极对接引入银行、券商、保险、资产管理公司等机构发起设立市场化纾困基金，对遇到流动性问题、有市场前景、信用良好的大中型骨干民营企业实施财务救助，支持其通过股权、债权投入等方式化解债务风险。二是针对中小民营企业资金需求“短、频、急”特点， 市金融办、人行安康中支和安康银保监分局要共同推动金融机构创新产品，有针对性解决当下中小民企普遍存在的短贷长用、期限错配问题，帮助民企缓解流动性压力，维护企业信用。(各县区政府牵头，市工信局、财政局、金融办，人行安康中支、安康银保监分局配合)

(二)发挥银行债委会作用。要强化债委会机制的指导作用， 推动金融机构加强会商，开展联合授信，按照“最大行牵头，成员行配合，协会组织，监管推动，信息共享，协调一致”的工作机制， 每季度更新债委会信息，动态掌握情况;“一企一策”研究稳贷、续贷方案，不简单停贷、断贷;组织银团贷款支持有市场前景的企业，按照稳预期、稳信贷、稳支持的“三稳”原则支持暂时性经营困难的企业;加强金融机构联合授信管理，防止多头授信、交叉授信导致企业出现融资过度、杠杆率过高现象。(安康银保监分局牵头，市金融办、工信局配合)

(三)支持民营发债企业稳健运行。督导民营企业债券发行人规范运作，稳健经营，妥善化解债务兑付、股票质押风险。加强 与股票挂牌交易、债券发行市场联系，及时研判辖区发债民营企业风险情况，支持民营企业在各类股票交易市场挂牌。(市发改委 牵头，市工信局、财政局、金融办、人行安康中支、安康银保监分局配合)

(四)发挥政府性融资担保作用。要按照政府性融资担保体系建设的总体安排，对市属财信融资担保有限公司增资扩股，设立县区分支机构，提升政府性融资担保能力，加强对民营企业进行担保的绩效考核，切实发挥担保的增信分险的撬动作用。要积极引导担保机构创新反担保方式，拓宽抵押品范围，探索以企业品牌、专利、订单等作为抵押品的科学评估和抵押方式，拆解辖内民营企业互保的担保链问题，定点清除融资梗阻，破解融资困境。(市财政局牵头，市工信局、金融办配合)

(五)推进银企信息充分共享。把金融服务信用信息共享平台和小微企业信贷产品信息查询平台建设作为工作重点，一方面实现对市场主体的信用建档，另一方面为小微企业查找符合自身需求的银行信贷产品提供全方位、便利化的服务。推行第三方企业综合信用等级评价制度，支持信用服务机构创新信用服务产品， 为银行机构识别信用风险、甄选客户、贷后管理等提供全流程、专业化的信用管理服务，有效防范信贷风险。(市发改委、人行安康中支牵头，市电子政务办、工信局、金融办配合)

(六)强化司法保障。完善“府院联动”工作机制，协调解决好出险企业案件受理审判执行过程中涉及的债务处理、职工安 置、税收优惠等问题，严格区分个人财产和企业法人财产，规范涉案财产的处理。加大对违法行为的查处力度，坚决落实依法保护民营企业、民营企业家财产权的各项政策措施。(各县区政府协调本级人民法院落实)

四、工作要求

(一)加强统筹，夯实责任。切实强化安康市金融风险防控联席会议对民营企业债务风险排查化解工作的统筹和政策协调，有效指导各项工作开展。各县区、各相关部门要增强政治担当意识， 落实属地管理责任，切实增强防范化解民营企业债务风险的责任感和紧迫感，尽快建立完善工作机制，配备精干人员，启动辖内民营企业债务风险排查化解工作。本项工作的实施时间初定为2年（20xx-20xx 年），之后视全市民营企业债务风险状况另行统筹安排。

(二)紧密配合，强化协作。民营企业的债务风险成因复杂，排查化解工作时间紧任务重，涉及企业多工作量大，处置工作政 策性强涉及面广，各级各部门要紧密配合，及时沟通，有效协作， 坚持分类施策，综合运用经济、金融、法律等各项政策措施排查处置好企业债务风险，债务摸排、监测要切实做好保密工作，确保取得良好效果。

(三)强化督导，加强考核。市金融风险防控联席会议办公室要定期对各单位工作情况进行督查和通报，通报情况作为市政府对市级有关部门、各县区政府相关绩效考核的重要依据，对排查过程中领导重视程度不够，工作机制不健全，排查过程流于形式， 应急处置不当等问题，要视问题严重程度给予通报批评或提请市纪委监委、组织部进行行政问责和相应组织处理。

2.债务风险评估 篇二

2008年全球金融危机爆发, 各国经济下滑, 为应对国际金融危机, 在积极的财政金融政策激励下, 地方政府展开了轰轰烈烈的融资运动, 政府债务出现爆发式的增长。按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以中国此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范, 政府性债务风险防范预警机制没有真正形成, 政府债务的举借和偿还行为尚缺乏法律和制度上的有效约束。这一度使政府债务游离于财政预算管理体制之外, 加之职能部门分散决策、缺乏统一管理及不规范行政, 致使政府债务风险日渐凸显。不能否认, 地方政府举债资金大多投向城市基础设施建设、拆迁补偿、工业园区建设等, 这些投资对提升城市功能、改善民生、培植财源起积极作用, 但正如麻省理工学院人工智能学权威教授马文明斯基所说, “稳定中含有不稳定因素”。政府债务作为一种公共风险, 过度举债如饮鸩止渴。政府债务不断积累, 会扩大政府财政运行的不确定性, 影响财政可持续发展的能力, 甚至这种危险会进一步演化成经济危机、社会危机。

一、地方政府债务风险现状

地方政府债务自产生以来就一直缺乏明确的规则, 这就为地方政府债务风险打下伏笔。目前我国政府债务风险主要表现在以下方面。

(一) 地方政府债务的规模风险

如今全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大, 尚缺乏准确数据。但从总量上估算地方政府的债务规模数以万亿元计, 已达财政收入的三倍, 并可能随时间推移而继续放大。

2010年6月23日, 在十一届全国人大常委会上, 审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。数据显示, 截至2009年底, 上述地方各级融资平台公司307家, 其政府性债务余额共计1.45万亿元, 分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。

(二) 或有债务占有相当的比重, 潜在风险很大

或有债务是指由某一或有事项引发的债务, 或有事项引发的债务最终也要由政府来承担。在地方政府债务中, 或有债务占有相当的比重, 如社会保障资金缺口、农村合作基金、金融风险转嫁、粮食采购和流通中的积累亏损、地方政府担保等, 都属于或有债务风险。虽然其目前还不是地方政府的直接债务, 不需要地方政府现期偿还, 但它是很大的潜在债务风险。最近几年地方政府的或有债务和隐性债务规模在不断扩大, 而在一般的财政预算、债务统计中, 几乎都不包括这部分债务, 甚至很多地方政府在进行决策时也不考虑这些债务, 但可能造成的风险损失不容忽视。

(三) 地方政府债务的运行效率风险

从目前我国债务使用和管理水平来看, 效率风险很大。这一方面是指由于债务资金的使用效率不高, 可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险;另一方面是指由于债务资金的管理效率不高可能造成的不利于债务资金有效使用的风险。

(四) 债务偿债风险

任何债务都需要偿还, 从对某些地区的典型调查来看, 一方面, 地方政府债务的规模已较大, 有的甚至已超过地方财政的承受能力, 由于债务规模过大而可能导致到期债务无法完全支付的风险。今年到2013年期间, 大量地方债将进入还款期, 政府债务风险将会进一步积聚。另一方面, 政府投入的公益事业和民生工程不能形成直接收益, 而大多数政府偿债资金来源都集中在土地收益上, 这种政府债务是建立在土地不断升值的基础上的, 若土地出让不能达到预期增值收益, 债务到期无法偿还, 也会形成债务清偿风险。

