谈我国外资税收优惠法律制度的完善

谈我国外资税收优惠法律制度的完善（共7篇）

1.谈我国外资税收优惠法律制度的完善 篇一

WTO与中国外资税收优惠法律制度之改革

外资税收优惠法律制度是指中国税法对在中国境内从事投资活动的外国资本或我国港澳台地区及华侨的资本所提供的一系列税收减让法律措施的总称。自从改革开放以来，我国为配合吸引外资的政策在涉外税法中对外商投资企业设置了诸多税收减免的优惠待遇，这些措施种类繁杂，形式多样，并且在引进外国资本和先进的管理经验及生产服务技术万面的确发挥不可替代的作用。然而，随着中国市场化改革的持续和对外开放程度的加深，特别是在中国要求“复关”和申请“人世”的过程中遭到世界多边贸易体制及其法律规则的冲击和挑战，外资税收优惠法律制度开始逐渐显露其弊端，成为中国经济进一步走向世界的障碍和阻力。因此，适应WTO规则体系的要求以及WTO所代表的全球自由贸易机制和世界经济一体化趋势，探讨外资税收优惠法律制度的改革有着极为重要的现实意义。

一、中国外资税收优惠法律制度基本评价

中国涉外税法始建于全国人大常委会于1980年和1981年分别颁布的《中外合资经营企业所得税法》和《外国企业所得税法》，这两部税法在维护国家主权及利益的基础上，体现了税负从轻、优惠从宽、手续从简的特点。1984年，国务院发布了《关于经济特区和沿海14个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》，1986年又发布了《关于鼓励外商投资的规定》，基本确立了我国对外资税收优惠法律制度的框架和格局。1991年4月，全国人大四次会议在合并中外合资经营企业所得税和外国企业所得税的基础上通过并公布了狲商投资企业与外国企业所得税法》，对涉外企业实现了税率、税收优惠和税收管辖权的统一适用。流转税方面，我国在整个20世纪80年代对涉外商品销售和劳务继续沿用工商统一税，财产税方面则沿用房地产税和车船使用牌照税。1994年，我国实行新的工商税制改革，在流转税法方面停征工商统一税，对内外资企业统一适用征收增值税、消费税和营业税。此外，税法还明确，外商投资企业和外国企业与内资企业一样，统一适用资源税、土地增值税、印花税、契税、屠宰税等税种。由于内外资企业在流转税、财产税等方面基本统一，而所得税却依然内外有别，因此外资税收优惠法律制度主要定位在所得税的减、免、缓等措施上。

二十年来，外资税收优惠法律制度的实施极大地促进了我国对外开放事业的发展，为营造良好的投资环境做出了积极的贡献。首先，它有利于吸引外国资本进入中国投资。在我国引进的外资中，既包括国际金融机构给中国政府的优惠贷款，和外国银行按照优惠利率给我国银行和金融机构的贷款，还包括数量巨大、遍布全国各地的外国直接投资，为中国现代化建设提供了宝贵的低成本和低风险资金。其次，它推动和促进了我国经济的发展和产业结构的调整。外商投资的增长对我国沿海地区经济的发展起到了非常重要的促进作用，既推动了出口贸易的增长，又增加了就业机会，缓解了就业矛盾。外商投资项目中的先进技术项目还带动了电子、通讯、信息等新型产业的加速发展，为我国产业结构的调整起到了良好的示范和先导作用。再次，它促进了我国经济体制改革，加速了中国经济的市场化进程。由于外资税收优惠法律制度的实施，刺激了外商在投资中的增长，国外的先进技术、设备、管理经验和人才，也随着外资一起进入我国，推动了我国相关领域的改造和创新。如外商投资企业关于成本管理、营销管理、人力资源管理的作法，为内资企业提供了经验借鉴，同时还扩大了国民的视野，使其对国际经济交往中的一些惯例和制度有所了解和运用，确立了一些与市场经济相适应的新思想、新观念。

然而，由于内在的制度缺陷及其所体现的政策导向的偏差，外资税收优惠法律制度在发挥积极作用的同时也对我国的经济持续、健康、稳定的发展带来了一些不利的影响。这些影响主要体现在：

1.税收优惠内外有别。目前，我国主要在所得税和关税领域实行内外两套制度，内资企业和外资企业虽然名义所得税税率都保持在33%，但是税法对外资企业所提供的税收优惠待遇无论从广度和深度上都远甚于内资企业，造成内资企业的实际税收负担远远重于外资企业，在经济竞争中很难与外资企业处于同一起跑线上。内外资企业不公平竞争愈演愈烈，其结果是，外资在国内许多产业占据优势地位，很多领域，如化妆品、通讯器材等几乎被外资独霸，而食品、电脑等行业也是风声鹤唳，危机重重。这种税收歧视使得本已惨淡经营的内资企业更是雪上加霜，经不起市场竞争的残酷和压力，最终导致许多企业破产、被兼并或严重亏损。

2.税收优惠层次过多。现行涉外税收优惠法律制度，是在改革开放的不同时期，根据经济形势发展的需要和开放地区的先后顺序，针对不同的情况分别制定的，难免导致税收优惠措施相互之间的冲突和效用抵消，不利于正确引导外商的投资方向，也人为地造成了外商投资在全国各地的不平衡。特别是由于税收优惠的权限一度被滥用，致使一些地方政府从本地利益出发，单独制定了许多区域性的税收优惠措施，在国内形成了税收恶性竞争的混乱局面。由于令出多门，透明度低，效力层次不高，有些措施甚至属于违法操作，因此给人一种法纪不严的负面印象，难以取信于人。

3.税收优惠方法单一。我国的涉外税收优惠主要体现在所得税上，而且是以直接降低税率或减免税额为表现形式的。如从开始获利的年度起两年免交所得税、三年减半征收所得税，或者退还再投资部分已纳税额的一定比例等。这些税收优惠形式很多都只能使一部分企业受惠，对其余企业的吸引力则大大减弱，甚至还会加重其税收负担。如“免二减三”的办法对投资规模小、经营期限短的项目有利，而对于投资期限长、投资规模大的项目则难以奏效，甚至与短期项目相比还有不利影响。再如减免税型税收优惠对于生产型，特别是劳动力密集的生产型企业有利，而对无形资产或技术设备投资比重大的高新技术企业则未必如此。更何况，由于税收优惠存在时限因素，部分外商还可能采取重新登记或变更登记的办法以规避税法，继续无限期地享受优惠待遇。因此，单一的税收优惠方法在实践中会因其过于简单而使设计功率大打折扣。

4.税收优惠对产业政策体现不够。现行外资税收优惠法律制度偏重于地区性的优惠，而对国家需要优先发展的产业，特别是高新技术产业和经济欠发达地区重视不够，税收优惠的产业引导力不够。如设在经济特区的外商投资企业及在特区设立机构、场所从事生产经营的外国企业，不分产业性质都可享受15%的企业所得税优惠税率。而实际上特区的不少企业只是普通的制造或服务企业，真正属于高新技术产业和基础产业的比较少。再如对投资电力、铁路、港口、码头、公路等能源变通建设的项目，其优惠待遇也只提供给国务院批准的特定地区，弱化了涉外税收政策的产业结构调节效果，导致外商将更多的资金投入规模小、技术质量低的行业。

二、WTO对中国外资税收优惠法律制度的影响

正如加入WTO对中国税法的冲击和影响一样，WTO的原则、制度和规则也并不会给中国外资优惠法律制度带来大面积的、根本性的冲击，因为中国税法改革开放二十余年的发展本身就是一个不断地随着世界税制的发展形势而调整和改变的过程。在积极义务

方面，中国目前的外资税收优惠法律制度与WTO的要求差距并不大。即使我们不对其进行大规模的调整和改革，除个别的细节外，也很难说中国会在许多方面明显违反其在申请“复关”和“入世”的过程中所承诺的义务。然而，WTO体制中蕴涵的自由、公平、平等以及经济全球化的趋势却在思想观念上迫使我们对中国的涉外税收优惠法律制度作深层次的思考。所谓WTO对中国税法，包括外资税收优惠法律制度，将产生巨大深远的影响，其实也正是从这个层面上说的。

在WTO规则体系中，有两项内容对中国涉外税法的调整和改革可能会产生较为明显的直接影响。一个是在乌拉圭多边贸易谈判中达成的《与贸易有关的投资措施协议》(以下简称TRIMS协议)，另一个是非歧视性原则中的国民待遇原则。实际上，TRIMs协议和国民待遇原则体现的精神是相通的，即都是为了促进国际贸易在公平的环境中正常发展。它们的区别在于考虑问题的出发点不一样。TRIMS协议是从国际投资的角度入手解释公平原则的，目标是消除各种扭曲外国投资的政策，以保证其中性。TRIMS协议附录规定，对投资的鼓励措施一旦扭曲了国际贸易，即为总协定所禁止。国民待遇原则主要是从国际商品贸易的角度来阐述公平原则的，其基本含义是国家给予外国人以不低于本国人的待遇。后来这一原则也延伸到国际投资、国际知识产权贸易等领域。仅就投资领域而言，它去求本国政府给予外国投资者在投资财产投资活动以及有关的司法。行政救济制度等方面不低于本国投资者的待遇。对比世界贸易组织相关原则与我国涉外税法，不难发现，我国外资税收优惠法律制度总体上是适应世界经济发展要求的，与WTO的相关原则也没有根本冲突。首先，从理论上看。国民待遇，包括税收待遇，虽然要求我国政府给予外国人以不低于本国人的法律地位，但是这个制度的出发点是站在外国投资者的立场上防范本国政府对外国人采取相对于本国人的歧视政策，所以要求不低于本国人的法律地位是对外国人权益的一种保障。从这个意义上说，国民待遇原则根本没有必要去禁止一国对外国人提供超国民待遇，因为这样只会增加外国人的方便和利益，而不会产生丝毫损害。实际上，任何国际条约中设定的国民待遇原则都未包括过此项要求。TRIMsKIM.协议虽然对一国鼓励外商投资的税收优惠措施规定了一定的限制，但其目的是为了遏制因税收恶性竞争扭曲国际贸易和国际投资，且并没有不允许鼓励措施的存在。因此，只要我国的税收优惠措施不致产生“避税港”现象，不为国际避税提供便利条件，而只是放弃一部分税收利益以吸引投资，促进国内经济的发展，就不会与TRIMS协议发生冲突。其次，从我国的实践看，我国涉外税收优惠措施也的确促进了外商在华的投资，促进了中国对外贸易的发展，从而也促进了全球贸易的发展。站在国际多边贸易体制的立场上，中国外资税收优惠政策并不会对其构成损害，所以WTO也就没有必要以规则和义务的方式强制其予以改变。

尽管如此，中国的外资税收优惠法律制度却决非无可指责。虽然其与WTO的具体规则未发生积极的冲突，但是有可能导致中国经济的发展与世界经济一体化的趋势背道而驰，对内资企业形成新的歧视，因此，仍然有必要予以调整和改革。

近五十年来，自《关税与贸易总协定》签字生效之日起，世界多边贸易体制就在发达国家的推动和广大发展中国家的积极参与下，沿着开放市场、自由贸易的方向努力前进。关贸总协定及世界贸易组织实际上都是在为国际贸易、国际投资追求一种相对公平的环境。破除关税壁垒，实行国民待遇，是为了使外国人有机会与内国人平等竞争;消灭国别差异，采纳最惠国待遇，也是为了使外国人相互之间在内国市场上不至于机会不均等。如果说这两种形式的确因为国与国之间发展不平衡，特别是发展中国家、不发达国家和发达国家之间实力悬殊而只能实现形式上的公平的话，那么，在WYO体制中根据发展中国家的不同情况而设置的种种例外条款，如幼稚工业保护条款，则无疑是在追求实质公平方面的重要举措。不难看出，“公平”二字在这里只是站在世界自由贸易的立场上，为了防范内国政府封锁市场、设置贸易壁垒而要求其不得歧视外国商人和企业，如果内国政府对外国人提供越国民待遇，自然不在其“公平”观念力所能及的考虑范围了。不过，同样也是为了加人WTO，同样也是为了与WTO)所代表的世界经济发展趋势保持一致，“公平”二字的另一方面的含义却不能不引起内国政府的高度重视，这就是为内资企业创造一个公平的环境。使其有机会与外资企业平等竞争，为加入全球经济一体化创造条件。

长期以来，我国在设计和制定涉外税收优惠法律制度时，一直重视吸引外资的流人，由于历史的原因，没有或很少从世界经济一体化、从我国经济加入世界经济的角度考虑问题，“以出养进”的外贸策略就很能说明这一点。而对外资实行优惠实质上就是对内资的歧视，推动外资流入的同时，也削弱了内资企业的对外竞争实力。所以，这实际上是一种促进外资融入我国经济、但却可能阻碍我国经济融人世界经济的税收政策。

三、WTO体制下中国外资税收优惠法律制度的改革方向

WTO体制下中国外资税收优惠法律制度改革的基本方向是，取消外资税收的超国民待遇。实行内外完全一致的税收优惠法律制度，使内外资企业在平等的起点上公平竞争。③

无差别待遇是市场经济高度发展、国际经济联系日益密切的产物。市场主体法律地位平等是价值规律发挥作用的前提，只有机会均等公平竞争，才能最终使资源得到优化配置，实现效率的最大化。随着世界经济一体化进程的加快，资源越来越频繁地跨越国境而在世界范围内流动。国际投资、国际贸易、国际金融将各个国家越来越紧密地结成经济利益共同体。这就要求每个国家必须考虑市场机制如何在世界范围内有效发挥作用。任何超国民待遇的鼓励措施和次国民待遇的限制或禁止措施从理论上讲都是背离市场经济要求的。④

无差别待遇在税法领域更具有特殊的意义。税法作为国家组织财政收入的主要手段，其最原始的功能是保障税款的征收入库，从而依法完成预算收入。与此同时，它还通过增减各纳税主体的所得和财产，调控国民经济有序运行。税率的高低、纳税环节的多寡、税前扣除的多少、折旧速度的快慢、税收优惠的程度，均可以作为刺激投资主体增减投资的信号。然而税法不可能也不应该替代或超越价值规律去解决一切经济问题，它只能顺应市场要求，在尊重经济规律的前提下，弥补市场机制的不足。市场经济高度发达的国家一向主张税收中性原则，⑤即税法在保障聚积财富、满足公共开支的同时，尽量不干预或少干预企业和个人的经济决策过程，不影响资源接市场机制的要求合理配置，只有当市场 失灵时才借助税法予以矫正。按照这个原则，一般不给予外国投资者特殊的税收待遇，而是完全按国内企业的标准予以对待，既不歧视，也没有额外的税收优惠。

我国目前虽然不是完全的市场经济国家，但市场经济是我国的改革目标，平等竞争、权利义务一致的观念同样应为我们所尊重。外资企业要求放松市场准入限制，放弃当地成分要求、出口实绩要求以及外汇平衡要求等，固然与市场经济和国民待遇的基本要求相契合，但是内资企业，特别是为国家财政承担主要义务、做出过重大

贡献的国有企业，要求取消涉外企业在税收优惠方面的超国民待遇也无可厚非。由于税收优惠待遇方面的差别，使得内外资企业的距离越来越大，难以做到公平竞争。不少行业的国有企业因为缺乏竞争力而相继为外资收购、兼并、控股，基本上为外资所垄断。对民族产业的发展构成了极大的威胁。外资税收优惠法律制度中超国民待遇的不合理性由此窥见一斑。

