政府债务风险指标

政府债务风险指标（共8篇）（共8篇）

1.政府债务风险指标 篇一

我国地方政府债务风险初探

摘要：

根据公共产品理论，地方政府债务是一把“双刃剑”。一方面，地方政府债务的积极使用加快了本地发展的速度，为地方经济建设做出了贡献；另一方面，债务的不当运用会带来巨大的金融风险，给地方财政带来极大的考验。当前，我国地方政府债务规模庞大，已给地方经济社会稳定发展带来深刻的危害。并且在举债的同时使政府蕴涵了巨大的债务风险,随着债务规模的扩大,其潜在风险也在增加。强化地方债务风险管理，已成为进一步改革、发展中的重要议题。如何扬长避短，防患于未燃，这既是中国政府、学术界乃至全社会关注的重要问题,也是尚待破解的难题。关键词：

地方政府负债 成因 防范措施 正文：

一、地方债务风险的现状

地方政府债务是指由地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终必须由政府偿还的债务。从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。目前，我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇共四级政府的负债。当前直接债务仍然占债务总额的绝大部分，其次是担保债务，政策性挂帐占较小的比例。

长期以来，大量地方政府依靠举债度日已成为公开秘密。我国各级地方政府的债务总额，很难有全面、真实的统计数据。目前，我国对财政赤字的弥补方式主要是通过向银行透支或借款，但债务作为弥补财政赤字的来源，会随着财政赤字的不断增大而增长。同时，债务需要还本付息，债务的增加也会反过来加大财政赤字以及大量隐形债务的增加，依次循环，风险逐渐被积累放大。

中国银监会曾披露，目前地方融资平台贷款中存在严重偿还风险的贷款占比为23%，这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元。从政府层级来看，县级融资平台数量占比达60%，贷款余额占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率已经超过400%。地方融资平台局部风险的隐患，对于银行的影响不容忽视。

二、地方债务风险的成因分析

中国地方债务的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。

（一）制度因素 转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放。与此同时，为了增强中央政府的宏观调控能力，中央将消费税、关税等大税种划归中央，将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种，并且省以下是越往下越“无税可分”的局面。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配，建设性事务只能转而寻求制度外融资，部分县乡甚至连工资等经常性支出也通过借债来支付。政府投融资体制改革滞后，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。政府投融资体制存在许多漏洞和缺陷，主要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程。三是政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。由此形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。经济风险和社会风险的转嫁，加剧了地方债务压力。由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高及市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散和化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。

（二）政策性因素 积极的财政政策。为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，1998年到2005年，中央共发行国债9900亿元。这一政策从推动了地方政府债务规模的扩张，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。机关事业单位调整工资政策。国家在扩大内需政策的指导下，连续几次大幅提高机关事业单位人员工资。尽管中央安排了大量增资转移支付补助，但地方财政也需要安排一定投入。即便是由中央财政全部负担，地方还要自行消化“超编”人员的工资，福利费、住房公积金等支出，以及与财政支出挂钩的法定支出。在财力增长低于工资性支出增长的地方，要么借债发工资，要么形成拖欠，其结果都直接增加了地方政府的债务负担。

（三）管理性因素 机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置，无论有无必要，均苛求“上下对口”，大量增加了财政供养人员总量。在人员负担加重的同时，支出标准也在不断提高。除了“国标”工资之外，各地还竞相出台“省标”、“市标”等地方津补贴项目。管理松弛造成的财力缺口，只能举债或形成拖欠。各类升级达标活动加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。近几年来，为加快经济和各项社会事业发展，纷纷开展了名目繁多的升级达标活动，一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，在任期内不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”。由于领导者本人不必为当地政府所欠债务负责，导致地方政府在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本，更不计风险，行政行为任期化、短期化。

三、政府债务的防范和化解

地方政府债务风险的最终管理目标不是消除债务，而是有效控制债务的规模，防范和控制由此带来的风险，把债务风险控制在可承受的范围之内，保证财政的可持续性。要防范和控制我国现阶段的债务风险，应该从完善体制，强化债务风险管理及创新政府投融资机制等方面来实现。

（一）建立健全政府债务预警机制

地方政府如果有健全的政府债务预警机制，就能对政府债务的规模结构和偿债能力实施有效预警和防控，实现政府债务管理的系统化、规范化和科学化。在预警机制的建立和完善过程中，特别要注意预警部门的专一性，避免出现多部门同时监管出现利益纷争，应由专门机构和专门人员对地方政府债务进行定期统计和动态监控，同时可以发挥市场机制作用，通过市场评价机构对政府信用进行评价，达到使公众对政府发债行为的监督和约束。

（二）建立科学的偿债机制

政府债务所取得的资金是对以后收入的提前使用，因此建立科学有效的偿债机制是保证政府信誉和财政可持续发展的必要措施。政府增加偿债能力可以通过加大资金统筹力度，通过经济的发展增加财政收入，也可以通过压缩不必要的财政开支来加大偿债能力。必须指出的是，地方政府可以探索性的建立偿债基金，其基金的来源可以是政府债务项目的收益，也可以是纳入预算管理的政府性基金，但偿债基金的数额底线必须要保证当年债务本息所需的风险准备。

（三）建立健全政府债务信息的公开机制

由于政府负债没有纳入政府会计核算体系，因此政府财政报告中没有公开透明的政府负债风险信息，这样既不利于地方政府对本身负债情况的自查，也会在一定程度上影响政府的信誉，所以有必要建立政府负债信息的交流和公开机制，这样有利于上级政府更好掌握地方政府的负债情况，可以更为合理的对地方政府进行财政转移支付，同时可以通过对政府负债余额、还债情况即新增债务情况的分析比对，为政府决策提供真实、系统、科学的数据信息，以便使今后的政府债务计划更为高效合理。

总之，市场经济条件下财政经济不可能在“零风险”状态下运行，但目前地方政府不规范、不透明、不可控、不受监督的举债行为容易积累足以冲至财政危机的债务风险，因此，必须注意合理确定和控制债务规模，强化地方债务资金运用过程的管理和监督，提高地方债务资金使用效益，未雨绸缪，徐图整治，确保到期债务的及时偿付，维护地方政府的信誉。

参考文献：

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[8]毛莹.论我国地方政府债务风险防范[J]经济天地，2009（4）

[9]彭继复.地方政府债务管理及风险控制[J] 湖北财经高等专科学校学报2009.6.25

2.政府债务风险指标 篇二

2008年全球金融危机爆发, 各国经济下滑, 为应对国际金融危机, 在积极的财政金融政策激励下, 地方政府展开了轰轰烈烈的融资运动, 政府债务出现爆发式的增长。按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以中国此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范, 政府性债务风险防范预警机制没有真正形成, 政府债务的举借和偿还行为尚缺乏法律和制度上的有效约束。这一度使政府债务游离于财政预算管理体制之外, 加之职能部门分散决策、缺乏统一管理及不规范行政, 致使政府债务风险日渐凸显。不能否认, 地方政府举债资金大多投向城市基础设施建设、拆迁补偿、工业园区建设等, 这些投资对提升城市功能、改善民生、培植财源起积极作用, 但正如麻省理工学院人工智能学权威教授马文明斯基所说, “稳定中含有不稳定因素”。政府债务作为一种公共风险, 过度举债如饮鸩止渴。政府债务不断积累, 会扩大政府财政运行的不确定性, 影响财政可持续发展的能力, 甚至这种危险会进一步演化成经济危机、社会危机。

一、地方政府债务风险现状

地方政府债务自产生以来就一直缺乏明确的规则, 这就为地方政府债务风险打下伏笔。目前我国政府债务风险主要表现在以下方面。

(一) 地方政府债务的规模风险

如今全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大, 尚缺乏准确数据。但从总量上估算地方政府的债务规模数以万亿元计, 已达财政收入的三倍, 并可能随时间推移而继续放大。

2010年6月23日, 在十一届全国人大常委会上, 审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。数据显示, 截至2009年底, 上述地方各级融资平台公司307家, 其政府性债务余额共计1.45万亿元, 分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。

(二) 或有债务占有相当的比重, 潜在风险很大

或有债务是指由某一或有事项引发的债务, 或有事项引发的债务最终也要由政府来承担。在地方政府债务中, 或有债务占有相当的比重, 如社会保障资金缺口、农村合作基金、金融风险转嫁、粮食采购和流通中的积累亏损、地方政府担保等, 都属于或有债务风险。虽然其目前还不是地方政府的直接债务, 不需要地方政府现期偿还, 但它是很大的潜在债务风险。最近几年地方政府的或有债务和隐性债务规模在不断扩大, 而在一般的财政预算、债务统计中, 几乎都不包括这部分债务, 甚至很多地方政府在进行决策时也不考虑这些债务, 但可能造成的风险损失不容忽视。