二、防范化解政府债务风险的途径

防范化解政府债务风险必须从建立健全地方政府债务管理机制入手。

(一) 建立完善政府债务管理制度, 进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序

目前按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范。为了防范地方政府债务风险, 应当不断完善现有的法规, 适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和投融资决策失误问责条例在内的一系列法规, 对政府融资实行法制化、规范化管理。目前财政部正与全国人大预算工委组织起草《预算法》的修改稿, 试图解决政府负债的约束监督问题。参与《预算法》修订的人士透露, 政府债务管理没有科学统一的口径和标准, 许多债务都没有纳入预算管理之中, 政府举债缺乏约束和控制, 多数没有建立偿债机制。新法案将在强化政府债务管理方面做出一定突破, 并建立风险预警机制。鉴于财政在政府债务工作中的职能, 应进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位, 强化政府债务的归口管理, 实行举债批准制度, 防止各部门各自为政的多头举债行为, 达到切实有效约束和控制相关政府部门的举债行为, 由专门的部门统一管理政府债务, 明确其职责、权限, 赋予相应的职能, 发挥管理、监控、预警的作用, 统一负责地方政府债务工作。

(二) 加强政府债务预算管理, 积极推进预算制度改革

通过政府债务预算, 掌握政府债务总体规模, 摸清政府债务底数, 划分债务责任, 明确偿债主体, 规范举债行为, 防范和预警政府债务风险, 以政府预算管理机制来约束各级政府和部门的举债和偿债行为, 有利于相关监督机制的完善, 有利于各市县党政主要领导经济责任的明确划分, 有利于地方政府形象的提升, 有利于有效防范和遏制金融风险转化为财政风险。

由于上级部门对政府债务数据口径没有十分明确的界定, 目前各部门向其他机构上报债务数据相差较多, 报送口径各异, 比较混乱, 影响了统计数据一致性、真实性和可比性。2010年6月, 国务院专门发布了《关于加强地方政府融资管理的通知》, 明确提出将地方政府债务收支纳入预算管理, 逐步由收付实现制转变为权责发生制。统一按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后, 政府及其部门所负担的全部债务事项, 只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的, 都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下, 预算会计应反映当期发生的债务行为对以后年度的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理确认和计量, 以防范和化解现实的和未来的偿债风险。要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲, 其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性, 这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎, 以充分估计各种财政风险和损失。

(三) 建立地方政府债务风险预警机制

1. 构建统一的财政预算监督机制。

强化人大对财政预算的监督。进一步规范和完善财政部门内部预算编制及其执行的监督。由监督型向管理型转变, 由被动监督向主动监督转变。为进一步加强政府债务监管力度, 及时了解和掌握政府债务运行动态, 要相应建立透明的财政预算监督信息披露机制。搭建一个媒体和公众监督平台, 建立预算支出、监督信息披露系统, 定时发布信息公告, 让媒体和公众进行监督。

2. 建立政府债务档案。

建立政府债务档案是健全政府债务管理体系的一项重要举措, 是完善财政部门对政府债务管理职能的内在要求。对政府举借债务个案进行备案登记, 包括项目借款合同及相关抵质押合同, 贷款 (或转、分贷款) 协议, 担保函和配套资金承诺函, 还款承诺协议和还款计划, 以及项目建议书、可行性研究报告、立项审批文件等。债务档案的建立弥补了债务管理信息不对称问题, 真正做到举债有规、还债有源, 系统掌握政府债务运行情况。根据债务档案编制政府债务统计软件, 动态把握政府债务运行情况, 按最终债务人、政府债务类别、项目资金用途等实现检索、统计、分析、预警。

3. 建立最终债务人政府债务资金使用报告 (季报) 制度。

以建立和完善政府债务预算执行报告为手段, 改变债务举借、分散使用、财政兜底的局面, 逐步建立科学举债、及时偿债, 逐步消化旧债, 科学透明、规范合理、安全有效的政府债务管理体系, 为政府宏观管理提供科学、可靠的依据。

4. 研究应用债务软件, 通过可以量化的指标, 对地方政府负债进行长效约束。

一个科学合理的地方政府债务预警机制的建立需要大量可以量化的指标, 以减少地方政府为了短期内经济增速而大规模举债、且轻视还款的弊病。具体指标包括国际通行的负债率 (债务余额/当地G D P总量) 、债务率 (债务余额/年度财政总收入) 、债务依存度 (债务收入/财政支出) 、偿债准备金率 (偿债准备金余额/债务余额) 等。不要一味参照国际标准, 一定要考虑我国的具体情况, 如:发达国家规定政府债务负担率的最高警戒线为45%, 而在我国地方财政收入或者地方可用财力占G D P比重仅为20%以下, 所以我国的地方政府债务负担率应根据国情将警戒线控制在20%为宜。将地方债务纳入统一的国家债务监测体系, 制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系, 并结合财政、经济、社会发展相关指标, 建立地方政府债务风险预警机制, 定期汇总、分析地方政府债务的状况、构成, 新债务产生的原因、趋势, 对可能出现的地方政府债务风险及早预警, 采取措施, 做到防患于未然。瑞典政府将政府债务风险管理与保持预算平衡和财政状况稳定结合起来, 一方面要求每年必须有一定的预算盈余, 将保持预算收支平衡和盈余作为债务控制和管理的现实目标和手段, 另一方面采用资产负债方法对政府债务规模与政府资产以及政府未来可能获取的税收收入 (即政府未来的偿债能力) 的匹配状况进行分析, 以评估债务风险。如果两者之间不匹配, 则风险增大, 此时则应联系公共财政状况采取措施加以防范。

(四) 建立科学高效的举债偿还机制

3.高职院校债务风险研究 篇三

摘 要 当下高等职业院校为了进一步适应当前社会发展的需要,不断扩大高职院校的办学规模、提高职业院校的教学质量、改善学校的办学条件,与此同时高职院校的面临的债务风险也越来越大,债务危机问题日益突出。这样一来,不仅对高职院校的教育教学质量造成极坏的影响,而且在无形中也加重了学生的负担,影响了我国的人才培养体系的健全。本文主要是通过深入了解浙江省高等职业院校中存在的债务风险问题,进一步分析了高等职业院校债务风险产生的原因和对策,为更好地防范和化解高等职业院校的债务风险奠定了重要的基础。

关键词 高职院校 债务风险 对策

截止2008年,我国高等职业院校共有1184所,年招生规模已达到310多万人次,在校生达到900多万人;高等职业院校招生规模占到了普通高等院校招生规模的一半,占全国普通高校招生人数的 53.5%。高等职业院校为了进一步适应当前社会发展的需要,不断扩大高职院校的办学规模、提高职业院校的教学质量、改善学校的办学条件,保持了高职院校可持续发展的良好态势。与此同时,负债办学在高等职业院校中也成为了一种普遍的现象,债务风险问题也显得日益突出。所以,在研究当前高等职业院校债务风险产生原因的基础上,进一步采取措施,建立高效有力的高职院校债务风险防御体系显得尤为重要。

一、浙江省高职院校的发展现状

2010年,浙江省的人均GDP正处于从 6000美元到1万美元发展转型时期,经济要加快转型升级、实现可持续发展,势必要求高职教育充分发挥强有力的人才支撑和科技服务支撑。这样一来,就为浙江高等职业教育的发展带来了机遇。最近几年来,浙江高等职业教育不仅在数量上有了快速的发展而且在质量上也有了非常大的提高,出现了一批以浙江工贸职业技术学院、浙江纺织服装职业技术学院为代表的立足区域经济、颇具特色的高等职业技术学院。

