公益诉讼工作要点

公益诉讼工作要点（精选11篇）

1.公益诉讼工作要点 篇一

关于检察机关提起公益诉讼工作若干问题的简要探讨

今年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出了修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》部分条文的决定，正式确立检察机关提起公益诉讼制度。对于刚失去职务犯罪侦查权的检察机关而言，其重要性无需多言，在未来的发展中，也是检察机关塑造新形象最主要的发力点。

尽管检察机关提起公益诉讼制度已经得到全国人大常委会以立法形式的固定，但在此之前，包括在2015年7月后的试点期间，法学理论和实务界对检察机关提起公益诉讼制度的质疑一直存在，今后能否卓有成效地开展此项工作，取得预期效果，仍存在不确定因素。下面将以检察机关提起行政公益诉讼为主，从四个方面对如何加强公益诉讼工作作简要探讨。

一、关于线索来源和筛选标准

公益诉讼对检察机关之所以意义重大，很大程度上源于其主动出击性。与职务犯罪侦查的对人监督相仿，公益诉讼是对事的监督，都可以视作对法律实施情况主动的监督，因而同样面临开拓案源的难题。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《检察院实施办法》）第1条、第28条规定，检察机关发现相关领域损害社会公共利益的行为或者行政机关违法行使职权或者不作为，应当是在履行职责过程中，该“履行职责”包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。因此，尽快建立两个方面的机制十分必要。

一是内部建立常态化线索移送机制。民行部们与控告申述、侦查监督、公诉等部门间的线索移送常态化机制。在办理公益诉讼相关领域的刑事案件时，侦监、公诉部门对于可能存在行政不作为、违法作为，以及损害社会公共利益的行为，且无法通过追究刑事责任达到公共利益救济目的的，应当作出初步判断，及时移送民行部门。控告申诉部门在接待来信来访、办理刑事申诉案件等过程中发现线索的，也须如此处理。同时，可以预测，通过一定时间的案件办理和检察宣传，检察机关提起民事、行政公益诉讼的社会影响将不断扩大，大量直接针对行政机关和拥有民事公益诉讼起诉权的社会组织的问题反映会以各种形式涌来，要求检察机关以诉讼途径加以监督，因而制定相应的案件分流、处理和移送机制就显得十分必要。

二是外部建立实质化信息共享渠道。主要是建立与相关部门的信息共享平台和通报机制。一方面是对接行政执法信息共享平台。与行政机关建立执法信息共享平台的呼声由来已久，一些地区已经迈出第一步，但长期以来其效果受制于平台信息的选择性录入、录入不及时、不完整等因素，突破这些瓶颈非检察一家能力所及。当前，可以以加强检察机关提起公益诉讼工作为契机，及时汇报请示，争取党委、人大、政府等的支持，推动市委办、市政府办以环境保护或市场监管等部门为试点，建立执法信息共享平台，由专人负责执法案件全部案卷材料的电子化处理，拓展检察机关线索来源渠道。另一方面是建立与监察委员会的线索互通机制。纪律检查委员会、监察委员会在查处党员领导干部职务犯罪过程中往往伴随大量渎职失职行为，有些渎职失职行为以作出行政行为或不作为为形式，达到犯罪目的的同时对公共利益造成侵害，虽然相关人员被追究刑事责任，但纪委、监委对相关不当行政行为、损害公共利益的行为却没有精力、职权或者相应机制予以纠正，使公共利益持续受损。此时，如能够进一步健全检察机关与纪委、监委的线索互通机制，使其定期或实时移交公益诉讼线索，那么由违纪、违法行为造成的对公共利益的损害将被更加全面的制止和弥补，反腐败斗争能够在更深层次得到推进。

三是充分利用各类媒体挖掘线索。传统媒体、各类网络自媒体上反映的公共利益受侵犯的线索与上述两种途径取得的线索，在信息源头确定上有较大不同，其真实性因此而受损，须在做好大量前期调查、实地考察后，对线索作出初步判断，进行仔细筛选，严格防止选择性提起诉讼。

挖掘得到线索后，对线索是否进入立案调查程序的筛选应当制定细致规定，经过两年的试点，相信高检院将很快出台提起公益诉讼工作规则，可以预想，线索筛选标准会至少遵循以下三条原则，即重大国家、公共利益受到侵害，穷尽司法救济以外的所有途径，已通过诉前程序督促行政机关而不足以停止侵害。其中最后一项标准，即诉前程序的履行，从试点期间的情况来看，已经成为整个行政、民事公益诉讼，尤其是行政公益诉讼的一部分，正如其名称一样，体现了其与司法诉讼过程的紧迫关系。尽管绝大多数的线索在经过诉前程序后不会真正进入司法诉讼过程，但将诉前程序视作整个诉讼之不可分割的一部分，不仅符合事实，即诉前程序的履行，检察建议的发出，是基于大量调查和证据之上的，是检察机关已经做好诉讼准备的信号，也是有利于体现公益诉讼的成效的，诉前程序对公共利益保护起的作用越大，作为其作用发挥根基的公益诉讼的威慑力也就越大。

需要指出的是，在判断是否应提起民事公益诉讼时，应当注意区分与集团诉讼的区别，即在涉及多人利益受到侵害时，如何处理其与公共利益受损害之间的关系。检察机关提起公益诉讼是否应当在诉请中包括确定个人的利益诉求，如果可以包括，是否涉嫌滥用公共司法资源，或者如何确定私益转变为公益的数量标准；如果不能包括，应当以何种形式将两者关联起来，才不至于相关联的事实被两次审理，浪费审判资源。该问题相关解决办法的实效还需要在实践中进一步验证。

此外，在行政公益诉讼中，“行政机关违法行使职权”是否包括抽象行政行为违法，也值得探讨。新修改的《行政诉讼法》第2条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。已经去除了对行政行为“具体”的限制，且新法也不再区分具体行政行为和抽象行政行为，将违法的抽象行政行为作为行政公益诉讼的对象在行政诉讼法上已经没有障碍。本文认为，对于合适层级的“红头文件”，无须等待利益受损害的行政相对人提起行政诉讼，附带审查抽象行政行为，检察机关可以在调查核实后径直启动诉前程序，建议行政部门自行纠正或其上级行政部门责令纠正该抽象行政行为，直至提起公益诉讼。

二、关于案件办理过程中的几个问题

一是诉前程序的规范。上文已经述及，诉前程序（主要指行政公益诉讼中）的存在一方面是检察权作为司法权谦抑性的体现，内含的前提是检察机关提起公益诉讼所具有的诉讼参与人和法律监督者的双重身份属性。另一方面是司法独立的另一侧面的内涵体现，就是保持司法权与行政权的适当距离，是对行政权自我纠正的尊重，当然也有救济效率的考量，但前者或许是主要的。因而，以此为出发点，诉前程序的作出背景应当是公益诉讼的提起，即如果不能通过诉前程序结案，那么检察机关已经做好随时提起诉讼的准备，这是权威树立的基石。

与此相对应，在实际操作中还须杜绝一类情况，在诉前程序发出了检察建议，行政部门也在规定时限内予以了答复，但在行政部门在答复中提出的整改措施不能解决问题，或者在实际整改中不能达到预期要求时，检察机关出于各种原因没有作出提起诉讼的决定，导致监督目的落空，监督权威的受损。针对这一情况，有必要建立对行政部门在回复函中提出的整改措施、回复后的整改成效的跟踪、评价体系，对检察机关最终是否作出起诉决定加强规范。

此外，由于诉前程序已经成为起诉的前置必要条件，规范诉前程序中检察建议的拟制、送达回证的填写（签收人和公章）、回收也应当以诉讼中的要求为要求，避免造成不利后果。

二是破解案多人少问题。司法体制改革后，对案件的办理将在办案组中完成，而占公益诉讼数量大头的行政公益诉讼主要将集中于基层检察机关的事实，与基层民行部门力量单薄之间形成明显矛盾，对此，可行的解决方案，1.配强配足部门力量是最佳选择；2.在某一系列案件集中涌现时可以考虑实行全市一体化办案模式；3.在日常调查核实、取证等过程中，部分涉及刑事案件的可以根据所处的诉讼阶段，借助相应业务部门检察官或辅助人员的协助下完成询问等工作，以满足相关的人数要求。

三是诉讼之外提升监督成效的途径

（1）对国家工作人员涉嫌职务犯罪的及时移送监察委员会。尽管职务犯罪侦查职能已经转隶，检察机关在调查核实公益诉讼线索过程中仍有可能涉及国家工作人员的贪贿、渎职问题，因而上文提到的与监察委员会的线索互通机制，自然也包括检察机关向监察委员会移送调查核实过程中发现的职务犯罪线索，在某种意义上实现对人的监督权对对事的监督权的威慑后盾。

（2）对提起行政公益诉讼后被告败诉的，建议相关部门作出行政处分。公共利益主要的和首要的代表者、维护者应当是行政机关，行政机关在公共利益受损使理应通过行政执法或者诉讼手段制止损害、全力弥补。在行政机关没有尽心履职的情况下，检察机关以法律监督者的身份，通过检察建议形式督促提醒行政机关履行职权，若行政机关仍不予理会或履职不到位，导致启动司法程序，那么在其败诉后，相关的主管人员和直接负责人受到相应行政处分、纪律处分并无不当。因此，可以考虑与纪律检查委员会、监察委员会建立处分建议制度，对收到诉前程序检察建议后不予回复，或回复函没有实质整改措施，或整改力度不大、规定期限内未消除公共利益受侵害状态，且在检察机关提起公益诉讼后作为被告败诉的行政机关主管人员及直接负责人，由检察机关向纪委、监委发送处分型的检察建议，提升公益诉讼监督实效。

三、关于内部制约与监督问题

主要目的是预防权力寻租，比如选择性提起公益诉讼，在诉讼请求上与民事公益诉讼被告进行权钱交易等。与民事私益诉讼不同，检察机关提起民事公益诉讼不是为检察官本人利益，是履行职权，根据《检察院实施办法》，检察机关可以与被告和解，也可以在人民法院主持下进行调解，办案人员自由度较大；从试点期间民事公益诉讼开展情况来看，民事公益诉讼的索赔金额可以高达数千万甚至上亿元，导致隐性的寻租空间较大，因此，强化民行部门内部、部门之间的制约殊为必要。