(三) 地方政府债务的运行效率风险

从目前我国债务使用和管理水平来看, 效率风险很大。这一方面是指由于债务资金的使用效率不高, 可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险;另一方面是指由于债务资金的管理效率不高可能造成的不利于债务资金有效使用的风险。

(四) 债务偿债风险

任何债务都需要偿还, 从对某些地区的典型调查来看, 一方面, 地方政府债务的规模已较大, 有的甚至已超过地方财政的承受能力, 由于债务规模过大而可能导致到期债务无法完全支付的风险。今年到2013年期间, 大量地方债将进入还款期, 政府债务风险将会进一步积聚。另一方面, 政府投入的公益事业和民生工程不能形成直接收益, 而大多数政府偿债资金来源都集中在土地收益上, 这种政府债务是建立在土地不断升值的基础上的, 若土地出让不能达到预期增值收益, 债务到期无法偿还, 也会形成债务清偿风险。

二、防范化解政府债务风险的途径

防范化解政府债务风险必须从建立健全地方政府债务管理机制入手。

(一) 建立完善政府债务管理制度, 进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序

目前按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范。为了防范地方政府债务风险, 应当不断完善现有的法规, 适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和投融资决策失误问责条例在内的一系列法规, 对政府融资实行法制化、规范化管理。目前财政部正与全国人大预算工委组织起草《预算法》的修改稿, 试图解决政府负债的约束监督问题。参与《预算法》修订的人士透露, 政府债务管理没有科学统一的口径和标准, 许多债务都没有纳入预算管理之中, 政府举债缺乏约束和控制, 多数没有建立偿债机制。新法案将在强化政府债务管理方面做出一定突破, 并建立风险预警机制。鉴于财政在政府债务工作中的职能, 应进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位, 强化政府债务的归口管理, 实行举债批准制度, 防止各部门各自为政的多头举债行为, 达到切实有效约束和控制相关政府部门的举债行为, 由专门的部门统一管理政府债务, 明确其职责、权限, 赋予相应的职能, 发挥管理、监控、预警的作用, 统一负责地方政府债务工作。

(二) 加强政府债务预算管理, 积极推进预算制度改革

通过政府债务预算, 掌握政府债务总体规模, 摸清政府债务底数, 划分债务责任, 明确偿债主体, 规范举债行为, 防范和预警政府债务风险, 以政府预算管理机制来约束各级政府和部门的举债和偿债行为, 有利于相关监督机制的完善, 有利于各市县党政主要领导经济责任的明确划分, 有利于地方政府形象的提升, 有利于有效防范和遏制金融风险转化为财政风险。

由于上级部门对政府债务数据口径没有十分明确的界定, 目前各部门向其他机构上报债务数据相差较多, 报送口径各异, 比较混乱, 影响了统计数据一致性、真实性和可比性。2010年6月, 国务院专门发布了《关于加强地方政府融资管理的通知》, 明确提出将地方政府债务收支纳入预算管理, 逐步由收付实现制转变为权责发生制。统一按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后, 政府及其部门所负担的全部债务事项, 只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的, 都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下, 预算会计应反映当期发生的债务行为对以后年度的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理确认和计量, 以防范和化解现实的和未来的偿债风险。要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲, 其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性, 这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎, 以充分估计各种财政风险和损失。

(三) 建立地方政府债务风险预警机制

1. 构建统一的财政预算监督机制。

强化人大对财政预算的监督。进一步规范和完善财政部门内部预算编制及其执行的监督。由监督型向管理型转变, 由被动监督向主动监督转变。为进一步加强政府债务监管力度, 及时了解和掌握政府债务运行动态, 要相应建立透明的财政预算监督信息披露机制。搭建一个媒体和公众监督平台, 建立预算支出、监督信息披露系统, 定时发布信息公告, 让媒体和公众进行监督。

2. 建立政府债务档案。

建立政府债务档案是健全政府债务管理体系的一项重要举措, 是完善财政部门对政府债务管理职能的内在要求。对政府举借债务个案进行备案登记, 包括项目借款合同及相关抵质押合同, 贷款 (或转、分贷款) 协议, 担保函和配套资金承诺函, 还款承诺协议和还款计划, 以及项目建议书、可行性研究报告、立项审批文件等。债务档案的建立弥补了债务管理信息不对称问题, 真正做到举债有规、还债有源, 系统掌握政府债务运行情况。根据债务档案编制政府债务统计软件, 动态把握政府债务运行情况, 按最终债务人、政府债务类别、项目资金用途等实现检索、统计、分析、预警。

3. 建立最终债务人政府债务资金使用报告 (季报) 制度。

以建立和完善政府债务预算执行报告为手段, 改变债务举借、分散使用、财政兜底的局面, 逐步建立科学举债、及时偿债, 逐步消化旧债, 科学透明、规范合理、安全有效的政府债务管理体系, 为政府宏观管理提供科学、可靠的依据。

4. 研究应用债务软件, 通过可以量化的指标, 对地方政府负债进行长效约束。

一个科学合理的地方政府债务预警机制的建立需要大量可以量化的指标, 以减少地方政府为了短期内经济增速而大规模举债、且轻视还款的弊病。具体指标包括国际通行的负债率 (债务余额/当地G D P总量) 、债务率 (债务余额/年度财政总收入) 、债务依存度 (债务收入/财政支出) 、偿债准备金率 (偿债准备金余额/债务余额) 等。不要一味参照国际标准, 一定要考虑我国的具体情况, 如:发达国家规定政府债务负担率的最高警戒线为45%, 而在我国地方财政收入或者地方可用财力占G D P比重仅为20%以下, 所以我国的地方政府债务负担率应根据国情将警戒线控制在20%为宜。将地方债务纳入统一的国家债务监测体系, 制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系, 并结合财政、经济、社会发展相关指标, 建立地方政府债务风险预警机制, 定期汇总、分析地方政府债务的状况、构成, 新债务产生的原因、趋势, 对可能出现的地方政府债务风险及早预警, 采取措施, 做到防患于未然。瑞典政府将政府债务风险管理与保持预算平衡和财政状况稳定结合起来, 一方面要求每年必须有一定的预算盈余, 将保持预算收支平衡和盈余作为债务控制和管理的现实目标和手段, 另一方面采用资产负债方法对政府债务规模与政府资产以及政府未来可能获取的税收收入 (即政府未来的偿债能力) 的匹配状况进行分析, 以评估债务风险。如果两者之间不匹配, 则风险增大, 此时则应联系公共财政状况采取措施加以防范。

(四) 建立科学高效的举债偿还机制

3.略论政府债务风险度量与控制 篇三

政府债务风险主要指政府在及时足额偿还到期债务、适当成本融资、合理调配财政资金、确定偿债规模等方面存在的不确定性，有损于国家信用、不恰当地增大政府债务成本和额外增加偿还压力等负面效应。从财政角度看，是指财政支付危机发生的可能性，在既定财政支出条件下，政府融资能力越强，债务的本息偿还越有保证；从宏观经济角度看是指政府债务负效应发生的可能性及程度，政府融资能力越强。债务的偿还义务越可能履行。债务价值也就越有保证。

现代经济中，政府债务风险无疑是政府财政、宏观经济管理中的重要问题。政府债务是建立在平等契约关系的借贷，不会引起货币供应总量的改变，债务筹款可能会对利率产生向上推的压力，但引发通货膨胀可能性很小、至少不严重。更多地是通过市场利率的变动影响筹资成本。进而影响投资。其程度决定于社会的储蓄——投资转化机制和一定时期金融市场的供求态势。政府债务还本付息的负效应是否存在，决定于政府债务的投入产出效益。政府债务发行使用。促进了社会生产力和经济发展，为后代造了福，则负效应不存在；反之，负效应就存在。政府债务风险不限于偿还风险。还涉及整个金融体系甚至国民经济的风险，因此，要高度重视政府债务风险的度量与控制。

二、政府债务风险的度量

(一)从政府债务负担程度度量风险。政府债务负担分为经济负担与财政负担。经济负担是政府债务发行给整个经济带来的负担。可将政府债务余额与GDP、储蓄存款余额和金融机构资产相比较。政府的债务负担率越高，越容易超出债务清偿能力，债务风险就会越高：居民的政府债务负担率越高，居民可用于继续购买债务的储蓄就越少，政府的债务风险就会越高。债务负担率衡量出政府债务积累给国民经济运行带来的负担和政府再融资、债务清偿的能力。财政负担是政府债务发行给财政部门带来的支出压力。可将政府赤字规模或者还本付息额与财政收支相比较。政府债务偿债率越高。说明政府偿还债务所需的流动性越难以得到满足，债务风险越高；政府债务依存度越高，反映财政支出对债务的依赖程度越高，一旦政府债务发行困难，对财政支出的冲击就会越大。

