行政权力的制约与监督

行政权力的制约与监督（精选8篇）

1.行政权力的制约与监督 篇一

党内权力制约与监督机制的运行

摘 要：在30余年的改革中，党内权力运行机制不断规范，党内监督机制逐渐完善，社会监督机制趋于健全，这是评估当前党内权力制约与监督机制运行现状应当考虑的基本事实。肯定成绩的同时，我们也要看到在合理分解权力方面，在自上而下、自下而上以及同级之间的监督方面，在事前、事中、事后监督的诸环节上，依然存在亟需改进和完善的地方。

关键词：权力制约；权力监督；运行机制

中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2015）01-0084-06

“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”[1]29是在强化权力制约与监督体系方面推进党的建设制度改革的总原则，也是完善党内权力制约与监督机制的总方向，而较为准确地评估当前党内权力制约与监督机制的运行现状则是基点。文章在分析改革开放以来党和国家制定的相关法律、法规和规范性文件的基础上，试图描绘出这一运行现状的大致轮廓。

一、相关文件的基本梳理

文章所选取的有关党内权力制约与监督机制的文件，从形式上看，这些相关文件主要包括国家机关制定的法律、法规和党的有关机关制定的党内法规（党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则）、规范性文件（决定、决议、意见、通知）等。从内容上看，这些相关文件主要是关于保障党员权利、地方和基层党组织选举、地方和基层党委会工作机制、纪委领导体制和工作机制、党内权力分解、巡视制度、违规惩处机制、干部选拔任用、权力运行公开以及规范权力使用等内容。从时间上看，文章主要选取了十一届三中全会以来党和国家制定的相关文件作为分析对象。从空间上看，这些法律、法规和规范性文件既有中央直属机关和中央国家机关制定的，也有地方党委和政府根据中央精神并结合本地区实际情况制定的。

二、党内权力制约机制的现状

决策权、执行权和监督权的结构划分，按照“三权”之间相互作用的强弱以及与党员的关系，可以将其划分为六种模式。

模式一所示的权力结构类似于美国的立法权、司法权、行政权之间的相互关系，模式二所示的权力结构类似于英国立法权、司法权、行政权之间的“议会至上”关系。这两种权力结构模式均不是当前党内决策权、执行权、监督权三者之间相互关系和运行现状的体现。这两种权力结构模式的运行基础有两个。其一，党代会经常性发挥作用。至于实行党代会常任制的好处，邓小平在《关于修改党章的报告》中讲得很透彻，它“是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高

监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的”[2]233。其二，同级党委会与纪委会之间是平行关系。权力对等方可谈论权力制约。现实情况是，党的地方各级纪律检查委员会常务委员、书记、副书记的人选需“由同级党的委员会通过”[3]18。在这种体制下，纪委会对同级党委会的制约效果较弱。

模式三反映了十一届三中全会至十八大之前这段时期内的党内权力结构情况。在决策权与执行权的关系方面，根据中央在1996年制定的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》的相关规定，“全委会在党代会闭会期间是同级党组织的领导机关，执行上级党组织的指示和同级党代会的决议；常委会在全委会闭会期间，行使委员会职权，执行上级党组织的指示和全委会的决议”[4]196，可以看出几年开会一次的党代会对党委会的制约较弱，而党委会对党代会的制约较强。在决策权与监督权的关系问题上，党代会对同级纪委会的制约主要体现在几年一次进行的选举纪委全体会议，而纪委会对同级党代会的制约则主要表现为根据党委会的意见监督和检查党代会代表的遵守党章及党内纪律的情况，因此党代会与纪委会之间的相互制约关系较弱。在执行权与监督权的关系问题上，《中国共产党章程》对纪律检查体制的相关规定，例如纪委委员发现同级党委委员有违犯党的纪律的行为，“可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准”[5]，导致党委会对同级纪委会的制约较强，而纪委会对同级党委会的制约较弱。可以看出，这一时期党委会的权力过于集中。

模式四反映了十八大之后的党内权力结构情况。十八大提出要继续“深化县（市、区）党代会常任制试点”[1]52；十八届三中全会对纪委领导体制作出新的调整，提出要改革和完善党的纪律检查体制，“强化上级纪委对下级纪委的领导，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”[6]，逐渐形成“新双重领导体制”。这两项改革内容的直接影响是党代会和纪委会对党委会的制约增强。

模式五不仅体现了党内决策权、执行权、监督权之间既相互制约又相互协调的关系，而且突出了党员的主体地位。这种权力结构模式是建立在以下几个条件之上的。第一，党员权利得到保障，党员在党内的主体地位在实践中得以确立，即保障党员权利不仅要有实体性的内容，而且要有程序性的规则；第二，至少在一定层级（县、市、区）实行党代会常任制；第三，党代会、党委会、纪委会成员互不重合，“党代会的代表中，无论是谁，只要当选为党的执行机构或纪检机构成员，在其任职期间就自动失去党代表资格”[7]。

模式六体现的是权力运行公开透明。这是既相互制约又相互协调的权力的理想运行方式，它实现了党内监督与人民监督的有机统一，是我们党推行党内民主和人民民主的总目标。权力运行公开透明包含三个层面的含义。其一，权力运行结果公开透明，这就要求加大推进党务公开和政务公开的广度和力度。公开本身并非工作内容的全部，让群众看得懂、看得明白才是关键。其二，权力运行过程公开透明，这比前者更为重要。权力运行过程公开是保障人民群众监督权的关键。脱离权力运行过程而谈群众监督，其监督质量会降低。无论是推动权力运行结果公开还是过程公开，多样化的、畅通的监督渠道是前提。其三，群众参与政策制定过程。对于事关本地区科学发展的重大问题和全局问题，必须邀请群众或代表参与政策制定的过程。群众参与制定政策，可能会降低政策制定的效率，但是能够有助于提高政策执行的效率。再者，伴随群众参与而增加的理性成分，会提高资源利用率，减少对资源的破坏和浪费。

三、党内监督机制的现状

根据时间维度，可以将党内监督划分为事前、事中和事后监督；根据空间维度，可以将党内监督划分为自下而上、自上而下和同级之间的监督。兼顾时空维度，才能较为准确地把握当前党内监督机制的运行现状。

（一）事前监督

各结构性的权力内部也有次结构，比如执行权中的决策权、职能部门的决策权、监督权中的执行权等，这类权力属于机制性和职能性的权力。权力类别不同，事前监督的侧重点也就不同。对于结构性的权力而言，事前监督主要解决如何授权的问题；对于机制性和职能性的权力而言，事前监督主要解决如何选拔任用干部和制定权力运行规范的问题。

当前，地方各级党代会、党委会和纪委会的选举，主要依据《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》和《中国共产党地方组织选举工作条例》。这两部规范性文件和党内法规，规定了代表大会代表候选人，党委委员、候补委员、纪委委员候选人以及党委和纪委常务委员的差额选举比例和产生方式，为“三会”选举提供了具有较强操作性的规则和程序。但是无论是党委委员、候补委员候选人，还是纪委委员候选人，均是由上届党委常委会提出建议名单，其基本程序是：常委会确定候选人初步人选――党委组织部门考察――常委会确定候选人预备人选――代表团讨论酝酿确定候选人――党代会进行选举。可以看出，党员主体地位主要体现在最后两个环节，在其他环节，尤其是确定候选人初步人选环节，党员或党员代表的参与成分较少，这是一个问题；另一个问题是，若当选的党委、纪委委员在任职期内有违犯党的纪律或国家法律的行为，如何对其追究责任？这是改革和完善地方层面党内授权机制绕不过去的两个问题。

相比较而言，党的基层组织的选举，尤其是在党委会、纪委会候选人的确定环节，党员的参与成分较多。《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》规定，“党的总支部委员会、支部委员会委员候选人，由上届委员会根据多数党员的意见确定”。[4]210但是，在党委会和纪委会书记、副书记的选举环节，党员的参与成分不够。

在上个世纪90年代初期，为规范党员领导干部廉洁从政行为，中央先后制定了县（处）级领导干部廉洁自律“五条规定”、“新五条规定”、“补充规定”以及国有企业领导人廉洁自律“四条规定”，成为当时党员干部从政行为的基本规范。进入新世纪，中央在总结实践探索经验的基础上，为适应新形势的发展变化，先后制定了《国有企业领导人廉洁从业若干规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等三部党内法规。这三部法规对党员领导干部、国有企业领导人以及基层党员干部廉洁从政、从业行为做出明确规定，成为新时期党员领导干部廉洁从政的基本行为规范。

必须承认，无论是在授权环节，还是在选拔任用干部和规范权力使用环节，均不同程度地存在实体性规定内容较多，而具体操作性规则较少的问题。但是从总体上看，党内事前监督机制是比较健全的。

（二）事中监督

事中监督，即指权力运行中的监督。无论是对结构性权力的监督，还是对机制性和职能性权力的监督，主要包括三个维度：自下而上、自上而下和同级监督。

1.自下而上的监督

自下而上的监督，主要指党员监督。党员监督的前提是保障党员权利。邓小平在党的八大上指出，“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活”[2]215。在这一思想的指导下，改革开放以来，党员的权利不断得到保障，党员的主体地位不断增强，这集中体现在1995年开始试行的、2004年重新修订的《中国共产党党员权利保障条例》（以下称《权利保障条例》）。《权利保障条例》专列六条对党员享有的知情权、选举权和监督权等予以详细说明。这是考察党员监督现状所要考虑的基本事实。但是，与事前监督中存在的问题类似，保障党员权利的部分条款常常缺少程序性的规则，甚至是实际操作与相关规定有偏差。比如，在保障党员选举权方面，一方面规定党的各级委员会的“候选人名单要由党员或代表通过充分酝酿讨论提出”[4]37，另一方面规定“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生，由上一届党委会提出候选人”[4]210。

2.同级之间的监督

当前，党内同级之间的监督主要有两种形式：同级纪委会对党委会的监督和党委领导班子成员之间的相互监督。

从纪委领导体制上看，《中国共产党章程》规定，“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作”[3]18；党的地方各级纪律检查委员会常务委员和书记、副书记的选举，须经同级党的委员会通过，而且上届党委常委会有权确定纪委会委员候选人的建议名单。从纪委工作机制上看，《中国共产党章程》规定各级纪委会在检查案件过程中“要把处理特别重要或复杂的案件中的问题和处理的结果，向同级党的委员会报告”[3]18，当发现同级党委会委员有违反党的纪律的行为时，纪委会“可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准”[3]18。综合考察纪委领导体制和工作机制，可以看出纪委会对同级党委的制约和监督不充分。

常委会实行集体领导与分工负责的制度，凡属职责范围内的重大问题，任何个人或少数人均无权裁决，而必须由集体讨论决定，同时常委内部有明确的分工。我们需要正视的一个问题是，尽管在重大问题的决策环节，领导班子主要负责人与其他班子成员均为“一人一票”，但是在这环节之前，领导班子主要负责人的权限较大，这是因为“常委会会议的议题由书记确定，或由书记委托副书记确定”[4]199。带来的问题是领导班子主要负责人对其他班子成员的监督较强，而其他班子成员对主要负责人的监督效果取决于主要负责人的自觉性。在分工负责制下，领导班子其他成员各负一责、各管一片。由于担心监督、批评过度会得罪其他成员，致使自己开展工作困难重重，因此在具体的监督中班子成员往往缺少思想交锋，倾向于“点到为止”或“浅尝辄止”。