2009年,浙江省审计系统对浙江大学城市学院、杭州师范大学等5所市属高校债务管理情况进行了专项审计。结果调查显示:至2008年底,5所市属高校负债合计13.11亿元,其中,浙江大学城市学院负债已达8.2851亿元。相对于杭州等发达城市,中西部地区的地方高校负债也不轻。

二、高职院校债务风险产生的原因

1.财政投入相对不足

高职教育也是社会公益事业的重要组成部分,学校不是一个单纯的商业机构,这就决定了高校“债局”的破解,最终不能不靠政府解决。各级政府应切实增加对高校的投入,减轻高职学院债务风险和资金压力。国务院于1993年颁布了《中国教育改革和发展纲要》,纲要指出:2004年以前,实现国家财政性教育经费占到国民生产总值比例的4%。但是实际上这个目标始终没有实现,一直处于2.4—2.8%的水平。至2010年为止,浙江省独立设置的高职院校虽然在很大程度上丰富了浙江省教育资源,但是政府的财政投入力度却没有得到同比的增长。再加上高职院校老师的不断增加,进一步增加了高职院校的负债风险问题。因此,政府财政投入不足是高职院校债务风险形成的一个重要的原因。

2.高职院校的办学定位出现偏差

在浙江省的这几十所高等职业院校中,有大部分院校是地方政府主办的。在办学的初期,往往只注重扩大学校的办学规模,盲目升级学校的硬件设施,追求一种不合理的高速发展,走一种外延式的发展道路,建设过于豪华的校园环境。与之相反的问题是,地方政府的财政投入力度不大,资金不足,从而影响了高职院校的发展规划。这样一来,高职院校的主办方就把希望寄托到了银行和信贷部门,通过银行贷款和信贷资金来扩大学校的办学规模,高职院校的债务风险也越来越大。随着当前市场经济的不断发展和物质利益的高度膨胀,有些高职院校没有能够做到一切从实际出发,不顾实际情况,盲目注重办学规模,从而缺乏一种科学合理性,造成了日益严重的财政困难。所以说:高职学院的办学定位偏差也是高职院校出现债务危机的一个不可忽视的原因。

3.银行宽松的信贷环境也加剧了高职院校的债务危机

由于国家和地方财政收入的不足,高职院校的建设者们不得不把目光转向了银行信贷领域。从金融机构的角度来看:首先,当前的高等职业院校具有稳定的现金流,自然还款能力也相对较强,银行信贷机构面对高职院校的贷款还是没有什么后顾之忧的。同时,高职教育是当前社会发展所必须的,也是政府职责范围之内的,不会因为财政危机而经营倒闭。其次,高等职业院校一般收到政府的担保和支持,再加上高职院校属于事业单位,高职院校还贷不存在问题。所以,银行信贷机构对高职院校的贷款准入条件比较宽松,对贷款用途不做任何实质性的审查,对贷款的对象不进行深入了解,贷款后对高职院校缺乏必要的贷后监督,这些也是当前造成高职院校债务危机的又一重要原因。

4.高职院校的风险意识淡薄,财务管理混乱

2010年,浙江省进入了人均GDP从6000美元到1万美元发展转型的重要时期,高职院校的发展也逐步扩大,今年的总招生规模由去年的2500余名扩大到今年的3900余名(初定),增幅超过50%。一方面:随着浙江省高等职业教育的迅速发展,高职院校自己拥有越来越多的自主权,风险意识淡薄。比如说在学校建设资金使用方面,对资金的使用不够重视,对财政拨款具有较强的依赖性;由于风险意识极其淡薄,对于资金的支出和流向控制不够严格,缺乏必要的制度规范,从而使得高职院校的债务风险不断增大。另一方面:高等职业院校的财务管理制度混乱,财务人员缺乏对举债规模的合理分析,现金收支调控失控,从而出现了严重的债务风险。

三、采取积极措施,化解高职院校的债务风险

1.加大政府财政投入,给予政策上的支持

随着当前浙江省高职院校的不断扩招,对教育经费的需求也不断扩大。各级政府应该加大投入,帮助高职院校减轻负担。政府应该成立专门委员会对高职院校的贷款问题进行核实和检查,根据相应情况制定出解决措施。另外,政府对高职院校要出台一些优惠政策。首先,政府应该积极与银行进行协商,给高职院校的贷款提供更加优惠的政策,如延长还款期限、适当减低利率。其次,政府应该积极支持高职院校办学的多元化,拓宽高职院校资金来源的渠道,鼓励高职院校自己进行创收,提高高职院校资金的自给能力。再次,政府应该采取优惠措施,鼓励和吸纳社会力量办学,推动民办高职教育的发展,同时应该完善资助和税收优惠政策,齐心协力,化解当前高职院校的债务风险问题。

2.积极拓宽融资渠道,提高自给能力

国外很多高职院校除了依靠政府的财政拨款以外,积极利用市场进行融资也成了一个重要的途径。高职院校要积极的转变观念,大力创新学校的管理模式,建立多元化的办学模式,应对债务风险。首先,高职院校要积极探索适应市场的融资机制,拓宽融资渠道,充分吸收银行信贷和民间资本,积极构建由政府、银行机构和社会三方联合的院校融资体系,实现多元化的融资体系。其次,高职院校要适应社会发展,积极发展校办产业和加强同企业之间的合作。这样就可以将高职院校的科学技术转化为企业的资金支持,从而为高职院校的发展提供了资金帮助,进而减轻了高职院校的债务负担。再次,对高职院校的土地需要量按省发展和改革委员会、省国土资源厅和省教育厅《浙江省学校建设项目用地控制指标(试行)》的有关规定和办学规模进行核定,目前已拥有土地超过需要量的,原则上应将老校区进行置换。按商住用地规划,通过“招拍挂”等办法,最大程度地变现土地价值,增加高校收入。

3.健全财务管理体制,建立高职院校的财务预警机制

首先,要积极建立有效的风险防范责任制。高职院校的相关领导要组成一个资金领导小组,科学决策,控制学校自身的债务规模,落实资金投资的去向,切实防范债务风险。其次,大力健全高职院校的财务监督制度。高职院校要进一步规范高校奖金、福利、津贴的发放,从严安排行政、消费性支出。建立债务风险监测指标体系,省教育厅、省财政厅将以债务率(债务余额与当年可支配财力的比例)、偿债率(年度还本付息额与当年可支配财力的比例)等为重点,对高校债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。加强对贷款资金管理和使用的有效监督,提高贷款资金的利用率。同时要加强政府的调控能力,加强对项目投资的管理。再次,高职院校要积极建立财务预警机制。大力强化高职院校的财务管理,确定相关的指标,用以指导学校资金的合理利用程度,对于潜在的债务风险进行合理的调控。

随着当今市场经济的快速发展和社会的不断进步,高等职业院校的发展面临着良好的机遇。但是由于种种原因,当前的高职院校面临着严重的债务危机问题,只有不断采取积极措施,化解高职院校的债务危机,才能够促进高职院校快速、健康的发展。

参考文献:

[1]侯金燕.高校债务危机的现状问题与对策研究.中国乡镇企业会计.2009(9).

[2]谢立本.我国高校偿债能力分析.经济师.2005(8).

