政府或有债务

政府或有债务（共9篇）

1.政府或有债务 篇一

党中央、国务院高度重视防范政府债务风险，中央经济工作会议和政府工作报告都对此提出明确要求。第十二届全国人大第五次会议通过的《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的审查结果报告》指出，一些地方存在变相和违法违规担保行为，债务风险仍在累积，要高度重视、认真研究，采取有效措施解决。为做好贯彻落实工作，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会近日印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）（以下简称《通知》）。就此，财政部有关负责人回答了记者提出的问题。

一、问：当前我国政府债务风险情况如何？《通知》出台背景是什么？ 答：《中华人民共和国预算法》（2014年修订）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方各级政府加快建立健全规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险，取得明显成效。截至2016年末，我国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，两项合计，我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的我国2016年GDP初步核算数74.41万亿元计算，我国政府债务负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

与此同时，一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等存在不规范现象。这些行为违反了现行法律法规和制度规定，扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险。针对上述问题，财政部会同发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会专门印发《通知》，进一步规范地方政府举债融资行为，依法明确举债融资的政策边界和负面清单，牢牢守住不发生区域性系统性风险底线。

二、问：《通知》主要内容是什么？

答：《通知》严格依据现有法律法规和制度规定，坚持问题导向，重点在组织清理整改地方政府融资担保行为、切实加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面，提出了下一步工作要求，明确了规范的举债融资行为的政策边界和负面清单，正面引导地方政府履职尽责，坚决制止违法违规举债担保行为。

一是组织全面清理整改。《通知》要求各省级政府抓紧设立政府性债务管理领导小组，尽快组织一次摸底排查，全面改正不规范的政府融资担保行为，对逾期不改正或改正不到位的，依法依规追究相关责任人的责任。

二是切实加强融资平台公司融资管理。《通知》要求规范地方政府注资行为、融资平台公司举债融资行为以及金融机构提供融资行为，包括土地注资、担保承诺、境外发债等方面，分清政府和企业的责任边界。

三是规范政府与社会资本方的合作行为。《通知》要求地方政府规范政府和社会资本合作（PPP），允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作。严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

四是进一步健全规范的地方政府举债融资机制。《通知》强调地方政府举债必须按照预算法有关规定，一律采取发行地方政府债券方式；除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

五是建立跨部门联合监测和防控机制。加强对政府中长期支出事项以及融资平台公司举债融资情况的监测，建立跨部门联合监管机制，对地方政府、融资平台公司、金融机构等的违法违规举债融资行为实施跨部门联合惩戒。

六是大力推进信息公开。《通知》依据现行法律法规和政策规定，要求全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的信息公开，严格公开责任追究，主动回应社会关切，自觉接受社会监督。

三、问：《通知》对切实加强融资平台公司融资管理提出了哪些要求？ 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，从地方政府与融资平台公司的关系、地方政府对融资平台公司注资行为、金融机构向融资平台公司提供融资行为、违法违规举债担保形成的债务处理等方面，提出明确要求，引导融资平台公司按市场化方式融资，严禁地方政府违法违规通过融资平台公司变相举债。

一是厘清地方政府与融资平台公司的边界。加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资。健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务，防止误导投资者决策行为，促进保护投资者合法权益。

二是规范地方政府注资行为。地方政府不得违规将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，推动提高融资平台公司资产的合法合规性，既保护投资者合法权益，又避免地方政府绕道通过国有企业变相举债。

三是规范金融机构提供融资行为。金融机构应当切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源、防范经营风险。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得违法违规要求或接受地方政府及所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。鼓励金融机构依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。

四是依法处理违法违规举债担保债务。对地方政府违法违规举债担保形成的债务，严格按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）要求，依法妥善处理，由债务人和债权人合理分担债务风险。

四、问：《通知》如何规范政府与社会资本方的合作行为？ 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，鼓励地方政府以规范的方式开展政府和社会资本合作（PPP）、设立各类投资基金。严禁地方政府采取不规范的PPP项目、政府投资基金“明股暗债”等方式违法违规举债。

一是鼓励地方政府与社会资本依法规范合作。要求地方政府规范政府和社会资本合作（PPP）。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节。

二是严禁地方政府利用PPP、各类政府投资基金等方式违法违规变相举债。地方政府与社会资本合作应当利益共享、风险共担，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，防止地方政府通过承担项目全部风险的方式违法违规变相举债。同时，明确地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

五、问：《通知》提出进一步健全规范的地方政府举债融资机制，主要内容是什么？

答：一是依法明确了规范的举债融资方式。严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

二是鼓励地方构建市场化运作的融资担保体系。允许地方政府结合财力实际状况设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。

三是严禁地方政府违法违规担保。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

六、问：《通知》提出建立跨部门联合监测和防控机制，主要内容是什么？ 答：《通知》针对当前地方政府和金融机构融资担保行为的突出问题和主要特点，致力打破部门信息孤岛，完善统计监测机制，推动建立相关部门组成的跨部门联合监管机制，实施联合惩戒，形成监督合力。

一是完善统计监测机制。针对地方政府融资担保行为的主要类型，《通知》明确由财政等五部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。

二是开展跨部门联合监管。针对地方政府融资担保行为的关键环节和参与主体，《通知》提出建立财政等六部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。

三是严格依法依规追究责任。针对涉嫌违法违规融资担保的责任主体，《通知》明确对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任；对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任；对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

七、问：《通知》对大力推进信息公开提出了哪些要求？ 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，围绕地方政府债务和当前潜在风险的重点领域，要求地方政府及其所属部门做到举债融资行为决策公开、执行公开、管理公开、结果公开等“四个公开”，主动回应社会关切，自觉接受社会监督。

一是完善地方政府债务信息公开制度。县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。省级财政部门应当参考国债发行做法，提前公布地方政府债务发行计划。

二是推进政府购买服务公开。地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。

三是推进PPP项目信息公开。地方政府及其所属部门应当重点公开PPP项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。

四是推进融资平台公司名录公开。

八、问：近期在制止地方政府违法违规融资担保行为方面采取了哪些措施？ 答：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。党的十八大以来，按照全面深化改革的要求，2014年修订了预算法，并出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），构建了地方政府债务管理的法律制度框架，明确了地方政府融资担保行为的“正面清单”和“负面清单”。但由于个别地方政府法治观念薄弱、责任意识和风险意识不强等原因，违法违规融资担保问题仍时有发生，财政部认真贯彻党中央、国务院决策部署，会同有关部门依法坚决制止违法违规融资担保行为，切实防范政府债务风险。

一是建立地方政府债务常态化监督机制。印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号），发挥专员办就地监督优势，授予专员办就地查处的权力，建立发现一起、查处一起、问责一起的机制，加快推进建立全方位、常态化的监督体系。

二是认真核查违法违规融资担保问题。2016年以来依据审计移交线索和举报线索，先后组织驻相关地区专员办，对部分地方违法违规融资担保行为开展专项核查，持续保持对地方政府债务监督的高压态势。

三是严格依法惩处违法违规行为。依据预算法、国务院文件等法律和政策规定，对部分地方政府、金融机构违法违规融资担保行为，一律按照管理权限转请有关省级政府、中央监管部门核实情况，严格依法处理，及时防止风险扩散。