实现税收优惠无差别待遇的理论前提还在于如何评价税收优惠在吸引外资中所起的作用。我们认为，税收优惠在影响外国投资流人的种种因素中只起次要的作用，影响外资的主要因素是在我国政局稳定、市场的发展和增长潜力、经济体制的类型，以及基础设施状况、法制环境等。就我国而言，改革开放之初，虽然经济基础薄弱，硬件设施条件和软件制度建设都不甚如人意，但我国政治稳定，经济发展，法制逐步健全，投资环境日益改善，所以才使得税收优惠措施能够积极地发挥作用。再加之，涉外税收优惠制度发挥作用还必须考虑投资者母国以及引资竞争国的税法因素，特别是投资者回国后能否享受税收饶让待遇更是税收优惠能否真正使投资者受益的关键因素，这进一步加剧了税收优惠发挥效用的不确定性。可见，税收优惠对吸引外资的刺激作用是有限的。

外国投资者看好一国的投资市场一般是出于综合性的多层次、多角度考虑，而不仅是税收优惠程度的高低。中国取消外资的超国民税收待遇，根据国家经济发展形势和产业发展需要，实行内外一致的税法制度以后，只要继续着力于改善宏观投资环境，以中国如此巨大的市场和经济增长空间，以及丰富的资源、廉价的劳动力成本，是不难吸引外资到中国投资的。

四、WTO体制下外资税收优惠法律制度改革的具体途径

目前，我国的外资税收优惠法律制度除出口导向类容易被归入出口补贴而与ThIMS协议及《补贴与反补贴措施》相修外，其他的措施基本上都是赋予投资者的超国民税收待遇。这种做法虽然不会造成对外资企业的歧视，亦不为各国国内立法及双边、多边投资保护协定所反对或禁止，但从长远看不利于我国经济的持续健康发展。而内外资企业无差别税收待遇更符合市场经济条件下平等竞争和国际经济一体化的客观要求。有鉴于此，我国的外资税收优惠法律制度的改革对经济的发展和税收立法的完善有着积极的意义。

1.明确税收优惠立法权的主体，保证税收优惠措施的合法性。税收法定主义是税法领域至高无上的基本原则，它是一个国家税收法治程度的衡量标准和努力方向，在某种程度上也是WTO体制对税法的最高要求。因为只有坚持税收法定主义，才能保证各种有关国际贸易和投资的税法措施具有最大的权威性、确定性、稳定性和普遍性。按照税收法定主义的要求，征税主体、纳税人、征税对象、税目、税率等税法要素必须由最高立法机关以法律的形式加以规定，不仅如此，有关课税的对象的内容还必须明确肯定，不能含糊不清、无法适用，否则就会影响法律的效力。即使是授权行政机关立法，授权事项也只能限于个别具体的细节，不能在课税要素中留下空白或冲突并委托行政机关立法决定。而税收优惠无论形式如何，最终都是藉由减轻税负以达到刺激相关产业发展的目的，因此，不管是税收减免、加速折旧，还是税收豁免、税前列支，抑或投资抵免、出口退税，都必然导致对原有税法要素的突破和修改。从这个意义上说，拥有税收优惠立法权的主体无疑只能是税收最高立法机关，负载税收优惠制度的文件也必须属于狭义的法律，行政法规、行政规章、地方性规章都无权涉及税收优惠立法权的行使，更遑论行政机关的内部规范性文件。不难看出，我国目前层出不穷的税收优惠制度与税收法定主义的要求相距太远，因为除了《个人所得税法》和《外商投资企业与外国企业所得税法》中所规定的税收优惠措施外，其余的一律都是由国务院及其下级机关制定的。如果有朝一日修改宪法时能够采纳税收法定主义的原则和要求，那么，毫无疑问，这些税收优惠措施，甚至包括除上列两部法律以外的所有税收法规都将面临“违宪”的指控。当然，我们也十分清楚，税收法定主义所代表的税收法治在中国的实现还需要旷日持久的努力，然而它至少给我们指明了一个方向，税法应当顺时而进，不能背道而驰。因此，我们主张，当税收法定主义所内含的税收优惠立法权只能集中于最高立法机关的要求暂时无法实现时，退而求其次的做法是由国务院以行政法规的形式统一规定高新技术产业税收优惠措施的形式与内容，财政部与国家税务总局可以对这些优惠措施如何适用进行解释，但是同时应当接受合法性的审查，且不能对课税要素作出新的变更或修改，除此之外的任何机关都无权制定税收优惠措施，以维护和保障税法的权威。

2.改革税收管理体制，规范区域性税收优惠措施。中国1994年分税制改革虽然触及了各级预算主体的税收收入划分，但这种做法还只限于既定税种的征收管理权，税收立法权仍然控制在中央。而地方税收立法权的走向与税收法定主义对谁行使区域性税收优惠立法权的选择息息相关。如果中国效法美国和加拿大等国，将地方政府建设成完全独立的预算主体，地方立法机关在宪法授予的权限范围内享受完全的税收管辖权和独立的税收立法权，①那么，地方税收优惠权的主体也只能是地方立法机关。只不过这种模式与中国单一制的政体，中央集权的历史传统，以及加强中央宏观调控的现状有所冲突，即使是科学合理的，也只能作为一个远景发展目标。近期的改革方向不妨更多地采纳日本、韩国的有关地方税收立法权的相对保守的做法③，即虽然肯定分税制模式下的地方税收立法权，但这种权力必然由中央以《地方税法》等形式施加严格的限制，甚至可以考虑由中央立法机关对地方税的基本种类、课税要素直接立法，地方可以选择开征或不开征，并且课税要素在中央所规定的幅度范围内加以确定，就如目前的屠宰税、筵席税一样，以维护法律的统一实施。倘若如此，区域性税收优惠权绝大部分仍然是中央立法机关控制的，地方立法机关可以根据不同产业发展的情况在规定的范围内区别对待，以体现税收倾斜的政策意图。虽然我们也承认地方政府对地方税收拥有支配权，但是如果它们直接进行税收减免或采纳其它税收优惠方式，这仍然是有违税收法定原则的。因此，我们主张限制甚至取消当前地方政府的税收优惠权利，以维护税法的尊严。为了照顾各个地方的实际情况，在国家税收管理体制未进行改革之前，不妨考虑着力完善先征后退制度，尽量提高工作效率，缩短退税期限，为高新技术企业的发展提供地方财政支持。

3.建立税收支出预算管理制度，提高税收优惠的效率。“尽管税收支出所指无非是国家给予特定经济活动或特定纳税人的税收优惠，但从税收优惠到税收支出，并非是无谓的词汇变换，而是理论认识上的一次飞跃。它意味着税收不仅仅被作为政府取得财政收入的工具而存在着，税收还可以作为政府的一项支出计划，作为政府直接支出、信贷援助或其它政策工具的替代方案而存也”②的确，政府放弃本可以取得的税收，减少特定纳税人的应纳税额，同政府首先依法征税，然后再通过财政支出将一部分税收收入返还给那些最需要援助的纳税人，并无本质的区别。所以，不加预算控制的税收支出不仅对税基造成侵蚀，而且给预算法带来缺漏，对社会政策也带来了压力，因此将税收优惠列入政府财政援助支出系列，与直接的财政支出一起，成为政府预

算法案中不可或缺的内容，这不仅是完善国家预算支出法律制度的需要，同时也是更快地发展高新技术产业的一项行之有效的措施。不难看出，建立税收支出预算制度有利于加强人大和公众对各种税收优惠的控制，增加国家财政收入，减少不必要的税款流失，使更多的资金支出和更大的优惠力度可以使用在国家优先发展的高新技术产业上;有利于政府在税收支出与财政直接支出之间进行比较，选择较为恰当或最佳的财政援助形式，使高新技术产业的发展得到更有效的税收支持;同时还有利于正确评价各种税收优惠形式的实际效果，优化税收支出管理，提高减免税金的使用效益。由于税收支出预算对人员技能、统计技术的要求很高，需要税务部门投入相当的人力和物力，而我国目前缺乏这方面的实践经验，因此只能采取由简到繁。分段进行的模式。不妨先从高新技术产业税收优惠开始试点，待经验积累到～定程度和条件成熟后，再向其它部门和行业推广，最终编制全面的税收支出统一账户，纳入国家预算程序，实行完整的税收支出预算控制。

4.在统一税法的基础上统一税收优惠，保障内外资企业法律地位平等。造成内外资企业税负不均的主要原因是涉外企业的税收优惠泛滥，优惠的深度和广度远远超过内资企业。而造成这种现象的根源在于我国在企业所得税及其他一些小税种方面对内外企业分别立法，因法律规定的内容不一致才形成了内外有别的局面。如内资企业适用《企业所得税暂行条例》，而外资企业则适用《外商投资企业与外国企业所得税法》，两部法律在税率、税基以及减免税措施方面均不一致;内资企业须缴纳城市建设维护税和固定资产投资方向调节税，而外资企业却无须负担;内资企业征收房产税，外资企业征收城市房地产税，两者稍有差异。所以，只有先逐步统一税种法，消除税收优惠差别待遇的根源，统一税收优惠法律制度才有成功的希望。无疑，今后我国仍将根据国情对需要重点发展的产业和需要照顾的中西部地区通过税收优惠予以激励和促进。只要着重市场规律，这种措施都是必要的，并且～定能够起到宏观调控经济的目的。只不过这些优惠直对内外资企业一视同仁，即，只要符合税收优惠条件，都应当享受与之相对应的待遇，任何～方都不遭受歧视。改革的重点应放在取消涉外企业不合理的优惠待遇上，逐步实现税收优惠法律制度的内外统一。

5.调整税收优惠结构，使之更加符合我国经济发展需要和国际通行做法。鉴于普遍适用的税收优惠措施对境外投资者，特别是对主张税收中性、拒绝提供税收饶让待遇、然而却又拥有大量资金和先进技术的欧美发达国家的投资者缺乏吸引力。所以当务之急是取消其普适性，逐步废除对境外资金不分规模、不分技术档次、不分行业市场给予税收优惠的做法，并在此基础上调整税收优惠结构。经过二十多年的发展，我国以地区发展导向为主的税收优惠法律制度虽然促进了经济特区、沿海开放城市及内陆城市经济技术开发区的发展，但是从整体上看也加剧了地区间经济发展的不平衡，致使沿海地区与内陆边远地区的经济差距不但未能缩小，反而进一步扩大。为了改变这种状况，适应东部地区产业升级和西部地区产业改造的需要，应当有针对性地调整地区性税收优惠的结构。在东南部沿海地区，应鼓励资本密集和技术密集的生产型项目的投资，对于劳动密集型的普通加工项目和服务项目不再给予优惠。在中部地区，应继续坚持鼓励外向型经济为主的政策，减轻出口企业的税收负担。在西部地区，应以进口替代产业为主，同时鼓励传统产业改造，鼓励发展新兴产业和高新技术产业。所以，从整体上分析，地区性的税收优惠也应紧密结合产业政策发展的需要，加入产业性、技术性税收优惠的内容。特别是对于高新技术产业和资本密集产业，除给予减免税的优惠外，还应采取加速折旧、允许抵扣资本购进项目的全部增值税税款、允许扣除研究开发费用等措施，以降低企业的投资风险，对于技术转让和科技成果转让的所得应予以免税或减税。与此同时，吸引外资还不能仅局限于外商直接投资，利用各种金融工具和金融机构，通过在境外发行股票、债券、基金等形式吸引外商间接投资亦不失为一条有效之道。为此，应考虑对境外个人从中国取得利息、股息、红利和特许权使用费降低预提税率，以鼓励间接投资和引进外国先进技术。对于外商投资农业，且期限较长的，不妨给予十年左右的减税和免税期。如果是开垦荒山、荒地的外商投资企业，经过批准，也可以给予十年左右的免税期。至于为了鼓励出口，根据出口实绩给予不同等级税收优惠的做法，对急需外资的我国来说虽然能起到一定的激励作用，但是容易被归入TRIMS协议所禁止的投资措施和《补贴与反补贴措施协议》所禁止的补贴的行列，从而引发与其他国家的贸易争端，所以有必要在允许的过渡期内逐步予以改革。

6.调整减免型税收优惠模式，丰富税收优惠的形式和内容。当前我国税收优惠法律制度可以定位为～种以直接减免为主的模式，它对纳税人的创业和经营过程重视不够，而只是对其结果通过税收优惠的形式进行不同于其他纳税人的处理，使受惠主体能够保留更多的剩余利润。在外商投资领域，这种做法对于普通的生产制造企业是有利可图的，但对于前期投入大、风险高的高新技术产业却难以显其功效。为了吸引外商投资于高科技产业，税法直坚持间接减免为主、直接减免为辅，过程优惠为主、结果优惠为辅的原则。这可以从高新技术产品的生产过程得到说明。高新技术产品的生产一般需经历开发、实验、规模生产三个过程。在产品研究开发阶段，风险最大，设备费及科研人员的费用都很高，此时最需要税法支持的是将税收优惠的侧重点放在机器设备的加速折旧、研究开发费用的扣除等间接优惠方面;在中间试验阶段，企业的风险仍然很大，对资金的需求依赖性越来越强，此时税收优惠应侧重于投资抵免、亏损结转、提取风险准备金等。当企业进入工业化规模生产以后，尽管还存在着产品推广方面的市场风险，但风险已大大降低，企业开始具备偿债或较高盈利的能力。此时税收优惠的重点应在于弥补以前年度亏损，鼓励将盈利再次吸引到科技风险投资上。这种做法鼓励技术创新的过程，鼓励人们加大高新项目的技术开发、资金投入及人才培养。即使创新未有成果，在努力过程中也能享受到税收优惠，使研究开发者感觉到国家与自己共担风险，有助于激励其继续奋斗。不难想象，由于高新技术项目生产过程的特殊性，在研究开发和试验等最艰难最需要国家支持的时候，倘若采取结果优惠方式，直接减免纳税人的税款，则由于创新过程本来还无结果，无论优惠种类有多少、优惠幅度有多大，外商都不能实际享受。而过程优惠所带来的加速折旧、投资抵免、提取风险基金或技术开发基金等间接减免方式却可以给投资人带来真正的实惠。因此，间接减免比直接减免、过程优惠比结果优惠更能发挥税法对吸引外商投资高新技术产业的促进作用。

7.进一步改善投资环境，为税收优惠法律制度发挥作用创造良好条件。所谓投资环境，是指足以影响国际资本有效运行，发挥资本的基本职能，以及资本增值的一切外部条件和因素，它是一个由各种外部条件和因素有机结合而形成的综合环境。税收优惠是投资环境的重要组成部分，其作用的有效发挥必须借助其他条件的成熟。改革开放二十年来，我国鼓励外商投资的软硬环境虽然有较大程度的改观，特别是外资比较集中的沿海地区，自然环境和社会环境都发生了惊人的变化，但当前急待发展的中西部地区和农村却

存在着许多不尽人意的地方，如交通不便、环境恶化、法制不健全、工作效率低下等，影响了我国投资环境的对外形象。毋庸置疑，政府若不注重提高办事效率，改变工作作风，严肃政纪法纪，强化基础设施，保护生态环境，发展教育科学文化事业，而是本末倒置地税收优惠作为对外招商引资的唯一检码，其结果只能是缘木求鱼。从国际资本的供求关系看，资本的供给可能逐渐偏紧，而资本的需求却越来越大，国与国之间吸引外资的竞争越来越激烈。究其原因，一是东欧国家经济逐步好转，国内局势趋于稳定，投资环境正在改善，吸引外资的竞争力在增强;二是冷战结束后，国际形势趋于缓和，发展中国家都纷纷加入了吸引外国投资的行列，特别是拉丁美洲国家以及我国周边国家和地区，更具有相当的竞争力;三是近年来各种区域性国际组织的成员国家之间的经济联系日益加强，国际资本在其内部之间流动增加，特别是随着欧盟的成立，欧盟成员之间资本流动的增加更会减少国际资本的相对供给;四是一些西方发达国家由于基础设施完善，国内局势稳定，对一些追求安全稳定的国际资本吸引力也很强。在吸引外国投资的竞争如此激烈的情势下，如果我们不激流勇进，就有可能在国际资本市场上节节败退，痛失利用外资发展经济的良机。因此，我国应进一步改善投资环境，充分有效地发挥外资税收优惠的作用，为我国市场经济的顺利发展创造条件。