4.“六招”化解地方政府债务风险 篇四

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我国现有的地方政府负债余额大,有资料估计约为4.1万亿元,其中地级市与区、县两级占61%,约2.4万亿元。这是不是个准确数据,还说不清,因此,要准确地反映,还需要进行一次普查。造成这种局面的主要原因:一是我国地方政府债务是在30年的经济体制转轨中逐渐积累形成的,既有地方政府举借和担保产生的直接债务,又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的债务。二是政府债务统计主要包括直接债务,未涵盖全部债务。三是由于政府任期制,有些债务当期难以反映出来。

债务的缘起

那么,导致一些省市财政收支难以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通过的《预算法》第28条规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。因此,严格意义上说地方政府是不存在收支失衡的,也就是说从财政账面上看是没有财政赤字的。那么,为什么又形成地方政府债务呢?主要是地方政府靠借债搞建设,债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务,是对后续财力的透支,这种透支积累到一定程度将引发财政风险。

中部某省某地级市,市直政府目前债务总额达30.62亿元,相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多,即便市直可用财力即使全部用来还债,也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算,平摊到每人的政府债务约4400元;如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人(即行政在编人数)计算,人均债务近11.8万元,若按人均年工资2万元计算,需要6年不发工资才能还清政府债务。由于政府债务拖欠,上级财政通过国库扣款和加收罚金的方式对所欠债务予以清收。到2006年底,该市世界银行贷款中等城市项目已累计扣款23698万元,水资源项目扣款551万元,教育项目扣款518万元。2006年,下达罚款、加收滞纳金1432万元;先后8次罚款2800万元。归还政府债务一靠收贷还款,二靠财政资金垫还。由于收贷艰难,财政垫还资金占了应还款额67%,其结果直接危及财政保工资、保运转。债务利息作为政府债务的衍生物,更使沉重的债务负担雪上加霜。每年市直政府仅世界银行贷款债务利息就达2833万元。2007年,该市直财政一般预算收入为4.1亿元,而当年到期的各项政府债务达2亿元,占市直财政一般预算收入50%,政府债务的还款压力已严重影响国库资金调度,严重影响财政预算支付,严重影响财政正常运转,严重影响市政府形象,降低了政府信誉,对该市的长远发展产生严重不利影响。

债务的两大构成地方政府债务按表现状态可分为直接债务(显性债务)、间接债务(隐性债务)。政府显性债务是以政府名义签定合同、可以直接用货币度量的政府债务,主要包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等。政府隐性债务包括地方政府担保债务,如担保的外债、以人大立法的形式为建设项目提供的担保,地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地区某市为例:目前市直政府债务总额达30.62亿元,其中:政府直接债务9.76亿元,政府担保债务20.86亿元,主要包括6个方面:

一是外国政府贷款6.35亿元。

二是世界银行贷款4.1亿元。市直世界银行贷款项目8个,包括中等城市项目某市分项目、长江水资源项目、地方病防治项目、长江上中游农业开发项目、农村改水项目、森林资源与保护项目、教育发展项目、长江水灾紧急恢复项目。项目涵盖了农业、水利、教育、卫生等方面。目前大部分已进入还款高峰期。

三是国债转贷5.19亿元。

四是国家开发银行贷款城投公司项目14.51亿元。

五是农业综合开发项目1190万元。

六是企业改制贷款4500万元。

在其他地方,政府债务还包括大量的粮食经营亏损挂账、拖欠的应发工资、企业基本养老金、社会保障资金缺口等等。

六大化解路径

如何化解地方政府债务风险?笔者认为有以下路径可供选择。

对政府债务进行归口管理,克服目前政府债务多头管理、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状,由专门的部门统一管理政府债务。要调整财政支出结构,清理、界定财政支出范围,对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”,腾出部分资金用于偿债。

推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对本级和下级地方政府的债务风险进行早期预警,并规定合理的债务安全线。

对借款单位拖欠行为进行制约。对有钱不还的单位,实施跟踪监督。并严格限制其支出行为。对有欠款的单位包括企事业单位不准更新车辆,不准出国考察,不准新上项目,不准再贷款(贷款还债除外)等。

不断完善政府债务管理的法律框架,规范政府举债行为,防止产生新的债务。要以政府名义发文,对政府债务的借、用、还全过程进行管理,明确举债目的,规范举债决策程序。

修订《预算法》,赋予地方政府债务发行的一定权限。地方政府应当成为独立的财政主体,有明确的财政支出范围和收入来源。为了防范风险,应当制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》和《公债法》。在《公债法》中分设“地方政府债务”专章,规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项。

上级政府要建立地方政府债务政策激励机制,完善财政体制和财政转移支付激励措施,鼓励地方政府帮扶减债,采取措施减少债务负担,对国债转贷资金,属公益性建设的,建议中央财政给予豁免。对愈期债务和不良债务给予减免。

我国政府债务的演变

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我国政府债务的发展在20世纪经历了“50年代的发展,60年代的低落,70年代的复苏,80-90年代的兴起”这样一个历史发展阶段。

新中国建立初期,我国政府先后发行了总价值约为302亿元的“人民胜利折实公债”和大约3546亿元的“国家经济建设公债”。这一时期我国政府还通过向国外借款筹措资金,外债金额大约为51.62亿元。到了1958年,在“左”的思想指导下,我国不仅完全否定了利用外资的意义,拒绝接受外援,而且也全盘否定了内债。从1959年到1980长达22年中,我国没有发行过任何内债,并以罕见的速度在1964年提前还清全部外债,1968年全部还清内债,使我国成为一个既无内债,又无外债的国家。

进入20世纪80年代,国民经济的收入分配格局发生了较大变化。这些变化使得中央政府财政收入无法满足财政支出的要求,财政开始出现赤字。政府为改变财政困难局面,决定重新向国内外发行政府债券。1993年以前,我国政府发行债券的规模并不大,主要原因在于中央政府在发债的同时还可以通过向中央银行透支和借款来弥补财政赤字。1994年国家为理顺财政与银行关系,根除通货膨胀和财政赤字的直接联系,正式规定了财政部不得向中央银行透支借款,政府入不敷出的差额只能通过发行公债弥补。从此,发行公债就成为政府弥补财政赤字和还本付息的唯一手段,由此导致公债发行规模的迅速扩大,1994年首次突破1000亿元大关,发行额为1028.57亿元,2001年公债发行规模已达4483.53亿元。

5.城投公司债务风险防范机制设计 篇五

城市投融资事业部 杜亚 葛芳芳

【摘 要】:近年来，地方政府性债务愈发受到关注。国务院7月26日下午发特急明电，要对全国政府性债务进行审计。本次全国性审计工作将于8月1日起全面展开，全国审计机关将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。作为地方财政和政府信用担保的主要举借主体，城投公司已然成为地方政府的隐性负债及直接、或有负债，极大加剧了地方政府债务风险。本文从城投公司负债特点出发，进一步研究债务风险防范机制，为地方政府投融资平台债务管理提供研究思路与借鉴意义。【正文】

城投公司是地方政府城市建设的投融资平台，在促进当地经济快速发展、加快城镇化进程上发挥不可替代的重要作用。然而仅通过城投公司融资和承担融资债务来满足巨大的城市改造、建设资金需求的方式，留下了自身债务居高不下和地方政府隐形财政债务的隐患。由于我国地方投融资平台债务目前大部分依赖预算外的土地开发增值收益偿还，一旦房地产行业出现大的调整，地方财政的偿还能力将捉襟见肘，隐性债务问题可能迅速“显性化”。因此，建立科学有效的债务风险防范机制，有利于降低地方融资平台资产负债率，同时也在平台债务偿付与地方财政之间设立了一道债务风险防火墙。

一、地方政府债务现状分析

2013年8月份审计署将进行全国政府性债务审计，上一次全国地方政府性审计工作开展于2011年，此后审计署陆续开展相关审计，并发布了2012年第26号公告：54个县财政性资金审计调查结果，以及2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果。依据审计署2011年、2013年审计结果公告得出以下数据结论：

（一）表外债务两年翻倍

2011年对全国省、市、县三级政府的审计结果是：截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中84679.99亿来自银行，占79.01%；10449.68亿来自其他单位和个人，占9.75%；7567.31亿来自债券，占7.06%；剩下的来自上级财政借款。