(二)从政府偿债能力状况度量风险。主要应考虑政府债务偿还的资金来源。一是财政的稳定性。如果政府能够长期保持财政收支平衡；或者尽管在相当长时间内，财政收支不能实现平衡，却能通过发行债务为财政赤字融资：或者当财政脱离稳定状态后，政府依靠机制可以使财政状况恢复或趋于稳定状态，反映了政府偿还债务有足额资金保障，也说明政府债务效率高。通过债务使用，推动了经济增长，带动了税收增加，有利于财政收支平衡，增加了财政稳定性。二是投资者的信心。即政府债务持有者或潜在购买者对政府债务偿还能力的信心。政府债务是居民的一种储蓄方式，经济主体会对政府是否履行本息支付的约定、未来的本息支付价值如何做出判断，其信心变化导致既定成本下的政府债务的可发行数量发生变化。假如投资者对升息产生强烈预期、对政府债务保值能力信心下降，居民对政府债务的购买意愿就会下滑，政府融资能力就会变弱，债务风险就容易形成。

三、政府债务风险的控制

(一)控制政府新增债务。一是发行时尽量降低新增债务成本。要向发行市场化方向发展，控制新增债务的市场化利率，对债务市场有效管理。应正确公布各种债券的到期收益率。增加债务流通市场网点，优化债券流通市场佣金率，培育高素质的债务市场工作人员。二是严格限制债务发行条件。用于财政领域时，只允许短期借贷，以克服暂时性的流动性缺乏，或者紧急状态下的债务作为一种应急反应能力。用于资源配置领域时。只能用于改善具有长期效用的公共投资的代际负担，严格禁止用于消费支出。

(二)限制政府债务规模。一是当债务规模处于高位时，政府应调整支出、减少财政赤字。减少政府预算赤字，直至出现预算盈余，是减缓债务规模增长，乃至降低债务规模的重要途径。通过压缩政府支出，避免税收增长，可为未来留下潜在的征收空间与债务发行空间，增强未来时期的政府预算盈余预期，也不会增加居民税收负担。相反，若增加财政收入，会弱化政府预算约束，扩张政府支出，增加税收，也会使经济主体负担加重，购买债务能力下降，导致债务发行空间萎缩。二是限制债务资金使用方向。要防止债务资金用于预算法规定范围以外的项目，避免政府支出过度膨胀带来债务规模过度上升。三是直接限制债务规模扩张。应采取逐年审批年度债务发行额的债务管理措施，或者采取把未清偿的债务存量数值作为发行债务的年度控制指标的债务发行余额管理措施，限制债务规模的扩张。

4.地方政府债务风险问题防范的探索 篇四

关键词：政府债务;主体;偿还机制

地方政府债务是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。政府性债务关系到政府信誉，影响到地方投资发展的软环境，如何有效防范和化解政府性债务带来的财政风险，达到既促进经济社会可持续发展，有确保财政经济平稳运行，是实行政府性债务科学管理的更本目的。

一、要增强风险意识，根据政府财力适度举债

政府及相关部门、单位要树立一定的风险意识和忧患意识，始终对政府性债务风险的危害性和防范政府性债务风险的重要性保持清醒的认识。要充分认识到政府举债必须与地方经济发展和可用财力增量情况相适应，根据地方经济社会发展状况、财政收支形势和现有政府性债务规模，科学合理制定政府举债的中长期规划。在保证偿债负担均衡的情况下，规划未来的债务期限和结构，对于不同的政府性债务的风险程度，做出合理的未来债务资金的使用方向，然后采取与之相适应的举债限制措施，防止重借轻还和只追求贷款数量、忽视项目质量的倾向，用以保障债务资金的使用效果和偿还能力。

二、理顺管理体制，明确主体严格审批制度

各级政府要切实加强政府性债务的归口管理，进一步明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，严禁政府各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任，尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。作为政府性债务的主管机关，财政部门要承担起对区域内政府性债务进行统一监督管理的责任，充分发挥职能作用，按照公共财政的要求，严格界定举债的范围，各级政府要成立政府性债务审批管理领导小组，要负责对本级政府的举借债务进行严格审批并密切监督政府性债务的使用的偿还情况。财政部门要做到整合融资平台，盘活国有资产，集中管理，避免各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任，导致政府性债务的风险程度加深。严格基本建设程序，规范投资管理行为，尤其要杜绝将政府性债务资金投向经营性和竞争性领域，实现对财政投资项目资金运用和财务活动的有效监管。要以防范和化解财政风险为重点，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，逐步把政府性债务纳入预算管理，建立起一套科学有效的政府性债务管理机制，以预算约束举债和偿债能力，实现财政的可持续发展。

三、落实债务责任，完善政府债务管理制度

要建立政府性管理办法，用制度明确政府举债的范围、原则、程序、条件等，建立完善责、权、利相结合的借、用、还相统一的政府性债务管理机制，切实优化并落实偿债方案，在确定举债计划的同时，必须一并制定偿债计划，明确偿债的资金来源。对以收费等经营性收入作为偿债来源的，要对预期的收入进行认真的测算评估，确保偿债资金来源可靠，避免收入计划落空，影响债务偿还。现实中不少举债单位为了举债计划容易通过，借到更多的钱，往往高估举借项目的收入，与项目投入营运后的实际收入差距很大，造成偿债困难，这种情况必须改变;对需要财政安排资金作为偿债资金来源的，在制定偿债计划时必须经财政部门审核同意和政府批准，财政部门要按照偿债计划把偿债资金列入预算并及时拨付;对以土地出让收入作为偿债资金来源的，土地的开发利用和出让必须符合国家法律法规和有关规划，并充分考虑土地报批、出让价格、政策变化等不确定因素。对由于不同原因造成偿债资金来源变化的，必须及时调整偿债方案，重新落实偿债资金来源，确保偿债方案稳妥、可靠。并且要加强政府间转贷资金管理,注重还贷能力。为数不少的地方政府为取得所谓的政绩,不顾地方的实际需要,不顾项目的效益,不顾本级财政的偿债能力,想尽办法争取国债转贷资金和农业开发转贷资金。这部分项目转贷资金,借时容易还时难,上级财政只好采取扣款的方式回收资金,导致借债的地方政府财政运行困难,或是挤占其他的公共支出形成债务种类的转换,或是向上级财政借新债还旧债。因此,对政府间转贷资金必须加强管理。

四、明确偿债主体，建立地方政府债务偿还机制

5.政府债务风险指标 篇五

【摘要】近年来，随着分税制改革的完善，中央财政收入占全国财政收入的比重得到提高，地方财政的收入大幅减少。与此同时，随着地方政府经济发展需求的扩大和自身投资不断增加，出现超越偿还能力的过度负债以及严重的财政赤字，尤其是随着还贷高峰期的相继来临，一些地方政府纷纷陷入巨大的债务风险之中，如处理不当，极有可能牵一发而动全身转化为社会风险影响地区稳定。因此，本文首先通过对内部控制以及地方政府债务风险的概述，认识内部控制对债务风险的作用，其次分析地方政府债务的基本状况，认识到政府负有偿还责任的债务为风险重点，增长速度与偿债能力存在倒挂现象等风险，再者分析地方债务风险的成因，最后在内部控制的视角提出地方债务风险的防范方法合理防范地方政府债务风险。【关键词】内部控制 地方政府 债务风险

一、内部控制与地方政府债务风险概述

（一）内部控制的概念

内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规，资产安全，财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。内部控制原则是企业建立与实施内部控制应当遵循的基本指针。企业建立与实施内部控制应当遵循5项原则：全面性、重要性、制衡性、适应性和成本效益原则。我国《企业内部控制基本规范》将内部控制的要素归纳为内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督5大方面。

（二）地方政府债务风险的概念

地方政府债务风险是指地方政府所承担的债务而无能力按期偿还本息的可能性以及相应产生的后果，导致政府财政不能正常运转，例如拖欠项目建设工程款、拖欠干部教师工资和职工养老金，以及无力进行公共事业投入等。我国地方政府债务风险主要表现为：区域性、产生原因的复杂性、以及传递性。其表现形式主要有规模风险、结构风险、效率风险和外在风险。

（三）内部控制对于地方政府债务风险的作用

1.保证合理的地方政府债务风险水平

内部控制及其在战略和整个公司的应用是企业风险管理的一部分。因此，在目前地方政府债务风险意识不足、债务责任划分不清的情况下，借鉴企业内部控制思想，石家庄铁道大学四方学院学年论文