2.行政权力的制约与监督 篇二

一、对权力监督现状的分析

对权力实行有效的监督, 是社会主义民主政治建设的重要组成部分, 是从严治党的重要手段, 也是市场经济发展的客观要求。目前我们党对权力的监督在党纪、国法、规章制度上都有一些规定, 随着反腐倡廉工作逐步深入, 对权力监督的措施会越来越完善。但是也应该看到在现实生活中, 无论是上级监督、同级监督、下级监督, 还是群众监督, 均存在缺位现象。

1. 上级监督鞭长莫及。

上级领导对下属运用权力进行严格监督负有责任和义务。然而, 实际工作中一些领导出于多种动机和目的, 往往对下级疏于监督。上级领导往往只能在贯彻落实党的路线、方针、政策等大是大非问题上进行宏观监督, 而对下级权力的具体运作情况的监督虽有权力, 但无充分精力, 显得鞭长莫及。有的领导对下级不是以个人品德和工作绩效论优劣, 而是搞亲亲疏疏拉拉扯扯, 放弃监督;有的领导感情用事, 借口“没有功劳也有苦劳”, 对部下迁就袒护, 不去监督;有的领导怕得罪下级丢选票, 只要事不关己则不闻不问, 不敢监督;有的领导与下级同属“一张网”, 利益攸关, 怕“拔出萝卜带出泥”, 回避监督;也有一些领导忙于事务, 且以“用人不疑”为由放松监督, 导致该提醒的不及时提醒, 该警示的不予警示, 该查处的查而不处。

2. 同级监督软弱无力。

目前, 同级干部或同一个领导班子成员间的监督, 在一些单位和部门由于受主、客体因素的制约和庸俗关系学的影响, 顾忌重重, 使同级监督变成泡影。纪委作为党内监督的专职机构, 同时受上级纪委和同级党委双重领导, 其工作人员的办公经费、物资保证及经济待遇均在同级行政的管辖范围, 这种隶属关系使监督主体受制于监督客体, 职能难以履行。同级党政组织及其成员违纪问题, 纪委只能触及表层, 不能深入实质。

3. 下级监督纸上谈兵。

一些缺乏民主自律意识的人担任领导后, 自恃高人一等, 骄横跋扈, 给敢于监督或提不同意见的同志穿“小脚鞋”。下级寄人篱下, 把领导看成是自己升降进退的决定因素, 明知不对, 存有种种顾虑或畏惧心理, 担心监督上级招致非议和打击报复, 只好少说为佳, 或避而远之;有的则对上级随声附和, 甚至同流合污。

4. 群众监督形同虚设。

普通群众对本单位、本部门的重大决策缺乏参与了解, 对领导干部的权力运作、业务活动、社交往来和家庭状况知之甚少, 特别是一些领导干部故意将一些本应公开的公务活动和个人重大事项神秘化、隐蔽化, 该报告的不报告, 群众想监督却无从下手。还有一些领导干部出于私心, 怕实情公开之后影响仕途, 更怕损害自身形象, 于是, 对群众举报一方面极力隐瞒, 另一方面以势压人, 导致举报被“淡化”或“扣压”, 使群众监督的积极性受到严重挫伤, 丧失信心。由于受到大环境一些因素的影响, 人们越来越多地关注自己的利害得失, 只要自身利益不受损害, 抱着多一事不如少一事的心态, 对权力的监督意识明显减弱。

二、权力缺乏有效监督造成的危害

不受监督的权力必然会产生腐败。领导干部是群众之首, 事业之帅。如果对领导干部缺乏有力有效的监督, 加之其本人又缺乏接受监督的意识, 素质低下, 放纵欲望, 必会腐败变质, 其产生的负面作用和危害性不可估量。

1. 混乱群众思想和是非标准。

领导干部在某种程度上, 群众把他们看成是党和政府的化身, 如果领导干部违法违纪案件有增无减, 就会搞乱群众思想和是非标准, 会使群众对党和政府的信任度大打折扣, 甚至影响一个地区、一个部门的风气。

2. 阻碍经济建设和社会发展。

实践证明, 一个地方、一个单位, 兴衰固然有众人的作用, 但核心是领导班子, 关键是领导干部。在一定程度上, 领导干部掌握着一个地方、单位的命运, 决定着这个地方或单位的前途。当一个党性强、作风正、勤廉兼优的领导班子与领导干部的权力结合起来时, 一个落后的单位可以因为这个领导干部出色的领导能力和敬业精神而使众人团结一致, 克服困难, 再创生机。相反, 当一个只善于投机钻营、缺乏自律、见钱眼开的人出任领导干部时, 他想的不会是事业, 而可能是一己之私, 他会把党和人民赋予的权力变成商品待价而沽或变成牟取私利的工具。在这种情况下, 众人不会再相信他, 失去工作积极性, 最终导致一个本来相当不错的单位在短时间内陷入困境, 甚至垮掉。

3. 影响干部队伍建设。

“上有所好, 下必甚焉。”领导干部人格上的缺陷和思想道德修养方面的不足, 如果得不到及时纠正, 则必然影响到其下属, 导致干部队伍整体结构出现危机。

三、加强对权力监督的对策

对权力实行有效的监督, 是社会主义民主政治建设的重要组成部分, 也是从严治党的重要手段。为从源头上预防和解决腐败问题, 必须围绕为人民掌好权、用好权的问题, 进一步探索监督权力的有效途径。

1. 首先要牢固树立正确的权力观, 保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。

权力观是人们对“权力”的基本看法或根本观点, 是世界观、人生观和价值观在“权力”问题上的集中反映, 同时又决定着人们的地位观、利益观。权力必须始终用来为国家和人民谋利益, 这是我们党对各级组织和广大党员干部的一贯要求, 也是各级党组织和绝大多数党员干部的自觉行动。以毛泽东、邓小平、江泽民同志为核心的党的三代领导集体对此有许多精辟而深刻的论述, 以胡锦涛同志为总书记的党中央用精炼的语言向全党鲜明地提出了“权为民所用, 情为民所系, 利为民所谋”和“为民、务实、清廉”的要求。由此可见, 领导干部只有解决好“过去参加革命是为什么, 现在当干部应当干什么, 将来身后应该留点什么”等根本问题, 才能树立正确的世界观、人生观、价值观, 自觉做到为党和人民掌好权、用好权。

2. 强化对权力运行全过程的监督。

权力的运行是动态的, 要保证权力始终沿着正确的轨道正常运行, 有效防止蜕变和滥用, 就必须加强对权力运行全过程的监督, 包括对权力的授予、行使和运行结果等环节的监督。一是要对权力的授予过程加强监督。权力的授予主要体现在对干部的选拔、任用、调配等环节上。当前要严格执行中央《党政领导干部选拔任用工作条例》, 坚决纠正选人用人上的不正之风, 严肃查处跑官要官、卖官鬻爵等消极腐败行为。二是要对权力的行使过程加强监督。当前要着重抓住那些容易滋生腐败的领域和环节, 深化行政审批制度、财政管理体制、投资体制、干部人事制度改革, 完善建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购制度, 充分发挥市场在资源配置中的基础性作用, 防范权力行为的非正常干预。三是要对权力的运行结果加强监督。要建立完善科学公正的干部政绩考察评判机制, 注意克服好人主义、地方和部门保护主义的消极影响。要进一步健全和落实执纪执法责任追究制度, 坚决维护党纪国法的严肃性。

3. 党员领导干部要强化监督意识, 自觉接受党组织和人民群众的监督。

首先, 要大力肃清封建特权思想影响, 自觉接受监督。有的领导干部不愿接受监督, 甚至一听到“监督”就有一种本能的反感, 这是十分错误的, 是封建特权思想影响的突出反映。每个党员领导干部都要牢记权力是人民给的, 要视监督为帮助、支持和关爱, 主动把自己置于党组织和群众的监督下。其次, 要正确对待群众的信访举报和批评建议, 主动接受监督。领导干部对群众的反映、批评和意见, 要做到有则改之、无则加勉, 不能因为信访举报和群众批评意见中有不实之词, 甚至有错误之处, 就拒绝接受批评和监督。相反, 应当引导群众正确行使民主权利, 虚心听取群众的意见和呼声, 及时化解矛盾、改进工作, 把群众的批评和监督纳入健康的轨道。再次, 要努力克服好人主义思想的影响, 积极参与监督。当前, 有的同志对参与监督顾虑重重, 或者怕遭打击报复、怕“引火烧身”而不敢监督;或者怕反映问题破了面子、得罪人而不愿监督;也有的由于不了解有关程序和规定, 想监督而不会监督。凡此种种, 导致一些地方和单位好人主义盛行, 明哲保身吃香, 监督制约乏力。每个党员领导干部既是被监督者, 同时又是监督者。作为被监督者, 应该自觉接受监督;作为监督者, 对其他党员干部包括领导干部的行为都有权利、有义务进行监督。“海纳百川, 有容乃大;壁立千仞, 无欲则刚。”党员领导干部要去掉私心杂念, 做到一身正气, 无私无畏, 积极参与批评和监督

4. 完善权力制约机制。

权力被滥用, 以权谋私得以发生, 一个重要原因就是权力运行不规范, 权力内部缺乏有效制约。一要防止权力腐败, 必须以权力制约权力, 建立健全权力的制约机制。要针对容易产生滥用权力的具体体制、制度和薄弱环节, 建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制, 保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行。要以政企分开为着眼点, 下大力气进行行政体制改革, 进行减事放权, 真正实现政府职能由微观管理、直接管理转化为宏观管理和间接管理。二要合理划分和配置权力结构, 按照权力制约和效率优先的原则, 对党政部门和公职人员的权力进行科学地细化和分解。尤其对直接管理人、财、物的重要部门以及实权岗位的权力, 要搞好上下层次的权力配置, 明确各权力层次的职责和权限。三要加强法制建设, 制定与市场经济相适应的法律、法规, 如建立职权限制、财产申报、重大事项报告、责任追究等法律制度, 对权力运行的各个环节加以约束, 把公共权力置于法律的有效监督下, 走出一条监督制约权力的规范化和法制化的路子。当前, “要围绕建立一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府”的要求, 在建立完善各项制度的同时, 要着力探索建立、完善各项制度落实的监督制约机制, 以推动各项监督制度落到实处。凡是建立起来的制度, 都要有相应的制约机制, 使各监督主体有章可循, “加强对权力运行的制约和监督, 确保权力正确行使”的要求, 才能真正落实。

5. 强化专门机构的权威。

为更好地发挥纪检监察机构的职能, 必须强化纪检监察机构的权威。一是在中央纪委以下各级纪委实行垂直领导的体制, 以解决对党委成员无法监督的问题;二是可以在现行体制下, 适当扩大纪检监察机关的监督制约的范围和权限, 赋予其对同级党委政府管理的党员干部违法问题的独立立案、执纪权, 对同级党委、政府重大决策的参与权、建议权、批评权, 对重要干部任免的提议权、考核权、弹劾权和质询权, 扩大并确保专门监督机关执行过程的相对独立性, 真正落实有关法规赋予它的对违法违纪线索的调查核实权、立案权和质询权。三是制定出保证纪检监察机关独立行使监督权、不受非法干扰的具体措施, 以保障纪检监督机关相对独立的权力和权威。只有这样, 才能实现以权制权、有效地防止和遏制权力腐败的目的。

