简论当前我国乡镇财政危机的成因与对策分析

简论当前我国乡镇财政危机的成因与对策分析（4篇）

1.简论当前我国乡镇财政危机的成因与对策分析 篇一

乡镇财政负债成因分析及对策探讨

一、引言

乡镇财政负债是目前全国农村面临的一个突出的政治经济问题。来自中国新闻网的资料显示，目前全国乡镇负债总额已达到2000亿元，平均每个乡镇负债近450万元。乡镇负债已经严重影响农村经济发展、政治稳定，债务问题既分散党委政府尤其是主要领导的精力，又影响党委政府的形象，个别乡镇因债务化解不力，不能按时归还债务本金，支付高额利息，致使党群关系恶化，更有甚者政府办公楼被封，党政领导人地下游击办公，更造成农村公共基础设施建设和服务严重不足，制约了广大农村社会和经济的发展。

二、乡镇财政负债的成因分析

以**镇为例，该镇住处**，**个行政村，**个社，总户数***户，总人口**人，幅员面积**平方公里，有耕地***亩，其中田***亩，地***亩，境内山高坡陡，沟壑纵横，海拔高度从**米至***米，属典型的农业山区乡。该镇除粮油加工、加油站点等外几乎无地上地下的稍上规模和档次的企业。该镇自**年标美路改建第一笔负债**万元起，自＊＊年＊＊月底经市委政府组织的乡镇负债清理，该镇债务总额已达**万元，平均每年增加**万元。债务形成主要有以下原因：

（一）收入向上逐级集中，职能和责任不断下放，导致乡镇财政责权利不对称

分税制改革以来，县乡财政赤字增加，地方财力明显地向省、市集中。在财力向省、市集中的同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移，这直接导致了乡镇财政困难，严重制约了基层财政功能的发挥。

在县乡财政赤字增加的情况下，市、县将财政压力向乡镇转嫁。在乡镇一级，即使是实行分税制改革，实际情况也只是名义上的分税制，在体制上依然是传统的包干体制。就财权与事权的划分，作为最基层的乡镇政府一直处于不利地位。因此，基层好的税种基本上已上收到中央及县市，留给乡镇一级的主要是散、碎、零的小税种，量少、征收困难、征收成本高。并且，县（市）每年向乡镇下达税费包干任务时，不顾乡镇实际情况，年年加码。乡镇领导往往是有苦难言，在包干指标无法完成时，也只能拆东墙补西墙，因此形成大量财政负债。在征收税费的九十年代，我镇就是明显的例子。如有的农户生活自保尚且困难，且年年冬春均要靠政府救济方能度日，按土地面积应承担的农业税根本无法完成；契税没有税源；就特产税来说，根据中央的据实征收原则，更难完成。该镇是财政补贴乡镇，没能完成的税收任务就在财政拨款中予以扣除，几年来共垫交税费＊＊万元。

与此同时，乡镇政府被要求承担与其财权不相称的大量事权，要提供大量本应由上级政府提供的社会公共物品，如农村道路建设、社会治安管理、各种税费征收、农村义务教育等。乡镇政府为了完成上级“指派”的各项任务，干点“政绩”，就不得不千方百计地向农民转嫁财政负担和大量举债。乡镇财政负债是“雨天挑稻草——越挑越重”。这几年以来，**兴办公益事业共形成债务***万元。其中：用于学校危房改造，为实现“普九”达标负债***任务万元；标美路建设、乡道公路建设及每年弥补道路养护经费负债**万元；村道公路、场镇建设负债***万元。

（二）国家财政转移支付制度的不完善、不明确，国家财政总支出中对基层财政转移支付的比重逐年下降

财政转移支付主要在乡镇主体税收收入不足以提供基本公共品和服务时，用于弥补乡镇财政的收支缺口。转移支付的首要目的，应是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。目前，在筹措乡镇收入时存在着十分混乱和不明晰的状况，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。在分税制体制下，转移支付在于平衡各级政府财政能力，弥补地方政府财政缺口，提供均等化服务，优化各地区资源配置等方面发挥着巨大的作用。对于我国大多数经济不太发达的县、乡两级政府

而言，要完全担负起农村公共品供给的任务是非常困难的，因此，必须在界定县、乡两级政府职能的基础上，建立中央与省级政府直接面对县、乡政府的转移支付制度。

但是我国现行转移支付制度还存在一些问题：一是缺乏规范性。现行转移支付方案设计更多关注的是中央与省两级财政，而省以下的各级财政转移支付制度和不完善，即使是中央对地方的转移支付也存在不同程度的截留，真正能到乡镇的资金已经很少。在获取财政转移支付资金中，以乡镇领导人的“能力”为基础，上级财政资源的配置以领导人的意志为转移，各地方竞争财政资源。在争取转移支付过程中，多冠以“跑项目”的说法，“跑”的过程中，需要乡镇领导人频繁与各有“权”“钱”单位负责人、办事员进行“勾兑”，不仅增加了乡镇支出，更易滋生腐败。二是转移支付力度不够。对于经济欠发达的地区，中央的小额度加上省级的有限财力根本解决不了贫困县、乡的财政问题。

（三）监管制度不健全，财政资源使用效率低，进而形成大规模的财政负债

现代财政体制以民主政治为政治制度基础，财政资金的使用应该受到更为严格和有效的人民监督。就乡镇来说，一级政府的财政收支应受同级人大的监督，但人大对乡镇财政的监督基本上流于形式，虽然一年一度的乡镇政府向人民代表大会报告预决算情况，但人大代表不熟悉内情，不参加审计，因而基本上每年以全票通过。乡镇人大代表制度的缺陷导致人大不能有效和充分代表农民意志，对乡镇政府的约束虚化。乡镇人大代表选举没有规范的操作程序，人大代表主要由村组干部外加若干地方名流充任，无论是干部还是名流都或多或少的显示了上级的意志，这使乡镇人大代表难以充分代表农民意志。乡镇人大代表与村干部不分导致严重的权力关系紊乱，在平时工作中习惯接受乡镇党委和政府指导的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暂的人代会上对乡镇领导的决定放胆议论，更不消说行使其作为人大代表的权力，所以乡镇人大权力不能得到尊重和充分行使，结局是农民既不能实现其公民权利，也不能以其代表权利对乡镇政府的财政行为进行有效制约。