中国加入WTO迫在眉睫，而外资税收优惠法律制度的改革也应在这一伟大历史事件的推动下逐步实施。只有坚持内外资企业税收无差别待遇，并根据产业政策调整税收优惠的内容和形式，才能为中国经济在WTO体制下融入世界经济一体化的大潮提供一个高效、公平的税收法制环境，促进我国税法的完善以及与国际惯例的接轨。的规范，必须转化为立法。因此，在税法中，税收政策可以分为两类，～类是为适应新形势的发展而对税法的修改所提出的指导思想和原则，在税法实际修改之前，它并不具有规范作用;另一类是已经转化为法律的.政策，只有它才具有法律效力，对相关当事人具有拘束力。从这个意义上，所谓税收优惠政策的改革，其实完全就是指现行税法中关于税收优惠方面的法律规范及其指导思想的改革。所以，本文采纳税收优惠法律制度一向，而摒弃税收优惠政策的提法，以正视听。

《经济法学、劳动法学》・刘剑文 熊伟

外资税收优惠法律制度是指中国税法对在中国境内从事投资活动的外国资本或我国港澳台地区及华侨的资本所提供的一系列税收减让法律措施的总称。自从改革开放以来，我国为配合吸引外资的政策在涉外税法中对外商投资企业设置了诸多税收减免的优惠待遇，这些措施种类繁杂，形式多样，并且在引进外国资本和先进的管理经验及生产服务技术万面的确发挥不可替代的作用。然而，随着中国市场化改革的持续和对外开放程度的加深，特别是在中国要求“复关”和申请“人世”的过程中遭到世界多边贸易体制及其法律规则的冲击和挑战，外资税收优惠法律制度开始逐渐显露其弊端，成为中国经济进一步走向世界的障碍和阻力。因此，适应WTO规则体系的要求以及WTO所代表的全球自由贸易机制和世界经济一体化趋势，探讨外资税收优惠法律制度的改革有着极为重要的现实意义。

一、中国外资税收优惠法律制度基本评价

中国涉外税法始建于全国人大常委会于1980年和1981年分别颁布的《中外合资经营企业所得税法》和《外国企业所得税法》，这两部税法在维护国家主权及利益的基础上，体现了税负从轻、优惠从宽、手续从简的特点。1984年，国务院发布了《关于经济特区和沿海14个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》，1986年又发布了《关于鼓励外商投资的规定》，基本确立了我国对外资税收优惠法律制度的框架和格局。1991年4月，全国人大四次会议在合并中外合资经营企业所得税和外国企业所得税的基础上通过并公布了狲商投资企业与外国企业所得税法》，对涉外企业实现了税率、税收优惠和税收管辖权的统一适用。流转税方面，我国在整个20世纪80年代对涉外商品销售和劳务继续沿用工商统一税，财产税方面则沿用房地产税和车船使用牌照税。1994年，我国实行新的工商税制改革，在流转税法方面停征工商统一税，对内外资企业统一适用征收增值税、消费税和营业税。此外，税法还明确，外商投资企业和外国企业与内资企业一样，统一适用资源税、土地增值税、印花税、契税、屠宰税等税种。由于内外资企业在流转税、财产税等方面基本统一，而所得税却依然内外有别，因此外资税收优惠法律制度主要定位在所得税的减、免、缓等措施上。

二十年来，外资税收优惠法律制度的实施极大地促进了我国对外开放事业的发展，为营造良好的投资环境做出了积极的贡献。首先，它有利于吸引外国资本进入中国投资。在我国引进的外资中，既包括国际金融机构给中国政府的优惠贷款，和外国银行按照优惠利率给我国银行和金融机构的贷款，还包括数量巨大、遍布全国各地的外国直接投资，为中国现代化建设提供了宝贵的低成本和低风险资金。其次，它推动和促进了我国经济的发展和产业结构的调整。外商投资的增长对我国沿海地区经济的发展起到了非常重要的促进作用，既推动了出口贸易的增长，又增加了就业机会，缓解了就业矛盾。外商投资项目中的先进技术项目还带动了电子、通讯、信息等新型产业的加速发展，为我国产业结构的调整起到了良好的示范和先导作用。再次，它促进了我国经济体制改革，加速了中国经济的市场化进程。由于外资税收优惠法律制度的实施，刺激了外商在投资中的增长，国外的先进技术、设备、管理经验和人才，也随着外资一起进入我国，推动了我国相关领域的改造和创新。如外商投资企业关于成本管理、营销管理、人力资源管理的作法，为内资企业提供了经验借鉴，同时还扩大了国民的视野，使其对国际经济交往中的一些惯例和制度有所了解和运用，确立了一些与市场经济相适应的新思想、新观念。

然而，由于内在的制度缺陷及其所体现的政策导向的偏差，外资税收优惠法律制度在发挥积极作用的同时也对我国的经济持续、健康、稳定的发展带来了一些不利的影响。这些影响主要体现在：

1.税收优惠内外有别。目前，我国主要在所得税和关税领域实行内外两套制度，内资企业和外资企业虽然名义所得税税率都保持在33%，但是税法对外资企业所提供的税收优惠待遇无论从广度和深度上都远甚于内资企业，造成内资企业的实际税收负担远远重于外资企业，在经济竞争中很难与外资企业处于同一起跑线上。内外资企业不公平竞争愈演愈烈，其结果是，外资在国内许多产业占据优势地位，很多领域，如化妆品、通讯器材等几乎被外资独霸，而食品、电脑等行业也是风声鹤唳，危机重重。这种税收歧视使得本已惨淡经营的内资企业更是雪上加霜，经不起市场竞争的残酷和压力，最终导致许多企业破产、被兼并或严重亏损。

2.税收优惠层次过多。现行涉外税收优惠法律制度，是在改革开放的不同时期，根据经济形势发展的需要和开放地区的先后顺序，针对不同的情况分别制定的，难免导致税收优惠措施相互之间的冲突和效用抵消，不利于正确引导外商的投资方向，也人为地造成了外商投资在全国各地的不平衡。特别是

由于税收优惠的权限一度被滥用，致使一些地方政府从本地利益出发，单独制定了许多区域性的税收优惠措施，在国内形成了税收恶性竞争的混乱局面。由于令出多门，透明度低，效力层次不高，有些措施甚至属于违法操作，因此给人一种法纪不严的负面印象，难以取信于人。

3.税收优惠方法单一。我国的涉外税收优惠主要体现在所得税上，而且是以直接降低税率或减免税额为表现形式的。如从开始获利的年度起两年免交所得税、三年减半征收所得税，或者退还再投资部分已纳税额的一定比例等。这些税收优惠形式很多都只能使一部分企业受惠，对其余企业的吸引力则大大减弱，甚至还会加重其税收负担。如“免二减三”的办法对投资规模小、经营期限短的项目有利，而对于投资期限长、投资规模大的项目则难以奏效，甚至与短期项目相比还有不利影响。再如减免税型税收优惠对于生产型，特别是劳动力密集的生产型企业有利，而对无形资产或技术设备投资比重大的高新技术企业则未必如此。更何况，由于税收优惠存在时限因素，部分外商还可能采取重新登记或变更登记的办法以规避税法，继续无限期地享受优惠待遇。因此，单一的税收优惠方法在实践中会因其过于简单而使设计功率大打折扣。

4.税收优惠对产业政策体现不够。现行外资税收优惠法律制度偏重于地区性的优惠，而对国家需要优先发展的产业，特别是高新技术产业和经济欠发达地区重视不够，税收优惠的产业引导力不够。如设在经济特区的外商投资企业及在特区设立机构、场所从事生产经营的外国企业，不分产业性质都可享受15%的企业所得税优惠税率。而实际上特区的不少企业只是普通的制造或服务企业，真正属于高新技术产业和基础产业的比较少。再如对投资电力、铁路、港口、码头、公路等能源变通建设的项目，其优惠待遇也只提供给国务院批准的特定地区，弱化了涉外税收政策的产业结构调节效果，导致外商将更多的资金投入规模小、技术质量低的行业。

二、WTO对中国外资税收优惠法律制度的影响

正如加入WTO对中国税法的冲击和影响一样，WTO的原则、制度和规则也并不会给中国外资优惠法律制度带来大面积的、根本性的冲击，因为中国税法改革开放二十余年的发展本身就是一个不断地随着世界税制的发展形势而调整和改变的过程。在积极义务方面，中国目前的外资税收优惠法律制度与WTO的要求差距并不大。即使我们不对其进行大规模的调整和改革，除个别的细节外，也很难说中国会在许多方面明显违反其在申请“复关”和“入世”的过程中所承诺的义务。然而，WTO体制中蕴涵的自由、公平、平等以及经济全球化的趋势却在思想观念上迫使我们对中国的涉外税收优惠法律制度作深层次的思考。所谓WTO对中国税法，包括外资税收优惠法律制度，将产生巨大深远的影响，其实也正是从这个层面上说的。

在WTO规则体系中，有两项内容对中国涉外税法的调整和改革可能会产生较为明显的直接影响。一个是在乌拉圭多边贸易谈判中达成的《与贸易有关的投资措施协议》(以下简称TRIMS协议)，另一个是非歧视性原则中的国民待遇原则。实际上，TRIMs协议和国民待遇原则体现的精神是相通的，即都是为了促进国际贸易在公平的环境中正常发展。它们的区别在于考虑问题的出发点不一样。TRIMS协议是从国际投资的角度入手解释公平原则的，目标是消除各种扭曲外国投资的政策，以保证其中性。TRIMS协议附录规定，对投资的鼓励措施一旦扭曲了国际贸易，即为总协定所禁止。国民待遇原则主要是从国际商品贸易的角度来阐述公平原则的，其基本含义是国家给予外国人以不低于本国人的待遇。后来这一原则也延伸到国际投资、国际知识产权贸易等领域。仅就投资领域而言，它去求本国政府给予外国投资者在投资财产投资活动以及有关的司法。行政救济制度等方面不低于本国投资者的待遇。对比世界贸易组织相关原则与我国涉外税法，不难发现，我国外资税收优惠法律制度总体上是适应世界经济发展要求的，与WTO的相关原则也没有根本冲突。首先，从理论上看。国民待遇，包括税收待遇，虽然要求我国政府给予外国人以不低于本国人的法律地位，但是这个制度的出发点是站在外国投资者的立场上防范本国政府对外国人采取相对于本国人的歧视政策，所以要求不低于本国人的法律地位是对外国人权益的一种保障。从这个意义上说，国民待遇原则根本没有必要去禁止一国对外国人提供超国民待遇，因为这样只会增加外国人的方便和利益，而不会产生丝毫损害。实际上，任何国际条约中设定的国民待遇原则都未包括过此项要求。TRIMsKIM.协议虽然对一国鼓励外商投资的税收优惠措施规定了一定的限制，但其目的是为了遏制因税收恶性竞争扭曲国际贸易和国际投资，且并没有不允许鼓励措施的存在。因此，只要我国的税收优惠措施不致产生“避税港”现象，不为国际避税提供便利条件，而只是放弃一部分税收利益以吸引投资，促进国内经济的发展，就不会与TRIMS协议发生冲突。其次，从我国的实践看，我国涉外税收优惠措施也的确促进了外商在华的投资，促进了中国对外贸易的发展，从而也促进了全球贸易的发展。站在国际多边贸易体制的立场上，中国外资税收优惠政策并不会对其构成损害，所以WTO也就没有必要以规则和义务的方式强制其予以改变。

尽管如此，中国的外资税收优惠法律制度却决非无可指责。虽然其与WTO的具体规则未发生积极的冲突，但是有可能导致中国经济的发展与世界经济一体化的趋势背道而驰，对内资企业形成新的歧视，因此，仍然有必要予以调整和改革。

近五十年来，自《关税与贸易总协定》签字生效之日起，世界多边贸易体制就在发达国家的推动和广大发展中国家的积极参与下，沿着开放市场、自由贸易的方向努力前进。关贸总协定及世界贸易组织实际上都是在为国际贸易、国际投资追求一种相对公平的环境。破除关税壁垒，实行国民待遇，是为了使外国人有机会与内国人平等竞争;消灭国别差异，采纳最惠国待遇，也是为了使外国人相互之间在内国市场上不至于机会不均等。如果说这两种形式的确因为国与国之间发展不平衡，特别是发展中国家、不发达国家和发达国家之间实力悬殊而只能实现形式上的公平的话，那么，在WYO体制中根据发展中国家的不同情况而设置的种种例外条款，如幼稚工业保护条款，则无疑是在追求实质公平方面的重要举措。不难看出，“公平”二字在这里只是站在世界自由贸易的立场上，为了防范内国政府封锁市场、设置贸易壁垒而要求其不得歧视外国商人和企业，如果内国政府对外国人提供越国民待遇，自然不在其“公平”观念力所能及的考虑范围了。不过，同样也是为了加人WTO，同样也是为了与WTO)所代表的世界经济发展趋势保持一致，“公平”二字的另一方面的含义却不能不引起内国政府的高度重视，这就是为内资企业创造一个公平的环境。使其有机会与外资企业平等竞争，为加入全球经济一体化创造条件。

长期以来，我国在设计和制定涉外税收优惠法律制度时，一直重视吸引外资的流人，由于历史的原因，没有或很少从世界经济一体化、从我国经济加入世界经济的角度考虑问题，“以出养进”的外贸策略就很能说明这一点。而对外资实行优惠实质上就是对内资的歧视，推动外资流入的同时，也削弱了内资企业的对外竞争实力。所

以，这实际上是一种促进外资融入我国经济、但却可能阻碍我国经济融人世界经济的税收政策。

三、WTO体制下中国外资税收优惠法律制度的改革方向

WTO体制下中国外资税收优惠法律制度改革的基本方向是，取消外资税收的超国民待遇。实行内外完全一致的税收优惠法律制度，使内外资企业在平等的起点上公平竞争。③

无差别待遇是市场经济高度发展、国际经济联系日益密切的产物。市场主体法律地位平等是价值规律发挥作用的前提，只有机会均等公平竞争，才能最终使资源得到优化配置，实现效率的最大化。随着世界经济一体化进程的加快，资源越来越频繁地跨越国境而在世界范围内流动。国际投资、国际贸易、国际金融将各个国家越来越紧密地结成经济利益共同体。这就要求每个国家必须考虑市场机制如何在世界范围内有效发挥作用。任何超国民待遇的鼓励措施和次国民待遇的限制或禁止措施从理论上讲都是背离市场经济要求的。④

无差别待遇在税法领域更具有特殊的意义。税法作为国家组织财政收入的主要手段，其最原始的功能是保障税款的征收入库，从而依法完成预算收入。与此同时，它还通过增减各纳税主体的所得和财产，调控国民经济有序运行。税率的高低、纳税环节的多寡、税前扣除的多少、折旧速度的快慢、税收优惠的程度，均可以作为刺激投资主体增减投资的信号。然而税法不可能也不应该替代或超越价值规律去解决一切经济问题，它只能顺应市场要求，在尊重经济规律的前提下，弥补市场机制的不足。市场经济高度发达的国家一向主张税收中性原则，⑤即税法在保障聚积财富、满足公共开支的同时，尽量不干预或少干预企业和个人的经济决策过程，不影响资源接市场机制的要求合理配置，只有当市场 失灵时才借助税法予以矫正。按照这个原则，一般不给予外国投资者特殊的税收待遇，而是完全按国内企业的标准予以对待，既不歧视，也没有额外的税收优惠。