四是公开曝光一批违法违规案例。分批公开通报典型案例，敢于对违法违规融资担保行为揭开盖子。目前已分3批公开通报部分市县政府和金融机构的违法违规融资担保行为，既起到警示作用，也有利于引导地方政府依法行政、金融机构回归服务实体经济本源。[2]

2.政府或有债务 篇二

或有负债种类繁多、界定口径难以统一、地域性差异明显等因素导致地方政府或有负债相关会计信息的披露并不理想,此外,还有如下深层次的原因:

(一)评估量化困难“不确定性”是或有负债项目的重要特征,致使其评估量化难度颇高。(1)确认难。确认是对政府或有负债进行评估量化的前提条件。根据《企业会计准则第13号———或有事项》的相关规定,或有事项确认为负债应同时满足是现时义务、履行义务很可能导致经济资源流出企业和义务金额能可靠计量三个条件。或有负债的确认入账金额实际上是对或有负债的计量。政府和企业虽是两个不同的主体,但二者承担的债务具有共性,皆有或有负债产生的可能,且结果具有不确定性。二者承担的债务也有明显的差异,企业因自身行为产生或有负债,企业认同也可予以有效计量。而政府部门产生的或有负债有政府行为引起,也有的是非政府行为引起,如政治经济、社会文化等。所以,政府部门的或有负债有显性和隐性共存,对其确认与计量的难度大于企业。(2)数据获取难。或有负债必须在获取必要数据和信息的基础上才能准确的确认与计量,而准确获取相关数据和信息难度较大。由于或有负债的披露可以揭示政府部门的财政收支状况与风险,因谨慎性或粉饰等主观需求,政府部门尚未主动披露,收集就成为难题。(3)评量技术方法难。或有负债的评量相对比较复杂,为使评量结果客观准确,评量技术方法须适用于或有负债的类型,也即或有负债隐性与显性的不同,选择的评估方法也不同。或有负债的评量应考虑事件实际情况,准确判定政府部门承担公共风险责任的大小和方式。或有负债运用不同的评估方法结果有差异,评估的实际执行人的判断不同其结论也会有所不同。政府或有负债包含内容繁杂,必然对评估方法的选用提出更高要求。

(二)披露成本约束美国著名经济学家哈罗德说过,会计资料的完成花费了许多……分析这些信息也将产生大量费用。政府或有负债会计信息的披露以及披露的程度也受制于信息披露成本。政府或有负债披露包括经济成本和政治成本。相对于其他负债类别,评量政府或有负债的难度大使其披露的经济成本相对更高。披露产生的政治成本呈现出难以计量和无形的特征,该成本信息的获取以经验分析为主,难以实证。从行政学的角度分析,信息披露相当于部门让渡权力,理性的行政管理者也倾向于少披露信息。政府会计信息的完全披露有利于提高政府的公信度,但信息披露后问题的暴露和权力制约等负面效应也是制约信息批露的因素。

二、国外政府或有负债会计信息披露的典型做法

各个国家或有负债会计信息的披露方法各有不同。新西兰和澳大利亚等国家在政府或有负债会计信息披露上相对完善,就其披露方法进行分析,以期对我国政府或有负债会计信息披露有所借鉴。

(一)新西兰新西兰是当前为数不多的建有完整政府或有负债核算与披露体系的国家之一。新西兰在政府会计上颇具创新力,它率先将财政预算纳入到政府会计报表中,也率先将财政风险纳入政府预算中,在政府预算与会计报表系统加入了政府或有负债表的内容,新西兰对政府或有负债下的定义为:政府在某一或某些特别事项发生后,最终得承担支付责任的成本,其中担保和保证、法律纠纷和索赔以及未缴资本事项都是政府或有负债的主要组成部分。新西兰政府为降低资产负债表外或有负债风险因素引发的成本、提高会计信息的透明度,在财务报告体系中详尽地披露了或有负债事项。在政府年度财政报告体系中,就有“财务状况表”、“或有负债与或有资产表”和“承诺表”关系或有负债的披露。2002年12月,新西兰签署京都议定书,约定2012年前将温室气体平均排放量控制到1990年标准,承诺如无法完成既定指标将要承担相应责任。作为政府承诺,新西兰设置了“京都协议下的负债准备”账户,确认了2012年之前的或有负债,并提取了准备金反映在财务状况表中。此外,新西兰的国家供应基金担保作为一项或有负债,也确认并反映在财务状况表中。针对可量化的或有负债和或有资产,新西兰政府在政府财务报告体系中设置了或有负债和或有资产表进行专门反映。体现重要性质量要求,或有负债的披露比或有资产的披露更加完整和细致。该表对可量化的或有负债,包括未决诉讼、担保与赔偿等,从来源和归属部门两方面进行分析和披露;附注还对金额达到一定标准或有负债进行单独披露,披露包括或有负债的内容、性质、形成缘由、金额等;对于无法量化的或有负债通过分类和定性描述予以披露。

(二)澳大利亚根据澳大利亚AASB第137号准则,政府或有负债是过去事项引起、因不由政府控制未来事项的发生,而使政府很可能承担的支出,它包括未缴资本、担保、保证以及索赔等,从历年情况看,金融机构担保性债务和未缴资本是其产生政府或有负债的主要原因。澳大利亚年度财务报告体系包括三张主表、六张附表以及报表附注,主表之一的财务状况表中披露的负债是现实负债内容,政府或有负债不符合在该表确认的条件,未予以反映;澳大利亚专门设置了行政或有事项表、或有事项进度表、承诺进度表和行政性承诺表进行报告;对于那些极小可能导致经济利益流出企业的或有事项和无法量化的或有事项则在报表附注中说明。此外,在或有事项进度表中还对政府或有负债总额、净额和分阶段确认数额进行了披露。在报表附注中,定量描述可量化或有事项,定性描述不可量化或有事项和极小可能导致经济利益流出企业的或有事项。

三、政府或有负债会计信息披露国际比较

(一)披露环境1980年之前,虽各国政府会计所处的环境不同,但以收付实现制为基础是各个国家的共同选择。80年代后期,很多国家因高负债和高赤字陷入财务困境,为此许多国家都进行了权责发生制的确认方式改革。较之收付实现制,以权责发生制为核算基础的政府会计独具特色,它可以提供或有负债与直接隐性负债的相关信息,这些信息对政府部门有效防范和控制负债风险起到直观重要的作用。在这些国家中,新西兰率先改革,在政府系统会计中全面实施权责发生制。90年代初期,澳大利亚也在政府会计中全面推行了权责发生制。权责发生制政府会计基础的推行,使澳大利亚和新西兰制定财政政策的可预见性增强、透明度提高,舒缓了政府的财政困境,政府的负债规模逐步减少,财务风险的控制也取得了良好的效果。此外,新、澳政府还制定了法律法规以规范或有负债的信息披露。1994年,新西兰制定实施了《财政责任法》,要求政府在年度和半年度会计报表中披露或有负债相关内容,会计报表经议会审议后,通过新闻媒体,如电视和互联网等公诸于众,以达到各方监督的目的;1997年,澳政府实施了《财务管理和受托责任法案》,明确规定政府预算和政府会计必须以权责发生制为会计核算基础等。