（四）乡镇机构臃肿是乡镇财政负债的重要因素

尽管国家强调要精简机构，但乡镇机构臃肿、人浮于事的现象并不见减轻。各乡镇机构中，既有行政编制的国家干部，也有七所八站等事业单位的事业编制人员，一般都有四、五十人左右。乡镇机构庞大，财政供养人员过多，支出负担重是乡镇负债的重要原因。加之近些年中央和各省市出台了幅度极大的职工增资和提高社会保障水平的政策，乡镇财政支出增幅超过支付能力，形成乡镇财政负债。此外，我市现行财政体制是由县级财政向乡级财政编制财政预算，在公务经费的预算上严重不足，为了保证乡机构能够正常运转，只能依赖负债。近几年来，**在弥补日常开支上形成债务**万元，其中发放干部津补贴**万元，接待费用**万元，报刊杂志**万元，交通差旅费**万元。

从乡镇政府债务形成的原因不难看出，乡镇政府债务中，有些是由于执行和落实中央有关政策，而中央没有给予乡镇应有的财政支持，乡镇政府不得已只好自己先想办法筹资解决而形成的。有些是因为地方经济发展和社会公益事业发展需要而形成的。这其中，又有一些是由于中央和乡镇政府在公共品供给职能上，乡镇政府承担了本应由中央政府承担的职能而形成的。因此，建议可从以下几个方面对乡镇债务进行处理和消化：第一，实行乡镇债务专项管理。第二，分步、逐项、先易后难消化乡镇债务。许多乡镇抱着等着看的态度，望着中央、省市剥离其所有债务，影响了债务的消化。中央，省市应该根据债务形成的责任，各自承担相应的债务和消化的责任，并健全相应的转移支付制度。

三、现行财政体制对乡镇的压力

目前，县还没有将应由乡镇管理的收支下放，尚未建立真正意义的一级政府一级财政，存在县乡责任不清，乡镇压力过大的现象。实行分税制后，上级财政先分走一部分，后才转移支付。县级政府可以凭借财政体制的确定，将乡镇一级财力集中于县本级，而乡镇财政没有经济集权和责任释放的权力。由于县级财力过于集中，乡镇财政就显得捉襟见肘，根本承

担不起乡镇机构运行和提供公共产品与服务的负担。特别是农村税费改革后，农村教育卫生和基础设施建设资金来源少，投入严重不足，在财源建设方面更是无能为力。而乡镇一要保吃饭，一要谋发展，多种矛盾和问题纠缠在一起，一遇到政策性支出增长就很难有回旋余地。乡镇政府在沉重的支出压力下，必须想方设法寻求财力以满足各方面的资金需要。尤其是像**这样的山区偏远乡镇，在财政预算严重不足的情况下，要确保社会事业发展，实现安全目标，落实计划生育任务，维持政府正常运转，完成上级下达的其它目标更显困难。如因自然灾害频繁，乡村道路每年大量滑坡堵路，保坎涵洞被毁需要修复，因地质灾害危及农户住房，需要搬迁等等都需要财政支出。因此，借债度日的现象就难以避免，从而导致乡镇背上沉重的债务负担。

四、对策及建议

1、进一步完善中央财政转移支付制度，建立公共产品和公共服务成本的合理分担机制

在分税制财政体制改革基本解决了中央集中财力问题之后，如何进一步理顺地方政府在贯彻落实科学发展观，实施“五个统筹”过程中必须出现的事权与财权之间的关系，通过科学的转移支付制度强化地方财政收入与支出的关联制度。目前，一些上级财政没有承担支出责任，几乎全部由县乡财政兜底，导致县乡财政运转十分困难。因此建议，一是建立中央、省、县三级财政共同分担的义务教育经费保障体制，特别是要加大中央财政对义务教育的转移支付力度。二是增加对农业地区基础设施建设及农村公益事业等方面的投入。尤其是山区基础设施建设及农村公益事业兴办上，建议由县级以上政府组织专业人员深入到各地进行详实规划，纳入总的编制中去，按照编制规划划拔专项资金，杜绝乡镇各自为阵，向上“争”、“跑”，形成地区差异过大的状况。

2、逐步压缩专项补助规模，加大对县乡财政一般性转移支付补助力度

由于缺乏有效的约束机制，专项拔款可能导致县乡政府利用财政资源效率低下，甚至滋生腐败。有计划地扩大一般性转移支付的规模，增强县乡政府可用财力，帮助缓解县乡财政困难，优先保证基层政权正常运转，统筹城乡经济社会事业协调发展。

3、建立激励机制，对乡镇综合配套改革给予转移支付补助

为深化农村税费改革，巩固减负成果，下大力气推行乡镇综合配套改革，精简机构，分流财政供养人员。然而，推行这次改革，县乡政府对于分流人员必须支付相应的社会保障、经济补偿等成本，且这项资金的需求数额较大，县乡财政难以承受，建议中央财政研究通过转移支付等措施对各地推进这项“治本性”改革给予必要的帮助和支持。

4、进一步规范和调整县对乡镇的财政管理体制

(1)合理确定县与乡的的收支范围

县乡财政体制调整应结合各事权，赋予乡镇相应的财权，合理划分乡镇固定收入，县级固定收入，县与乡镇共享收入。乡级收入划分要因地制宜，不搞一刀切，要符合两级利益，调动积极性。体制调整应结合事权，合理确定乡镇财政支出范围，将乡镇财政支出界定为承担乡镇机关所需经费及公共公益事业和其他事业所需资金，对区域经济及财源支出应根据乡镇自身财政经济状况决定，这样既做到乡镇财权和事权的统一，又减轻了乡镇的支出压力。

(2)建立规范的转移支付制度

县对乡的转移支付办法，要以制度的形式来加以规范，使之有章可循，避免出现讨价还价和“跑上”现象。在制定转移支付办法时，要按照“财力向下倾斜，缺口上移”的要求，将省、市转移支付补助落实到乡镇，充实壮大乡镇财力，确保基层政权机构正常运转，要建立自上而下的规范化转移支付体系。

(3)建立合理的激励机制，促收节支

县应根据省、地市财政激励约束机制的要求，将经济增长质量，收入征管，基本支出保障，财政供养人员控制、财政平衡等情况纳入对乡的考核范围，建立激励的约束机制，调动

县乡两级增收节支，消赤减债的积极性，保证财政体制良性运转，促进县域经济的发展。如实行县对乡补助额(转移支付补助等)与其共享收入基数完成情况进行挂钩，乡镇消赤减债、公用经费开支节约部分实行奖励等措施。要结各农村税费改革，在原乡镇区划调整的基础上，进一步推进乡级事业单位的“撤销合并、剥离分开、改革供给”等形式改革。即对职能相同、性质相似、功能萎缩的事业单位，予以撤销或合并；对条件具备能走向市场的事业单位，将其行政职能予以剥离，实行政、事分开；对事业单位兴办的各类实体和后勤服务机制予以剥离，实行行、事、企分开。改变财政对事业单位统揽统包的供给方式，区别不同情况，分别实行经费包干，定额补助，企业化管理等不同的财政经费供给方式，减少财政支出。对乡镇债务要高度认识，要鼓励乡镇大力发展经济，增收节支，消化乡镇负债的同时，县级政府还要通过行政手段和利益调节对乡镇新增负债进行控制，应实行“以县为主，以乡村以辅，县组政府必要支持”的方针，多方共同努力来消化乡镇负债，降低基层财政风险。