四、关于扩展行政公益诉讼提起主体的设想

建立检察机关提起公益诉讼制度，首要的目的在于解决公益诉讼发起难的问题，使公共利益得到强有力的维护。检察机关作为司法机关，在公益诉讼中的后置地位体现了司法谦抑性，在启动司法这一最后救济途径时又体现了其主动出击性，但不论检察机关如何强调其对公共利益的维护能力，都不可能滴水不漏地消除所有行政违法行为和不作为。对此，在未来的立法中可以考虑扩展行政公益诉讼提起主体的范围，形成检察机关主导下的行政公益诉讼格局。如，参照民事公益诉讼，将中华环保联合会、消费者协会等相关领域符合条件的社会组织纳入适格主体范围，检察机关则主要通过支持起诉的形式，指导调查核实和诉讼过程，提高行政公益诉讼的胜诉率。

检察机关提起公益诉讼工作能否顺利开展，事关检察事业转型发展的成败。可以预见，此项工作是检察机关在未来重塑检察权威最直接有力的武器，是向更为纯粹的司法机关转型的重要名片，将在很大程度上扭转检察法律监督疲弱的旧态。

2.公益诉讼工作要点 篇二

环保法在其四次草案中, 起草者在对于环境公益诉讼主体要求的立法中几经周折, 迫于各方压力终在《环保法》中确定了环境公益诉讼的主体。相比与民事诉讼法的限制, 此番立法更为严苛。在新《环保法》出台之前, 地方司法实践中对于公民是否可以作为环境公益诉讼的主体的要求, 不乏有前瞻性的规定, 如以贵阳为例, 贵阳市中级人民法院《关于审理环境公益诉讼案件意见》中明确:个人拥有环境公益诉讼的诉权, 禁止个人借助公益诉讼为自己谋利的行为。他们认为, 公民是是因环境问题受害的直接关系人, 也是最广泛的群体。因而应当赋予他们诉权, 结合公益诉讼的基本属性, 因而做了上述限制性规定。

环境公益诉讼原告主体资格不能也不应当限制在仅仅依靠政府的范围之内。环保行政部门依据宪法、法律规定承担各项行政职能、权力, 而与之对应的他们也要承担相当的职责与责任, 结合现在中国国情, 一方面, 行政机关在简政放权的把背景下, 精简机构, 人员本就受到控制, 不具备在职责范围之外承担公共利益保护的职责, 另一方面, 行政机关的职权都是宪法、各大组织法所赋予, 改变各行政机关的职能属性必然付出极大的立法成本, 在法律制度尚不完善的今天, 直接赋予行政机关法律职权代价过大。

二、鼓励检察机关作为支持起诉机关参与诉讼

(一) 检察机关作为支持起诉机关的必要性

首先, 在公民不被允许提起环境公益诉讼的法律背景下, 能够独立自主完成环境公益诉讼社会组织数量少、且适格的诉讼主体数量相对于环境问题日益严峻、污染面积不断扩大的基本现状而言乃是捉襟见肘。其次, 现国内社会组织普遍规模小、公益性、募集资金困难、发展规模有限。

(二) 检察机关作为支持起诉机关的正当性

检察机关依据宪法和人民检察院组织法的规定对法律的实施实行监督, 而行政机关作为法律的执行者, 受到检察机关的监督有必然性与正当性。一方面, 检察机关在行政主管机关未履行法定职责, 应作为而不作为, 不应作为而作为, 以及滥用行政自由裁量权、有权依其职责提出司法建议, 要求行政主管机关及时履行职责, 构成犯罪的, 依法追究其刑事责任;另一方面, 检察机关亦可代表国家直接提起环境公益诉讼, 追究环境侵害者的法律责任。在新《民事诉讼法》也规定了支持起诉原则, 即“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为, 可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”

三、对符合起诉资格的环保团体予以支持

(一) 财政支持

目前我国环保社团主要分为四类一是由政府部门发起组建的环保社团, 占49.9%;二是由民间自发组成的环保社团, 占7.2%;三是学生环保社团及其联合体, 占40.3%;四是港澳台及国际环保社团驻大陆机构, 占2.6%。从中我们不难看出, 社会组织的地域分布严重不均衡, 且自身财政、诉讼力量薄弱无法与强大的污染者对抗。根据中华环保联合会负责人的介绍, 作为国内环保第一大组织, 他们在之前在各地提起的环境公益诉讼被驳回诉讼起诉的案件中, 除了客观上缺乏法律规定外, 很大一部分系无法支付高昂的诉讼费用所致, 其他组织也就不言而喻了。因而政府有必要建立鼓励、扶持环境保护组织的专项基金, 使得更对的环境公益组织走向保护环境中来。

(二) 技术支持

现阶段我国环境公益诉讼组织普遍缺乏保护环境、提起环境公益诉讼的能力, 提供的服务也仅限于帮助反映情况、协商、提供咨询等方面, 因此我国应当借鉴域外先进经验, 培育一批环境保护团体, 特别是民间自发的环保组织, 促进环保团体的健康发展。同时也要注意改善政府与环保团体之间的关系, 充分发挥其自治性和自主性。在其成员之间普及环境民事公益诉讼知识, 让这些社会团体从实体上到程序上都能得到确实的提高, 从而提高自身的环境保护能力, 进而达成我国法律设置环境公益诉讼的最终目的。

(三) 政策支持

这要体现在设立专门基金支持公益诉讼的提起, 避免社会团体望诉讼费用心叹。应当以法律的形式确立政策支持的合法性与必要性。一方面明确专项基金的用途、申请方式, 另一方面明确违法使用专项基金的法律责任, 使得专项基金用在刀刃上, 真正促进我国环境公益诉讼的改革与发展。

参考文献

[1]中华环保联合会中国环保民间组织现状调查报告:杨东平.环境绿皮书—中国环境的转型与博弈[M].北京:北京社会科学文献出版社, 2007.

3.建立公益诉讼研究 篇三

关键词:公益诉讼;原告主体资格;程序当事人;检察院民事公诉

中图分类号:D915文献标识码:A文章编号:1006-8937(2009)10-0175-02

王海买假打假引起人们争议;河南郑州青年葛锐为了火车站的公共厕所无理由收费3角钱,与郑州铁路分局进行了3年的诉讼“拉锯战”;南京江心洲农民历根生对南京市物价局未召开听证会就同意作出调整轮渡票价的行为不服而起诉;西北政法学院的教师张伟也为取消陕西省对每个手机用户收取1元帮困基金毅然拿起了法律的武器,等等。至此,公益诉讼这个名词深入民心。

随着我国社会经济的迅速发展,特别是建设法治国家进程逐步加快,人们法治观念日益增强,关注社会公共利益的行为和活动越来越引起人民的注意,因此而产生的公益诉讼问题也越来越突出尖锐。遗憾的是公益诉讼在我国立法上仍然是一片盲区,这使得法律对一些损害国家利益和社会公共利益的行为“鞭长莫及”,助长了一些违背公益的违法行为的滋生和蔓延。因此从维护公共利益、维护正当合理的社会公共秩序出发,应当尽快完善我国的公益诉讼制度。

1公益诉讼概述

公益诉讼最早起源于罗马法,具有悠久的历史渊源。国外有人把公益诉讼称为民众之诉,还有称公益诉讼为公共诉讼的,国内有学者认为:“公益诉讼是指与自己没有直接的利害关系,诉讼针对的行为损害的是社会公共利益,而没有直接损害原告的利益”;也有人认为“公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权就侵犯国家利益和社会利益的行为向法院提起诉讼,由法院追究违法者法律责任的行为”;还有人认为“公益诉讼是维护国家利益和社会利益的诉讼,提起的主体只能是国家机关,在我国主要是人民检察院”。笔者比较倾向于第二种看法,认为只要为了公共利益,任何公民都可以提起此类诉讼。公益诉讼不等于公法诉讼,公法诉讼主要包括宪法诉讼和行政诉讼,不包括民事诉讼等私法诉讼,将公益诉讼局限于公法诉讼领域是有缺陷的。在私法诉讼中同样会存在危害公共利益的现象,如典型的买卖婚姻协议,当事人如不主张权利,他人为维护公共利益也应有权诉讼主张该协议无效。因此公益诉讼应包括一些民事诉讼。

2我国公益诉讼的现状

2.1原告资格问题

在我国现行的3大诉讼法中,唯一明确公益诉讼的是针对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为,授权检察机关向人民法院提起刑事诉讼,除此之外,立法上没有关于公益诉讼的规定,无法对损害公益的行为进行法律追究。我国《民事诉讼法》对原告资格采用“适格说”,即原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。由于我国法律没有直接规定公益诉讼制度,因此,公民进行民事诉讼过程中,必须依据与自己切身相关的权益提起民事诉讼,否则,公共利益被侵害,个人原则上是不能作为公益的代表人提起诉讼的。在行政诉讼领域,原告的主体资格取决于“是否有法律上的利害关系”,只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益时,才有权提起行政诉讼,而对侵害公共利益的具体行政行为和抽象行政行为,即使是未依法行政引发重大公益损害的,仍不能通过诉讼途径解决。可见,我国诉讼法对公共利益的保护是软弱无力的。

在倡行法治的时代,起诉权是任何个人、组织享有的一种神圣权利,不能随意遭受剥夺或限制,法院也不能以有些矛盾可以通过非诉讼的途径解决为由,而禁止个人或组织提起诉讼。

2.2检察院起诉权仅限于刑事诉讼

在民事诉讼和行政诉讼中检察院充当的是监督者的角色,对审判的实体结果和程序予以监督,防止徇私枉法的现象的发生和避免造成程序的不公正,这主要是为防止公权过度的干预私权,违背诉讼审判原理。因此,检察院的起诉权只存在于刑事诉讼中,并且它还肩负着重要的公诉职能。刑事法规规定:对于违反国家、社会利益而又无人提起诉讼的行为可以自行提起公益诉讼。在我国民事诉讼法和行政诉讼法对原告人的要求,均必须是自己的利益受到不法民事、行政行为的侵害,才能诉至法院寻求司法救济。现实中,公民的权利得不到救济,以至于那些危害国家公共利益侵犯了社会利益的行为愈演愈烈,带有公益性质的诉讼在实践中举步唯艰。河南省检察院民事行政检察处处长曹世聪认为,目前困惑公益诉讼的难题主要来自于四个方面:

一是无法可依。立法的缺位一直困惑着检察机关,面对每年数以亿计的国有资产流失和众多无法统一的公共利益的侵害,不能无动于衷;尽管宪法提供了人民检察院是国家的法律监督机关的原则性规定,但是并无具体的可操作的细则。

二是支持起诉和采用检察建议的公益诉讼的启动模式缺乏必要的刚性。公益诉讼的启动模式,在理论上应该有多种。如我国民事诉讼法第十五条规定:机关、社会团体、企事业单位对损害国家或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。但公益诉讼采用检察机关支持起诉的办法,由于维护公共利益和原告的利益难以完全重合,启动起来相当困难,而采用检察建议等非诉讼形式,虽然操作简便,但是缺乏必要的刚性。

三是公共利益的范围不好界定。保护公共利益是否会侵犯到公民的意思自治?当然,雀巢奶粉事件、四川沱江污染事件肯定是侵犯了公共利益,检察机关在这种事件面前义不容辞,但是,如果涉及到公民个人利益和公共利益相冲突,怎么界定公共利益的范围?