我国目前虽然不是完全的市场经济国家，但市场经济是我国的改革目标，平等竞争、权利义务一致的观念同样应为我们所尊重。外资企业要求放松市场准入限制，放弃当地成分要求、出口实绩要求以及外汇平衡要求等，固然与市场经济和国民待遇的基本要求相契合，但是内资企业，特别是为国家财政承担主要义务、做出过重大贡献的国有企业，要求取消涉外企业在税收优惠方面的超国民待遇也无可厚非。由于税收优惠待遇方面的差别，使得内外资企业的距离越来越大，难以做到公平竞争。不少行业的国有企业因为缺乏竞争力而相继为外资收购、兼并、控股，基本上为外资所垄断。对民族产业的发展构成了极大的威胁。外资税收优惠法律制度中超国民待遇的不合理性由此窥见一斑。

实现税收优惠无差别待遇的理论前提还在于如何评价税收优惠在吸引外资中所起的作用。我们认为，税收优惠在影响外国投资流人的种种因素中只起次要的作用，影响外资的主要因素是在我国政局稳定、市场的发展和增长潜力、经济体制的类型，以及基础设施状况、法制环境等。就我国而言，改革开放之初，虽然经济基础薄弱，硬件设施条件和软件制度建设都不甚如人意，但我国政治稳定，经济发展，法制逐步健全，投资环境日益改善，所以才使得税收优惠措施能够积极地发挥作用。再加之，涉外税收优惠制度发挥作用还必须考虑投资者母国以及引资竞争国的税法因素，特别是投资者回国后能否享受税收饶让待遇更是税收优惠能否真正使投资者受益的关键因素，这进一步加剧了税收优惠发挥效用的不确定性。可见，税收优惠对吸引外资的刺激作用是有限的。

外国投资者看好一国的投资市场一般是出于综合性的多层次、多角度考虑，而不仅是税收优惠程度的高低。中国取消外资的超国民税收待遇，根据国家经济发展形势和产业发展需要，实行内外一致的税法制度以后，只要继续着力于改善宏观投资环境，以中国如此巨大的市场和经济增长空间，以及丰富的资源、廉价的劳动力成本，是不难吸引外资到中国投资的。

四、WTO体制下外资税收优惠法律制度改革的具体途径

目前，我国的外资税收优惠法律制度除出口导向类容易被归入出口补贴而与ThIMS协议及《补贴与反补贴措施》相修外，其他的措施基本上都是赋予投资者的超国民税收待遇。这种做法虽然不会造成对外资企业的歧视，亦不为各国国内立法及双边、多边投资保护协定所反对或禁止，但从长远看不利于我国经济的持续健康发展。而内外资企业无差别税收待遇更符合市场经济条件下平等竞争和国际经济一体化的客观要求。有鉴于此，我国的外资税收优惠法律制度的改革对经济的发展和税收立法的完善有着积极的意义。

1.明确税收优惠立法权的主体，保证税收优惠措施的合法性。税收法定主义是税法领域至高无上的基本原则，它是一个国家税收法治程度的衡量标准和努力方向，在某种程度上也是WTO体制对税法的最高要求。因为只有坚持税收法定主义，才能保证各种有关国际贸易和投资的税法措施具有最大的权威性、确定性、稳定性和普遍性。按照税收法定主义的要求，征税主体、纳税人、征税对象、税目、税率等税法要素必须由最高立法机关以法律的形式加以规定，不仅如此，有关课税的对象的内容还必须明确肯定，不能含糊不清、无法适用，否则就会影响法律的效力。即使是授权行政机关立法，授权事项也只能限于个别具体的细节，不能在课税要素中留下空白或冲突并委托行政机关立法决定。而税收优惠无论形式如何，最终都是藉由减轻税负以达到刺激相关产业发展的目的，因此，不管是税收减免、加速折旧，还是税收豁免、税前列支，抑或投资抵免、出口退税，都必然导致对原有税法要素的突破和修改。从这个意义上说，拥有税收优惠立法权的主体无疑只能是税收最高立法机关，负载税收优惠制度的文件也必须属于狭义的法律，行政法规、行政规章、地方性规章都无权涉及税收优惠立法权的行使，更遑论行政机关的内部规范性文件。不难看出，我国目前层出不穷的税收优惠制度与税收法定主义的要求相距太远，因为除了《个人所得税法》和《外商投资企业与外国企业所得税法》中所规定的税收优惠措施外，其余的一律都是由国务院及其下级机关制定的。如果有朝一日修改宪法时能够采纳税收法定主义的原则和要求，那么，毫无疑问，这些税收优惠措施，甚至包括除上列两部法律以外的所有税收法规都将面临“违宪”的指控。当然，我们也十分清楚，税收法定主义所代表的税收法治在中国的实现还需要旷日持久的努力，然而它至少给我们指明了一个方向，税法应当顺时而进，不能背道而驰。因此，我们主张，当税收法定主义所内含的税收优惠立法权只能集中于最高立法机关的要求暂时无法实现时，退而求其次的做法是由国务院以行政法规的形式统一规定高新技术产业税收优惠措施的形式与内容，财政部与国家税务总局可以对这些优惠措施如何适用进行解释，但是同时应当接受合法性的审查，且不能对课税要素作出新的变更或修改，除此之外的任何机关都无权制定税收优惠措施，以维护和保障税法的权威。

2.改革税收管理体制，规范区域性税收优惠措施。中国1994年分税制改革虽然触及了各级预算主体的税收收入划分，但这种做法还只限于既定税种的征收管理权，税收立法权仍然控制在中央。而地方税收立法权的走向与税收法定

主义对谁行使区域性税收优惠立法权的选择息息相关。如果中国效法美国和加大等国，将地方政府建设成完全独立的预算主体，地方立法机关在宪法授予的权限范围内享受完全的税收管辖权和独立的税收立法权，①那么，地方税收优惠权的主体也只能是地方立法机关。只不过这种模式与中国单一制的政体，中央集权的历史传统，以及加强中央宏观调控的现状有所冲突，即使是科学合理的，也只能作为一个远景发展目标。近期的改革方向不妨更多地采纳日本、韩国的有关地方税收立法权的相对保守的做法③，即虽然肯定分税制模式下的地方税收立法权，但这种权力必然由中央以《地方税法》等形式施加严格的限制，甚至可以考虑由中央立法机关对地方税的基本种类、课税要素直接立法，地方可以选择开征或不开征，并且课税要素在中央所规定的幅度范围内加以确定，就如目前的屠宰税、筵席税一样，以维护法律的统一实施。倘若如此，区域性税收优惠权绝大部分仍然是中央立法机关控制的，地方立法机关可以根据不同产业发展的情况在规定的范围内区别对待，以体现税收倾斜的政策意图。虽然我们也承认地方政府对地方税收拥有支配权，但是如果它们直接进行税收减免或采纳其它税收优惠方式，这仍然是有违税收法定原则的。因此，我们主张限制甚至取消当前地方政府的税收优惠权利，以维护税法的尊严。为了照顾各个地方的实际情况，在国家税收管理体制未进行改革之前，不妨考虑着力完善先征后退制度，尽量提高工作效率，缩短退税期限，为高新技术企业的发展提供地方财政支持。

3.建立税收支出预算管理制度，提高税收优惠的效率。“尽管税收支出所指无非是国家给予特定经济活动或特定纳税人的税收优惠，但从税收优惠到税收支出，并非是无谓的词汇变换，而是理论认识上的一次飞跃。它意味着税收不仅仅被作为政府取得财政收入的工具而存在着，税收还可以作为政府的一项支出计划，作为政府直接支出、信贷援助或其它政策工具的替代方案而存也”②的确，政府放弃本可以取得的税收，减少特定纳税人的应纳税额，同政府首先依法征税，然后再通过财政支出将一部分税收收入返还给那些最需要援助的纳税人，并无本质的区别。所以，不加预算控制的税收支出不仅对税基造成侵蚀，而且给预算法带来缺漏，对社会政策也带来了压力，因此将税收优惠列入政府财政援助支出系列，与直接的财政支出一起，成为政府预算法案中不可或缺的内容，这不仅是完善国家预算支出法律制度的需要，同时也是更快地发展高新技术产业的一项行之有效的措施。不难看出，建立税收支出预算制度有利于加强人大和公众对各种税收优惠的控制，增加国家财政收入，减少不必要的税款流失，使更多的资金支出和更大的优惠力度可以使用在国家优先发展的高新技术产业上;有利于政府在税收支出与财政直接支出之间进行比较，选择较为恰当或最佳的财政援助形式，使高新技术产业的发展得到更有效的税收支持;同时还有利于正确评价各种税收优惠形式的实际效果，优化税收支出管理，提高减免税金的使用效益。由于税收支出预算对人员技能、统计技术的要求很高，需要税务部门投入相当的人力和物力，而我国目前缺乏这方面的实践经验，因此只能采取由简到繁。分段进行的模式。不妨先从高新技术产业税收优惠开始试点，待经验积累到～定程度和条件成熟后，再向其它部门和行业推广，最终编制全面的税收支出统一账户，纳入国家预算程序，实行完整的税收支出预算控制。

4.在统一税法的基础上统一税收优惠，保障内外资企业法律地位平等。造成内外资企业税负不均的主要原因是涉外企业的税收优惠泛滥，优惠的深度和广度远远超过内资企业。而造成这种现象的根源在于我国在企业所得税及其他一些小税种方面对内外企业分别立法，因法律规定的内容不一致才形成了内外有别的局面。如内资企业适用《企业所得税暂行条例》，而外资企业则适用《外商投资企业与外国企业所得税法》，两部法律在税率、税基以及减免税措施方面均不一致;内资企业须缴纳城市建设维护税和固定资产投资方向调节税，而外资企业却无须负担;内资企业征收房产税，外资企业征收城市房地产税，两者稍有差异。所以，只有先逐步统一税种法，消除税收优惠差别待遇的根源，统一税收优惠法律制度才有成功的希望。无疑，今后我国仍将根据国情对需要重点发展的产业和需要照顾的中西部地区通过税收优惠予以激励和促进。只要着重市场规律，这种措施都是必要的，并且～定能够起到宏观调控经济的目的。只不过这些优惠直对内外资企业一视同仁，即，只要符合税收优惠条件，都应当享受与之相对应的待遇，任何～方都不遭受歧视。改革的重点应放在取消涉外企业不合理的优惠待遇上，逐步实现税收优惠法律制度的内外统一。

5.调整税收优惠结构，使之更加符合我国经济发展需要和国际通行做法。鉴于普遍适用的税收优惠措施对境外投资者，特别是对主张税收中性、拒绝提供税收饶让待遇、然而却又拥有大量资金和先进技术的欧美发达国家的投资者缺乏吸引力。所以当务之急是取消其普适性，逐步废除对境外资金不分规模、不分技术档次、不分行业市场给予税收优惠的做法，并在此基础上调整税收优惠结构。经过二十多年的发展，我国以地区发展导向为主的税收优惠法律制度虽然促进了经济特区、沿海开放城市及内陆城市经济技术开发区的发展，但是从整体上看也加剧了地区间经济发展的不平衡，致使沿海地区与内陆边远地区的经济差距不但未能缩小，反而进一步扩大。为了改变这种状况，适应东部地区产业升级和西部地区产业改造的需要，应当有针对性地调整地区性税收优惠的结构。在东南部沿海地区，应鼓励资本密集和技术密集的生产型项目的投资，对于劳动密集型的普通加工项目和服务项目不再给予优惠。在中部地区，应继续坚持鼓励外向型经济为主的政策，减轻出口企业的税收负担。在西部地区，应以进口替代产业为主，同时鼓励传统产业改造，鼓励发展新兴产业和高新技术产业。所以，从整体上分析，地区性的税收优惠也应紧密结合产业政策发展的需要，加入产业性、技术性税收优惠的内容。特别是对于高新技术产业和资本密集产业，除给予减免税的优惠外，还应采取加速折旧、允许抵扣资本购进项目的全部增值税税款、允许扣除研究开发费用等措施，以降低企业的投资风险，对于技术转让和科技成果转让的所得应予以免税或减税。与此同时，吸引外资还不能仅局限于外商直接投资，利用各种金融工具和金融机构，通过在境外发行股票、债券、基金等形式吸引外商间接投资亦不失为一条有效之道。为此，应考虑对境外个人从中国取得利息、股息、红利和特许权使用费降低预提税率，以鼓励间接投资和引进外国先进技术。对于外商投资农业，且期限较长的，不妨给予十年左右的减税和免税期。如果是开垦荒山、荒地的外商投资企业，经过批准，也可以给予十年左右的免税期。至于为了鼓励出口，根据出口实绩给予不同等级税收优惠的做法，对急需外资的我国来说虽然能起到一定的激励作用，但是容易被归入TRIMS协议所禁止的投资措施和《补贴与反补贴措施协议》所禁止的补贴的行列，从而引发与其他国家的贸易争端，所以有必要在允许的过渡期内逐步予以改革。

6.调整减免型税收优惠模式，丰富税收优惠的形式和内容。当前我国税收优惠法律制度可以定位为～种以直接减免为主的模式，它对纳税人的创业和经营过程重视不够，而只是对其结果通过税收优惠的形式进行不同于其他纳

税人的处理，使受惠主体能够保留更多的剩余利润。在外商投资领域，这种做法对于普通的生产制造企业是有利可图的，但对于前期投入大、风险高的高新技术产业却难以显其功效。为了吸引外商投资于高科技产业，税法直坚持间接减免为主、直接减免为辅，过程优惠为主、结果优惠为辅的原则。这可以从高新技术产品的生产过程得到说明。高新技术产品的生产一般需经历开发、实验、规模生产三个过程。在产品研究开发阶段，风险最大，设备费及科研人员的费用都很高，此时最需要税法支持的是将税收优惠的侧重点放在机器设备的加速折旧、研究开发费用的扣除等间接优惠方面;在中间试验阶段，企业的风险仍然很大，对资金的需求依赖性越来越强，此时税收优惠应侧重于投资抵免、亏损结转、提取风险准备金等。当企业进入工业化规模生产以后，尽管还存在着产品推广方面的市场风险，但风险已大大降低，企业开始具备偿债或较高盈利的能力。此时税收优惠的重点应在于弥补以前年度亏损，鼓励将盈利再次吸引到科技风险投资上。这种做法鼓励技术创新的过程，鼓励人们加大高新项目的技术开发、资金投入及人才培养。即使创新未有成果，在努力过程中也能享受到税收优惠，使研究开发者感觉到国家与自己共担风险，有助于激励其继续奋斗。不难想象，由于高新技术项目生产过程的特殊性，在研究开发和试验等最艰难最需要国家支持的时候，倘若采取结果优惠方式，直接减免纳税人的税款，则由于创新过程本来还无结果，无论优惠种类有多少、优惠幅度有多大，外商都不能实际享受。而过程优惠所带来的加速折旧、投资抵免、提取风险基金或技术开发基金等间接减免方式却可以给投资人带来真正的实惠。因此，间接减免比直接减免、过程优惠比结果优惠更能发挥税法对吸引外商投资高新技术产业的促进作用。