5、坚持依法理财，推进财政管理的法制化

着力解决两个方面的问题：一是机构编制管理的法制化。机构编制管理应纳入法律程序，由立法机关对权力来源是否合法，机构设置是否合理，编制核定是否适当，人员配置是否适度等进行必要的审核，使行政部门的自我授权，自我膨胀倾向切实得到有效的制约。二是政府债务管理的法治化。目前，基层政府举债行为存在较大的随意性，县乡债务包袱沉重。大规模的政府债务增加了地方财政运行的风险。因此，在政府债务管理方面必须引入法定审批程序和监督机制。各级政府超过一定额度的举债，应经过同级人大批准。政府向人大报告预算收支安排情况时，应一并报告债务增减情况。

2.简论当前我国乡镇财政危机的成因与对策分析 篇二

6、控制风险点, 强化管理和监督, 确保财政资金使用安全

一是把日常财务信息报送和县级财政专项资金的申报使用相结合。根据县财政预算内安排的科技创新基金拟定了专

财政专项资金的申报使用相结合。加强了对省、市财政拨付郧县企业项目资金的监管, 使其核算规范, 专款专用, 效益得到最大发挥。特别是2010年2月对十堰佳恒液压机械有限公司600万元和神河集团400万元县域经济发展专项资金的拨付使用、风险控制及绩效情况进行重点跟踪管理。完善风险控制机制, 严格按省厅专项资金管理办法操作, 要求企业必须提供优良的资产作抵押, 对企业的资信程度进行全面的考核分析, 最大程度地预防融资风险, 确保财政资金安全;及时深入企业了解情况, 帮助解决运营中的涉及财政政策兑现的问题, 逐月对企业的经营情况进行绩效评价;同时督促企业加强管理, 按时还款, 截至11月30日, 已全部收清本息入库。三是把企业财务监管和财政资金有偿使用风险相结合, 加大财政周转金的回收力度, 依据企业改制方案或法院对破产企业的破产裁定书裁决的财政周转金受偿比例, 重新对新企业办理转借手续, 理顺财政与企业法人之间的债权债务关系, 采取政策、法律、经济及发放债权催收通知等手段, 加大清收力度, 全年共发放催收通知书13份, 回收周转金20万元。四是把日常财务信息和“十二五”郧县重点企业及重点项目发展目标预测相结合。全县到“十二五”末需完成财政收入10亿元, 为了科学预测县域工业经济“十二五”规划、实现工业经济对财政贡献达到60%的目标, 我们结合快报和年报数据, 确定纳入规划预测范围的销售收入3000万元以上规模企业19户、3000万元以下规模以上企业85户、大型工业园区项目8个科学编制了县域工业经济“十二五”规划, 预计到“十二五”末, 全县工业产值将达到198亿元, 工业经济对全县GDP的贡献率达到60%以上, 工业企业销售收入达到170亿元, 实现利润10.7亿元, 工业企业上交税金达到6.3亿元, 占全县财政收入的63%以上。

虽然郧县政府在服务和支持地方工业经济发展中作出了一些有益探索, 取得一点成绩, 但我们毕竟属于山区贫困县, 服务和支持工业经济发展仍然任重道远。我们将认真贯彻落实这次会议精神, 进一步增强服务意识, 创新工作方法, 加大工作力度, 促进郧县工业经济更好更快发展。

(责任编辑:胡婉君)

一、引言

分税制财政体制改革, 对缓解我国当时中央政府的财政困境、理顺中央与地方政府间财政关系、增强国家宏观调控能力、提高中央财政收入占财政总收入中的比重贡献卓著 (周飞舟, 2006) 。但是, 在为中央政府带来巨额财政收入的同时, 分税制的实施也产生了一系列的问题, 日益严峻的乡镇财政困境即是其中之一。乡镇政府是中国五级政府中最基层的一级, 服务的对象是中国最广大的农民。乡镇财政的运转直接决定了整个国家基层公共职能的实现。然而, 目前我国大部分乡镇财政运行效果不佳, 很多乡镇财政甚至陷入困境。

时至今日, 论述分税制财政体制的国内文献甚多, 讨论主要集中在三方面:一是探讨改善分税制体制下转移支付制度的效果;二是探讨解决基层地方政府主要是县级政府财力困境的方法;三是探讨规范和管理预算外收入及非预算收入问题。遗憾的是, 国内文献对于中国最基层且最接近广大民众的乡镇政府的财政困境问题关注较少, 而探讨解决乡镇政府财政困境的研究更是鲜有涉猎。

县级政府财权和财力固然有所欠缺, 但是通过中央政府和省级政府的纵向转移支付可以部分弥补这一缺口, 而且通过现行的三级财政扁平化财政管理模式, 通过省直管县, 可以更大程度上解决县级政府面临的支出问题 (贾康, 2002) 。但是对于我国最基层的乡镇政府, 其与县级政府的财权、财力相比, 县强乡弱则更为明显。

在此基础上, 本文认为, 分税制体制下乡镇政府的财权、财力与事权的严重不对称, 使其已难以成为一级财政。因而可以考虑取缔其独立的财政功能, 将其作为县级政府的派出机构, 在县级以上政府继续实行分税制的大环境下, 县级政府对辖区采取统收统支的管理体制, 从而为乡镇政府解困。

循此思路, 本文第二部分分析归纳了目前我国乡镇财政陷入困境的成因;第三部分探讨了取消乡镇财政职能实施体制改革的必然性;第四部分是本文的对策建议部分, 提出了当前实施统收统支管理体制的对策建议。

二、乡镇财政困境成因分析

分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局, 但是这种格局对省级以下财政, 尤其是对县乡两级财政也会产生巨大影响。首先, 原来属于县乡收入的部分企业税收按分税制规定划为中央收入;其次, 按照中国目前的财政体制设计, 上一级政府有权决定它与下一级政府采取的财政划分方法, 所以各级财政遵循“本级优先”原则, 中央政府的做法被地方各级政府纷纷效仿, 上级财政都将税源集中且易于征收的税收划归本级财政, 最终形成了层层向上集中的收入分配格局。而现行分税制对各级财政的支出责任并未明确划分, 导致支出责任层层下放, 这就造成地方政府尤其是县乡基层政府的收入能力与日益增长的支出责任表现出极大的不适应。