四是代表大多数人利益的其他国家机关因为维护公共利益而提起的诉讼却少之又少。一方面公益被侵害的案件大量存在,另一方面因法律的缺失而造成没有适合的诉讼主体,或因国家管理不到位而造成有关主体不愿起诉、起诉不力,或因受害者众多而无人起诉或无力起诉,从而造成公众利益得不到及时、有效的司法干预和保护。

3我国公益诉讼之构建

3.1原告主体资格

我国当事人适格制度奉行的“直接利害关系人”原则在维护公共利益领域已不能适应社会发展的需求,要构建一个完整的公益诉讼体系,前提是修正“直接利害关系人”原则。对于该原则的修正有以下几种理论根据:

①宪法依据。第一,承认公民对公共事务的诉讼权利,是宪法原则在诉讼法领域的具体体现。我国宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民按照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”一切权力属于人民,我国公益的所有者(人民)追求公益顺理成章,公民诉讼权是宪法上的基本权利。第二,民事公益诉讼是建立法治国家的重要基础。“法治应包含两种意义:已经成立的法律获得普遍服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”。这其中程序是关键问题。而民事公益诉讼能够强化人们依法办事的意识,有利于程序价值的实现,从而给任何组织和个人依法维护公共权益、社会经济秩序提供强有力的保障,成为依法治国的不可或缺的新型诉讼制度。

②当事人理论。我们过去过分注意实体意义上的当事人,忽视了程序意义上当事人。利害关系当事人理论要求起诉人和被起诉人都是实体法律关系上与诉讼标的有利害关系,这显然是不切实际的,它造成了许多纠纷无法得到司法救济。因此,传统的利害关系当事人理论已经不能适应现实生活的需要,程序当事人理论应运而生。它的构成要件只看程序上当事人是谁,而无须考虑他与标的在实体上是否有利害关系。在实体法以及程序法中,地位相当于个人的法人组织与非法人组织同样具有公益诉讼的资格。因此,倘若公共利益遭受损害时,根据程序当事人理论,就不会被法院因当事人不合格而驳回起诉,也就不会造成状告无门的现象。

3.2检察机关提起民事公诉

我国法律界对检察机关是否有权利提起民事公诉存在很大争议,早在上世纪制定民事诉讼法之时就曾展开过一场讨论。但最终否定的观点占了上风,从而导致 1982年《民事诉讼法》就民事检察监督仅有第十二条原则性规定的最终结果。1991年《民事诉讼法》虽然增加了检察机关事后监督即抗诉的内容,但仍旧没有明确涉及检察机关提起诉讼和参与诉讼的问题。因此,即使是对国有资产流失案件,目前也仅有少数地方的检察院提起过民事公诉。

文章认为,检察机关提起民事公诉虽然目前存在很多理论上的缺陷,但却有其必要性与可能性。从世界各国来看,大多数国家都规定检察机关有权提起民事诉讼以维护公共利益,我国可以借鉴外国的立法,发展相关理论和实践。从我国国情出发,检察院通过提起民事公诉的方式弥补公共利益保护方面,特别是国有资产保护中存在的巨大的漏洞具有现实的必要性和紧迫性。建立民事公诉的理论依据主要有以下几点:

①公诉权是检察机关法律监督的必要构成。我国宪法明确规定检察院是国家的法律监督机关,检察院通过行使检察权,对国家机关及其工作人员和公民、组织是否遵守宪法和法律进行监督。因此,由检察机关代表国家或公众起诉就成为必然的选择。

②检察机关的地位为国家公诉人。检察机关介入民事诉讼是否影响诉讼结构平衡,在很大程度上取决于检察机关在民事诉讼中的角色定位和其所拥有的权力。我国检察机关参与民事诉讼与参与刑事诉讼一样,都是为了维护公共利益,公诉权不能仅局限于对触犯刑法的行为提起刑事诉讼,而应当扩展到民事诉讼领域,因此,检察机关可以国家公诉人的身份参与民事公诉,这样就解决了反诉、诉讼费用的负担等一系列程序上的难题。

3.3改进代表人诉讼

我国代表人诉讼制度的产生是基于市场经济发展和解决现代型纠纷的要求,但在实践中已暴露出许多缺陷。代表人诉讼由于设置了权利登记、要求具体受害人明示授权等限制,在保护公共利益方面不尽如人意。考虑到我国的具体情况,直接引入集团诉讼不但难以操作和控制,而且会颠覆现有的诉讼法体系,显然是不可行的。但是,我们可以借鉴集团诉讼的先进之处,改进代表人诉讼制度以适应时代的要求。

①改革权利登记制度,解决“搭便车”问题。由于我国代表人诉讼的判决效力具有间接扩张性,极易助长受害当事人“搭便车”的心理,在某种程度上,“搭便车”现象的存在是我国代表人诉讼制度中的一颗“毒瘤”,因此对在公告期间内未参加登记的权利人在诉讼时效期间起诉的,《民事诉讼法》应增加规定未在公告期间内登记权利必须有正当理由作为受理条件,这样一来才能激发当事人积极行使诉权,减少“搭便车”行为。有学者认为可将《民事诉讼法》第55条的规定修改为:“人民法院做出的判决、裁定,对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间内提起诉讼的,适用该判决、裁定,但所获补偿将酌情减少”。这样规定将有利于促进当事人诉讼集团的形成,并逐渐消除“搭便车”行为。

②法院对禁止性诉讼采取积极接纳态度,允许原告提起禁止性诉讼。在代表人诉讼中法院一般不支持禁止性诉讼请求,但在许多的公益诉讼中,原告的目的不仅仅是个人的经济利益,而是希望法院禁止侵害者继续侵害行为,保护社会的公平与正义。

③借鉴集团诉讼做法,突破代表人诉讼适用的案件范围。代表人诉讼制度要求众多当事人一方诉讼标的相同或属同一种类,即多数人之间存在共同诉讼人间的利益关系,这样就把代表人诉讼局限在很小的范围内,难以发挥其应有的作用。我认为,可以借鉴集团诉讼的做法,对现有制度作进一步突破,在学理上不应以旧诉讼标的理论来限制代表人诉讼适用的案件范围,而应采用新诉讼标的理论,允许具有共同法律问题或事实问题的众多当事人提起代表人诉讼。在公益诉讼中如受害人仅提起不作为之诉,应适当放宽当事人适格条件,应在诉讼法中明确规定提起不作为之诉的便利条件。

4 结 语

公益诉讼原告的主体资格应该是多元的,公民在宪法上所享有的权利,程序当事人理论的要求都是它的支撑。检察机关提起民事公益诉讼是切实可行的,而随着代表人诉讼制度的改进,公益诉讼一定能够得到完善。总而言之,在我国建立公益诉讼制度既有必要,又切实可行,只要我们大胆的进行理论创新,科学的开展立法实践,坚持以建设法治社会为目标,坚持以代表最广大人民群众的根本利益为原则,我国就一定能建立起适合我国国情和具有社会主义法制特点的公益诉讼制度。

参考文献:

[1] 江伟.民事诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[2] 樊崇义.诉讼法学研究[M].北京:中国政法大学出版社,2003.

[3] 陈光中.诉讼法理论与实践[M].北京:中国政法大学出版社,2004.

4.国外行政公益诉讼 篇四

（一）英国

行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像其他普通私人诉讼一样进行下去。在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。

但英国这一诉讼制度的不足是：检察总长是否出借它的名字完全由他自己自由判断。上议院的判例已经设定，如果检察总长拒绝同意请求人，法院便不能对他行使自由裁量权提出质疑，也不能容许私人单纯以公众的一员的身份，既以自己的名义起诉。而检察总长判断时到底遵循什么规则却不得而知。

（二）美国

“行政公益诉讼”是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家，并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别。也即，在美国所谓“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。

美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。在美国的司法实践中，原告的资格经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，最后到现在的“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他如审美的、娱乐的、环境的利益等。正如美国最高法院法官布卢南所说“如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有了原告资格。” 可见在美国，公民具有广泛的诉的利益。

（三）法国

法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉，其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度，性质上属于客观诉讼.它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。该诉讼的基础是为了纠正违法的行政行为，保障良好的社会秩序，公民提起越权之诉的条件是，必须与所起诉的行政决定有某种利益关系。这种利益包括物质和精神两种，只要申诉人认为

自己的利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求与申诉个人利益有直接利害关系。如果利益是集体的，或是公共利益时，其中的某一人可以提起，代表该利益的团体、组织也可提起。在实践中各种团体的作用尤为广泛和活跃，当他们的集体利益受到行政决定的直接影响时，一般以自己的名义提起越权之诉。另外，在法国越权之诉可以免去律师代理，事先无需缴纳诉讼费用。

（四）德国

设置公益代表人制度并由其参加诉讼，是德国行政公诉的一大特点。德国十分注意在行政诉讼中对公共利益的保护。因为德国学者认为，对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。因此，为了保障公共利益，德国1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官，而且只受政府命令的约束。

（五）日本

在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。所谓民众诉讼是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一，只有在“法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起”，可以准用抗告诉讼、当事人诉讼的程序。作为民众诉讼的典型事例，有根据《公职选举法》进行的选举诉讼和《地方自治法》所规定的居民诉讼等。日本行政法学者认为，民众诉讼的目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。因此，它具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有：选举无效诉讼、当选无效诉讼以及居民诉讼等。

误区之一：行政公益诉讼是国外通例，在当下有关中国行政公益诉讼制度建构理由的论述中，一种十分流行的叙事格式是：域外各法治发达国家均已建立了行政公益诉讼制度，其先进经验证明了中国建立行政公益诉讼的可行性。其实，深入考察西方法治发达国家在行政诉讼客观化过程中所建立的相关诉讼制度，不难发现，“行政公益诉讼是国外通例”是一个典型的伪命题，其间反映了我国学者对西方国家有关制度的误解甚至曲解。