而两年之后，这部分债务显然还在迅速增加。根据银监会2013年工作会议透露的信息，截至2013年6月末，平台贷款余额9.7万亿元；据中国信托业协会统计，截至2013年一季度末，投向基础设施的信托余额为2.11万亿元，在大部分情况下，这部分信托的还款来源都是地方政府；而根据中央国债登记结算有限公司（中债登）统计，截至2012年末，城投债余额为1.44万亿元。

由此可以看出，在2010年国发19号文规范地方政府融资平台后，商业银行加强了对平台贷的管理，通过信托、城投债等其他方式的政府债务两年时间都全部翻倍。此外，通过理财产品和同业资金池进入银行系统的地方政府融资无法统计。

（二）部分地区债务规模增长较快

审计署2013年第24号公告指出，部分地区债务规模增长较快，一些省会城市本级的债务风险凸显。36个地方政府本级中，有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。

一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，最高的达60.15%；如加上政府负有担保责任的债务，偿债率最高的达67.69%。

由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。

（三）融资平台公司仍是主要的举借主体

从债务举借主体看，2010年底全国地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%。2012年底36个地方政府债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、28.96%、25.37%，融资平台公司仍是主要的举借主体。融资平台公司和其他单位债务余额增长较大，分别比2010年增加3227.34亿元和1295.72亿元，增长比率分别为22.50%和32.42%。

具体数据对比如图1所示：

二、城投公司负债特点归纳 作为地方政府性债务的重要及主要主体，城投公司极力应对城市经济社会发展所带来的巨大资金需求，大多容易造成自身债务的居高不下，为地方政府带来隐形财政债务的隐患。

（一）巨额存量债务“可持续”循环——宏观现状

依据审计署最新的36个地方政府本级政府性债务审计结果公告，至2012年底被审计的省市区地方债务总额共计38475.81亿元，比2010年增长12.94%。其中，9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。据专家保守估计，从2010年末至2012年末，中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%，至12.1万亿元。

依据经济学常识，如此巨额债务一旦发生违约风险，后果不堪设想！在存量债务无法快速消释，增量债务难以严控的现状下，只有靠不断吸收大量资金供给，方能维持表面的暂时平衡。简单来说就是通过大量新增资金供给替代原有债务并偿还债务利息，以保证债务的可持续循环。如此一来，城投公司在债务偿还上必然会引致较高的借新还旧率和逾期债务率。2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。

（二）债务规模巨大增长较快，偿债负担较重——风险催化剂

依据审计署最新的36个地方政府本级政府性债务审计结果公告：36个地方政府本级的223家融资平台公司中，有94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8975.92亿元，占其总资产的37.60%；有5家注册资本未到位56.19亿元；6家虚增资产371.07亿元；3个省会城市本级政府违规向融资平台公司注入公园、道路等公益性资产45.53亿元。从偿债能力来看，有68家资产负债率超过70%；有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息；有37家2012出现亏损。在2012年融资平台公司偿还的债务本息3618.85亿元中，以财政资金偿还1205.75亿元、占33.32%，举借新债偿还738.93亿元、占20.42%，两项共占53.74%，虽然比2010年下降15.81个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。

由此可见，城投公司普遍负债逐步增多，且增速较快，偿债压力较大。常年、大面积这样状况的持续势必会引致政府相应部门的高度重视，监管也必然会愈发严厉。

（三）管理制度不规范下的高负债风险——负债根源

目前很多城投公司尚未形成规范、科学的管理制度，导致高负债、高风险。由于城投公司性质特殊，存在浓厚的行政色彩，其管理决策往往以政府意愿为导向，且财务和运营主要由地方政府控制，难以自主经营、自负盈亏。更为严重的是由于缺乏合理规划而导致债务资金使用效率和管理效率的低下，进而导致债务资金不能有效使用。现实结果表现为很多城投公司业务单一，缺乏稳定资金收入，偿债风险不断加剧。

由于这种管理制度的不规范，加上城投公司本身的定位不清晰，责任不明确，高资产负债已然成为城投公司的代名词。当高额负债到期无法清偿，地方政府可能采用多种方式来偿还债务（包括挪用其他财政支出资金、增加税费或向上级政府转嫁债务等），这将有可能引发其他财政支出项目资金缺口从而进一步增加社会的不稳定因素，不利于当地经济社会的健康可持续发展。

（四）债务资金的公益性使用——政府性标签

城投公司与普通的国有企业相比，同样具有非企业化特征。最突出的一点即是不以盈利为目的，或是说基本没有盈利的可能性，这是由城投公司成立初衷决定的。也正是由于这样的特殊性质决定了其债务资金主要用于城市基础设施和公共事业等非经营性项目或准经营性项目，以社会性、公益效益为追求目标，基本无盈利可言（除少数可产生现金流的自偿性项目，如：收费公路项目）。

三、债务风险防范机制设计

结合以上财务数据和城投公司负债特点来看，要想平衡城投公司融资与偿债能力、公益性需求与资金供给，必须站在城投及城市可持续发展的高度上，建立长效机制，维护政府信用，促进当地经济社会健康协调发展。关键任务目标即是控制债务规模和风险，提高债务资金使用效率。

（一）政府层面——债务风险防范顶层设计

1、建立综合的地方政府债务风险管理组织

在对各种政府债务进行分项管理基础上，需要成立一个综合的管理机构，负责对政府债务进行统一归口管理，履行协调各项债务政策，制定统一的债务管理制度，综合统计、监控本级和下级政府债务风险等。

从具体实践来看，建立较为完善的政府债务综合管理组织架构，应该包括三个层次的内容：一是风险管理决策机构，这是债务风险管理体系的最高机构，它的主要职责是对关于债务管理的根本性的政策原则进行审议，以及根据审议项目单位的申请及风险管理执行部门审核意见的结果审查项目；二是风险管理执行机构，这是债务风险管理最主要的责任部门，负责地方政府债务风险的管理和监控；三是第三方监督机构，是由风险管理决策机构授权对地方债务风险状况进行监督的机构，这个机构可以是银行、会计师事务所或者是审计机构。

2、构建债务风险预警系统

债务风险预警系统，对财政运行过程进行跟踪、监控，及早地发现债务危机信号，预测财政面临的风险，使政府在债务危机的萌芽阶段采取有效措施，避免危机的出现。

根据中国现代集团多年来对政府债务研究的结果表明，对一个具体从事财政资金运作的财政部门而言，其对本级财政的风险程度是有一些把握的，但具体风险现在到了什么程度，目前降低或延滞风险重点何在，则没有人能说得清楚，这就需要利用专门的技术和方法进行测算。在构建地方债务风险预警指标体系过程中侧重于在风险描述的基础上依据一定的标准对风险等级进行，在此基础上找出风险潜在的方向作为风险防范的重点监测对象。

债务风险预警系统旨在通过可量化的风险指标，评估和预警债务风险，是债务风险控制的核心制度。应由独立的审计机构利用财政状况指标对政府的债务风险定期进行评估，按风险的高低等级，对地方政府的债务和举借主体进行分类后，对债务整体进行宏观的指导和控制，从而形成具有操作性的切实的过程管理模型。