在地方政府债务管理当中将地方政府债务管理提升到政府长期战略规划的高度，能够有利于控制地方政府债务规模、明确债务责任，逐渐使地方政府债务风险达到合理的水平，从而为实现防范和控制地方财政风险提供合理保证，同时保证地区经济又好又快发展。

2.促进地方政府债务资金的合理分配和高效使用

2l世纪，我国城市化进程开始进入稳定快速发展阶段，加速城市基础设施建设对于改善居民生活水平和吸引产业集群、提高城市经济发展水平有着重要作用，因此在控制地方政府债务总量风险的同时，必需要保证债务资金的合理分配和高效使用。而内部控制不仅要求保证经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，而且强调提高经营的效率和效果。因此，借鉴内部控制思想和方法的地方政府债务风险管理能够有机地将长期项目和短期项目的资金投入结合起来，注意控制不合理项目，并推动项目建设进度，从而尽快产生效益和现金流，促进地方政府债务资金能够得到合理分配和高效使用。

二、地方政府债务的基本状况

（一）总量和结构

2013年12月30日公布的审计报告显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。据审计署测算，2007年以来，各全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13％和14.64％，说明这两类或有性质的债务转化为实际债务的比率并不高，因此，地方政府性债务风险的重点应该是政府负有偿还责任的债务。

政府负有偿还责任的债务从分级结构看，全国省级、市级、县级、乡镇负有偿还责任的债务占比分别为 16.33％、44.49％、36.35％、2.82％。从主体结构看，融资平台公司、地方政府部门和机构、经费补助事业单位、国有独资或控股企业、其他主体的政府性债务余额分别占 37.44％、28.40％、16.32％、10.62％、7.23％。从资金来源结构看，银行贷款、发行债券、其他单位和个人借款、国债、外债等财政转贷的比例分别为50.76％、10.71％、6.14％、1.22％，而通过近两年兴起的BT(建设-移交)、垫资施工、延期付款、融资租赁、集资等变相举借的债务占31.18％。从资金使用结构看，尚未支出的债务资金占7.05％，已支出的债务资金占92.95％，其中用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公

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益性、基础设施项目的支出占77.70％，在生态建设和环境保护、工业、能源等其他方面的支出占15.25％。

从总量和结构数据可见，我国地方政府性债务以政府负有偿还责任的直接债务为主，或有债务的比例也比较高，但转化为实际债务且需要财政偿还的比例还不大。地方政府性债务向市、县级政府(约占80％)、融资平台公司和地方政府部门及机构(约占66％)、银行贷款和变相举债(约占82％)以及市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫、保障性住房(约占70％)集中，在这些环节形成风险的几率较大。

（二）增长速度

我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长，1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20％和61.92％，2012年的债务余额比2010年增长66.93％。审计报告显示，2012年审计的36个地方政府本级债务，2010年及以前举债占53.93％，2011年举债占16.39％，2012年举债占29.68％。说明地方政府性债务的加速增长势头并没有得到有效控制。与经济增长率和财政收人的增长率比较来看，我国2009年GDP 增长率为8.7％，地方财政收入同比增长13.8％；2010年GDP增长10.3％，地方财政收入同比增长24.6％；2012年GDP增长7.8％，地方财政收入同比增长16.2％。可见，绝大多数年份地方政府性债务与经济总量和财政收人相比都存在着超速增长的现象。分类来看，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，该类债务的省、市、县三级合计数比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97％，省级、市级、县级年均分别增长14.41％、17.36％和26.59％，可见，债务增长速度与偿债能力存在倒挂现象，地方政府存在一定的债务风险。

(三)债务管理

目前，我国地方政府性债务管理并未形成统一的模式，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督。对2012年底地方政府性债务的审计抽查显示，36个地方政府本级中，有8个尚未出台政府性债务管理规定，13个尚未建立政府负有偿还责任债务的举借审批制度，l9个尚未编制债务预算或债务收支计划，24个尚未建立债务风险预警制度。但截至2013年6月底，我国有63.89％的省级政府、76.21％的市级政府和 62.49％的县级政府出台了综合性的政府性债务管理制度，说明地方政府债务管理制度在加速建立健全，目前还需要在制定政府投融资规划、编制政府投融资预算、设立政府偿债资金等方面尽快取得实质性进展。

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三、地方政府债务风险的成因

（一）地方政府缺乏有效融资渠道，负有偿还责任的债务的比例高

为了解决资金难题，一些地方政府通过地方融资平台模式绕过政策限制。在这种模式下，政府划拨国有企业、土地、股权等资产成立一个公司，并使得这家公司能够达到可以融资的条件，当政府有资金需求的时候，则通过该公司进行融资再转由政府运用。这些地方融资平台能够在地方政府的隐性担保下非常便利地从金融机构获取资金。这种方式实际上也获得国家一定程度上的认可和支持，2009 年3月，中国人民银行和中国银监会联合明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”在这样的氛围下，各级地方政府依托融资平台，大量负债，使得地方政府含有偿还责任的债务和担保责任的负债激增。

（二）债务增长速度与偿债能力存在倒挂现象

我国地方政府财权小，财政收入不足。自从1994年我国实行分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重得到提高，地方财政的收入大幅减少，这极大地削弱了地方政府的财力。随着我国市场化改革的程度加深，中央政府的事权不断下放，很多项目逐渐转移到地方政府，这使得地方政府的职能持续扩展，地方政府需要负担的责任也就越来越重，而与此同时，地方政府的财权却没有相应的扩大，这也就必然会产生收入与支出不相匹配的矛盾。地方政府性债务与经济总量和财政收入相比都存在着超速增长的现象。地方政府在财力严重不足的情况下自然而然地就会通过举债来维持开支。出现倒挂现象形成债务风险。

（三）地方政府未形成统一债务管理，过分追求GDP增长

改革开放以来，在我国以经济建设为中心的基本方针下，对于地方政府官员政绩的考核经常以该地区的GDP增长状况来衡量，在以GDP为考核核心的评价体系下，地方政府官员不顾长远利益只顾眼前利益，拼命大搞形象工程，发展能够在短期内拉动本地GDP增长的大型项目，如市政工程、公关事业、高速公路等基础设施建设。这些项目的建设需要大量的财政资金支持，一些地方政府官员为了解决资金需求，不顾财政实际情况，不惜大量举债，只为自己的政绩，最终导致政府债务越积越多。

四、内部控制视角下地方政府债务风险的防范

（一）优化内部控制环境

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1.建立健全地方政府组织结构，明确职责

地方政府的财政部门、人大、以及其他各部门全面协调，明确职责。坚持科学、民主的筹资决策程序。地方政府必须基于自身财力情况制定地方政府总体发展战略规划、招商引资规划和基础设施规划，在总体规划之下，根据本地区发展需要和偿还能力，确定举债项目及适度的举债额度。经人大或者集体研究决定。避免部分领导为了突出政绩而妄下决断。

2.加强地方政府内部审计和建立项目管理责任制

地方政府审计部门要对政府的债务情况及时监督、审计和提出整改意见。审计部门要独立于政府其他部门之外。同时地方政府进行投资建设之前，必须进行大量的前期工作。根据审计部门、统计部门的数据和财政部门的预算情况对本地区财政支出做到明确判断，做到心中有数。

3.结合人力资源因素，增强内控执行的自觉性，提高公务人员素质

地方政府的办公人员一定要遵守国家法律法规，同时结合地区实际做到实事求是，对于重大资金问题要问计于民，问计于专家。各部门要严格把守用人关，选择具有专业技能、专业知识、良好道德以及经验丰富的公务人员处理地方财务工作。对地方政府的工作人员要定期进行考核和评估。给予适当的奖励或处罚。

（二）加强风险评估

地方政府要优化负债结构，降低资金成本。制定政府投融资规划、编制政府投融资预算、设立政府偿债资金。地方政府的负债筹资要考虑投资回收期，并科学、合理地安排债务结构与投资方向，规划地区经济模块。首先，地方政府要认真研究资金市场的供求情况，根据资金市场、利率走势和项目建设进度对资金的需求制定科学、合理的资金使用方案，合理预期利率，适时选用借款的种类，优化资金结构降低贷款成本，减少风险。同时应制订切实可行的还款计划，要按照贷款本息归还的时间、额度要求，合理安排资金，避免因准备不足、资金周转困难而出现延期还款损失和地方政府信誉降低。其次，合理确定资产负债率，严格控制负债规模。地方政府进行投资建设贷款应根据市场需求、社会发展水平和本地的实际需要量力而行，适可而止。地方政府应根据自身财政收入情况、基础设施条件、经济发展程度等因素综合考虑，测定风险承受能力，合理控制负债规模。如果过度举债，势必使陷入债务困境，影响地区又好又快发展。为指导地方政府加强贷款管理，提高风险控制能力，有关部门可研究确定本地区合理的贷款控制规模，随时掌握和了解自身的财务风险状况，消除各种隐