7.进一步改善投资环境，为税收优惠法律制度发挥作用创造良好条件。所谓投资环境，是指足以影响国际资本有效运行，发挥资本的基本职能，以及资本增值的一切外部条件和因素，它是一个由各种外部条件和因素有机结合而形成的综合环境。税收优惠是投资环境的重要组成部分，其作用的有效发挥必须借助其他条件的成熟。改革开放二十年来，我国鼓励外商投资的软硬环境虽然有较大程度的改观，特别是外资比较集中的沿海地区，自然环境和社会环境都发生了惊人的变化，但当前急待发展的中西部地区和农村却存在着许多不尽人意的地方，如交通不便、环境恶化、法制不健全、工作效率低下等，影响了我国投资环境的对外形象。毋庸置疑，政府若不注重提高办事效率，改变工作作风，严肃政纪法纪，强化基础设施，保护生态环境，发展教育科学文化事业，而是本末倒置地税收优惠作为对外招商引资的唯一检码，其结果只能是缘木求鱼。从国际资本的供求关系看，资本的供给可能逐渐偏紧，而资本的需求却越来越大，国与国之间吸引外资的竞争越来越激烈。究其原因，一是东欧国家经济逐步好转，国内局势趋于稳定，投资环境正在改善，吸引外资的竞争力在增强;二是冷战结束后，国际形势趋于缓和，发展中国家都纷纷加入了吸引外国投资的行列，特别是拉丁美洲国家以及我国周边国家和地区，更具有相当的竞争力;三是近年来各种区域性国际组织的成员国家之间的经济联系日益加强，国际资本在其内部之间流动增加，特别是随着欧盟的成立，欧盟成员之间资本流动的增加更会减少国际资本的相对供给;四是一些西方发达国家由于基础设施完善，国内局势稳定，对一些追求安全稳定的国际资本吸引力也很强。在吸引外国投资的竞争如此激烈的情势下，如果我们不激流勇进，就有可能在国际资本市场上节节败退，痛失利用外资发展经济的良机。因此，我国应进一步改善投资环境，充分有效地发挥外资税收优惠的作用，为我国市场经济的顺利发展创造条件。

中国加入WTO迫在眉睫，而外资税收优惠法律制度的改革也应在这一伟大历史事件的推动下逐步实施。只有坚持内外资企业税收无差别待遇，并根据产业政策调整税收优惠的内容和形式，才能为中国经济在WTO体制下融入世界经济一体化的大潮提供一个高效、公平的税收法制环境，促进我国税法的完善以及与国际惯例的接轨。的规范，必须转化为立法。因此，在税法中，税收政策可以分为两类，～类是为适应新形势的发展而对税法的修改所提出的指导思想和原则，在税法实际修改之前，它并不具有规范作用;另一类是已经转化为法律的政策，只有它才具有法律效力，对相关当事人具有拘束力。从这个意义上，所谓税收优惠政策的改革，其实完全就是指现行税法中关于税收优惠方面的法律规范及其指导思想的改革。所以，本文采纳税收优惠法律制度一向，而摒弃税收优惠政策的提法，以正视听。

《经济法学、劳动法学》・刘剑文 熊伟

2.谈我国外资税收优惠法律制度的完善 篇二

改革开放以来, 中小企业在我国建立和发展社会主义市场经济过程中发挥了极其重要的作用。有资料显示, 目前我国中小企业已超过1 000万家, 占全部注册企业数的99%;它们以不足50%的资产, 安置了75%的职工就业, 其中仅以中小企业为主体的乡镇企业就容纳了1.3亿农村剩余劳动力;每年我国工业新增产值的75%、出口总额的60%以上都来自中小企业;中小企业工业总产值和税额分别占全国企业的60%和40%左右。这足以说明, 中小企业的发展不仅有利于保证国家就业目标的实现, 而且在促进技术创新、维持市场活力、提高经济效益、促进公平竞争等方面也具有大企业无法替代的作用。20世纪70年代以来, 世界各国纷纷采取各种政策措施扶持和保护中小企业的发展, 在众多政策措施中, 税收政策有着突出的作用。借鉴发达国家在税收政策上扶持中小企业发展的成功经验, 对于促进我国中小企业的发展具有重要意义。经济全球化和高新技术的兴起, 为中小企业的发展提供了前所未有的机遇, 中小企业虽然规模相对较小, 产量低, 但是量大面广, 经营灵活作为一个整体, 中小企业在新经济中展现了勃勃生机和旺盛活力, 在经济和社会发展中发挥着不可替代的作用"然而, 中小企业在市场中处于弱势地位, 体现在资金, 资源, 人力等生产要素的缺乏。

二、国际上对于中小企业税收立法模式概述

在国外, 各国政府深刻认识到中小企业的重要作用, 对促进中小企业发展的问题越来越重视, 多数国家都给予中小企业税收扶持, 在税收立法, 税收优惠措施, 税收征管方面给予中小企业特殊的照顾, 如美国, 日本, 欧盟等国家都在立法的高度给予中小企业税收扶持以促进其发展。为了扶持中小企业的发展, 实践经济民主的理念, 从税收立法上对中小企业采取一定措施进行扶持是许多国家普遍采取的法律措施, 如美国《中小企业法》日本的《中小企业法》等为中小企业税收政策的顺利实施提供了有力的法律保障。就立法模式来看, 从各国实践可归纳出三种。一是单行立法模式。此模式的典型代表是美国。此立法模式主要特点是制定一系列扶持和保护中小企业的单行法律。涉及中小企业经济行为的各方各面, 如《美国小企业法》、《准时付款法》、《小企业资助法》、《小企业经济政策法》等。二是系统立法模式。此模式的典型代表是日本。该立法模式特点是既有基本法、又有单行法规与之配套;既包括组织法的内容, 又包括促进法和行为法的内容。三是分散立法模式。此模式主要为欧洲各国的立法模式, 如德国、法国、英国、意大利等。

三、完善我国中小企业税收立法的构想

改革开放后, 政府开始颁布一系列法律促进中小企业的发展, 如2002年6月制定《中小企业促进法》为中小企业发展提供了法律的保障, 致力为中小企业的健康发展提供一个稳定的法制环境。

1. 税收法定主义是我国税收法律中的一项重要的基本原则, 是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定, 税法的各类构成要素必须由法律给以明确规定;征纳主体的权利义务只以法律规定为依据, 没有法律依据, 任何主体不得征税或减免税收。按照税收法定主义的要求, 征税主体, 纳税人, 征税对象, 税率等税收要素必须由最高立法机关以法律的形式加以规定, 不仅如此, 有关课税的对象的内容还必须明确肯定, 不能含糊不清, 无法适用, 否则就会影响法律的效力。

2. 新企业所得税法对小型微利企业的税率问题的规定, 企业所得税法第二十八硕士学位论文第四章我国促进中小企业发展的税法的优化条规定符合规定条件的小型微利企业, 按20%的税率征收企业所得税, 合并了原企业所得税制度中适用于小型企业的两档低税率即对年应纳税所得额在3万元以下的企业, 按18%的比例税率征税;对年应纳税所得额在3万一10万元的企业, 按27%的比例税率征税, 实现了税制的简化, 但对应纳所得税3万元以下的小型微利企业实际上是提高了税率, 根据国外的经验, 如美国, 法国对小企业都是实行15%的税率, 对小企业的税率都比普通企业税率低十个百分点左右, 如英国, 日本, 所以对我国小企业的税率还可以适当的降低, 可以按高新技术企业15%的税率征收小企业的所得税, 体现国家的税收的直接扶持。

3. 现代税制的复杂, 使得纳税人很难凭借自身的能力正确理解税法, 依法履行纳税义务, 维护自身权利, 特别是中小企业纳税人由于资金, 人力等方面的不足因此建立和完善税收中介组织, 加快推广税务代理, 是帮助中小企业纳税人维护自身合法权益, 高效迅速的履行纳税义务的重要手段, 发挥社会中介服务组织的维权作用, 在以申报为核心的现代税收征管方式下, 纳税人的遵从成本进一步上升, 如果未能正确履行申报义务会依法承担税法责任, 因此, 借助专业人士的帮助以正确履行纳税义务, 己经成为大多数纳税人的选择趋势, 税务代理作为社会中介服务组织, 在维护纳税人权利过程中所起的作用不容忽视:作为专业人士, 他们精通税法, 可以准确地为纳税人履行纳税义务, 避免各种不必要的税收损失;同时, 他们在执业时, 地位比较超脱, 可以站在公正的立场上, 对税务人员的执法行为进行有效的监督, 从而促使税务人员不断提高执法水平能够客观, 公正执法, 确保中小企业纳税人权利不受侵害。

摘要：中小企业在我国经济发展中的作用日益突出, 中小企业的发展离不开国家税收法律的支持.本文从中小企业的发展现状入手, 结合发达国家中小企业税收法律制度的立法模式, 对完善我国中小企业税收优惠制度提出几点建议。

3.谈我国外资税收优惠法律制度的完善 篇三

关键词：非营利组织；税收优惠；建议

非营利组织是指在政府体系之外,依法成立,具有公共服务宗旨或促进社会福利发展,不分配盈余,享有免税或减税待遇的组织。非营利组织目前蓬勃发展是社会活力的展现，在发达国家非营利组织已成为民主与社会价值的守护者。与其他国家相比，我国的非营利组织起步较晚，是伴随着我国改革开放、由计划经济向市场经济转轨的过程逐步发展起来的。我国非营利组织大多是由事业单位改制转换、国家机关机构改革剥离出来或者在改革开放中准不发展起来的，因此非盈利组织"政府"色彩较浓重，民间色彩相对淡薄。而与此相对应的的税收优惠制度并不完善，政府对非营利组织征税的历史较短，在制度安排和征收管理层面均缺乏经验，不利于我国非盈利组织的健康发展，在国家职能逐渐转变的过程中，非营利组织的未来也面对极大地挑战，发现现行税收优惠法律制度中的问题将对其发展有着重要的意义。

一、我国非盈利组织税收优惠制度存在的问题

（一）营利和非营利的界限模糊

我国现行的针对非营利组织的税收优惠法律制度规定相对笼统，对非营利组织营利性和非营利性的标准没有给予确定，新《企业所得税法实施条例》中规定符合条件的非营利组织的营利性收入要征税，但是"国务院财政、税务主管部门另有规定的除外"，这种宽泛的标准造成了非营利组织营利和非营利性的界限模糊的状况。这使得一些符合免税条件的非营利组织没有纳入税收优惠的范围，但一些不具备免税条件的非营利组织却实际上享受着免税优惠，在造成国家税收流失的同时，也阻碍了真正的非营利组织的发展。

（二）税收优惠主体的税法地位不突出，立法层次不高

由于我国非盈利组织发展的时间较短，相关的法律制度比较不完善，对于非营利组织主题的定义，职能从《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》中找到一些零星的规定，相关规定不准确详实，税法地位不突出。这样就造成了非盈利组织概念上的混淆，增加了我国针对非盈利组织的征管难度。

（三）税收优惠不完善

当前针对非营利组织的税收问题，我国并没有专门为其设立一部税收法律制度。对非营利组织的税收规范问题，都由各个税种的税法来规定。也就意味着，在每一个税种中，如无对非营利组织进行特殊的规定，非营利组织将和其他纳税主体一样，无论其性质如何，从不从事经营活动，都要交纳税收。由于税收优惠散见于各税种、各行业的税收优惠规定中，既不利于管理，影响了税法的等级效力和稳定性，还可能造成执法的随意性，也不利于非营利组织完全享受到税收优惠，不利于非营利组织税收优惠政策的实施。

（四）对于捐赠的税收鼓励政策力度不够，捐赠减免制度不健全

由于我国针对非盈利组织捐赠问题的规定太笼统，难以落实与体现，捐赠行为受到限制，并且范围也受到限制。针对个人的捐赠行为，国家规定可免除的范围相比外国较低，挫伤了个人捐赠的积极性，同样在企业捐赠方面，减免力度过小，这些都阻碍了非盈利组织的发展。

（五）非营利组织免税认定程序不合理，税收管理制度落后

由于我国针对享受减免税收优惠待遇的非营利组织缺乏统一的认定机构，国家财税部门

以及一些行政部门都参与认定，大大影响了管理效率。同时我国的非营利组织登记管理制度不健全，有的非营利组织甚至不做登记。而税务部门没有单独针对非营利组织的票证管理体系，非营利性组织在经营活动中很少使用税务部门发票，不利于税务机关的管理，税收制度亟待完善。

二、完善我国非营利组织税收优惠法律制度的建议

（一）严格区分非营利组织的营利行为

根据非营利组织设立原则，该组织必须具备非营利性，然而由于市场驱动，非营利组织进入营利的领域已成为一种必然。因此应该严格区分非营利组织的营利行为，从收入的来源以及收入的最终目的两方面来判断。对于非盈利的行为应给与相应的税收优惠政策。

（二）界定非营利组织税收优惠主体

由于当前非营利组织当前并无明确的内涵和外延，因此必须从税法的角度界定作为税收优惠主体的非营利组织的概念、确认条件、特征、范围、分类、活动范围、设立程序。非营利组织必须具备非营利性和公益性。同时审批机关必须对非盈利组织定期检查，监督其行为是否符合非营利组织的设立原则，防止营利组织假借非营利组织名义从事营利活动。

（三）构建非营利组织的税收法律体系

鉴于我国非盈利组织出现较晚，相关的法律文件人确实准确概念的确定，因此为配合非营利组织的发展，我们需将临时指定的规范文件和相关补充通知整合并且统一。将分散的立法层次低的税收优惠政策整理集中，制定专门的税收优惠政策，使得非营利组织的税收优惠更加法制化、规范化，利于对非营利组织的征收管理，避免对非营利组织税收优惠滥用的现象发生。

（四）调整捐赠税收制度，鼓励捐赠行为

为了我国非营利组织的健康发展，我们应该扩大享受捐赠税收扣除优惠的范围，拓宽捐赠渠道，特别鼓励个人参与捐赠，调动个人捐赠的积极性，在企业方面，改革企业的捐赠的税收制度，鼓励其捐赠，促进非盈利组织的成长。

（五）规范税收管理，保证非营利组织的税收公平

借鉴国外税收优惠政策，我国应建立免税组织独立认证制度，非营利组织必须向税务机关办理税务登记，同时非营利组织要严格执行纳税申报制度。而对于免税资格的认定及审查必须有专门的部门进行定期检查。另外税务部门应尽快统一票证管理，建立非营利组织的票证管理体系。

参考文献：

[1]厦门大学财政系,厦门市国家税务局.两岸租税问题探究-海峡两岸租税学术研讨会论文集[D].厦门：厦门大学，2006.

[2]安体富,王海勇.非营利组织税收制度:国际比较与改革取向[J].地方财政研究,2005,(12).