第一，德国的公益代表人制度与所谓的行政公益诉讼是两种截然不同的法律制度。德国的公益代表人——无论是设在联邦行政法院的检察官还是设在高等行政法院及地方行政法院的公益代表人——只能参与诉讼，却不能提起诉讼。他们的任务在于维护“公益”，且所代表的只能是州或州的行政机关这一层级以上的公共利益。到目前为止，德国仅有巴登——符腾堡州、拜恩州等七个州运用授权设立了公益代表人。至于乡镇及其他实体利益的代表，则尚未引起重视。可见，德国的公益代表人制度仅具有形式意义，并不是普遍适用的制度。根据我国台湾学者蔡志方先生的考证，德国公益代表人的职责主要包括四项：协助法院适用法律，确定与具体化法律、提供学术情报、协助斟酌法律之精神、辅助法官、弥补法院经验之

不足、担保法院办案之不疏忽；在诉讼程序中代表大众，即代表沉默之多数，从法律秩序之维护，以保护大众之法律利益；减轻法院负担，协助法院迅速审理案件，避免因思虑不周致浪费程序；对机关提供各项法律情报与咨询意见。从实际担负的职责上看，这一制度与国内学者所言的为了维护公共利益而向法院提起行政诉讼的所谓的行政公益诉讼制度大相径庭。

第二法国的越权之诉并不是简单地为了维护公共利益而提起的行政诉讼。尽管“越权之诉的主要目的在于保证行政行为的合法性，是行政法治原则的重要保障，是对事不对人的客观诉讼”，但是，越权之诉在当代越来越具有主观因素，因为申诉人必须在利益受到损害时才能提起越权之诉，越权之诉同样具有保护申诉人利益的作用。而且，从申诉人提起越权之诉要求撤销行政决定的利益来看，既包括集体利益和公共利益，也包括个人利益。就后者而言，实际上是一个纯粹的个人为了私益而提起的行政诉讼；就前者而言，实际上是一种类似于“集团诉讼”及“机关诉讼”的诉讼形态。

5.行政公益诉讼 篇五

摘要：近年来，行政公益诉讼成了法律界的一个热点问题。

在古罗马时代就存在的公益诉讼，经历了美国这一现代公益诉讼制度创始国以及法国越权之诉、日本民众之诉的发展，已成为了公民基本权利和社会公益的司法保障，同时也成为了国家权力的限制制约。

行政公益诉讼制度在我国具有很强的针对性，但是在当代中国的行政诉讼法实践中，很多带有公益诉讼性质的行政案件都因为各种理由而被法院拒之门外，人民法院往往做出不予受理或驳回起诉的裁定，但这种做法确实有一定道理的，因为在我国的行政诉讼法中并没有完全确立行政公益诉讼制度。

6.行政公益诉讼原告资格 篇六

一、背景概述 随着我国经济建设的日益繁荣，逐渐完善的市场经济体制也带来了许多价值观念的转变。以往不被人们重视的如环境保护、社会保障、公共工程建设等问题也越来越受到人们的关注。似乎不知从何时起只顾自我温饱的中国人也开始关心身边的一切与自己似有似无的事了，并且也为此感到快乐幸福了。“公益”渐渐的成为了一个闪耀的词汇，如同每一次明星慈善晚会的华丽服饰一般光彩夺目。这些都表明完善公益诉讼相关制度在中国当下的迫切需要。

公益诉讼的概念可以追溯到古罗马时期。罗马法最早进行了私益诉讼和公益诉讼的区别，据其规定，以保护个人所有权为目的由特定人才能提起的诉讼是私益诉讼；以保护社会利益为目的，除特别规定外，凡市民均可提起的诉讼是公益诉讼。根据被诉当事人不同可以分为刑事公益诉讼、民事公益诉讼、行政公益诉讼。其中行政公益诉讼是针对行政机关侵犯公共利益的一种诉讼。对于我国行政公益诉讼的建立来讲，仍需要进一步的探讨和规范。在对发达国家成熟的行政公益诉讼制度学习和比较之后，才能结合我国的复杂国情制定相关的规范。然而，无原告即无诉讼，行政公益诉讼面临的首要问题是原告资格的确定。

二、国外理论

（一）利害关系学说。利害关系说是将利益作为行政诉讼原告资格取得的核心。即当政府侵犯了法律上的利益，利害关系人就拥有起诉资格。在此法律上的利益被分为“法律上保护的利益”和“法律上值得保护的利益”。利益解释的扩大化使得获得起诉资格的利益主体范围也扩大了。其中特别注重的是经济利益的损害，而无论制定法是否明确保护之。

（二）公共信托与私人检察官理论

1、公共信托理论认为非属私人的水、空气等自然资源和财政税收是国民共同财产，国民通过委托方式由政府管理这些财产，使之为公众所用。这种理论起源于契约社会中国民将部分权利让渡给了国家，以此检察机关作为公共利益的代表有权就行政机关的不法行为向法院提起公益诉讼。

2、私人检察官理论是指允许私人借检察长之名提起公益诉讼。在美国国会为了保护公共利益可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权以法律决定其他当事人作为私人检察官，主张公共利益。

利害关系说使与被诉行政行为有直接、间接利益关系的人可以取得原告资格，然而对于其他没有利害关系的当事人公共信托和私人检察官理论正好是一个很好的补充。从多方面保障了人们参与公益诉讼的途径。

三、对我国行政公益诉讼原告资格制度展望

本人觉得在制定我国行政公益诉讼原告制度之前需要进一步了解和分析我国的国情。任何一个好的制度都是一般性与特殊性相统一的。首先我们是一个发展极不平衡的国家，东西部地区差异大。其次，导致了我国的法治建设也是不成熟的，尤其体现在公民意识的严重缺乏。再次，对于我国的公共利益之界定是不明确的，普遍存在概念混淆不清。这样对于行政机关的行政

行为和公民的诉求都存在模糊界限，不利于维护国家利益和公共利益。

（一）检察机关

在中国当下的大环境中检察机关作为公共利益的代表人向法院提起公益诉讼是大基调。一方面我国宪法第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关作为监督机关自然有义务对行政机关侵犯公共利益的行为进行起诉。另一方面，赋予检察机关行政公益诉讼原告资格的最大优点在于，检察机关能以国家机关的特有身份在诉讼过程中更好地与被诉的行政机关抗衡。这样既节省了司法成本，有利于提高司法效率，且更好的保障了法律监督。但是检察机关在公益诉讼方面应主动还是被动仍存在争议。本人觉得检察机关应该主动进行行政公益诉讼，因为这个过程本身就包含其积极履行法律监督的义务。仅仅是检察机关显然不能涵盖所有的热爱公益的人们的热情。

（二）公益组织

这里的公益组织是指以谋求社会公共利益的非盈利性质的法人如消费者协会、兴业协会、宗教组织等。公益组织是一股潜在的强大力量，在未来的公益诉讼发展道路上会发挥越来越重要的作用。公益组织作为行政公益诉讼原告具有检察官和公民无法替代的一些优势：首先公益组织有条件整合其成员或一定范围内的公众的意愿和利益。毕竟个人的能力、精力及知识是有限的。其次，公益组织作为原告有利于减少当事人过多及公民滥用诉权，从而减少了司法资源的浪费。再次，由于公益组织具有专门的人才和一定的经济基础，所以能保证诉讼的顺利进行。公益组织的组建和发展一定程度上也促进了公民意识的进步。

（三）公民个人

丹宁勋爵曾说“如果有充分的证据证明政府机关或权力机关滥用法律，致使数千人的臣民受到侵害，那么最终这些受害人中的任何人都有权诉诸法院要求执行法律。”可见赋予公民个人行政公益诉讼原告资格是一种应有的权利需求。对于那些持否定态度的人，无非认为公民个人获得行政公益诉讼原告资格会导致滥用诉权、浪费司法资源、降低司法效率。本人认为公民个人的行政公益诉讼原告资格应该有一定的限制，但是绝不能依此就使公益诉讼脱离公民个体。公民作为行政公益诉讼的起诉人，在西方经历了一个“从严”到“放宽”的发展过程。而且我国公益诉讼发展过程中缺少的公民公益意识也需建立在公民个人的司法实践基础上。

7.公益诉讼“抑郁症” 篇七

公益诉讼旨再对不公平的资源予以调整，关注着社会中处境最差、最边缘化的群体。而限于当前环境，公益律师们自身就像是一个弱势群体。

坐在许志永对面的两个地税人员一脸苦笑。

从5月份查账以来，许志永和这些人已经很熟了。查账过程中许志永一直主动配合，而这些人始终沉默着，私下表示“我们做不了主”。

他们身边的一位女科长表情严肃，黎雄兵和彭剑律师正在准备申辩意见，加上主持听证会的税务官白俊，这间大会议室只有7个人，显得空荡荡的。

这是7月24日的上午9点，北京地税局410房间正在举行对北京公盟咨询有限责任公司处罚事宜的听证会。由于“涉及国家机密、商业机密或个人隐私”，地税局没有同意公开听证的申请。

地税局大楼的围墙外面三三两两聚集着律师、媒体和访民。

北京公盟咨询有限责任公司是一家以法律研究和个案援助为主要内容的非营利组织(简称公盟)。法人代表许志永博士是海淀区第十四届人大代表，北京邮电大学的老师。

7月14日，公盟同时接到分别来自北京市国税局、北京市地税局下达的税务行政处罚事项告知书，两局认为公盟偷税共计24万元，并同时对它处以5倍的最高额度的罚款，罚款总额为142万多元。

7月17日，北京民政局做出取缔公盟下属机构“公盟法律研究中心”的决定，并上门查抄，没收包括电脑、办公家具、案件资料、调研报告等在内的所有物品。

在短短4天之内，公盟接受国税、地税、民政三个部门的执法。

围墙外的人群也因此而来。

7月17日上午9点，20名民政执法大队的人来到公盟位于华杰大厦6A2的办公室。他们扛着摄像机，对惊愕不已的工作人员宣读了《取缔决定书》，然后把他们带到楼下物业，每人一个房间进行问讯，最后让他们“收拾好私人物品迅速离开”。

两名志愿者小姑娘当场吓哭了。

不久，许志永、滕彪等负责人赶到。“会议室所在的房间被扫荡一空，办公室的全部设施都被抄走，只剩下四张桌子、一个书架。

我们最心痛的是各种材料：诉讼案卷、上访信、网友来函、会议记录，每一张纸部凝结了我们的心血。一些上访者只能捡菜叶子吃，却花钱复印自己的冤案材料。”滕彪当晚在日记中写道。

公盟的个案助理林峥恳求正在把污染奶粉受害者的资料装进编织袋的执法人员：“留个联系方式吧!也许以后我还能要回来!”

