三旧改造

2024-09-13

三旧改造（精选7篇）

1.三旧改造篇一

三旧改造

广东三旧改造是指广东省特有的改造模式，分别是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造。“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。开展“三旧”改造的项目，必须符合城市土地利用总体规划、城乡总体规划，纳入“三旧”改造总体规划、计划，已纳入省“三旧”改造监管数据库，需制订改造方案，并且通过市（县）人民政府的批准。

来源

三旧改造一词来源于广东，早在2008年7月,刚刚来广东主政的汪洋就给广东佛山出了一道考题:产业转型、城市转型和环境再造,争当探索科学发展模式的排头兵。领命出征的佛山祭出了“三旧改造”的大旗,并探索出为全省、全国瞩目和赞誉的“三旧改造佛山模式”。1506创意城的惊艳亮相、祖庙东华里片区岭南文化广场的出现、禅城石头村的变迁……无一不是“三旧改造”的典范。而今,“三旧改造”已经上升为广东全省的发展战略。在前不久举行的中共广东省委全会上,汪洋就发出动员令:到2012年,“三旧改造”将增加1000多亿元投资和超过2000公顷建设用地。各地都要积极行动起来,不仅政府要投入,还要创新开发模式和运营方式,引导社会资金进入,掀起共建共享美好宜居城乡的热潮,确保一年见成效、三年大改观,努力走出一条有广东特色的“三旧”改造新路子,为全国“三旧”改造提供新鲜经验。

2009年，随着迎亚运整饰工程在广州火热开展，广州市的“三旧改造”也进入轰轰烈烈的开展热潮。对“旧城镇、旧厂房、旧村居”的改造已不仅仅限于建筑的外墙装饰整修，还有从内部经营、文化内涵等多方面着手改造，为旧物业引入新内容。在海珠区旧城改造中，广州市环海集团就为洪德路旧街区引入广府文化与动漫创意文化元素，打造中国第一条“骑楼下的动漫街区”，以欧洲“昂格雷姆国际漫画节”举办地意大利城市的创意模式与美国“小镇大街”的商业形态为模板，把广府最具岭南特色的街道——“骑楼街”打造成为汇集动漫原创、衍生品研发、游戏软件开发制作等多家企业，同时集聚产品的研发、制作、推广、销售、娱乐等多功能于一体的街区式动漫产业园，为广州旧城改造注入新的发展活力。

特点

“三旧”改造是国土资源部给予广东省的特殊政策。在粤府[2009]78号文中，“三旧”改造的实施意见对现行的国土资源政策有六大突破：一是简化了补办征收手续；二是允许按现状完善历史用地手续；三是允许采用协议出让供地；四是土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造；五是农村集体建设用地改为国有建设用地，可简化手续；六是边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。由于是试行的特殊政策，因此在完善历史用地手续方面，也只给了3年的时间，到2012年为止。

广州模式

在城中村改造方面，将确定符合广州实际的城中村改造规划指引，用于指导具体各村改造方案的编制。目前这一指引正在编制中。指引中确定了城中村改造的4种模式，这也将是未来广州138条城中村改造可以套用的模式：

一是公开出让融资实施全面改造，也被称为猎德模式。

猎德村改造采取公开出让融资实施全面改造的模式，于2007年拍卖融资46亿元启动改造。目前已经基本建成新猎德村(安置区)，由37栋高层住宅、一所九年制义务教育学校和一所幼儿园组成，总建设用地13.1万平方米，总建筑面积约68.7万平方米，集中迁建祠堂、整治河涌，延续历史文脉。

二是自行改造、协议出让融资实施全面改造，例如林和村。

位于天河区广东火车东站边上的林和村，人口共约2416人，总用地面积为69470平方米，原有各类房屋共计583栋。林和村采取自行改造，协议出让融资的方式实施全面改造。目前房屋已全部拆平，计划3年内可建成回迁。

三是滚动开发实施全面改造，例如花地村。

位于荔湾区芳村地区的花地村，位于白鹅潭经济圈核心区域，村户籍人口3366人，改造用地面积44.4公顷，建筑面积46.13万平方米。花地村采取“搬积木”滚动式的方式进行全面改造，总投资约20亿元。花地村第一期改造项目于2008年7月动工，目前已经基本完成，为第二期的改造安置提供腾挪空间。

环境建设

四是人居环境建设带动综合整治的改造，例如西塱裕安围。

位于荔湾区芳村地区的裕安围，是西塱村8个自然村之一，也是广州起义的策源地。用地面积13.67公顷，现状建筑面积11.84万平方米，公共服务设施较为完善。裕安围采用综合整治方式进行改造，改造保留6.34万平方米的原有建筑，打通消防通道、富余地块建设旧村改造安置房、改善居住环境。改造后总建筑面积为18.40万平方米，改造总投入约2.5亿元。

佛山模式

佛山旧城改造（指国有土地上房屋的改造）的改造模式主要分政府主导和土地权属人自行改造两种模式。其中，政府主导模式主要是指政府根据规划的需要，对片区进行连片改造整体开发。自行改造就是土地权属人有拆迁意愿，愿意自行改造，通过项目单位或者成立业主利益主体发起拆迁项目以完成开发的。

主导项目

政府主导的拆迁项目指的是在省市规划计划内，根据城市建设规划要求和政府所批准的用地文件，依法对计划用地范围进行改造开发的模式。除开对拆迁范围限定在“三旧”范围内，其他的手续和流程都是和传统拆迁相仿。

自行项目

土地权属人自行改造的模式指的是由土地权属人主动采取土地权属人自行改造的模式。在流程上需要有项目单位向拆迁办提交“三旧”改造申请，再通过各级审批，最后按照文件及文件批复执行操作。而项目申请主体（如业主委员会或居委会）需要在项目启动前，充分征询全体业主意见，再按照有关法律法规中涉及业主利益事项按有关规定进行表决，表决同意通过由申请主体向项目所属街道办提出改造申请。街道办事处再会同社区居委会及相关部门，确定改造用地范围，编制改造规划、拆迁补偿安置方案和实施计划，报区“三旧”改造协调领导小组联合审核，再上报区政府批准。

基本知识

三旧”改造是广东特有的旧城改造办法。三旧分别指的是：旧城镇、旧厂房、旧村居。旧城镇

主要是指各区、镇（街道）城区内国有土地的旧民居、旧商铺、旧厂房等。包括因产业调整而搬迁或者停产的工业所留下的旧厂房、旧仓库；上世纪80年代及以前的棚户、简屋、单层砖混结构等建筑结构简陋、外观环境差的危旧居民用房；物业价值低于土地价值的旧商铺等。改造项目应确定最小面积，以体现整体改造效益，其最小面积应由每个地区因地制宜确定。如佛山确定为：低层建筑应不小于500平方米，多层建筑不小于1000平方米，中高层、高层居住建筑不小于2000平方米，高层公共建筑不小于2500平方米。

旧厂房

主要指镇（街道）、村和工业园区内的旧厂房以及严重影响城市观瞻的临时建筑。包括上世纪90年代及以前建设的临时建筑、单层简易结构旧厂房；容积率低于0.6的旧厂房；与土地利用规划、城市总体规划用地性质不符，占用滩涂、农田等生态用地的违章建设厂房；地均产出低于100万元/亩的低效工业工地；国家禁止类和淘汰类产业的旧厂房；废水、二氧化硫、粉尘、烟尘等工业污染物排放未100%达标的旧厂房；能耗和水耗高于国家和省规定的产品能耗、水耗限额标准的旧厂房等。

旧村居

主要指城市规划控制区范围内的城中村；大量用地被城市工业区、物流园等产业园区占据的园中村；不再适宜生活居住，村民须逐步迁出或整体搬迁形成的“空心村”。具体包括上世纪80年代及以前的砖土结构建筑；不符合国家规范和地方技术标准的各项指标的城中村、园中村；违法违章建筑、单家独户的旧村居；水、电等基础设施，体育、卫生等公共服务设施，交通、消防、生态环境等严重滞后的，不适宜居住的空心村、园中村等。

2.三旧改造篇二

1 对“三旧”改造的思考

1. 1 “三旧”改造的内涵解读

“三旧”改造是广东省提出的特有城市改造模式, 主要是为了迎合城市土地集约化发展趋势, 针对旧城镇、旧村庄、旧厂房的改造方案做出的宏观规划。国土资源部结合广东省的具体现状, 制定了一套具有可操作性的城市改造方案, 与《广州市城中村改造规划指引》保持了较高的一致性, 尤其是对城中村改造指明了切实可行的方案。

1. 2 “三旧”改造的价值取向

“三旧”改造是公共政策, 因此在制定和落实阶段都应该考虑其人本、民主和公平价值取向, 如此才能将国家政策的服务功能发挥到最大程度, 关于这三个价值取向可以从以下几个方面把握:

一是要把握好“三旧”改造的人本取向, 公共政策是对社会利益的法定分配方案, 因此, 在政策的制定和实施过程中都要“以人为本”, 这样才能将利益合理地分配给公众, “三旧”改造政策关乎当地居民的生活居住问题, 是基础民生问题, 在项目规划中, 要广泛广发争取当地公众意见, 做到科学规划; 二是要把握好“三旧”改造的民主取向, 社会主义的本质就是人民当家做主, 因此在关乎民生的宏观大计上也要人民决定, 例如城中村改造项目的规划和上报需要由村民大会或者村民代表会议的商议结果确定, 在改造过程的具体实施中, 适时地召开改造项目招商推介会, 让群众参阅项目的规划、预算、招商以及实施等具体流程, 可以提升项目本身的亲民性; 三是要把握好“三旧”改造的公平取向, 在改造项目中, 政府、村集体、村民、工厂业主、城市居民和商铺业主等多方面存在博弈关系的得与失问题, 正确处理好不同利益群体的认知利益关乎项目的推进过程, 因此, “三旧”改造政策应该充分考虑不同利益群体, 制定出相应的改造方案。

1. 3 “三旧改造”实例分析

锦隆商住大厦项目工程位于广东省肇庆市四会市商业中心地段, 由于历史原因, 现状建筑质量差且布局不合理, 基础设施不齐全, 消防水平较差, 对商业中心的景观环境与商业功能延伸造成严重影响, 是市“三旧改造”重点项目工程。本工程将对现状建筑进行清拆, 重新规划, 重新设计建造集商业、办公及居住的现代化商住大厦—锦隆商住大厦。

