深圳市福田区政府投资建设项目代建制暂行管理办法

深圳市福田区政府投资建设项目代建制暂行管理办法（共10篇）（共10篇）

1.深圳市福田区政府投资建设项目代建制暂行管理办法 篇一

昆山市政府投资项目实行代建制管理暂行办法

作者：昆山市人民政府 点击次数：391

【颁布单位】昆山市人民政府 【法规文号】昆政办发〔2008〕93号 【颁布日期】2008年9月16日 【实施日期】2008年9月16日

为了积极推进政府投资项目代建制，规范代建制工程的决策程序和组织实施程序，提高我市政府投资项目的建设管理水平，控制工程造价，提高财政资金使用效益，特制定本办法。

第一条 本办法所称的代建制是指政府投资项目由政府根据项目类型委托具备项目建设管理条件的单位，作为项目建设期间代甲方，根据经批准的项目概算和代建合同，代理组织和管理项目建设，保证项目功能要求、质量和进度，合理控制项目投资规模的项目管理模式。

第二条 本办法所称的政府投资代建项目主要是指本市范围内项目使用单位不具备自行管理项目建设条件的，并且使用政府性资源投资的概算达到500万元以上的新建、扩建、改建等房屋建筑及附属项目、构筑物和投资概算达到300万元以上的装饰项目。其他政府投资的市政基础设施、水利、交通道路和园林绿化等项目仍由目前建设单位按建设程序组织实施。

上述限额以下的房屋建筑及附属项目、构筑物和装饰项目，可由项目使用单位自行实施，也可申请实施代建。

第三条 本办法所称的政府性资源是指：

1．使用财政性资金投资的建设项目； 2．使用国债资金投资的建设项目；

3．使用国有资产抵押的金融贷款资金投资的建设项目； 4．其他利用政府性资源投资的建设项目。

第四条 昆 山市政府工程代建工作领导小组（以下简称“领导小组”）是市政府投资项目代建制管理的领导机构，主要职责包括制订代建制管理的重大政策，审查确定实行代建 制的具体项目，根据项目类型确定代建单位，协调政府投资项目代建过程中相关部门职能，落实政府投资项目建设资金，协调解决政府投资项目代建过程中的重大问 题和研究政府投资项目代建管理体制改革等。领导小组下设办公室，由市建设局、发改委、财政局、规划局、监察局、审计局等单位组成，办公室设在市建设局，负责拟定政府投资项目的代建方案，并上报领导小组批准后落实执行，负责政府投资项目代建过程中的日常管理，包括代建合同的签订和鉴证，项目概算、预算和决算的初审，参与竣工验收，负责项目建设资料管理等工作。

第五条 市政府投资项目实行代建制应遵循以下原则：

1．规范管理原则，实行代建制的政府投资项目必须按照项目建设的各项规范程序实施建设，不得简化程序、违反程序实施建设。

2．逐步推进原则，目前政府投资代建项目由领导小组指定国有公司负责代建，待代建市场成熟后，可扩大代建范围，择优引进市场专业代建公司实施政府投资项目的代建。

3． 职权明晰原则，项目使用单位负责提出项目建设要求；项目代建单位负责具体实施项目建设；市监察局负责对项目建设程序的规范性实施监督；市建设局负责对项目 建设的行业管理；市财政局负责对代建项目资金实施监督管理；市审计局等其他有关行政主管部门按照各自职责做好相关监督、指导、管理工作。

第六条 代建单位应建立与建设管理相适应的组织机构和项目管理体系，拥有与工程建设规模和技术要求相适应的技术、造价、财务和管理等方面的专业人员，并具有从事同类工程建设管理的资质和经验。

第七条 项目代建单位确定后，项目使用单位与代建单位签订代建合同，领导小组办公室对代建合同予以鉴证。

第八条 项目使用单位的主要职责：

1．编制项目建议书，阐明项目的建设性质、用途、功能配置和建设内容，列出项目建设分项估算，初步确定项目投资总估算，并报领导小组办公室。由领导小组办公室组织市财政局等相关行政主管部门及专家进行初审，着重对项目建设的功能配置、建设内容及投资估算进行审核。领导小组办公室将初审意见报领导小组，由领导小组审定并确定项目代建方式。项目建议书一经审定，项目使用单位原则上不得再自行提出项目建设内容变更申请。

2．根据经批准的项目建议书编制可行性研究报告，由市发改委组织相关行政主管部门和专家对可行性研究报告开展论证，通过论证的可行性报告须按照规范建设程序报批。

3．负责办理土地使用手续。

4．负责办理报建、环保、消防、动迁及市政接用等审批手续；委托经市拆迁办资质审核通过的社会中介拆迁公司实施拆迁。

5．参与项目设计的审查工作和施工、监理等招标活动，负责申请办理政府采购手续。6．根据确定的施工图监督项目建设。7．初审代建单位提出的涉及项目功能的变更意见，确需变更的按规定办理项目变更审批手续。

8．按照政府投资项目财务决算审批程序办理资产的接交使用手续和项目资料的归档工作。第九条 代建单位的主要职责：

1．开展工程勘察、规划设计等，编制项目初步设计方案和项目概算，严格控制项目概算不超估算，并将有关方案报领导小组办公室审批。概算超过估算10%以上的，由领导小组办公室重新组织论证。

2．根据立项批复的初步设计方案细化设计，组织编制施工图设计，编制全面预算，报市财政局审核，配合开展预算评审工作，确保预算金额不超过经批准的概算金额。预算金额超过经批准的概算金额5%以上的，由领导小组办公室重新组织论证，并报领导小组审批。3．组织项目施工、监理等招标活动，负责签订施工合同和监理合同等。

4．严格按照施工图组织施工，控制投资规模和建设规模，保证项目建设质量和工期按计划完成。

5．申请开立专门的基建账户，设立项目基建账，合理核算项目建设成本。

6．负责编制项目进度支付凭证，按项目进度向市财政局申请并合理分配项目资金；根据项目建设需要和市政府市场化运作的要求，积极筹措金融贷款和其他社会资金，保证项目建设进度。

7．项目建设过程中，只有当发生以下事项时，代建单位可提出项目变更意见，并对重大变更组织开展专家论证后，提请项目使用单位办理变更审批手续：（1）重大政策调整；

（2）项目建设的基础条件发生重大变化；（3）发生不可抗力事件。

8．组织工程阶段验收和竣工验收，对工程质量负有终身责任。

9．编制工程决算报告，汇总决算材料，报市财政局审核，配合开展项目决算审计。10．在项目资金结算完毕后，负责基建帐号的销户和基建账的结账工作。

11．协助项目使用单位按照政府投资项目财务决算审批程序，办理资产的移交使用手续，督促施工单位在规定的维护保养期内做好维护保养工作。

12．做好项目资料的归档移交工作。第十条 市财政局负责项目资金的拨付、管理与监督，组织开展项目概预算和决算的审计，指导代建单位基建账务的会计核算，参与代建项目各环节的监督。

第十一条 市财政局按照市政府有关规定按进度拨付项目建设资金。代建拼盘项目的拼盘资金须按工程进度同步纳入市财政局扎口管理；有金融贷款资金的项目应实行信用额度、提贷审批的方式实施拨款，由市财政局根据工程进度在提贷单上签署意见后方可提贷拨款。

第十二条 项目代建费用是项目建设成本的组成部分，由基准费用和奖惩费用组成，由市财政局负责核定。

市财政局根据代建合同约定的项目投资预算，按照超额累进的方式核定代建单位代建基准费用。国有公司代建项目的基准费用核定标准为：项目投资预算在1000万元（含1000万元）以下的基准费用按投资预算的3%计算；投资预算在1000万元至5000万元（含5000万元）的部分，基准费用按投资预算的2%计算；投资预算在5000万元至1亿元（含1亿元）的部分，基准费用按投资预算的1%计算；投资预算在1亿元至3亿元（含3亿元）的部分，基准费用按投资预算的0.5%计算；投资预算超3亿元的部分，基准费用按投资预算的0.3%计算。以后市场专业代建公司的代建费用待签代建合同时另行制定标准。

第十三条 项目代建费用在市财政批准的项目代建基准费用的基础上，执行以下奖惩制度： 1．合同约定的代建项目投资预算与经审批的变更成本之和即项目投资控制目标，代建单位应将实际造价控制在投资控制目标内。如项目决算送审造价低于投资控制目标，则节余部分的20%作为对代建单位的奖励，其余80%部分上缴财政；如项目决算送审总额超出投资控制目标，则按超出比例相应扣减代建基准费用。

2．代建单位未能恪尽职守，导致工期延长、工程质量不符合验收要求或功能建设未达到预期目标的，在代建合同中约定扣减标准。对于获得苏州市级、省级和国家级工程优质质量奖的项目，对代建单位分别按节余部分的5%、10%、15%给予奖励；对于决算送审总额超出投资控制目标的项目，原则上不予奖励。

3．代建项目应严格执行先审批、后变更的管理规定，如有先变更、后审批的事项发生，该笔变更成本不得计入投资控制目标范围内。

第十四条 代建单位未严格执行公开招投标有关规定的，或未能按照规定程序报批，擅自变更设计、施工方案的，由代建单位向领导小组办公室书面说明情况，领导小组办公室根据有关规定向领导小组提出处理意见，包括中止代建合同的执行。在此处理过程中，市财政局暂停项目建设资金拨款。

第十五条 在项目代建过程中，凡发现政府工作人员有收受贿赂、玩忽职守、贪污挪用等行为的，依法给予行政处分；构成犯罪的，移交司法部门追究刑事责任。

第十六条 本办法由领导小组办公室负责解释。第十七条 昆山开发区、花桥经济开发区、昆山高新区、旅游度假区和各镇可参照本办法规定的程序，自行选择代建单位开展政府投资项目的代建工作。

第十八条 本办法自发布之日起实施。

2.深圳市福田区政府投资建设项目代建制暂行管理办法 篇二

政府投资项目是为了适应和推动国民经济或区域经济的发展, 为了满足社会的文化、生活的需要, 以及出于政治、国防等因素的考虑, 由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券, 向证券市场或资本市场融资, 利用外国政府赠款, 以及行政事业性收入所兴建的固定资产投资项目。在我国传统的计划经济体制下, 政府充当着唯一的投资主体的角色, 将投资高度集中在其行政控制之下, 使政府成为推进国民经济发展的主要动力。20世纪80年代初, 我国开始了以市场经济为主导的经济体制改革, 国家对计划经济体制沿袭下来的政府投资管理体制暴露出的许多弱点和弊端, 如效率低下、资源浪费严重、滋生腐败现象等等, 进行了一系列改革, 打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式, 初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。

目前, 受世界金融危机影响, 在外需疲软不断加剧, 内需潜力亟待挖掘的现状下, 我国出台了一系列刺激经济增长的政策。国家实施积极的财政政策以扩大内需, 政府投资数额急剧增大, 今年中央政府投资总额达9080亿元。所以如何解决代建制实施中存在的问题, 尽早对代建制这种建设管理新模式进行系统的分析和研究有着非常重要的理论价值和实践指导意义。

2 传统政府投资项目管理模式及其弊端

2.1 传统政府投资项目管理模式

(1) 组建临时机构建设。

这是一种最常用的传统方式。即从政府有关部门临时抽调人员设立工程指挥部或筹建处, 负责人通常为政府部门的主管领导, 当工程项目完成后, 即宣布解散。目前, 一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等多采用这种方式。

(2) 自行组织建设。

即由建设单位的内部处 (科、室) 自行负责组织项目建设, 各行政部门 (如教育、文化、卫生、体育部门) 或一些工程项目较多的单位, 多采用这种方式。

2.2 传统政府投资项目管理的主要弊端

(1) 项目超概算现象突出。

我国政府投资项目的建设者、管理者、使用者都是国家同一机构, 在建设实施过程中, 往往从本部门利益出发, 擅自扩大建设规模, 提高建设标准, 增加建设内容, 导致投资难以控制。三超现象极为严重, 多数都超过预算20%-30%, 超过一两倍的现象也屡见不鲜。产生这一问题的根源就在于所有者 (政府) 与使用者 (有关建设单位) 的责任与利益相分离。在这种关系中, 政府投资并承担风险, 使用者只收益无风险, 导致大量的建设单位不规范行为和“三超”现象存在。

(2) 机构重复设置, 管理水平低下。

目前, 大量政府投资项目是由建设单位组建项目管理班子。大部分建设单位 (特别是行政事业单位) 没有配备熟悉基建技术和经济管理的专业人员, 为了某一项目临时组建的基建班子, 这种管理班子通常是“大而全、小而全”, 管理职位、人员设置复杂, 管理人员的水平低下。工程建成后项目管理班子自行解散, 导致业主的各项责任难以落实。工程建设中的经验和教训也难以总结和积累, 只有“一次教训”, 没有“二次经验”, 造成社会资源的重复设置, 浪费了大量的人力、物力和财力, 并引发了大量的质量和安全问题。