1、财力与事权不相匹配

分税制改革后县乡财政的财权大大缩小, 事权不断下移, 成为县乡财政困难的重要原因 (贾康、白景明, 2002) 。

实施分税制以来, 中央的资金集中度得到提高, 省级政府的资金集中度更是平均每年增加2%, 市级政府同样在想方设法提高资金集中度 (周飞舟, 2006) 。财权和事权对称的原则要求各级政府均有自己大宗稳定的、与事权相适应的财源, 而乡镇财政却没有自己大宗稳定的税源。上级财政在财力分配上层层“向上集中”, 将大税种、大税源划归到自己手中, 而将征管难度大、征收成本高、税源分散的小税种“甩”给了县乡政府, 造成县乡税收增长乏力。

与此同时, 我国地方政府还要负责诸如义务教育、基本医疗、社会保障等本该属于中央政府提供的服务, 而这些公共服务的提供责任又不是均匀地分配给各级地方政府的。由于上级政府拥有分配公共服务的主导权, 往往把本应承担的责任推给下级政府, 下级政府不堪重负。从而使现行财政体制造成的收入上敛以及地方教育支出沉重成为造成乡镇财政困境的重要原因之一 (周飞舟、赵阳, 2003) 。对于乡镇政府而言, 财权和财力的丧失、事权的加重, 收支的矛盾愈发加剧。

2、转移支付制度不够完善

如果一个国家要强调地区之间的财力均衡和社会公平, 那么就必须要有一个强大的中央对地方的转移支付制度 (Robin Boadway, 2006) 。地方政府尤其是乡镇基层政府收入与支出的不匹配, 需要中央政府通过转移支付和税收返还等方式来弥补。在地县本级财政支出里, 本级财政收入大约占65%左右, 上级转移支付占了35%左右;而基层政府即县乡政府对转移支付的依赖度达35%, 部分山区农业乡镇依赖度甚至更高。因此, 转移支付成为基层政府的主要收入来源之一。

但是, 目前我国的财政体系中, 四种主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷:税收返还的设计是为了鼓励地区兴办企业、发展经济的积极性, 与建设财力和事权相匹配的体制相背离;一般目的转移支付的测算基础不够科学, 实现不了财力与事权的匹配;过渡期转移支付的规模很小, 起不到太大的调节作用;专项拨款名目太多, 很多专项拨款需要地方政府提供配套资金, 这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准。解决“基层政府可利用财政资源的巨大区域性差异以及贫困地区日益严重的财政收入短缺”这一农村公共财政的最大问题, 最为科学可行的制度———省以下转移支付制度并没有随着分税制推行而建立起来 (黄佩华, 2002) 。因此, 转移支付的不科学、不完善是造成县乡财政困难的重要原因 (李茂生、陈昌盛, 2004) 。

3、农业税费改革, 大幅减少乡镇税源

对于以农业为主的中西部地区而言, 在分税制改革之后、农业税改革之前, 农业税和农业的提留统筹以及其他的集资收费成为政府财政收入的重点。县与乡镇政府对农业税费实施了划分, 县政府保留大部分乃至全部的农业税, 乡镇政府则主要依靠提留统筹和其他的集资收费。这导致了在20世纪90年代中期乡镇企业倒闭、转制之后, 农民负担突然变成了严重的社会问题。对于大部分中西部地区的县乡政府而言, 农业税、提留统筹以及面向农民的集资收费远远超过了其他税收, 成为其财政收入的主体。这成为2002年全国农村税费改革的直接背景 (周飞舟, 2006) 。

2002年, 农村税费制度改革取消了村级“三提五统”, 2004年取消了除烟叶外的其他农业特产税, 2005年全面取消农业税。这些都是山区农业县乡镇的“看家”税费, 这些税费的取消导致乡镇财政锐减。税源锐减、财政减收直接挑战分税制在农业乡镇的运行基础。

4、举债负担沉重

由于财政收支缺口大, 难以满足基本公共支出需要, 转移支付又存在时滞和配套资金的问题, 因此乡镇政府将举债作为财政开支的主要来源。

在乡镇二、三产业落后的情况下, 县乡财政收入的主要来源是农民收入。近年来, 原料成本上涨, 传统种植业盈利水平低下, 农民收入增长缓慢, 间接制约了县乡财政收入的增长。此外, 个别乡镇领导利用借款搞投资, 形成重复建设, 投资后没有形成经济效益, 承担的债务无法偿还, 也加剧了乡镇财政的债务包袱。

在税源短缺、转移支付制度不健全的情况下, 大规模的债务严重制约了乡镇政府发挥其为辖区提供地方性公共物品的功能。并且基层财政的债务危机, 如果处置不当, 任其发展, 也会影响上级财政的安全和基层社会的稳定。

三、乡镇财政管理体制改革

1、分税制实施愈发艰难

一是乡镇分税制已有名无实。尤其是山区农业县乡镇, 税费主要来自于农业税和“三提五统”, 烟叶税也只在少数乡镇征收。由于二、三产业发展滞后, 其他税收更是微乎其微。在无税可以分享的局面下, 乡镇财政已然失去了分税和开支的基础。

二是税收征管与财政体制脱节。税源减少, 导致乡镇财政工作重心发生转变, 乡镇开展税收征管和财源建设的积极性与责任感也就日渐减弱。为节约征收成本, 税务机构对一乡一所的机构作了调整, 一个基层税务所要管辖几个乡镇的税收。并且, 乡镇税务机构只对上级税务部门负责, 乡镇政府及其财政部门对税收部门的协调能力日渐减弱, 已无法形成协调机制和工作合力。

三是财政管理措施乏力。在分税的范畴内不管制定怎样的财政管理体制, 其管理措施产生的作用都不会大, 反而会因财政管理不到位, 引发一些财政管理、财政支出、财政考核等方面的问题, 制约当地经济社会发展。因此, 有必要思索一种有别于分税制的管理体制, 以解决乡镇财政日益严峻的现状。

2、取消乡镇政府的独立财政职能

财政联邦制理论认为, 从经济效率上考虑, 由最了解信息 (并且具有做出正确决策动机) 的人做出决策能够带来最多的好处。作为一个客观事实, 地方政府 (尤其是基层政府) 比中央政府在了解公共服务偏好信息 (以及成本信息) 方面, 由于更贴近当地居民而具有天然的优势 (王雍君, 2007) 。因此, 理论上来看, 作为最贴近普通民众的乡镇政府, 在收集和处理民众对公共物品的偏好信息以及提供农村公共物品和服务方面具有最佳优势。