2 对城市更新的思考

2. 1 对传统城市更新理念的解读

城市更新顾名思义就是改造现有城市体中现有的不能适合城市综合发展需要的地区, 这一概念早在1858 年8 月就已经在荷兰提出, 旨在用全新的、先进的城市功能来替换老旧的、落后的物质空间。城市更新主要包括两个方面, 一是硬件的更新, 主要是指对城市建筑物及其配套实施的更新, 如城市旧城改造、路面翻修以及植被资源的改造等等, 二是软件的更新, 如对城市文化环境、视觉环境、游憩环境等的改造与延续。传统的城市更新方式主要包括再开发、整治改善及保护三种, 再开发主要是针对城市软硬件均已恶化的地区, 这些地区是城市发展的阻力, 需要拆除原有建筑, 规划适合城市发展的新建筑, 并着力打造科学的软件理念; 整治改善的对象是建筑物和其他市政设施尚可使用, 但由于缺乏维护而产生设施老化、建筑破损、环境不佳的地区, 对整治改善地区必须做详细的调查和分析; 保护是针对软硬件均发展较好的地区, 这是“能耗”最低的城市更新方式。当然, 城市局部地区的形式发展现象较为复杂, 需要同时结合以上三种方案进行同步改造。

2. 2 “三旧”改造式城市更新特色

“三旧改造”式城市更新是在“再城镇化”背景下提出的规划改造方式, 是对传统城市更新规划的重大改进, 主要特色有以下几个方面:一是转变城市更新规划理念, 城市改造发展模式从蔓延式升级为提升式; 二是淘汰了传统的改造模式, 其公共空间强制性供给的保障政策能保证提升城市的公共服务水平; 三是建立了更新制度, 为契合《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》文件要求, 广东省制定了详细的年度更新实施计划, 其中明确规定了更新制度; 四是创新组织模式, 为调动各方主动参与积极性, “三旧”改造式城市更新方案提出了多元平衡的规划融资模式与城市更新组织模式; 五是首次采用了推倒式指标测算方法核算改造成本, 一方面保证了拆迁主体的利益, 另一方面对改造项目的顺利实施起到一定保障作用。

2. 3 城市更新实例

盈福花园位于肇庆市四会市, 是城乡交接处的标志性项目工程, 是在“再城镇化”时代背景下, “三旧改造”式城市更新的成功案例, 是加快建设城镇化的榜样工程, 也是我市城市更新规划的代表性建筑。

3 结语

“三旧改造”是广东省针对发展中遇到的问题所进行的积极探索, 并希望借助城市更新改造来促进城镇发展。尽管“三旧改造”中存在一些问题与不足, 但只要总结经验的基础上, 致力于规划思路与技术方法的创新, 不断健全城市改造更新体制, 踧踖城市更新的制度化发展进程, 我国必将走向集约、高效、可持续的城市发展道路。

参考文献

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3.三旧改造篇三

“三旧”改造旨在解决土地的供求矛盾，保障发展用地，对我国现阶段城市的可持续发展具有重要意义。本文拟从我国土地的二元所有制入手，在此背景下对“三旧”改造面临的困境进行研究，进而提出解决方案。

“三旧”改造是在土地供需矛盾日益尖锐的背景下，为促进城市功能提升和经济健康发展而采取的重要措施。所谓“三旧”，是指旧城镇、旧厂房、旧村庄。目前，“三旧”改造在许多城市已经开展起来。然而，由于我国实行土地二元所有制，“三旧”改造正面临着土地权利变动混乱和拆迁改造补偿机制不平衡的双重困境。

一、何谓土地的二元所有制

根据《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。土地所有权状态依据《宪法》及《土地管理法》规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

在“三旧”改造中，旧城的土地一般为国家所有，旧村的土地一般为集体所有，而旧厂的土地可能为国家所有，也可能为集体所有。根据土地所有者得不同，“三旧”涉及土地的改造流程及本质属性也可一分为二：对城市土地的改造，本质上属于城市拆迁的范畴，应按收回国有土地使用权房屋拆迁的流程进行；对农村集体所有土地的改造，本质上则属于征地的范畴，是征收集体所有土地的房屋拆迁，应先对其土地所有权进行征收，再对其上建筑进行拆迁。

二、“三旧”改造面临的双重困境

（一）困境一：土地权利变动混乱

“三旧”改造是一项涉及土地权利及其变动的重大工程，要顺利推进改造，首先必须理顺和界定其中复杂的土地权属关系。

无论是国有土地所有权，抑或是农村集体土地所有权，其本质都是一种不动产物权，它们之间的关系也应当是平等的，不该有所偏颇。然而，现实法律的规定与实际操作却没有处理好这两者之间的关系，公权侵犯私权，国有产权侵犯集体产权的现象时有发生。国有土地所有权与集体土地所有权的区别不仅体现在其所有权主体的不同，更体现在其实质的差异上，这些差异导致我国土地二元所有制日益失衡，“三旧”改造中土地权利的变动也由此陷入了混乱。

1.农村集体土地所有权权能受限

根据《物权法》的规定，物权的所有人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权能。“与具有完全性和绝对性的国有土地所有权不同，集体土地所有权是不完全和相对的”，它只享有占有权、部分的使用权和收益权，而没有处分权。具体来说，在使用权方面，集体土地所有的土地只能用于农业生产、宅基地等与集体密切相关的建设；在处分权方面，集体土地使用权不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变其所有权主体和性质，且不能对抗国家的征收行为；而集体土地对使用权和处分权的这种限制，也直接影响和制约了其收益权的完全性。

2.农村集体土地所有权主体缺位

集体土地与国有土地所有权的不同之处还表现在前者存在主体虚位的现象。根据《土地管理法》和《物权法》的规定，农村土地的所有权归农民集体所有：属村农民集体所有的土地，由村集体经济组织代表集体行使所有权；属乡镇农民集体所有的土地，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的土地，由村内各集体经济组织或村民小组代表集体行使所有权。以上的规定看似合理，然而，纵观我国现行法律，其中却没有对“农民集体”的详细解释，这使得“集体土地所有权主体”实际上成了一个抽象的概念。因其法律范围过于模糊，在实践中常常无法使人对其进行准确的界定。

由于所有权权能受限和主体缺位，集体土地所有权和国有土地所有权在“三旧”改造实践中的地位是不平等的，一旦涉及巨大利益的分配，由此导致的冲突就会涌现出来。

首先，由于集体土地所有权行使主体的空壳化，在“三旧”改造中对集体土地行使所有权的大多是村民委员会，但村民委员会却并不能发挥一个恰当的权利人的作用。村民委员会作为一个基层社会组织，在国家不断加强对农村控制并将权力下放到农村的过程中一方面承载了这些权力，协助政府管理村务，其作为一种特殊的自治组织，虽不属于行政隶属关系的范围之列，但在是事实上却承担了我国政府“农村行政末梢”的功能；另一方面，在我国经济社会高度发展的背景下，村委会正逐步背离其作为我国农民集体利益代表者得角色，相反，其村级组织行政代理者的角色意识日益鲜明，出现了功能的异化与分解。它擅自介入农民、国家、市场三者之间的正常交易中，扰乱了原有的经济秩序。村干部在这种背景下独断专权，在包括“三旧”改造的集体土地支配上常常以“村庄代理人”的名义与政府和企业签订协议，侵蚀和出卖了农村土地原有使用者的合法权利。

同时，由于确权和登记制度存在缺陷，农村土地所有权主体的缺位还间接导致了土地权属界定不清晰。由于集体土地所有权主体概念被偷换，广大农民群体对集体土地产生疏离感，集体土地无法得到有效利用，非法用地现象正不断增加。在“三旧”改造中，以“旧村”为代表的集体土地多处在城市郊区甚至市中心地带，除了少量的农用地和一些村企业用地外，大部分为宅基地。由于产权不清和利益的驱动，拥有宅基地使用权的村民“因地制宜”，抢建空间最大化的违法建筑用于出租，“贴面楼”“握手楼”层出不穷。这些农村集体所属土地由于未能及时依法确认和登记，致使法律凭证缺失的，给补偿安置工作带来了困难，这也成为“三旧”改造中沉重的历史包袱。

（二）困境二：拆迁改造补偿机制不平衡

“三旧”改造中的拆迁补偿机制不平衡，主要是由于相关立法的不健全造成的。纵观我国近年来的立法，明确涉及国有土地上房屋拆迁的有很多，尤其是今年伊始起正式实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》），从公共利益、取消强拆等多个方面对原有的《城市房屋拆迁管理条例》作出了补充与改进，对“三旧”改造中国有土地上房屋拆迁无疑也具有极大的指导作用。反观集体土地上房屋拆迁与相应的补偿问题，迄今却仍无一个独立完整的国家级大法可以依据。在具体实践中，其应当适用《土地管理法》抑或是《条例》目前也无定论。拆迁改造补偿机制的不平衡，具体又可以分为以下两个方面：

1.补偿标准不合理

“三旧”改造中，以“旧村”为代表的集体土地上房屋虽然与城市房屋相邻，但与后者相比，拆迁补偿的标准却明显偏低。依据《条例》，征收城市房屋价值的补偿，应当以市场为依据；而对于农村房屋的补偿标准却很不明确。《物权法》、《土地管理法》等现行土地征用政策虽然对作为农民生产资料的耕地有明确的测算标准，但对村集体建设用地和作为农民生活资料的宅基地及上建筑物却缺乏客观的界定。在实践中，农村房屋的补偿标准往往是以房屋的重置价格为依据，被视为耕地上的附着物进行补偿，与青苗属于同一性质。如此，集体土地上房屋的补偿标准势必低于同一拆迁地段的城市房屋，显失公平。

况且，对于以旧村村民为代表的集体土地上房屋被拆迁人来说，拆迁不仅意味着失去居住的房屋，而且意味着一并失去了赖以生活的土地。“随着城市化进程的加速，土地作为农户维持生计和增加收入的职能逐步消弱，其作为保障和财富功能逐步强化。”从医疗成本的角度来说，在我国农村养老保险体制没有完全建立起来之时，土地保障了他们基本的医疗消费；从职业成本的角度上来说，有土地作为保障，农民可以选择范围广、风险高，收入也较高的工作来做，而一旦在拆迁改造中丧失土地，虽然暂时可能得到相应的补偿款，但因其教育水平较低，面对激烈的城市职业竞争往往会力不从心；而从生活成本的角度考虑，农民原本的食、宿、水电等都较为便宜，相比较而言，城市生活成本太高。总而言之，对于农村集体土地上房屋的被拆迁人来说，“三旧”改造将使其各项生活负担大大增加，因此相应的，其各项拆迁补偿的标准与城市居民相比也应相对提高，这否则难以做到实质上的公平。