(3) 政府投资缺乏科学决策和监督评估机制。

我国传统的政府投资项目体制以“审批制”为核心内容, 政府投资的无偿性, 和政府利益部门化及“长官”意志影响很大, 政府投资项目的实施又能体现“政绩”, 再加上政府官员本身又是“经济人”。因此无决策权力或者权力层级较低的地方政府或部门, 将其主要精力用于“跑部钱进”, 花精力跑项目、跑资金, 却对争取到手的政府投资疏于管理, 对项目实施的决策缺乏科学性。另外, 政府权力寻租现象严重, 政府官员利用自己手中的权力收受贿赂、以权谋私, 使得国家或者政府来承担巨额的投资风险, 从而导致政府投资失败, “钓鱼工程”、“胡子工程”、“豆腐渣工程”层出不穷, 最终严重地损害了政府信誉和广大纳税人的利益。

3 代建制的源起和发展

3.1 代建制产生的背景

在特定的历史条件下, 单一投资主体的投资管理体制对加快国民经济和社会发展发挥了积极的作用。但是, 随着市场经济体制的建立, 政府投资项目实行的“财政投资、政府管理”的单一模式, 即“投资、建设、管理、使用”四位一体, 开始暴露出许多的弊端, 如“三超”现象, 权力寻租现象, 政府官员腐败问题等层出不穷, 使得传统的政府投资项目管理模式到了非改不可的时候。对政府投资项目的建设实施方式进行体制创新, 代建制就是在这种背景下作为一种新型的政府投资项目管理模式而出现和发展起来的。

3.2 代建制的发展

代建制管理模式在中国源于厦门。从1993年开始, 厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中, 通过采用招标或直接委托等方式, 将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司, 由这些公司代替业主对政府投资项目实施建设, 并在改革中不断对这种方法加以完善, 逐步发展成为现在的项目代建制度。2001年7月, 厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。上海从2002年起实行代建制, 其核心为:实行政府投资职能与投资管理职能分离, 投资管理职能与工程管理职能分离, 从而切实转变政府职能, 最大可能地发挥投资效益, 提高建设管理水平。深圳市借鉴我国香港地区的做法, 于2002年7月18日成立了深圳市建筑工务局, 作为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构, 代表政府行使业主职能。其改革的总体思路为:按照“相对集中, 区别对待”的原则。2002年北京市第一个代建制项目试点是回龙观医院项目, 之后又陆续推出了北京市残疾人职业培训和体育训练中心、北京市疾病预防控制中心等建设试点项目。国家发展改革委于2004年9月决定以中国残疾人体育综合训练基地建设项目为试点, 实行中央政府投资项目代建制。

3.3 代建制的管理模式

代建制在我国的出现已有十余年, 目前全国有二十多个省市开始了代建制的试行和推广工作。到目前为止, 已形成了三种不同的管理模式:以政府为主导、以社会为主导和介于二者之间的模式。

(1) 模式一:

政府专业代建公司模式, 由政府组建或指定若干具有较强经济和技术实力的国有建设公司、投资公司或项目管理公司, 对指定项目实施代建, 按企业经营管理。

(2) 模式二:

政府专业管理机构模式, 由政府成立具有较强经济、技术实力的代理机构, 按事业单位管理, 对所有政府投资项目实施代建。

(3) 模式三:

项目管理公司竞争代建模式, 政府设立准入条件, 核准若干具有较强经济技术实力, 有良好建设管理业绩并能承担投资风险的项目管理公司参与项目代建竞争, 由政府招标选择较好条件的公司承担代建任务。

比较而言, 模式一政府意愿虽然可以较好的实现, 但由于代建单位事实上与政府还是一种行政隶属关系, 市场化不够彻底, 难以避免政府寻租行为的存在。模式二中代建事业单位以政府的身份出现, 便于协调建设中的各种问题, 代建事业单位是新设机构, 实质上是政府机构的一种职能延伸, 是一种变相的行政性垄断。不仅增加了财政支出, 而且使得其它市场主体失去了竞争项目管理的机会。一旦项目多, 任务重, 会导致管理力度和水平的降低, 会降低政府投资项目的效率。模式三由政府设立准入条件, 引入竞争机制, 通过招标选择代建单位, 可以避免制定做法的不科学性, 也可以较好地避免“三超”的弊端。但是由于代建单位属于赢利性企业, 在委托问题中由于信息不对称, 会使得政府主管部门和代建单位之间存在道德风险的问题。

4 代建制的完善措施

4.1 制定完善代建制的法规政策

目前我国地方出台了一些代建制管理的暂行规定, 各自为政, 比较混乱, 全国缺少统一指导规范。建议我国相关部门积极组织力量, 尽快出台《政府投资项目代建制管理办法》, 将代建制的基本框架建立起来。该办法主要内容应该涉及代建项目类型、代建项目工作程序、项目代建单位条件与选择、代建工作内容、代建单位的权利与责任、代建项目执行标准、代建项目报告制度、代建项目执行标准、代建项目报告制度、代建项目的验收与移交、代建项目咨询管理费用标准与支付、代建项目中止与终止、防止腐败条款等众多内容。从而为代建制的实施与发展指明方向。

4.2 建立简单可行的承包商准入制度

为了有效地遏制承包商的舞弊行为, 可以要求承包商在参与政府投资项目时, 必须提供有关资料来证明自己没有偷税漏税、违法、违约、行贿的前科。也可借鉴英国承包商资质管理模式, 建立政府投资工程认可承包商名册, 这样就可以减少业主对公司审查的工作, 简化工作, 节约费用。

4.3 建立全面的绩效评估体系

为了更好地对项目建设进行全过程监控, 实施评估代建单位的工作绩效、诚信行为, 不仅对项目实施的前期、项目实施中进行有效地评估, 更重要的是对项目完工后进行评估, 并将评估结果作为今后代建单位招投标的重要衡量指标, 建立起全面的绩效评估体系。

4.4 加强政府监督

对于政府监督要做到内外结合, 即内部监督是防止个人舞弊, 外部监督是防止组织舞弊。要打破传统的重审批, 轻管理, 实现政府投资管理模式由被动的审批管理向搞好项目储备、前期研究和加强事中、事后监管转变, 对新批准的政府投资项目要依法实现百分之百招标, 防止暗箱操作, 权利寻租和政府官员腐败等现象, 对公益性项目要实行“代建制”, 对政府投资的重点项目要上网公布, 让社会监督, 真正做到“阳光化”。

参考文献

[1]张燕.政府投资项目代建制管理模式研究[J].工程与建设, 2007, (6) .

[2]周广学, 李金修, 王相江.政府投资项目代建制模式思考[J].科技信息, 2008, (8) .

[3]张奇.政府投资代建制的模式和进一步规范的建议[J].中央财经大学学报, 2006, (5) .

3.深圳市福田区政府投资建设项目代建制暂行管理办法 篇三

关键词:政府投资;代建制项目;财务管理

一、政府投资项目实行代建制的历史沿革。

工程项目实施代建制就是指,是由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。其特点是由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。工程项目代建制度是国际上通常采用的一种工程项目管理模式。2004年，国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》中提出,对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”， 即通过招标等方式，选择专业化的工程管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位,这样代建制才在我国逐步推行。

从代建制这几年推行的实际效果来看,政府推行代建制的主要目的是为了有效解决投资项目“建设、管理、使用”三位一体的弊端，解决长期困扰管理层的超规模、超标准、超概算现象，真正从源头上防治和减少腐败滋生，从制度上保证政府资金的安全性和有效性。为此，代建项目的财务管理作为代建项目投资控制的重要环节，必须发挥应有的作用，才能保证代建项目控制投资功能的实现。

二、政府投资代建制项目财务管理所涉及的主要内容及其作用

1.会计核算管理

项目的会计核算管理是项目财务管理的一项重要内容，主要任务是以项目实际发生的财政支付为依据，通过归集项目财政资金在审批支付过程中的审批依据、发票、单据等原始凭证，编制项目的基建会计报表，实现准确核算项目建设成本、费用等要素，如实反映和监督财政预算资金的使用情况及结果。

2.工程款项的划拨

由于政府投资的代建项目涉及的审批部门较多，包括监理单位、代建单位、委托单位（将来项目使用的单位）、政府的代建管理单位、财政部门等多个审批部门，因此，设计好项目的请款审批流程，使涉及付款的审批及流程畅顺、依据充分，并根据不同的项目特点进行调整，使项目工程款项的支付审批流程能满足工程进度的要求。

3.对合同支付的控制

财务审核作为代建项目付款流程控制审核的重要一环，在支付材料的审核上主要要把握。

(1)对于工程服务类的合同，付款条件是否达到，包括合同要求提交的服务工作成果、服务工作进度等；履约保函或保证金是否已按合同要求提交；是否提供了与请款金额相同的合法发票；收款人、收款账号等要素是否与服务合同约定的一致等。

(2)对于工程施工、机电安装类的合同，主要审核请款金额是否与监理单位审核认可的工作量一致；工程节点是否按工期的要求达到，该扣回的预付款或保质金是否已在请款中抵扣；履约保函或保证金是否已按合同要求提交；是否提供了与请款金额相同的合法发票；收款人、收款账号等要素是否与合同约定的一致等。

4.对设计变更、合同变更的管理

在大型的基建项目中，设计变更和合同变更在项目实施的过程中是较为普遍的现象，而对这类变更的控制，除了技术部门要对其变更的原因与功能变化的必要性作审核之外，作为项目财务管理的职能，要从两个方面进行把握。

(1)单项工程的变更或累计发生的变更是否达到或超过单项工程合同金额的10%，对于超过单项合同10%的变更，需要谨慎处理。因为按照财政支付的相关规定，单项工程合同变更超过10%的，需要经过财政评审后确认具体金额后才能拨付，因此，即使技术部门确认了该类变更，在财政资金支付上也不能立即支付，需协调相关单位组织送审材料，先对单项工程进行财政评审，避免出现不能支付而在工程进度上产生矛盾；

(2)项目累计的工程合同变更如果接近工程概算的金额，则要提醒工程造价部门，对整个项目的总体投资要重新进行调整，避免因个别单项工程的设计变更或合同变更造成总投资的超支。根据相关代建法规的规定，如果代建项目超投资，在没得到发改委确认的前提下，项目代建单位要对超支的金额负担赔偿责任。

5.对保函、保证金的管理

根据《关于印发广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）的通知》（粤府[2006]12号文）的精神，代建单位在签订合同前，需要向省代建项目管理部门提供银行出具的不低于工程估算总投资10%的银行履约保函。这就表明，代建单位要承担很大的履约风险，而为防范这种履约风险，对作为项目的代建单位风险的防范和化解，项目的财务管理需把项目保函和保证金纳入到规范管理的范围。管理的内容主要包括确定需要提交保函和保证金的合同、保函的规范格式、保函的有效性和时效性、保函和保证金的具体管理流程、建立台账并定期清理等工作。

6.对工程竣工财务决算的管理

代建项目的工程竣工财务决算是项目工程决算中的一项重要内容，是正确核定代建项目固定资产价值，反映竣工项目建设成果的文件，是办理代建项目资产移交的依据。对这方面的财务管理主要包括编制财务决算的时效性、准确性和完整性，根据财政部《基本建设财务管理规定》的要求，建设单位应在项目竣工后3个月内，组织专门人员，及时完成竣工财务决算的编制工作，并做到数字准确，内容完整。

三、对通过有效的财务管理实现代建制项目投资控制目标的一些经验

第一，代建项目的基建设账是根据《基本建设单位会计制度》的规定设置和使用会计科目，不得自行编造、更改会计科目，但可根据会计制度规定和业务管理的实际需要设置明细科目。以“待摊投资”科目为例，二级科目在制度上已经相应作了较明细的设定，但在实际工作中仍未能满足投资控制的需求，因此，在设置二级科目上，从投资控制的角度出发，最好是以项目概算和签订的合同为起点，以概算和签订的合同为依据进行设定。

通过合理地设置明细科目，一方面可配合其他工程与预算部门，在项目实施的前期提前将相关投资控制指标进行层层分解，将总投资控制在概算以内；另一方面在项目实施过程中可方便明晰地根据进度与项目的概算进行对比，以确定项目的实际用款进度有否超概或接近超概，实现项目投资的动态控制。

第二，对设计变更与合同变更要给予高度关注，防止工程单位通过变更加大工作量，也防止引起工程支付纠纷。

可根据变更金额设置设计变更与合同变更的三级审批制度，即变更不超过签订合同金额1%的变更申请由项目现场项目经理审批；超过1%不足3%的变更由代建单位审批；超过金额3%的变更由政府代建管理部门、委托单位和代建单位共同审批确认，以确保设计变更和合同变更不构成对项目概算的影响。