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患，确保经济健康发展。最后，地方政府应建立风险预警分析系统，同时发挥人大制度必要时组织一些专门委员会，如筹资决策委员会，实现经验型评估向专家型评估转变。

（三）完善控制活动

1.加强部门间的相互制衡

地方政府辨认和分析风险后，应针对这种风险发出必要的指令。控制活动是确保管理层的指令得以实现的政策和程序，包括授权控制、不相容部门分离控制、文件记录控制。其中，授权控制是对财政部门或专门委员会权限控制。在当前执行授权控制关键在于严格执行财政收支审批制度，完善重大资金项目联签制度，发挥民主集中制的优势，严禁超越权限，弄虚作假，滥用职权，违章办事；不相容部门分离的控制是对地方政府内部某些不相容的部门进行分离。如授权与执行部门的分离，执行与复核部门的分离，执行与监督部门的分离等。在财政部门和审计部门，还要加强职员的轮岗制度，尝试关键岗位、重点岗位带薪休假制度，重新梳理各个岗位的设置情况，以提高政府工作效率。2.做好预算控制

政府预算原则包括：公开性、可靠性、法律性、统一性、性。地方政府的预算是地方各级部门根据发展需求和自身任务编制的财政收支计划。政府的总体筹划与预算之间存在着密切的关系，预算本质就是总体筹划在财政资金上的翻版，没有事前充分筹划的资本项目会给每一个部门带来巨大的负担。预算资金的筹集、分配和使用，对地方政府的发展有着直接的影响。依据预算编制的要求，地方人民代表大会对政府预算进行审查和批准。地方政府性债务收支纳入预算管理和监督。做到重点监督，集体决策。

（四）通畅信息沟通渠道

内部控制是与管理过程融合在一起，不断发现和解决问题的循环往复的动态过程。地方政府必须及时、准确、完整地收集与本地区发展相关的内部和外部信息。并应建立一个高效、开放、统一的信息沟通系统，通过政府网、人大委员会和民意调查等扩大知情权，获取地区发展所需的信息。优化债务结构，寻找最优方案。同时加强各部门的信息沟通，通畅信息沟通渠道。

（五）强化内部监督

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一个良好的内部控制系统，需要对内部控制建立和实施进行恰当的监督，通过监督活动，评价内部控制系统的运行效果和质量。这种监督往往是通过内部审计来实现的。首先，加强审计部门的监督作用。审计部门通过监督控制环境和程序的有效性，监督各部门的内部控制是否执行并及时反馈有关执行结果的信息，帮助各部门有效地实现预期控制目标。其次，发挥人民代表大会制度的优越性要严格监督，以达到有效控制的目的。

总之，对地方政府债务加强内部控制管理是有效防范风险的重要方法。制定政府投融资规划、编制政府投融资预算、设立政府偿债资金、优化债务结构等方面尽快取得实质性进展。为我国地方政府债务风险的防范以及地区经济又好又快发展提供保证。

参考文献：

[1] 李涛.浅论我国地方政府债务风险成因与对策[J].商情，2014,03

6.政府债务风险指标 篇六

88号文）深度解读

牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，是《预案》的总体目标。为实现这一目标，《预案》从风险监控、预警、响应、重整、评估、处置和保障等多个方面，做了详尽的规定和安排，笔者总结概括为“一个意义、三大原则、四项内容和一处亮点”，下面做具体阐述。意义：《预案》是完善地方政府债务管理的重要一环

（一）一脉相承，《预案》是政府债务管理政策演进的自然结果

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，这是我国未来几乎所有改革的逻辑起点，其中第五项内容专门阐述了深化财税体制改革。财税体制改革涉及三个方面：改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。特别提到“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，作为改进预算管理制度的一项重要工作内容。

《中华人民共和国预算法》（2014年修正）中规定，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。” 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）是我国债务管理的纲领性文件，对于控制和化解地方政府性债务风险，用一整个章节来阐述，具体要求是“建立地方政府性债务风险预警机制。建立债务风险应急处置机制。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。” 《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》是财政部的工作总结和计划，对于切实做好2016年财政改革与管理工作，提出了加强地方政府债务管理的要求，特别提到“健全风险评估和预警机制。综合运用各类风险指标，评估各地债务风险，并对高风险地区进行预警，指导督促地方建立债务风险应急处置机制。” 综上所述，《预案》的出台，是落实中央十八届三中全会深化财税改革精神的重要体现，是加强地方政府债务管理一系列文件的自然延续，是中央对于地方政府债务风险防范工作的具体部署和应急指南。

（二）水到渠成，《预案》是落实地方政府债务管理改革的必然选择

2015年，是我国地方政府债务管理的改革元年。这一年中央在加强地方政府债务管理方面，做了大量的工作：（1）清理核实2014年末地方政府存量债务。2014年末全国地方政府债务余额15.4万亿元，债务率约为86%，低于100%的风险警戒线，风险总体可控。（2）确定2015年地方政府债务限额。2015年8月，国务院报送《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》，对地方政府债务余额实行限额管理。此次提请审议的2015年地方政府债务限额是16万亿元。（3）发行2015年新增地方政府债券。2015年全国人代会批准的年初预算安排新增地方政府债券总额度6000亿元，总计发行地方债3.84万亿。（4）发行地方政府债券置换存量债务。2015年，财政部向地方下达置换债券额度3.2万亿元，主要用于偿还当年到期的地方政府债务本金。将地方融资成本从平均约10%降至3.5%左右，预计将为地方节省利息2000亿元。

总体来看，我国的地方政府债务管理改革，在限额管理、存量债务置换、规范举债融资机制等方面取得了积极成效，实现了风险总体可控。但面对局部地区偿债能力弱，债务率超出警戒线，违法违规融资担保等现象，亟需中央出台风险管理和防范的政策，及时避免债务风险事件的发生。鉴于此，迫于现实的需求，《预案》的出台完善了我国地方政府债务风险管理链条上的关键一环。

原则：落实《预案》需坚持的三大基本原则

（一）分级负责 省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。这与43号文中提到的地方政府举债主体相一致（经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。）43号文提到“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”，在《预案》中继续得到了体现，中央有指导的义务，不承担救助的责任，即“国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导”。总结分级负责的原则，可简单表述为“中央不负责、省级负总责、省以下各负其责”。

（二）及时应对

防患于未然，是中央出台《预案》的初衷和指导思想。因此，对于风险的及时应对，需要坚持（1）预防先行。地方各级政府应当坚持预防为主、预防和应急处置相结合。（2）严格监控。加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。（3）机制保障。县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组，负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。

（三）依法处置

地方政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。从《预算》的编制就能集中体现出法治的精神，《预案》所涉及到的法律和法规非常多，主要包括：《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》等。内容：《预案》所涵盖的四项重要内容

（一）明确适用范围和组织机构

《预案》适用范围分为两大类四小类，分别是（1）纳入限额管理的地方政府债务，包括地方政府债券以及尚未置换为政府债券的存量政府债务；（2）清理甄别认定的存量或有债务，包括政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。

《预案》对地方政府债务管理设立专门的组织机构。县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组，作为非常设机构，负责领导本地区政府性债务日常管理。本级政府主要负责人任领导小组的组长，财政部门承担办公室职能。相比当前债务管理的混乱现状，这样的组织机构安排，规格提升、分工明确、统筹协调功能也大大增强，是中央强化地方政府债务管理意识的体现。

（二）建立四级风险事件响应机制

按照风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级。不同等级的风险事件，都制定了不同的量化指标相对应，便于风险的有效识别。政府性债务风险事件监测主体为省级、设区的市级、县级政府。

对于风险化解的责任主体而言，市县政府是风险防范和化解的主体。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。如此风险化解的层级安排，能有效地将地方政府债务风险控制在一定范围内，避免发生区域性系统性的风险。

（三）实施地方政府债务的分类处置

根据依法处置的原则，《预案》严格依据相关法律的规定，区分不同债务类型，分类提出债务违约处置措施，明确地方政府偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险。具体包括：（1）地方政府债券。地方政府依法承担全部偿还责任。（2）非政府债券形式的存量政府债务。根据债权人是否同意在规定期限内置换为政府债券，分两种情况处理。对于债权人而言，将高利率的债务置换为低利率的政府债券，会涉及到大量的利润损失。因此，此类债务的分类处置，必将引起债权人、债务人和政府之间新一轮的博弈。（3）存量或有债务。明确规定，此类债务不属于政府债务，地方政府及其部门不承担偿债责任。对于担保债务，仅依法承担适当民事赔偿责任，最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；对于存量救助债务，地方政府根据具体情况救助，但保留对债务人的追偿权。（4）新发生的违法违规担保债务。2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后，地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照存量或有担保债务依法处理。