2.争议解决救济机制不完善

目前，与城市房屋拆迁相比，集体土地上房屋拆迁的争议解决机制还很不完善，且主要表现在解决因无法达成拆迁补偿安置而产生的争议的司法救济渠道尚不畅通。根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，在当事人对补偿标准发生争议时，由土地行政主管部门进行协调；如协调不成，则依法作出行政裁决。如当事人对裁决不服，则可在接到裁决书之日起的六十日之内向当地人民政府或政府主管部门申请行政复议，或者是于三个月内向当地人民法院起诉。

这里的问题有二：第一，因补偿安置协议产生于国家征用集体土地的过程中，故在此期间拆迁当事人之间形成的是行政法律关系。在实践中，征地补偿费一般由原用地单位按照征地补偿方案支付给被征地的村组（或政府）。也就是说，征地补偿方案的签订双方一般为村组（或政府）及用地单位，而与征地补偿方案最密切相关的农民个人却并不是补偿安置方案的当事人。一旦其不同意土地被征，或者同意土地被征后对拆迁安置协议有异议，即不能行使诉权来寻求司法救济保证其自身权益。

第二，根据最高法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置协议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》的规定，当事人无法达成拆迁补偿安置协议时必须先向有关部门申请裁决，如直接提起民事诉讼，则法院不予受理。也就是说，土地行政主管部门的行政裁决是解决无法达成拆迁补偿安置协议的前置程序。在行政裁决的过程中，由批准征用土地的人民政府裁决，就难免出现其“既当裁判员，又当运动员”的现象，很难做到公平公正。

三、解决困境的途径

（一）完善立法，根本解决改造困境

《物权法》规定，国家征收单位、个人的房屋必须依据法律规定的权限和程序开展。但如前文所述，目前由于相关法律的缺失，对于集体土地上房屋的征收程序还很不完善。笔者认为，我国目前亟需用立法手段校正业已失衡的二元土地所有制上房屋拆迁，可以采取的方法包括制定一部能够全面规范国有土地及集体土地上房屋拆迁的法律，或者是一部能够与现有城市房屋拆迁相关法律合理衔接的、专门规范集体土地上房屋拆迁的法律。根据《立法法》第八条的规定，对非国有财产的征收只能制定法律，所以上文所称的这部法律只能由全国人大及其常委会制定。这部法律的出台，将不仅对“三旧”改造起到巨大的影响，解决其面临的困境，使“三旧”改造真正成为“绿色改造”“利民改造”，而且对其他集体土地上房屋拆迁也将产生积极的指导作用。

（二）设计合理的补偿机制

拆迁补偿问题如何处理是“三旧”改造中各方利益博弈的焦点。故此合理的补偿机制是“三旧”改造顺利进行的必要保证。在设计“三旧”改造拆迁补偿机制时，我们尤其应当注重集体土地上房屋拆迁补偿机制的完善。“合理的补偿机制应当以提高或回复失地农民的收入和生活水平为目标。”在补偿机制中，一方面要考虑到土地的潜在收益和利用价值；另一方面还要考虑到把土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能。这就要求政府给予原农民在户籍、社保、教育、行政管理、市政配套建设等方面与城市市民无异的待遇，建立和完善人员就业和社会保障体制，合理安排各项公用服务设施，以实现“三旧”改造中人居环境质量的改善与土地资源的集约合理利用。

（三）提高集体土地上房屋拆迁补偿标准

在关于集体土地房屋拆迁的专门立法出台之前，应依据现状，遵守《物权法》和《土地管理法》的规定，进行先征后拆，但需要注意的是，不能将房屋才看成地上附着物进行补偿，以免减损其价值。在集体土地被征为国有后，集体土地上房屋就变成国有土地上房屋，此时即可按照《条例》的规定对其进行拆迁，并通过市场评估的方式来确定其补偿价格，需要注意的是，市场评估需要考虑原集体土地上房屋占用范围内土地无偿使用的性质（城市房屋占用范围内的土地多为有偿使用），以使“三旧”改造中国有、集体土地上的房屋都得到相对合理的补偿。

（四）完善争议解决机制，依法救济被侵害的权利

司法是社会矛盾的平衡器，“三旧”改造中争议的解决也离不开司法救济功能的完善。然而，如前文所述，集体土地上房屋拆迁至今仍缺乏法定的争议解决机制。由于政府在拆迁争议中地位的两面性，如果按照现有法律的的规定通过房屋拆迁管理部门裁决后者根据《土地管理法实施条例》规定有批准征用土地的人民政府裁决，则第一会易引起裁决不公，第二也会使争议解决机制过于繁琐。笔者认为，由于集体拆迁当事人之间的关系属于行政法律关系，所以发生争议时只能通过行政诉讼解决。即如果拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置时，只能通过司法裁决确定如何补偿安置；如果拆迁人与被拆迁人达成补偿安置协议因履行该协议发生纠纷，则按照行政合同纠纷处理。总之要保证“三旧”改造中集体土地上房屋被拆迁人权利救济渠道的畅通，使司法发挥其应有的作用，完善对被拆迁人权利的保护。

四、结语

“三旧”改造正在如火如荼的进行着，我们一方面期待着这场破旧立新式的改革能够顺利进行；另一方面也为其面临的困境深感忧虑。今后，我们期待通过通过法制工作的进一步完善，解决好二元土地所有制背景下“三旧”改造中产生的各种矛盾，使我国的广大城市在新一轮的经济浪潮中焕发出新的光彩。

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4.肇庆城区三旧改造项目篇四

开发强度核准办法(征求意见稿)

根据省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府„2009‟78号）、省住房城乡建设厅《关于加强“三旧”改造规划实施工作的指导意见》（粤建规函„2011‟304号），以及《肇庆市实施“三旧”改造规划工作计划》的有关要求，为进一步明确肇庆市中心城区（含端州区、鼎湖区、高要区、肇庆高新区、肇庆新区）范围内“三旧”改造项目的容积率、建筑密度、绿地率等规划指标，结合我市实际，制定本办法。

一、“三旧”改造项目不涉及对控制性详细规划进行调整的，无需编制单元规划，其用地性质、开发强度及相关规划指标按批准的控制性详细规划要求执行。

二、“三旧”改造项目申请容积率增幅不超出控制性详细规划确定容积率10%及其他方面符合控制性详细规划要求的，按照《肇庆市实施“三旧”改造规划工作计划》要求，在满足公共配套设施、公共空间用地安排并符合有关技术标准的前提下，经城乡规划主管部门批准，容积率可以在控制性详细规划确定容积率的10%范围内予以提高。

三、“三旧”改造项目所在地块未编制控制性详细规划或在

上述第二条规定情形之外需调整控制性详细规划实施改造的，须按《肇庆市实施“三旧”改造规划工作计划》要求编制单元规划。单元规划须先报市城乡规划委员会审议，再报市人民政府批准后执行。对经批准的单元规划，视同已完成控制性详细规划的编制或调整程序。

四、在符合《肇庆市城乡规划管理技术规定》要求，以及在改造经济分析、建筑日照间距、环境容量和城市景观要求等综合论证的基础上（位于重点地段的项目须进行交通评估），单元规划编制中对改造项目地块的容积率指标按以下原则设定：

（一）改造项目地块的容积率指标最高上限，根据改造地块规模（扣除城市道路后的净用地）实行分级分类确定为：

1、属旧厂房改造的项目：

（1）地块（项目）性质如调整为居住用地的：地块面积≤1公顷，容积率上限指标原则上不超过3.5；地块面积＞1公顷且≤5公顷，容积率上限指标原则上不超过3.2；地块面积＞5公顷, 容积率上限指标原则上不超过3.0。

（2）地块（项目）性质如调整为商业、办公用地的：地块面积≤1公顷，容积率上限指标原则上不超过5.5；地块面积＞1公顷，容积率上限指标原则上不超过5.0。

（3）地块（项目）性质如调整为商业、办公和居住综合用地的，根据各自用地性质面积比例分别计算（下同）。

（4）地块（项目）性质如调整为一类工业用地的，容积率

原则上不超过2.5，且不得低于1.0。

2、属旧城区、旧村庄改造的项目：

（1）地块（项目）性质如调整为居住用地的：地块面积≤1公顷，容积率上限指标原则上不超过4.2；地块面积＞1公顷且≤5公顷，容积率上限指标原则上不超过3.8；地块面积＞5公顷，容积率上限指标原则上不超过3.5。

（2）地块（项目）性质如调整为商业、办公用地的：地块面积≤1公顷，容积率指标原则上不超过6.5；地块面积＞1公顷，容积率上限指标原则上不超过6.0。

（二）改造项目地块的容积率按下述公式计算：

1、属旧厂房改造的项目地块容积率=（基准容积率+现状建筑容积率）×调整系数。

2、属旧城区改造的的项目地块容积率=（基准容积率+现状建筑容积率的50%）×调整系数。

3、属旧村庄改造的项目地块容积率=现状建筑容积率×2。

4、上述公式中的基准容积率、现状建筑容积率和调整系数分别确定如下：

（1）基准容积率按改造项目改造后用地（项目）性质类别确定：拟改造地块（项目）性质为居住用地的，基准容积率为2.0；拟改造地块（项目）性质为商业、办公用地的，基准容积率为4.0。

（2）现状建筑容积率按以下公式计算：现状建筑容积率=

改造地块内需拆除的现有建筑面积÷改造地块面积。

（3）调整系数按改造项目改造后用地（项目）性质类别确定：拟改造地块（项目）性质为居住用地的，调整系数为1.15；拟改造地块（项目）性质为商业、办公用地的，调整系数为1.25。

5、属旧村庄改造的项目且拟改造地块（项目）性质为居住用地的，如容积率按上述公式计算小于3.0的，可按3.0执行；属旧村庄改造的项目且拟改造地块（项目）性质为商业、办公用地的，如容积率按上述公式计算小于5.0的，可按5.0执行。

五、为了鼓励大面积改造，对整体连片的旧城区改造项目且单个项目地块面积≥10公顷并提供公共服务设施、市政基础设施等公益性设施，或提供城市公共空间、保障性住房、历史文物保护的“三旧”改造项目在满足公共配套设施、公共空间用地安排并符合有关技术标准的前提下，根据项目性质在第四条第（一）款规定的基础上，可给予增加10%的容积率奖励。