然而, 就我国的实际情况而言, 乡镇一级财政, 名义上是基层财政, 但一直缺少相应的财力支持。分税制之前基本上就是“吃饭财政”, 实行分税制后, 基层财政上划中央很多, 乡镇政府保运转、保工资更加困难。近年来, 随着农业税取消, 乡镇政府职能和财政供养人员上划, 税务、金融、工商等机构己经按经济区域而非行政区域设置, 维持原有乡镇财政体制的配套环境己经发生重大变化。财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构, 已经丧失了基本的配套环境。并且, 占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后, 乡镇财政的主要任务只剩下政府人员工资支出, 乡镇财政的内容就更虚了, 在省地方财政级次中, 乡镇已称不上一级财政。作为一级财政的作用和必要性, 已经不复存在。

3、统收统支的管理体制

统收统支的财政管理体制, 又称“收支两条线”, 基本特征是中央政府处于主导地位, 并且中央政府统一制定所有收支项目管理办法, 一切开支标准也同样由中央政府统一决定。地方政府组织的财政收入要全部上缴中央财政, 地方政府所需的相关支出全部由中央财政另行拨付。

无论是从税源的分布情况、预算管理级次、金库的建立, 还是从乡镇政府机构的设置来分析, 乡镇政府的财政管理体制一直很不完备。因此, 可以考虑撤销乡镇一级财政, 简化财政级次, 由县级财政对乡镇财政实施统收统支的财政管理体制。

四、对策建议

处理好县乡两级政府之间的财政关系, 关键就是要科学界定县、乡两级事权和财权。就当前的乡镇财政实际情况而言, 可以考虑在县级以上政府继续推行分税制改革的大环境下, 对乡镇一级财政实施统收统支的管理体制, 以解决日益严峻的乡镇财政困境。

1、乡镇收入纳入县级收入

不再对乡镇下达税收任务, 国税、地税及财政所在乡镇征收的税收、非税收入不再区分乡镇, 全部纳入县级收入。同时, 取消对乡镇税收工作的考核, 乡镇的财政收入数量不再作为评估乡镇政绩的依据和标准。

2、县级财政承担乡镇支出

乡镇收入收归县级之后, 乡镇所有支出也相应由县级财政按照部门预算的原则统一核定后给予财力转移支付补助。基层干部可以将时间和精力用在发展地方经济和社会事业上。

3、鼓励税源建设

乡镇税收任务取消后, 其对税源建设、税收征管的积极性肯定会减弱。要立足当地实际, 因地制宜地采取有效措施加以解决。例如, 可以把乡镇辖区内的个人建房装修税、部分车船使用税、畜牧行业税等税收委托给乡镇代为征收, 并将征收额度的补助返还乡镇, 用于补充业务支出和基础设施建设。

4、防范新增债务

规范乡镇支出, 防范乡镇新增债务。例如, 对待乡镇赤字方面可以采取以奖代补及共同消化的办法, 帮助乡镇消化财政赤字。对县级以上安排的乡镇项目建设配套经费由县级全额承担, 避免乡镇发生新的债务。

5、抓好过渡期管理

实施财政管理体制改革是在县级以上财政部门继续实施分税制前提下进行的, 因而乡镇财政管理体制更替需要过渡性的政策和时间。过渡期间, 要坚持利益分配格局、预算管理权限、资金管理和财务审批权限不变, 确保乡镇的财政支出不影响乡镇经济社会的发展。

参考文献

[1]Jean Oi, Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism[J].World Politics, 1992 (10) .

[2]周飞舟:分税制十年:制度及其影响[J].中国社会科学, 2006 (6) .

[3]贾康、白景明:县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究, 2002 (2) .

[4]朱清:从国际比较视角看我国的分税制改革[J].财贸经济, 2010 (3) .

3.简论当前我国乡镇财政危机的成因与对策分析 篇三

（一）以降价为主要手段，致使大批优质低价药退出市场

根据对2014年参加二会医药界代表调研，一家公司183个药品批号，停产100多个，其中有62个是2013年停产，另一家公司300多个药品批号，在产的只有几十个。一份对12个城市42家三甲医院临床用药的调查显示，大医院“廉价药”短缺情况严重，短缺药品的数量高达342种，这些药品多数是医院临床大量使用的常用药、治疗特殊病的药品，患者只能选择价格高昂的进口药代替。比如，西地兰注射液、利凡诺注射液、去氧肾上腺素注射液、麦角新碱注射液、马利兰片、地高辛片、氯米芬片、大黄碳酸氯钠片（大黄苏打片）、复方阿司匹林片、碳酸氢钠片（小苏打片）、新斯的明注射液、胃舒平片等等。最新出现“一片难求”的廉价药是治疗甲亢的“他巴唑”，这种每片售价仅几分钱的药片，在全国各大城市都出现断货情况，患者只能选择价格高昂的进口药代替。

（二）外资超国民待遇，使国内药企发展受到严重制约

出于保护知识产权和鼓励创新的需要，各国对专利药定价有一定浮动空间，日本规定专利药定价上浮30%，美国专利药保护期满时，价格下降90%。从我国医药产业产品结构看，专利药主要在外企或合资企业手中，按照国际惯例，只有专利期届满才可以出仿制药，一旦仿药上市，专利药价格必然大幅拉低，但我国还普遍存在着单独定价的到期专利药现象，这些被称为原研药。原研药和仿药价格差距5—15倍，这种现象国际市场罕见（见表1），而从部分省中标药物看，部分原研药与仿药价差高达6—126倍（见表2）。

（三）药品招投标制度执行不到位，问题多

通过药品集中采购，降低基本药物价格的政策出发点是好的，但在各地集采过程中出现几个共性问题值得关注。

一是最低价格低于生产成本，造成市场秩序混乱。根据山东省医药行业协会报告，在2013年山东省基本药物招投标中，全国100强制药企业仅有199个品规中标，占中标品规总数的25%，山东省共有15家医药百强企业，在省内中标品规为57个。很多中标价格低于物耗成本，造成假药流通和普药缺乏现象。

二是实施内外有别的制度。大部分二级以上医疗机构在购进药品时执行“一品两规”管理规定，即在选择同一通用名称，同一剂型的药品时，只购进二个厂家产品，从实际执行来看，两家产品中必然有一家为外资企业所生产。实际上保护了外资药的垄断地位。国外没有这种超国民待遇情况存在。

三是地方保护主义抬头。当前我们的医保目录覆盖品类只有520种，各地增补目录时，基本都对本地优势产品给予绿灯，医改目录覆盖品类过少，造成过度竞争和投机。许多企业反映我们不是在同一的药品市场竞争，是在几十个分割的市场中战斗。

四是助长了药价的隐性竞争。许多药品企业为了应对价格招投标中低价取胜原则，设计了新的“高定价、大回扣”营销竞争体系，全国工商联医药商会报告，有的企业成立三个“公关办”：品种办，申报伪新药，获得高价定价资格；成立物价办，获得高定价；成立招标办，确保高价中标。