第三，对项目前期费用及建设单位管理费的使用要制订资金使用计划。项目的前期费用及建设单位管理费是建设单位为推进项目前期工作而发生的专项费用，由于该笔资金一般由财政先行划拨给代建单位，以便于其在项目前期开展工作。作为代建单位应就该项费用制订好资金使用计划，一方面可以防止该项费用被挪用或挤占，另一方面可以根据计划用款，确保该项费用不会发生超支。

第四，与财政部门、委托单位的定期核对相关资金台账非常重要。由于项目进度支付审批的时间较长，财政资金拨付后，相关的银行单据根据国库支付的有关规定，还要转给委托单位后，委托单位再送回代建单位，整个流程由支付的提出到相关票据凭证的最终归集，需要近两个月的时间，而如果在流程中发生退票、资料退回、批准拨付的金额少于申请金额等情况时，财务管理的工作到位会相应滞后。因此，每月初抓紧与财政部门与委托部门的账目核对非常关键，可以及时发现在支付流程和财政资金拨付流程中的问题，及时处理。

4.深圳市福田区政府投资建设项目代建制暂行管理办法 篇四

姓名☆☆班号

04行政管理院系远程与继续教育学院 同组姓名无指导教导☆☆ 课题内容

农村社会保障制度是社会保障体系的一个重要组成部分,而农村经济结构的调整,人口老龄化的到来,使中国农村社会保障面临严重的挑战,加快农村社会保障制度的建设是确保农村经济可持续发展的重要保证。本文针对我国目前农村社会保障面临的挑战进行了分析,就如何建立农村社会保障体系提出了对策建议。课题任务要求

观点正确，论证充分。结构合理，逻辑严密。满足一定的阅读量。同组设计者 无

五、主要参考文献

蔡仁华.中国医疗保障制度改革实用全书[Ｍ] 北京:中国人事出版社,1998 ； 国务院新闻办公室.中国的劳动和社会保障状况[Ｊ].社会保障制度,2002(7)； 刘书鹤.农村社会保障的若干问题[Ｊ] 北京:人口研究,2001(5)；

张立荣.中国农村社会保障:现状分析与对策构想[Ｊ].华中师范大学学报,2000(6)； 苏振芳社会保障概论[Ｍ] 北京:中国审计出版社,2002。指导教师签字 教研室主任签字 年月日 目录

摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„Ⅰ 引言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 我国政府投资项目管理体制现状„„„„„„„„„„„„„„„„„2 1.项目法人型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2 2.工程指挥部型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 3.基建处型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 4.代建型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

二、我国政府投资项目管理体制存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„5 1.混淆管理主体和项目业主„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 2.管理方式不明确„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 3.管理制度不健全„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

三、代建制是政府投资项目的发展方向„„„„„„„„„„„„„„„„„9 1.代建制是政府投资体制改革的必由之路„„„„„„„„„„„„„„„„9 2.实行代建制初步的效果„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 3.政府投资项目代建制的意义和作用„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 4.代建制运作中存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11 5.各地代建制模式„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12 6.关于代建制模式的完善与推广„„„„„„„„„„„„„„„„„„„13 结束语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„15 致谢„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„16 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„17 结构还可以:1 1.1

1.1.1 2.2 2.2.2 3.3 3.3.3 要求收入目录的必须是两级目录 附件标页码用罗马数字 摘要(3号黑体)2004年7月16日，国务院正式批准《关于投资体制改革的决定》，明确对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。此举，对各地正在进行的政府投资项目代建制试点，无疑具有显著的推动作用。

本文在分析政府投资项目管理方式改革和代建制的研究现状的基础上，对代建制的优势以及对政府投资项目管理模式进行研究，分析比较我国各地代建制模式的异同。介绍了国内学者专家对政府投资项目管理方式的研究成果以及对目前的政府投资项目代建制的研究现状。分析了我国政府投资项目管理制度的现状和存在的问题，提出政府投资项目实行代建制的相关措施，分析代建制的发展趋势。结合某防震减灾中心大楼项目试行代建管理工程和上海市大连路越江隧道建设工程项目实例论证了代建制的好处。本文的研究结论对政府如何进一步加强代理行业的管理具有一定的参考意义；对如何建立代理协会有叫好的借鉴作用；为未来建设项目管理模式普遍实行代建制提出了应注意的若干问题。关键词：代建制;

政府投资;项目（国贸，工程管理关键词需中英文对照,专科2-4个,本科3-5个关键词）,摘要字数要求300-500字, 引言（3号黑体）

政府投资项目是实施政府职能的一种重要手段。政府投资项目对经济活动起着非常重要的作用，这是由于我国每年的社会固定资产投资中，政府投资项目所占的比重很大。近年来，我国实施积极的财政政策以扩大内需，政府投资数额急剧增长。但是，我国政府投资项目管理体制和管理方式还存在薄弱环节，因而出现诸如效率低下、资源浪费严重、滋生腐败现象等问题。因此，对政府投资项目的管理方式亟需实行改革。作为政府投资项目管理方式改革的产物一代建制，自其推出之同起，就引起了各方的广泛关注并成为热烈讨论的课题。在实践中，许多政府投资项目也己经或正在以代建制的方式操作，不少省市甚至已在法律层面上对其进行了定义和规范。但是，无论在理论的层面上，还是在经验的层面上，目前各有关方面对代建制的实行在认识上仍存在分歧，不少代建单位对自身的定位及改革方向并不清晰。因此，进行代建制的进一步研究、推进代建制的完善和发展已经成为我国政府投资领域的重要议题。引言（300—500字）

正文部分字号宋体小四号，行距1.5倍

正文部分字号宋体小四号，法学专业行距20磅

一、我国政府投资项目管理体制现状（3号黑体）

我国政府投资项目的管理方式的变革与我国项目的投资主体格局的变化有着密不可分的关系。我国项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段，第一阶段是50年代初至70年代末，为单一的国家投资主体；第二阶段是70年代末实行改革开放以来，形成多元化投资主体格局。

在第一阶段的不同时期，项目的管理方式分别采取过建设单位自营、甲乙方承发包、投资包干、项目指挥部方式等管理方式。

目前我国政府投资项目管理体制的总的现状可用一句话来概括，即“各自为政，多头管理”。政府投资项目的管理主体较多，呈多元化现状。计委负责项目建议书、可行性研究报告、设计文件与概算审批等；财政部系统负责资金拨付、财务结(决)算，支付审核等；建设行政主管部门负责建设过程中具体施工问题的协调和监管；审计机关负责建设资金审计，重点检查各地政府及计划、财政等投资管理部门和项目主管部门是否按国家投资计划和项目进度拨付、使用资金，资金投向是否符’合规定的用途，专款专用，有无截留、挤占、挪用、损失浪费等问题。

项目使用部门作为建设单位又分为两类，一类是专业性很强的部门行政主管单位，如铁道、水利和交通部门等，它们往往长年有建设项目，其在各自行业系统内包揽计划、财政、建设等全部职能；另一类大多是“一次性业主”的房屋建筑项目的建设单位，如文化、教育和卫生等部门。这些单位由于缺少工程建设的专业经验，致使许多业主行为不规范，导致工程质量低劣、腐败滋生、建筑市场秩序混乱等问题。另外，政府投资项目绝大多数属于无收益或非盈利的公共项目，没有增殖保值、还本付息的压力，建设单位往往因为缺少投资约束机制而有无限增大投资的倾向，从部门利益和个人政绩等出发，也是投资越多越好。使用单位对投资项目的企盼往往会导致“钓鱼工程”、“三超工程”的出现。下面简要介绍一下我国目前采用的几种政府投资项目的管理方式。目前，国内各地对政府投资项目的主要管理方式有：项目法人型、工程指挥部型、基建处型和代建型等。1．项目法人型（（二级标题4号黑体）

按照国家计委计建设(1996)673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性建设项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。最著名的当属三峡工程，深圳的盐田港、上海浦东自来水厂、青岛麦岛污水处理厂、地铁工程以及各地的高速公路建设等。我国现行的项目法人制有两种模式，一种是完全按照一计建设(1996)673号规定含义而组建的项目法人，由政府发起，吸引外来资本或民营资本共同组建，项目建成后由项目法人自主经营，自负盈亏，自担风险，如上海浦东自来水厂、青岛麦岛污水处理厂；还有一种仅仅是各级政府为了完成一个项目并确保运营而采取的一种企业化运作形式，这些项目法人往往是由政府某个部门为项目而专门组建，所有费用从项目管理费中列支，项目建成后的运营也依靠政府拨款解决，如高速公路项目、青岛浮山绿化项目。

2．工程指挥部型

该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，项目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理方式与工程指挥部基本相同。工程指挥部的运转费用通常在项目管理费中列支。3．基建处型

各个行政部门(如教育、文化、卫生、体育)以及一些项目较多的单位均设有基建处，其编制及职能通常由人事部门在三定方案中予以明确，经费由财政部门核拨。在这种模式下，具体项目的实施一般由后者进行，前者主要是进行常规性的行政性管理。4．代建型

这是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对政府投资项目的新型的管理方式，按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业型。

（1）政府机关型。即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。如陕西省在政府投资项目要统一采购、统一核算、统一建设的改革思想指导下，于1998年4月设立了“陕西省统一建设理办公室”，现有公务员21人，已完成投资30个亿。统建办统一做政府投资的非经营性重点工程的业主，任务是负责全省政府投资项目的统一建设与管理，把原属于各厅局(除水利、交通等行业外1的建设项目统一管理、建设，并撤销设在上述厅局的基建处。统建办不经手资金，工程图纸经审查、投资总量经批准后，施工单位报工作量，监理单位现场代表审查签字，报财政厅，财政厅直接拨给施工单位。工程的质量评定省质量监督站进行，质监站进行全过程质量监督。工程完工后，统建办向使用方交钥匙。

（2）事业单位型。即政府设立专门的事业单位，从事建设项目的管理，如上海市浦东新区建设局下设专门的项目建设管理公司，该公司为非营利性机构，专门负责政府投资的部分市政基础设施项目的实施管理。九十年代中后期以来，北京市政府投资项目也逐渐减少临时指挥部的形式，成立了一个重大工程建设办公室，负责北京市几十项重大项目建设的管理工作。

（3）企业型。即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托或招标选择一家企业代行业主职能。如重庆市的城市建设发展有限公司，青岛市的城市建设发展有限公司、上海按照国家法律法规管理，又是由专业人员管理，也得到了很好的保证。

二、我国政府投资项目管理体制存在的问题 1．混淆管理主体和项目业主 虽然在改革开放之后，对政府投资项目的管理方式出现了一些专业性集中实施的机种组织形式在对政府投资项目的管理方式上没有什么区别，有着共同的弊病：（1）缺乏专业性

与国外政府投资项目管理设置专门机构不同，我国一般是根据项目的需要临时设立项目管理班子，管理者多不是专业人才，造成对政府投资项目的管理缺乏专业性，管理质量很难提高。①业主的专业人才力量欠缺。许多政府投资项目，如学校、医院、自来水厂、污水产生大量的质量、安全问题。

②管理机构重复设置。目前，大量政府投资项目是由使用单位组建项目管理班子，方式同益显见其弊端，在政府投资项目上实施专业化管理己经势在必行。（2）存在同位一体化现象

我国目前大量政府投资项目是由使用单位组建项目管理班子，造成投资管理、建设组织实施管理、建设监管和项目使用单位四位一体的现象。①建设的组织实施与项目成果使用单位分不清。目前，项目的业主就是今后的使用单不乏管理者利用职权，贪污腐败，扰乱了建设市场的正常运行。②建设项目的投资管理、组织实施管理和建设监管同位一体。由于政府投资项目的业主是政府，作为行业或地方的主管机构和部门，可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动员与裁判二任于一身，其间规则制定的公正性和规则执行的透明性说不清道不明。对政府投资项目的业主来说，会造成监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资项目缺乏约束力。业主可能不执行法定建设程序，造成政府投资项目的效果与质量难以控制，这种现象主要是由于政府的政管理职能和具体项目的实施管理职能没有分清造成的。

通过分析目前我国政府投资项目管理方式所存在的问题，可以得出这样的结论：我国政府投资项目管理体制往往行政手段过多，权力过于集中，也就是说，政府投资项目的业主虚位，政府投资、建设、财政、审计、国资等部门或使用单位均是政府投资项目管理的外部控制与监督系统，是市场与法规的管理者，如果担当业主，又直接管理项目，角色不清，既是裁判员，又当运动员，混淆了项目的管理主体和业主，造成角色错位。2．管理方式不明确