六、改造地块内需拆除的现有建筑面积，属市直单位、市属国有企业的由市政府委托“三旧”改造办负责核实并书面确认作为依据，其余由项目所在区政府委托区“三旧”改造办负责核实并书面确认作为依据。

七、控制性详细规划未要求设置，但因“三旧”改造需要，需在改造用地中增加公共服务设施用地的，该公共服务设施用地可纳入改造用地规划指标计算。

八、位于各级文物保护单位协调范围、历史文化保护区和风

景名胜区协调范围以内的“三旧”改造项目，按控制性详细规划要求执行。

九、“三旧”改造项目必须有效促进城市公共设施和基础设施增量。改造项目在按照国家、省、市规划技术指标和城市总体规划以及项目所在地的分区规划和控制性详细规划规定配置的公共设施和基础设施进行配置的基础上，根据项目及周边地块公共设施和基础设施的需求情况，适量增加。

十、按第三条规定须编制单元规划的改造项目，如拟改造地块（项目）性质为居住用地的，按第四条第（二）款计算的容积率未达到第四条第（一）款规定的上限控制指标，其与上限指标的差额部分允许和鼓励按规定比例配建公共租赁住房。公共租赁住房须按政府规定的建设标准建设，差额部分中应有不少于35%的建筑面积用作公共租赁住房建设，其余可作为商品房面积。公共租赁住房必须无偿将产权移交政府，由政府处理。

十一、按第三条规定须编制单元规划的改造项目，如拟改造地块（项目）性质为商业、办公用地的，按第四条第（二）款计算的容积率未达到第四条第（一）款规定的上限控制指标，其与上限指标的差额部分允许和鼓励按规定比例配建公共租赁住房。公共租赁住房须按政府规定的建设标准建设，差额部分中应有不少于35%的建筑面积用作公共租赁住房建设，其余可作为商业、办公面积。公共租赁住房必须无偿将产权移交政府，由政府处理。

十二、“三旧”改造项目绿地率的确定

（一）“三旧”改造项目如能在改造地块中安排5%的用地面积作为生态或立体公共停车场的；属居住项目的绿地率可不少于30%；属商业、办公项目的绿地率可不少于20%；属商业、办公和居住综合项目的绿地率可不少于25%。用作公共停车场的车位数不计入项目车位考核标准，公共停车场可由业主按物价部门批准的收费标准实行有偿经营。

（二）“三旧”改造项目如不按5%的用地比例建设生态或立体公共停车场的：属居住项目的绿地率不少于35%；属商业、办公项目的绿地率不少于25%；属商业、办公和居住综合项目的绿地率不少于30%。

十三、“三旧”改造项目建筑密度的确定

在保证绿化等公共用地的前提下，属居住项目的建筑密度按现行规范标准执行；属商业、办公项目的裙楼建筑密度在现行规范标准基础上在10-25%范围内可适度放宽，塔楼建筑密度按现行规范标准执行；属商业、办公和居住综合项目，裙楼部分和裙楼之上的塔楼建筑密度可分开设定，裙楼部分的建筑密度在现行规范标准基础上在10-20%范围内可适度放宽。

十四、为鼓励“三旧”改造项目节能减排，项目实施太阳能热水或照明系统与建筑物一体建设的可实行面积奖励。太阳能热水或照明系统与建筑物一体建设按受益户数进行奖励，每户奖励一平方米的建筑面积（奖励建筑面积不计入容积率计算）。凡已经申报并获得这种奖励进行建设的项目，如果在住房城乡建设行

政主管部门竣工验收环节时没有实施的，按未完成户数但先前已经奖励的建筑面积由政府折合户型套数无偿收回处置。

十五、有关规划指标的核准、调整程序按《中华人民共和国城乡规划法》、《广东省城市控制性详细规划管理条例》、《建设用地容积率管理办法》及国家和省有关规定执行。

5.广州市三旧改造工程程序篇五

穗旧改函〔2010〕22号

关于征询“三旧”改造的工作流程意见的函

各区人民政府，市建委、市规划局、市国土房管局、市发改委、市财局：

为了进一步落实广东省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集体用地的若干意见》及市委、市政府关于加快推进“三旧”改造工作的有关精神，规范“三旧”改造工作流程，我办初步拟定《广州市“城中村”全面改造工作流程（征询意见稿）》、《广州市旧厂房改造工作流程（征询意见稿）》及《广州市旧城更新成片重建改造工作里路程（征询意见稿）》，现征询意见。请结合“三旧”规划工作实际，提出具体意见及建议，并于3月10日前答复我办。

感谢对“三旧”改造工作的支持！

附件：1.广州市“城中村”全面改造工作流程（征询意见稿）

2.广州市旧厂房改造工作流程（征询意见稿）

3.广州市旧城更新成片重建改造工作流程（征询意见稿）

二O一O年三月一日

（联系人：黄小芬，联系电话：83849061）

附件1

广州市“城中村”全面改造工作流程

一、全面改造方案编制阶段

（一）现状摸查

区政府组织村集体经济组织对改造范围现状进行摸查，现状摸查包括以下内容：

1、社会现状：人口规模（本村、非本村民户数及人数）、村民及集体收入状况、社会保障状况、城中村改制状况等；

2、用地现状：国有土地、集体土地（农用地、建设用地等）、土地利用性质（居住用地、公共服务设施用地、市政设施用地等）；

3、权属状况：土地权属（合法、违法）、房屋权属（合法权属、违法建筑）；

4、建筑物现状：总量、分类建筑面积等；

5、留用地指标落实情况；

6、文物、历史文化街区、有保留价值的建筑、古树名木等；

7、现状历史资料：图片、影像等。

（二）确定改造规划范围和改造范围

由区政府根据现状摸查情况和改造需要初步确定改造规划范围和改造范围。改造规划范围原则上为旧村庄的行政区划范围。以此为基础，结合所在地块的特点和周边规划路网结构，整合集体经济发展

用地（特别是集体建设用地旧厂房用地）、废弃矿山用地、国有土地等周边土地资源，合理确定改造范围，实行连片整体改造。连片整体改造涉及的边角地、夹心地、插花地（以下简称“三地”）等，在“三旧”改造政策允许的前提下，通过土地位置调换等方式，对原有存量建设用地进行调整使用。市“三旧”改造办公室依据区政府提出的初步改造规划范围和改造范围，最终确定改造规划范围和改造范围。

（三）编制改造方案

区政府依据“三旧”改造规划指引、市“三旧”改造规划及实施计划、土地利用总体规划、城乡规划等组织编制改造方案，改造方案包括以下内容：

1、现状摸查情况。

土地利用现状和土地利用规划、现行城乡规划、房屋权属及用途等情况（需取得区国土房管分局书面证明）。

2、拆迁安置补偿方案。

补偿安置原则、基准面积、改造成本（拆除成本、临迁费用、货币补偿费用、复建成本、保留建筑整饰修缮费、不可预见费用等）、回迁时序等。

3、融资模式。

公开出让（明确是否捆绑安置房建设）、自主改造、整村搬迁等；

4、资金平衡、筹措、运作方案。

5、规划方案。

规划方案应达到修建性纤细规划深度；同事明确改造规划范围

中的全面改造范围、功能分区和具体地块的界址坐标、用地规模、主要用途、容积率、建筑密度、绿地率、停车泊位、基础设施、公共服务设施配套、历史文化保护、开发模式等规划内容、以及具体地块的交通出入口方位、建筑后退红线距离等规划控制要求；涉及控规更改或调整的，应编制控规更改或调整专章。

6、改造计划和建设实施步骤。

7、土地转性范围和规模。

8、违法用地与留用地指标证明文件（由市国土房管局出具）。

一、全面改造方案审批阶段

（一）批复改造方案

全面改造方案经村集体经济组织80%以上成员同意，由区政府审核后，报请市“三旧”改造办依据有关规定审批。其中涉及完善征收用地手续及超出“三旧”改造规划指引控制要求的，需报市“三旧”改造工作领导小组审议。

（二）用地预审

使用新增建设用地的，村集体经济组织持市“三旧”改造办批复的改造规划核定的用地红线、界址坐标向区国土房管局申请用地初审后报市“三旧”改造办公室，由市“三旧”改造办公室出具预审意见。

（三）用地报批

1、农用地转用和土地征收。

城中村改造项目用地涉及农用地转用和土地征收的，由村集体经济组织按用地报批要求，向区国土房管局申请，由区国土房管局申请，由区国土房管局拟定农用地转用和土地征收方案，报市国土房管局审核后，依照《土地管理法》的规定报有审批权的人民政府批准。

用地报批经有审批权的人民政府批准后，市国土房管局出具用地批复意见。

2、村集体建设用地改变为国有建设用地。

位于土地利用总体规划确定的城市建设用规模范围内的，同时提交转为国有土地申请，并附上村民表决情况，上报市“三旧”改造办审核，位于土地利用总体规划确定的城市建设用规模范围外的，同时提交纳入政府储备申请。

（1）属于138条在册“城中村”的改造按一下流程办理： ①区国土房管分局出具审核意见，附上土地所有权证等相关土地转性材料报送市国土房管局。

②市国土房管局按规定办理集体土地转为国有土地手续。（2）位于土地利用总体规划确定的城市建设用规模范围内未纳入138条在册“城中村”的改造按以下流程办理：

①区“三旧”改造办公室按旧村庄建设用地改变为国有建设用地的收件材料要求上报市“三旧”改造办公室审核。

②市“三旧”改造办公室按规定报请省人民政府批准。③用地转性经省人民政府批准后，市国土房管局按规定办理集体土地转为国有土地手续。

（3）位于土地利用总体规划确定的城市建设用规模范围外的，由市“三旧”改造办转市土地开发中心按现行征地报批程序办理。

三、全面改造组织实施阶段

（一）安置房建设工作流程

安置房项目建设与融资地块捆绑实施的，由受让人按基建程序办理，并按规定时限完成；未捆绑实施的，按以下程序办理：

1、项目立项。

村集体经济组织凭市“三旧”改造办公室对改造方案的批复意见向区发展改革部门申请办理项目立项备案手续，领取《广东省企业基本建设投资项目备案证》。

2、申领建设用地规划许可证。

村集体经济组织凭市“三旧”改造办公室批复的改造规划部门申请建设用地规划许可证。需要报审修建性详细规划的，应由村集体经济组织依据市“三旧”改造办批复的改造方案和批复文件，编制修建性详细规划送审；需要先行办理建设项目选址意见书的，应先行办理建设项目选址意见书。