二、问题成因

问题出在哪里？从整个医疗服务体系来看，以药养医是一个关键点，根据OECD2013年报告，美国药品消费在卫生总费用中占比11.7%，日本为20.3%，德国为14.1%。在整个OECD国家中药品费用超过20%的只有少数国家，发展中国家药品支出在卫生总费用中的比重高于发达国家，大多数在20%—35%之间。而2011年中国药品支出在卫生总费用依然高达45.7%。如果不考虑大的医疗卫生服务体系的问题，就医药市场来看，全球大多数国家对药品价格实行干预或调节政策，其中日本实施价格管制，德国采用参考定价体系，美国也有保险组织推出的《药品报销目录》，问题不在价格管理制度，而在于我们对药品市场的管制理念与方法落后。

市场有其基本规律，就是要增值盈利，增值盈利是企业可持续发展的基础和条件，价格管制是限制价格虚高，而不能压缩其基本的生产发展空间。综合美国自由市场定价模式、德国市场调控价格模式和日本政府管制价格模式看，注意发挥市场机制作用是调控的核心。美国实施知识产权国家战略，自由市场机制对创新药研制激励最大，使美国在医疗医药业成为世界盟主。日本德国都推行全民医保制度，医药费用和国家财政支出密切相关，因此都有降低医药价格的政策动机，但无论日本模式还是德国模式都注意到产业生态的问题，为生产、流通、销售企业留下合理的利益空间，保障产业的良性发展。如德国规定批发和零售环节的加价率，高价药品和低价药品的加价率不同，但总体计算，出厂价到批发价环节的加价率为15%左右，批发到零售环节的加价率为42%左右，其中包括了给零售环节15%的税率和给保险公司5%左右的“回报”。市场机制必须多赢，才能可持续。价格管制要大禹治水，顺势疏导，才能实现平抑价格，保障供给的作用。

另一个值得研究的问题是价格机制在什么条件下发挥什么作用？主要发达国家都没有基本药物制度，换言之他们的价格管制是对全部制药企业发挥作用的，价格调控同时对全部市场参与主体的行为发生影响，对全部产品品类有相同或相当的调控力度，这样调控相当于环境变迁，在实现降低总支出的同时，没有扭曲资源配置。而我们的药品市场结构是外企和合资企业占市场主导地位，占有70%左右大医院用药量，国内6000家企业在普药和仿药市场恶性竞争，利润空间微薄，加上医保目录只有520种品类，加上地方保护主义，价格管控的作用如何发挥真的需要高超的谋划。

三、深化药品价格管理体制改革建议

药品价格管理要建立激励产业发展和维护消费者权益双平衡目标，掌握调控力度，改善调控手段，革新调控方法。

（一）修订调控目标和调控手段

修订调控目标。调控价格是为了保障民生，销售价格调控更重要，日本和德国药品价格调控都是盯住终端的销售价格，通过市场机制引导企业的生产价格。而中国的价格管制是实施源头治理，政府盯住出厂价，这样管死了企业，也没有管住市场。老百姓没有得到实惠。

扩展调控手段。中国的药品价格管理主要采用行政手段，由发改委颁布价格。而德国比较多的引入了社会机制，德国对药品实行参考定价制度，参考定价首先要对药品进行分类，药品分类由联邦联合委员会（GemBA）负责，参考价格由疾病基金会联合会制定参考价格， 提案公布后， 制药企业和药剂师协会会有一段时间可以提出书面意见。近年来德国把药物经济学评价纳入定价和补偿机制，于2004年设立卫生服务质量和效果研究院（Institute for Quality and Efficiency in H ealthCare， IQW iG）。该独立机构被授权进行药物经济学评价， 并拥有推荐某种医疗技术或药品是否该纳入法定医疗保险报销范围的权利。德国的药品定价制度广泛动员了政府主管部门、企业、科研单位、行业团体、从业人员的力量。

（二）清理药品价格管理制度和条例，统一价格管理对象

目前我国所有三甲医院全年药品销售额中70%为外资企业的原研药。原研药主要是指过了专利保护期的进口药，过了专利保护期，按照国际惯例应该取消单独定价的权利，对于授予外资超国民待遇的制度和文件应该统一清理，严肃价格管理的权威性。对于质量分层建议行业主管部门、行业团体、社会学术组织、企业团体组成联合工作协作组，制订质量分层评定规范，指导差异定价。

（三）对优质低价药开放基药目录

按照日用药成本或一个治疗周期成本测算，对低于一定标准的药物，放开进入基本药物目录。对于同类药物医生和消费者拥有选择权。同时加快药品审评进度，提高审批价格，对国产创新药开辟审批绿色通道。

（四）调整定价原则，改良定价方法

参考德国参考定价制度，准许企业定价在一定范围内浮动，但制订医保补偿价格，多出部分消费者承担，这样给消费者自主选择权，给企业相对自由定价权，激励优秀品牌企业获得质量和品牌溢价，促进国内医药行业的健康发展。

4.简论当前我国乡镇财政危机的成因与对策分析 篇四

闫永博

【摘要】 乡镇政府在我国五级政府架构中处于基层地位，财政实力较弱，规模较小。而且，我国绝大多数农村地区经济发展水平低，乡镇财政财源缺乏，收入有限，这一点在农业税废止之后表现尤其明显。但另一方面，乡镇财政开支巨大，要承担农村义务教育投资的主要部分，支付庞大的编制外机关工作人员工资，还要分担农村社会保障投入和基础设施建设的投资。目前我国乡镇财政面临严重的困难，赤字浩大，负债沉重,究其根本原因，在于不尽合理的财政管理体制。虽然我国自1994年以来开始推行分税制，但在基层，分税制仍不完善和规范。乡镇财政所承担的事权与其所掌控的财权之间不一致，事权过大，而财权过小。上级政府对财政收支的管理过度集中，而且各部门在制定财政开支决策时的标准并不统一，因此乡镇财政不但机制僵化，还要满足多头上级部门的财政支出标准和要求。解决乡镇财政所面临的困难和问题的根本途径是继续深化财政管理体制改革，完善和规范分税制，使乡镇政府的财权与事权一致；同时，还应大力发展农村经济，增加乡镇财源，减少财政供养人员的数量，提高财政资金的使用效率，实现财政资金的最优化配置。

【关键词】 乡镇财政体制；分税制；转移支付；政策建议

[Abstract] In the five-storeyed government system of our country, village and township government is in a position of grass roots.Its financial strength is weaker and smaller.Further more, most rural districts are in low level of economy, and are short of sources of financial revenue.It has been noticeable especially after agricultural tax abolished.On the other hand, the finance of village and township government has a larger expenditure.For example, It must take on the better part of rural compulsory education outlay;it must pay the wage of the workers without authorized;and it must share in the funds of rural social security and infrastructural construction.Therefore, village and township government is faced with severe difficulties in finance, such as great deficit and debt.The radical cause about such difficulties and problems is the financial control system incongruous with reason.While our country has actualized system of tax division between central and local governments from 1994, the system is still imperfect at the grass roots.The duties and