长期以来，我国政府投资项目存在着花钱大敞口，投资无底洞，工期马拉松的重大实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增殖，实行全过程负责。目前，我国政府投资项目的管理方式中，项目法人制是主要形式之一，但项目法人如何组建，采取何种形式，没有明确规定。非经营性政府投资项目是否适用项目法制，是建设单位、建设管理部门、还是财政部门来充当业主，各地都各有做法。3．管理制度不健全 长期以来，政府投资过分追求经济增长目标，政府投资项目的效益和效率缺少一套严格和健全的制度来进行保护及约束。同时造成由于政府投资项目管理的“制度缺失”而失去监督约束机制。

（1）尚未建立科学的决策机制

政府投资项目的评价决策与一般的民间投资项目的评价有根本性区别。一般民间投的办法，搞好政府投资项目的决策管理。这一点对我国这样的经济较落后，财政建设资金较紧张的情况下尤为重要。

（2）建设程序管理不严

建设程序是指建设全过程中各项工作必须遵循的先后顺序；这个先后顺序是指建设审一遍，给项目业主带来了不必要的负担，也增加了整个政府的行政成本。（3）财政资金分散支付 对于政府投资项目的支付，过去我国实行的是分散支付的体制，即由财政部门将资市场严重的腐败行为有关，但与政府投资项目的支付制度不尽完善也不无关系。（4）政府采购尚未完全涵盖政府投资项目领域

服务机构)，设计的采购大多由项目建设单位直接指定，项目管理的采购还未开展。（5）缺少项目后评价体系

随着我国社会主义市场经济和投资体制改革的发展，市场机制对企业投资行为的约束也同益强化，而对政府进行的投资项目，仍缺乏有效的评价约束机制。为了提高财政经常发生一些重要的贪污腐败案件，其中很大一部分都与政府投资项目有关。这与我国政府投资项目管理体制的不健全不无关系，因此改革我国现行的政府投资项目的管理体制已经迫在眉睫。代建制是政府投资项目的发展方向

1．代建制是政府投资体制改革的必由之路

1998年朱镕基总理明确提出要对财税、粮食流通、住房、医疗和投融资体制进行改工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资保险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。” 2．实行代建制初步的效果

目前，全国各地纷纷掀起了“代建制”试点热潮，实际上是与一些地方己经取得的办法解决超出款的现象，是以往政府投资工程所无法做到的。3．政府投资项目代建制的意义和作用

代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位负责项目的投资管理显优势：（1）规范政府行为。将政府行为纳入法治范围，对建立健全更加完善的市场机制少腐败，减少可能的寻租环节，促进廉政建设，创造良好市场环境，树立政府良好形象。

（2）有助于政府职能转变，转变政府管理社会事务的手段方式。在基本建设项目管理领域引入市场机制，将投资与建设管理分开已在理论上基本形成共识，新公共管理和委托代理理论就这个问题的解决也提出了如何将职能分解的理论治理机制，但我国的改革实践进行了二十多年，公共建设领域的管理模式依然落后，改革困难重重。加入“WTO”和市场经济的发展对政府管理权限和行为规范提出新的挑战，政府在经济管理中常常表现出的“越位”、“错位”和“缺位”现象也到了非改革不可的地步。

（3）有助于遏制腐败，提高项目实施质量。政府对工程项目的管理，具有出资人如资金拨付、工程决算、审计等受到建设方的严格监督。因此，代建制的设计和研究对于推动工程建设领域乃至政府行政手段的改革都具有重要意义。（4）抑制了“三超”

(超投资、超规模、超标准)痼疾。实行代建制后，再追加财政预算就不大可能。因此建设者必须考虑好如何在现有预算内保证建设质量。

（5）克制了拖欠工程款现象。政府投资项目工程款的拖欠，很大程度上来自于工程进一步探索。

4．代建制运作中存在的问题

虽然代建制的施行在相关地区都取得了一定程度的成功，但是，由于它毕竟还不是很完善，缺乏足够成熟的理论依据和实践经验，因此客观上还存在一些问题。

(1)在代建制的实施过程中，有些项目的“建设”和“使用”并没有实现真J下的项目的顺利实施。

(2)在许多地方，由于对代建工作实施监管的具体管理主管部门不明确，因此就无实施的过程中出现问题，也无法及时发现和纠正，为将来项目的顺利实施埋下隐患。

(3)绝大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格水平上。

(4)代建单位的项目管理水平还需要进一步提高。一方面表现在代建单位在项目上较突出。5．各地代建制模式 目前，我国许多城市己经意识到对现行政府投资项目管理方式进行改革的必要性和府投资项目管理体制和运行机制，提高投资效益和建设管理水平引。本文就三地试点城市上海、重庆和深圳三种模式作一比较。（1）上海模式

上海模式主要由政府主管部门、业主(投资方)、代建单位、设计和施工承建商四个投资者(业主)，通过市场逐步培育工程管理公司作为代建单位。

上海市政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理，并赋予投资公司较大究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。（2）重庆模式

重庆市政府主要对项目立项、投资、建设、使用、资产管理各环节推行专业化分工，的资产运营和使用管理。

重庆市按“投、建、管、用”适当分离的建设管理原则，提出一整套改革思路。主程实施“专业化集中管理”的道路。（3）深圳模式

深圳市政府主要借鉴香港等地的做法设立工务局，作为负责政府投资工程和其他重投资和工期三大控制，保证政府投资工程效益。

深圳市工务局承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”，由政府财政拨款；工象。6．关于代建制模式的完善与推广

通过综合分析与研究，结合《建设工程项目管理试行办法》，笔者认为，在代建制定是代建制实施的基础，代理合同的完善是代建制管理的保障。

（正文部分本科不少于10000字、专科不少于7000字，正文结构不少于3个部分）结束语

代建制在我国是市场经济条件下优化政府投资项目管理的重要举措和尝试，现在刚处于起步阶段，实施中还存在很多亟待解决的问题，比如配套的法律、法规及具体实施办法尚不完善、代建单位的培育尚不成熟等等，但代建制在我国政府投资项目管理领域的确是一个显著的进步，其前景是光明的。

本文在分析政府投资项目管理方式改革和代建制的研究现状的基础上，对代建制的优势以及发达国家和地区政府投资项目管理模式进行了研究，并对我国各地代建制模式进行了分析比较，主要得出如下结论：

1．结合国内学者专家对政府投资项目管理方式的研究成果对目前的政府投资项目代建制的研究现状进行了分析，意识到代建制的设计和研究对于推动工程建设领域乃至政府行政手段的改革都具有重要意义。

2．分析了我国政府投资项目管理制度的现状，并对其存在的问题进行了详细阐述，主要存在的问题有：(1)混淆管理主体和项目业主；(2)管理方式不明确；(3)管理制度不健全。

3．提出政府投资项目代建制的优势主要在于：(1)规范政府行为；(2)有助于政府职能转变；(3)有助于遏制腐败，提高项目实施质量；(4)抑制了“三超”(超投资、超规模、超标准)痼疾；

(5)克制了拖欠工程款现象。同时就上海、重庆和深圳三种模式进行简单阐述并进行分析比较研究，分析了代建制的发展趋势。鉴于笔者的水平有限和时问仓促，关于政府投资项目代建制模式的诸多问题还有待进一步研究：

1．从现代企业制度等方面研究如何建立代建单位的相关企业制度，指导有资质、有实力的房地产开发企业、工程总承发包公司等企业积极地参与到代建制项目巾来，在壮大代建单位队伍的同时提升企业的综合实力。

2．从产权理论、寻租理论等方面进一步研究政府部门人员的行为，加以相应监督机制的设计，减少违规行为的发生，更好地发挥其委托主体的作用。

3．从项目管理的角度研究代建项目的全过程管理，引入科学的决策方法，指导代建单位的管理工作，加快其与国际惯例的接轨。（结束语300—500字）致谢

本论文是在导师☆☆教授的指导下完成的。从论文的选题、结构到资料的整理等工作都得到了导师的悉心指导。在撰写论文的过程中，导师渊博的学识，严谨的治学态度，丰富的实践经验，循循善诱的指导方式，令学生终生受益，谨此表示学生最衷心的感谢。

在攻读本科的这几年时间内，不可避免地存在着工作、家庭、学习的矛盾，但得到了单位领导、同事、家人、同学的大力支持和帮助，为此向他们致谢。

最后向本论文的评阅人和参加答辩工作的各位老师致以诚挚的谢意。参考文献

[3] 张乃华．推进政府投资体制改革应注意的问题．宏观经济管理，2002.12, 39—40;

5.深圳市福田区政府投资建设项目代建制暂行管理办法 篇五

近年来随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由投、建、管和用多位一体的模式，逐渐向投、建、管和用职能分离的模式转化。国内一些省市如北京、上海、广东和福建等相继对政府投资项目试点推行“代建制”，成效显著，而且已取得了不少的成功经验。通过“代建制”，实现专业化建设管理，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的，这是政府投资项目管理的一种创新。

结合各地试点的成功经验，国务院于 2004-07-16 发布了《关于投资体制改革的决定》，明确“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”,“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”的步伐。2004-11-16 建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》，使得“代建制”这一特定的项目管理模式的具体操作有了一定的规范依据。

“代建制”是对我国政府投资的建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措。“代建制”含有“代建”和“制度”双重含义，代建是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用。制是指制度，规定在政府投资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。委托代建源于国际上通用的工程项目总承包与项目管理，但我国的“代建制”中还包括了制度的内涵，是结合国情的一项政府管理创新。由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目代建人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程的投资、建设、管理和使用职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。随着政府投资领域改革的不断深化，在政府投资的建设项目中实行代建制的体制和时机日趋成熟，可以预见，代建制即将进入一个高速发展阶段。

2、推行“代建制”的意义

长期以来我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行财政投资，政府管理的单一模式，即建设、监管和使用多位一体的模式，该模式发挥了一定作用，但也存在着诸多弊端。一是一些政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力和效益不高等问题，有的甚至还滋生腐败。二是一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，部分单位缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费。三是政府投资工程由建设单位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的责任与利益分离，使用单位受自身利益的驱动，极易造成争项目、争资金，导致钓鱼工程和超规模、超标准、超预算、拖延工期，甚至因资金缺口出现而拖欠工程款等现象的产生。四是政府投资工程各自组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题，也不能适应市场化改革的需要。[!--empirenews.page--] 实施代建制后，代建单位的作为项目建设阶段管理主体，可以充分发挥其社会化、职业化、商业化的优势，给项目建设带来益处。概括起来看以下作用：

（1）可使项目决策更加科学合理。使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的相关深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为，从而可改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。

（2）可提高项目管理水平和工作效率。通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构，它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率；使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。

（3）可使项目控制得到真正落实。代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求。在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动；代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

（4）可充分发挥市场竞争机制的作用。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，将会尽其所能，以合理的报价提供优质的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

（5）有利于遏制腐败。代建制的实行将打破现行政府投资体制中投资、建设、管理和使用四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约；使用单位不再具体介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在公开、公平、公正的环境下进行招标和定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中腐败现象的发生。

（6）政府对项目的监管更加规范有力：代建制下政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划。财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位。发展改革、财政、审计、监察等部门运用审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

实践证明，作为对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造而推行的代建制，是整顿和规范市场经济秩序、遏制腐败、提高投资效益的重要措施，是转变政府职能的客观要求，是控制建设规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法，将能够真正形成依靠市场配置资源、遵循市场规则、辅之行政手段的市场化政府建设项目的管理体系。[!--empirenews.page--]

3、推广“代建制”的建议

任何一项制度与创新都不可能是包治百病的灵丹妙药，代建制也一样。随着代建制的不断推广，一些问题也逐渐出现，值得进一步思考和研究，需要认真对待。

（1）目前一些政府部门、代建单位、施工单位、监理单位以及各相关行业主管部门对代建制的理解观念不

一、思想认识程度不同。有的欢迎并支持，有的观望，有的怀疑，有的甚至暗中抵制。因此，首先要转变观念，从思想上认识到推广代建制是社会主义市场经济发展的必然要求，是政府投资体制改革进一步深化的必然趋势。同时，要大力做好宣传与教育工作，使得项目参与各方能了解熟悉代建制，支持代建制，并按代建制的要求正确对待与处理项目建设过程中出现问题。

（2）实行代建制的关键在于用公开竞争机制选择具有专业素质的项目代建单位，用经济合同来约束项目代建单位执行合同约定的代建任务，享受应有的权利。同时，也承担相应的义务。然而有些地方出现了项目代建单位的选择并不是严格按照公开招投标的方式产生，有的地方将所有代建项目交由一个或少数几个代建单位提供代建服务，产生新的垄断，甚至于个别并不具备项目代建资格的单位成为了项目代建人，这些都从一定程度上影响了项目的建设效果，带来较大的负面影响。因此，应首先把好项目代建单位的选择关，让真正有能力的代建单位成为项目代建市场的主力军。