(二)披露模式对于政府或有负债会计信息的披露,澳大利亚政府披露要求比较全面,它遵循的模式是:第一,对政府承诺事项的披露澳大利亚政府十分重视,从类型和到期时间两个维度进行全面细致的反映;第二,并不是所有的政府或有负债都在财务状况表中披露;第三,除隐性的或有负债外,显性或有负债都在或有事项进度表中着重进行披露,当然,或有事项进度表中披露的显性或有负债,都是能够予以计量和评估的;第四,政府或有负债披露时提供本年与上年同期数据,以便于信息使用者分析和比较项目的变动情况。新西兰政府或有负债披露更加细致和全面。它遵循的模式是:第一,在财务状况表中披露或有负债;第二,对承诺事项披露的要素更多,不仅包含承诺事项类型与到期时间,还包括承诺事项所属机构部门要素;第三,在附注中披露的或有负债也比较详尽,对可量化的或有负债金额大于1000万元的还需披露金额的计算过程,对不可量的或有负债通过分类并详细描述;第四,显性或有负债是披露的主要部分,部分隐性或有负债,如环境债务等也进行了定性披露。国外对政府或有负债披露的共性方法是:对发生时间和发生金额能够合理估计的显性或有负债,确认负债提取准备金;报表内不确认而在附注中披露发生时间不确定或金额无法估计的显性或有负债;对于隐性或有负债,因其隐蔽性极强,所以一般在表内或表外都不予以披露。截至目前,因受信息处理技术方法与会计核算水平的制约,世界各国对政府或有负债会计信息的披露无法做到真正的全面完整。通过对政府或有负债报告实务的分析,可以明确这些国家在披露政府或有负债时的总体思路是:注重分类披露,数据定量和性质定性并重。当前各国用于列示或披露政府或有负债的报表包括:承诺表(承诺进度表)、或有事项表、担保表。各国在会计处理时,一般会根据本国的实际情况合理地选择符合本国需要的报表形式和载体,来披露或有事项,如一项政府或有负债事项的金额比较大,符合重要性要求,还可对此事项专设报表予以反映。受计量技术和会计处理方法等因素的限制,完全不披露或有事项并不是明智之举,披露或有负债的分类信息或详细的定性描述才是可行的方法。

四、国外政府或有负债会计信息披露对我国的启示

(一)改革披露的会计环境政府或有负债的确认和披露是政府部门会计核算的程序之一,必然受到会计核算基础的影响。从披露的会计环境角度看,我国披露政府或有负债会计信息将会遇到瓶颈。国外政府会计核算均以全面的权责发生制为基础,这为或有负债在会计报告体系中的确认和披露奠定了基础。而且权责发生制在该国实施的时间越久、程度越高,该国政府对政府或有负债的披露也相对会更加完整和全面。目前我国各级政府预算会计都以收付实现制为会计核算基础。收付实现制的确认以货币资金实际收取或支出为交易确认的唯一标准,而或有负债是潜在义务,确认的当期并不会导致现金流出,在收付实现制下显然无法确认。施行权责发生制确认基础所要求的配套条件相对比较严格,我国目前还不完全具备该种基础条件。因此,目前情况看,在现有的核算基础下我国地方政府或有负债的披露会有一定的困难。基于此,可部分借鉴新西兰政府或有负债披露方法,除在主要会计报表中反映符合条件的或有负债外,对不符合负债确认条件的或有负债通过附表和附注披露。在当前我国的会计核算基础下,可先期通过附表、附注方式披露,在条件成熟时,逐步转变核算基础为权责发生制,使政府或有负债项目及会计信息得到更加全面的反映和披露。

(二)建构披露的法制保障新、澳两国制定有或有负债会计信息披露的财经法规,有完善的制度作为保障,为推进政府或有负债会计信息披露的顺利开展奠定了基础。而目前我国缺乏相关法律规定,为做好政府或有负债的披露工作,客观上要求我国的立法机构应尽可能制定规范政府或有负债确认和会计信息报告的法律规范。

(三)完善披露的计量技术保障在确认政府或有负债时,或在附表、附注中定量描述时,都有可能涉及或有负债的计量问题。虽然我国现行的会计处理方法不是以权责发生制为基础,但也能够做到对部分或有负债进行披露,这样就会涉及政府或有负债的计量问题。计量结果的准确与否直接关系到政府或有负债披露的准确性和可靠性。或有负债计量技术的水平直接关系到政府或有负债的披露,很多学者提出了评估和量化政府或有负债的技术方法,但其科学合理性、准确性和可行性,还需经过实践的检验和政府部门的认定。

3.中国政府或有负债不断攀升 篇三

如果将国企的负债/权益比率降至1左右的中值水平，需要注资约为GDP的20%-25%

中国（Aa3/负面）政府债务与评级相近的国家/地区相比处于中等水平，2015年占GDP的40%。但是，中国总体债务庞大，约占GDP的280%。其中大部分债务来自隶属于政府或与之有关的实体，因此构成主权或有债务。

本文是对中国或有负债对政府财政所造成风险的估测和初步分析。

与政府关联的经济体系债务高企加剧了或有负债风险。2015年中国国企负债占GDP比重超过115%。日本和韩国的国企也在经济中发挥重要作用，但其负债在各自国家2014年GDP中的占比分别为31.0%和28.9%。中国民营企业债务低于国企且更加稳定，家庭借贷规模适中。

国企负债和银行业风险是我们对主权政府或有负债评估的一部分。在我们的主权评级打分卡中，我们根据非金融国企的债务规模调整对主权政府财政实力的评估。此外，我们依据银行业的规模和财务实力来评估主权政府受该行业突发事件风险的影响程度。我们的定性分析也考虑这两种风险来源之间的重合。

构成实质性风险的国企债务约为GDP的20%-25%。其他国家的经验表明，国企或有负债中往往仅有一部分成为真正的债务。对于中国，我们估计占GDP20%-25%左右的国企或有负债可能需要重组。这一估测代表了将杠杆率最高的10%的国企的债务降至中值水平所需要的注资成本。

分担或有负债风险是可能的方案，但总体成本不会降低。任何债务重组的成本不大可能仅落在政府的资产负债表上。解决方案可能包括国企合并、延缓还债与涉及银行的其他措施、缩减部分国企规模、注资和其他政府支持。拟实施的债转股可降低国企的或有负债，但同时增加的银行风险会提高政府面临的银行业整体风险。

与政府关联的经济体系债务高企加剧了或有负债风险

根据国际金融协会的数据，2015年第三季度中国的总债务（包括政府、家庭、企业和金融机构的债务）占GDP的比例达到280%左右（图1）。这一数据远远高于同等收入水平的其他新兴市场，与韩国债务的数量级相同，但收入却远低于后者。

此外，中国整体债务从2010年底占GDP约215%的水平上升，增长速度高于多数其他经济体，主要原因是企业负债杠杆率偏高。鉴于政府在提供服务、隐性或明确的财务及运营支持方面发挥广泛作用，上述债务的快速增长加大了政府的风险，即政府可能需要承担目前尚未成为其资产负债表债务的某些负债。

庞大且不断上升的或有负债是中国Aa3评级负面展望的驱动因素之一。提高透明度和控制信贷快速增长的进展慢于预期也是2013年主权评级展望从正面调整为稳定的触发因素之一。