6. 加大责任追究力度。

一要落实监督主体的责任, 建立监督主体失察责任追究制。尽快制定对各监督主体实施责任追究的办法, 对应该监督而没有监督、应采取措施而没有采取措施, 以致出现问题造成严重后果的, 要有相应的问责措施。二要完善责任追究机制, 特别是完善监督主体具体实施监督过程中的责任追究机制。具体实施监督者要及时或定期向派出机关写出监督报告, 并签名负责, 以便备查。如, 重大工程招投标出了问题, 除对招标人作出处理外, 也要追究监督责任人的责任。又如, 在干部考察中, 对拟提拔对象相关责任人要签字负责, 对今后发现提拔前存在问题者也要追究考察人、推荐人的责任, 防止干部“带病提拔”等。要继续加大对腐败案件的查处力度。对以权谋私的腐败案件, 要发现一起, 查处一起, 绝不姑息迁就, 切实做到惩处一个, 教育一片。

7. 公开行政行为。

为提高群众参与监督的积极性, 必须拓宽监督渠道, 开辟方便、快捷、高效的群众监督绿色通道, 保障群众的知情权、参与权、监督权。为此, 必须全面、及时、真实地公开行政行为, 使权力运行公开透明, 这是强化对权力的监督制约的重要措施。一要公开决策程序, 在决策前公布预期的目标和计划, 在决策过程中公平评估和选择, 在决策之后公布方案, 通过建立公开的程序, 把好决策民主化和科学化这一关。二要公开行政过程, 按照严格的法定程序, 让所有法律和政策法规的日常管理工作都公之于众, 接受社会舆论监督。三要公开财政收支。要公开行政部门财务收支特别是领导干部的经费支出, 让本单位和本部门的职工群众以及全社会了解和监督。改变财务支出由“一把手”“一支笔”签字的传统做法, 推行财务支出联签制, 并定期由财务、审计部门张榜公布财务收支情况。要定期分析、通报资金运行状况, 适时公布运行结果, 确保资金健康运作。

3.国有企业权力的监督与制约 篇三

在我国国有企业权力监督与制约过程中仍存在诸多问题，主要有以下几个方面的原因。

政府行为对企业的治理结构仍有重要的影响。在国有企业进行公司制改造之后，国有企业的主要领导人员仍然由政府来任命，是原工厂制下领导班子的简单过渡。股东大会形同虚设，董事会成员大多是由原企业的厂长、书记和担任重要职务的副厂长组成，来自公司管理部门内部的内部董事占绝大多数，即使是有外部董事参加，也多由上级任命。我国国有企业董事会不能真正决定总经理人选。湖北省黄冈市的一个国有企业曾经出现过一件十分荒唐的事情，该公司的总经理居然“炒”了公司的董事长，这种在规范的公司制企业中不可能出现的现象居然在国有企业中出现了，不能不说是国有企业公司制改造中完全照搬西方私有制企业公司治理结构的一个弊端。

国有企业监事会形同虚设。虽然《公司法》规定，监事会有权检查公司财务，有权对董事、经理执行职务时违反规律、法规或者公司章程的行为予以监督，但监事会行使这两项职权往往需要律师、会计师等专业人员的协助，而法律并没有明确规定监事会可以聘请律师、会计师，也没有规定监事会聘请专业人员协助的费用由谁承担，这实际造成监事会行使职权无物质保障的结果。因此，监事会有时在国企中的地位实际上仅仅是一个摆设。

高度的一元化治理模式。由于国有企业经营者仍是国家干部、且董事长与总经理同等级别，因此许多进行现代企业制度试点的国有企业在选择治理结构时，为避免由于董事会和总经理的“两张皮”造成的矛盾和减少代理链，都选择董事长兼总经理的一元治理结构。从运行情况来看，一元化的企业治理结构进一步弱化了企业内部决策监督机制。

国有企业内部人控制现象严重。

当前，国有企业“内部人控制”主要有以下几种典型形式：

在职不正当消费。国有企业厂长经理的这部分在职消费的灰色收入约占普通职工收入的40倍以上。也就是所谓的“穷庙富方丈”和“有亏损的企业无亏损的厂长”的现象。

经营上的恶意经营行为和职务犯罪。在企业的采购、销售等行为中，出卖企业利益，收取对方给予的回扣；以自己的亲友的名义开办企业，与所掌握的国有企业建立业务联系，通过高价买进，低价卖出等手段，把国有资产转移到自己手中；以向境外投资的方式，转移国有资产，然后在境外侵吞国有资产等等。

企业信息披露不透明、不真实、不及时、不规范。公司经理层人员利用与操纵财务，通过设立两套账目虚列成本、费用，隐瞒收入，少计利润，以逃避税收。有相当一部分隐瞒了巨额亏损，产生了虚假繁荣。

经营上的短期行为和经营政治化。企业经营者在投资决策、融资决策、权利分配决策上急功近利，只为谋求眼前个人利益，不顾企业长远发展，过度投资和重视进度，使各项耗用的资产得不到充分的补偿，追求企业虚假繁荣，假产值、假利润，热忠于搞形式主义，表面文章。只唯上，不唯实，出现了亏损越多，升职越快的现象。

完善国有企业权力的监督与制约机制的对策

对照规范的公司治理结构，分析我国国有企业现代企业制度的改造过程，可以发现在建立现代企业制度之后，国有企业权力的监督与制约并没有完全构建，公司治理结构的决策权、管理权、监督权并没有得到真正的落实，三权分立格局更未形成，必须采取相应对策。

改善股权结构，实现大股东结构多元化

一是将部分国有股权转为优先股。国有股是中国特有背景下一种股权安排，其非流通股与优先股相同。因此可以考虑将部分国有股转化为优先股是保证国有资产的收益，需要指出的是，优先股是在按照固定利息优先享有对公司收益的分配权的目标，是以放弃对公司的有关控制权为代价的，该办法虽然名义上不能减少国有股的比例，但国有股的控制权却削弱了，这将有利于促使公司的治理结构改善和对企业权力监督和制约，保证公司效益的持续提高。

二是建立制约国有股权委托机构的机制。国有股权委托机构，一般是国务院某一主管部门（国有资产管理委员会）或国有控股公司。要使他们有压力、有动力严格考察经营者的经营能力，有效监督经营者的经营行为，制订明确的经营者选聘解聘标准，确保所有者到位。为此，我们可以引入两种机制：首先是竞争机制，即组建若干个国有控股公司或持股机构，每个国有控股公司的规模不宜过大，然后把他们推向市场，相互竞争。经营业绩好的控股公司或机构可以吸收更多的国有股权，扩大规模，其主要的管理者可以留任或升职，并可按一定方式和比例分享企业剩余收益；经营业绩差的控股公司或机构则要面临向其他委托机构转让国有股权以缩减规模的压力，并且其主要管理者要受到免职或降级的行政处理。其次是破产机制，即若由于控股公司所委派经营者经营不当而导致所属企业经营困难甚至破产，进而引起控股公司资不抵债的，应允许该控股公司破产或被其他委托机构接管，其负责人也应随之下台。

三是必须对产权进行改革。因为国有资产管理部门选拔经理的标准，不是纯粹的资本的标准，也不是市场的标准，而是各种因素参杂其中，但最重要的是所谓的“德”，其标准与党政机关的干部没什么差别。其实，市场经济中的国企只需要企业家，不需要圣人，可在目前产权体制下，不是圣人有可能就是犯罪嫌疑人。因此，产权改革是绕不过去的一条必由之路。有的同志认为国有企业最主要的是管理问题，只要选好一个领导班子，把管理抓上去，国有企业就可以搞好，实际上，这是两个问题，两者之间没有必然的替代关系，管理是永恒的主题，是做任何企业经营发展的基础，但管理要想长久发挥作用，还有赖于产权改革。不能把产权改革简单地说成是国有资产的流失。如长虹的倪润峰的复出及退休多少说明了这些问题。当然，企业并不是“一股就灵”、一改就灵，但是没有产权改革，其他的一切就都不灵。

规范和强化董事会的职能。

董事会在公司治理结构中和企业权力监督与制约机制中，处于中心位置，促使董事勤勉诚信，克尽职守，增强董事功能是建立有效公司治理结构的核心，也是企业权力监督与制约的重要因素之一。

一是建立外部董事和独立董事制度。中国国有企业应逐步建立外部董事和独立董事制度，大幅度增加外部董事，特别是一定数量的独立董事，而且这些董事应是社会名流与贤达人士，有专业知识、经验丰富、并具有独立判断能力，他们在各自的领域中享有相当大的声望与地位。公司决策一旦造成失误就会对他们的名望和利益造成损害，这就要求他们必须尽心尽职，为公司效力服务；同时由于他们所拥有的专业知识与丰富的经验，对公司的重大项目的决策能从更高层次上着眼、从更科学角度上把关。外部董事除来自社会名流之外，还应允许有关的管理公司、咨询公司、律师事务所、会计事务所、投资银行、保险公司、基金公司等向股份公司委派，因为它们也具有专业知识和自己的切身利益，董事会决策失误或出现问题也影响他们的社会形象与自身利益，因而相信把它们引入董事会也能发挥良好的作用。设立外部董事的方式可适当灵活，可以是长期的，也可以是阶段性的；可以是全职的，也可以是兼职的，但首先应当保证其独立性。可由这些董事组成或牵头组成专门委员会，如财务委员会、工薪委员会、提名委员会等等，使其有专门发挥作用的场所。从中国上市公司的实践来看，已建立外部董事和独立董事制度的国有企业对大股东的行为已形成一定的监督与制衡。

二是建立董事会的自我评价体系和对董事的纪律监督体系。董事会应该定期评估自身的工作程序、工作业绩和决策效果，并根据评估结果改进自身的工作。独立董事的引进和董事会自我评估委会员的设立将促进评估工作的进展。除了将董事会整体进行评估外，公司还应该重视对董事个人业绩的评估，包括董事为公司工作时间的多少，董事是否充分了解公司的情况，是否对公司发展提出了前瞻性的思考，是否对经理的提案提出有洞察力的见解，是否有重大决策失误等等。对董事会、尤其是对董事个人的评估有助于督促董事将更多的时间投入公司的业务、更好地履行董事职责，避免出现董事只挂名不干事的现象。与此同时，强化对董事职责、义务的法律监督。国有上市公司经营中出现不少违法、违规事件，如非法挪用资金炒股、编造虚假的交易、篡改会议记录等等，大多数经理层的类似行为都是在董事会知情或默许的情况下进行的，董事会对此负有不可推卸的责任。但多数情况下证监会只处罚了违法的公司，而对负有责任的董事没有追究责任。事实上，除非董事能证明经理在刻意作假，自身也是受骗者，否则董事应该对公司的违法行为负责。中国法律应该明确董事的义务，对董事在不同情况下应该承担的责任做出详细的规定，并指明什么人可以代表公司对违法董事提起诉讼。

建立有效的分权制衡机制。

公司与传统国有企业的运行机制完全不同。传统国有企业所有者在企业之外决策，企业设立统一的“领导 班子”，强调“一元化领导”，决策机制是“厂长（经理）负责制”；在公司制度下所有者进入企业，实行分责、分权、制衡体制。决策机制是股东大会的一股一票，少数服从多数；董事会集体决策与个人负责相结合的机制。