（3）关于代建制的切入时机，比较适宜的是在项目建议书上报前或有关部门审批后就介入并开展工作，越早越好。因为项目前期的可行性研究、规划咨询、土地征用、设计方案比选等阶段往往对项目总体效果好坏与否起着关键性的作用。而现在不少项目都是到了建设实施阶段项目代建单位才介入，使得项目代建单位的优势不能充分发挥，影响项目的总体控制效果。因此，项目代建单位最好是在项目前期阶段就介入，实施项目建设的全过程管理。实践过程中也可以将项目前期阶段和建设实施阶段分别由两个不同的代建单位进行管理，以充分发挥不同的代建单位的特点和优势。

（4）有关代建制的法律法规还有待健全。在推行代建制的实践过程中项目代建人履行职责的法律环境尚不健全，也就是说，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门，如规划、建委、环保、消防、质监等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难，虽然各方面已经给予了一些变通的处理方式，但实际上仍必须是使用人（即传统上的建设方）出面进行各项手续办理。当前的代建合同上约定的权力往往也会出现超越了国家法律法规所能给予的这一问题。各级政府应尽快出台明确项目代建人在国家基本建设程序中作为建设方地位的法律性文件，对

一些与之相配套的法律法规也应尽快完善。

（5）代建制不是遏制腐败的万能药，实行了代建制也并不等于腐败现象就会消失。虽然代建制是一个好体制，但如果实践当中走了样，照样会出现腐败。因此，要抓住两个关键，一是政府在做法上要真正实现改变，整个招投标政府不参与，而是由代建人实施招投标，使政府权力从招投标环节中退出，避免权力寻租的空间。二是政府同代建单位签署的各种合同条款一定要严谨细致，具有可操作性，要真正能够对代建单位实施有效监督，从而避免代建人的违法或违规。[!--empirenews.page--] 为了使得代建制能更健康的发展，还面临着加快培养现代项目管理人才、加快培育高素质的项目代建单位、制定合理的代建收费标准、避免项目代建单位恶性竞争等一些问题，需要有关的政府职能部门、项目管理企业和建设工程管理从业人员等社会各方面的共同努力，不断探索。

4、结束语

相信随着社会各界对代建制的不断熟悉和了解，随着代建制的不断发展和完善，代建制必将会更加深入人心，在我国政府投资项目管理中发挥出更大的作用。

参考文献：

6.深圳市福田区政府投资建设项目代建制暂行管理办法 篇六

暂 行 办 法

(征求意见稿)

一、总 则

第一条 为进一步深化土地整治项目管理体制改革，探索项目实施管理的新办法，充分发挥项目所在地乡（镇）人民政府的积极性，提高土地整治项目的建设管理水平和投资效益，规范我省土地整治项目委托代建制的行为和程序，依据有关规定，结合我省实际情况，特制定本办法。

第二条 本办法适用于湖北省行政区域内所有的土地整治项目。本办法所指土地整治项目，主要包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金用于农业综合开发部分等安排的各类土地整治项目。

第三条 本办法所称委托代建制，是指项目的承担单位县（市）级国土资源管理部门（以下简称“项目承担单位”）通过协商，把委托代建项目的招投标、施工管理、中间验收和竣工自验等工作委托项目所在地的乡（镇）人民政府（以下简称“委托代建单位”）组织实施的活动。

第四条 采用项目委托代建制实施土地整治项目（以下简称“委托代建项目”），必须遵循依法、规范、高效、廉洁的原则，坚持责任、权利和义务相统一的原则。

第五条 委托代建项目应实行项目法人制、公告制、招投标制、监理制、合同制等管理制度。

第六条 委托代建项目实行合同管理，项目承担单位、委托代建单位应签订项目委托代建合同。委托代建合同应载明委托代建的工作内容及双方的责任、权利和义务等。委托代建合同应报湖北省国土资源厅（以下简称“省厅”）审定后备案。

第七条 县（市）级国土资源部门为土地整治项目的承担单位，履行项目法人职责，对投资方负责；乡（镇）人民政府为委托项目实施单位，履行项目法人委托的职责，对项目承担单位负责。

第八条 委托代建期间，项目承担单位负责对委托代建单位的履行委托代建工作内容进行业务指导和监督检查，对项目资金的使用进行审核监管，发现问题及时解决。

第九条 省厅对委托代建项目立项申报、监督检查、竣工验收等审批和管理的程序不变。

二、立项申报与规划设计

第十条 项目选址必须符合县（市）、乡（镇）级土地利用总体规划、土地整理复垦开发专项规划和《湖北省土地开发整理项目选址暂行办法》等规定。

第十一条 县级国土资源管理部门应当根据土地开发整理规划，编制本行政辖区的土地开发整理计划，拟定申报土地整治项目。委托代建项目的选址，以县（市）级国土资源管理部门为主，乡（镇）人民政府做好配合工作。

第十二条 县（市）级国土资源管理部门按照省厅相关规定，确定委托代建项目的测绘、可行性研究报告编制单位。承担项目测绘单位和可行性研究报告编制单位应为省厅准入登记备案的单位。

第十三条 委托代建项目立项申报工作，由县（市）级国土资源管理部门按照省厅相关规定，逐级向上级国土资源管理部门申报。

第十四条 项目所在地乡（镇）人民政府、村组负责人及村民代表应全程参与委托代建项目的前期踏勘和规划设计工作。

第十五条 委托代建项目的规划设计及预算编制单位，按照省厅相关规定确定。承担项目规划设计及预算编制单位应为省厅准入登记备案的单位。

三、项目实施准备

第十六条 委托代建项目实施准备工作必须符合《湖北省土地开发整理项目实施准备暂行办法》的规定。

第十七条 委托代建项目预算下达后，项目承担单位应当提请当地县级人民政府成立土地开发整理领导小组，统一领导委托代建项目实施工作；并派驻一名技术全面、责任心强的人员在委托代建项目施工现场，具体负责技术指导及监督工作。

第十八条 委托代建的乡镇人民政府应成立项目实施管理工作专班，并落实专人负责，负责委托代建项目实施的日常管理和协调工作。项目实施管理负责人对委托代建项目建设过程实行全程负责制。项目实施管理工作专班及项目管理负责人名单须报省厅国土整治办备案。

第十九条 在项目实施竣工前，委托代建项目的负责人及专班成员原则上不能更换，因特殊原因确须更换的，应在更换前一个月提交项目承担单位审核，并上报省厅国土整治办批准。项目实施管理负责人更换必须做好相关交接工作。

第二十条 项目承担单位应负责委托代建项目实施准备的组织管理、业务培训和技术指导工作，指导委托代建单位编制项目《实施方案》及《招投标方案》，负责审核《实施方案》及《招投标方案》工作，并按照有关程序和要求进行报批。《实施方案》及《招投标方案》须经省厅批准后方可组织实施。

四、项目实施管理

第二十一条 委托代建项目的招投标工作，应严格按照《中华人民共和国招投标法》、《湖北省土地开发整理项目施工招标投标管理实施细则》和《关于进一步加强土地开发整理施工项目招投标监督管理工作的通知》（鄂土资发[2009]68号）等规定执行。

第二十二条 委托代建项目的招投标代理机构须按照省厅规定的遴选方式或其他方式确定。招投标代理机构应为省厅准入登记备案的单位。

第二十三条 委托代建单位要及时成立由项目承担单位相关人员参加的招投标领导小组。委托代建项目招投标工作由委托代建的乡（镇）人民政府具体负责，项目承担单位负责相关技术指导及监督工作。

第二十四条 委托代建单位与中标人签订项目工程施工合同，行使项目法人权利，并承担相关的责任和义务。跨乡（镇）的委托代建项目在划分标段时，应充分考虑以乡（镇）辖区界限为标段边界。

第二十五条 委托代建项目的工程监理工作必须符合《湖北省土地开发整理项目工程监理暂行办法》要求。

第二十六条 委托代建项目的工程监理单位由省厅实行统一管理，按照“统一组织、异地监理、双向选择、持证上岗”的方式确定。监理单位应为省厅准入登记备案的单位。委托代建单位和监理单位双方应签订项目工程施工监理合同。

第二十七条 监理单位应遵守国家法律、法规，独立、公正、科学地开展监理工作，维护项目承担单位、委托代建单位的合法权益，履行监理合同约定的各项职责。

第二十八条 项目承担单位对委托代建项目的工程质量和施工进度进行检查监督，发现问题应及时督促委托代建单位整改；委托代建单位应指定专人负责项目实施管理资料的收集、整理，及时报送项目承担单位，通过实施管理信息系统，按时、准确上报委托代建项目的进展情况、质量情况和资金使用情况。

第二十九条 委托代建单位应按照国家和省有关规定，严格按照批准的规划设计、建设规模、建设内容和建设标准，进行施工组织管理，严格控制项目预算，确保工程质量和进度，按期交付使用。

第三十条 委托代建单位应健全项目建设质量保证机制。建立项目承担单位、委托代建单位、监理机构、施工单位、村民代表五位一体的质量保证体系，加大工程质量监管力度，严把材料质量关、施工工序关、质量报验关。积极鼓励项目区农民群众主动参与施工的质量监督。

第三十一条 委托代建单位严禁在施工过程中随意变更建设规模、建设标准、建设内容。确因技术、水文、地质等客观原因必须进行设计变更的，应严格按照《湖北省土地开发整理项目规划设计变更暂行办法》执行。

第三十二条 委托代建项目实施阶段涉及到土地权属调整的，应严格按照《湖北省土地开发整理项目土地权属调整管理暂行办法》执行。

五、项目资金管理

第三十三条 委托代建项目资金实行“专款专用、严格管理、集中支付、确保安全”的管理方法，项目工程款按照《工程施工合同》和施工进度拨付。

第三十四条 项目承担单位负责对项目资金的管理和拨付。工程施工费经由施工单位申请、监理单位审核、委托代建单位签署拨付意见、项目承担单位审批同意后，由项目所在地财政部门进行拨付。

第三十五条 委托代建单位项目管理费实行报账制管理，费用来源于项目预算的业主管理费，最高按照5:5的比例分成列支使用。项目管理费应按照有关规定严格使用范围。

第三十六条 委托代建单位应加强项目施工费管理，严格按照项目预算控制经费开支，不得截留、挤占和挪用项目资金。

六、中间验收和自验

第三十七条 项目委托代建单位、监理单位、项目承担单位，应按照《土地开发整理项目验收规程》的规定，依据经批准的规划设计、实施方案等技术文件，及时对完工后的单元工程进行质量评定，对具备验收条件的分部工程、单位工程、单项工程进行验收。

第三十八条 项目竣工后，由委托代建单位组织自验，自验合格后，由项目承担单位按照《湖北省土地开发整理项目竣工验收管理暂行办法》的有关规定组织初步验收。初步验收合格后，提交省厅组织终验。

第三十九条 项目交付使用前，项目承担单位应按照谁受益、谁负责的原则，及时与村集体经济组织签订管护协议，移交建设成果，明确管护责任。项目工程移交后的管护工作必须符合《湖北省土地开发整理项目工程交付使用后期管护暂行办法》要求。

第四十条 项目承担单位负责委托代建项目竣工工程造价审核和财务决算工作，并组织申报验收。项目委托代建单位应积极配合参与工程造价审核、财务决算和竣工验收工作。

第四十一条 委托代建单位要按照《湖北省土地开发整理项目档案管理暂行办法》的规定，要严格按照规定收集、整理、归档。项目承担单位负责督促、指导委托代建单位档案资料的收集、整理归档并登记造册工作。项目竣工办理移交手续时，一并将工程施工档案及相关资料向项目承担单位移交。

七、法律责任

第四十二条 委托代建单位应严格按照《委托代建合同》约定履行义务，不得擅自将项目转包或分包他人，如有此行为发生时，县级国土资源部门有权立即终止合同执行，由此所造成的全部损失由委托代建单位负责。

第四十三条 委托代建单位如果在招投标过程中出现瑕疵，或未能恪尽职守导致有关人员或单位损失的，应按照《委托代建合同》的约定，承担相应的赔偿责任。

第四十四条 委托代建单位未能完全履行《委托代建合同》，擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或增加投资金额一律由委托代建单位补偿。

第四十五条 省级国土资源管理部门在稽查、审计、监督检查实施委托代建项目的过程中，如发现委托代理单位存在违纪违规行为的，有权责令其中止有关合同的执行，并由此造成的损失由委托代建单位全额赔偿。