4.完善我国环境税收制度的思考 篇四

(一)改革和完善现行环境保护税收措施的思路

我国现行的环境保护税收措施是在长期的税收实践中形成的,实践证明也是行之有效的。这些税收措施,奠定了我国环境税收制度的基础。今后的环境税收制度建设,应将改进和完善环境保护税收措施作为一项重要内容。

1.完善税收优惠措施。

除继续保留原有的减税免税和零税率等税收优惠形式外,还应针对不同优惠对象的具体情况,分别采取多种税收优惠形式。主要包括:

(1)在增值税制度中增加对企业购置的用于消烟、除尘、污水处理等方面的环境保护设备允许抵扣进项增值税额的优惠规定。

(2)在内、外资企业所得税和个人所得税制度中增加对企业和个体经营者为治理污染而调整产品结构、改革工艺、改进生产设备发生的投资给予税收抵兔的规定。

(3)在企业所得税制度中增加对实行企业化管理的污水处理厂、垃圾处理厂(场)实行加速折旧的规定。

这样,可以增强税收优惠手段的针对性和多样性,便于灵活运用各种不同税收优惠形式激励企业采取措施保护环境、治理污染。提高税收优惠措施的实施效果。

2.改革消费税制度。

为了增强消费税的环境保护效应,应对课征制度做如下改进:

(1)适当提高含铅汽油的税率,以抑制含汽油的消费使用,推动汽车燃油无铅化的程。

(2)在继续实行对不同排气量的小汽车用差别税率的基础上,应对排气量相同的、汽车视其是否安装尾气净化装置而实行区帆才待,并应明确规定对使用户“绿色”燃料的、汽车免征消费税,以促使消费者和制造商做出有利于降低污染的选择。

(二)开征环境保护税的基本设想

作为运用经济手段保护环境的一项措施,我国从1982年开始对工业企业超标排放的废水、废气和废渣征收排污费。这一举措对于遏制环境污染确实起到丁一定的作用。但由于其征收范围较窄,征收标准偏低,调控力度较弱,加之征收乏力,拖欠飞拒缴现象严重,征收效果不够理想。有鉴于此,我国开征环境保护税,应采取“费改税”的方式。在总结排污费征收经验的基础上,按照环境保护税的模式对其进行改革。适度扩大其征收范围,提高征收标准,并纳入税收制度体系，以便拓宽其调节领域,增强调节力度,增加课征的“刚性”,取得更佳的征收效果。

1.环境保护税的课征对象。

按照国际通行的做法,环境保护税的课征对象应是直接污染环境的行为和在消费过程中会造成环境污染的产品。从税收的公平性考虑,环境保护税的征收范围应具有普遍性,即凡属此类行为和产品均应纳入课征范围。但考虑到我国目前缺乏这一税种的制度设计和征收管理经验,在开征此税的初期,课征范围不宜太宽。应采取循序渐进的办法,先从重点污染源和易于征管的课征对象人手,待取得经验、条件成熟后再扩大征收范围。目前,应列入环境保护税征收范围的首先是排放各种废气、废水和固体废物(包括工业生产中产生的废渣及各类污染环境的工业垃圾)的行为。因为,此类行为对我国环境的污染最为严重,仅工业废物排放就构成我国污染源的70%。而且,对此类行为课税,我国既有征收排污费的经验作为基础,也有大量的国外经验可供借鉴。其次应把那些用难以降解和再回收利用的材料制造、在使用中会对环境造成严重污染的答种包装物品纳入征收范围。此类物品对环境污染比较严重,且不易消除,而对其课税在操作上又比较简便。

2.环境保护税的纳税人。

根据国际通行的“污染者付费”的原则,环境保护税应对污染环境者课征。但是,在税收实践中,为了易于控制税源和便利征收管理,对环境保护税的纳税人可做出不同的选择,通过税负的“转嫁”,借助于价格机制,达到课征目的。我国环境保护税的纳税人应暂定为从事应税排污行为和生产应税包装物的企业、企业性单位和个体经营者。对行政事业单位和居民分人暂不征收。

3.环保税的计税依据和税率。

(1)对应税排污行为,应以污染物的实际排放量为计税依据,采用定额税率,实行从量定额课征。对实际排放量难以确定的,可根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标测算排放量,作为计税依据。为鼓励纳税人积极治理污染,应制定出各种废水、废气和固体废物的排放质量标准小对未超过标准的,允

许免税排放。对超过标准的,则应根据其不同类别设置税目,视其对环境的污染程度，确定高低不同的税率。对同一类污染物,也有必要根据其有害成分的不同含量,确定差别税率。

(2)对应税包装物~可根据纳税人的应税销售收入按比例税率课征,也可以按销售数量采用定额税率课征。

环境保护税的负担水平,直接决定其征收效果,在设计税率时必须认真研究测算。环境保护税的课征目的主要在于借助税收杠杆遏制污染、破坏环境的行为,并为环境保护事业筹集资金。因此,从宏观上讲,环境保护税的负担应以满足政府为消除纳税人所造成的污染而支付的全部费用即补偿其外部成本为最低限量。从微观上讲,环境保护税的税收负担量的确定,就污染物排放行为而言,应高于企业为:清理污染采取技术措施的预期边际成本s就应税包装物的生产而言,应高于其与“绿色包装物”之间的成本差额。我国征收排污费的经验及国矫课征环境保护税的实践都已经证明,如果环境保护税的负担水平这不到这一水准,则难以取得令人满意的征收效果。因此,笔者建议,环境保护税税率的设计,特别是税负水平的确定,应在税务、环保等有关部门深入调查研究、精心测算、密切协作的基础上加以确窍。总的原则是税率不能太低,就“三废”的排放行为;而言,应高于现行排污费的收费标准。但在环境保护税的开征初期,为易于推行,其税目划分不宜过细,税率结构不宜太复杂。

4.环境保护税的征收管理及相关问题。

(1)环境保护税是一千种专闪性目的税,其税收收入应当作为专用基金,严格实行专款专用制度,全部用于环境保护方面的开支。

(2)根据目前我国各级政府之间的事权划分情况,环境保护税应作为地方税,由地方税务局系统负责征收管理,并按照属地原则划分税收管辖权。

(3)由于环境保护税的制度设计及征收管理涉及诸多环保科技问题,因而,在该税种的立法乃至征收管理过程中,税务部门应加强与环境保护部门的联系与协作。(4)为避免纳税人和公众的误解,应在环境保护税税法中申明,对污染、破坏环境的行为,不以是否履行纳税义务作为判定其合法?性的标准。对某些严重污染、破坏环境的违法行为,目且使缴纳了环境保护税,政府和司法部门仍可依照法律或行政法规进行处理。

2.环境保护税的纳税人。

根据国际通行的“污染者付费”的原则,环境保护税应对污染环境者课征。但是,在税收实践中,为了易于控制税源和便利征收管理,对环境保护税的纳税人可做出不同的选择,通过税负的“转嫁”,借助于价格机制,达到课征目的。我国环境保护税的纳税人应暂定为从事应税排污行为和生产应税包装物的企业、企业性单位和个体经营者。对行政事业单位和居民分人暂不征收。

3.环保税的计税依据和税率。

(1)对应税排污行为,应以污染物的实际排放量为计税依据,采用定额税率,实行从量定额课征。对实际排放量难以确定的,可根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标测算排放量,作为计税依据。为鼓励纳税人积极治理污染,应制定出各种废水、废气和固体废物的排放质量标准小对未超过标准的,允许免税排放。对超过标准的,则应根据其不同类别设置税目,视其对环境的污染程度，确定高低不同的税率。对同一类污染物,也有必要根据其有害成分的不同含量,确定差别税率。

(2)对应税包装物~可根据纳税人的应税销售收入按比例税率课征,也可以按销售数量采用定额税率课征。

环境保护税的负担水平,直接决定其征收效果,在设计税率时必须认真研究测算。环境保护税的课征目的主要在于借助税收杠杆遏制污染、破坏环境的行为,并为环境保护事业筹集资金。因此,从宏观上讲,环境保护税的负担应以满足政府为消除纳税人所造成的污染而支付的全部费用即补偿其外部成本为最低限量。从微观上讲,环境保护税的税收负担量的确定,就污染物排放行为而言,应高于企业为:清理污染采取技术措施的预期边际成本s就应税包装物的生产而言,应高于其与“绿色包装物”之间的成本差额。我国征收排污费的经验及国矫课征环境保护税的实践都已经证明,如果环境保护税的负担水平这不到这一水准,则难以取得令人满意的征收效果。因此,笔者建议,环境保护税税率的设计,特别是税负水平的确定,应在税务、环保等有关部门深入调查研究、精心测算、密切协作的基础上加以确窍。总的原则是税率不能太低,就“三废”的排放行为;而言,应高于现行排污费的收费标准。但在环境保护税的开征初期,为易于推行,其税目划分不宜过细,税率结构不宜太复杂。

4.环境保护税的征收管理及相关问题。

(1)环境保护税是一千种专闪性目的税,其税收收入应当作为专用基金,严格实行专款专用制度,全部用于环境保护方面的开支。

(2)根据目前我国各级政府之间的事权划分情况,环境保护税应作为地方税,由地方税务局系统负责征收管理,并按照属地原则划分税收管辖权。

5.我国房地产法律制度的完善浅议 篇五

所谓商品房预售,是指房地产开发企业将正在建设中的房屋预先出售给承购人,由承购人支付定金或房价款的行为。我国的商品房预售制度是从上个世纪九十年代初开始逐步建立的。十多年的发展表明,这项制度对培育我国房地产市场、推动房地产业的发展起到了重要的历史性作用。然而,商品房预售制度在实施过程中也产生了大量的道德风险和市场风险。2005年8月15日,中国人民银行发布的《2004中国房地产金融报告》称:“很多市场风险和交易问题都源于商品房的预售制度。目前经营良好的房地产商已经积累了一定的实力,可以考虑取消现行的房屋预售制度,改期房销售为现房销售。”8月19日,最早在是否取消预售制度方面存在争议的深圳市马上表态,目前不会取消房地产的预售制度。8月24日,建设部新闻发言人又明确指出,国家近期内不会取消商品房的预售制度。中国商品房预售制度的存与废一时成为实务界和学术界所热烈讨论的焦点话题。

我们认为,实现商品房预售制度的调整在客观上需要三个条件:首先,现行法律文本与社会秩序有难以克服的缺位和缺陷;其次,为制度的调整找到足以令人信服的理论依据;再次,在现实社会资源中能够寻找到足以替代该制度发挥作用的新的调整手段。而这三者的现实基础是否具备值得我们认真思考。

一、商品房预售制度考察:文本与实践

房产预售制度起源于上个世纪五、六十年代的香港,当时香港住房严重不足,需求庞大。霍英东成立的立信置业有限公司,一改当时的现楼销售政策,提出“预售楼花”,并提倡分期付款。随后其他地产商纷纷效尤,成为香港房地产市场的一大经营特色。从1955年到1965年十年间,香港地产业蓬勃发展。炒楼花也因此被国外部分媒体称为“中国人的第五大发明”,并波及东南亚地区。而我国大陆房地产法律制度的复兴从1979年改革开放之后才开始。奥斯丁认为,法律最重要的目的是研究有关实际存在的由人制定的法(positive law)。1988年全国人大通过“宪法修正案”规定,土地的使用权可以依照法律规定转让。从此,土地有偿、有期限使用制度得以建立。同年全国人大通过新《中华人民共和国土地管理法》。此后,我国房地产立法地位不仅提高,房地产法调整的对象和范围也不断扩大,从开始时的房地产产权、私房买卖、租赁扩展到房地产开发、建设、房地产交易、抵押以及房地产使用、消费等新的领域。但是由于商品房需求的普遍性和生产周期的长期性,处于起步阶段的房地产企业普遍面临开发资金短缺的问题。为解决房地产开发商先期工程建设资金不足、降低房地产业门槛、增加商品房供应以活跃房地产市场, 1994年7月第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过《中华人民共和国城市房地产管理法》。这部全面规范城市房地产开发的法律借鉴了香港的房地产开发模式,正式确立了商品房预售制度。此后国务院《城市房地产开发经营管理条例》、建设部《城市商品房预售管理办法》、《城市房地产转让管理规定》等,均对这一制度做了相应具体的规定。由于这些法律、行政法规、规章中关于预售制度的规定较为零散,我们对其进行归纳分析,认为目前我国商品房预售制度的文本内容主要包括以下几个方面:(一)商品房预售归口管理制度。2004年7月20日建设部修正的《城市商品房预售管理办法》第4条规定:国务院建设行政主管部门归口管理全国城市商品房预售管理;省、自治区建设行政主管部门归口管理本行政区域内城市商品房预售管理;市、县人民政府建设行政主管部门或房地产管理部门负责本行政区域内城市商品房预售管理。

(二)商品房预售条件法定制度。出于对《城市房地产管理法》第44条的细化, 2004年修正的《城市商品房预售管理办法》第5条规定商品房预售应当符合下列条件:一是已交付全部土地使用权出让金,取得土地使用权证书;二是持有建设工程规划许可证和施工许可证;三是按提供预售的商品房计算,投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上,并已经确定施工进度和竣工交付日期。

(三)商品房预售许可证制度。房地产开发企业要进行商品房预售,应当向房地产管理部门申请预售许可,取得《商品房预售许可证》。未取得《商品房预售许可证》的,不得进行商品房预售。房地产开发企业申请办理商品房预售登记,应当提交土地使用权证书、建设工程规划许可证、施工许可证、营业执照和资质等级证书、工程施工合同、预售商品房分层平面图、商品房预售方案。房地产开发主管部门应当自收到商品房预售申请之日起10日内,作出同意预售或者不同意预售的答复。同意预售的,应当核发商品房预售许可证明;不同意预售的,应当说明理由。

(四)商品房预售广告限制制度。《城市房地产开发经营管理条例》第26条规定:房地产开发企业不得进行虚假广告宣传,商品房预售广告中应当载明《商品房预售许可证》的文号。此外,《城市商品房销售管理办法》第23、42条规定房地产开发企业应当在订立商品房买卖合同之前向买受人明示《城市商品房预售管理办法》和《商品房买卖合同示范文本》。否则处以警告,责令限期改正,并可处以1万元以上3万元以下罚款。

(五)商品房预售合同登记备案制度。《城市商品房预售管理办法》第10条规定:商品房预售,开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内,向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。房地产管理部门应当积极应用网络信息技术,逐步推行商品房预售合同网上登记备案。商品房预售合同登记备案手续可以委托代理人办理。委托代理人办理的,应当有书面委托书。

(六)商品房预售款专用制度。《城市房地产管理法》第44条第2款规定:商品房预售所得款项,必须用于有关的工程建设。《城市商品房预售管理办法》第11条进一步进行授权性规定:商品房预售款监管的具体办法,由房地产管理部门制定。也就是说在工程竣工前,预售款必须用于相应楼盘的工程建设。

(七)预售商品房权属登记制度。《城市商品房预售管理办法》第12条规定:预售的商品房交付使用之日起90日内,承购人应当依法到房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理权属登记手续。开发企业应当予以协助,并提供必要的证明文件。由于开发企业的原因,承购人未能在房屋交付使用之日起90日内取得房屋权属证书的,除开发企业和承购人有特殊约定外,开发企业应当承担违约责任。

以上七项具体制度共同构成了我国现行商品房预售的法律规则和行为模式。经过十几年的发展,目前各大主要城市的商品房预售比例普遍都在80%左右,部分城市甚至高达90%以上。预售已经成为商品房销售的主要方式。国家统计局的资料显示:“2004年房地产开发资金共筹措17168.8亿元,定金和预收款达到7395.3亿元,比上年增长44.4%,占房地产开发资金的43.1%,成为房地产开发的第一大资金来源。企业自筹资金占房地产开发资金的30.8%,其中大约有70%是来自于个人按揭贷款,房屋定金和预收款中也有

30%的资金是来自于银行贷款,加上开发贷款也占到总开发资金的18.4%,房地产开发中使用银行贷款的总比重实际已经达到了52%以上。”①我国房地产业也仰仗预售这一扶持性政策,迅速完成了资本原始积累。

同时我们也观察到:房地产商在房产预售中的经验法则是把预售作为融资和转移风险的重要手段。一方面由于商品房贷款规模过于庞大,使银行存在的隐性金融风险逐年提高,另一方面由于现阶段我国的商品房预售及相关法律制度尚不健全,整个社会还缺乏行之有效的诚信约束机制,实践中开发商滥用其优势地位损害购房者利益进行重复买卖和抵押的情况屡见不鲜,严重损害预购人的合法权益,破坏房地产市场的正常交易秩序;作为房地产开发的管理主体———政府,则为了规范房产预售行为、遏制房价过快增长,采用政府规章的形式,严格商品房预售许可管理,完善房地产市场信息系统,提高房产交易成本,以期打击投机需求、维护房价稳定;作为预售商品房的购买者的经验法则则是在神秘、紧张的市场氛围下,要么排队购房,要么持币观望。市场参与各方的经验法则,引发了学界对预售制度的探讨和反思。