3、申领建设用地批准书。

村集体经济组织凭建设用地规划许可证向市国土房管局申领建设用地批准书。

4、发布拆迁通告和拆迁许可证。

将改造监控资金存入区政府制定的银行账户后，由区政府对安

置房用地发布《关于***村“城中村”改造项目拆迁工作的通告》，同时核发《房屋拆迁许可证》，村集体经济组织实施拆迁。

5、办理土地权属登记。

村集体经济组织凭建设用地规划许可证、建设用地批准书、拆迁完成的证明文件向市国土房管局申请办理土地权属登记，领取国有土地使用证货集体土地使用证。

6、申领建设工程规划许可证。

村集体经济组织向规划部门申领建设工程规划许可证。

7、申领建设工程施工许可证。

村集体经济组织向建设部门申请建设工程施工许可证。

（二）融资地块出让工作流程。

根据村集体经济组织意愿，“城中村”全面改造可以通过公开出让或自主改造协议出让两种模式进行融资。

1、申领规划条件。

村集体经济组织向规划部门申领规划条件，规划部门根据市“三旧”办批复的改造方案和批复文件出具规划条件。

2、公开出让工作流程。（1）申请公开出让。

村集体经济组织编制“城中村”改造公开出让申请报告，经区政府审核同意后报市“三旧”改造办公室，市“三旧”改造办公室会同市国土房管局组织公开出让。申请报告包括以下内容：

◆ 拆迁补偿安置标准和办法；

◆ 拆迁资金监管要求； ◆ 开发建设时序要求； ◆ 动迁和交地计划； ◆ 公开出让准入条件要求；

◆ 村民和村集体经济组织其他意愿等内容。（2）编制公开出让方案。

市“三旧”改造办公室根据村集体经济组织的申请报告以及规划条件等组织编制公开出让方案和出让公告。

（3）公开出让方案审批。

市“三旧”改造办公室将公开出让方案和公告提交市国土房管局土地出让金会审会议审议。

(4)组织公开出让。

公开出让方案经批准后，市“三旧”改造办公室将公开出让公告及合同样本委托市土地交易机构按照规范具体组织实施公开出让工作。

（5）签订出让合同

公开出让成交后，土地交易机构与竞得人签订《成交确认书》或向中标人发出《中标通知书》，用地单位与市国土房管局签订《国有建设用地使用权出让合同》。

（6）发布拆迁通告和拆迁许可证

将改造监控资金存入区政府制定的银行账户后，由区政府对安置房用地发布《关于***村“城中村”改造项目拆迁工作的通告》，同

时核发《房屋拆迁许可证》，村集体经济组织实施拆迁。

（7）办理土地登记。

用地单位凭《国有建设用地使用权出让合同》、出让金等土地有偿使用费用支付凭证、拆迁完成证明文件等依法向市国土房管局申请土地登记，领取国有土地使用证。

（8）项目立项。

用地单位向发展改革部门申请办理项目核准或备案手续。（9）申领建设用地规划许可证。

用地单位凭《国有建设用地使用权出让合同》和项目核准或备案文件，向规划部门申领建设用地规划许可证。

3、协议出让工作流程。（1）成立全资子公司。

由村集体经济组织注册成立全资子公司进行自主开发。（2）项目立项。

向区发展改革部门申请办理项目立项备案手续，领取《广东省企业基本建设投资项目备案证》。

（3）申领建设用地规划许可证。

村集体经济组织或其全资子公司向规划部门申领建设用地规划许可证。

（4）申请协议出让。

村集体经济组织编制“城中村”改造协议出让申请报告，经区政府审核同意后报市“三旧”改造办公室，市“三旧”改造办公室会

同市国土房管局组织公开出让。申请报告包括以下内容：

◆ 拆迁补偿安置标准和办法； ◆ 拆迁资金监管要求； ◆ 开发建设时序要求； ◆ 动迁和交地计划；

◆ 村民和村集体经济组织其他意愿等内容。（5）办理土地有偿使用手续和建设用地批准书。

持土地转性皮批复等有关文件与市国土房管部门签订《国有建设用地使用权出让合同》，申领建设用地批准书。

（6）发布拆迁通告和拆迁许可证。

将改造监控资金存入区政府指定的银行账户后，由区政府对安置房用地发布《关于***村“城中村”改造项目拆迁工作的通告》，同时核发《房屋拆迁许可证》，村集体经济组织实施拆迁。

（7）办理土地使用权登记。

凭国有建设用地使用权出让合同、建设用地批准书、拆迁完成证明文件等依法向市国土房管部门办理国有土地使用权登记。

（三）需要独立建设的公共设施用地和公益事业用地工作流程。

1、项目立项。

用地单位向发展改革部门申请办理项目立项备案手续，领取《广东省企业基本建设投资项目备案证》。

2、申领建设用地规划许可证。

用地单位向规划部门申领建设用地规划许可证。需要先行办理

建设项目选址意见书的，应先行办理建设项目选址意见书。

3、申领建设用地批准书。

用地单位凭建设用地规划许可证向国土房管局申领建设用地批准书。

4、发布拆迁通告。

将改造监控资金存入区政府指定的银行帐户后，由区政府对安置房用地发布《关于***村“城中村”改造项目拆迁工作的通告》，同时核发《房屋拆迁许可证》，村集体经济组织实施拆迁。

5、办理土地权属登记。

用地单位凭建设用地规划许可证、建设用地批准书、拆迁完成的证明文件向国土房管局申请办理，领取国有土地使用证或集体土地使用证。

6、申领建设工程规划许可证。

用地单位向规划部门申领建设工程规划许可证。

7、申领建设工程施工许可证。

用地单位向建设部门申请建设工程施工许可证。

四、实施监管阶段

（一）改造资金监控。以区为主体，按照改造工程进度拨付、分级负责、专款专用的原则，由区政府、街道办事处和村村民委员会共同对改造资金进行监控。具体改造资金使用审批程序等由市“三旧”改造办公室另行制定。市“三旧”办（资金计划处）应定期对改造资

金进行抽检，依法依规对建设工程费以及临迁费用等进行监管。

（二）开发建设进度监管。根据出让公告以及出让合同市“三旧”办负责对安置房建设时序、开工时间、竣工时间、回迁时序等进行全程监管。

（三）配套设施建设监管。根据规划设计条件所要求的配套实施建设，按照配套优先建设的原则，配套设施竣工完成前，融资地块建设项目不得预售。

附件1

广州市旧厂房改造工作流程

一、国有旧厂房改造程序

（一）提出改造意向

由旧厂房用地权属人持权属文件和地块改造意向向市“三旧”改造版提出改造意向。

（二）批复改造方案编制指引

市“三旧”改造办根据“三旧”改造规划指引、“三旧”改造规划和计划，土地利用总体规划、城乡规划，结合权属人意向，向权属人批复改造方案编制指引，明确改造规划范围及规划要求。

（三）编制和上报改造方案

由权属人会同区政府或市土地开发中心，根据市“三旧”改造办批复的改造方案规划指引编制改造方案，报市“三旧”改造办审批。改造方案应包括以下内容：

1、现状核查情况：区（县）国土房管部门和当地政府出具书面证明的土地和建筑性质、权属情况以及土地利用现状等情况；现行城乡规划情况。

2、改造规划方案：应达到修建性详细规划深度；同时明确改造规划范围中全面改造范围、具体改造地块的界址坐标、用地规模、主要用途、容积率、建筑密度、绿化率、停车泊位、基础设施、公共服

务设施配套、历史工业遗产保护、开发模式等规划内容，以及具体地块的交通出入口方位、建筑后退红线距离等规划控制要求；涉及控规更改或调整的，应编制控规更改或调整专章；属于临时使用的，所编制的临时使用改造规划方案也应达到修建性详细规划的深度。

3、涉及需要提供资金的筹措和资金运作方案的，需要编制上报资金筹措和资金运作方案；

4、改造计划和实施步骤；

5、现状历史资料：图片、影像、涉及需要完善历史用地手续的，附上未完善用地手续的核查表（包含具体范围和面积）、征地补偿协议及兑现凭证、落实违法用地查处情况。

（四）批复改造方案。

由市“三旧”改造办根据旧厂房改造规划指引或市“三旧”改造领导小组审议意见向申请人批复改造方案。

（五）实施改造方案。

经市“三旧”改造办批复同意的处置方式包括如下三种：方式一：补交地价、自行改造；方式二：纳入储备、给予补偿；方式三：改变用途、临时使用。

1、以第一种方式即补交地价、自行改造方式处置的，按下列程序组织实施；

（1）完善历史用地手续。需要完善历史用地手续的，由市“三旧”改造办逐级呈报省政府审批同意后按以下程序实施。

（2）申办建设用地规划许可。由权属人持市“三旧”改造办改造规划及相关批复意见向规划部门申办用地规划许可手续。需要报审修建性详细规划的，应由权属人依据市“三旧”改造办批复的改造方案和批复文件，编制修建性详细规划送审。

（3）补办出让和申领建设用地批准书。由权属人持市“三旧”改造办批复意见和建设用地规划许可证向市国土房管局申办补办出让和申领建设用地批准书手续。

（4）申领建设工程规划许可证。权属人向规划部门申领建设工程规划许可证，（5）报建施工。由建设主体持建设工程规划许可证向建设部门办理报建施工手续。

（6）确权登记发证。由权属人持权属文件、市“三旧”改造办批复意见、竣工验收文件等向市国土房管局申请办理确权登记手续。

2、以第二种方式即纳入储备、给予补偿方式处置的，实施程序如下：

（1）属于公开出让情形的实施程序如下：

①完善历史用地手续：需要完善历史用地手续的，由权属人将需完善用地手续情况核查表（包括具体范围和面积）、征地补偿协议及兑现凭证、落实违法用地查处情况取得区（县）国土房管部门和当地政府书面证明后，报市“三旧”改造办逐级呈报省政府审批。