第四十六条 委托代建项目因组织不当、管理不善、失职渎职，造成重大安全事故、质量事故和严重挪用项目资金等违法行为，委托代建单位及有关责任人应承担相关法律责任。

第四十七条 第四十八条

八、附则

本办法有湖北省国土资源厅负责解释。本办法自发布之日起实施。

7.政府投资项目“代建制”模式初探 篇七

1.“代建制”概念

政府投资项目代建制,也称公益性政府投资项目代建制,简称代建制,是指将政府投资无收益建设项目的建设单位与使用单位分离,政府投资项目经过规定和程序,委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业,作为项目建设期的法人,全权负责项目建设全过程的组织管理,促使政府投资工程“投资、建设管理、使用”的职能分离,通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高效益和管理水平目的。

2.“代建制”的优势

政府投资建设项目实行代建制,是对旧有管理体制的一次突破性变革,其优势主要表现在:

2.1 社会性

政府投资项目实施代建制实际上就是充分发挥了社会化分工的优势,专业机构对政府和使用单位同时负责,理顺了政府投资建设项目中各方主体的责、权、利,使政府有关部门从项目的具体实施者,变成了真正对项目实施的监督者,使工程项目的监管得到加强,同时也减少了腐败行为的发生。

2.2 职业性

建设机构具有丰富的基本建设经验,各项工作不靠走捷径,而以科学的论证和踏实的工作按基本建设程序为工程建设创造条件,设计方案也比较实际地反映项目的真实面貌,投资估算和概算更加科学。

2.3 市场性

代建机构实行市场化运作,能自觉的按照投资人的要求严格控制投资,能比较主动地按照经批准的规模和标准实施项目建设。如果使用单位自行控制投资,则很难避免随意更改功能、提高建设标准等现象。两种建设体制取得不同的效果,其关键原因是利益机制的转换。

3.“代建制”存在的问题与对策建议

尽管“代建制”存在着提高政府投资效益、控制建设规模、节约投资等优点,也是国际上广泛使用的一种工程管理模式,但在我国国内实施的过程中,还存在着不少问题。

3.1 代建单位的法律地位尚不明确

代建制作为一项新出台的政策,其实施的法律环境尚不完备,有关法律法规还没有对代建单位授予相应的法律地位,代建人在办理各种工程建设手续的过程中,其身份难以被有关管理部门认可,令代建单位的处境一度尴尬。有时,代建单位办事时不得不拉上使用单位同往,有时,为解决一些实际问题,也不得不将使用单位作为合同一方主体签订合同。

因此,我们建议:以法规的形式确立具有独立法人的企业作为代建单位,并明确代建单位为项目建设阶段的项目法人,享受项目法人的权利(如具有与政府相关审批部门办理报建、规划等建设手续的主体资格),并承担相应责任。

3.2 投资人、代建人和使用人的职权划分

实施代建制管理的根本目的就是实现“投资、建设、管理、使用”的职能分离,因此,合理划分投资人、代建人、使用人的职权是推行代建制的一个重要环节。而目前代建合同的签订方式和承包合同的签订方式很不规范,有投资人与代建人签订的两方合同,也有三方合同,另外,在代建工作中,如果使用单位的职责定位不明确,那在一定程度上会影响代建单位对项目的管理,会影响代建单位的主动性,甚至使施工单位和监理单位无所适从,进而影响到项目目标的实现。

因此,我们建议:将投资人和使用人在体制上构建为相关的统一体,形成投资项目的单一委托人,与代建单位签订委托代建合同,明确使用人的主要职责是:监督工程的质量、工期、资金合理使用和负责提出项目功能要求;明确代建人为建设期间的项目法人,发展改革、建设及财政等政府部门对项目行使行政管理职能。

3.3 代建单位的介入时间

从现有的代建政策法规看,对代建单位应何时介入项目建设并没有统一的规定。目前,代建单位介入建设的时间主要有两种模式,即全过程的代建和阶段性代建。全过程的代建即从政府投资项目的决策阶段开始介入,阶段性代建即分为项目前期工作代建和工程建设实施阶段代建。这两种介入方式各有利弊,但我们认为,阶段性代建存在一个比较严重的问题,即前后两阶段工作衔接不顺的问题,不便于对政府投资项目进行系统性、连贯性管理,工程建设中一旦发生纠纷,则难以分清并追溯违约责任。

因此,我们建议:代建单位要在项目决策阶段介入,高度重视项目可行性研究等前期决策研究,推行“限额设计”,将投资控制贯穿于项目建设的全过程,这样有利于代建单位运用专业的项目管理经验进行科学、系统的统筹规划,同时也有利于造价工程师提前介入投资控制,在决策阶段即对投资进行严格把关,起到事半功倍的效果。

3.4 代建管理费的标准

代建服务是依靠专业化的高级管理技术人才来实施的工作。特别是项目前期阶段,体现的是代建公司复杂的智力劳动,不具有简单的可替代性,代建取费中一般包括代建公司的企业管理费、利润和税费、人员工资、基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等。我们在开始代建时,因考虑比照原概算中“建设单位管理费”,取费标准定在总投资的2%,事实上,在代建过程中,我们发现财政部制订的“建设单位管理费”与代建成本,在涵盖的阶段、支付的范围和内容等方面存在很大的差异,并不能完全补偿实际发生的代建成本,从长远看,过低的代建费将不利于代建制的健康发展。

因此,我们建议:在完善代建管理费的取费政策时,为体现代建服务应有的回报,代建费的收取应在“建设单位管理费”的基础上,综合考虑代建单位专业技术服务的成本、投资额大小的非线性影响、代建工作的介入点以及合理利润等因素,明确合适的取费基数,并依据代建工作难易程度及工作条件设定适当的调整系数,建立起一套科学、完整的收费体系。

3.5 履约保函问题

大多数省市要求代建单位提供不低于“项目总投资”10%的履约保函,这无疑提高了代建单位进入的门槛,而目前我国代建企业大部分处于起步阶段,注册资金相对较少,开具银行履约保函的成本是相当高的。因此,过于严苛的履约担保制度将很不利于尚处于起步阶段的代建制的发展,另外,代建工作是一种专业化的项目管理服务,不宜按“工程承包费”的做法设置高额的“履约保证金”门槛,代建单位的资格要求应重点在业绩、专业人员的素质、资质、信誉等方面,如过于强调资金实力,将使一些具备优质专业服务的代建企业望而却步,这不仅达不到政府鼓励代建企业参与代建制的初衷,反而形成了进入壁垒。

因此,我们建议:可以仿照国外的做法,依靠代建企业社会声誉和接受政府层面的一段时间市场禁止准入等处罚,来解决履约保函问题。

3.6 投资节余奖励

在代建制管理办法中设立投资节余奖励规定,其目的是鼓励代建单位千方百计地控制投资,节约建设资金,但事实证明这种规定可能对代建单位的行为产生误导,而且其可行性也差。实际工作中由于受使用单位或业主单位的压力,总是千方百计迫使代建单位尽量用完批准的投资,或因代建单位一般处于弱势地位,难以要求投资人认真兑现节余奖励承诺,因此,节余奖励的实际效果并不明显。

因此,我们建议:为使代建人充分保证项目建成后的使用功能,将代建人的节余分成改成固定数值比较好。不要采用比例或百分比方法。

4. 结语

代建制作为一项新的制度,具有社会性、职业性、市场性的优势,对改善投资项目的效率具有十分重要的意义,但在实施中还有一些问题亟待研究和探索,需要在理论分析的基础上,在实践中进一步探讨。

参考文献

[1]乌云娜，牛东晓．政府投资建设项目代建制理论与实务[M]．北京：电子工业出版社，2007．

[2]胡其彪，周子范，张素刚，李政．现行代建制存在的若干问题及建议[J]．项目管理，2006，(3)．

[3]潘灿菊，刘军．代建合同的法律性质及存在的问题[J]．中国工程咨询，2006，(12)．

[4]贾宏俊，王洪强．对“代建制”服务价格的思考[J]．中国工程咨询，2D07，(9)．

8.深圳市福田区政府投资建设项目代建制暂行管理办法 篇八

项目代建制管理办法

第一章

总则

第一条（目的和依据）

为进一步规范新区区级建设财力投资项目管理行为，提高建设项目管理和投资控制水平，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《工程咨询单位资格认定办法》（国家发展改革委2005年第29号令）、《建设工程项目管理试行办法》（建市〔2004〕200号）、《浦东新区区级建设财力投资项目管理办法》（浦府〔2013〕52号）的规定，结合浦东新区实际，制定本办法。

第二条（定义）

本办法所称的代建制，是指区级建设财力投资项目通过竞争方式，选择具备相应资质的项目管理单位（以下简称“代建单位”），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目竣工验收后交付使用的制度。

本办法所称的区级建设财力投资项目，是指由新区建设性财政资金(包括公共财政预算，土地出让资金、基础设施配套费等基金预算，以及政府性融资等资金)安排，经浦东新区发展和改革委员会(以下简称“区发改委”)立项审批的基本建设项目。

第三条（适用范围）区级建设财力投资项目应当按照本办法规定实行代建制。估算投资额不足1000万元的项目，可由项目法人自行组织项目管理，具体实施程序参照本办法及《浦东新区区级建设财力投资项目管理办法》规定执行。

第四条（监管部门）

设立由区发改委牵头的浦东新区政府投资项目代建管理工作小组（以下简称“工作小组”），负责新区代建制实施工作的总体协调。工作小组成员单位为区发改委、财政局、建交委、审计局。小组的日常工作由浦东新区重大项目稽察特派员办公室（以下简称“区稽察办”）负责，具体负责代建制实施工作的统筹协调，组织对代建单位的审核、考核工作。

工作小组成员单位职责分工如下：

（一）区发改委是新区代建制实施工作的牵头部门，负责新区代建制政策的研究制订、代建项目的投资管理和代建单位代建相关事项的审核和考核。

（二）区财政局负责代建项目的资金管理，监督代建项目涉及的政府采购工作，参与对代建单位的审核和考核。

（三）区建交委负责代建项目的工程建设行业管理，监督代建项目涉及的招投标工作，参与对代建单位的审核和考核。

（四）区审计局负责代建项目的审计监督，参与对代建单位的审核和考核。

区经信委、教育局、环保局等相关职能部门在各自职责范围内参与代建单位的审核、考核工作。

第五条（代建单位管理）

区级建设财力投资项目代建单位实行名录制管理。进入浦东新区区级建设财力投资项目代建单位名录库（以下简称“代建名录”）的单位方可从事新区区级建设财力投资项目代建业务。关于代建名录管理有关实施办法，由区发改委会同有关部门另行制定。

新区通过政府采购等竞争方式，定期选取若干符合条件的代建单位，列入代建名录，并定期对代建单位业绩进行考核，对不符合有关规定要求的代建单位予以清退，并对代建名录进行调整。代建名录内容和调整情况向社会公示。

第六条（代建合同）

代建项目实行合同管理。项目代建单位确定后，由项目法人和代建单位按照标准合同文本格式签订项目代建合同，代建合同报区稽察办备案。区级建设财力投资项目代建合同标准文本由区发改委会同有关部门统一制定。

第七条（代建方式）

代建项目一般应采用全过程代建方式，即由项目法人委托代建单位对代建项目从项目建议书批复后直至竣工交付使用实行全过程管理；也可根据项目的实际情况采用分阶段的代建方式。

第二章

项目法人和代建单位

第八条（项目法人的职责）

本办法所指项目法人是指项目建议书或可行性研究报告批复的项目责任主体。项目法人在代建项目实施过程中履行下列主要职责：

（一）负责在项目技术前期研究阶段提出项目的规模、功能要求。组织编制项目建议书和工程可行性研究报告，并办理报批手续。

（二）根据代建名录选择代建单位或提出代建单位建议。代建单位确定后与项目代建单位签订项目代建合同，并依法履行代建合同。

（三）审核并汇总上报区级建设财力投资项目年度资金使用计划和调整计划。

（四）负责组织或委托代建单位组织项目招投标；监督建设项目全过程的招标工作。

（五）监督代建单位对区级建设财力资金的使用情况，对代建单位的资金拨付申请提出审查意见。

（六）负责组织或委托代建单位组织项目验收、办理竣工备案，组织项目移交手续，监督代建项目的工程质量安全和施工进度。

（七）负责项目自筹资金的筹措。

（八）项目法人应承担的其他职责。

第九条（代建单位的职责）

代建单位依照合同约定对代建项目的工期、投资控制、工程质量、安全生产等内容负责，履行以下主要职责:

（一）根据批复的项目建议书，协助编制项目可行性研究报告，办理项目可行性研究报告审批手续。

（二）受项目法人委托依法组织项目招投标活动，并将招标投标书面情况和中标合同报区稽察办和项目法人备案。

（三）负责工程合同的洽谈与签订工作，对项目建设实行全过程合同管理。

（四）组织开展项目初步设计文件编制及设计方案优化工作；办理项目初步设计（含概算）审批手续。

（五）组织施工图设计；负责项目预算（施工图预算及相关费用）编制工作。

（六）负责办理计划、规划、土地、房屋征收、施工、环保、消防、人防、绿化、市政等审批手续。

（七）负责按照进度节点要求落实绿化搬迁、管线搬迁、土地收回，受新区征收中心或相关职能部门委托落实征收腾地等前期工作。

（八）按照合同规定的工期组织项目施工，并做好相关安全文明工作，负责按照相关规定办理项目施工中出现的设计变更、概算调整等审批调整手续。

（九）编制上报项目年度投资计划，按照区发改委下达的年度投资计划，提出项目用款申请或补贴资金申请。

（十）按月向项目法人和区稽察办报送项目工程进度、资金使用和投资控制情况。

（十一）配合财务（投资）监理单位做好资金监控、财务管理和投资控制的审查工作。

（十二）受项目法人委托组织项目验收、办理竣工备案。

（十三）根据有关合同办理相关款项的支付工作，组织工程价款结算和竣工财务决算工作。

（十四）负责按照相关规定做好项目送审工作。

（十五）负责做好项目核销、资产入账、权证办理和资料归档等工作。

（十六）协助项目法人和相关街镇做好因项目引起的信访矛盾化解工作。

（十七）代建合同约定的其他事项。

第十条（利益相关方回避）

项目勘察、设计、施工、监理单位以及设备和建筑材料供应商与代建单位有股权或隶属关系，或与代建单位相关负责人、参与项目代建管理相关人员存在利害关系的，不得参与该项目建设。

第十一条（代建任务转包分包）

代建单位不得将所承担的项目代建工作转包或分包。

第三章 项目组织实施

第十二条（代建单位的确定）

项目建议书批复后，项目法人在代建名录范围内自行选择代建单位。符合以下情况的区级建设财力投资项目，其代建单位由项目法人提名，由工作小组会审后确定：

（一）建安投资金额在5亿元及以上的市政基础设施类项目。

（二）建安投资金额在3千万元及以上的社会公共事业建筑类、信息化类项目。

第十三条（合同签订）

项目建议书批复和项目代建单位确定后，项目法人与代建单位签订项目代建合同，合同报区稽察办备案，并在项目工程可行性研究报告报批时与工可文本同时报送审批部门。

第十四条（代建单位的变更）

在代建项目实施过程中，如因代建单位无法履行合同等原因，确需变更代建单位的，项目法人应报区稽察办经工作小组审核后，在代建名录范围内另行选择代建单位。

第十五条（工程及投资控制）

项目法人应当以经批准的项目概算为投资控制依据，并将投资控制目标分解给代建单位。

代建单位应当按照合同中明确的工期要求合理安排前期工作与施工建设，并按照国家相关法律法规要求做好质量安全文明施工工作。

第十六条（审批调整）

项目批准后，项目法人、代建单位不得擅自增加建设内容，提高建设标准。因特殊原因或不可抗力需调整建设内容或批复投资额的，应当按照《浦东新区区级建设财力投资项目管理办法》规定执行。

第十七条（工程竣工移交）

项目建成后，代建单位应根据合同约定，按照国家有关规定，及时办理规划、环保、消防等相关单项验收手续；项目法人会同代建单位及时组织项目竣工验收备案，代建单位应在满足移交接管相关条件后及时提请项目法人组织移交程序。

第十八条（审计工作）

项目竣工后，代建单位应根据合同约定，及时组织设计、施工、监理等单位完成项目竣工财务决算编制工作；项目法人应会同代建单位按照《浦东新区投资建设项目审计监督办法》在项目竣工决算完成后及时向区审计局提出审计申请，并抄送区发改委。

第十九条（档案管理）

项目法人应当督促代建单位按照档案法等有关档案管理的规定，建立健全有关项目档案，并在项目竣工后及时向项目法人移交工程档案、财务档案及相关资料。

第四章

项目资金及财务管理

第二十条（计划编制）

项目代建合同签订后，代建单位应当根据实际工作进度和资金需求，编制项目年度投资计划，经项目法人审核后，按规定程序报批。

第二十一条（资金申请）

代建单位应按照实际工作进度和资金需求，根据已下达的财力项目投资计划，向项目法人或通过项目法人向区财政局、新区指定的项目出资人提出用款申请。

第二十二条（会计核算及财务管理）

项目法人应按照基本建设财务管理和会计制度的规定，建立和健全基本建设财务制度，实行按项目单独建账，独立核算，加强建设资金的使用和管理。除浦东新区所属国有企业代建单位可由项目法人授权其承担会计核算及财务管理部分职责外，其他代建单位不得承担会计核算和财务管理职责。

第二十三条（代建管理费）

项目代建管理费列入项目概算，在概算的第二部分费用中列项。管理费标准按《浦东新区政府投资项目代建单位管理费计费标准》（沪浦发改投〔2012〕338号）计取。

第二十四条（管理费支付）

项目代建管理费经区稽察办审核后根据年度资金使用计划，通过基本建设资金渠道拨付，具体在项目代建合同中明确。

第五章 BT项目代建

第二十五条

（BT项目法人）

经区发改委和项目原立项单位同意采用BT方式建设的项目，其项目法人在项目工程可行性研究报告批复后调整为BT项目投资人，履行本办法第八条中

（二）至

（八）项所规定的相关职责。

第二十六条

（BT项目的建设管理）

（一）BT项目法人可自行组建项目公司对项目进行全过程管理。

（二）BT项目法人若采取代建制进行项目管理，应按照本办法执行。

第二十七条（BT项目代建的衔接）

BT项目代建单位明确后，BT单位应与代建单位签订代建合同。自行组织项目管理的BT项目法人的权利和义务在项目回购合同中予以明确。

第二十八条（BT项目的资金管理）

BT项目法人应自行筹措项目建设资金，确保项目资金使用；严格控制融资成本和资金使用成本，对项目严格按照工程进度和财务管理要求拨付工程款。

第六章

监督考核和奖惩

第二十九条（重大问题通报）

在代建项目实施过程中发现的重大问题和违规行为由工作小组进行通报，并作为代建单位考核的依据之一。

第三十条（代建单位考核）

对代建单位实行年度考核。新区区属国有代建单位的代建业绩纳入国资考核内容。关于代建单位考核管理有关办法，由区发改委会同有关部门另行制定。

第三十一条（质量安全责任）

代建项目工程质量不合格的，代建单位应当组织施工单位无条件返工，直至验收合格，由此造成的损失包括增加的投资费用由项目代建单位和勘察、设计、施工、监理、主要设备材料供应等单位中的责任单位共同负责赔偿。

因代建单位工作失误，导致代建项目出现工程质量和安全事故的，代建单位应依法承担相应的法律责任。

第三十二条（代建费奖励）

项目如期建成并竣工验收合格，经最终审计决算价较审批部门确认的投资额减少10%及以上的，经项目法人和工作小组审核后，代建单位可获奖励，奖励费用在项目不可预见费中列支。

第三十三条（代建费扣减）

因代建单位未完全履行代建合同或履行不力等原因，所造成的项目损失包括增加的投资费用经项目法人和工作小组审核确认后由项目法人向代建单位追偿，相关费用可以首先从其代建管理费中扣除，代建管理费不足以支付的，由代建单位以自有资金支付。

项目竣工后，未能按规定及时送审的，按《浦东新区投资建设项目审计监督办法》规定扣减代建管理费。

第三十四条（违法违规处理）

在代建项目实施过程中，项目法人和代建单位存在滥用职权、玩忽职守、串通舞弊、索贿受贿、违法转包分包等违法违规行为的，由监察部门或其他有权机关追究相关单位及其工作人员的违法违规责任，涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。

第七章 附则

第三十五条（参照执行）

各镇政府对使用本级财力投资的项目可参照本办法执行。

第三十六条（实施日期）

9.政府投资项目代建制实施问题初探 篇九

代建制的逻辑起点和依据是把原来的行政管理关系,转变成基于委托人、代建人、使用人三者之间的契约关系,其实质是实现项目运作的市场化和管理的专业化。目的是通过专业化管理达到效益最大化和提高项目管理水平的目的。为了实现这一目的,主要是通过制定一系列的制度,把建设单位的职责在建设期划分出来,交由专业化的项目管理公司,使现行的“建用合一”改为“建用分开”。代建制是破解因为所有者缺位而带来的政府投资项目市场封闭、效率低下、资源浪费甚至滋生腐败等问题的有效途径。

在借鉴国外经验的基础上,我国早在20世纪90年代就开始了代建制的试点工作。自1993年厦门开始试验代建制,至今方兴未艾,采用代建制将是今后政府投资工程的主要方式。全国已有30多个省市自治区试行代建制,各地纷纷出台有关管理条例20多个,并根据各自实际情况,形成了不同的实施模式[1]。中央政府也在逐步积累经验,抓紧相关立法。但是也应清楚地看到,由于国家相关法律环境还不完善,缺乏相应的配套政策,目前我国代建市场发育还不充分,存在一些问题,各级政府、事业单位在接受代建制时还心存犹疑。因此需要分析研究在推广中存在的问题,完善并夯实代建制推广实施可持续发展的基础,真正发挥其在政府投资项目管理中的优势作用。

1 存在问题

1.1 风险转移问题

代建的本意是将政府组成的项目法人承担的建设责任转给代建公司,由其作为项目建设期法人,行使项目法人的管理职能并承担建设单位的部分风险和责任,但目前缺少与建设风险转移相应的法律依据,项目代建不是一个法律制度,法律赋予建设单位的责任和义务以及建设单位的违法责任追究制度,也不能因为代建过程中的委托而转移,项目建设管理从使用单位分离出来,而风险责任却不能从法律上保证转移给代建单位,致使使用单位顾虑重重。

1.2 地位问题

代建单位在代建制中是被设计为具有独立法人资格的专业项目管理公司,由其代理业主行使项目管理任务,但是代建单位的法律地位却没有确定,这是目前阻碍代建工作顺利推进的一项十分重要的因素。在项目实施过程中,作为项目法人的代建单位在与地方各种行政审批部门的接洽中,还存在一定困难,比如当代建单位办理前期手续时,因目前的基本建设程序中尚未有相关文件规定代建单位的作用与地位,这使其在办理前期手续时往往遭遇到不被认可的尴尬。一些代建单位迫于无奈,不得不依附和求助于项目使用单位,从而使得代建效果大打折扣,也与推行代建制的初衷所不符。而使用单位因退出建设管理职能,不愿出面办理,这样就导致代建单位和使用单位矛盾不断,相互推诿。

1.3 拆迁问题

项目前期准备工作的难点之一就是大量的房屋拆迁和土地征用问题。过去往往依靠政府强有力的行政推助,并适时制定和调整相关政策来保证工作顺利进行,其表现的是政府行为。而运用代建制,则改为代建单位来完成此项工作。因为代建单位很有可能是非本地企业,涉及拆迁过程中与当地各部门、各组织及群众的协调,作为企业行为,相比政府行为往往是举步维艰,从而在时间、资金等方面蒙受损失。

1.4 干扰问题

一些强势的使用单位的越权干预是最常见的问题之一。目前存在着这样一种代建行为的格局,即大业主,小代建单位,一些使用单位为了自身的或部门利益,对代建工作横加干涉,在一定程度上影响了代建单位对项目的管理,也影响了代建单位的积极性和主动性。

1.5 取费问题

代建项目的取费标准偏低,主要是参照执行财政部《关于切实加强政府投资项目代建制财务管理有关问题的指导意见》(财经建函[2004]300号)中的有关规定,建设单位自行确定项目代建单位和政府设立(或授权)产生的代建单位,按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准核定。政府招标产生的项目代建单位,由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费编制标底。由此可见,代建单位的管理费和建设单位的管理费用相差无几,而两者在管理时发生的费用和风险责任是大不相同的。因此,以传统基建管理方式所对应的建设管理费来限定代建管理费是不合理的,影响了积极性,激励作用更无从谈起。

1.6 市场开放问题

代建制应有一个开放的环境,形成一个成熟的市场才能充分发挥代建制的优越性。影响项目管理企业进入该市场的门槛主要有两个:1)所采取的代建制模式,从各地情况看,目前代建制主要有专门机构代建、招标选择代建单位和有限指定代建单位三种模式。当政府成立专门机构代建时,如深圳模式,虽然这种模式中的代建单位属于专业性机构,可以充分发挥专业人才、技术和经验优势,但是权力过于集中,形成一定程度的垄断,这种管理模式不能提供一个开放的环境供自由竞争,也就难以充分发挥代建制的优越性。2)履约保函问题。一些地方采用的代建制模式虽有相对开放的环境,但高额的履约保函却提高了门槛。根据目前部分省市的代建管理办法,要求在明确代建内容后,由代建单位提交工程概算投资10%～30%的银行履约保函,这种履约担保极大地提高了代建市场的门槛,高额的银行履约保函很可能使代建企业受制于启动资金压力而放弃开展“代建制”[2]。