在公司治理中既要防止所有权侵犯经营决策权、经营管理权；也要防止经营决策权、经营管理权架空所有权，排斥监督权。股东对董事会不满意时，可以更换董事会，但不应该、也没有必要替董事会做决策。同样，董事会对经理不满意，甚至可以更换更适合的人，但没有必要替经理指挥生产管理。只有公司的所有者、经营决策者、经营管理者、监督者恪尽职守，又不越位，才能形成良好的运行机制，使企业富有活力。其中所有者负责而恰当地行使最终控制权是良好公司治理的基础。

为建立有效的公司治理，就要科学地配置公司的控制权，确保分权——分责——制衡的有效性。要保证股东大会的最终控制权，保证董事会独立决策权，保证经理自主经营管理的权力。董事会成员与经理人员不能过分重合，以确保董事会不被经理层所控制，能以公司和股东利益为取向主持公司的经营决策；大型公司不仅应有外部董事和独立董事，以强化对经营层的监督，维护小股东和利益相关者的权益，而且董事长与经理不要一人兼，以确保董事会对经理的有效监督。职工代表依《公司法》进入董事会、监事会，使职工以法定形式参与公司的决策和监督；对涉及职工经济利益的决策要建立公司与工会的平等协商机制，维护职工合法权益。国有独资公司应设立外派监事会。如此等等，确保在公司治理机制中没有不受约束的人，从而保证公司的有效运转。

加强监事会的权威性。

我国目前最普遍存在的一种情况是：监事会实际只是一种摆设，根本不能履行监督职能，因而目前我们亟待强化和规范监事会的职能，使之不只是一种空架子。

首先，监事会的监督职能要注意事前预警，而不是事后的处置。监事会应将防止经营者的失误放在首位，以减少出资者的损失。其次，监事会的人员选择和组合应该严格和科学，必须挑选那些懂经营、善管理、会理财的专门人才参加监事会，决不能把监事会当作一个安置闲散人员的机构。监事会成员，尤其是监事会主席应该由熟悉企业财务、科学技术、法律政策、经营管理知识和被监督企业的资产运营等情况且具有实际工作经验的人担任，而且各种专门人才应有一种合理的匹配，优势互补形成整体效应。再次，加强对监事会本身的管理，强化监事的责任。正如列宁指出：监督机关如果“通过要依靠被检查机关的施舍过日子”，“就丝毫没有威信”，它应该“具有最大限度的独立性”。监事履行职责的情况应由委派方或股东会进行考核，每年一次，考核评估的结果决定监事的去留，并由此确定监事的报酬。监事具有相对的独立性，要独立于监督客体之外，在公司章程中对监事的履行职责应有明确的要求和可操作的考评评价标准，对于因监督不力，经营者失误带来公司损失的，在追究经营者责任的同时，也要监事会承担连带责任。最后，加强监督力度，扩大监督权限。监事会除了《公司法》规定的公司业务管理方面的监督权外，还应有对企业综合评价的权利，监事会应按照政府有关法律法令评价企业的经营效益和企业国有资产的保值增值状况，并就有关问题向经营者提出咨询，为股东会的重大决策提供依据，通过对公司的综合评价，反映公司经营绩效，从而提出对经营者、管理者任免及奖惩的建议，还应赋予监事会对经营管理者的弹劾权。对于不称职的董事，监事会有权向股东会提出弹劾议案，对于不称职的经理，监事会也有权向董事会提出弹劾议案。

国有企业领导权力监督和制约的法治化

对权力运行实行全程监督和制约。全程监督和制约是确保权力良好运行的必要手段。一是从授权源头抓起，干部的选拔是关键一环。要按照德才兼备的原则和选拔企业领导的标准，认真考核选拔企业的领导干部，尤其是“一把手”，建立用人责任制，把好提拔任用关；二是对权力的运行过程进行制约。掌权者在相对独立地运行权力的过程中，能否积极忠诚地依法用权，为民用权，权力的效能能否得以充分展现，最重要的一条是对其运行整个过程，特别是重要事件、重要环节的监督制约，以便及时发现、纠正权力运行中可能出现的偏差。企业必须建立和健全各项规章制度，尤其是建立和完善财务管理、商品购销、基建管理、人员调配、奖金分配、决策程序、议事规则等制度。要坚持民主集中制原则，企业的重大问题的决策必须经过领导班子集体讨论，既要保证企业领导人的高度指挥权，又要发扬民主、科学决策、接受组织和群众的监督。要坚持基建工程和物资采购招标、分配住房、劳动用工、房屋租赁、干部任用等公示制度。企业领导要自觉执行收入申报、礼品登记、重大事项报告、企业业务招待费使用情况报告制度，切实使企业管理制度化、规范化；三是对权力运行后果进行制约，即对阶段性的重大要事和卸任时的监督和检查。对后果的监督要褒善惩恶，并作为对其升降的主要依据。上级主管部门要制度严格，对企业领导任期目标任务完成情况进行检查考核，对造成经济损失的要查明情况，追究责任。

加强对“一把手”监督的针对性。这里的“一把手”专指国有企业的总经理。对国有企业“一把手”的监督不可能面面俱到，必须突出重点，抓住关键环节，当前要特别监督的三个方面的权力：一是重大事项决策权。重大事项必须由领导班子按决策程序、议事规则集体研究决定，不能由“一把手”个人说了算；二是重大项目投资决策权。凡重大项目决策，要进行可行性研究和专家论证，严格按照决策程序办事；三是重要人事干部管理权。凡单位内部干部使用、调配，都必须严格执行干部管理工作的有关规定，由领导班子集体讨论决定，不能由“一把手”暗箱操作，要建立用人失察追究责任制度；四是大额资金的审批、使用。要按照管理权限分头通过“新老三会”议事机构；五是疏通党委班子的监督渠道。党委班子自我约束机制是党内监督机制也是对“一把手”监督中的重要环节。邓小平曾指出：“对领导人最重要的监督来自于党委本身”，班子内部监督渠道的畅通，取决于党内权力的分解，取决于民主集中制原则的贯彻执行和厂务透明程度与落实双重组织生活会的情况。要在班子成员中通过民主生活会等正常的组织生活开展批评和自我批评，实行相互监督并切实监督到位。把决策、管理、监督三权有效分离，改进班子成员相互间的监督，防止至高无上，不受约束的权利主体存在。

通过正确处理好“新老三会的关系”实施监督和制约。处理好“新三会一层”（即股东会、董事会、监事会、经理层）和“老三会”（即党委、工会、职工代表大会）的关系。要体现制约原则，即在各司其职、协调关系前提下，加强“新老三会”之间的制约，分别建立起相应的约束机制。“老三会”成员进入“新三会”，通常可以采取以下方式：一是党委负责人通过法定程序进入董事会，条件具备的可实行党委书记与董事长一肩挑，交叉任职。政府主管部门作为国有资产代表，不得担任董事长，以免新的政企不分。二是纪委负责人依法定程序进入监事会，条件具备的可以兼任监事会负责人。三是职代会应推选一定数量的职工代表或工会会员进入“新三会”或以股东和职工代表双重身份进入“新三会”，为便于对权力的监督与制约，“新三会”对“三重一大问题”的议事程序应调整为，由董事会向党委会汇报，听取党委会的意见和建议，党组织应加强对企业的政治领导。董事会决策前首先应听取职工代表大会意见和建议。董事会将党委和职工代表大会意见、建议提交股东大会讨论通过，监事会、职代会和纪委对重大问题的执行情况实施监督，并将出现的问题及时反馈给股东大会和党委会，从而实现新老三会既互相促进，又互相制约的构架。

建立健全以厂务公开为主要内容的企业民主监督机制。厂务公开包括：一是企业生产经营管理和改革方面的事项。二是涉及职工利益的事项。三是与企业内部党风廉政建设有关的事项。厂务公开的内容广、层次深，扩大职工参加民主管理的范畴，疏通参政渠道，使经营者和权力部门的权利受到群众监督。实行厂务公开虽关键在领导，但也需调动职工群众积极性，使职工经济利益和企业经济效益对称，克服名义上当家作主的现象，在产权制度上给职工以主人翁地位，使其成为企业真正的主人。一是积极创造条件方便群众监督。企业各级纪检监督机关应大力宣传有关信访监督的规章制度，公布受理机关的地点和举报电话，设立举报信箱，建立接待群众和现场办公制度，使群众监督有章可循，同时使群众随时随地都可以反映问题。二是认真处理好信访工作。信访监督是群众对企业监督的一种主要和基本形式。由于信访者的构成、信访内容、信访流向和发起信访的时间和空间均不受限制等特点，因此信访监督是一种最广泛最便捷的群众监督形式。上级党组织，纪委要通过信访处理，对下级领导班子成员实施监督。对重要信访事项的办理，应当督促检查，直至妥善处理。三是要把群众监督转化为专门机关的监督，群众监督往往不会对被监督者直接产生作用，只有通过把群众监督转化为党政纪监督、法律监督、党组织监督、法人治理机构中决策监督、执行的参考和依据方式，才能真正发挥作用。

4.行政权力的制约与监督 篇四

【文献号】4435

【原文出处】延边党校学报

【原刊地名】延吉

【原刊期号】200501

【原刊页号】54～56

【分 类 号】D2

【分 类 名】中国共产党

【复印期号】200507

【标 题】关于加强对权力制约和监督的调查与思考

【作 者】韩基灿/文英/金东春

【作者简介】韩基灿，中共延边州委党校科研部副教授/文英，中共延边州委党校党史党建教研部 主任、教授/金东春，中共延边州委党校科研部讲师(吉林 延吉 133001)

【内容提要】保证权力正确运行的关键是加强对权力的监督和制约。而权力的制约和监督必须从改 革领导体制和机制、监督体制和机制入手，教育、制度、监督并重，以领导权力为重点，全面建设自上而下、自下而上的权力制约和监督体系。

【摘 要 题】调查思考

【关 键 词】权力/制约/监督

【正 文】

2004年初至五月上旬，我们对12个州直部门和延吉、敦化两市，以建立健全教育、制 度、监督并重的惩治和预防腐败体系试点情况和学习贯彻两个条例情况为主要调查内容 ；以在全州党政机关干部中发放抽样调查问卷(发出130份，收回有效问卷101份。发放 对象包括乡镇领导干部、企业领导干部、副县级领导干部)为基础，进行了关于加强对 权力制约和监督的调研，形成了以下看法。

一、目前我州在权力制约和监督方面存在的突出问题及原因

(一)在权力制约和监督上存在观念障碍，导致对权力制约和监督的认识误区

1.权力至上观念的影响及法制观念淡薄。在我国由于受几千年封建传统的影响，权力 至上的观念根深蒂固，思想文化上缺乏对权力进行制约和监督的传统。重人治、轻法治 的观念在我国的政治和社会生活中依然存在，如特权思想、官本位观念、长官意志、官 僚主义等等。在问卷调查中，当问到“您认为宪法和法律对党政机关和领导干部行使公 共权力制约的作用如何”时，68%的人认为“有作用，但不起重要作用”或“基本不起 作用”。这从一个侧面反映出，公共权力在运行中得不到法律法规的有效制约，甚至出 现权大于法的状况。

2.民主意识和监督意识淡薄。随着社会主义市场经济的建立和发展，人们的民主意识 在增长，但由于中国几千年封建专制影响的惯性和计划经济高度集权制的影响下，民主 的发育程度还很低。“平等意识”、“权利意识”在很大一部分人中还没有真正成为规 范自己行为的自觉意识。有些监督对象缺乏主动接受监督的自觉性，把自己当作“特殊 的例外”。问卷调查显示，有28%的人对主要领导干部在行使权力中自觉接受监督的情 况表示不满意。不少监督主体民主意识淡薄，潜意识中怕“官”、怕“权力”，因此，在思想上不愿监督，行动上不敢监督，缺乏政治责任感。