②纳入储备计划和出让计划。由市“三旧”改造办审定后同时转送市土地开发中心和市国土房管局纳入储备计划和出让

计划。

③申领规划条件。由市土地开发中心向规划部门申领规划条件，规划部门根据市“三旧”改造办批复的改造方案和批复意见出具规划条件。

④签订交地协议、预支补偿款。纳入储备计划的，由权属人与市土地开发中心签订协议，约定补偿方式、土地整理、土地交付、权属证注销或者委托评估等相关事宜；按照《关于广州市旧厂房改造土地处置实施意见》预支补偿款。选择评估方式补偿的，双方应先委托评估。

⑤组织公开出让。由市“三旧”改造办会同市国土房管局评估出让低价、发布出让公告、组织公开出让、签订出让合同。

⑥收益支持。由市“三旧”改造办会同市国土房管局、市土地开发中心根据公开出让的成交价格，与已预支的补偿款抵扣后，拨付余款。

（2）属于公益征收情形的，实施程序如下：

②纳入收地计划。转送市国土房管局纳入收地计划。

③规划意见。市国土房管局向规划部门申请规划意见。规划部门依据市“三旧”改造办批复的改造方案和批复文件，出具意见。

④收地告知。由市国土房管局根据规划意见告知权属人收地事宜。

⑤选定补偿方式。由权属人按照《关于广州市旧厂房改造土地处置实施意见》的规定选定补偿方式。

⑥实施收地。由市国土房管局会市土地开发中心实施收地，支付补偿款。

3、经批准同意以第三种方式即改变用途、临时使用进行处置的，按以下程序实施：

①完善用地手续。需要完善历史用地手续的，由权属人将需完善用地手续情况核查表（包含具体范围和面积）、征地补偿协议及兑现凭证、落实违法用地查处情况取得区（县）国土房管部门和当地政府书面证明后，报市“三旧”改造办逐级呈报省政府审批。

②申办临时使用规划许可手续。由权属人持市“三旧”改造办批复的临时使用改造规划方案向规划部门申办临时使用规划许可手续。

③计收出让金。由权属人持市“三旧“改造办批复意见和规划部门临时使用规划许可批复意见向市国土房管局申请计收土地出让金。

二、集体旧厂房改造程序

（一）提出改造意向

由旧厂房用地所有权人持相关权属文件或用地批文和地块改造

意向区（县）“三旧”改造机构提出改造意向。

（二）区出具统筹使用意见

由区（县）“三旧”改造机构负责初审。集体旧厂房在原则上应纳入“城中村”改造范围，统筹改造。个别需要单独进行改造的集体旧厂房，应由区政府出具具体改造意见，包括改造缘由及改造意向。旧厂房土地和建筑性质、权属等情况应取得区（县）国土房管部门和房地政府书面证明，涉及需完善历史用地手续的，应取得区（县）政府出具的完善手续后纳入政府统筹使用的意见。

（三）批复改造方案编制指引

市“三旧”改造办根据“城中村”改造要求，“三旧”改造规划指引、“三旧”改造规划和计划、土地利用总体规划，根据结合权属人意向、留用地落实情况和区（县）政府统筹使用意见，向所有权人批复旧厂房用地改造方案编制指引。如批复的改造方案编制指引明确需纳入“城中村”全面改造范围的，则依照“城中村”全面改造工作流程办理。

（四）编制和上报改造方案

由权属人会同区政府或市土地开发中心，根据市“三旧”改造办批复的改造方案编制编制改造方案，报市“三旧”改造办审批。改造方案应包括以下内容：

1、现状核查情况：区（县）国土房管部门和当地政府出具书面证明的土地和建筑性质、权属情况以及土地利用现状等情况；现行城乡规划情况。

2、改造规划方案：应达到修建性详细规划深度；同时明确改造规划范围中全面改造范围、具体改造地块的界址坐标、用地规模、主要用途、容积率、建筑密度、绿地率、停车泊位、基础设施、公共服务设施配套、历史工业遗产保护、开发模式等规划内容，以及具体地块的交通出入口方位、建筑后退红线距离等规划控制要求；涉及控规更改或调整的，应编制控规更改或调整专章。

3、涉及需要提供资金筹措和资金运作方案的，需要编制上报资金筹措和资金运作方案；

4、改造计划和实施步骤；

（五）批复改造方案

由市“三旧”改造办根据市旧厂房改造规划指引或市“三旧”改造领导小组审议意见向申请人批复改造方案。

（六）实施处置方式

经市“三旧”改造办批复同意的处置方式包括如下五种：方式一：自行改造；方式二：公开出让；方式三：依法流转；方式四：依法征收；

方式五：结合城中村改造和留用地管理。

1、以第一种方式即以自行改造方式处置合法手续用地的，按以下程序实施：

（1）土地转性审批。申请转为国有的，属于138条城中村范围的，由市“三旧”改造办转市国土房管局审批将集体土地转为国有土地；不属于138城中村范围的，由市“三旧”改造办审核后逐级呈报省政府批复同意。

（2）申办建设用地规划许可。由所有权人持市“三旧”改造办批复的改造规划方案向规划部门申办用地规划许可手续。需要报审修建性详细规划的，应由权属人依据市“三旧”改造办批复的改造方案和批复文件，编制修建性详细规划送审。

（3）补办出让和申领建设用地批准书。由所有权人持建设用地规划许可证向市房管局申领建设用地批准书手续，涉及出让的，同时申办出让手续。

（4）申领建设工程规划许可证。由所有人向规划部门申领建设工程规划许可证。

（5）报建施工，由建设主体向建设部门办理报建施工手续。（6）确权登记发证。由所有权人持权属文件、市“三旧”改造办批复意见、竣工验收文件等向市国土房管局申请办理确权登记手续。

2、以第二种方式即公开出让方式处置合法手续用地的，按以下程序实施：

（1）提出公开出让申请。由所有权人向市“三旧”改造办提出

公开出让申请，位于土地利用总体规划确定的城市建设用规模范围内的，可同时提出转为国有土地申请，并附上村民表决情况，上报市“三旧”改造办审核。

（2）用地报批。属于138条城中村范围的，由市“三旧”改造办转市国土房管局审批将集体土地转为国有土地；不属于138城中村范围的，由市“三旧”改造办审核后逐级呈报省政府批复同意。

（3）纳入出让计划。由市“三旧”改造办转市国土房管局纳入出让计划。

（4）申领规划条件。由市土地开发中心向规划部门申领规划条件，规划部门根据市“三旧”改造办批复的改造规划方案出具规划条件。

（5）签订交地协议。由所有权人与市“三旧”改造办签订协议，确定土地整理、土地交付、权属证注销等相关事宜。

（6）组织公开出让。由市“三旧”改造办会同市国土房管局评估出让底价、发布出让公告、组织公开出让、签订出让合同。

（7）收益支持。由市“三旧”改造办会同市国土房管局向所有权人拨付公开出让成交价格的60%作为补偿。

3、以第三种方式即流转方式处置合法手续用地的，由市“三旧”改造办转送市国土房管局纳入全市出让计划后，按市集体土地流转的程序办理。

4、以第四种征收方式处置合法手续用地的，由市“三旧”改造办转送市国土房管局纳入收地计划后，按现行征地报批程序办理。

5、以第五种方式即结合城中村改造和留用地管理处置合法手续用地的，所有权人将需完善用地手续情况核查表（包括具体范围和面积）、落实违法用地查处情况取得区（县）国土房管部门和当面政府书面证明，报市“三旧”改造办审核后逐级呈报省政府审批后，按以下程序实施：

（1）属于纳入城中村改造方式处置无合法手续用地的，按照城中村改造程序办理。有留用地指标未兑现的，同时抵扣留用地指标。

（2）属于兑现和预支留用地指标情形且不需要纳入城中村改造范围的，参照集体旧厂房自行改造处置方式程序办理。

（3）属于征收纳入区（县）政府统筹使用的，由区（县）政府征收为国有建设用地后，参照国有旧厂房程序办理。

附件3

广州市旧城更新成片重建改造工作流程

一、提出改造方案编制意见

由区政府提出拟改造规划范围、全面改造范围及改造意向，市“三旧”改造办依据改造地块特点、历史保护界线及周边规划路网结构等情况，合理确定旧城成片改造规划范围记忆全面改造范围，提出改造方案编制意见。

二、开展第一轮征询

由区政府组织征询改造区域范围居民意愿，改造范围内同意改造户数的比例达到90%以上的，启动改造；否则，暂不启动改造。

三、组织开展摸查

由区政府组织对改造区域开展现状摸查，包括以下内容①土地使用权权属情况；②房屋权属、区位、用途、结构、建筑面积和直管公房及承租情况；③人口、户籍情况；④公共配套和市政基础设施情况；⑤补偿安置方式意向；⑥文物、古树古木和历史文化街区保护情况等。

四、编制和上报改造方案

由区政府根据旧城改造规划指引、市“三旧”办确定旧城成片改造规划范围、全面改造范围及改造方案编制意见，组织编制改造方案上报市“三旧”改造办审核，包括以下内容：①现状核查情况：

区（县）国土房管部门和当地政府出具书面的土地和建筑性质、权属及直管公房等情况；②规划方案：规划方案应达到修建性详细规划深度；同时明确改造规划范围中的全面改造范围、功能分区、具体地块的界址坐标、用地规模、主要用途、容积率、建筑密度、绿化率、停车泊位、基础设施、公共服务设施配套、历史文化保护、开发模式等规划内容，以及具体地块的交通出入口方位、建筑后退红线距离等规划控制要求；涉及控规更改或调整的，应编制控规更改或调整专章；③拆迁补偿安置方案：补偿方式、具有房地产评估资格的评估机构出具的房屋拆迁补偿价格、临迁费等；④改造成本分析和资金平衡方案；⑤改造计划和实施步骤；⑥现状历史资料：图片、影像；⑦涉及国有土地使用权收回和国有土地上房屋征收的，需拟订国有土地使用权收回和国有土地上房屋征收的，需拟订国有土地使用权收回和房屋征收方案；⑧涉及需要完善历史用地手续的，附上未完善用地手续的核查表、征地补偿协议及兑现凭证、落实违法用地查处情况，一并上报市“三旧”改造办审核。

五、批复改造方案

由市“三旧”改造办根据市旧城改造规划指引或市“三旧”改造领导小组审议意见向区政府批复改造方案，明确改造规划方案、拆迁补偿安置方案和完善历史用地手续要求等，涉及收回国有土地使用权和征收房屋的，同时批复收地和征收决定。