关于上述或有负债的规模、可能成为政府资产负债表债务并对其产生影响的比例仍存在极大的不确定性。因此该评估过程也包括定性判断。此类负债的规模和风险程度变化可通过各领域杠杆率的趋势得到更明确的评估。

或有负债可以各种形式存在，例如担保或中国特有的地方政府融资平台负债，地方政府或国企可能会承担后一类负债。过去地方政府提供担保，并对其他负债承担部分责任。2014年此类遗留的所谓间接债务占GDP的13.4%。自2014年10月开始，地方政府不得再提供新的担保。上述担保和地方政府融资平台负债已计入国企负债或银行业资产，因此我们未将其加入对非金融类国企和银行业的或有风险估测。

国企负债和银行业风险是主权政府或有负债评估的一部分

在评估主权政府或有负债时，我们会考虑非金融业国企的负债。若某些国企陷入财务困境，政府可能会承担国企的部分负债，原因是政府对其部分或全部持股，而且此类国企往往具有重要的或战略性地位。

2015年底，中国国企负债占GDP的比例超过115%，高于2012年（即最早公开数据时间）的不足100%（图2）。上述负债包括应付账款、应付利息和短期借贷等短期负债，以及贷款、债券和长期应付账款等长期负债。

与其他国家的国企负债相比，这表明中国政府面临的潜在风险更大。日本和韩国的国企也在经济中发挥重要作用，但其债务和负债在2014年GDP中的占比仅分别为31.0%和 28.9%（图3）。

如下文所述，国企规模和杠杆率可能会使中国政府的资产负债表承受巨大的成本。

规模较大的银行业可能会传导国企或有负债

我们评估主权或有负债时也会考虑银行业的规模和财务实力，依据是银行业发生危机时会造成大量的财政成本。

中国银行业资产规模相对较大，尤其是与中国的收入水平相比（图4）。2015年银行业资产相当于GDP的295%，高于2014年的269%。仅有17个国家/地区的银行业规模超过中国，这些经济体往往是收入大幅高于中国的欧洲国家，以及香港、毛里求斯或新加坡等全球金融中心。

受评中资银行的财务实力在某种程度上高于国际平均水平，其平均基础信用评估（即银行的个体内在实力，不考虑关联企业或政府提供的任何特殊支持）为 baa3，而我们评级的96个银行体系的中值为ba1。但是，中国中小银行的财务实力可能较弱。

中国银行体系的一个特点是存在3家政策性银行，即中国农业发展银行、国家开发银行和中国进出口银行。3家银行均为政府全资所有，国开行的部分股权由政府间接持有。我们对上述银行的评级中考虑了其陷入财务困境时有望得到极大的政府支持，以及与政府有极高的依存度。2014年底政策性银行的负债达到GDP的23.5%，高于2010年的18.0%。大规模基建支出意味着其负债会进一步增加。

考虑到政策性银行的使命及其所有权结构，我们估计其所有负债会成为中国政府的或有负债。政策性银行也利用收入和其他资源来偿还债务，但如果其资产负债表出现财务压力，则其资产价值会下降。

通常银行业相关的或有负债若成为真正的债务，背后的原因可能是源自于国企的财务压力。当盈利能力下降时，庞大且不断上升的国企负债会对银行的资产负债表产生压力，从而可能需要政府支持。从这个角度来看，国企和银行业或有负债的界线并不清晰，反而在很大程度上有所重合，并反映了政府易受国企不利变化的影响。

民营企业和家庭负债引发的银行业风险对主权信用的影响有限。银行的缓冲充裕，包括贷款损失准备金、利润和资本，可应对上升的民营企业贷款信用风险。但上述缓冲不足以消化国企贷款资产质量严重恶化的影响。此外，家庭杠杆率适中，2015 年第三季度为GDP的 38.8%，并不会因为银行对家庭的贷款资产质量恶化构成对政府的或有负债风险。

构成实质性风险的国企债务约为GDP的20%-25%

如果将所有国企负债都确认为或有负债，则会夸大主权资产负债表的风险。因为大多国企杠杆率并不高，能够实现盈利，并且财务状况普遍良好。

各国/地区的历史经验表明，涉及成为真正债务的国企或有负债的财政成本可能规模较大，但远远低于其整体负债。国际货币基金组织（IMF）在1990-2014年对80个国家/地区进行了事后分析，其研究发现在国企或有负债成为真正债务的情况下，平均财政成本为GDP的3.0%，最高值为15.1%。

如果国企或有负债集中在几家企业，对这些企业财务稳健性的评估可判断政府对其进行重组的潜在成本。但中国的国企覆盖范围较广，并有迹象表明多家国企的财务压力不断上升。因此我们需要从整体经济角度出发，评估与或有负债相关的潜在财务成本。

通过分析各国企自身的资产负债表，我们可以初步了解其在面临财务压力时对国家资产表可能造成的影响规模和顺序。关于所有中国国企并没有公开的详细数据，但上市国企的资产负债表和损益表可以获得。我们采用了950家非金融业A股上市国企的数据。2015 年9月，上市国企的负债在国企总负债中占 21.7%。

上市国企的资产负债表数据显示债务与债务增长集中在杠杆率处于前10%的企业（图5）。杠杆率最高的10%的上市国企（95 家）占上市国企负债的22.2%，其负债/权益比率中值从2007年底的不足3 升至2015 年9月的3.73。

与此相比，上市国企的负债/权益比率中值一直稳定在略高于1的水平。债务与债务增长的集中性表明政府资产负债表的风险主要在于国企。与之不同的是，上市民营企业的杠杆率更低也更稳定，或杠杆率最高的企业的杠杆率甚至在下降（图6中的蓝线）。

截至 2015 年第三季度，上市国企中杠杆率最高的 10%的企业总负债为人民币3.7万亿元（合5687亿美元，占GDP的5.5%）。如将此类国企的负债/权益比率降至上市公司的中值水平，则需要注资人民币2.7万亿元。

如果将非上市国企也包括在内，我们的计算结果是需要注资约GDP的20%-25%，才能将杠杆率降至中值。这提供了关于政府对潜在国企或有债务所需承担的直接财政成本的一种预估。虽然这仅代表国企总负债的一部分，并反映出部分国企的财务状况良好，但其庞大的金额会影响主权资产负债表。

通过重点关注利息覆盖率低于1的企业的银行债务，IMF估测“具有潜在风险”的企业贷款为1.3万亿美元，约占GDP的12%。我们的分析方法也突出了类似性质的风险，但覆盖的范围不同。

我们侧重于国企，而并非所有企业，因为国企最有可能对主权形成或有负债风险。此外，我们考虑所有负债，包括短期应付账款和长期债券及银行贷款。与此同时，我们关注杠杆率最高的10%的国企，其收入目前高于支付的债务利息，但由于杠杆率较高且不断上升，收入可能会逐渐面临重大压力。

国企拥有资产，其中部分资产在必要时可以变现，从而降低政府的干预成本，政府可能也会利用其自身（实际和潜在的）资产和收入或其他领域的资产和资源来支付重组相关或有负债的部分成本。具体而言，2015年第三季度杠杆率最高的前10%上市国企的资产规模共计人民币4.5万亿元，其中包括人民币7970 亿元的股权。但是，我们未获得有关这些资产的流动性的信息。国企的固定资产不太可能流动，中央政府和地方政府资产的很大一部分可能也是如此。而且，在出现严重财务压力的情况下，这部分资产的有效价值并不确定，不过很有可能显著低于当前的账面价值。