3.对于共产党掌握的公共权力也必须受制约和监督的认识不到位。中国共产党是中国 唯一的执政党，没有竞争对手，相对没有直接的外部压力和牵制。这一方面为中国共产 党创造了运用所掌握的公共权力更好地为人民谋利益的有利条件；另一方面也提供了公 共权力膨胀，权力不受限制，产生权力腐败的可能性。防止权力腐败的最有效途径就是 建立自我防范体系，建立自我约束自我监督机制，提高自身的免疫力。共产党执掌公共 权力，同样必须建立有效的制约监督机制，否则照样出问题。

(二)在权力制约和监督中存在体制性障碍

在调研中，大家普遍认为目前对权力运作的制约和监督仍然很难，特别是对“一把手 ”的制约和监督更难。如对“一把手”监督的问卷调查中，共有94%的被调查者认为对 “一把手”难以监督。产生上述问题我们认为：

1.领导体制问题。这一问题突出表现为权力过分集中。权力高度集中是我们原有政治 体制的基本特征之一，也是许多弊端的总根源。虽然经过多次改革，但由于种种复杂原 因，领导干部权力过分集中现象仍然存在，甚至在某些地方比较严重。主要领导干部、特别是“一把手”权力过分集中且不受制约和难以监督，在很大程度上是由体制造成的。另外，集体领导制度和

领导班子内部监督制度执行不力，这些必然助长权力的滥用。问卷调查显示，对实行集体领导和个人分工负责相结合的领导制度和严格执行议事规则，半数以上的人认为执行的不好。评价领导班子民主生活会的质量时，认为“大多是一 般”的占51%，认为“差，不少是走形式”的占30%，大多数人表示不满意。贯彻执行民 主集中制不彻底，领导班子内部监督无力，有些部门领导班子内部缺少正常的相互监督 和帮助，几乎不开展批评和自我批评。

2.监督体制问题。这方面的主要问题是监督体制的设置不符合监督的内在规律。我们 现行的监督体制，监督者受制于被监督者，使监督难以有效实施，这一体制在党内监督 实践中暴露出缺陷。从现行的党内监督双重领导体制中，各级纪委既是同级党委的被领 导者，又是同级党委的监督者，实践中很难保证专门监督机关的独立性和权威性。当问 到“您认为目前纪检双重领导体制对同级党委成员的监督作用如何”时，认为“有一定 作用，但不起重要作用”、“不能发挥作用”的为89%，可见，现行的监督体制，在确 保监督权的行使与到位方面存在着根本的缺陷。

3.权力运作中制衡机制缺乏问题。不少同志指出，目前既存在由于领导体制不合理导 致权力过分集中的问题，同时还存在权力运作过程中，因缺乏有效的制衡机制而产生的 权力腐败问题。权力运作过程中依然存在对某项权力的权限、授权的范围、行使的程序 不清，对重要的权力没有进行分解，又没有配置相对应的权力对其进行必要的制约，一 个部门、一个岗位、一个人拥有绝对权力的现象。

(三)在权力制约和监督上存在机制障碍

权力的制约和监督机制主要有三种：第一种是以权力制约权力，第二种是以道德制约 权力，第三种是以权利制约权力。目前这三种监督机制都存在运行不畅的问题，特别是 以权利制约权力的机制存在障碍。问卷调查问到“群众对公共权力的行使能起监督作用 吗”时，89%的人认为群众对公共权力的监督未能起到应起的作用。当问到新闻媒体对 权力的监督作用时，认为“有作用，但作用不大”或“基本没有作用”的占59%。当问 到“自下而上的监督效果”时，认为“有效果，但效果不大”或“没有实际效果”的占 89%。这表明公民权利对公共权力的制约和监督是很有限的。产生这些问题的原因在于 权利对权力制约监督的机制存在障碍。

1.缺乏对公共权力进行有效监督的信息来源机制。就全地区来说权力运作的透明度不 高仍是普遍存在的问题。即便实行政务公开，也存在着公开的内容不彻底，公开的范围 受限制，公开的时间不及时，公开的程序不规范等问题。当问到“政务公开、厂务公开、村务公开程度如何”时，认为“不怎么理想”和“很不理想”的占79%，不满意程度 高。信息资源短缺，信息渠道不畅，广大群众对政府权力运作过程不知情，难以有效参 与和监督。

2.缺乏对群众监督的权利保障机制。自下而上的群众监督都是以权利来制约监督权力，这种监督相对于权力来说比较脆弱。如果没有比被监督者更大更强有力的权力支持、有效保护和及时行使，那么监督者的监督权利很难得到保障。缺乏对群众监督的保密和 安全保障机制、激励支持机制，影响群众监督的积极性。

3.缺乏对权力制约监督的落实机制。首先是制约监督的制度不健全。主要是党的领导 机构设置、职权、运行、工作制度、议事规则、表决程序等还没有制度化、规范化，有 待于创新和深化。其次是落实制度缺乏刚性。不少制度和措施只停留在一般号召上，抓 落实不坚决不彻底，不执行也没有后果责任。这样既存在制度上的缺陷，又存在执行制 度不力的问题。在制度建设问卷调查中，认为“首先严格实行现有的监督制度”的占52 %，“首先必须补充完善现有监督制度”的占48%，说明健全制度和加强制度落实并重的 必要性。

二、加强对权力制约监督的对策思考

(一)构建有利于互相制衡的体制和机制，制约权力运行

1.改革权力运行机制，构筑科学有效的权力制约机制。必须紧紧抓住改革权力运行这 个核心，继续突出抓好规范事权、财权、人权，从源头上杜绝权力腐败的滋生和蔓延。改革行政审批制度，必须有效削减权力，分解权力，弱化权力，从根本上减少事权。要 本着总体弱化经济性审批，部分弱化社会性审批的原则，精简行政审批事项，切实做到 应减必减。对不符合政企分开和政事分开原则，影响市场在资源配置中发挥基础作用，妨碍对外开放和公平竞争的审批事项，要坚决取消。对可以用市场机制运作的审批事项，要采取公开招投标、拍卖和挂牌出让等方式公开进行。对经过审核，确需保留的审批 事项，要简化审批程序，规范操作规程，形成有效的审批约束机制和事后监管机制。

深化财政制度改革全面规范和公开财权，构筑科学规范的财政体制和运行机制。要按 照建立公共财政制度的要求，完善财会核算中心功能。在运行机制上，要严格执行“收 支两条线”制度，做到收缴分离和罚缴分离。要完善政府采购中心职能，充分发挥集中 采购的收付作用。要全面清理行政事业性收费、经营服务性收费，所有收费项目，都要 将收费依据、收费标准向社会公开。

深化干部人事制度改革，全面规范和公开人权，构筑科学的选人用人机制。要建立公 开、公平的选人用人机制，扩大民主和群众的参与程度，落实群众的知情权、参与权和 监督权，公开选人、公正用人。在领导干部的选拔任用上，必须严格执行党政领导干部 选拔任用条例，坚持和完善民主推荐、考察预告、任前公示、任职试用期、差额票决制，严格选拔任用程序，执行标准不走样，履行程序不变通，真正把政治上靠得住，工作 上有本事，实践上有政绩和群众公认的优秀干部选拔到领导岗位上来。同时，要加大对 不称职干部的调整力度，畅通干部“出口”，形成能上能下的选人用人机制。机关事业 单位用人，全面推行公开选拔和竞争上岗制度。党政机关新录用干部，严格实行公开招 考，择优录用制度。

2.建立合理的分权机制，强化对权力的互相制衡。权力结构的合理配置，对提高权力 运行的效率和防止权力的滥用具有重要作用。必须对权力进行适当分解、科学配置，防 止权力过分集中，使权力系统之间相互独立，相互牵制，把决策权、执行权、监督权适 当分离开来，形成相互制衡的机制。分解权力是约束权力的一种好办法。在横向上，一 个部门权力的行使，要受到其他部门的监督和制约；在纵向上，权力的行使必须经过若 干程序、步骤和环节，各个环节之间应相互制约。同时对每一种权力，设置相对制约的 权力。要对每项权力进行严格的界定，加强内部监控，形成部门之间、单位之间、领导 干部之间权力运行各个环节能够相互协调，互相制衡。

3.要完善权力的授予机制，强化对权力行使主体的制约。对权力的制约，首先就要从 权力行使者的选择开始。在权力授予关系上必须保障权力所有者对权力行使者的选择权。按照我国的宪政体制，权力所有者是全体人民。人民群众有权选择能够全心全意为人 民谋利益的人授予权力，权力行使者必须向人民负责。从体制上改革目前党政领导干部 的选拔任用制度，真正解决好人民群众在很多情况下，无权选择领导者，或者只有形式 上有选择权的问题。要完善党和国家的选举制度，要积极创造条件，逐步实行党代表、人民代表的直接选举，要进一步扩大各级党代表、人民代表和领导人差额选举的范围和 比例，要改革候选人提名方式，更加注重民意和公认度，要引入候选人的竞争机制等等，切实体现大多数选举人的意志，从而形成最基本的制约。要对“一把手”的权力进行 科学配置，慎重授权，对“一把手”的权力范围进行科学界定，并通过法规制度予以确 立；要建立“一把手”权力与责任相配套的授权机制，权力越大责任越重，实行领导责 任追究制，从授权机制上制约“一把手”的权力。

4.要建立依法制权的机制，强化对权力运行合法性及其后果的制约。依法制权就是要 依据宪法和法律规定，法律授权做什么就只能做什么，一旦越权违规就要受到法律制裁。健全完善行政立法和行政执法体系是依法行政的前提。当前我国在规范公共权力如何 运作方面的立法滞后，要加快制定规范制约权力运行方面的法律法规，尽快制定和完善 有关行政实体法和程序法等，明确规定权力的授予范围、方式，权力运行的程序和界限，确保权力的合法性、权威性、规范性。对权力运行后果的制约，主要实行严格的考核 制、奖惩制和责任追究制。对权力运行消极后果的查处，主要实行罢免制、弹劾制、引 咎辞职制。

(二)健全完善有效的权力监督体制和机制，规范权力运作

1.创新监督体制，强化专门监督机构的独立性和权威性。一要理顺党内监督体制。建 立与同级党委平行，向同级党的代表大会(或向同级党的代表大会常设机构)负责，同时 直接受上一级纪委领导并对其负责的领导体制，重点解决对同级地方党委及其班子成员 的监督问题。问卷调查中问到“党的纪检体制是否可以实行垂直领导体制”时，认为“ 可以”和“可以，但有一定条件”的，两者相加为99%。在现行双重领导体制下，就要 以上一级纪检机关的领导为主，加强上级党委和纪检机关对下级党委的监督，强化自上 而下的监督，如加强巡视、谈话、诫勉等措施。纪检监察机关要充分运用党风、政风、行风监督权，查办案件检查权，党纪、政纪处分权，行政监察建议权，干部任免一票否 决权，强化监督的力度。二要建立人大的专门监督机构。在各级人大设立监察机构，重 点加强各级人大对“一府两院”及其领导成员的监督。三要强化政协和民主党派的监督。充分利用民主党派的社会联系面广、影响大的特点，对公共权力进行多方位多层次的 监督。四要加大各职能部门的监督力度。要赋予司法机关、行政监察、审计等职能监督 部门相对独立的监督权，切实履行执法监察职能，增强监督力度。