近一年来林峥介入了大量污染奶粉诉讼，一直在与受害者家长联系，办理委托，收集材料，解释法律，在石家庄和北京之间往来奔波了十几趟，每天电话不停，同样的话跟各地的家长——重复数百遍。

最终，民政部门留下了有关污染奶粉的诉讼材料。

下午2点民政执法大队离开的时候，公盟的两间办公室里只余下4张桌子。存放其他志愿者私人物品的保险箱也被收走。

被迫的公司化生存

许志永第一次走进公众视野，是因为一个叫孙志刚的年轻人。公盟的成立，也与此不无关系。

2003年3月20日，大学毕业2年，刚刚找到新工作的孙志刚在广州市收容人员救护站遭毒打后死亡。

这一天刚好是许志永30岁生日。

2003年5月13日，许志永联合他读博时的同窗好友滕彪和俞江，以公民名义向全国人大常委会递交“对《收容遣送办法》进行法律审查的建议书”，要求废除收容，并建立违宪审查制度。

一个月后，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废除。

被媒体大量曝光之后，很多访民都慕名来向他们寻求帮助，而他们却感到无力又无奈，因为能力和精力都有限。这个时候他们便想到成立一个机构，“找志同道合的人组成一个团队，可以更专业，帮助更多的人。”

2003年7月的一天，公益律师张星水向许志永提议成立一个公民组织。

10月28日，他们注册了“北京阳光宪道社会科学研究中心”，后更名为“北京公盟咨询有限责任公司”。张星水、滕彪、俞江和许志永任理事，网站的名字起名“阳光宪政”。

中国有许多民间组织，包括很多著名的NGO，比如红枫妇女热线、农家女、惠泽人，在民政登记无门的情况下，选择了工商注册，以“公司”的面貌出现。

公盟也正是在这样的背景下于2003年工商注册而成。像很多无法在民政合法注册的民间组织一样，他们只能到工商局注册备案。外部是公司，内部是NGO，两套章程。

2005年7月，许志永和张星水一同为河北民营企业家孙大午领导的大午集团涉嫌非法吸收公众存款一案进行辩护。

在该案中对于地方试图干预司法的势力，他们通过组织专家研讨会、进行媒体推广等各种活动把案情公布在阳光底下。最终孙大午被判缓刑，免除牢狱之灾。这次实践为他们以后的公益行动提供了模版。

几年来，在重大公共事件中，都可以听到公盟的声音，看到他们的行动。其中包括，起草宪法人权修订条款建议，关注打工子弟学校被取缔问题，代理黑砖窑受害者国家赔偿，援助污染奶粉的受害者，发起北京律师协会直选活动，并在最近，为邓玉娇、黑监狱受害者、上访者提供援助，等等。

2003年11月，许志永以独立候选人身--份竞选海淀区第十三届人大代表。同为正式候选人之一的北邮信息学院院长郭军告诉他的研究生，不要选他自己，要选许志永，因为许比他更能够做一些社会正义的事情。最后许志永高票当选，成为北京市第一位以独立候选人身份当选的区人大代表，并于4年后成功连任。

成为人大代表后，许志永的“权力”也更大了。

在2004年1月的海淀区人代会上，海淀区的财政预算中有一笔12.6亿元的“其他”项目，而当年海淀区的总财政收入才50多亿元，不少代表为此质疑。是许志永在大会上正式要求对“其他”给出解释，并把这个情况提交媒体监督。最终，海淀区财政局对此做出了详细的解释。

和许志永个人的际遇相比，公盟却一直面临着种种制度困境与无形的压力。

这个团体一直都没有放弃尝试民政注册，但前后数次申请，都没有回音。由于是工商注册，他们一直都需要把捐赠所得作为法定企业收入，缴纳25％的企业所得税(在2008年新税法颁布以前是33％)。

他们还遇到了一些蹊跷的生活问题。

最近的一年中，理事滕彪接连遭遇护照被没收、律师执照无法通过年检和被所执教的中国政法大学停课。

7月21日下午，许志永同时接到公盟公司的房东和他租住房东的电话，被要求马上搬走。

身陷财税囹圄

北京税务两局的行政处罚决定书显示，公盟偷税款项来自于耶鲁大学法学院自2006年以来的四笔资助以及公盟研究员王功权于2009年4月的资助，共计110余万人民币。

北京地税局认为，这些“捐赠”没有按规定申报纳税，偷税达6万余元。北京国税局则认定，这些“捐赠”属于法定企业收

入，公盟没有缴纳25％的企业所得税，共计18万元。

按照相关法律，偷税行为可施以50％至5倍的罚款。在对公盟的处罚中，两局同时执行了5倍的最高上限，罚款总额达到142万元。

许志永则认为，“我们这样做没有任何违规的地方”。对于采用“预收账款”——这是许多单位常用的逃税手段——他的理由是：税收的征管法律和会计的不一致，我们按照会计的记账准则，这笔钱的性质是专项资助，不是营业收入。

“有一个很有意思的现象，对于耶鲁法学院同一笔捐款，国税局认为是捐赠，地税局认为是营业收入。如果是捐赠，就只需交所得税，不交营业税和地税。但是，我们还是都按照营业收入交了，该交不该交的我们都交了。”

许志永坚持公盟绝无偷税的主观故意，“我从来主张应该依法纳税，哪怕法律不合理。”

北京地税和国税分别在24日和30日分别举行了不公开的听证会，但没有给予答复。面对高额处罚，公盟表示无力支付，目前该机构账面余额仅8万元。滕彪表示自己对结果并不乐观，可能会考虑破产，否则公司法人代表许志永可能将面临最高7年的牢狱之灾。

另一方面，在税务处罚下达三天后，北京市民政局宣布了对公盟下属机构“公盟法律研究中心”的《取缔通知书》：“经查，‘公盟法律研究中心未经登记，擅自以民办非企业单位名义开展活动……本机关决定对‘公盟法律研究中心予以取缔。”

同时，公盟遭到了查抄。

公盟在7月23日提出行政复议申请，要求撤销《取缔通知书》、确认民政局没收公盟财物的行政处罚行为违法，以及归还所有被没收财物和文件。

而作为执行者一方，北京民政局发言人周立标表示，因为尚未结案，不便接受采访，“至于为什么取缔公盟，你去问执法大队吧。”截至发稿前，北京市民政局执法大队尚未回应《中国新闻周刊》的采访申请。

群体困境

与公盟一同在公益诉讼的道路上比肩而行的，还有许多大大小小的组织和个体。

公益诉讼旨在对不平等的资源予以调整，关注着社会中处境最差，最边缘化的群体，而限于当前环境，公益律师实际是艰难地在夹缝中生存。

比如，致力艾滋病等疾病救助的益仁平中心曾遭执法机关以“涉嫌出版”为由入室搜查，其印刷品亦被扣押；曾获得德国之声国际博客大赛最佳中文博客奖的刘晓原，搜狐博客被关闭，后来律师事务所被因故停业整顿；而严义明律师甚至在自已的律师事务所里被歹徒袭击，以致右肩胛骨骨折，身上另有多处受伤。

北大法学院妇女法律研究与服务中心的创办人郭建梅律师，一直因其“官方支持”的背景备受同行们羡慕。她在1995年就顺利地成立了这个挂靠在北大法学院的NGO，一步到位地解决了中国NGO最头疼的注册、资金和财务三大问题。

她认为这都要归功于自己一直深谙“打开通道”的“生存原则”：积极主动地与政府部门和国际社会创建合作关系，达成绩效，包括六次受到希拉里接见，以及与联合国建立合作项目。而不久前获得全国妇联资助的1.8万美金所带来的“政治意义”，才是最让她欢欣鼓舞的，“这相当于受到了政府的肯定!”

可是这位著名作家刘震云的妻子，却在9年前患上了抑郁症。

最大的困扰，当然还是工作受到各方面的阻碍。

“办案非常难，”她说，“往往对手不是有权有势的人，就是黑社会，要么就是村霸、地痞流氓，总之都是有社会关系的人。有时对手甚至是强大的经济利益集团。”

“现有体制下，司法权在一定程度上依附于行政权，而行政权力的介入和干预是我们律师所无法左右的。”

钱，也是绕不开的问题。

“公益律师也得发工资，也要吃饭呀。”郭建梅说。

公益诉讼的当事人多是挣扎在社会底层的弱势群体，用刘晓原的话说，“你要钱，他也没有啊。”因此大部分的公益诉讼都是免费代理，而公益律师的经济状况也绝对处于律师群体的最下游。

危机最严重的是律师周立太的律所，至今还有上百位农民工拖欠500万元律师费讨要未果，而他们累积的外债已有150万元之巨。至今只能勉力维持。所里年轻律师收入微薄，“一个月就两千多块钱”。先后离开的年轻律师，“刚好走了108人”。

郭建梅的情况稍好，她自己是中心主任，每月固定工资6000元，其他律师平均4500元。

而公盟，除了三个全职的行政人员外，所有人都是不拿工资的。许志永唯一的收入来源就是在北京邮电大学任教的每月4000元工资，他把自己买的房出租给别人，租金还不抵房贷，再加上另外租房的租金，每月只剩1800元。

可在资金紧张的情况下，他们仍然谨慎地谢绝了大部分国外捐助，仅接受美国福特基金会、耶鲁大学等“安全”的捐助者。

中国政法大学前副教授萧瀚指出，这样的经济条件很难吸引更多优秀人才加入。“我们不能给人一个印象说做正义的事情是像苦行僧，是苦哈哈的，一定要让正义的事业是有吸引力的。过上幸福的日子，这是非常自然的追求。这没有什么不对。”他认为公益律师都是公民英雄，“让公民英雄都做成穷人这种想法不对。”

8.环境公益诉讼制度研究 篇八

环境公益诉讼制度研究

齐澍晗

公益一词源于20世纪60年代，所谓公益诉讼，有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼，也就是我们所常说的公诉。

在我国，对于公共利益的保护，实体法有详细明确的规定：如《民法通则》第七条规定：第五十五条，第五十八条，第六十一条《合同法》第七条，第五十二条，第五十九条等等。然而，实体法上具体的规定，但对于国家利益和社会公共利益的权利如何去维护，诉讼法上面的空白，导致实体法无所适从。按照“有权利就必然有救济”的原则，在这里，对于诉讼程序制度存在的某些问题，提出个人的观点及解决之道。