2 对策

1)尽快完善与之相配套的法律法规,在法律上明确代建单位的地位与建设风险相应转移的法律依据,以实现权责对等,代建单位在工程竣工验收前风险自担,明确具体的工程考核标准和监督制度;明确实行担保和保险的制度,打消使用单位没有管理却承担管理风险的弊端[3]。2)针对拆迁问题和代建单位地位问题,可以借鉴厦门的模式,建立政府的项目建设指挥部,作为代建制的领导和决策机构,负责解决前期建设过程中涉及部门之间的交叉审批等问题。项目指挥部门分为规划设计、征地拆迁、建设管理专业等小组,从政府各职能部门抽调主要领导人员组成,使代建过程中前期出现的问题直接由指挥部解决,使代建单位发挥其管理的特长,使工程取得良好的效果[4]。3)对于门槛问题,目前代建市场发育不完善、水平高专业性强的代建单位少、良性市场竞争机制还未形成的情况下,全面市场化的选择代建单位的机制还难以实现。现在一些地方采取“短名单”方式,组建代建单位库,对于提升代建单位实力、规范代建行为、保证代建质量、降低代建风险发挥了一定的积极作用,是一种比较符合目前代建市场实际情况的作法。工程项目代建单位提交一定比例的银行履约保函是必要的,但金额应控制在代建服务费的5%～10%[5]。4)在代建制的框架下,代建单位作为项目建设期法人,是全过程的代建,履行建设单位的全部职责。但考虑到项目使用功能的特殊性,在项目选址及设计阶段,在不超出建设内容的前提下,代建单位应充分尊重使用单位的意见;而在项目开工后,使用单位则不宜过多地介入代建单位的项目管理。

3 结语

从各地改革实践看,代建制的推行,对于加强和规范政府投资项目的管理发挥了积极作用,特别是在强化前期工作、引入市场运作机制、提高建设管理的专业化水平、抑制长期存在的“三超”问题等方面,都取得了较为明显的成效,应进一步加快推进。在推进过程中,代建单位的培育是关键,相关法律法规的制定是基础,少干预多扶持是保障,这些措施是深化改革与推广的必然选择。

摘要：针对代建制应用过程中遇到的一些问题,分析了问题存在的原因,提出了解决问题的对策,指出代建制作为一种新型的项目管理模式,有其先进性及合理性,应进一步加快推广。

关键词：代建制,项目管理,政府投资项目

参考文献

[1]石振武,刘保健.我国政府投资项目代建制模式研究[J].技术经济,2007(6):45-48.

[2]黄远智.政府投资项目代建制度特征及实践问题的研究[J].建筑管理现代化,2007(2):13-17.

[3]苏琬荣.浅探政府投资项目“代建制”管理模式[J].广西城镇建设,2007(4):63-64.

[4]邢晓毅.切实推行代建制,全面提高项目管理水平——浅谈厦门市重大开发项目建设管理[J].福建建筑,2007(7):94-108.

[5]李静.浅议代建制的完善[J].山西建筑,2007,33(5):197-198.

10.政府投资项目代建制取费机制研究 篇十

委托代理理论有助于解释政府代建制项目的复杂性。国外知名学者Jensen和Mecking认为, 委托—代理关系实质上是一种契约, 一个人或一些人即委托人授权于另一个人或一些人即代理人为他们的利益而从事的某些活动, 包括授予代理人某些决策权。政府代建制项目涉及到二重的委托代理关系。一是政府与代建单位的委托代理关系。在这层关系上, 代建公司是代理人, 政府和政府投资管理部门是委托人。二是代建公司和各承包工程企业之间的委托代理关系。在这层关系上, 代建单位是委托人, 代理人是勘察、设计、施工、供货及招投标等代理单位。在代建制下, 从政府的角度看, 政府及其投资主管部门应防范代建公司与二级代理人进行合谋, 以免出现工程费用控制失效、工程质量低劣、工期延长等问题。

国务院于2004年7月16日正式颁布了《关于投资体制改革的决定》。该《决定》明确指出:“对非经营性的政府投资项目要加快推行‘代建制’, 通过招投标等方式选择专业的项目管理单位负责建设项目实施, 严控项目的投资、质量和工期, 竣工验收合格后移交使用单位。同时要完善风险预警机制和管理机制。”此后, 各级政府积极响应, 进行了一些试点工程, 广泛推进。

自代建制试点推行以来, 工程项目的管理更趋于专业化, 代建制不仅很好地实现了“投资、建设、管理、经营”的分离, 而且使得三超现象得到了控制, 腐败问题和权力寻租现象得到了遏制。政府的目的是合理使用投资资金, 完成公共项目的建设目标, 实现社会效益最大化。代理人的目的是使自身利益最大化。

然而, 目前代建制还存在很多制度和法律上的缺陷, 代建制的取费机制是亟待解决的问题之一。根据国家文件规定, 多数代建项目代建管理费≦建设单位管理费, 有些地方甚至通过招投标确定, 规定不超过建设单位管理费的90%, 取费普遍偏低, 这种责权利的不对等, 势必不能很好形成市场机制, 调动代理人的积极性。只有实行等价交换, 才能获得代理人更好的服务。

二、代建单位和建设单位取费对比分析

目前在我国, 代建制取费采用“固定费率×取费基数, 无结余提成”的取费方式, 取费标准依据建设单位管理费标准编制, 取费基数为被批准的建筑安装工程总投资费用。财政部为加强政府投资项目代建制的财政财务管理, 在有关指导文件 (财建[2004]300号) 中规定:“建设单位自行确定项目代建单位和政府设立 (或授权) 产生的代建单位, 其代建管理费由同级财政部门根据代建内容和要求, 按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定, 并计入项目建设成本。”虽然代建取费规定很明确, 但是这一规定又有其不合理性。下面通过表1来说明。

通过两者对比分析可知, 代建单位的管理风险更大, 人员的范围较大且工资的要求标准较高, 建设单位主要负责常规行政管理。显然, 代建管理费和传统的建设单位管理费在工作时间、费用组成以及风险补偿上是不同的, 不能简单套用建设单位管理费的取费机制。因此, 代建单位管理费的取费方式应予以利润、税金、风险等全方位的考虑。

另外, 美国的全过程项目管理服务费为工程概算投资额的1.9%-5.18%, 德国为6.93%-13.63%, 而我国的建设单位管理费为工程概算投资额的0.5%-1.5%, 又把其作为代建单位的取费上线, 就显得代建单位取费更低。因此, 探索代建单位新的取费方式是合理必要的。

三、政府投资项目代建管理取费机制具体建议

(一) 代建项目风险分担分析和建议

1. 代建项目风险分担机制。

据天津理工大学严玲文献分析:广义的项目所有权表现为公共项目的全寿命周期, 狭义公共项目的所有权表现为公共项目的建设实施过程。我们这里只从狭义的层次上分析公共项目的所有权, 代建人的代理对象是公共项目的建设工程, 表现形式是公共项目建设总投资的控制和分配, 控制权的转让形式是公共项目建设过程中投资控制权的暂时部分转让;剩余索取权 (是指对总产品扣除了所有签约要素的报酬之后的剩余利益的占有权。按照新制度经济学者德姆塞茨的观点, 剩余利益的索取者应该是长期投资经费的提供者和监督者, 而提供劳动力的只是工资的获得者) 的转让形式表现为项目的代建方凭借其在项目中投入技术、人力、专用性资产以及依据项目合同所承担的风险获得的公共项目总投资额的重新分配, 表现为投资结余额的奖励。代建项目的剩余索取权是针对代建合同而言, 表现为对项目投资概算额结余分享的要求权。文章把代建项目的剩余索取权作为切入点, 进行风险分担机制的研究。

项目实施过程中可能产生的风险以及风险防范措施是目前国内有关代建制风险文献研究的主要问题, 而代建制中风险分担问题研究的文献并不多见。风险分担问题的研究对于代建制项目的成功实施具有指导意义。项目风险的分担和转移必然伴随着项目所有权的配置。因此, 某一相关利益主体承担风险后的后果是项目剩余索取权的产生。当然, 不承担风险就无法获得剩余权。项目剩余权的索取和风险的分担相对应。“谁有能力承担风险就由谁承担风险”是众多文献普遍认可的观点, 该观点虽重视了风险管理的效率, 却忽略了当事人的风险偏好程度, 且对哪一方能控制风险的能力认定存在一定的困难, 比较笼统模糊。所以, 风险分担的前提和基础应当是利益的分享, 把风险分担和项目所有权的配置加入到激励机制的分析范式中是合理必要的。

2. 政策建议。

首先, 代建人作为企业型的项目法人实体, 承担相应的风险, 并拥有相匹配的控制权和剩余索取权, 是“责权利”的统一体, 代建人的法律地位应予以明确。其次, 在代建制项目风险分担过程中, 文件招标和合同签订是两个关键的环节。风险分配的原则和结果应在合同中约定。此外, 政府业主在合同中划分风险应该考虑以下几个方面:一是项目本身的特殊性。二是合同双方对风险的了解和总体态度。三是在双方管理风险和风险发生的情况下承担风险的能力比较。四是若代建人承担项目的大部分风险, 业主在招标评标时应该更注重代建人的技术、工程经验以及财务能力, 而不能只把投标报价作为评标标准。

(二) 风险分担下的代建取费分析和建议

1. 取费机制的建立。

在代建制项目中, 代建费的构成和取费机制关系到代理关系中代理成本的高低, 是项目委托人和代理人这种标准委托代理关系的核心问题。由于代建制项目本身的复杂性, 笔者赞成众多文献的观点:代建单位的取费不应按照建设单位的管理费来取费, 这样的低收费标准无疑不能充分地促进代建市场的发展。

从狭义的角度分析, 企业型代建制中的代建人不是传统的建设单位, 而是已经获得了项目建设期间的部分控制权和相应的项目剩余索取权, 同时也必须承担相应的风险。因此, 代建人的代建管理费应充分体现风险分担的补偿费用、管理成本和企业利润。基于以上风险分担机制的分析, 建立如下的代建管理取费模型:

其中, R为代建管理费, β是一个比较稳定的激励系数, 也可以理解为对代建人的激励程度;TB (Target Budget) 为政府批准的概算计划投资总额;AI (Actual Investment) 为项目竣工后的实际投资总额; (TB-AI) 为项目剩余;i被称为调整系数;C*为代建单位管理费;P为代建单位利润, 即当代建单位完成了合同中设定的里程碑时规定的固定酬金。ri表示分目标i的权重。由于代建人的风险偏好和偏好程度不同, 因此, 存在以下三种取费激励方案。

一是当代建人选择严格风险规避时, 不能分享投资结余带来的收益, 只能得到固定酬金。二是当代建人选择风险规避时, 政府和代建人分担了风险, 双方也相应地分享剩余索取权带来的收益, 即分享投资结余。三是当代建人选择风险中性时, 即有风险就接受, 代建人则获得全部的投资结余。

以上三种方案是在代建市场的质量监督、监管力度等办事程序比较严格透明的情况下选取的, 当相应的配套措施力度达不到要求时, 则应按照保守的固定费用合同取费, 不考虑投资结余提成的分享。

2. 政策建议。

一是, 代建单位的管理取费应通过招标方式确定具体数额, 并且投标报价应建立在建设单位管理费的基础上。二是, 代建管理费中固定酬金为利润部分, 即当代建单位达到合同要求分目标时, 并且通过考核指标, 可以根据合同拿到固定报酬。三是, 政府投资主管部门应在合同中明确代建管理费的拨付方式, 通常采取分期拨付代建管理费用的方式。一般情况下, 取20%的代建管理费作为质保金, 竣工一年验收合格后支付;当代建单位提交了相当额度的质保函时, 则可不预留保证金。若政府主管部门未能及时拨付资金时, 应当给予代建单位约定好的补偿。政府代建项目实质是补充市场失灵而为人民大众建设的项目, 国家应在政策上给予倾斜, 如减免或取消税收, 完善法律规范, 明确代建人的法人地位和权限, 有效激励代建人把自己的能力发挥到最大化。四是, 国内外常用的计费方式还有工程造价百分比法、固定总价法、薪金乘以系数法和成本加利润法等。我们也可以因事制宜、因时制宜, 选择某种或组合几种计费方式, 在政府的支持和监管下, 充分利用市场调节作用, 使代建费更加合理化。

四、结语