（四）建立责任追究机制

责任追究机制的启动：发生Ⅳ级（一般）以上债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

责任追究机制的核心，是将地方政府债务风险处置纳入政绩考核范围。《预案》中规定的责任追究力度大，并对责任人进行跨任期追究，这对于地方政府主要领导具有一定的约束力。具体内容是：对实施财政重整的市县政府，视债务风险事件形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。

亮点：财政重整计划是地方政府债务风险应对的一剂良方 《预案》在明确预警、监控、分类和分级响应等风险预防工作外，对于一旦发生的债务风险事件，也提出了具体可操作的风险解决流程，这是《预案》中的一大亮点，即财政重整计划。财政部表示，对于债务高风险地区实施财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，也是世界各国普遍采用的做法。实施地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。《预案》规定了财政重整的措施，主要包括：

一是拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度。落实国有资源有偿使用制度，增加政府性资源收益。可暂停部分财税优惠政策，待危机解除后再行恢复。二是优化支出结构。除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。主要通过压缩基本建设支出、压缩政府公用经费、控制人员福利开支、清理各类对企事业单位的补助补贴、调整过高支出标准、暂停土地出让收入各项政策性计提等六个方面，优化地方政府的财政支出。

三是处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

四是申请省级救助。主要措施有代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金等。待财政重整计划实施结束后，由省级政府自行决定是否收回相关资金。五是加强预算审查。实施财政重整计划以后，相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或者其常委会审查批准的同时，必须报上级政府备案。

六是改进财政管理。相关市县政府应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府债务风险政策措施的衔接。

总体来看，上述六大财政重整计划，包含了开源、节流、处置资产和申请救助等四项债务偿还应对策略，还有加强预算审查和改进财政管理两项保障措施。上述财政重整举措中，前三项是实施财政重整计划的相关市县政府的自我救赎，第四项申请省级救助是通过外部途径解决，这体现了《预案》分级负责的原则。同时，如果地方政府在实施前三项财政重整计划后，尚未能化解债务风险，实质上表明该地方政府已经财政“破产”。小结与前瞻

《预案》的出台，是改进预算管理制度的重要举措。从《预算法》修正案颁布至今两年左右的时间，我国预算管理改革成效显著。然而，党的十八届三中全会确定的财税体制改革任务，还有完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度等两项工作进展缓慢，其中最重要的是建立事权和支出责任相适应的制度，即协调好中央和地方财权事权相匹配的问题。

7.当前地方政府债务风险初探 篇七

一、地方政府性债务的规模风险

所谓债务规模风险是指由于借债方的债务规模超出了自身可偿还能力所带来的风险。一般来说,地方政府的债务规模由直接的债务和间接的债务构成。直接债务规模风险主要由直接显性债务规模带来;间接意义上的债务规模又由直接隐性债务如下属事业单位自行举债、或有显性债务和有隐性债务规模构成。对于中国的地方政府来说,由于无法直接作为债务主体发行债务,在许多时候,它不得不借助于一些隐性的甚至规避法律的融资平台进行融资。在经济困难和政策收紧的时候,这种间接性的债务规模往往较大。

1.从债务负担率和财政风险角度来分析

从债务负担率和财政风险来看,目前国际上通用的最高债务负担率红线为60%。而至2012年底,中国政府性债务的总负债率为39.43%,其中负有偿还责任的债务余额与当年GDP比率为36.74%,政府外债占国内生产总值的比率为0.91%、债务率为113.41%,都较国际红线60%、20%和90%~150%低较大,有很大的余地,财政风险较小。1另外,工商银行投行研究中心对 中国2009—2011年地方政 府负债率 测算为24.69%、25.38%、26.73%,均低于60%,但就债务率而言,三年分别为258.06%、252.92%、253.93%,超出了90%~150%的常用标准。尽管这个测算结果只是该中心自己的研究成果,对于我们研究地方政府规模风险仍然有参考价值。

2.从资产负债角度分析

除了依照常用的债务负担率来进行测算外,我们认为如果能进一步参照地方政府的资产和负债情况,对地方政府的债务规模风险测算可能会更准确。目前,地方政府会计制度一般是采用现金收付制,因此从其官方数据中并没有关于资产负债的信息。有一些专家通过自己的数据收集,整理出了2007—2011年的地方政府资产负债表[1~2]。从数据中,我们可以看到,从2007—2011年,中国地方政府的总净资产分别为359 803.03亿元、428 444.73亿元、448 620.35亿元、514 315.81亿元、611 244.83亿元,而且是逐年增加。这也说明,中国地方政府的资产负债情况整体风险不高,处于可控水平。

二、地方政府性债务的结构风险

1.不同地区的债务风险相差较大

根据审计署2013年地方债务审计报告1的数据可以看出,东部沿海地区的地方债务规模总体远远超过中西地区,如江苏债务规模为14 767.85亿元,居全国首位,广东次之,为10 165.37亿,而中部的湖北省为7 680.78亿,湖南为7 735.89亿,河南为5 541.94亿,江西为2 426.45亿;西部地区的地方政府债务规模最小,如新疆仅仅为1 642.35亿,宁夏更少,仅仅为791亿。

从潜在的债务危险来看,东部地区虽然债务规模远远大于中部和西部地区,但由于其经济规模大,且能保持较稳定的增长,因此,一方面,其负债率不一定高,另一方面,其偿还前景相对乐观。而中部和西部地区,尽管其债务总体规模小于东部地区,由于其经济总量相对较小,且城镇化水平不高,经济增长难度较大,这样一来,其偿债能力则较差,,潜在的债务风险也较大。不过,从总体的债务规模分布来看,大的债务规模集中于经济发达程度较高,偿还能力较强的东部地区,又降低了地方政府整体性的债务风险。

2.不同层级的地方政府债务风险不同

第一,地方政府债务规模主要集中于设区市级政府,同时,近几年县一级政府债务规模增长速度较快,县级和乡镇政府债务刚性偿付压力大。截至2013年6月底,省一级、市一级、县一级政府分别承担债务为51 939.75亿元、72 902.44亿元、50 419.18亿元。在地方政府债务总额中,市一级政府承担债务份额为40.75%,而省一级、县一级、乡镇一级则分别为29.03%、28.18%、2.04%。可以看出,从省一级、市一级和县一级政府的财权和事权分配对比,中国大量的公共基础设施主要由市县两级政府承担与供给,而在财权掌控方面,市县二级政府基本没有,县一级更是如此。这样一来,市县二级政府不得不靠融资手段来筹措所需资金,以至于出现债务份额较大,偿还能力却有限的矛盾。也就是,与省级政府相比,市县二级政府的债务风险尽管总体可控,还是有较大的潜在风险。

第二,从债务类别来看,地方债务虽仍以直接债务为主,但或有债务有所增长,如地方政府可能承担一定救助责任的债务在所有债务总额中占比由15.58%上升至24.25%。而在这些或有债务中,由于省级政府所承担的角色和责任明显高于市县政府,因此,它们将是这些或有债务的主要承担者。到2013年6月底,省级政府所承担的或有债务比重高达48.76%。这是因为,在中央政府面前,省级政府是辖区内所有债务的最终承担者和兜底者,其辖区内任何一级政府发生较为严重的债务风险时,省级政府都需要出面承担和化解。因此,对于或有债务风险,省一级政府潜在风险也在不断加大。然而,从另一角度来看,以省一级政府为地方政府债务风险最终承担者和兜底者,又用利于从整体上化解地方政府的债务风险,说明中国地方政府债务风险整体可控。

三、地方政府性债务的管理风险

所谓债务管理风险指的是由于地方政府在债务管理方面或是由于制度、机制的不健全,或是由于管理人员素质不高,而可能造成的债务风险。

1.从财政管理体制角度分析

二十多年来,中国通行的都是分税制,中央税收收入包括了消费税、增值税收入的75%和所得税收入的60%。在这种体制下,由分税收入带来的就是支出责任的分担,中央和地方政府分享事权和财权。这种体制有利于放开管理,激励地方政府发挥自主性,但也有其弊端。目前来说,在事权的安排权归中央,结果就是中央将许多事权如地方的基础设施建设和社会保障等责任直接划归了地方政府,然后就是省、市、县政府层层下放。在事权下放的同时,财权并没有相应下放,有一些经济欠发达地区的财政压力相当大。为了弥补地方政府的财政缺口,中央政府采取了税收返还和转移支付的方式对地方政府提供补助。但这种补贴中税收返还是主体。而采取“增量调节”的税收返还方式,最终就导致经济越发达的地区,返还越多,出现“贫者越贫,富者越富”的现象。这就迫使地方政府为了解决这些资金缺口,不得不大举借债。另外,现行的以现金收付制为基础的会计制度也导致中国现行的预算制度不能及时地反映政府的资产和负债状况。结果,上级政府对下级地方政府的负债状况缺乏有效监督的依据,导致下级地方政府在举债时缺乏监控和限制,只为了短期的融资需要,就很有因借债规模过大带来债务风险。