3、构建地方债务偿债机制

化解地方政府债务必须通过构建地方债务偿债机制，从制度上规范偿债基金的合理运用,有条不紊地削减和清偿逾期债务。各级地方政府应组织严密的债务清理排查，针对经常性债务和资本性债务、直接债务和间接债务、显性债务和隐性债务进行分类交叉登记。根据各类债务的历史逾期存量、新增违约流量和自身拥有的财政资源情况，制订中长期偿还计划。考虑到地方政府债务类型错综复杂、规模庞大和偿债的长期性，偿债基金一旦建立，就应保持其连续性，在部门预算内设定为固定支出项目，随地区经济、财政运行状况做相应调整。各级地方财政衡量自身偿债基金规模和各类债务的最低偿债金比例，对于有部分偿债能力的项目，财政可要求项目单位制订出偿债计划，督促其按时将偿债资金汇入财政部门专门设置的偿债基金专户，统一由财政部门负责资金的管理和还本付息。偿债基金除用于防范新增违约和清偿逾期债务外，待条件成熟后，还可委托专业机构投资于低风险债券组合，将投资收益并入该基金，实现偿债资金不断保值增值。

（二）平台层面——自身能力提升

1、推动政策性业务和市场化业务“分类经营，分业管理”

从长期经营和持续发展的角度出发，城投公司要兼顾好政策性业务和市场化业务的关系，重新梳理子公司业务结构，逐渐改变混业经营和管理的局面。

分类经营，就是根据项目的非经营性、准经营性和经营性特征，结合城投公司下属企业的资产、业务和资源分布情况，从战略发展和管理重构的需要，把平台旗下的二级公司进行重新整合和优化重组。对各类可经营的资产和资源，按照成长性和收益性综合排序，选择收益稳定，成长性良好的产业，由相对独立的运作平台作为债务主体和经营主体；公益性项目则以平台下属的二级子公司为债务主体，以财政资金为偿债来源，主要通过银行贷款解决投资需要。

分业管理首先从子公司的业务管理上实现对不同资金性质的项目进行“分业管理”，逐步形成母公司对政策性业务和市场化业务两条差别化的业务管理脉络。从财务核算，投资决策，绩效考核，薪酬体系等方面，制定符合市场化需求的经营性业务的管理机制。

图2.城投公司业务“分类经营，分业管理”示意图

2、追踪政策变动，优化资产结构 城市基础设施项目的非经营性、准经营性和经营性的区分并不是绝对的，它可以随着具体的环境条件而变化。城投公司要积极追踪政策变动可能导致的资产的非经营性向准经营性和经营性的转变机会。同时积极建议政府根据需要，通过制定特定政策或者提高产品定价，提升某些非经营性或者准经营性项目的经营系数，实现非经营性项目、准经营性项目和经营性项目的良性转换。

优化资产结构时要注意两点：一是规模约束，公益性项目应以专项偿债基金为付息与还本保障，约束投资规模，专项偿债基金由政府财政资金进行拨付，额度应最少覆盖还本与付息需要。经营性项目应立足于经营性现金流安排融资规模。二是风险隔离，公益性项目应有专门主体进行融资、投资，独立运作。对拥有稳定经营回报的投资项目尽量采用项目融资的方式进行操作，降低集团资产负债率，同时将风险主要隔离在项目本身，也有利于减轻集团的负债压力。

3、培育城投公司自身造血功能

“与其节流，不如开源。”对城投公司而言，组建自主经营实体，增强自身造血功能，增加现金流量是债务偿还的快效保障。根据城市的特有资源和平台自身已经掌控的资源，针对项目类型和业务特点，从结构上考虑业务体系布局，对现有的业务进行细分，设置相应的业务板块，通过独立的平台运作，并逐步进行纵向延伸，完善产业链链条，提高运营效率。在产业链的延伸上，应紧跟城市发展阶段，要防止选择盲目。

四、结语

6.地方政府债务风险问题防范的探索 篇六

政府应牢固树立综合财政理念，在切实加强政府财政资金管理的同时，统筹安排其他政府可利用资源以扩大政府宏观调控能力，达到综合平衡的目的。彻底打破地方部门既得利益的障碍，把以部门所有制为基础的个别决策转变为以市场为基础的公共决策，提高政府决策的公开性和透明性，改善政府资源配置的效率。对竞争性项目，财政今后不应再对其进行担保;而对于确需财政担保的项目，为了减轻担保风险，地方政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等一系列行之有效的担保制度。今后随着我国地方政府债务融资渠道的多样化和规范化，地方政府应不断缩小债务的担保规模和担保范围，而应尽量通过其他方式如财政补贴、财政贴息、参股、控股等方式实现融资目的。提高地方政府资信水平，建立完善的地方政府债务偿还机制。偿债基金具有偿付、减债、调节增殖和担保等优势，为了合理调整债务规模、加强地方财政的后备资金，地方政府应建立和规范对偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度。地方政府偿债基金的资金来源主要应包括，地方政府的年度预算安排，财政结余调剂、债务项目效益提成等。在充分保证偿债基金建立、运转长期性、稳定性的前提条件下，偿债基金务必专项用于各种地方政府债务的偿还。

六、创新筹资机制，拓宽融资渠道

面对城市基础设施建设带来的机遇和挑战，应按照建立社会主义经济体制的要求，以市场为导向，引入市场竞争体制，本着“适度超前，带动城市空间的扩展，促进城市经济发展”的原则，坚持突出以枢纽型、功能型的交通和信息环境设施建设为重点。以交通和信息现代化带动整个城市基础设施的现代化。可采取以下对策：

1、加强法制化建设，制定城市可持续性基础设施发展战略及规划。应完善城市基础设施的法制法规，强化地方政府的管理职能，成立专门的机构对城市基础设施建设进行合理布局和统一协调。

2、深化改革，建立和完善基础设施建设运营市场体系。改革现行的政府高度集中垄断的管理体制，进一步打破行业垄断、引入竞争机制，鼓励不同经济成分、不同行业的企业和资金，特别是外资企业进入基础设施建设、运营领域。

3、创新筹资机制、拓宽资金渠道。各级政府应紧紧抓住应对金融危机加大基础设施投资的新机遇，加快体制创新和机制创新基础设施建设项目应按照国际惯例运作，通过国内外市场筹措建设资金。

4、扩大使用者在项目建设及管理中的参与程度，形成良好的激励机制。

5、以技术进步推动城市基础设施发展。政府在筹集资金加快城市基础设施建设的同时，还应充分发挥后发优势，大力引进和开发新技术，通过技术创新实现基础设施的跨越式发展，缩短建设时间节约开发成本，提高管理管理成效，最大限度的提高投入产出效率。

参考文献：

[1]马丽娜，《防范与化解地方政府债务风险的思考》，《大众商务》，第9期;

7.中国如何防控债务风险 篇七

根据中华人民共和国审计署公布的数据, 截至2013年6月底, 我国各级政府负有偿还责任的债务为206988.65亿元 (详见表1) 。如这一趋势延续, 那必将给我国经济带来系统性风险。

根据国家审计署的数据, 从偿债年度来看, 2012年、2013年、2014年分别有17.17%、11.37%和9.28%的地方政府性债务到期。这意味着我国将进入政府性债务偿债高峰期, 对我国政府性债务风险进行有效的防控已经成为迫在眉睫的任务。2013年12月13日的中央经济工作会议上, 我国政府第一次把债务风险防控列为全国下一年度经济工作的六项主要任务之一, 充分显示了中央对我国的政府性债务问题的重视。

(单位:亿元)

二、我国政府性债务的来源与形成

我国的政府性债务是国家经济社会发展的财政需求与各级政府财力有限之矛盾所造成的。国家要改善民生, 就要发展经济, 就需要我国各级政府完成基础性设施建设, 也要提供大量的公共产品和服务, 进而改善投资环境, 推动区域经济持续发展。但由于政府财力有限, 各级政府就会实施积极财政, 甚至举债完成投资, 且我国以GDP为政绩导向的经济增长模式也催生了各级政府举债投资的现象。