2.突出监督重点，紧紧围绕权力的重要部位和关键环节进行监督。一是加强对领导班 子和“一把手”的监督。各级领导班子必须严格按照民主集中制的原则和规定办事。建 立健全领导班子议事规则，凡属重大决策、重要人事任免，重要建设项目审批和大项资 金使用，都要集体讨论决定，严格按照程序办事，防止权力向个体集中。特别要严格限 制党政一把手的权力，形成相互制约的权力结构。要加强对领导班子在重大决策上的监 督，要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的科学、民主 决策机制，完善重大决策的规则和程序，实行决策前的论证制，决策中的票决制，决策 后的责任追究制。要切实加强对各级“一把手”的监督，对履行职责不到位的，要及时 进行诫勉谈话或采取相应的组织措施，推动各级“一把手”切实履行第一责任人的职责。推行上级党组织和纪检监察机关对党政正职的监督，各级党政正职对所属单位正职的 监督，主管部门主要负责人对所属单位正职监督的做法。凡是因为疏于监督而导致下级 违法违纪和为政不廉的，要追究上级组织

和主要领导人的责任。要切实提高领导班子民 主生活会的质量，力戒走形式，认真开展批评和自我批评，强化班子内部教育和监督作 用。通过巡视、明察暗访、开展专项举报、进行民主测评、个别访谈等措施，重点发现 和解决领导班子和领导干部中存在的不廉洁问题和权力滥用问题。二是加强对领导机关、实权部门和关键岗位的监督。一些实权部门和关键岗位的工作人员直接掌管着执法权、审批权、行政裁量权，权力相对集中，必须作为重点部位加强监督。对容易发生腐败 的重点行政权力，进行细化分解，减少审批环节，明确办结时限，能公开的全部公开，最大限度地削减在行政审批、行政执法领域的自由裁量权。同时对关键岗位工作人员实 行定期轮换制。

3.创新监督理念，努力实现监督方式的转变。一是监督关口前移，规范在前，预防在 先，把被动监督变为主动监督。根据领导干部的职位、职权、职责易于失监、虚监、弱 监的具体工作环节，超前制定一些有效管用的制度规定。要加强预防性、预测性工作，及时发现研究带有倾向性的问题。要注意从经济生活和权力运行过程中发现新矛盾、新 问题，研究总结新经验、新办法。充分运用巡视、诫勉谈话等预防机制，发现苗头，及 时打招呼，提个醒，防患于未然。二是建立完善各项规章制度，强化制度监督。注重查 找现行体制、机制、制度方面容易诱发权力腐败行为的重点部位和关键环节，认真制定 怎样教育，怎样监督，怎样制约权力的制度和规定。针对具体情况制定易于操作的工作 方案、实施细则和考核办法，使各项制度系统配套，相互衔接，相互照应。要加大制度 落实力度，强化制度的刚性。落实制度要坚持求真务实，注重实效。严明党的组织纪律 和行政纪律，强化执行制度的强制力，及时检查督促落实制度情况，对那些落实制度不 得力的领导班子和主要领导，根据情况进行批评教育或采取必要的组织措施。

4.建立“阳光体制”，强化人民群众的监督和舆论监督。建立“阳光体制”是强化人 民群众监督的前提条件。当只有知情的时候，才有可能谈得上监督。建立“阳光体制” 的核心在于政务公开，使权力运行透明化。不敢公开，很大程度上存在问题。通过深化 改革，各级政府必须进一步推进和规范政务公开制度，建立确保公共权力运行和官员状 况透明度的相关制度。政府应向社会公众公开各类办事程序、办事依据、办事时限和办 事结果，各项重大决议及各项重大事件；制定政府信息公开制度，建立政府信息网络，使政府信息公开最大化，以确保公民的知情权，方便群众了解政府的运作。要充分利用 协商对话、举报制度、民主评议、重大事项社会公示制度和社会听证制度等形式，为人 民群众参与监督提供便捷的通道。要鼓励支持保护群众对权力监督的积极性。对检举、控告被监督者严重违纪违法问题经查证属实的给予表扬或奖励；对打击报复监督者的，依纪依法严肃处理。

要充分发挥舆论监督作用。要充分利用新闻舆论在监督方面所具有的“低成本、高效 率”、“公开、及时、有效”的特点，切实发挥新闻舆论对被监督者所形成的无形的巨 大心理压力和政治压力的作用来遏止权力的滥用和权力的腐败。新闻媒体要坚持党性原 则，遵守新闻纪律和职业道德，以事实为依据，以法律为准绳，公正监督，提高舆论监 督的质量，真正成为政府的镜鉴，人民的喉舌。

5.加强对权力运行的有效制约和监督 篇五

一、总体要求和基本原则

1．总体要求。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，围绕建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，抓住权力行使的重点领域和关键环节，突出党政机关和领导干部这个重点，强化权力运行事前、事中和事后监控，力争在全省建成科学合理的权力内控机制、公开透明的权力运行机制和规范严密的权力监督机制。

2．基本原则。坚持依纪依法，严格按照国家法律法规和党内法规推进权力运行监控机制建设；坚持民主公开，积极构建权力阳光运行机制；坚持求真务实，把解决实际问题与建立长效机制有机结合起来；坚持内外结合，形成党内监督与其他监督的合力。

二、建立健全科学合理的权力内控机制

3．科学配置权力。坚持职权法定、精简高效，完善权力结构，对涉及人、财、物和内部管理等方面的职权，从决策、执行、监督三个环节进行适度分解。坚持集体领导和个人分工负责相结合的制度，实行领导班子合理分工，优化权力配置，发挥集体领导作用。坚持党委主要领导负总责和常委分工负责制。

4．优化决策流程。坚持规范运行、便于监督，进一步完善决策程序，使权力运行相互制约、可查可控，形成流程明晰、运转高效的权力运行程序。严格执行民主集中制，规范领导班子决策程序，完善重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用等事项的集体决策办法。提交集体讨论决策的议题，按规定时限提前书面通知班子成员。决策过程要如实记录，存档备考。坚持讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，严格执行干部选拔任用前征求纪检监察机关意见制度。建立和完善决策咨询制度，对涉及群众利益的重大决策和重要事项，进行廉政风险和社会稳定风险评估，开展专家论证、评审，征求党员和群众的意见。完善党代表列席全委会制度。

5．实行风险防控。坚持查控结合、动态管理，健全完善防控措施和制度规范。建立经常性的廉政风险排查制度。围绕岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境等方面的风险点，健全廉政风险防控机制。突出对涉及人事、财务、项目审批等重点环节和关键部位的廉政风险防范。认真执行重点领域、热点部门、关键岗位人员定期交流制度，完善重大节日、干部调整、重大工程招投标和大额资金使用等关键时段的风险防控制度。

三、建立健全公开透明的权力运行机制

6．完善党务公开制度。健全组织领导机构，完善党务公开的领导体制和工作机制。探索建立各级党组织党务公开目录，明确公开内容、范围和形式。不断扩大公开内容，除涉及党和国家秘密等不宜公开的事项外全部向党员公开，凡涉及群众切身利益的重大决策全部向社会公开，坚持将干部选拔任用工作情况、党员与群众关注的事项等列为主要公开内容。进一步丰富党务公开形式，健全例行公开、依申请公开、党内情况通报、党内情况反映、重大决策征求意见、党委新闻发言人、党内事务听证咨询等方面的制度，细化公开内容、时限、程序，提高党务公开工作质量。进一步拓展党务公开领域，完善乡（镇、街道）、村（社区）基层组织党务公开制度，并向企业、高校、医院等不同类型的党组织拓展，向县以上党组织延伸。继续开展县委权力公开透明运行制度试点。

7．完善政务事务公开制度。全面落实《政府信息公开条例》，按照公开为原则、不公开为例外的要求，以人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的事项为重点，不断完善公开机制。建立健全主动公开和依申请公开制度、考核评议制度、责任追究制度和审核、公示、听证、询问等配套制度，完善公共服务、财务预算、人事任免、征地拆迁、环境保护等重要事项和群众关注事项的公开制度。利用现代信息手段，不断创新和发展公开方式。进一步加强“政府公开信息查阅中心”场所建设，完善查询功能。不断完善双向互动、双向反馈交流的机制，建立健全政府新闻发布、重大决策公示预告等制度，方便人民群众参与对公共事务决策的监督，通过完善创新公开方式和渠道，推动科学决策、民主决策，不断提升公共服务质量和水平。

8．完善行政权力网上公开透明运行制度。依托全省统一的电子政务网络平台，加快推进行政权力网上公开透明运行，实现县级以上行政机关全覆盖、行政权力事项全覆盖、网上行政监察全覆盖，使行政权力网上公开透明运行成为全省各级政府施政的一项基本制度。建立部门之间、地区之间行政管理服务信息共享机制，发挥电子监察系统实时监察、预警纠错、绩效评估等功能，提升行政权力网上公开透明运行的应用能力。加快建设公共资源统一交易的电子平台，使公共资源交易活动实现全流程网上操作和全过程实时监督。建立健全行政执法程序、考核、投诉处理和公众评议等配套制度，落实情况通报、过错责任追究等制度，提高行政权力网上公开透明运行的长效管理水平。

四、建立健全规范严密的权力监督机制

9．健全重点领域和部位的监督制度。着重加强对腐败多发易发部位和领域的监督，加大对党政主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督力度，强化对干部选拔任用、财政资金使用、国有资产运营、金融资本运作、土地使用权出让以及司法权、行政执法权行使等方面的监督，确保权力正确运行。

10．健全领导干部监督制度。严格执行党内监督条例，健全和规范党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度。积极探索上级纪委支持和协助下级纪委加强对其同级党委常委会成员进行有效监督的制度，健全纪检监察机关派驻机构对驻在部门领导班子及其成员监督的制度。不断完善领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询、质询、罢免或撤换等制度。全面实行市厅级领导干部点题述职述廉、县乡级干部勤廉公示和村干部勤廉双述制度，总结完善基层党代表询问、质询办法，推行党政领导干部问责制、廉政承诺制、行政执法责任制。健全巡视工作领导机制，完善巡视程序和方式。落实重大决策报告制度，健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度。健全干部选拔任用监督机制和干部选拔任用责任追究制度，加强对干部选拔任用提名、考察、决定等环节的监督。

11．健全事前事中监督制度。建立健全通过民意调查等征求群众批评意见制度，完善领导干部双重组织生活会制度。加强事前和事中监督，对党员、干部中出现的苗头性、倾向性问题，及时通过打招呼、诫勉谈话、召开民主生活会、调整工作岗位等方式，早作提醒、严肃批评、责令改正，防止由小问题酿成大错误。建立健全党员定期评议领导班子成员等制度，落实党员监督权。严格执行重要情况报告、党员领导干部报告个人有关事项制度，完善谈心谈话制度。

12．健全监督协调机制。完善领导干部定期下访、定期接访、及时阅处群众来信制度。畅通社情民意反映渠道，健全信访联席会议制度。加强反腐倡廉网络舆情的收集、研判和处置制度建设。健全组织协调机制，把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等结合起来，发挥各方面监督的积极作用，增强监督的合力和效果。