2.从政府债务治理的角度分析

一方面,由于目前地方政府的债务形式多样,且结构复杂。一是地方政府融资平台和借债主体繁多,有地方政府部门、机构、融资平台公司、事业单位等7类;二是借债资金来源多样化,有银行贷款、发行债券等11个大类。这么多类别的借债主体和资金来源必然加剧了地方政府债务治理的难度。同时,在这些债务中,或有债务的比重逐年增大,2013年6月底,已经达到39.15%,这么多的或有债务更是增大了政府监控与治理的难度,也增大了潜在债务风险的程度。

另一方面,国家圣方政府债务管理的组织体系没有理顺,组织机构不健全。目前中国中央政府对地方政府债务管理的机构是财政部预算司下设的“地方政府债务管理处”。但这个机构的人员配备和资源配置都不能跟上地方政府债务规模增大的速度,管理权限也非常有限,尚没能构建一套完整规范的管理制度;另外还有一个协调机构,“加强地方政府融资平台公司管理部际协调小组”,并没有地方政府债务管理权限。这样一来,就导致债务监管沦为虚监,弱监。

四、地方政府性债务的外在风险

地方政府的债务除了会给借债政府的财政带来风险,还可能会影响社会的宏观经济运行。比如债务发行过多。可能会影响其他实体经济的融资,也有可能加大中央政府的宏观监控以及以此为基础的宏观调控政策;另外,债务负担过重就有可能会政府通过各种或隐性的手段将债务负担转移给普通公众,使纳税人税负水平提高等;最后,如果潜在的债务风险爆发,则会影响整个地区的政治、经济发展和社会的稳定。由于这种外在风险是以地方政府举债行为为中介发生的,往往难以及时被决策者发现或准确监控,更是加大其破坏程度。

8.浅议地方政府债务风险及其防范 篇八

【关键词】地方政府债务 风险 管理机制

中图分类号:F810.7 文献标识码:A 文章编号:1003-8809(2010)-08-0237-03

一、地方政府债务风险及其成因分析

地方政府债务是指各级政府机关、事业单位或其它组织,以政府的名义向国内外金融机构或政府进行筹措或担保的,最终由政府负有直接或间接偿还责任的债务。政府债务可分直接债务和或有负债。直接债务是指由政府及其职能部门直接借入的最终必须由政府偿还的债务。或有债务是指由政府及其职能部门提供担保和反担保、欠帐等形成的不确定性债务。这些或有负债将来可能转化为直接债务,从而加大政府债务,而且何时转化以及转化多少均不确定,还有资金的时间价值等。

政府债务风险主要有以下几方面:

1.由债务管理体制问题引起的债务风险。目前,地方政府大量的债务融资分散于众多的职能部门及其所属的事业部门,为了不违反地方政府不得举债的法律规定,这些债务大都是以公司、企业或者项目的名义举债的,直接由建设项目单位向国内政策性银行或商业银行借款,用于地方大型的公共基础设施项目建设,地方政府对这些项目进行“点贷”并作出风险承诺等,是地方政府的一种或有债务。但是,这些债务却长期游离于中央政府和地方人大的监督管理之外,致使债务融资总是难于把握。由于债務融资总量无法量化,控制债务风险的各种量化指标,如负债率、偿债率等也就无法操作,财政部门也就不可能将有关政府债务的偿还纳入年度预算,及早安排偿债资金,而只能到了还本付息时才被迫介入,或者通过预算扣款的方法被动偿债,或者安排部分后备基金或者利用预算外资金垫付。显然,由于体制上的原因,一旦出现明显的偿债高峰期,并且偿债额巨大,那么就可能爆发地方政府债务危机。

2.由债务资金的使用问题而引起的债务风险。一是债务资金的筹集与使用缺乏整体规划和科学翔实的项目论证。“多头举债”使地方政府债务在总体上缺乏科学合理的规划,特别是仍有相当多的政府债务融资项目是竞争领域的低水平重复建设。就单一项目来说,不仅“首长”项目频频出现,缺乏科学翔实的项目论证,而且地方行政领导在立项时往往多从政绩出发,很少顾及债务结构和实际偿债能力,其结果是要么为了提高举债的信用程度,盲目提供政府担保,导致债务融资规模不断扩大,远远超过地方政府财力的实际承受能力。二是债务融资偿债责任不明确,约束软化。目前地方政府大量的融资主要是依托于各商业银行或各职能部门运作的,这些机构本身具有商业属性,其经营目标的决定必然要考虑自身经济效益,追求利润最大化,但同时又不得不兼顾地方政府的政策性投资需求,力求体现社会效益,所以债务融资的决策主体之间在责、权、利等关系的界定上十分模糊,以至于这类机构用于商业目的债务融资出现到期无法支付时的情况时,也往往寻找各种理由依赖于政府来偿还债务,从而在一定程度上加大了地方政府的债务融资风险。

3.由融资渠道问题而引起的债务风险。地方政府以债务融资方式获取一定的资金,是当地方政府的经常性资金来源难于满足其需要时的一种补充形式,由于目前的政策不允许地方政府以直接的融资方式获取资金,地方政府为了弥补资金的不足,就以分散在各部门或机构的各种借款和为其它单位和项目提供担保方式筹集资金,这种做法直接后果是增加了地方政府债务风险的隐弊性,不利于债务风险进行控制和防范。

二、加强对现有负债的管理,防范地方政府债务风险

(一)实事求是清理消化既成债务

1.预算安排偿债资金,逐年消化政府债务。财政部门作为政府债务的承担机关,要承担起对本地区政府债务的监督管理责任,对本级政府所属部门举债进行逐笔审核,监督政府债务的使用和偿还。要在建立和健全社会主义公共财政框架下,结合预算编制改革,每年政府预算安排一定的偿还债务资金,建立“偿债准备金”制度,逐步把政府债务纳入预算管理,建立起一套科学有效的政府债务偿还管理机制,以预算约束保证还债行为,逐步消化既成债务。

2.采取有效措施,着力清收到期债权。按照分门别类的原则,对以前发放的财政周转金,信托投资公司、农村基金会等已经形成的债权,制定清收方案,落实清偿责任。采取行政的、法律的、经济的手段进行清欠,按行政管理权限把还贷目标,作为考核领导干部的内容,进行行政、经济责任制考核。建立政府追索权制度,对有还款能力的债务人要落实偿还责任,定期分批清收,该收的收回来,切实减轻政府负担。

3.争取上级豁免。对一些历史原因造成的,确实难以回收的债务,向上级部门说明原因,争取省委、省政府给予一定的政策支持、采取豁免等措施减轻欠发达地区的负担。

(二)加大改革力度,将政府负债转向社会化

1.深化国有企业改革,减轻政府负担。一是要解决机制问题。建立充满活力的经营机制,形成股份公司、有限责任公司、国有全资公司、合营合资合作公司等多种形式的企业体制。建立规范的法人治理结构,优化资本构成,加快资产重组步伐,盘活国有资产存量,实现国有资产的最大化增值。抓住经济全球化的发展趋势,重视资产与债务重组,处理好生产经营与资本运营的关系,建立有效的资本运营机制,政府退出竞争市场,不包揽企业债务。二是要解决人的问题。深化国有企业改革,要将原来的国有企业人,转变为社会职业人,提高职工自谋职业,自食其力的能力。改变政府包办一切的状况,以人为本,引导企业职工走向社会,自求生计,减轻政府负担。同时还必须选好国有企业的经营者,防止经营者以国有资产代表者的身份,慷国家之慨,造成国有资产的流失,防止出现“穷庙富方丈”的现象。通过加快企业制度改革,进一步防止政府隐性负债的形成。

2.做好社会保障制度的改革。随着经济体制改革的深入,企业、职工推向社会后,就要有相应的社会保障体系予以配套。而现行的社会保障制度的弊端不断显现,如覆盖面小,实施范围窄,入不敷出,收不抵支,新老企业负担不均衡,及社保基金管理混乱等问题。因此,要进一步健全社保法规制度,建立全国统一的管理机构,保证社会保障资金的筹集,降低筹资成本,避免拖欠、少缴和不缴现象的发生。如实行“费”改“税”,利用税收的强制性规范社保资金的筹集,防止企业拖欠,杜绝将应缴的社保基金转嫁为政府负担。