一，诉讼主体

1.主体扩大化。

公益诉讼在古罗马已然形成，乃与私益诉讼区分而言，私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，而公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。随着资本主义大工业经济、垄断经济的发展，一些政府部门、垄断集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例增多，促进了公益诉讼制度的发展和完善。20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为人身权的一种受到公众的关注。因此，环境诉讼的主体资格的认定条件，已经不能仅限《民事诉讼法》第一百零八条规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。

美国侵权法的新的规定，即“为提起禁止或取缔公益妨害的诉讼，公民必须具有作为一般公民的代表，或公民诉讼中的公民，或集团诉讼中的集团的一个成员所具有的起诉资格。”在日本水俣病损害赔偿系列诉讼案也表明，由于环境公益诉讼涉及的利益范围广，波及的范围有区域化功能化的特点，法院在权衡各方利益之下所做重新分配社会有限资源和利益的判决，在某种意义上影响环境和地区经济制度的建设而不仅仅是个案的救济。因此，只有把诉讼主体做扩大化解释，赋予公民个人，社会团体，行政机关部门，检察院及其他相关组织等间接利害关系人有环境诉讼的主体地位。而把某些需要国家予以特别保护的情况列为例外。这样也符合我国《环境保护法》第6条规定的规定，也符合我国现行的司法实践。

2.鼓励诉讼。

自公众参与原则和公众知情权的确立，公众作为环境行政部门和污染企业的第三者，有最广泛的发言权。因此，公民环境诉讼的活跃程度也是判断环境法实施程度的标志。美国在《清洁空气法》、《清洁水法》等主要环境立法中规定了公民诉讼条款及返还诉讼费等措施。为了鼓励公民环境诉讼，美国《清洁水法》规定，起诉人胜诉后，败诉方承担起诉方花费的全部费用，国家再对其给予奖励;美国《垃圾法》规定，对环境违法人提起诉讼的起诉人可得罚金的一部分。这些鼓励诉讼措施和推行律师和当事人“密切合作”思想，可以在很大程度上面，提高公众的环境公益保护意识。

二，责任原则

我们制度，环境公益诉讼得任务并非完全是私权纠纷得解决，它还肩负着形成社会环境公共政策得神圣使命。它通过具体解决环境公益损害纠纷，隐含对各种与环境公益有关间接社会关系受到调整，为全体社会确立有关环境公益得行为指南，确认环境公益得价值，甚至可影响当地社会环境，经济政策得制定和执行。

环境诉讼中，为追究环境污染民事责任，许多国家结合环境污染民事责任作出相关的规。根据法国民法典1384条的规定，如果某人控制下的物品或活动造成了损害，原告不需要证明占有者的过错，只需证明该物品或活动的存在以及是在被告的控制之下，则被告应承担责任。1985年7月25日的欧盟指令(EEC85/274)建立了一项严格产品责任制度，规定产品的制造者对使用者所期望的安全负责;据此，法国也规定了一种严格责任制度。例如，对飞机产生的噪声、核事故或向海洋排放碳氢化合物，原告不必证明致害者有过失，而只需证明发生了损害。在法国，有关工作场所的事故的赔偿也实行无过错责任，雇员只需证明其在工作时间内在工作场所受到了伤害;一个工厂尽管遵守了所有行政上和法律上的规定，但如果对周围地区或邻居造成了烟尘污染或噪声污染，仍要承担责任，一个人可以对其邻近的工厂或邻居提起诉讼(相邻损害诉讼)。美国《综合环境反应、赔偿和责任法》(CERCCA)，规定了超级基金和有关补救责任，确定了有关当事人的连带责任性的严格责任，其法律效力具有追溯力，是对传统法理观念的一种突破……

无论是侵权责任还是刑事诉讼，往往采取过错责任无罪往往面对的是地区的经济纳税大户，基于某些原因，政府授权部门往往怠于行使其责任，或者干脆作为影子被告，因此当事人的诉讼地位是极不平等的。为保证裁判的正义性和保护社会国家公众利益，需要在诉讼的举证责任方面，做出某些特别的规则原则。首先，应该采取严格责任原则。作为举证存在困难的原告，往往不能证明损害的发生。甚至于会因被告告之谓商业秘密在不得顺利取证。处于弱势地位的诉讼人，唯有把举证责任归于被告，使正义天平重新平衡，才是解决之道。其次，在某些特殊情况下，甚至可以采取无过错责任原则，即不问是否损害发生，均应承担责任。尤其是在公众知情权的制度建立方面，对于怠于行使公开信息的被告，追究其怠于责任。最后，还应提出引进创新原则，一是权衡各方利益原则。在个人利益，社会利益，公众团体利益相互冲突的时候权衡各方利益，认真考虑，现在和未来的利益，争取实现利益的最大化。二是信赖利益保护原则。在合同法上面，关于缔约人有期待权的利益保护。因此，我认为，公众对于政府职能部门的信赖，由此产生赋予政府的权利。故此，政府部门怠于其责，对于公众造成损害，尤其是环保部门对于环境损害的视而不见，公众有权依据信赖利益，予以诉讼。

一，惩罚原则

对于环境诉讼案件得处罚原则，因民事案件，刑事案件和行政诉讼案件得类型不同而不同。

1.刑事案件。

我国现行《刑法》对于环境犯罪得刑事处罚措施与其他普通刑事犯罪的刑事处罚措施相同，在一定程度上的确起到了遏制犯罪和威慑力作用，然而，对环境来说，并没有得到补偿。目前，我国每年因环境污染和破坏造成的经济损失超过千亿源，国家投入大量的人力物力才力去恢复，负担沉重。

国外已有针对环境犯罪适用重建被损害的环境这种刑事措施的规定。1997年1月1日生效的《俄罗斯联邦刑法典》第26章有关环境犯罪及处罚的规定中普遍规定了一种不剥夺自由的劳动改造的刑罚手段。第250条对“污染水体罪”的处罚规定为“处数额为最低劳动报酬100――200倍或被判刑人1――2个月的工资或其他收入的罚金，或处5年以上剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利，或处1年以下的劳动改造，或处3个月以下的拘役。”第254条对“毁坏土地罪”的处罚规定为“处数额为最低过去报酬200――500倍或被判刑人2个月――5个月的工资或其他收入的罚金，或处3年以下剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利，或处两年以下的劳动改造。”等等。《俄罗斯联邦刑法典》关于环境犯罪普遍规定的这种不剥夺自由的劳动改造就是责令犯罪人用自己的劳动去恢复被损害的环境。有了这种刑罚手段的.规定，法院可以对合适的环境犯罪人直接判其用劳动去恢复被破坏的环境。在我国对于环境犯罪的犯罪人制裁的特殊性，已经被我国司法界所注意。

因为笔者认为，针对环境犯罪的特点，以及国内外对于实体法刑罚上面的规定，和方便实施，应该增加新的处罚程序，让类似于责令恢复环境，集中学习环境保护法等强制措施作为程序的补充，以便于既可以制止进一步犯罪，方便调查，又使环境价值可得以恢复，让我国环境刑事处罚措施日益完善。

2.行政案件

我国行政诉讼中，当时人有扩大的趋势，不过在诉讼处罚中，往往力度不够。当地政府基于种种原因的不作为，常常使环境公益诉讼限于执行难的问题之中。()更何况，所谓“地方保护”主义，说是为当地百姓的经济利益，实际上乃是政府乃至少数官员的小集体和个人的利益。因为，针对与环境污染牵涉利益广大和损害严重的特点，应该在行政诉讼中，加大处罚的力度，充分考虑执行难的问题，从只追究组织单位的责任发展到把任何拒绝对违法单位处罚行为单位的政府官员和公司管理者追究其个人责任。

3.民事诉讼。

在民事诉讼中，环保局，社会团体，公民个人和其他组织均有权提出。在今年5月21日陈法庆以挂号信函的方式向全国人大常委会法制工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办和国家环保总局5个部门各寄出了一封内容相同的建议书，其中提到：“现行的环境法律对污染者惩罚太轻，治理污染的投入比行政罚款高数倍甚至几十倍，在经济利益的驱动下，污染制造者宁愿认罚也不守法。一些污染企业在当地是英雄，是政府的红人，在发展经济的口号声中，以牺牲环境为代价，走‘先污染后治理’、‘先发展再保护’的弯路。如果长期在这样的社会环境中，环境污染就不是偶然而是必然现象了。”笔者认为，应针对环境诉讼案件的特殊性，对于违法人发出的民事责任裁决加大处罚力度，救济范围扩大，救济方法也包括勒令停产整顿，消除污染，预防污染，禁止生产提供详细信息报告和赔偿损失。以此杜绝因为违法成本低于守法成本，而造成的“怪”圈。

9.民事公益诉讼主体探析 篇九

摘 要：随着我国经济的飞速发展，各项事业都有了长足的进步，但是在注重经济发展的同时许多污染环境，危害社会公众，损害社会公共利益的行为不断发生。我国《民事诉讼法》第55条对公益诉讼做了规定，但是其过于笼统，并没有明确公益诉讼提起的主体。通过对民事公益诉讼主体做了探讨，分别就检察机关、行政机关、公民个人、其他组织进行维权可行性和必要性分析。

关键词：民事公益诉讼；社会公共利益；主体

民事公益诉讼是指公民、社会组织和国家专门机关依法对在民事、经济活动中违反民事、经济法律，侵害国家、社会公共利益，破坏社会秩序和经济秩序的行为人提起民事诉讼，要求人民法院通过审判维护国家、社会公共利益的诉讼活动。

一、民事公益诉讼主体确定原则

1.职能相关性原则

该原则要求对于民事公益诉讼中担任原告的机关和组织必须与该公益诉讼的诉讼标的具有职能上的相关性。这样能够保证原告对于欲保护的公共利益有熟悉性、相关性和取证的便利性。

2.有能力性原则

该原则要求担任民事公益诉讼原告的机关或组织具备人力、财力、专业鉴别能力方面的保障。只有公益诉讼的原告有能力履行诉讼和相关应诉准备工作时，才能使公益诉讼制度不至于形同虚设，真正发挥其保护社会公共利益的作用。