五、抓好工作落实

13．加强组织领导。各级党委（党组）要把加强权力运行监控机制建设作为一项十分重要的任务，党委（党组）书记负总责，确定一名党委（党组）负责同志具体抓，及时研究解决重要问题。各级纪委要认真协助党委（党组）制定切实可行的实施方案，抓好权力运行监控机制建设。各部门要认真查找权力运行的关键环节和风险点，严格实行风险制约、分权制约、流程制约、问责制约，保证权力在制度的约束下规范运行，防止和减少腐败行为的发生。

6.行政权力的制约与监督 篇六

建湖县供电公司纪委 韩国兵

胡锦涛总书记在中央纪委第六次全会上提出，要把强化对权力运行的监督制约作为当前党风廉政建设的重点之一。现就县级供电公司如何进一步完善监督制约机制、加强党风廉政建设，谈点肤浅的认识。

一、存在问题

近几年来，县级供电公司在加强党风廉政建设、强化监督制约方面下了不少功夫，发展势头不错，从领导到员工对监督问题越来越重视和关注，配备了纪委书记，加大教育力度，制定了一系列的监督、管理制度，大力实施阳光管理，加强廉洁文化建设，党内监督、民主监督、审计监督、财务监督等发挥了积极作用。但仍存在一些问题和不足，归纳起来主要有以下几个方面：一是有些单位和部门偏于强调领导干部廉洁自律、自我约束，而异体监督、相互制约显得相对薄弱；二是上级对下级的监督比较重视，而同级之间的监督、下级对上级的监督，特别是对主要领导的监督缺乏力度；三是事后的调查处理多，而事前、事中的监督检查少，监督相对滞后，不能防患于未然；四是比较注重各项廉政制度的制定，而相对忽视对这些制度落实情况的督促检查，有些规定制度也因过于原则而难以操作；五是监督检查存在时紧时松的现象，当上级搞活动有要求的时候，抓监督检查较严厉，而平时则在一定程度上有所松懈；六是少数监督人员存在怕得罪人的思想，多一事不如少一事，不能认真履行监督职能。这些问题的存在，一定程度上影响了监督制约的效果。

二、原因和对策

进一步完善县级供电公司的监督制约机制，应着重加强以下六个方面的工作：(1)要从教育入手，进一步提高广大干部、员工的监督意识。分析少数单位和部门监督不力的主要原因，说到底，还是人们思想认识上有问题。有的盲目乐观，认为现在形势大好，大家都遵纪守法,因此没有必要监督；有的在理解上出现偏颇，认为监督是纪检监察和审计等部门的事，与己无关，所以不肯监督；还有的则心存顾虑，怕监督严了，会影响企业生产经营，会得罪人，故而不愿监督；同时也不能排除有些人心存杂念，规避监督，担心监督太严，自己有些事情做起来就不那么方便了，于是就千方百计地回避和拒绝接受监督。由于主观上缺乏积极性，导致行动上监督不严或者时紧时松，个别的甚至抵制监督。因此要切实加强两个方面的教育：一是要切实加强思想政治教育，增强广大党员干部特别是领导干部的全局观念，使其进一步提高监督与被监督的自觉性。二是要有针对性地加强法纪教育，使广大干部、员工学好法纪、用好法纪，自觉守法遵纪，遇到违法违纪的事能主动站出来监督与斗争。

(2)完善健全各项规章制度，进一步规范监督的内容和程序。尽管我们在建章立制方面已经下了不少功夫，但仍存在一些漏洞和薄弱环节，特别是近几年来，随着电力改革的逐步深入和机构的变化、职能的调整，原有的一些制度规定已不能完全适应新形势的需要。当前要重点建立和完善以下几个方面的制度：一是要建立和完善领导班子及领导干部的监督管理制度，如制订干部和热点岗位管理人员定期交流制度，进一步完善党委会和党政联席会的有关议事规则和重大决策失误追究制度、用人失察追究制度等；二是要完善监督部门的管理制度，如进一步完善纪检监察、审计、财务和工会等部门的相关制度，规范其工作内容和程序，提高其监督的质量和效率等；三是要完善对生产经营活动的监督制度，营销、生产等业务部门应根据不同的工作内容，建立完善有关管理制度，尽可能地细化流程、量化指标，增强可操作性，以利于规范管理，强化监督；四是要完善多经企业的监督制度，在进一步规范经营、严格财务管理等方面多下功夫，防范违法违纪案件的发生。此外，还应建立相应的激励机制，奖勤罚懒，奖优罚劣，奖罚分明，否则只有制约，没有激励，也不利于调动广大干部员工的积极性。(3)要整合监督力量，健全监督机制。要切实加强监督机构建设，充实监督部门的人员；强化监督机构及其人员的地位和作用。要不断加强培训和管理，全面提高纪检监察队伍素质。同时还要建立健全纪检监察网络，及时调整党风廉政监督员和行风监督员，定期组织活动，征集有关信息，及时处理存在问题。

(4)强化效能监察，从源头上进行监督和预防。要加强调研，准确立项，认真实施过程监察，努力做到超前防范。要进一步完善效能监察实施细则和考评制度，提高可操作性和实效性。同时要扩大范围，深化内涵，使各个单位和部门都能根据本单位、部门存在的突出问题和薄弱环节，选择

一、两个项目开展效能监察，确保取得成效。当前要特别加强新农村电网建设与改造工程的效能监察工作，在废旧物资回收、工程建设施工等方面，加强监督检查，严防发生商业贿赂问题和其他违纪违法行为。(5)全面推行阳光管理，进一步加强民主监督。近年来县级公司虽然印发了阳光管理实施细则和考核细则，并已开始具体实施，但从总体上看，这项工作仍然停留在起步阶段，下一步应在总结经验教训的基础上，进一步明确细化阳光管理的内容、形式、程序、工作标准和考核方法等，做到凡是事关职工切身利益和职工关心的热点问题，都要尽可能地公开。尤其是要公开理财和招议标的情况，同时不断推动阳光管理向电费回收、客户工程、劳动安全等企业经营管理领域延伸。此外，还要进一步规范民主评议干部的工作，民主测评的标准要更加量化、具体化，选择参评人员要更全面、更有代表性，使各级管理人员的德、能、勤、绩、廉始终处于广大员工的监督之中。要实行末位淘汰制，建立能上能下的用人机制，使能者上、庸者下，保证队伍的活力和纯洁。

7.行政权力的制约与监督 篇七

一、引言

权力是滋生腐败的温床, 权力运行的制约和监督不到位, 就随时有可能产生腐败。反腐倡廉, 重在通过加强制度建设, 建立健全权力运行的监督制约机制。

二、制约和监督权力运行的必要性

1.是预防腐败的关键。权力是一把“双刃剑”, 可以服务于企业发展, 为企业带来利益, 但是当权力成为某些领导干部谋取个人利益工具的时候, 就会滋生腐败, 权力就会成为阻碍企业发展的绊脚石。要防止腐败现象的出现, 加强对握有权力的领导干部的监督以及制约是关键。

2.是推进反腐倡廉建设的有效途径。权力运行发挥作用的过程就是领导决策的过程, 要强化对领导干部权力的监督与制约, 必须要加强领导干部决策过程的监督, 看其是否按照规范的程序进行决策, 是否是在公众监督的情况下使用手中的权力, 这是推进反腐倡廉建设的有效途径。

3.是反腐倡廉的重要环节。腐败是权力、欲望、机会综合作用的产物, 最直接的表现就是权钱交易、权力滥用、以权谋私等, 因此遏制腐败的关键就是对权力的制约与监督。

三、供电企业对权力制约和监督存在的问题

近年来, 供电企业在深化反腐倡廉制度建设, 加强重点领域和关键环节权力运行监督管控, 在党风廉政建设方面取得了一定成效, 但是仍然存在不少问题:

1.权力监督受制, 监督缺乏保障。目前供电企业的监督体系更多的是上级对下级的监督, 下级基本缺乏对同级以及上级权力的监督意识。所以领导干部的权力运行相对自由, 缺乏基本的监督, 权力监督体系形同虚设。供电企业中最突出的表现是领导干部在电力营销、电网建设以及关联交易等方面有着较大的自由裁量权, 存在一定的决策风险。

2.权力制约不力, 监督意识淡薄。监督检查存在较多的应付式的情况, 主要表现为:宏观监督多, 微观监督少;对个人的监督比较多, 对组织的监督比较少;主动接受监督的少, 被动接受监督的多。对于供电企业来说, 突出表现在对“三重一大”决策制度的执行情况的监督缺乏力度, 很多领导干部对上级的政策以及相关规定的变化视而不见, 有的甚至违反相关规定, 存在领导班子集体“闯红灯”现象。

3.权力监督不够, 监督渠道不畅。目前, 我国的各项廉政制度可以说加起来有一箩筐, 但是真正落到实处的却少之又少。对于权力的监督, 更多采取的是一种事后处理调查的方式, 即除非出现重大失误或者是有群众举报等, 要不然一般不会主动检查领导干部的权力运行情况。此外, 监督的渠道也存在单一化的现象, 更多的是依赖于审计、监察等部门, 部门内部之间、上下级之间的相互监督比较少, 有可能导致领导干部权力存在滥用现象。

四、供电企业加强对权力运行的制约和监督的对策

1.完善权力制约机制。对于供电企业来说, 完善权力运行的制约监督机制, 关键在于完善廉政谈话、领导干部个人重大问题报告、诫勉等一系列的监督机制, 以及与之相配套的管理制度, 例如财务、审计等方面的制度, 以形成监督领导权力运行的合力, 提高监督的效果。此外, 对领导权力的监督应该要常态化, 定期对主要的领导干部进行考核, 尤其是对关键活动的决策方案, 并将考核的结果纳入绩效考核的体系, 作为提拔干部的重要依据, 出现失职或者是由于个人盲目决策造成的损失要给予相应的惩罚, 追究其责任。

2.强化领导内部权力之间的相互监督。内部的监督是确保领导权力在阳光下运行的重要手段之一。对于重大的决策, 例如干部的任免提拔、项目的审批、大额资金的审批等, 必须要由领导班子集体表决决定, 决不能由一把手说了算。此外, 领导班子之间应该要形成权力上下互制的局面, 被监督的领导在使用权力时如果出现问题, 监督人如果没有及时发现上报, 两者都应该受到应有的惩罚。

3.以监督制约权力。通过监督强化对权力的制约, 首先应该要着眼于预防, 从强化效能监察的角度来强化对权力的监督;对于供电企业来说, 尤其要注重对供电服务以及工程建设等部门权力的监督, 防止各种商业贿赂问题的出现。其次, 要注意协同部门监督, 形成纵横监督合力。在纵向监督体系中, 上下级之间要加强权力的监督以及业务的指导等, 横向上, 部门之间要相互监督。最后, 将廉政风险防控与监督工作有效结合, 通过有效防范廉政风险, 来加强对影响腐败的风险因素的监控, 对于最容易滋生腐败的环节进行重点监督。

4.以权力制约权力。以权力制约权力, 归根到底就是要充分发挥各方面的权力, 使其形成相互监督的局面。党员应该充分运用自己参与决策过程的权力, 以对主要领导干部的权力形成约束, 同时要充分发挥群众的监督权, 使领导干部在用权力为自己谋私时, 不得不慎重考虑群众的监督力量, 领导干部则应该要充分发挥其对下级的监督作用, 以防止某些“小干部”利用职务上的便利, 为自己谋取私利。