二、商品房预售制度存与废:两种对立的观点

通过前文对我国商品房预售制度的法律文本和实施现状的分析,我们不难看出预售制度是我国商品房销售的法定方式之一,随意废止是不行的。同时预售在实际操作中也是问题多多。因此商品房预售制度的存与废,不仅是一个严肃的立法问题,而且也是事关房地产业健康发展、国民生活质量改善的宏观、中观、微观的问题。我们必须谨慎地参照现有的学术资源,进行横向的比较分析: 首先,商品房预售制度保留论:认为目前应当保持商品房预售政策的稳定和连续。因为一是目前国家为商品房预售所设置的门槛并不低。要取得房产预售证,需投入人力、物力。并且开始预售只是获取现金流的开始,离投资目标的实现还相差很远,开发商还要防范和控制各种风险,协调各方利益;二是取消预售、筑高门槛,把中小开发商清出市场,不利于房地产市场的公平竞争和健康发展;三是目前的房产纠纷不能都算在预售制度头上,主要是预售制度的相关配套制度没有跟进,应该进一步加强对预售的有效监管。

其次,商品房预售制度废除论:②政府制定和调整房地产政策是由房地产业发展状况和主要矛盾决定的,任何政策的稳定和连续都是相对的。房地产起步阶段为培育市场,制定宽松的预售政策,有利于扩大投资规模、缩短生产周期、增加市场供应。但当市场出现供过于求就要适当调整政策,提高准入条件,控制投资规模。在目前商品房空置率连年上升的背景下,取消预售制度是必要的。因为:商品房预售制的基本特点是为开发商卖期房。其正常运转需要建立在两个基础之上:其一,商品住宅市场出现供不应求现象;其二,社会信用体系完备而有效。③但是,由于国内对商品房预售制缺乏相应的管制而导致许多法律纠纷。同时,它不仅大大降低了房地产行业的入市门槛,也使国家行政的、经济的制约手段相形见绌,削弱了政府行政的和经济的宏观调控措施的影响力度。

“法律三度说”认为,法律必须具备时间度(Dimension ofTime)、空间度(the Scope ofValidity)和事实度(Dimension ofPoint)。④这是研究法律的三个非常基本的维度,我们同样可以用它来衡量商品房预售法律制度。我们应当正视社会分化导致共识分野对法律的影响。虽然目前少有从法律角度分析商品房预售制度存与废的文章,但现有的无论是商品房预售制度保留论还是商品房预售制度废除论都是值得我们正视和思考的。从“事实度”上讲: 2005年是我国房地产业的政策调整年,中央政府采取了一系列“组合拳”式的政策来遏制投机,防止房价过快增长。然而事实是, 2005年中国各大城市的房价仍然以较高速度增长,同时房屋空置率加大。通过前文对预售制度运行实践的梳理,也可以看出:现行房地产法律秩序有难以克服的缺陷。这些不可以不说是对现行房地产法律行为模式需要修改发出的一个明确信号。我们认为房地产销售模式的构建直接影响到整个房地产业的制度安排和战略规划。面对目前房地产业浪费严重,快速制造卖期房,供求结构不合理,质量不能保证的自杀式经营、自杀式增长态势,必须重新从法制角度审视商品房预售法律制度本身的“事实”:

(一)预售制度“先天不足”

1.监管的单一:我国立法确立的是国务院建设行政主管部门和地方各级建设、房产管理部门归口管理全国城市商品房预售。管理的内容是以行政许可的方式审查预售的条件,颁发许可证。然而对未建成房屋销售行政许可的书面审查在房地产会计、审计信用机制尚未建立的条件下几乎没有发挥应有的把关作用。并且政府主管部门在预售过程中对预售合同的强制登记、预售广告的发布监管、资金的监管都是行政静态的、事后的管理,缺乏动态的、事前的防范,也没有引入金融监管、房产律师监管等市场条件下行之有效的监管手段。

2.性质的混淆:预售合同成立时标的物尚不存在,房地产商转让的是即将在约定日期交付的房地产所有权还是按照合同要求进行修建的房屋及相应的土地所有权,现行法律并没有明确,那么预售合同是买卖合同还是加工承揽合同的性质混淆。⑤而对预售合同性质的混淆,又直接导致了预售合同登记备案的性质不清。合同登记是物权登记还是债权登记,其法律效力如何?可否对抗后来的购买者或者银行、建筑商行使的抵押权等等问题,都成了法律文本本身无法明确的问题。

3.诸法的冲突:预售合同性质的不明确,也使得在预售商品房的再次转让在法律的适用上面临冲突。预售商品房是尚未竣工的期待物。《城市房地产管理法》第45条规定:“商品房预售的,商品房预购人将未竣工的预售商品房再行转让的问题,由国务院规定。”但至今为止,国务院关于该问题的规定一直未出台。各地就此问题的规定也各异,有的地方未作任何规定,有的地方允许再转让,有的地方禁止转让。有的地方还对预售对象细分:预售商品住房应当在竣工取得房产证后才能转让,而商品住房之外的其他商品房预购人则可以再转让。⑥于法无据的预售商品房的转让在适用《民法通则》、《合同法》以及最高院相关司法解释时,面临是适用物权法还是适用债权法的冲突。而预售合同的登记是只有行政意义还是兼具民商法上的意义这一根本问题上的模糊不清,也使商品房预售备案登记在法律适用上面临冲突。4.叠架的无状:预售商品房的具体运行中,从预售人资格的申请、房屋的设计、建材的供应,到房屋的建造、竣工交付、房屋产权登记的办理等一系列环节中,任何一个环节出现误差,都可能导致预售行为不能履行或不能完全履行。相对于其他买卖来说,预售商品房涉及的法律关系更为复杂。然而以《城市房地产管理法》第4章“房地产交易”第2节“房地产转让”中两条关于预售商品房的规定为依据,行政法规、相关部委规章、各地方法规、规章共同构建的房地产预售法律制度,是作为房地产现售法律制度的补充而规定的。没有系统的制度统筹,预售的“重条件与轻程序”⑦进一步使预售法律文本支零破碎,缺乏确实的操作性和明确的预期。

(二)预售制度“后天异化”

商品房预售法律制度在“监管单

一、性质混淆、诸法冲突、叠架无状”等四个方面的固有缺陷,导致该项制度异化: 1.竞争不充分:从经济学的角度看,市场的竞争状态可以分为竞争不足、竞争均衡和竞争过渡。我国国有土地使用权出让采取挂牌交易制度,没有市场化。而房产进入市场则由政府职能部门通过行政许可进行资源分配。由此导致开发商不惜高成本购买土地,然后快速制造,通过预售制度卖期房,提前回笼资金,把高房价抛给购房者。加之房地产特有的空间固定性、异质性、需求普遍性,使得在商品房销售领域竞争并不充分。质次价高的商品房仍然有市场,我国房地产业呈现不平等竞争和低效率竞争态势。

2.权利不对等:商品房建设过程就是商品的制造过程,市场的参与方的权利应该是对等的。然而预售过程中开发商利用政策、信息、资金、技术等优势,混淆房地产领域中投资与消费的界限,通过预售中隐瞒期房本身的合法性与质量风险、模糊售楼承诺与售楼广告的法律效力、单方对房屋设计作出重大调整、单方对预售房屋土地设定抵押等方法,将自己投资的风险转嫁到普通购房者身上。而购房者权利的实现则完全处于被动地位,法律给予的救济又由于前文所谈及的“预售制度性质的混淆”,而显得苍白无力。3.信息不公开:房产预售中参与方有开发商、政府、银行、保险公司、预购人。预售关系也十分复杂,包括预售合同关系,预售贷款关系,预售转让关系,预售行政管理关系。在预售制度安排下,交易双方的“标的物”(商品房)并不存在。消费者在一无实物可视,二无证据可查的条件下参与交易,一切都由开发商说了算。加上我们的信息公开机制建设严重滞后,预售制度下的商品房交易是在完全的信息不对称条件下发生的。虽然从2005年开始着手建立房地产市场信息网,但仍然不能满足市场透明交易的需求。加之政府监管缺乏联动,助长了开发商种种违法、违规、欺诈行为的发生,也为开发商囤积土地、哄抬房价、制造市场紧张气氛创造了条件。

4.融资不主动:房地产业是资金密集性产业。预售制度从香港引进的初衷之一就是为开发商新开融资渠道,缓解资金瓶颈,扶持房地产业快速、健康发展。然而,目前预售已经被开发商作为融资和转移风险的重要手段。施工建设风险和资金成本被过渡转嫁给购房者,同时借助抵押贷款、按揭、流动资金贷款,把开发项目庞大的债务负担最终都落在银行身上,使商品房的开发风险几乎全部转嫁给了银行。⑧而真正通过给予房产企业长远、可持续支撑的房产证券、债券等融资方式,则被认为资金成本过高而放弃。

预售制度“先天不足”注定了该制度“后天异化”。预售中诚信缺乏,广大购房者群体利益的被漠视以及我国金融风险的加大是竞争不充分、权利不对等、信息不公开、融资不主动的具体表现形式。商品房预售制度基本上是消费者利益随时受到侵害、房地产开发商获得暴利、银行承担金融风险的症结之所在。它作为一项法律制度,缺陷和缺位并存,并且自身难以克服。

三、商品房销售制度未来:均衡与和谐

既然预售制度先天不足,后天异化,那么进行制度的调整能找到足以令人信服的理论依据吗?并且在现实社会资源中能够寻找到足以替代商品房预售机制发挥作用的新的调整手段吗?对此我们还必须从价值理性的高度,重新审视现有的房地产销售模式,尤其是商品房预售制度。如果说预售制度是市场萧条时期的灵丹妙药,那么在市场繁荣时期它则是引发高烧的催化剂。中国房地产业要决胜未来,必须从利益平衡和社会和谐的角度探讨均衡与和谐机制的建立。

其一,从国家的政治诉求上看:党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。国家主席胡锦涛具体阐述了“以人为本”的含义:就是要以实现人的全面发展为目标,从人民群众的根本利益出发谋发展,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要,切实保障人民群众的经济、政治和文化权益,让发展的成果惠及全体人民。2006年3月5日,国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第四次会议作政府工作报告时再次强调,要继续解决部分城市房地产投资规模过大和房价上涨过快的问题,着力调整住房供应结构,促进房地产业的健康发展。从政治上讲,人们对房地产发展和商品房买卖有稳定的预期在社会变迁中具有重大意义。在政府正式出台预售制度去留的文件之前,各方基于维护既得利益的格局而有不同的声音是正常的。开发商在近几年来一系列的宏观调控措施面前与中央政府逆向预期,恶意炒作,不断拉高房价也是国家规则体系没有给开发商、银行以及购房者一个明确预期的必然结果。其实,商品房预售制度的存与废实质上讲就是确立新理念、构建新有序的关键性抉择。社会财富的分配形式与结构的变更是蕴含在该项制度去留背后的真谛。政策决策者和房产立法者必须找到这根风险链条的卡口,把政策的支撑点从倾向于开发商转向处于严重弱势的普通购房人,从而回应国家力求建设和谐社会的信号。

其二,从国家的法治诉求上看:经济法律应该能够对社会环境中的各种变化作出积极回应。⑨房地产法作为“回应性”更敏锐、与政治的联系更紧密的单行法,应该与社会经济关系的变化同步,有时甚至超前于社会经济关系的变化。当我们对房屋买卖法律关系模式进行构建时,涉及对当事人各自合法利益的考量、对第三人合法利益的考量以及公共政策的考量,○10经济法的实质正义价值观及其以社会为本位,决定了它不能只强调经济的、局部的效益,而应该是“实现经济效益与社会效益统一的法。”○11因此,作为经济法部门法的房地产法不能囿于特定行业、特定事件或特定当事人的公平、公正或效率,而必须在立法中体现维护公平竞争原则、责权利相统一原则、平衡协调原则,从大系统的角度来考虑公平、公正和效率的实现。房地产法制所确立的经济秩序应是全方位地兼顾政治、经济、人口、资源、文化等的协调和共同发展的秩序。而现行商品房预售

制度的构建,显然不能“形成国民经济支柱产业”和“全面提高居民居住质量”二者兼顾。公正的法律机制在预售制度中的体现是有限的。

因此,从价值理性的高度看,基于房地产销售制度对国家政治愿望和法治愿望的回应性,失衡的预售制度与国家宏观调控的目标不一致,与国家构建民主法治、公平正义的目标也不一致。取消商品房预售制度是回应国家政治诉求和法治诉求的“必须”。

然而,我们也应看到资金链是房地产业的命脉,房地产企业以预售资金、银行贷款、自有资金进行开发建设,其中预收资金所占比重近40%。如果取消预售制度,无异于切断了开发企业重要的资金来源。我们认为取消预售制度决不是矫枉过正,而是制度规则回归正轨的所有进程中的一个步骤。在平衡开发商、购房人、银行、保险公司利益的同时,我国的房地产业仍然要发展。在预售制度融资功能的替代上,我们认为可以在以下两方面进行相应的制度设计:(一)房地产资本市场市场化。市场化是资本市场的灵魂和其功能得以发挥的前提条件。房地产资本市场市场化,不仅能够实现房产公司资产的整体流动性,而且能够优化股权结构、改善公司治理。虽然短期会造成开发商资金成本的增加,但从长远上看,则为房地产行业“纳优汰劣”、提供旺盛经营动力提供了市场化的动态调整。我国日益深化的金融体制改革,为取消商品房预售制后的开发商提供了各种融资渠道和融资工具。房地产项目开发将会面临多种可供选择的融资模式。商品房预售制度取消后所带来的项目融资的困难,也必将由新兴的房地产金融体系予以解决。

(二)商品房抵押贷款证券化。央行《2004年房地产金融报告》中统计,截至2005年一季度中国内地的房地产贷款余额已经达到了27650.6亿元,而预售商品房按揭贷款所占比重较大。这一方面加大了商业银行的金融风险,另一方面也限制了贷款机构发放更多的资金以满足房地产领域的融资需要。住房抵押贷款证券化,可以把银行的住房信贷业务与证券市场联系起来,由专门的机构在证券市场上发行特种债券筹措资金,收购银行等金融机构发放的住房抵押贷款,专门机构可用借款人的还本付息款偿付债券的本息。抵押贷款证券化不仅降低了房地产市场风险向金融体系聚积的风险,保证银行稳健经营,而且也能通过扩大个人住房抵押贷款的资金来源,平抑部分因高房价而折损的民众福祉。

总而言之,我国商品房销售制度中关于预售法律制度的构建,是基于房地产市场化早期房地产行业幼稚和开发商资金链脆弱而进行的制度倾斜,是过渡时期的特殊做法。从本文对法律文本的梳理与实施现状的分析来看,商品房预售制度“先天不足”、“后天异化”。从均衡与和谐的价值理性角度来看,商品房预售制度与我国当前的“政治诉求”、“法治诉求”相违背。从制度功能的替代性上看,商品房预售制度的融资功能完全能够通过“房地产资本市场市场化”和“商品房抵押贷款证券化”来替代。因此我们认为,当前全国范围内,以立法的形式采取统一步骤取消商品房预售制度的时机已基本成熟。

注释

①杨丽媪:《商品房预售:取消还是保留》,载《中国房地产信息》2005年第10期。

②关于商品房预售制度存与废的争论,几年前就开始了:从交易角度,主张预售制度应存在;而从公平和金融安全角度,主张预售制度应取消。相关的文章可参见:沈正超、赵德和:《对调整商品房预售制度的思考和建议》,载《上海住宅》2000年第4期。张水荣:《应保持商品房预售制度的稳定与连续》,载《上海住宅》2000年第12期。刘继峰:《取消商品房预售,动了谁的奶酪》,载《建筑装饰材料世界》2005年第9期。