二、我国民事公益诉讼主体类别

1.行政机关

学界对行政机关能否成为民事公益诉讼主体的争议较大，支持者认为：行政机关很多是公益诉讼案件涉及问题的行政主管部门，其对于问题的专业性判断和相关数据的收集和分析较一般机关组织更为专业，因此由行政机关作为公益诉讼的原告对侵害者提起诉讼能够更好地保护公共利益。反对者认为：行政机关更多的是公益诉讼案件涉及问题的行政主管部门，其有责任和义务管理本辖区内的相关事务。如果由行政机关作为原告提起诉讼，容易使行政机关推卸责任。另一方面，民事公益诉讼是民事诉讼，诉讼原被告双方法律地位平等，行政机关在具体事务中处于行政督导和管理的地位，同时又让其作为原告，易造成行政机关角色担当的混乱。

笔者认为，行政机关应当成为民事公益诉讼的主体，作为原告对有关危害公共利益的行为提起诉讼。行政机关对于所辖范围内的危害公共利益的问题能够掌握最新最全面的资料，同时其能够做出专业性的判断，具有对需要保护的公共利益的相关性和熟悉性以及取证的便利性。当行政机关对于案件没有权限予以管理时，应当适时地赋予行政机关公益诉讼主体资格，及时有效地制止危害社会公共利益的行为。

2.检察机关

对于检查机关能否成为民事公益诉讼的主体，学界也有所争论。支持者认为：一方面检察机关是国家法律监督机关，有权代表国家利益和社会的公共利益；另一方面，检察机关拥有专业的从事司法工作的队伍，并且具备调取证据和分析证据的优势，有着丰富的诉讼经验，大大提高了公益诉讼的效率，能够更好地保护公众利益。反对者认为：将检察机关作为公益诉讼的原告，存在公权力干涉私权的风险。检察机关作为国家公权力的代表介入公益诉讼中，其强势地位易对被告以及法院造成压力，打破原被告平衡局面，也无法保证法官的中立审判。

笔者认为：检察机关作为民事公益诉讼主体是目前各国普遍的做法，也得到我国理论界和司法实践的普遍认同，应当将其纳入民事公益诉讼的原告范围。检察机关作为我国法律监督机关，拥有专业的司法人员，调取证据分析证据，丰富的诉讼经验，面对强势的被告能够有效运用法律武器抗衡。其中立的地位能更好地代表国家利益和社会公共利益，参与诉讼，形成强大的司法威慑力。但应当为检察机关提起公益诉讼设定一定范围：包括严重环境公害案件，如大气污染、水污染、食物污染、土壤污染、核泄漏污染等；国有资产严重受损案件；严重破坏社会主义市场经济秩序的案件。[2]目前我国的检察机关的职能并未明确规定其可以提起公益诉讼，为促进民事公益诉讼更好地发展应当将检察机关此项职能加入，从而为其起诉提供法律依据。

3.公民个人

对于公民个人能否成为民事公益诉讼的主体，国外很多允许其成为公益诉讼的原告。我国《民事诉讼法》第55条排除了公民个人的主体资格。有部分反对将公民个人纳入公益诉讼主体范围的学者认为我国当前不适宜将公民个人纳入公益诉讼主体范围。在当前法治思维薄弱的情形下，如果赋予其诉权，很有可能会导致公民滥用诉权，浪费司法资源，同时对于如何区分公民提起的诉讼是为保护其个人私益还是为了社会的公共利益的标准还不明确，司法机关无法很好地处理此种情形，因此将公民个人排除是目前采取的最为适宜的方式。

笔者认为，公民个人应当成为民事公益诉讼的主体。公民参与民事公益诉讼是管理国家事务的体现，同时也有助于实现公益诉讼的社会价值，给予公民公益诉讼的诉权，可以激发公民主人翁的责任感和使命感，自觉维护社会公共利益，在维权过程中不断提升自身的法律素养，可以使危害社会公共利益的不法行为处于全社会每个公民的监督之中，促进社会的和谐发展和法制化社会的建设。

4.有关组织

根据《民事诉讼法》第55条规定，“有关组织”必须是我国法律规定的有关组织，包含社会团体和民间公益组织。社会团体是根据《社会团体登记条例》在民政部门备案的组织，其它组织如果提起民事公益诉讼必须满足以下条件：第一，必须是具备相对固定成员的组织，该团体存在的意义是为了社会公共利益；第二，该组织成員必须有共同的宗旨，有共同的行动纲领；第三，依法取得法人资格，具有民事权利和行为能力；第四，有可供该组织进行活动的资金。[3]该主体在提起民事公益诉讼时应当遵循“机关提起公益诉讼优先，组织提起公益诉讼居次”原则。[4]

《民事诉讼法》第55条对公益诉讼的规定打破了传统民事诉讼的形式，丰富了维权途径，扩大了权利救济（下转第52页）（上接第48页）范围，为公益诉讼的司法实践提供了法律依据。但是由于其规定笼统不明确，导致实践工作开展有所障碍。本文对公益诉讼主体的类别的论述旨在分析各个主体的维权可行性，主体的多元化，使更多的适格主体参与到民事公益诉讼中来，促进该项制度的发展，更好地保障社会公共利益。

参考文献：

[1]岳元态.我国环境公益诉讼中原告主体适格问题研究——以我国民事诉讼法为视角[J].法制与社会，2012，（8）：125-126.

[2]姜素红，邓海林.公民提起环境公益诉讼原告资格之探析[J].中南林业科技大学学报：社会科学版，2013，7（2）.

[3]潘申明.比较法视野下的民事公益诉讼[M].法律出版社，2011，323.

[4]郭雪慧.论公益诉讼主体确定及其原告资格的协调——对《民事诉讼法》第55条的思考[J].政治与法律，2015，（1）.

作者简介：

10.环境公益诉讼主体研究论文 篇十

环保法在其四次草案中，起草者在对于环境公益诉讼主体要求的立法中几经周折，迫于各方压力终在《环保法》中确定了环境公益诉讼的主体。相比与民事诉讼法的限制，此番立法更为严苛。在新《环保法》出台之前，地方司法实践中对于公民是否可以作为环境公益诉讼的主体的要求，不乏有前瞻性的规定，如以贵阳为例，贵阳市中级人民法院《关于审理环境公益诉讼案件意见》中明确:个人拥有环境公益诉讼的诉权，禁止个人借助公益诉讼为自己谋利的行为。他们认为，公民是是因环境问题受害的直接关系人，也是最广泛的群体。因而应当赋予他们诉权，结合公益诉讼的基本属性，因而做了上述限制性规定。

环境公益诉讼原告主体资格不能也不应当限制在仅仅依靠政府的范围之内。环保行政部门依据宪法、法律规定承担各项行政职能、权力，而与之对应的他们也要承担相当的职责与责任，结合现在中国国情，一方面，行政机关在简政放权的把背景下，精简机构，人员本就受到控制，不具备在职责范围之外承担公共利益保护的职责，另一方面，行政机关的职权都是宪法、各大组织法所赋予，改变各行政机关的职能属性必然付出极大的立法成本，在法律制度尚不完善的今天，直接赋予行政机关法律职权代价过大。

二、鼓励检察机关作为支持起诉机关参与诉讼

(一)检察机关作为支持起诉机关的必要性

首先，在公民不被允许提起环境公益诉讼的法律背景下，能够独立自主完成环境公益诉讼社会组织数量少、且适格的诉讼主体数量相对于环境问题日益严峻、污染面积不断扩大的基本现状而言乃是捉襟见肘。其次，现国内社会组织普遍规模小、公益性、募集资金困难、发展规模有限。

(二)检察机关作为支持起诉机关的正当性

检察机关依据宪法和人民检察院组织法的规定对法律的实施实行监督，而行政机关作为法律的执行者，受到检察机关的监督有必然性与正当性。一方面，检察机关在行政主管机关未履行法定职责，应作为而不作为，不应作为而作为，以及滥用行政自由裁量权、有权依其职责提出司法建议，要求行政主管机关及时履行职责，构成犯罪的，依法追究其刑事责任;另一方面，检察机关亦可代表国家直接提起环境公益诉讼，追究环境侵害者的法律责任。在新《民事诉讼法》也规定了支持起诉原则，即“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”

三、对符合起诉资格的环保团体予以支持

(一)财政支持

目前我国环保社团主要分为四类一是由政府部门发起组建的环保社团，占49.9%;二是由民间自发组成的环保社团，占7.2%;三是学生环保社团及其联合体，占40.3%;四是港澳台及国际环保社团驻大陆机构，占2.6%。从中我们不难看出，社会组织的地域分布严重不均衡，且自身财政、诉讼力量薄弱无法与强大的污染者对抗。根据中华环保联合会负责人的介绍，作为国内环保第一大组织，他们在之前在各地提起的环境公益诉讼被驳回诉讼起诉的案件中，除了客观上缺乏法律规定外，很大一部分系无法支付高昂的诉讼费用所致，其他组织也就不言而喻了。因而政府有必要建立鼓励、扶持环境保护组织的专项基金，使得更对的环境公益组织走向保护环境中来。

(二)技术支持

现阶段我国环境公益诉讼组织普遍缺乏保护环境、提起环境公益诉讼的能力，提供的服务也仅限于帮助反映情况、协商、提供咨询等方面，因此我国应当借鉴域外先进经验，培育一批环境保护团体，特别是民间自发的环保组织，促进环保团体的健康发展。同时也要注意改善政府与环保团体之间的关系，充分发挥其自治性和自主性。在其成员之间普及环境民事公益诉讼知识，让这些社会团体从实体上到程序上都能得到确实的提高，从而提高自身的环境保护能力，进而达成我国法律设置环境公益诉讼的最终目的。

(三)政策支持

11.纳税人能否提起行政公益诉讼 篇十一

发布日期：2008-06-26 文章来源： 互联网

1、在我国，纳税人基于其纳税人和公民身份，对国家机关使用政府资金如何监督？

在我国，纳税人基于其纳税人和公民身份，对国家机关使用政府资金的监督途径主要有三：其一，通过自己选举的人民代表对国家预算、决算进行审查，发现国家财政资金被违法或不当使用时可通过自己选举的人民代表提出质询，要求人民代表机关组织调查和追究违法者的责任；其二，向国家监察机关和审计机关提出检举、举报，要求监察机关和审计机关进行检查、调查、审计，如经监察机关和审计机关检查、调查、审计，认定检举、举报的违法事实成立，可要求其追究违法机关及其责任人的法律责任；其三，以纳税人的身份（非一般公民的身份）向人民法院提起行政公益诉讼。请求人民法院确认行政机关或法律、法规授权的组织不当使用国家资金的行为违法。