从一定意义上来说, 负债建设是国家经济建设和社会发展的必然要求, 发行国债及各种政府债券在各国具有其合理性与现实性。国债在我国还具有以下经济职能:一是调节宏观经济运行;二是弥补我国财政赤字;三是筹集建设资金、资源配置和稳定经济。国家要发展经济和改善民生, 在财政财力十分有限的情况下, 必然会借债建设基础设施, 改善工商业投资环境和国民生活环境, 从而推动经济社会发展, 这造成了我国大量政府性债务。

2008年发生的国际金融危机, 对我国的出口和经济增长造成了很大的冲击。为减轻这次国际金融危机对国内经济的冲击, 尽快帮助我国企业走出危机, 我国中央政府采取了增加政府支出的积极财政政策, 稳定经济宏观运行和发展经济。于是, 我国中央政府提出了四万亿元的积极财政刺激计划, 地方各级政府也筹借大量资金。这导致了我国各级政府、金融银行等机构负债率急速上升, 政府性债务风险不断上升。

长期以来, 地方政府财权与事权不协调也是造成我国政府性债务的主要原因之一。与我国经济快速发展不相适应的行政管理体制, 加上政府改革和机制创新的步伐相对滞后, 我国地方政府的“财权”并没有随“事权”的增大而同步增加。而地方政府过多依赖土地财政, 在土地财政供应有限的情况下, 只得靠举债融资, 形成了我国大量的地方政府债务, 债务风险也随之不断积聚。如果这种债务风险长期得不到有效解决, 有可能酿成系统性风险, 危及我国的经济安全和社会稳定。作为公共风险的化解者和承担者, 各级政府将会面临巨大风险, 美国底特律政府危机就是一个例子, 所以防控政府性债务风险是我国当前经济工作的重要任务。

三、我国当前经济工作的首要任务是防控政府性债务风险

我国政府性债务上升势头过快。有数据显示, 2007~2010年, 我国的地方政府性债务年增长率高达31.63%, 远远超过我国同期GDP的年增长率。2010年年末, 全国地方政府性债务为10.7万亿元。截至2012年年底, 我国地方政府的债务余额增长了12.94%。在这次中央经济工作会议上, 我国政府第一次把政府性债务风险的控制和化解作为2014年全国经济工作的重要任务来抓, 这是中央对我国政府性债务问题的高度重视。中央也藉此加强政府性债务管理, 予以规范和化解, 着力防范和化解政府性债务所蕴含的可能风险。正如这次中央经济工作会议所指出的那样, 要把化解和控制我国政府性债务风险作为以后全国经济工作中的重要任务, 着力防控政府性债务风险。

四、化解和防控我国政府性债务风险的对策

债务风险化解和防控需要多策并举、加强防范。债务风险防控需要完善和加强政府举债制度、健全担保机制。债务风险防控需要建立政府性债务责任追究和问责机制, 使各级政府自觉防范债务风险的恶化与扩散。

(一) 纠正GDP崇拜, 落实政府债务责任, 防控政府性债务风险

GDP政绩化刺激了各级政府领导借债投资建设的冲动, 这是我国各级政府债务规模不断快速高速增长的根源。不正确的政绩观导向加剧了我国政府性债务风险。政府性债务的积累同我国GDP政绩导向有很大的关系。要化解各级政府债务风险, 就要改变各级政府的GDP政绩考核方式, 通过综合各种政绩考核来确保经济社会健康发展, 落实政府经济责任, 防控债务风险。

这次中央经济工作会议指出, 着力防范债务风险, 要加强制度规范, 把政府性债务纳入财政预算管理, 严格规范各级政府举债程序。各省区市政府要对本地区的政府性债务负责, 明确落实各级政府主要领导责任, 把债务筹集与相关人员责任联系起来, 也要强化教育和考核, 从思想上纠正不正确的GDP政绩导向。

(二) 重新调整我国中央与地方在财权、事权上的分配, 使各级政府事权、财权相匹配

要推动我国财政体制改革, 使各级政府在事权上有财权搭配。要推进我国政府投资融资体制改革, 完善我国分税制财政体制改革, 建立多元可持续的财政资金保障机制。要允许地方政府开辟适当的、匹配的地方融资平台, 建立多元可持续的财政税收制度和投资融资制度, 增加地方政府财政保障力度, 从制度根源上化解政府性债务风险。

(三) 加快地方政府职能转变, 统一政府融资管理, 开放地方公债市场, 建立政府性债务风险预警机制, 及时化解和防控政府性债务风险

加快我国政府职能转变, 减少各级政府对我国微观经济、社会微观事务的过多干预, 充分发挥产权的激励和市场的调节作用, 强化利益主体的风险自我约束, 避免不良债务的形成。凡是政府投资范围内的项目, 都应组织专家进行投资与收益分析, 确保各个项目的融资、投资建立在科学、可行的基础上, 防范政府性债务风险。对具有可见经济效益的收益性投资项目, 应坚持“谁借谁还”的融资投资原则, 用项目的收益偿还项目投资的债务。

总之, 着力防控债务风险, 要把化解和控制政府性债务风险作为经济工作的重要任务。着力防控债务风险, 要把长期制度建设和短期应对措施结合起来。着力防控债务风险, 必须加强制度规范, 严格各级政府的举债程序, 把政府性债务纳入各级财政预算管理。着力防控债务风险, 要强化教育和考核, 从思想上纠正以GDP为导向的政绩观, 更加注重发展质量、发展方式和发展后劲。只有这样, 才能有效地化解和防控我国政府性债务风险, 确保我国经济的增长和社会的稳定。

摘要：在2013年12月13日召开的中央经济工作会议上, 我国第一次把债务风险防控列为下一年度全国经济工作的首要任务。债务风险防控就是要化解和控制政府性债务, 严格规范各级政府举债程序, 把政府性债务纳入各级财政预算管理;就是要明确政府责任, 各级政府要对本级政府的债务负责, 更要从思想上纠正不正确的GDP政绩导向。

关键词：政府性债务风险,形成原因,债务风险防控

参考文献

8.合理债务:让风险在手心中 篇八

美国的次贷危机诱发了金融危机,希腊的主权债务危机诱发了欧洲主权债务危机。这表明不同的国家或地区发生经济危机的诱发因素不同。中国的债券市场尚不发达,主要依赖于银行信贷。这就决定了实体经济的债务水平是影响中国金融稳定的重要因素。

国有企业作为国民经济的主体,债务水平所形成的信用风险水平,将会对中国的金融体系产生重大影响。因此,合理控制债务规模就成为国有企业健康发展的关键,也是中国金融稳定的关键。

国企债务的总体水平和行业结构性风险

根据财政部公布的最新数据来看, 2008年7月,国有企业的资产负债率总体水平达到了56.88%。随着金融危机的到来,国有企业的营业收入、利润水平度在不断地下降,不过2009年开始好转。伴随国有企业经营好转的是4万亿元人民币的投资及其宽松的货币政策,从而使得国有企业的负债水平提高。按照财政部企业司公布的国有企业运行情况中关于国有企业财务费用增长速度的估算,国有企业资产负债水平到目前整体上保持在60%左右。wind资讯发债企业的统计数据显示,截至2009年底,国有企业的资产负债平均水平为60.54%,中央企业的平均资产负债率为60.39%。因此,国有企整体处于安全状态。

国有企业行业分布比较广泛,在整体负债水平安全状态下,仍然存在着行业结构性风险,即由于国有企业所处的行业不同,债务水平也不相同。风险水平较高的行业主要包括电力(煤电)行业、房地产行业、产能过剩行业,以及有地方融资平台的国有企业。

就电力行业的整体水平而言,根据wind资讯,发债企业的平均资产负债率达到了59.61%。但是就几大重要的发电企业而言,即将达到或超过80%。就房地产行业而言,根据wind资讯,发债企业的平均资产负债率达到59.64%。