5.以惩治制约权力。惩罚机制与奖励机制都是为了有效促进领导干部正确运用自己手中的权力。惩罚机制的目的在于通过“问责”使领导干部不敢滥用权力, 奖励机制是为了领导干部能够自觉约束自己手中的权力, 以获得奖励为荣。其次, 还必须要完善问题查处机制, 电力行业所涉及的利益较多, 所以更容易滋生腐败, 查处机制的完善旨在将各项监督制度落到实处, 使领导干部不敢滥用权力。

五、结语

8.行政权力的制约与监督 篇八

关键词：权利；监督；思考

中图分类号：D261 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）23-0013-02

党的十八大报告中指出要“建立健全权力运行制约和监督体系”。改革开放以来，党始终把强化权力运行监督制约作为深化行政体制改革、加强党的作风建设的重要环节常抓不懈。然而，与发展中国特色社会主义的要求和广大人民群众的期望相比，当前在权力运行监督制约方面还存在一些问题，特别是对个别主要领导的权力、关键岗位的监督还不够到位，产生了腐化堕落的现象。因此，强化权力运行监督制约是新时期发展中国特色社会主义、加快推进政治体制改革的现实要求，是应对“四个危险”和“四种考验”、加强执政党的建设的客观需要，也是新形势下构建惩治和预防腐败体系的重要课题。

一、党内权力运行监督制约的“六易六难”现象

一是监督集体执政领导易，检察勤政廉洁自律难。各级都能够自觉贯彻执行党的路线、方针、政策和上级决议决定及工作部署。在监督检察勤政廉洁方面，少数基层单位，局限于民主评议、召开民主生活会等方式进行，不同程度存在上级不察不监督、群众不告不监督、不发生问题不监督等现象，监督跟着问题走，处于被动应付状态。

二是严群众基层易，严领导机关难。党委、纪委对下级能够做到严格监督检察。但在内部监督时，磨不开面子，顾虑重重，监督书记怕得罪主要领导给“小鞋”穿，互相监督怕伤了和气影响人缘，正副书记监督委员怕产生对立情绪难开展工作。部分同志认为纪委的人、财、物受制于同级党委，“自己监督自己，缺乏约束力”，在监督工作中消极应付。

三是掌控领导干部“八小时”以内易，跟踪“八小时”以外难。随着党员干部的工作对象日趋复杂，活动空间逐渐扩大，仅靠在单位和正常的工作时间内的监督，很难对他们的行为作出客观、准确地判断和把握。从实际情况看，现在党员干部出现违法违纪问题，往往发生在“八小时”以外。这段时间范围内，教育管理相对薄弱，存在空当，管理失之于软、失之于宽、失之于松的现象不同程度存在。

四是检察程序结果易，监督操作环节难。当前部分单位没有编配专职的纪检岗位，兼职纪检工作的同志不能把主要精力放在纪检监察工作上；个别纪委委员在其位不谋其职，不懂不会现象比较突出。针对工程建设质量、干部选拔任用、大宗物资采购等专业性较强的事务，部分同志在参与监督过程中，插不上手，说不上话，仅注重工程招标是否露底、干部廉洁有无告状信、敏感事务是否公开，对关键操作环节把握不准，影响了监督检察的实效。

五是量纪惩处易，防微杜渐难。监督管理党员既包含对违纪违规行为进行严肃查处，又包括时时处处用党纪条规严格约束党员干部言行。但在实际工作中，有些同志往往把从严执纪，片面、狭义地理解为处罚行为，注重违纪问题的查处，忽视经常性的教育管理监督，虽然查了一些案子，处分了一些人，但违纪问题没能得到有效制止。

六是检察举报问题易，消除不良影响难。当前信访举报失真失实一定程度存在，有的故意夸大其词渲染问题严重性，有的为了给被举报人造成恶劣影响而反复举报。通过缜密的调查取证，可以察明举报问题的真实性。但在调查过程中，少数同志业务不精，不善于客观准确判断真伪；处事不当，被表面现象、错误信息牵着鼻子走，伤了感情、产生误会，在群众中造成的不良影响难以消除。

二、强化权力运行监督制约的“四个必须”

（一）必须进一步解决好思想观念认识不清的问题

强化权力运行监督制约要坚持解放思想、更新观念，不断加强思想政治教育，强化党性锤炼，弘扬党的优良传统和作风，树立强化权力监督的责任意识、紧迫意识和标准意识，以实际行动彰显共产党人的人格力量。

一是强化接受监督的自觉意识。组织党员干部认真学习加强党内监督的制度规定，充分认清监督不仅是一道“紧箍咒”，更是一个“护身符”，牢固树立组织监督是政治关心爱护的观念。充分认清权力是党和人民赋予的，必须接受群众监督，牢固树立接受监督人人平等，参与监督人人有责的思想。

二是强化敢于监督的责任意识。引导党员干部从讲政治的高度，充分认清加强党内监督是新形势下保持党的先进性重要举措，是《党章》赋予每个共产党员的权利和义务。不仅是态度问题，而且是政治问题、党性问题。从而使每个同志自觉破除私心杂念，坚持做到不因实施监督得罪人而放弃原则不敢监督，不因当前问题多而逃避现实不愿监督，不因搞好监督难度大而丧失信心不去监督。

三是强化开展监督的标准意识。自觉从群众利益出发，按照从严治党的要求搞监督，坚持以群众是否满意为标准，不以自我感觉为标准；以体现党的性质和意志为标准，不从横攀竖比中找标准；以监督搞得好不好为标准，不以搞了没搞为标准。进一步认清问题，找准差距，增强搞好监督的紧迫感。

（二）必须进一步解决好权力运行监管不力的问题

失去监督的权力必然导致腐败。因此要紧紧抓住重点对象、重点领域，突出重点时机，加大工作力度，强化监督制约功能，确保权力始终在政策法规的“轨道”上运行。

一是在对象上要突出重要岗位领导干部这个重点。重要岗位领导干部岗位特殊，责任重大，其用权行为具有很强的示范性。要前移监督关口，通过建立新提升党员干部任前廉政谈话制度，组织开展廉政责任书签订仪式，创新教育方法手段，进一步强化遵规守纪意识。要维护制度权威，落实述职述廉、民主评议、经济责任审计、个人事项报告等制度，形成自觉接受监督的良好氛围。加强督促检察，利用下基层蹲点帮带、民主生活会、考核班子等时机，坚持把贯彻民主集中制和党委议事规则情况作为检察考核领导干部的重要内容，增强落实制度规定的自觉性。

二是在内容上要突出人财物这个重点。从权力运行的特点看，涉及人财物管理使用的领域常会受到各种利益的诱惑，容易导致权力失控和滥用。必须坚持把完善选人用钱办事程序，作为规范权力运行的重点内容。如在干部选拔任用方面，要进一步建立健全组织、干部、纪检、审计等部门共同参与干部考核的办法，强化干部提名、推荐、考核、决定环节的监察职能，提高选人用人的公信度。在经费使用管理方面，要建立专项检查、经济责任审计、大额发票回访、主要领导联审会签等制度，规范财经管理秩序。在工程建设方面，要进一步研究探索纪检审计部门全程监督的办法，严把招标采购、质量验收和结算决算关口，及时堵塞各种漏洞。通过规范程序，清除腐败问题滋生的土壤，避免权力运行过程中的弹性和随意性。

三是在时空上突出“八小时以外”这个重点。要有针对性的研究制定规范党员干部“八小时以外”管理监督的相关规定。要严格落实外出登记、请示汇报、车辆派遣、随机查询、走访家庭等制度，防止领导干部外出过多、交往过滥、消费过高等问题。要充分发挥组织、家庭、社会三位一体监控网络作用，加大管理力度，规范领导干部“生活圈、交往圈、娱乐圈”。

（三）必须进一步解决好权力运行不够透明的问题

民主与公开是最好的“防腐剂”。要确保依法、公正用权，必须坚持民主公开原则，进一步畅通监督渠道，切实解决好权力在阳光下运行的问题。

一要完善重大事项决策程序。大量事实表明，权力滥用很大程度是由于缺乏规范的权力运行程序所致。重大事项作出决策必须严格执行政策规定和议事规则，不能随意简化程序，不能擅作主张、越权“拍板”。要建立和完善重大决策听证、咨询、公示制度，广开渠道听取各方面意见，发现错误要及时更正，确保决策内容科学化、工作程序化、过程民主化，真正使决策建立在深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智之上。

二要健全和扩大党内民主。党内民主是党内权力约束得以实现的基础。要加强民主集中制建设，进一步完善党委定期报告工作、民主生活会制度，重要情况及时通报，主动接受广大党员的监督。要进一步细化领导干部民主测评、民主评议实施办法，以民主监督促进领导干部正确行使职权。要保证党员民主监督渠道畅通，建立上下监督的互补机制，拓宽党员检举、揭发、申诉、控告等监督渠道，以民主公开来补充自上而下的组织监督在监督广度和时效上的局限。

三要进一步深化办事公开。要让权力在阳光下运行，使之置于群众的监督之下。认真贯彻落实党关于加强民主监督有关党务、事务办事公开的制度规定，突出重点部位和关键环节，创新方法手段，通过在互联网、局域网公布政策法规、公示敏感事务、公开政务处理，确保党员干部能够在知情中参与、在比较中选择、在透明中监督。要进一步建立落实办事公开责任制，研究制定办事公开由谁负责、怎么落实的保障措施，通过定期召开办事公开形势分析会或协调例会，明确相关职责要求，及时分析、发现和解决存在的问题，确保办事公开的实效性。

（四）必须进一步解决好权力滥用惩戒不严的问题

惩处功能得不到有效发挥是权力运行不规范的一个重要原因。只有坚持从严执纪，保持查办案件的强劲态势，才能有效震慑和警示腐败分子。

一要严肃查处问题。主动讲问题、亮家丑、揭短处，实事求是地调查处理，是从严执纪的前提和基础。各级党组织和领导干部要以对党和国家建设事业高度负责的态度，端正思想，对发现和群众举报党员干部的违纪违法问题，绝不手软、绝不迁就，无论职务多高、关系多复杂，应依法处理，绝不能搞上宽下严、亲宽疏严，真正做到止恶扬善，充分发挥惩戒的警示作用。

二要严格责任追究。认真落实党风廉政建设责任制，坚持一级管好一级是规范权力运行的重要保证。要建立领导干部廉政承诺制度，明确领导干部的廉政责任。要建立廉政责任考评制度，定期考评并强化考评结果在对领导干部业绩评定、奖惩、选拔任用的运用。要建立失察责任追究制度，对因教育监督管理不到位致使部属权力行使不当而出现严重后果的，要追究领导责任。

三要注重综合治理。不断完善制度机制，充分发挥惩处的治本功能，才能增强抓源治本的实效性。各级要把查处违纪问题的情况及时通报有关单位，责成有关部门认真总结教训，扎实开展警示教育，及时抓好整改。要结合剖析案件发生的深层次原因，查找制度管理中的薄弱环节，完善相关制度规定。要把违纪问题反映出的体制机制问题向上级反馈，为上级有关部门完善各项规章制度、科学决策提供治理的建议。

参考文献：

[1]王正宇.反腐倡廉建设论稿[M].北京：人民出版社，2012.

[2]黄建明.监督制约：让权力在阳光下运行[M].哈尔滨：黑龙江教育出版社，2008.

[3]鲁宽民，易鹏.中国特色社会主义的权力运行制约与监督机制的完善[J].湖北社会科学，2012，（11）.