1the financial resources of village and township government are out of line.The duties are too many and the financial resources are too poor.Superior authorities’ supervising upon financial revenue and expenditure is too centralized, and various departments’ criterions is not harmonious when they make expenditure decisions.Consequently, village and town finance not only is rigid, but also must fulfill various superior departments’ criterions and requirements.In order to resolve the difficulties and problems of village and town finance radically, we should deepen financial restructuring, perfect system of tax division between central and local governments, and conform the village and township government’s duties to its financial resources.At the same time, we should also develop rural economy, increase the sources of village and town financial revenue, reduce the number of the workers who are supplied by finance, improve availability factor of funds, and optimize the allocation of financial resources.[Keywords] financial system;system of tax division between central and local governments;transfer payment;policy proposal

乡镇财政体制在我国的财政体系中处于基础性地位，对于推动区域经济发展、解决“三农”问题、建设社会主义新农村发挥着重要作用。然而，当前乡镇财政面临着一定的困难。如何顺利解决以及能否顺利解决这些困难，关系到国家经济社会尤其是农村经济社会的稳定，关系到社会主义新农村建设的实施。因此，直面乡镇财政困难、积极研究解决方法策略，是目前刻不容缓的重大课题。

一、当前乡镇财政所面临的主要问题和困难

㈠ 财政实力弱小，且财源缺乏

全国绝大多数农村地区的乡镇财政都存在实力弱、财源缺的问题。这在一些落后地区的农村地区表现尤其明显。主要体现在以下两个方面：

⒈经济发展水平低，结构不合理，乡镇财政收入匮乏。目前全国绝大多数乡镇的经济结构仍然以农业为主，第二、第三产业的比重比较低，第三产业的发展尤为滞后，传统的二元经济结构尚未改变。农业生产水平低，在以农户为单位的农业生产模式下，机器联合作业往往无法大规模展开，因此农业生产效率不高。在一些人口密集地区，人均耕地非常少，比如山东许多农村地区的人均耕地只有一亩左右，这就造成农村存在大量剩余劳动力。第三产业、民营经济在大多数乡镇仍不活跃，农村的大量剩余劳动力转移存在困难。上述种种因素，造成全国绝大多数乡镇的财政收入匮乏，缺少财源。

⒉政策性减收增大乡镇财政困难。近年来，一些省份陆续取消农业税，全国人大更是通过决议从2006年1月1日起在全国范围内废止农业税。除此之外，国家还出台了其他有关“三农”的税费减免政策。这些政策一方面减轻了农村负

担，有利于农村的稳定和发展，另一方面也给乡镇财政增加了压力。

㈡ 财政支出巨大，且增长迅速

乡镇财政不仅实力弱、财源缺，而且支出巨大，支出的增长速度也很快。乡镇财政主要支出在以下方面：

⒈教育投资，主要是义务教育的投资。在我国，农村地区的教育投资主要由地方政府负担，而且主要是由乡镇政府负担。根据国务院发展研究中心调查，目前农村的义务教育经费之中，来自中央财政的仅占约2%，来自省地（市）财政的仅占约11%，县级财政负担约9%，其余的约78%由乡镇财政负担。

⒉工作人员的工资支出。乡镇政权机构虽小，但政府、人大、政协、司法等机关俱全，除了正式编制的公务员，还有相当多的编制外工作人员。这些编制外人员的工资、奖金、福利等待遇主要由乡镇财政负担。除此之外，乡镇还要负责复员、转业军人的政策性安置工作，这同样需要财政支持。截至2003年，我国乡镇财政供养的人员数量已经达到870.9万人，平均每个乡镇财政供养约200人，乡镇财政收入的约70％用于支付人员经费（数据来源：海南省人民政府网站）。

⒊用于社会保障方面的开支。市场经济的发展要求建立完善的城乡社会保障体系。对于农村弱势群体的保护和保障是社会主义优越性的体现，也是建设社会主义新农村的必然要求。乡镇政府作为我国五级政府体系的基础，在建立、健全农村社会保障方面发挥着重要的作用。但乡镇财政实力有限，大多数乡镇没有能力完全履行社会保障的政府职能。

⒋用于基础设施建设的开支。国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施的投资项目都要求地方财政分担一定比例的资金。以广东乳源为例，各镇为实施“村村通”工程修建乡村公路，平均每公里需投资15万元左右，省财政每公里补贴十万元，其余资金则需要县乡财政分担，其中主要由乡镇财政负担。这对于一个国家级贫困县而言，是一笔不小的开支。

㈢ 乡镇财政赤字惊人，债务负担沉重

保守估计，现在全国乡镇财政负债应为2200亿元以上，平均每个乡镇约400万元以上。全国70％以上的乡镇存在财政赤字。以山东省为例，2000年全省平均乡镇负债占当年乡镇财政收入的82.2％，其中以枣庄市为最，高达180.9%（数据来源：牛竹梅，《乡村债务现状、负面影响及消减对策》，《山东经济》2002年第1期）。乡镇财政赤字由来已久，非常复杂和普遍，解决的难度也很大，这对于当地的经济发展、社会稳定、基层政权机构和党组织的正常运转等都产生了严重的负面影响。

二、乡镇财政困难的成因分析

乡镇财政之所以出现上述困难和问题，除了上文已经提到的农村经济发展水平低、财源缺乏、开支巨大等因素之外，深层次的原因在于当前的财政体制。

㈠ 事权与财权的背离

对于财权与事权的划分不匹配、不对称，是现行财政体制的主要弊端。我国自1994年开始实行分税制的财政管理体制，原则上实行一级政府一级财政的分级预算制度，界定中央和地方政府之间的财权和事权范围，着眼于增强中央的宏观调控能力。但是，由于省级以下的分税制改革始终没有取得明显的实质性进展，各级政府之间财权和事权的划分出现了背离现象，因此我国目前实行的仍是不彻底的分税制。当前的现状是，各级政府的财权层层向上集中，事权则层层下移，上级财政的转移支付滞后，乡镇政府所承担的事权（责任）与其可支配财力之间极不对称。

㈡ 财政体制的形式尚不规范和科学

分税制要求各级政府之间的财政资金依照税种划分方法进行配置安排。我国实际上有五级政府（《宪法》规定是四级政府结构），开立28个税种，如何把这28个税种在五级政府之间进行合理划分是一件很困难的事。在分税制改革过程中，各地对于财政体制的形式都作了探索，目前全国各地的做法尚不规范和统一，与分税制的要求尚有相当大的差距。归纳起来，全国各地乡镇财政体制的形式主要有以下四种模式：