六、开展第二轮征询

由区政府根据批复的改造方案，组织公告改造范围、改造规划方

案、拆迁补偿安置标准和办理拆迁补偿的期限等。在公告规定的期限内，签订拆迁补偿安置协议的户数达2/3以上的，由区政府组织实施改造方案；否则，由区政府组织重新修改改造方案再次上报“三旧”改造办审核。

七、实施改造方案

实施旧城改造包括熟地出让和生地出让两种方式，实施程序分别为：

（一）熟地出让实施程序

1、完善历史用地手续：需要完善历史用地手续的，由区政府组织将需完善用地手续情况核查表、征地补偿协议及兑现凭证、落实违法用地查处情况取得区（县）国土房管部门和当地政府书面证明后，报市“三旧”改造办逐级呈报省政府审批。

2、拆迁和平整土地。由区政府或区政府指定机构负责实施拆迁、落实拆迁补偿安置、负责平整土地。

3、公开出让申请。由区政府或区政府指定的机构向由本市“三旧”改造办提出公开出让申请。

4、纳入出让计划。由市“三旧”改造办审定后转送市国土房管局纳入出让计划。

5、规划条件。由区政府向规划部门申领规划条件，规划部门根据市“三旧”改造办批复的改造方案出具规划条件。需要先行编制修建性详细规划的，区政府根据市“三旧”改造办批复的改造方案，编制修建性详细规划方案，报规划部门审批。

6、组织公开出让。由市“三旧”改造办会同市国土房管局评估出让底价、发布出让公告、组织公开出让、签订出让合同。

7、申领建设用地规划许可证和办理土地登记。由受让人持出让合同及出让金支付凭证，向规划部门申领建设用地规划许可证，并同时向市国土房管局申请土地登记，领取国有土地使用证。

8、申领建设工程规划许可证。受让人向规划部门申领建设工程规划许可证。

9、报建施工。由受让人向建设部门申请办理报建施工手续。

10、确权登记发证。由权属人持权属文件、市“三旧”改造办批复意见、竣工验收文件等向市国土房管局申请办理房屋确权登记手续。

（二）生地出让实施程序

2、申请公开出让。由区政府或区政府指定的机构持批复方案向由市“三旧”改造办提出公开出让申请。

3、纳入出让计划。由市“三旧”改造办审定后转送市国土房管局纳入出让计划。

4、规划条件。由区政府向规划部门申领规划条件，规划部门根据市“三旧”改造办批复的改造方案出具规划条件。需要先行编制

修建性详细规划的，区政府根据市“三旧”改造办批复的改造方案，编制修建性详细规划方案，报规划部门审批。

5、组织公开出让。由市“三旧”改造办会同市国土房管局评估出让底价、发布出让公告、组织公开出让、签订出让合同。在出让公告中明确拆迁资金负担义务和监控要求。

6、拆迁和平整土地。由受让人按照《广州市城市房屋拆迁补偿安置资金使用监督管理暂行规定》落实拆迁资金监管后，由区政府或区政府指定机构负责实施拆迁、落实拆迁补偿安置、负责平整土地。

7、申办建设用地规划许可。由受让人持出让合同向规划部门申办用地规划许可审批手续。

8、办理土地登记。由受让人持出让合同及出让金支付凭证和拆迁结案证明向市国土房管局申请土地登记，领取国有土地使用证。

9、申领建设工程规划许可证。受让人向规划部门申领建设工程规划许可证。

10、报建施工。拆迁结案后，由建设主体向有关职能部门申请办理报建施工手续。

11、确权登记发证。由权属人持权属文件、市“三旧”改造办批复意见、竣工验收文件等向市国土房管局申请办理房屋确权登记手续。

八、增值收益分成

符合《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府【2009】

56号）规定的增值收益分成的，公开出让成交后，由市“三旧”改造办会同市国土房管局、市财政局确定和拨付公开出让项目区分成的增值收益。

主题词：城乡建设

三旧△

改造

广州市“三旧”改造工作办公室

函

6.三旧改造篇六

穗府办〔2011〕17号

关于广州市“三旧”改造管理简政放权的意见

各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构：

为进一步提高“三旧”改造审批效率，加快推进“三旧”改造工作，根据《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号)及《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府〔2009〕56号)的有关规定，经市人民政府同意，现就“三旧”改造管理简政放权工作提出如下意见。

一、本市辖区范围内的“三旧”改造管理适用本意见。

二、“三旧”改造管理简政放权遵循以下原则：

(一)重心下移。在“三旧”改造项目中，进一步扩大区政府及其相关职能部门的控制性详细规划编制权、“三旧”改造方案批准权、实施“三旧”改造方案后续的立项(审批、核准、备案)、环评、规划、用地等审批管理权，强化区政府推进“三旧”改造工作的主体作用。

(二)依法可行。“三旧”改造管理简政放权既要有利于解决“三旧”改造的突出矛盾和问题，有效推进工作，又要符合法律、法规。

(三)权责统一。“三旧”改造管理简政放权后，区政府作为“三旧”改造的第一责任主体，负责统筹监督管理区各相关部门行使各项审批管理权，切实加快推进“三旧”改造工作，做到有权必有责。

(四)试点先行。“三旧”改造应突出重点，明确试点项目，探索建立简化、高效的“三旧”改造审批管理新机制。

三、符合现行控制性详细规划(包括已批的旧厂房改造专项规划)的“三旧”改造项目由区政府统筹区各相关部门推进实施。“三旧”改造方案由区政府(或授权区“三旧”改造机构)批准，并报市“三旧”改造机构备案；属“退二进三”企业的旧厂房，同时报市“退二进三”领导小组办公室备案。“三旧”改造方案经批准后，后续立项(审批、核准、备案)、环评、规划、国土、建设等审批管理权由区政府统筹辖区内对口职能部门按照以下规定行使。

(一)区“三旧”改造机构负责本区域“三旧”改造项目的具体组织实施工作，并负责组织区相关职能部门和有关街、镇协同推进“三旧”改造工作。

(二)区发展改革部门负责办理“三旧”改造项目的立项(审批、核准、备案)，并将结果报市发展改革部门备案(由市本级全额或者部分出资、涉及全市综合平衡的“三旧”改造项目、应向市级投资主管部门办理商品房屋建设计划备案及法律法规明确不得下放的项目除外)。

(三)区环保部门负责对辖区内由本级发展改革部门审批可行性研究报告的“三旧”改造项目进行环评审批。

(四)区规划部门负责核发“三旧”改造项目的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程规划验收合格证》，并将结果报市规划部门备案复核。

(五)区建设部门负责办理“三旧”改造项目(国家、省、市重点工程、建设地点跨区的市政工程除外)的初步设计审查、施工图审查、施工许可证、竣工验收等事项。

(六)涉及国土管理的审批权按照《市国土房管局关于简政放权加快推进三旧改造工作的意见》(穗国房字〔2010〕1193号)执行。

四、涉及调整现行控制性详细规划(包括已批的旧厂改造专项规划)的“三旧”改造项目的方案审批，由市“三旧”改造机构按照以下规定办理：

(一)旧村改造项目，改造方案由村集体经济组织提出、区政府审核后上报市“三旧”改造机构，由市“三旧”改造机构征求市规划、国土、建设、发展改革等市“三旧”改造工作领导小组成员单位的意见并修改完善后，将控制性详细规划调整方案提交市规划委员会“三旧”改造委员会审议。控制性详细规划调整方案经审议通过后，市“三旧”改造机构将改造方案提交市“三旧”改造工作领导小组审议，改造方案经审议通过后，由市“三旧”改造机构批复改造方案。

(二)旧厂改造项目，改造方案由市“三旧”改造机构征求市规划、国土、建设、发展改革等市“三旧”改造工作领导小组成员单位的意见并修改完善后，将控制性详细规划调整方案提交市规划委员会“三旧”改造委员会审议。控制性详细规划调整方案经审议通过后，市“三旧”改造机构将改造方案提交市“三旧”改造工作领导小组审议，改造方案经审议通过后，由市“三旧”改造机构批复改造方案。

改造方案经市“三旧”改造机构批复后，后续立项(审批、核准、备案)、环评、规划、国土、建设的审批按照本意见第三条规定执行。

五、涉及调整现行控制性详细规划的“三旧”改造项目，除按本意见第四条规定审批改造方案外，采取突出重点、选取试点的方式，进一步扩大区政府的审批管理权限，以保障市、区政府重点改造项目的实施。

(一)试点项目的选定。由各区政府在以下项目中选取，报市“三旧”改造机构审核后提交市“三旧”改造工作领导小组审定。

1．省、市、区列为产业基地的改造项目。

2．列入市政府“退二进三”范围的改造项目。

3．属于城市棚户区和国有工矿棚区的改造项目。

4．需完善历史用地手续的改造项目。

5．列入52条全面改造的“城中村”及其他区政府计划作为示范的“城中村”改造项目。

6．市、区需要加快改造的其他重点项目。

(二)试点项目的审批管理。试点项目由区政府负责组织编制、审查改造方案。试点项目所在地块涉及控制性详细规划调整的，按规划调整程序完成后，由市“三旧”改造机构批复改造方案，区政府组织实施。改造方案经批复后，后续立项(审批、核准、备案)、环评、规划、国土、建设的审批权，按照本意见第三条规定执行。

除上述规定外，试点项目需下放的其他权限由市“三旧”改造工作领导小组结合具体个案的实际情况确定。

(三)试点项目的组织实施。市“三旧”改造工作领导小组审定“三旧”改造试点项目的同时，应当确定“三旧”改造试点项目的组织实施方案。组织实施方案中应当明确“三旧”改造项目的责任主体、部门分工以及区政府的审批权限。

六、“三旧”改造管理简政放权后，区政府应当切实做好“三旧”改造工作的组织实施，区各相关部门应当参照《批转市建委、法制办关于广州市重点项目报批绿色通道若干规定(试行)的通知》(穗府〔2006〕15号)确定的审批时限执行；市“三旧”改造机构应当加强政策制定及监督管理工作；涉及审批管理权限下放的市发展改革、规划、国土、建设、环保部门应当于2011年6月底前完成审批管理权限下放工作。

七、涉及控制性详细规划调整的“三旧”改造项目，由市“三旧”改造机构将控制性详细规划调整方案提交市规划委员会“三旧”改造委员会。市规划委员会“三旧”改造委员会应及时、高效审议“三旧”改造项目涉及的控制性详细规划调整方案。