③参见张梦:《商品房预售制度使命终结》,载《中国房地产信息》2005年第10期。

④参见蔡志方:《行政救济与行政法学》,台湾三民书局1993年版,第8页。

⑤对预售合同性质的界定是明确开发商、预购方以及其他预售关系参与人权利与义务的关键。相关观点可参见陈耀东:《商品房买卖法律问题专论》,法律出版社2003年版,第53页;金俭:《析商品房预售合同》,载《现代法学》1996年第1期;薛成有:《论商品房预售法律关系》,载《行政与法》2004年第1期。⑥参见沪发[2004]16号:《上海市人民政府关于预售商品房转让问题的决定》。

⑦参见符启林:《房地产法》,法律出版社1999年版,第153、154页。

⑧参见易宪容:《预售制度背后的风险链条》,载《南风窗》2005年10月1日出版。

⑨参见刘普生:《论经济法的回应性》,载《法商研究》1999年第2期。

○10参见刘武元:《权属登记与房地产买卖合同———对我国〈城市房地产管理法〉第37条立法的检讨》,载《经济法学、劳动法学》2005年第1期。

6.谈我国外资税收优惠法律制度的完善 篇六

一、我国税收筹划法律环境存在的主要问题

(一) 税收立法不完善

1. 税法体系不够完备

我国没有一部统领税法的税收基本法, 对税收筹划合法性的认定、税收筹划的构成要件等重大关键性问题都没有专门的法律法规进行明确规定, 现行的税法体系只是一种宪法加各单行税法的模式。我国宪法原则性很强, 整部宪法就只有第56条对税收进行了规定。宪法中没有建立起税法基本规范, 同时宪法与各单行税法的联系非常少, 大量的税收基本问题是以行政规章的形式临时规定, 而并非是由法律予以规范的。因此造成税法法律效力低, 同时还存在规定分散、交叉重叠等不协调问题。这样, 在实际操作过程中纳税人就难以把握和运用税法, 税收筹划很难成功, 风险较高。

2. 税法的法律位阶过低

在我国目前的税法体系中, 除了《个人所得税法》、《企业所得税法》和《外商独资企业和外国企业所得税法》是以法律形式出现的外, 其他的税法规范都还是以行政法规和行政规章的方式存在。税法体系的现状导致了税法的法律层级偏低。同时, 众多的机关都拥有税收立法权力, 其具体职权在法律上又未进行明确的划分, 使得各级机关可以出台税收法规和优惠政策, 产生了下位法与上位法相抵触、下级机关超越职权解释税收法律法规、各级机关之间层层授权导致责任不明等一系列的问题。税法的这种复杂多变的状态, 容易出现纳税人依据某一税法开展筹划, 但是税务机关却依据另一税法对其进行制裁, 这都增加了税收筹划的风险和不确定性。

(二) 税收执法问题制约税收筹划发展

1. 税收执法权力滥用现象比较突出

纵观我国现行的税收法律法规, 其中大部分都是有关税收征管机关的权力和纳税人的义务的规定, 这种征纳双方权利义务不对等的现状促使纳税人在税收征纳关系中处于弱势地位。同时, 我国税收执法的主要依据是各级税务机关对税法所做的行政解释, 税务机关有对自己行政行为做出解释的权力。加之我国目前还缺乏对税收执法的有效监督。导致税务征管机关及其工作人员滥用权力、越权执法的情况比较突出, 概括起来主要包括以下几种:第一, 擅自变通税收法律法规规定, 擅自变更税基、税率;第二, 滥用税收减退免优惠政策, 擅自扩大优惠力度;第三, 越权处罚, 以补代缴, 以罚代刑等。

2. 征税程序上的违法问题仍然存在

我国法律由于受到大陆法系传统的影响, 在实践应用中注重实体、轻视程序的现象比较严重, 税收法律法规的应用也是如此。在税收征管活动中, 也是总是强调实体法, 而忽视程序法, 具体表现在:有些应当告知的事项却没有告知, 应当送达的文书却没有送达, 应当遵守的法定期限却没有遵守等等。而程序的正当性和合法性可以说是法律实施中的最关键因素, 税收程序的正当、合法与否直接关系到纳税人的切身利益, 是绝对不容忽视的。

3. 税收执法缺乏有效的监督

税务执法权应当同时受到内部监督 (对税务执法机关及执法人员来自税务主管部门监督) 和外部监督 (来自行政相对人的监督) 的共同约束, 才能对税务执法权力进行制衡, 从而有效地杜绝权力滥用行为。但是, 在实践中, 不管是税务主管部门还是纳税人, 都没有发挥其应有的监督作用。

二、进一步完善我国税收筹划法律环境的建议

(一) 建立相对完善的税法体系

1. 对税收实体法的完善

(1) 制定《税收基本法》

从税法的法律性质来看, 税法是属于公法, 同时, 我国的税种多且庞杂, 给每一个税种都单独制定一部法律是非常不现实, 也是难以实现的。鉴于此, 我们可以先制定一部《税收基本法》或者也可以称之为《税法通则》, 在《税收基本法》中对我国的税收法制原则、税法构成要素、税种的设计、纳税人的权益保护、征税机关的基本职责等重大问题进行明确。

(2) 为税收筹划专门立法

由于税收筹划只是纳税人和税务代理机构的单方面行为, 在其是否合法上具有不确定性, 因此必须在筹划前获得税务机关的认证, 认定其合法性, 解除纳税人后顾之忧。要达到此目的, 必须使纳税人、税务代理人和税务征管机关都有法可依, 这就必须给税收筹划专门立法。通过立法明确作为税收筹划法律关系主体的纳税人和税务代理人的法律地位、法律权利和义务, 确定税收筹划的范围和程序, 确定作为税收筹划认证人的税务机关的法律地位、法律权力和义务, 确定税务征管机关对税收筹划认证的法律效力等重大问题, 确保税收筹划健康、有序、可持续发展。

(3) 提升税法法律位阶

首先, 应当在《税收基本法》的统领之下, 对现行的税收法律法规进行清查梳理, 看现行的各种税收法律法规是否都有存在的现实意义, 如果已经没有继续施行的必要, 就应当及时予以废止;根据法规的重要程度和地位, 适时将现有的部分税收法规上升为税收法律;对于现有法律法规没有涉及到的又急需加以明确重要事项, 可以制定税收单行法, 这样就能很好地改变目前税收立法以行政立法居多、法律效力不高、法律位阶偏低的立法结构缺陷。其次, 对于税收立法权必须严格由全国人大及其常委会来行使, 全国人大及其常委会在对税种进行立法时, 应当尽量避免过于原则、笼统、抽象的规定, 使其尽可能的详尽, 具有较强的可操作性, 而国务院则只能够依法制定实施细则。

2. 对税收程序法的完善

(1) 设立独立的税收行政复议机关

鉴于我国目前的税收行政复议机关仍是作出具体税收行政行为的机关或其上级机关。复议机关在作出复议决定时难免会更多的考虑自己一方的利益而有失公平公正, 对纳税人不利。因此, 国家应当设立一个相对独立的第三方行政复议机关。例如:可以设置直属于国务院和各级人民政府的税收复议委员会或由中立的仲裁机构承担税收复议工作。这样就可以有效避免行政复议不公的弊端, 促进对纳税人合法权益的保障。

(2) 考虑设置专门的税务审判庭

鉴于税法案件是一种跨学科、专业性极强的案件, 一般的法官由于欠缺相关的专门知识和经验, 可能不能很好地裁决税法纠纷, 因此, 很多国家都专门设立了税务法院以解决专业性税法问题。“税收司法是税收法治的突破口”, 推进中国的税收法治建设必须以推进中国的税收司法发展为前提。同时, 根据我国目前司法系统的现状来考虑, 是不可能成立专门的税务法院的, 但是在行政庭下设专门的税务审判庭则是可行的。该税务审判庭法官除了应当具备丰富的民法、经济法、刑法等法律知识外, 还应该具备广泛的税收、财务、会计、企业生产经营、经济管理等多方面的知识。

(二) 税务征管机关必须严格依法治税

1. 提高税务执法人员的法制观念和专业水平

一方面, 税务机关应当定期对其税务执法人员进行业务培训, 使税务执法人员能够及时、高效、全面地了解最新的法律、政策和经济管理等知识, 不断提升他们的专业水平和依法行政、为纳税人服务的意识。另一方面, 税务机关还应当制定合理有效的服务和评比标准, 引入竞争激励机制, 推动税务执法人员素质和能力的提高, 完善税务执法队伍建设。

2. 规范税务征管机关的执法权

首先, 要求税务机关必须严格依法征税, 做到公平公正, 同等情况相同对待, 坚决抵制“人情税”、“关系税”的发生;其次, 税收征管机关对于纳税人通过合法的税收筹划活动实现的经济利益应当予以肯定和保护。再次, 在税收核定程序中同样要求税务机关做到严格依法执法, 税务机关在对证据的收集、分析、判断时要谨慎。最后, 对于偷税、骗税、逃税等违法行为, 要求税务机关严格依法予以制裁, 增加不法纳税人的违法成本, 阻断不法纳税人企图通过不法行为降低税收负担的途径, 从而为合法纳税人的合法税收筹划活动创造更为广阔的空间。

3. 建立对税务机关及其工作人员的监督机制

一是建立税务系统内部上下级之间的纵向监督关系。要求必须重视税务系统内部组织结构的构建, 尽量做到在每一级税务机构享有权力的同时, 都有相应的制约机构与之对应, 只有在合理分权的制度保障之下, 才能促进权力的合法运行。二是建立同级行政机构之间的横向监督关系。要求各级政府同级机构之间充分行使对其他机构享有的监督权力, 切实履行好监督义务, 共同监督保障政府各机构都能真正做到依法行政, 依法执政。三是纳税义务人要树立较强的维权意识, 当自己的合法权益遭到税务行政机关的不当或者非法侵害时, 坚决地进行维权活动, 这也是对税务行政行为的一种有效监督手段。四是新闻媒体要发挥好广泛的舆论监督作用。当税务机关及其工作人员存在任何违法行政行为时借助新闻媒体对其进行曝光, 可以起到很好的警示和教育作用, 促使税务机及其工作人员在以后的工作中切实做到依法行政和行使自身的权力。

参考文献

[1]徐英.税收筹划法律问题研究[D].吉林大学硕士学位论文, 2010.

[2]许海.经济全球化下税收筹划前景分析[J].现代商贸工业, 2011 (2) .

[3]黄丽秋.防范税收执法风险的对策分析[D].广西大学硕士学位论文, 2012

[4]李明辉.我国地方税收立法权问题研究[D].哈尔滨工程大学硕士学位论文, 2010.

7.谈我国外资税收优惠法律制度的完善 篇七

关键词：金融服务市场；法律监督管制

一、中国外资银行开放法律制度的缺陷及完善

中国的金融服务市场随着中国加入世贸组织也逐步面向国际市场开放，一系列法律规范的出台也逐步形成与国际的接轨，其中以银行业开放的法律制度更具代表性。综合上述对欧盟、对美国以及中国对外资银行开放等制度的分析，可以看出，中国的外资银行法制问题在某些方面已经达到了发达国家的水平，但仍然存在着缺陷。

中国外资银行开放法律制度的缺陷：我国关于外资银行的法律制度主要体现在银监会颁布的《中国银行业监督管理委员会外资金融机构行政许可事项实施办法》。该规范性法律文件的颁布标志着我国的外资银行准入法律制度走向了国际化。综合我国的外资银行管理条例，我们不难看目前的外资银行法律制度存在着一些缺陷。

1.我国对外资银行准入的形式

我国对外资银行准入的形式不加限制，既可以采取独资的形式，也可以采取中外合资或者是设立分行的形式。各外资银行在中国的准入形式中，采取设立分行、支行及代表处的形式居多。分行、支行及代表处在大多数情况下并不具有对立的法人人格，在责任承担的能力上远不如独资银行及合资银行。如果外资银行开放的结果仅仅只是这些附属机构数量上的增加，与开放的初衷有所不符，也无法达到的开放与准入的最佳效果，同时还会增加金融风险的几率。

2.对外资银行准入总资产的限制

我国规定了关于外资银行准入的总资产的要求：对申请人提出设立申请前一会计年度末总资产提出了要求。提出申请前一会计年度末总资产超过100亿美元的外国金融机构可以申请设立外商独资银行和合资银行；提出申请前一会计年度末总资产超过200亿美元的外国金融机构可以申请设立外国银行分行。对于资金这一方面，目前仅有申请前总资产要求这一条款，而对于贷款数额及存款额等反映外资银行业务运营及绩效等方面的数据并没有设置标准，这样的规定不仅无法综合判断外资银行的整体的实力，而且无法保证进入国内市场的外资银行的质量。

3.关于母国监管当局的合作

“我国《实施办法》明确要求外国金融机构是经所在国或地区金融监管当局认可并受到有效监管的金融机构。把投资申请者的母国具备健全的金融监管制度，并且申请者受到所在国家或地区有关主管当局的有效监管，以及申请者所在国家或地区有关主管当局对其申请的同意作为外资银行的设立条件。”

从《实施办法》中看，我国与母国监管的当局的关系主要停留在对其行政许可的承认及申请意见书和法律法规的初步审查，因此存在着以下的缺陷：首先缺乏对母国监管当局的级别、信誉及监管力度效率等方面的具体规定，无法保证东道国对外资银行的有效有力的监管；其次，缺乏本国与东道国的联合监管的规定，也缺乏了金融信息的交流合作与借鉴，没能形成对外资银行进行双重监管的效力，无法最大程度上保证对外资银行的监管，也无法形成东道国监管机构对在海外设立的外资银行机构进行持续性监管。

二、外资银行准入法律制度的完善

上文对外资银行准入制度的缺陷作出了详细的分析，综合对欧盟与美国相关制度的分析，并以此为借鉴来对中国的外资银行法律制度进行完善，对此笔者提出几点完善方案，详述如下：

1.注重协调，消除歧视，保护外资银行及金融机构的合法权益以及金融消费者的利益

我国自《实施办法》颁布施行以后，在全国方面已经建立了统一的审批制度，但不应当规定过于死板僵化的准入条件，应作“软化”处理。如在“资金总额”上，应制定弹性标准，规定一定的范围以便于各地方按照经济发展的实际情况进行选择。其次，在审批权限上，要做到权力下放，确定中央与地方的审批权限范围，更好地做到因地制宜，也能更好地适应变幻莫测的金融市场。最后，在监管体系上，也应该按照地域分配分管权限，这样既可以分担中央监管当局的监管压力，也可以调动外资银行针对地方的特点，制定相关方案及开办各类相应的金融服务。即做到统筹合一，同时注重地方协调，为外资银行在华设立提供更多的选择。

2.建立弹性化的市场准入标准、量化审慎性标准及简化审批程序

《实施办法》中，我国对外资银行准入的条件主要分为基本的硬性条件以及审慎性条件。对于硬性条件如前文所述应采取软化处理，不应规定单一数据，而应当根据地域规定一定的范围。对于外资银行的准入标准也应当作长期综合的考核，不仅要进行事前的监督，也要注重事后的监管，以防止临时集资以规避法律的风险。

审慎性标准一般规定比较原则，没有进行量化处理，缺乏一定的操作性。如良好的行业声誉和社会形象应当如何界定，可以参考《商标法》关于驰名商标的规定，从公众对银行的知晓程度，银行的社会评价以及客户资信评价以及近几年的业务绩效、宣传及负债等方面进行多方面的考查，应当予以列举。同时，还应该注意外资银行股东的资信证明的考查，防止因股东个人的问题损害银行的利益进而影响在华的经营状况。审批程序上应划繁为简，提高审批效率。比如在提交的审批文件上，如东道国的金融法律规制等问题可由本国监管机构查明，而无须由外资银行提交。

3.监管法律制度的完善