分担或有负债风险的总体成本不会降低

上述分析提供了对中国政府在当前高杠杆水平之下遭遇经济压力时潜在或有负债风险的大致量化测算。这并不意味着国企或有负债将会通过资本重组来解决。

我们对将杠杆率降低到更可持续水平所需注资规模的测算提供了主权资产负债表的风险敞口程度。这是一项直接测算，并未计入大量或有负债成为真正负债的冲击造成的更广泛影响，如增长显著放缓。另外，该测算也未考虑国企对社会服务和政府收入的贡献，如为现有或原有员工的住房、医疗、教育和养老福利提供部分资金。如果国企进行重组，政府资产负债表可能会直接承担上述资金需求。在其他经济体，这些福利往往由政府直接出资。

或有负债蕴含的风险程度不仅取决于其规模，也取决于政府如何管理或有负债。换言之，政府政策对杠杆率趋势和水平的影响也将决定或有负债风险今后会下降还是上升。

应在短期内分担或有风险，而不是出现违约

在行业产能过剩、中央政府批准行业重组的情况下，我们认为中央政府越发不可能向地方政府、地方国企及地方融资平台提供支持，除非它们从事与国家重大政策密切相关的活动，或其违约可能造成广泛的系统性影响。

一般来说，我们并不认为所有或大部分或有负债会成为真正的负债，并导致短期内政府债务激增。

未来一两年内，针对国企流动性或偿付能力问题最可能采取的策略将是综合开展并购、母公司向子公司提供支持、银行债务展期以及建立特殊目的融资平台等措施。所有这些措施不会对政府资产负债表产生直接影响。

此外，为了削减过剩产能而缩减国企规模将导致裁员，实际上是将部分成本转移到家庭领域。总体而言，或有负债成本将由不同领域分担。

分担风险的策略可能会避免政府债务的直接增长，但只要杠杆率仍在上升，或有负债风险也将随之提高。举例来讲，即使银行起初承担了国企债务重组的部分财务成本，政府的资产负债表将会面临承担银行业资本重组成本的风险。

企业债务重组和成本分担的一个范例是债转股计划。对政府而言，尽管债转股将有助于国企去杠杆，从而降低其或有负债的名义价值，但同时银行风险的上升将增加银行业相关的或有负债。因此，债转股不会解决经济体系的财务压力和资产回报率下降的问题。

国企改革是降低或有负债风险的关键

中国政府承诺到2020年之前清理“僵尸企业”，并化解过剩产能，尤其是重工业和大宗商品加工行业。2016年2月，政府重申了削减煤炭和钢铁产量的目标。这两个行业是产能严重过剩的行业。但是，前几年出台的一些类似指引对抑制过剩产能的影响有限。

迄今为止，中国政府提出的改革集中在中期调整，强调管理和治理改革，包括市场化招聘、薪酬改革和实行混合所有制。

4.地方政府债务审计浅析 篇四

关键词：地方政府债务；审计；债务风险

一、引言

随着经济的不断发展，地方政府的债务审计规模也不断变大，因此得到了社会的密切关注。在实际的经济发展中难免会发生预算中列赤字、政府不能发行证券等事件，但是一定要遵循法律的相关规定，避免这些事件的发生。审计署对全国各地的政府债券的使用情况也进行了一定的调查，调查显示到2010年底全国政府债券的使用人数竟达到10.72亿，相当于我国国内生产总值的25%。从调查的结果显示，我国政府的债务数量不断的增加，也代表债务的危机风险不断增大，因此，在审计署“十二五”审计工作规划发展中，明确提出要密切的关注债务在地方政府发展规划中的变化，要对地方政府的债务进行一定的监督，提出具体的问题，防范风险的发生。

二、地方政府债务审计的作用

1、摸清地方政府债务真实情况，评估、预防债务风险

对政府的债务进行审计的基本的作用是保护和预防，即了解债务的具体真实情况，知道债务风险危机的一些详细知识，从而对债务起到一定的预防危机的发生的作用。但是，当前我国政府对债务统计没有形成一定的评判标准，也许是因为债务庞大的原因，应该对当前的形势对当前遇到的问题，进行具体的有条理的分析，要对债务的总体情况有清楚的认识，对待问题有条理的解决，不能盲目的对待。所以，在对政府的整体债务进行分析时，应该对政府的具体真实情况有详细的了解，具体包括政府的规模、领导人员、资金的使用情况、资金的来源，对政府最基本的情况有一定的了解后，摸清债务的基本状况，这样才能更好的对政府的债务进行管理，防范债务危机的出现。

2、有助于地方政府债务管理，监督地方政府行为

审计工作会对政府的工作人员实际的工作情况进行监督，监督工作的质量。因为政府的领导干部特别的注重自己工作中的业绩，那么业绩的提升需要经济的快速发展，这样就会造成许多的领导干部对工作过度的重视从而使用不正当的手段来提升自己任期时的业绩。例如2010年对湖北阳新县某政府债务进行审计时发现，该村的债务出现严重的赤字，债务情况非常的混乱。之后，审计的工作人员对该领导进行了调查，查明造成这种情况的原因是该领导在任期间以各种原因骗取粮食补助和经济补助。随后，审计人员将此情况报告给当地的县纪委，县纪委给予了该人严重的处分，没收了所有的个人财产，并开除党籍处分。这个例子充分的证明了政府债务审计在债务的管理中发挥了非常重要的作用，能够充分的监督政府工作人员实际的工作情况，减少违法犯罪事件的发生，能有效的保护国家的财产不受侵犯，维护财产的安全。

3、确保债务资金使用效益，有效配置资源

政府的债务资金对于城市的建设、园林的绿化、交通水利的发展、科学教育的发展等都具有非常大的贡献，应该说它主要的作用就是在这些方面发挥其功效，同时对于经济、社会的发展都具有非常重要的作用。所以，要正确的使用债务资金，要达到其借债的目的，发挥其最大的作用，反之，则会给地方政府带来极大的债务危机，影响社会的稳定发展。所以，一定要让债务资金的正常使用，把债务资金的使用列入债务审计工作的重要部分，要发挥其本身的作用，给社会的经济发展带来巨大的效益。债务资金的审计内容包括：项目的收益效果、项目的进度情况、违约风险的监督。对在计划中的项目，应该分析其危机风险的发生几率，计划工作的进程，要正确的利用资金的使用价值，发挥其作用。对于正在建设的项目，要认真的跟踪项目的进度发展，以及资金的使用是否合理。对于已经完成的项目，应该检查是否此项目符合预期的理想效果，对于不符合预期效果的地方进行及时的补救，减少现实与理想的差距。此外，还有一部分的资金用于投资股票、房地产等，往往会带来巨大的损失，造成资源的浪费，所以，应该合理的配置资源的使用，减少债务危机的出现，要合理有效的使用资源。

三、加强地方政府债务审计应当注意的问题

1、地方政府债务审计的重点

5.县政府债务管理办法 篇五

第一章

总 则

第一条 为了加强政府性债务监督管理，规范政府性债务举借、使用和偿还或提供担保的行为，完善政府性债务管理体制，防范和化解政府性债务风险，根据国家、自治区和赤峰市有关政策法规，结合我县实际，制定本办法。