尽管不同行业的国有企业会有不同的财务特征所确定的不同的资产负债率,资产负债率也不是反映国有企业信用风险的唯一指标。但是,资产负债率毕竟是反映国有企业持续经营和长期偿债能力的重要指标,较高的资产负债率和较大的债务敞口将可能使得国有企业陷入经营危机和信用危机。

国有企业债务扩张的原因

关于国有企业的债务扩张,在现实中不同的企业有不同的形成原因。但是从科学的分析来看,国有企业债务扩张的原因可以从两个不同的标准进行分类。第一种标准是按照国有企业债务的总额变化进行分类,可以分为债务绝对扩张和债务相对扩张;第二种标准是按照国有企业债务形成的经济发展周期看,可以分为经济上升时的债务扩张和经济下行时的债务扩张。

国有企业债务的绝对扩张是指由于投资或经营需要所引起的国有企业债务绝对额的扩大,从而提高了国有企业的资产负债水平。这种绝对的债务扩张,无论在经济的上升阶段还是在经济的下行阶段都会出现。在经济的上升阶段,由于对外来市场的看好,国有企业增加投资或扩大生产能力,增加了外部融资,从而提高了资产负债水平。对中国而言,产能过剩行业的债务扩张基本上属于这种状态。在经济的下行阶段,出于对经济的刺激,政府投资额增加拉动了相应国有企业债务的增加。这种拉动即体现为国有企业配合政府投资政策的行为,也体现为在政府投资下国有企业对未来预期看好的行为。目前,对于政府融资平台,或与政府融资平台相关的行业债务的增加,则属于政府投资或刺激行为的债务绝对扩张。在经济下行阶段出现的第二种是出于对重点或关键行业国有企业持续经营的支持需要而增加的债务。这一行为通常体现为银行的信贷主动支持或救助。目前,电力行业等债务扩张与此存在着密切关系。

国有企业债务的相对扩张是指在经济危机或金融危机或某行业结构性产品价格下跌或本行业资产价格下跌、经济增长水平下降,企业资产缩水、经营收益减少等引起的资产负债率相对上升。在经济危机或金融危机条件下,国有企业的债务相对扩张,进一步而言有以下几个具体的因素。第一,企业销售价格、销售量的下降,造成企业营业收入的减少、利润减少,从而造成资产的缩水,形成了资产负债率的相对提高。第二,企业金融资产价格的下跌,包括企业持有的股票、债券等金融资产,造成了企业资产的缩水,相对提高了企业的资产负债率。而这个相对提高的水平,取决于国有企业持有的金融资产在所有资产中的比重。第三,国有企业存货价值的变化。国有企业的存货在经济危机条件下随着市场价格的下跌而价值下跌,从而造成存货资产的缩水,造成资产负债率的提高。这对于具有较高存货的行业,将有重大的打击。第四,产品属于大宗贸易商品,容易受到国际大宗商品价格变化影响的企业,包括铁矿石、有色金属等。第五,政府的结构性调控所引起的部分行业资产的缩水、销售的下降、价格的下跌,主要指房地产行业及其相关行业。

国有企业债务的相对扩张与绝对扩张、经济上升时的扩张与经济下行时的扩张不是完全割裂的,在经济上升时期的扩张是在经济下行时的相对扩张准备的条件和基础。在经济上升阶段,由于对未来的较好预期,金融资产的价格上涨、产销两旺、价格上升,在国有企业资产负债表上则体现为资产负债表的优化;在资产负债率优化的条件下,为了获取更多的利益,企业增加投资或增加负债,进一步扩大产能,使得资产负债表达到了可接收融资的较高水平。经济上升时的这种扩张到了经济下行的阶段,则出现了产品价格下跌、销售下跌,或金融资产缩水等,企业的资产负债表急剧衰退、恶化,企业负债水平相对扩张,极易产生违约风险、破产风险。

国有企业资产负债水平的变化,除了与经济周期变化存在相关性外,国有企业本身的经营管理也是一个重要因素,即个别国有企业自身盲目扩张造成的债务规模扩大、资产负债率上升,或个别国有企业自身经营管理不善,造成产品生产销售不畅,资产负债率上升。

对于国有企业来说,需要在错综复杂的国际国内宏观经济变化、金融市场变化、商品价格变化等条件下,从自身内部做好债务规模的控制,保证国有企业健康的发展、持续的经营。

国有企业债务规模的合理化

国有企业资产负债的扩张从整体上来说与宏观经济及政策的变化、金融市场的变化存在密切的关系,与行业的结构性和行业特征、行业在国民经济中的地位存在密切关系,与企业的微观经营管理存在密切的关系。因此,对于国有企业来说,需要在错综复杂的国际国内宏观经济变化、金融市场变化、商品价格变化等条件下,从自身内部做好债务规模的控制,保证国有企业健康的发展、持续的经营。

第一,做好预算管理。国有企业做好预算管理,就是要国有企业在经营管理中,优化配置国有企业的内部资源和外部资源,避免国有企业财务弹性的过度消耗,避免国有企业财务状况与经营管理的失调。具体而言,就财务弹性,在总体上要控制好现金股利保障倍数、资本购置比率、全部现金流量比率、再投资现金比率,保证企业的再投资能力和抵御风险能力;就财务状况与经营管理,要控制好财务杠杆系数、经营杠杆系数,控制好财务风险和经营风险。

第二,优化资产结构。优化国有企业的资产结构,既是保证国有企业资源合理使用、提高资产使用效率、增加经营效益的要求,也是国有企业抵御经济危机、金融危机、增强抗风险能力的要求。优化国有企业资产结构,总体上要求合理的固定资产、流动资产,使得各资产之间的比例关系处于有机结合的状态,降低资产的闲置比例,减少资产的浪费,包括合理的资本固化比率、流动比、速动比,合理的应收账款、存货等。就资产受市场价格影响的程度而言,要在金融资产、房地产、存货等的配置上,保持适度的比重,避免在金融资产、房地产价格上涨的情况下,盲目增加持有量;避免在大宗商品价格上涨下,盲目扩大存货数量。

第三,优化负债结构。优化国有企业的负债结构就是要国有企业的自有资本、银行信贷、债券融资,在总量上保持合理比例的同时,协调三者之间的相互比例关系;就是要在不同的借款期限之间保持债务期限结构的合理化,避免债务期限结构失衡形成还款集中的债务风险,保持债务在时间分布上与未来现金流、盈利收入的匹配;就是要在借款上妥善处理国内外借款和归还币种的比例关系,避免汇率波动形成的债务总额增加。

第四,优化投资决策。优化国有企业的投资决策要优化国有企业的投资决策程序、建立国有企业投资决策组织,避免个体行为带来的投资风险;要在优化投资决策程序、建立有效投资决策组织的条件下,科学决策投资的方向、投资的规模,以及这些投资与原有资产之间的配置关系,避免出现房地产价格上涨条件下,多数国企或央企涉足房地产业的“潮涌现象”;科学决策国有企业投资的国家或地区分布,避免国别经济风险、国别主权信用风险以及其他国别风险,避免“走出去”战略下的“一窝蜂”现象。

第五,提高经济效益。国有企业提高经济效益既是增加国有企业内源性融资、减少外源性融资的有效手段,也是国有企业增加资产、降低资产负债率的有效手段,更是国有企业财务比例结构关系优化的重要前提和保障。国有企业在经济效益显著提高的条件下,要避免因效益提高的盲目扩张。

第六,做好财务压力测试。做好财务压力测试就是要国有企业根据资产价格变化、产品价格变化引起资产负债表衰退的逻辑,对企业资产负债表进行压力测试,确定企业受到外部冲击的承受力或资产负债表的稳健状态,分析企业资产负债表对金融资产价格、产品价格、存货价格的敏感性,从而保证企业的投融资行为所形成的债务压力在资产负债表可承受的范围内。