八、本意见自印发之日起施行，有效期3年。

广州市人民政府办公厅二○一一年五月十三日

主题词：城乡建设三旧改造意见

7.三旧改造篇七

四川某城市棚户区改造项目,总用地面积135.42亩,其中安置房需要占地16.67亩。有人主张将安置房所需土地由政府划拨给政府所属的城市投资发展公司进行安置房建设。对于安置房建设所需土地和开发土地是否捆绑出让存在分歧。笔者认为, 如果开发建设单位不能得到该项目的全部土地,那么棚户区改造规划设计、公共基础设施对接和基础设施费用分摊等就更加复杂,集约化利用土地很难得到很好地落实,安置房存在权利瑕疵,原棚户区改造的计划很可能落空。因此,本文通过阐述和论证,寻求科学机制,使得安置主体与开发建设主体合二为一。即附加条件的“三旧改造”土地出让机制。

所谓附加条件是指,土地招标拍卖挂牌时明确征收拆迁安置作为土地出让的前置条件。这种做法虽然受到质疑甚至遭到国土部门的公然抵制,但却被一些地方不断实践,且合法可行。

一、合法性

1. 《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》及相关法律法规规章对土地招拍挂附加条件没有明确禁止性规定

1999年1月27日,国土资源部《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》要求,“今后,商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地,有条件的,都必须招标、拍卖出让国有土地使用权”。2001年4月30日,国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》要求,“各地要大力推行土地使用权招标、拍卖”,“商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的, 都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供”。2002年5月9日,国土资源部第11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(下称《规定》)规定,“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”,“同一宗地有两个以上意向用地者的, 也应当采取招标、拍卖或者挂牌方式出让”。2002年, 中央纪委第七次全会和国务院第四次廉政工作会议明确要求:“今年,各地区、各部门都要实行经营性土地出让招标拍卖制度。”2003年4月2日,监察部、国土资源部《关于开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作方案》要求:尚未建立经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度的地方,要督促政府和有关部门于6月底以前建立。除了上述文件之外,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,《城市房地产管理法》也明确提出,有条件的地方,要实行国有土地使用权招标、拍卖。以上法律法规规章和规范性文件只是规定土地出让招标拍卖挂牌,而没有禁止附加条件招标拍卖挂牌。

裸地出让毫无疑问必须按照上述规定实行招标拍卖,国有土地出让招标拍卖无非就是为了使国有资产(国有土地使用权)价值最大化,防止国有资产流失,防止腐败。但是,征收拆迁需要来自于企业的巨额资金,企业需要获得土地开发权,通过开发取得的利润弥补征收拆迁资金,即征收拆迁与土地出让相辅相成,不可分割。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条第3款规定,“政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”。根据对等原则,被征收房屋房改后取得了房屋所有权证,应当安置商品房,所以, 采取划拨用地城投公司建造安置房不可取。

2.土地招标拍卖挂牌附加条件没有违反《规定》及相关法律禁止性规定

《规定》第11条规定,中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织,除法律、法规另有规定外,均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。挂牌出让的,出让公告中规定的申请截止时间,应当为挂牌出让结束日前2天。对符合招标拍卖挂牌公告规定条件的申请人,出让人应当通知其参加招标拍卖挂牌活动。《招投标法》第18条规定,招标人可以根据招标项目本身的要求,在招标公告或者投标邀请书中,要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况,并对潜在投标人进行资格审查;国家对投标人的资格条件有规定的,依照其规定。招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人,不得对潜在投标人实行歧视待遇。《招标投标法》第20条规定,招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。《拍卖法》第4条规定,拍卖活动应当遵守有关法律、行政法规,遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则。从以上四个法律条文来分析,《规定》和《招投标法》禁止性规定是:“不得设定影响公平、公正竞争的限制条件”和“不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人”。附加安置义务是《国有土地上房屋征收与补偿条例》的基本要求,土地招标拍卖挂牌是《招标投标法》和《拍卖法》的基本要求,土地出让招标拍卖挂牌附加安置义务是执行上述法律行政法规的必然要求。当然,为了公平公正,在确定开发建设主体时通过招标拍卖程序为宜。

3.土地招标拍卖挂牌附加条件不属于《招投标法实施条例》第32条列举的七种法定情形

《招投标法实施条例》第32条规定,招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。招标人有下列行为之一的,属于以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人:(一)就同一招标项目向潜在投标人或者投标人提供有差别的项目信息;(二)设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关;(三)依法必须进行招标的项目以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件;(四)对潜在投标人或者投标人采取不同的资格审查或者评标标准;(五)限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地或者供应商;(六)依法必须进行招标的项目非法限定潜在投标人或者投标人的所有制形式或者组织形式; (七)以其他不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。从本条文规定的七种情形来看,土地出让招标拍卖挂牌附加条件不属于其中任何一种情形。有人担心土地出让附加条件涉嫌违反第(二) 项规定。第(二)项规定了招标人可以在招标公告、投标邀请书和招标文件中要求潜在投标人具有相应的资格、技术和商务条件,但不得脱离招标项目的具体特点和实际需要,随意和盲目地设定投标人要求,否则既可能排斥合格的潜在投标人,也可能导致社会资源的浪费。例如,某冶金系统的办公大楼施工招标,却要求投标人具有冶金专业项目的类似业绩;某货物招标项目,按照某投标供应商拥有的条件“量体裁衣”,将本来无关紧要的普通技术指标设定为必须响应的实质性指标,或者要求项目负责人近几年内没有违反交通安全的行政处罚记录。所有这些,均脱离了招标项目的具体特点和实际需要。土地出让招标拍卖挂牌中附加安置条件,是与征收具有紧密关联性的。另外,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条第3款,“因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”。“三旧改造”具有公益性,按照政府主导,市场运作的原则,政府要始终把握“三旧改造”的主导作用,平衡好土地出让的公平性、“三旧改造”的公益性和安置被征收人的妥当性。积极稳妥地推进“三旧改造”工作,造福于人民,推动城镇化进程。

二、可行性

在民事法律行为中,行为人有时在法律行为中增设附款的情况,如附条件、附负担、所有权保留约款等。按照史尚宽先生的定义,所谓附款,“为附加于法律行为的一切约款之总称。”附条件、附负担等附款的合同意义在于充分尊重当事人的意思, 使合同的实施更好地满足当事人的需要。“民事法律行为中所谓之附负担,是指附加于无偿财产给与行为的义务条款,”“且这种义务(负担)是法律行为生效以后履行的非对待给付义务。”“但附负担和附条件存在明显的区别:首先,在附条件的民事法律行为中,条件只是一种事实而不是义务,条件的成就与否与违反法律行为的规定无关,同时条件还具有限制法律行为效力的作用;而在附负担的民事法律行为中,一方不履行义务,通常将构成违约行为,并且这种法律行为一经成立即发生效力。”其次,附条件的民事法律行为一般都发生在双务关系中,是双方当事人协商一致的结果,因此附条件是契约关系中双方博弈后妥协;而在附负担的民事法律行为中,负担的施加往往是一种单方意志,无需与对方协商,但也不必征得对方的同意,相对人只存在接受与不接受的权利。第三,附条件具有停止法律行为效力的作用,但不具有强制性;而附负担通常具有强制性,但却没有停止法律行为效力的作用。对二者效力的比较,王泽鉴先生举例说明: 甲对乙说:“烟酒伤人,若你能不沾酒,我就赠与你一辆车。”若乙未能禁烟酒,甲不能诉请履行,只能使赠与不发生效力。反之,如果甲对乙说:“我赠与你此车,但必须禁烟酒。”乙即有履行禁烟酒的义务,如不履行,甲得撤销其赠与,并请求乙返还其受赠的汽车。前者为附条件的情形,后者为附负担的效果。

最高人民法院《关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(法释〔2005〕5号) 把《国有土地使用权出让合同》定性为民事合同。因此,《国有土地使用权出让合同》属于民事法律关系,可以附条件、附负担等。“三旧改造”项目土地出让之前提条件是征收补偿安置,在改建地段进行安置是《国有土地上房屋征收与补偿条例》的要求, 统一规划统一建设是《城乡规划法》的要求,因此, 土地出让附加安置条件符合民事合同附条件、附负担特点。

“三旧改造”需要巨额资金,地方政府难以承担,通过开发企业与地方政府签订《“三旧改造”投资框架协议》,解决征收补偿安置资金问题。补偿安置是征收拆迁的核心问题,谁投资谁负责安置谁获得土地,符合权利义务对等原则,符合投资回报原则。在确定“三旧改造”项目建设主体时,如果存在两个及以上开发主体时,应当通过公开竞标的形式确定开发主体;如果仅存在一个开发主体,应当通过公开听证的形式确定开发主体、建设条件、投资额度、利益回报、优惠政策等条件。资金缺乏和拆迁难问题是“三旧改造”的核心问题,开发主体提供资金、承担补偿安置义务,理所应当获得土地开发权。土地出让即使采取公开招标拍卖挂牌,也是流于形式。这样,就打破了“所有建设用地都必须招标拍卖挂牌”的铁律,国土资源部甚至更高层级的立法机关,应当与时俱进,结合“三旧改造”的实际, 出台切合实际的土地出让政策。

三、案例分析

四川省没有出台关于土地招拍挂和土地储备开发的地方性法规规章,土地招拍挂和土地储备开发仅按国家法律法规规章执行。《省国土资源厅、省财政厅、省监察厅、省审计厅关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》(川国土资发〔2011〕36号)第2条规定,规范土地前期开发,坚决制止土地出让收益分成行为。各地对已完成征收、转用的国有土地进行前期开发,必须严格按照有关文件规定,通过市场公开招标选择实施单位。经过前期开发的土地,依法由市、县国土资源管理部门统一组织出让。应加强国家审计机关对前期开发整理的审计,审计费用纳入前期开发整理成本,所需经费按照《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综〔2007〕17号)规定列支。国有土地出让支出一律通过地方政府基金预算予以安排,实行彻底的“收支两条线”管理,企业不得以任何方式参与土地出让收益分成,凡政府与企业签订的土地出让收益分成的相关协议、合同立即终止。政府及相关部门出台的涉及土地出让收益分成的相关文件立即废止。该规定强调的是:制止政府与企业在土地出让收益上分成行为和土地出让支出实行彻底的“收支两条线”管理;重申了土地前期开发整理成本按照《土地储备资金财务管理暂行办法》的规定执行。但该条文并没有禁止土地前期开发整理成本不可以通过其他方式或者由企业自愿承担。

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