3.改变政府的资金投向。政府显性或有负债形成的一个重要的原因,就是资金大量投向于竞争性领域,政府包揽太多。因此,按照市场经济发展规律和公共财政的要求,政府必须退出竞争性领域,坚持资金投向公益性项目和基础设施项目。同时坚持投资效益的原则,提高建设项目资金投资效益,形成借款投资,滚动收回的良性循环机制。

(三)健全管理机构,建立职责制度

1.确定债务管理机构。政府无论是以何种方式,谁的名义形成的债务,其实质均为财政负债,最终将由地方财政来承担,财政是债务风险的最终承担者。各部门各行其事,多头举债,这些以国有资产进行抵押,或以政府机构信誉为担保的债务,所承担的风险最终都将转化为政府债务,表现为财政风险。因此,各级政府要明确财政部门在政府债务管理中的主体地位,加强归口管理。

2.明确任务职责。作为政府债务的管理机构,其主要任务和职责是:根据地方经济社会发展状况、财政收支形势、现有政府债务状况,确定地方政府中长期债务融资规模、偿还期限结构等,在确保偿债负担均衡条件下,对未来债务资金的使用方向作出明确规划,以保障债务资金的使用效果和偿还能力。

3.建立和健全地方政府债务统计制度。对地方政府债务进行科学分类、统一口径,建立规范、科学的统计制度,提高政府债权债务的透明度。把政府债务分为直接债务和或有债务,按资金来源划分为国债转贷资金,国内外金融机构贷款,财政周转金和单位借款财政担保或政府信誉承诺等不同类型。根据债务自身特点和自偿能力分为城市基础设施建设、垄断性行业、交通运输、竞争性行业等。

(四)编制负债预算,建立预警系统

管理政府负债,防范地方财政风险的最佳时机是在政府做出承诺和批准计划之前。随后政府要做的就是对债务计划和所做出的承诺进行监控,从而以减轻损失的方式管理债务组合。因此,管理政府或有负债的关健是对债务进行事前控制和管理。

1.编制负债建设预算,实现对政府或有负债的事前监控。“适度负债”搞建设已被各地普遍采取和认可,把预期的收入变为现实的投资,是加快改善城市基础设施,实现城市资产不断增值的一项手段。与负债并存的是风险,政府必须加强对或有负担进行事前控制,通过编制基本建设预算实现控制负债规模这一目标。对各国有资产经营机构,行政事业单位的融资能力、投资计划、负债规模进行专门的研究测算,严格区分政府投资负债与政府扶持业主负债项目的关系。对政府负债投资的城市基础设施项目,通过“负债风险度”的测算,实行政府负债“风险监界点”监控管理;对业主负债政府扶持的建设项目,通过项目的资金平衡方案,控制和限制投资规模,防止建设项目负债无限扩大,超过自身的承受能力而转嫁为政府负债。政府通过编制基本建设预算,实现宏观调控,科学的把握和控制基本建设投资规模和投资负债风险。在或有负债转化为政府直接债务之前,控制或有负债转化的规模,降低政府承担的风险。

2.建立财政风险预警系统,监控和防范债务风险。在建立财政债务管理机构,完善债务统计制度的基础上,建立一系列符合地方政府债务状况的风险预警指标体系,对风险情况做出预测。一是以完善统计数字的债务为核心。对或有负债产生的潜在债务风险进行单独研究,以附加报告的形式对系统进行补充。二是以地方一般预算收入为主要参考变量。国际性通行的债务控制变量是以GDP作为参考数据,考虑到我国地方GDP统计上存在一定的水分,财政收入形成机制不完善,体制变迁以及当前地方财政债务风险主要表现为流动性困难等因素。因此,以地方财政核心收入,即地方财政一般预算收入作为主要参考变量,能更好地说明地方财政风险程度。三是以地方财政的流动性和清偿能力为主要指标。对地方政府而言,如果能够及时、足额偿还债务,则地方财政具有流动性和清偿能力,财政是安全的,反之则有风险。要围绕地方财政的流动性和清偿能力,构建监控和预警指标体系,防范地方政府财政风险。

三、完善投融资决策体制,防范地方政府未来负债风险

(一)建立严格的债务投资决策机构,明确管理和偿债责任

公共基础设施建设,其本质是一项经营项目。如果以地方政府作为直接建设项目的主体或者作为间接控制的主体,显然是违反市场经济规律的。政府是为社会提供产品,不应该从事任何的建设经营项目。因此,只有改革现有的地方政府直接控制公共基础设施建设的规模,才可能从根本上解决公共基础设施建设资金的难题。

要完善地方公共基础设施建设项目经营,就要形成地方政府和经营主体合理分工的局面。地方政府作为业主要行使业主的权利,可以通过公共基础设施建设市场进行公开招标,选出符合建设条件的建设者,全面负责公共基础设施项目建设。地方政府和建设者的关系是委托—代理关系,即标准的合同关系、标准的买卖关系、标准的经济利益关系,而不是领导和被领导的关系。

在确立了符合条件的公共基础设施建设者后,地方政府要让建设者充分发挥其职能,尽量减少政府的行政干预,使之成为公共基础设施建设的真正主体,而不是地方政府的附属机构。地方政府应制定相应的法规,来明确建设者在公共基础设施建设投融资主体的性质、职能和权限。

(二)合理界定政府公共基础设施投资职责与范围

1.提供具有公共产品属性的公共基础设施,是政府的最重要的职责之一

政府在公共基础设施建设方面的投资重点应是那些具有自然垄断特征、外部效益大、产业关联度高、具有示范和诱导作用的基础产业和公共设施。政府在公共基础设施领域应当通过制定发展规划、直接或间接投融资、建设和运营,通过制定法律、政策、加强管理、监督和服务等对非国有经济、对社会资本起到引导作用。应当依据公共产品的受益范围和涉及范围的不同,按照事权与财权统一的原则,合理界定各级政府在公共基础设施项目上的分工。涉及跨区域的项目,有关方政府之间或在上级政府主导参与下,以社会效益、环境效益为出发点,本着公平、合理,协调、促进的原则来实施。

2.完善政府投资决策的规则与程序

提高政府对公共基础设施投资项目决策的科学化、民主化水平,逐步实现政府投资的决策程序的制度化和规范化。具体措施是要实行三项制度:一是完善咨询评估论证制度,政府公共基础设施投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证,咨询评估要引入竞争机制;二是对特别重大的项目实行专家评议制度;三是逐步实行政府投资项目公示制度,广泛听取各方面的意见和建议。

3.加强和规范政府投资资金管理,防范投融资风险

一要编制政府投资的中长期规划和年度计划,统筹安排、合理使用预算内投资、各类专项建设基金、国外贷款等各类政府投资资金。二要编制国有资产经营预算,政府投资资金按项目安排,按项目建设进度下达投资资金计划。根据资金来源、项目性质和调控需要,可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的,要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式,确定相应的管理办法。三要建立起针对出资人的资信评价体系,以资信等级为依据,实施对出资人融资能力的宏观调控。四是增强投资风险意识,建立和完善政府投资项目的风险管理机制。

4、实行政府投融资项目的全程跟踪管理

公共基础设施项目具有资金需求量大,投资回收期长的特点,必须改变重投入,轻管理的做法,对投资前期、投资期和投资回收期的投资全过程进行管理,以确保财政资金的作用效益。要不是规范政府投资项目的建设标准。加强政府投融资项目的中介服务管理,对信用评级、咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理,提高中介服务质量。

5、完善公共基础设施投融资领域的法律法规

应当尽早制定《公共基础设施投资基本法》,立法中应确定公共基础设施改革的目标与程序,以增加市场的可预见性;应体现政企分开的原则,明确政府、行业管理机构与经营机构的关系;应对管制机构的权限和行政程序进行规定,充分保障企业的经营自主权;应对经营机构的市场准入条件、服务质量、收费标准等重大问题做出规定。研究制定《授权法》,规范和指导公共基础设施投融资中的授权经营活动的开展。研究制定《产业基金法》,为开辟公共基础设施投融资的新渠道、创新融资方式奠定法律基础。

6、建立和完善公共基础设施建设中风险管理的机制

一要建立健全地方政府担保制。对于市场竞争性项目,要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式,财政不予担保。对于确需财政担保的项目,地方政府可根据项目的性质和特点,建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。随着我国地方政府债务融资渠道的规范化和多样化,地方政府应当不断缩小担保债务规模,尽量以其它方式如补贴、财政贴息等来达到融资目的。