第二条

本办法所称政府性债务，是指由县政府、县政府授权的部门、单位和县政府设立的各类投融资机构直接举借或者通过合法担保形式形成的以及在特定条件下需要由县政府偿还的债务，包括由县政府作为借款人或担保人承担直接或连带偿还的外债、国债转贷、专项借款、国内金融机构贷款、财政欠拨及其他需由县政府偿还、兑付或管理的债务。

第三条 政府性债务管理实行统一领导。成立政府性债务管理工作领导小组（以下简称领导小组），组长由县政府县长担任，副组长由县政府分管财政工作的副县长担任，成员单位包括县政府办、县发改局、县监察局、县财政局、县审计局、县金融办，作为政府性债务的议事决策机构，负责政府性债务管理重大问题的研究和决策。

领导小组下设办公室（以下简称债务管理办公室），办公室设在县财政局，具体负责政府性债务审查核实、备案登记、减债目标制定、资金使用管理、还款监管等工作。

县政府办、县发改局、县监察局、县审计局、县金融办等相关部门应各司其职、分工负责、密切配合，共同做好政府性债务资金的管理、监督工作。

第二章

政府性债务的举借和担保

第四条 举借政府性债务或提供担保应当遵循适度从紧、量力而行、注重效益、明确责任、防范风险的原则。政府性债务的规模应当统筹考虑全县国民经济发展的需要,与我县财政状况和承受能力相适应。

第五条 需要举借政府性债务的单位，应向领导小组提出申请,由债务管理办公室审核后，定期报领导小组审议决定，必要时提请县人大或人大常委会审议批准。苏木乡镇（街道）场不得举借政府性债务，如遇特殊情况，必须经领导小组批准后，纳入县级政府性债务举借计划中。

第六条 任何部门和单位不得违反《中华人民共和国担保法》和有关法律、法规的规定提供担保，未经领导小组批准，一律不得举借政府性债务。

第七条 申请举借政府性债务的单位,应向债务管理办公室提供以下资料:

（一）举借政府性债务申请书。申请书应载明举债事由、项目名称、内容、债务数额、期限、利率、偿还债务资金来 源、对财政预算的影响、防范和化解债务风险的能力等事项；

（二）经批准的项目建议书和可行性研究报告；

（三）财务报表；

（四）按要求提供的其他相关资料。

第八条 对符合下列要求的,领导小组可以批准举借政府性债务或提供担保：

（一）建设急需的基础设施但财政资金不足的；

（二）发展教育、科学、文化、卫生、环保、扶贫、体育等公益事业；

（三）自然灾害救助；

（四）县政府认为应当举借或提供担保，并符合国家有关政策规定的。

第九条 有下列情形之一的,领导小组不予批准举借政府性债务或提供担保:

（一）偿还债务资金来源和责任没有落实的；

（二）举借或提供担保的政府性债务用于国家、自治区和市明令禁止项目的；

（三）超过县财政承受能力，容易引发债务风险的；

（四）县政府认定不可举借或提供担保的。

第三章

政府性债务资金的使用

第十条 使用政府性债务资金的单位应严格按照批准的用途使用政府性债务资金,不得挪作他用。确需变更用途的，应按照原程序重新报批。

第十一条 举借政府性债务的单位在签订有关债务合同后30日内，应持合同副本到债务管理办公室备案。

第十二条 举借政府性债务资金所实施的项目，严格实行法人责任制、投资评审制、政府采购制、工程监理制、工程建设合同制、竣工验收制、竣工决算制。

第十三条 使用政府性债务资金的单位应加强政府性债务资金管理，严格按照项目进度和预算使用资金，不得扩大支出范围、规模。严禁政府性债务资金用于经常性支出、建设楼堂馆所、购置交通工具以及搞政绩工程。

第十四条 使用政府性债务资金的单位应按照有关规定，对政府性债务资金进行财务管理和会计核算，接受财政和审计部门的监督，并按规定向债务管理办公室定期报送项目财务报告和政府债务资金使用情况报告，及时反映政府性债务资金收支执行情况。债务管理办公室应定期整理汇总政府性债务举借、担保、使用、偿还等情况,并及时上报领导小组，并抄送县审计局、县监察局。

第四章

政府性债务资金的偿还

第十五条 政府性债务的偿还，坚持“谁受益、谁偿还，谁主管，谁负责”的原则。使用政府性债务资金的单位为最终债务人。最终债务人的法定代表人为偿债责任人，对偿还政府性债务承担领导责任。

第十六条 最终债务人应按不低于年初应承担政府性债务余额5％的数额建立偿债准备金，专户核算，专门用于偿还到期政府性债务本金和利息等，不得挤占挪用。下列资金可以作为最终债务人偿债准备金的来源：

（一）政府性债务建设项目投入使用后的收益；

（二）最终债务人的自有资金和资产出让收入；

（三）经批准的处置国有资产收入；

（四）财政预算安排的专项偿债资金；

（五）最终债务人的其他收入。

第十七条 对乡级政府以前形成的政府性债务，按照国务院“制止新债，摸清底数，明确责任，逐步化解”的原则，各苏木乡镇（街道）场应因地制宜采取有效措施积极予以化解；对其他以前形成的政府性债务，债务单位要集中力量和时间认真进行清理，分别情况进行锁定，根据轻重缓急，制定切实可行的分年偿还计划，压缩经常性支出，积极化解债务；对新发生的政府性债务，债务单位必须按照借款合同约定如期偿还。

第十八条 对未及时足额偿还到期政府性债务，造成财政兜底的债务单位，县财政局将根据其签订的借款合同、担保合同及承诺，扣减应拨付的工作经费或其他资金，代其偿还到期的政府性债务，或依照法定程序采取其他方式追偿到期债务。

第十九条 经县政府批准，需用财政预算资金偿还债务 的，县财政局应列入预算。

第二十条 县财政局要根据财力情况建立偿债准备金。偿债准备金具体来源:

（一）财政预算安排的资金；

（二）专项用于偿还政府性债务的收入；

（三）其它来源。

第二十一条 最终债务人的法定代表人发生变更前，应由审计机关依法进行离任审计。新的法定代表人继续承担组织偿还政府性债务的责任。

第五章

政府性债务的预警和监督管理

第二十二条 建立和完善政府性债务预警机制,根据政府性债务风险情况,制定有效的防范和化解措施及应急预案，合理控制新增政府性债务规模，有效防范县政府财政风险。

第二十三条 县财政部门建立政府性债务的监测指标，运用债务率监测指标，设置警戒线，监控政府性债务规模和风险。

债务率是指政府性债务余额与当年可支配财力之比，警戒线为100%，反映地方当年可支配财力对政府性债务余额的承受能力。

第二十四条 建立政府性债务统计报告制度。统计报告应当反映政府性债务借用、偿还和风险等情况。举借政府性债务的单位每年应当向县财政局报送政府性债务统计表，县 财政局汇总后报送县政府和上级财政部门。