⒈紧缩乡镇收支，大部分财政收入收归县市统一支配，按既定的人数和经费标准向乡镇划拨资金，乡镇出现财政盈余或赤字时，由其自行消化或弥补。

⒉大部分收入上交县市，支出也由县市负责，乡镇财政基本依赖县市财政，当乡镇需要开支或出现财政紧张时，向县市申请拨款，且没有明确的款额标准，这实质上是一种“大锅饭”体制。

⒊统收统支，核定乡镇的收支，收入上交县市，支出由县市下拨，收支两条线。

⒋确定财政拨款的基数，乡镇收入按照一定的基数上交，县市亦按照一定的基数向乡镇作税收返还，这是一种形式上的“分税制”。

在上述种种模式下，乡镇财政体制滞后，制约了乡镇政府职能的发挥和履行。由于乡镇的财权范围过于狭窄，大多数收入都需要上交，因此乡镇国库形同虚设，名不副实。另一方面，由于上级政府对乡镇财政的管理过紧或过松，使乡镇财政体制的活力受到压制，乡镇政府缺乏开源节流、提高管理水平和资金使用效率的积极性与主动性。

㈢ 财政支出决策权过渡集中且标准紊乱

我国实行单一制的国家结构形式，中央政权具有最高权威，地方政权在中央政权的统一领导下行使职权。体现在财政制度方面，中央对财政支出的决策集中控制，并在分税制的要求下向地方财政逐步适度放权，给地方财政一定因地制宜的空间和余地。但目前的实际情况是，中央作出的财政支出决策往往并非由财政部统一决定，而是由各部委自行决定，这就造成中央各部委在进行财政决策时存在随意性和互相攀比的现象。地方各级政府部门也是如此。作为最基层的乡镇政

府就处在一个非常被动的地位，一方面财力有限，另一方面又必须满足多头上级部门的财政支出标准和要求。

三、结论与建议

㈠ 当前乡镇财政所面临的困难和问题，根源在于现行的财政体制

按《宪法》规定，我国实行四级政府架构，即中央、省级、县级和乡镇级，但在现实中省级与县级之间还有个地市级，因此实际上是五级政府结构，这在全世界都是很少见的。以目前的税种分配而言，尚无法做到使每一级政府都有稳定的税源和税基，尤其是乡镇政府缺少大宗稳定的收入来源。

从长远来看，国家应减少财政层级，精简政府架构，实行中央、省、县三级政府架构，实现财政“扁平化”。这样不但可以减少政府工作人员的人数，减少财政开支，而且可以提高财政资金的使用效率，提高政府提供公共服务的水平和质量，从而有利于强化政府职能，加强政府宏观调控能力。实现财政“扁平化”是大势所趋，但从短期来看，根据我国目前的国情，实现财政“扁平化”的条件尚未完全成熟，因此不可操之过急。减少政府财政层级是一个远期规划，为了实现这一规划，我们应该按照分税制的思路逐步推进财政管理体制改革，做到各级政府事权与财权的匹配与协调，完善分级财政制度。

㈡ 应大力发展农村经济，增加乡镇财源

解决乡镇财政困难的首要途径是发展农村经济，农村经济发展了，财源增多了，乡镇财政收入自然就可以增加。

首先，应该大力发展工业和第三产业，鼓励民营企业发展壮大，立足本地特点，充分发挥自身优势，培育主导产业，转移农村剩余劳动力，开辟新的经济增长点和财源；其次，应该保证农业的基础地位不变，树立新型农业理念，调整农业产业与产品结构，积极发展适销对路、优质环保的农产品，树立地方农产品品牌，推动农业产业化经营；再次，实现城乡互动、工农相辅的格局，推进城镇化建设，以城带乡，以工促农，走“城镇＋农村、公司＋农户”的道路；最后，积极主动地吸引外来投资，实现农村经济外向型发展，加强本地与外界的经济联系与交往，引进资本，引进人才，促进本地经济发展。

㈢ 改革财政管理体制，完善分税制

解决乡镇财政困难的根本途径是改革现行的财政管理体制，克服制度弊端，完善分税制。

首先，应该明确各级政府的财权与事权，一级政府一级财权，一级财权一级事权，使财权与事权相一致。乡镇政府作为基层政府，其所承担的责任与其所掌控的资源有背离之势，应给乡镇政府减负。应该增加中央与省市拨款在农村义务教育、社会保障等事业经费中所占的比重，合理划分各级财政在农村基础设施建设投资中的分担比例。

其次，加强财政收支管理。一方面，要依法征税，打击偷、逃、骗税行为，另一方面，要强化预算管理，提高预算的透明度和监管力度，完善政府采购制度，调整优化支出结构，科学理财，实现财政支出的最优化配置。

再次，规范转移支付制度，加大对经济欠发达地区乡镇的转移支付力度。现在部分地区实行的税收返还、定额补助以及专项拨款等制度是一种很好的转移支付办法，应进一步改进和完善，实现公开化、透明化，减少转移支付过程中的随意性和盲目性，真正体现政府转移支付的扶贫帮困与政策引导作用。

最后，应该加强财政监督，实现依法理财，减少财政风险。应该清理各地乡镇政府的乱摊派、乱收费现象，取缔非法收费项目，并且统一规范管理合法的收费项目；应该加强对财政预算和开支的监督与管理，增大预算开支的透明度；应该建立财政开支的跟踪监督与效益评估机制，杜绝低效投资，提高财政资金的使用效率。

㈣ 减员增效，精简乡镇政府机构和人员配置，减少财政开支

首先，应该规范乡镇政府的人事编制管理，明确各部门的岗位设置，增强机关编制管理的严肃性；其次，应该精简机构，撤并冗余部门和机构，分流机关工作人员和干部职工，尽量减少财政供养人员的数量；再次，对于一些经营性的部门和单位应该实行市场化、企业化运作，使之与财政相脱离；最后，各级政府应该采取严厉措施，加强对乡镇工作人员数量的管理与限制，防止乡镇机构规模反弹、膨胀。

要解决乡镇财政所面临的困难和问题，是一件复杂的系统工程，绝非短期内可以完成的。尤其是普遍存在的乡镇财政赤字问题，必须审慎对待，做到明确责任、全面清理。在解决这些困难和问题的过程中，我们应该坚持分税制的原则和标准，兼顾各方利益，遵循财权与事权相一致的原则，效率优先，注重公平，保持乡镇财政体制的稳定和健康运转。

2006年4月

参考文献：

⑴ 王玉华、赵宇、曲顺兰，《中国税制》，经济科学出版社2003。

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