2、纳税人认为国家机关违规使用政府资金时，是否可以通过提起行政诉讼的方式行使监督权？

实践中这种案例很少，但从法律上看是可以的，并不存在不可逾越的障碍。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。国家财政资金主要源于纳税人的税款，其违法、不当使用当然侵犯了纳税人的合法财产权益，依法其应享有行政诉讼原告资格。当然，行政诉讼的性质主要是救济性的，其监督性是第二位的，因此，纳税人一般不能仅以监督者的身份起诉，其起诉时，应多少证明自己的利益比一般其他纳税人的利益更多地受到相应被诉行政行为的不利影响。在美国，早在上世纪五、六十年代，联邦最高法院即开始承认纳税人的诉讼原告资格，日本则于1962年制定的《行政案件诉讼法》确立的民众诉讼制度中的“居民诉讼”中允许居民（一般为纳税人）就地方政府“与财务会计有关的行为”提起诉讼。

3、公益行政诉讼在我国是否具有存在的法律依据，提起行政公益诉讼的主体和条件是什么？

我国《行政诉讼法》没有明确规定行政公益诉讼，也没有明确排除行政公益诉讼，根据《行政诉讼法》第1条确立的行政诉讼目的和宗旨：“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”，应该是允许行政公益诉讼存在的。行政公益诉讼的主体既可以是《行政诉讼法》第2条规定的公民、法人和其他组织，也可以是《行政诉讼法》第10条规定的人民检察院。前者起诉的条件应该是“认为其合法权益（如纳税人权、环境权、信息权、正当法律程序权等）受到侵犯”，后者起诉的条件应该是在其他法律监督途径（如人大监督、监察监督、审计监督等）已经穷尽的前提下“实行监察法律监督”。

4、宪法规定公民享有对国家机关提出批评、建议、申诉、控告和检举的权利，这些权利是否足以保障公民监督国家事务管理，共构和谐社会？如何具体落实？？

宪法规定公民对国家机关提出批评、建议和申诉、控告、检举的权利是否保障公民监督国家事务管理，构建和谐社会的必要条件，但不是充分条件，更不是唯一条件。为了有效保障公民对国家事务管理的监督和构建和谐社会，宪法和法律还必须加强和完善有关公民诉权（包括行政公益诉权）、知情权、参与权、结社权等权利的规定

背景材料：《中青报核心调查：财政局凭什么超预算购买豪华车？》

——一名普通纳税人的公益诉讼

2006年04月05日

超出预算购买两台小车，让财政局成了被告。

4月3日上午，湖南常宁的一位村主任蒋石林，以一名普通纳税人的身份将常宁市（县级市，隶属于湖南省衡阳市）财政局告上了法庭，要求法院认定该市财政局超出财政预算购买两台小车的行为违法，并将违法购置的轿车收归国库，以维护纳税人的合法权益。

超标车引发奇特诉讼

4月3日上午，蒋石林快步走进常宁市人民法院，将手中的起诉状递进了立案庭。蒋是常宁市荫田镇爷塘村村委会主任，被他推上被告席的是常宁市财政局。

蒋起诉的理由是：他认为市财政局在2005违反常宁市的财政预算，违规购买了两台小车。他以一个纳税人的名义起诉，要求法院认定财政局的这一行为违法，并且将两台车收归国库，以维护纳税人的合法权益。

一个村主任为何将市里的财政“管家”推上法庭呢？

蒋称，他经常到县里办事。去年年初，他在市财政局发现多了两台小车，听说是单位购买的。而此前，他知道该局已有3台小车。

“一个单位可以买多少车？什么标准？”和人聊天时，蒋常问及此事，但都没有答案。

一次偶然的机会，他从一位人大代表处看到了常宁市2005的市本级预算，发现2005的预算里，财政局根本没有购车的指标。经向人问询，他心中的疑问得到了回答。

有人告诉他，按照规定，“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。因为，除了购车款，两台车司机的费用和养车的费用都是不小的开支。

他查证财政局买的两台车，一台是别克SMG7200型，一台是长安福特汽车公司生产的蒙迪欧CAF7200A型，价格不菲。

“他们为什么敢这样乱花钱？”蒋说，他一直想搞个明白，但朋友都说他是“狗拿耗子多管闲事”，因此犹豫不决。

2006年2月28日，蒋给常宁市财政局寄了一封《关于要求常宁市财政局对违法购车进行答复的申请》。信中称，根据《宪法》规定的权利，他有权利要求财政局将对此事的处理情况及其他相关事宜给予答复。

但此信石沉大海，未有回音。

没有得到正式答复的蒋被激怒了，他聘请了衡阳市天戈律师事务所罗秋林律师，准备对此事起诉。这位律师曾经帮他打过行政官司，并赢回了村主任的乌纱帽。

律师的调查结论是，常宁市财政局2005年购买的两台车价值近40万元，而且这两台车超出了科级干部配车标准。并且，他从衡阳市车辆管理所得知，常宁市财政局一共有5台车，而财政局的车辆编制只有4台。

在经过一段时间的准备后，4月3日，蒋石林来到了法院。当天下午，常宁市人民法院立案庭签收了诉状。法官告诉他，根据《行政诉讼法》的规定，他们会在收到诉状后的7个工作日内作出受理或者不受理的决定。

财政局长的疑问：农民是纳税人吗？

常宁市财政局是否在2005年违规购买了这两台小车呢？记者在财政局和法院的大院里，看到了两台被控违规购买的别克和蒙迪欧小车。颇新的车身证实其“服役”期确实不长。

常宁市人大常委会财经工委副主任邓桂平介绍说，在2005年常宁市人大常委会通过的市本级财政预算中，市财政局的预算经费是62万元，其中包括两万元的教育经费，里面没有购买车辆的项目。

“要是有安排，应该会细化到具体项目的。”他补充说，市财政局如果添置了车辆，也有可能是通过其他渠道添置的，比如上一级财政部门或其他部门拨下来的车辆。“市财政局目前核定的车辆编制是4辆。”邓桂平说，如果超过编制购买是不允许的，但是具体情况他不太清楚。

在常宁市财政局办公室，记者见到该局局长周年贵。他承认添置了两台小车，但没有违规，理由是此事得到了常宁市委同意。其中的一台，是上级部门给予的奖励。

关于车辆超出核定编制的问题，周解释说，局里有一台桑塔纳车已经老化，上个月卖给了下面的乡镇。记者问是否已过户时，他说，因乡政府不愿意过户，所以还没有办理。

而据律师提供的证据，常宁市财政局有5台小车，分别是一台蒙迪欧，一台别克，一台猎豹，两台桑塔纳。蒙迪欧、别克的初次登记日期分别是2005年7月和5月。这两台车中，一台是

通过政府采购购买的，一台未经过政府采购。

常宁市财政局局长周年贵认为：蒋的这种起诉应该是没有道理的，因为该局没有违规购车。他反问，如果每个人都起诉，那岂不是给购车的单位带来很多的麻烦？

他同时质疑，原告蒋时林是一个农民，现在已经取消农业税，他是否具有纳税人的资格呢？

当记者告诉他，蒋时林在取消农业税之前每年都缴农业税，去年和今年也缴过劳务税等其他的税之后，他再次提出疑问：“他缴的税到底够不够买一台车，够不够发工资呢？”

纳税人意识与制度缺失

在当地，蒋石林的行为令人费解。但记者了解到的一个背景是，1999年，常宁市荫田镇爷塘村第一次海选，全村近500张选票中有404张投向了蒋石林。

当选为该村第一任“海选”主任后不到两年，由于他“擅自”减少税收额等行为，蒋被镇党委、政府罢免了村委会主任职务。

在多次找上级政府要求纠正镇党委、政府这一违法行为而无效果的情况下，他一纸诉讼将镇党委、政府告上了法庭。最终，法院依法判决撤销了镇党委、政府的决定，蒋得以复职。（本报1版曾两次报道此事）

几经波折的蒋由此认识到了依法行政的重要性。

另一个事实是，作为被告的常宁市财政局，两三年前，其干部职工在该市一家宾馆用餐，签下200多份欠账单，欠下数万元费用一直不还，导致宾馆负责人采取了扣押该局车辆的手段，并引发纠纷。此事最后在湖南省委领导的关注下得以解决。（本报去年2月特别报道版刊发）

但蒋此次破天荒的诉讼，成了当地干部群众饭后的谈资。

一位常宁市政府的干部说，蒋时林的做法纯属“多管闲事”，因为这些事情有人大监督，有党委、政府部门管理，有纪检、司法部门查处，还需要一个普通公民来直接“叫板”吗？

也有人认为，这种较真虽然比较突兀，但政府部门应有面对来自纳税人个体监督的正确心态。“这些钱，难道就没有纳税人的血汗在里面吗？所以多对他们监督是有必要的。

常宁市人大常委会一些干部的态度则颇为开明。“这说明我们纳税人的权利意识提高了，是社会的一种进步。”常宁市人大常委会财经工委副主任邓桂平说。

他说，纳税人对税款的使用应该有知情权，这些钱用到哪里去了，用去干什么了，应该有个了解。他认为起诉也是一种合理的要求。

南华大学文法学院副教授罗万里认为，本案的意义非常重大。他说，此案中“纳税人”的概念，可以引申为“公民”的概念，因为《宪法》中规定，中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。

但是，这项权利目前没有具体的司法程序来支持，公民无法通过行政诉讼的途径来实现，只能依靠人大、政府以及党委、纪委和司法机关的监督、内部督查和查处等公权力来监管。

“这是制度的一种缺失。”罗万里认为，此案说明公民对行使国家当家做主权利的要求已越来越高，它让现行的行政诉讼受案制度、行政审判权法定范围受到了挑战，说明建立行政公益诉讼制度的要求日益迫切。这对于及时纠正行政机关的违法行为，促进行政机关依法行政，具有现实的意义。

编后：在不久前召开的全国两会上，有人大代表指出，2004年，全国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13％以上。这么庞大的公车消费开支，显然远远超出了根据工作需要和级别配备公务车辆的规定。那么，如此多的超标车，是如何一辆辆得到批准或默许的呢？发生在湖南常宁的这桩“民告官”诉讼，触动了这一不正常现象的冰山一角。

在这一案件中，我们的预算执行制度、预算监督制度、行政答复制度、人大监督制度，似乎都失灵了，最后竟要靠普通纳税人通过公益诉讼的途径，才能把监督权落实到位。这又是为什么呢？