第二十五条 建立政府性债务项目绩效评价制度。县财政局要对使用政府性债务资金建设的项目开展绩效评价，评价结果报县政府和上级财政部门。

第二十六条 政府性债务举借、使用、偿还或担保情况纳入领导干部经济责任和单位财务审计范围。对盲目举债、违反规定举债和提供担保、政府性债务资金使用不当或不履行还款承诺等行为的、造成重大经济损失或对社会稳定带来严重影响的，对责任领导及责任人实行行政问责，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十七条 政府性债务举借、使用、偿还或担保情况接受社会监督。同时，政府债务使用单位和监管部门应当自觉接受县人大常委会、县政协的监督检查，依法报送拟提请审议的相关情况。

第六章

附

则

第二十八条 国家对政府性债务管理另有规定的，按照国家规定执行。

第二十九条 本办法由县财政局负责解释。

6.乡镇政府债务问题分析与对策研究 篇六

赵伟书 荣伏林 高志远

乡镇政府债务构成复杂、性质多样、总额巨大、偿还困难，严重地影响了农村社会的稳定，制约了乡镇政权正常运行和农村的经济发展，并且已经成为了新农村建设的“绊脚石”，如何化解这颗乡镇“疾瘤”，使乡镇政府能够彻底甩掉负债包袱，轻装上阵，全心全力投入农村经济发展和社会主义新农村建设，是我们财政工作者必须面对和值得思考的问题。本文重点探讨了河北省沙河市乡镇债务现状、特点、成因、存在的问题及化解对策。

一、乡镇债务的现状及特点

沙河市地处河北省中南部，属县级市。全市共辖15个乡镇办，290个行政村。据统计，截至2006年，全市由于历史等原因，现有乡镇债务21928万元，占2006年全市年财政收入的28％，占全市可用财力的47％。乡镇债务问题不但严重制约了当地经济的发展，甚至影响基层组织正常运转，加大了财政运行风险。

截至2006年底沙河市乡镇债务构成图 单位：万元 从债务构成上分析，沙河市乡镇债务主要有以下几个特点：一是乡镇普遍负债，包袱沉重。沙河市乡镇债务覆盖面广，全市15个乡镇办都存在不同程度的负债，平均每个乡镇负债1462万元，其中，负债最多的乡镇达3539万元，最少的有数十万元。二是时空跨度大，累计时间长。乡镇的债务大多集中在上世纪90年代，有的乡镇甚至存在80年代形成的债务，延续至今，其间由于乡镇拆并，有的债务、债权关系已不是十分明晰，因此，短时期内要划清债务界限，还清债务十分困难。三是债务构成复杂，涉及面广。从乡镇债务统计表上可以看出，乡镇债务的主要构成多种多样，涉及领域甚广。主要有：发展乡村企业，修建村级学校，实施普九教育，修路办电、计划生育、文化卫生设施等公益事业，支付拖欠乡村干部工资、养老金和补贴，垫付农业税费，化解农村基金会，欠农业综合开发及周转金，办公经费超支等。四是债务性质多样，利息较高。乡镇政府债务构成复杂、性质多样，有向农行、信用社、农村合作基金会借款，有向上级财政、农业综合开发借款，还有大量的集资借款、个人借款。而这些集资借款和个人借款利息较高，债务的消化十分困难。五是债务统计不科学，透明度差。对各乡镇债务的统计缺乏统一的口径，统计方法不是十分科学，如：对村级债务的统计，将已经破产和正在生产经营但尚未还清债务的企业全部纳入村级债务之中，这样做有欠妥之处。因为，正在生产经营的村级企业，虽然还没有还清债务，但它还有生产的商品可以销售，还有其固定资产可以折旧冲抵债务。另外，因个别乡镇政府出于政绩或“面子”的原因，缺乏必要的信息披露机制，乡镇的债务透明度有待提高。

二、乡镇债务的问题及成因

乡镇债务的形成，既是经济发展的需要，也有体制上的原因，还有历史原因和“形象工程”、“政绩工程”造成的浪费，等等。具体而言，有以下几个方面的原因：

（一）县乡财源薄弱，乡镇财力不足。由于农业比重较大，财源单一，沙河的财政收入虽总体在邢台各县市区中排名靠前，但财政类型仍是典型的“吃饭型”财政，不少乡镇的财政收入主要靠农业税收。农村税费改革后，随着“三提五统”、农业特产税、农业税和各种摊派收入的全部取消，部分乡镇财源严重萎缩，仅靠转移支付度日，面临的困难很大。

（二）财政体制不完善，财权与事权划分不清晰。从全国范围来看，分税制改革后，由于省以下财政体制的不完善，县乡政府的事权和财权严重不适应。在财权已经大大缩小的情况下，包括人员、办公经费、经济发展和社会稳定等方面的支出却不断增加，财政收支矛盾日趋突出。沙河结合本地实际，执行“统收统支加激励”和“分税制”并轨运行的财政体制，虽然基本确保了乡镇政府正常的运转，但要缓解乡镇历史债务，还存财力不足的困难。

（三）缺乏科学论证，盲目投资负债。上世纪八十年代以来，为了大力发展乡镇经济，部分乡镇政府在缺少市场调查，科学论证和自身财力有限的情况下，依靠举债融资来直接投资兴办了一大批企业。导致现在多数企业不能适应市场经济调节冲击，或关停倒闭，或巨额亏损。因此造成的经济损失也只能转化为巨额的乡镇债务。从沙河乡镇债务构成图可以清楚地看出，因发展乡镇企业而造成的债务数额，将近占了乡镇债务总数的一半。

（四）缺少社会投资，基础设施建设负债。乡镇政府在进行农村基础设施建设时，对社会和民众的力量考虑不足，没有充分吸收民间的资本投入，而是将本来可由非政府机构投资并通过收费取得经济效益的设施，如：道路、桥梁设施等项目建设，在超出乡镇经济承受能力的情况下，全部揽到乡镇政府的“怀中”，举债投资，导致以政府为主体的投资规模越扩大，负债规模就越下不来。

（五）公益事业投资和公共经费支出形成的债务。由于乡镇财力有限，对农村学校建设、打井开荒等公益事业投资也只有负债进行。同时，乡镇机构庞大、干部人员臃肿，在加上垫付乡村干部工资，开支把关不严，会议费、办公经费等，巨大的公共开支数额都已成为乡镇的沉重包袱，使乡镇财力仅能保证“吃饭”，无力分身解债。

（六）社会事业项目资金配套形成的债务。近几年，国家对农村的投资力度不断加大，对县乡政府投资于农村建设的硬性指标也越来越多，如：每年用于农业、教育、计划生育等硬性增长比例，造成支出基数越滚越大。另外，“村村通公路”、“村村通自来水”、“村村通电视”以及农村合作医疗等，都有严格的标准和要求，都需要县乡给予一定规模的配套，虽然这些都是便民、利民、惠民的英明政策，但同时也增加了乡镇政府的债务负担。

（七）其他原因形成的债务。一方面，受社会不良风气影响，少数乡镇政府部门讲排场、比阔气，为了追求政绩，不顾家底、超前负债搞“形象工程”、“面子工程”等造成的债务。另一方面，目前，全国实行的干部政绩考核机制不科学、不完善，乡镇主要领导的任期时限不长，导致现任乡镇主要领导对前任或者历史积累债务的化解缺乏积极性，片面追求个人任期内政绩工作，这也造成乡镇债务“雪球”越滚越大的原因之一。

三、化解乡镇债务的对策

乡镇债务成因的复杂性决定了化解债务的艰巨性和长期性，彻底化解乡镇债务必须结合当地实际，采取综合性、全方位的措施。近几年来，沙河市财政局认真贯彻市委、市政府《关于严禁各村盲目举债搞建设的通知》等相关文件的精神，充分发挥财政职能，按照“遏制新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐步化解” 的工作方针，切实加强与农工、农业、税务、司法、法院等部门的协作，制定了《沙河市财政局关于进行乡村两级债务清理的通知》等相关规章制度，加强了对欠债的追缴力度。同时，财政局还不断加大调研力度和创新力度，积极探索债务化解的新思路。

（一）培育财源，壮大经济，增强偿债能力。积极培育新兴财源，发展壮大乡镇经济是解决乡镇债务问题的治本之策，乡镇政府有了较强的经济实力，不但可以有能力清偿旧债，还可以降低乡镇财务运行风险，遏制债务规模的继续扩大，防止新的乡镇债务的发生。在如何加大财源建设方面，沙河的主要做法有：一是立足工业强县，大力推进新型工业化。依托资源优势，壮大主导产业，实施项目牵动，扩大经济总量，扶大扶强现有县乡企业，建设一个增长强劲、结构合理、税基丰厚、收入稳固的财源。二是依托龙头企业，大力推进农业产业化。树立工业理念经营农业，积极调整农业产业结构，大力发展适销、对路、优质、绿色、有机、品牌农产品，并积极培植资源加工型龙头企业，走市场牵龙头、龙头带基地、基地联农户的发展路子，推动农业产业化经营。以农业产业化促农民增收、富县乡财政。三是坚持城乡互动，大力推进城镇化。坚持以城带乡、以乡促城、城乡结合，突出发展县城和有资源优势、特色优势、规模优势的中心镇，加快城市化进程。四是搞好招商引资，加快经济外向化。坚持“引进”和“走出去”相结合，加快推进外向型经济发展，增强县域经济活力。

（二）勇于探索，坚持创新，稳妥推进乡镇财政体制改革。扎实推进乡镇财政体制改革，对理顺事权财权关系，促进乡镇经济的持续、快速发展，化解乡镇债务都有重要的现实意义。因此，沙河市财政局在深入调查研究，科学测算的基础上，在全市范围内建立了统分适度，规范统一的县乡财政体制模式。主要方法有：选择经济基础条件好、有发展潜力的个别乡镇率先实行分税制财政体制，对其他乡镇，实行“统收统支加激励”的财政体制，将收支纳入县级财政统管；充分考虑各乡镇的经济状况、发展潜力、财政收支水平、乡镇人口和地域面积等因素，将各乡镇分为一般、中等、较好三个档次，按不同的档次进行转移支付；对转移支付资金进行全程跟踪监督、问效，确保该项资金不外流、不挪用。这样不仅防止了乡镇政府继续举债运行和农村乱摊派、乱收费现象的发生，还保证了乡村基层政权的正常运行。

（三）深化乡镇机构改革，有效化解人员负担压力。加快乡镇事业单位改革步伐，全面推进事业单位及用人制度改革，建立与社会主义市场经济相适应、能够满足公共需要、科学合理、精简高效的现化事业组织体系，精简压缩财政供养事业单位规模，减轻财政负担。近年来，财政局和政府编办等部门联手，从强化人事编制管理的建章立制、增强财政供养人员管理出发，采取“老人老办法、新人新办法”的灵活工作方式，运用“撤销、合并、转中介”的三种手段不断加强行政事业单位的人事编制管理工作。一方面对一些职能弱化、重叠设臵的部门和机构进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位使之与财政脱钩，推向市场自主经营。另一方面利用各种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人员，对超编人员，政府采取按比例逐年消化的办法，坚决防止反弹。据统计，从2004年到2006年三年间，全市共清理财政供养人员1073名，有效地降低了政府运行成本和减轻了财政负担。

（四）推进“村财乡代管”工程，规范农村财务管理。加强农村财务管理是有效控制债务新增的有效途径。为进一步加强农村财务管理，管好用好村集体资金，提高农村经济管理水平和经济效益，沙河市财政局自2005年以来，立足本市实际，坚持“三不变、三不准”（即：村集体资金的所有权、使用权、收益权不变；任何组织和个人不准利用职权平调、借支、挪用代管资金）的原则，采用“一村一账一柜”的村级账务管理体系，依照“四个统一”，（即：统一记账方法、统一记账科目、统一记账薄设臵、统一记账地点）探索实施了“村财乡代管”，并要求各村定期对本村的财务情况上墙公示，做到了群众满意，干部放心，进一步巩固了税费改革成果，提高了财政资金的使用效益。

（五）建立防止乡镇债务反弹、化解乡镇债务的长效机制。彻底化解乡镇债务不是一朝一夕，靠单个部门积极运作就可以完成的。它是一项长期性的、十分艰巨的工作，需要多个职能部门相互配合来完成，因此，必须建立长效机制。沙河的主要做法有：一是加强宣传，更新观念，大力倡导“发展是政绩，偿债也是政绩”的新从政观，抛弃新官不理旧帐的落后思想。二是加强对现有债务管理，明确债务责任主体，本着“谁的债务谁负责、谁化解”的原则，明确责任，区别解决，逐年解决。必要的时候付之于法律手段进行解决。三是坚持“有所为、有所不为”的原则，围绕“节约”两字，合理安排财政支出的次序和比例。四是积极盘活乡村资产。对经营不善的乡镇、村组的集体企业，通过公开拍卖变现；对集体的荒地、荒山等采取产权转让、承包、租赁和拍卖的方式来开发利用。五是加强监督检查，及时组织纪检监察、财政、农业、审计等部门对各乡镇债务情况进行实地检查和会诊，发现问题，及时纠正，对检查出的问题追究相关责任人的法律责任，坚决避免旧债未除，又添新债情况的出现。六是建立健全乡镇债务统计和报告制度。沙河市财政局对各乡镇债务进行科学分类，建立了规范、全面、科学的统计制度，制定并印发了《沙河市村级组织债务统计表》、《沙河市乡（级）债务统计表》、《乡镇债务构成统计表》、《乡镇债务用途统计表》、《化解乡镇债务情况统计表》等相关报表，使对乡镇债务的摸底调查进一步细化，提高乡镇债务的透明度。

7.瑞典:政府债务管理成型 篇七

合二为一的债务管理模式

瑞典克朗名义债务、保值债券和政府外债组成瑞典中央政府债务。随着赤字的不断增大，政府从国内外市场上举借了大量的外债。采用了专门且独立的管理模式，同时将外债、内债同等对待一起纳入一个总预算，中央政府拥有了很大的权利。每年春季，债务署提交下一年的借款计划和未来三年的财政预算框架。由于两者有机结合使得两个相对独立的程序合二为一。到了秋季，将对春季提出的草案细化，逐个解决其中的问题。债务署依法办事，“当中央财政出现赤字时就要靠举借债务来弥补而不能从中央银行透支。”根据审核财政，议会提出新一年的政府财政总支出的上限，更好避免了开销过大造成的不良后果。

举债所得的债务收入全部纳入国家财政收入并统一安排用于各个领域，偿还政府债务的利息支出，直接从预算中偿还。现行预算管理体制使政府拥有了制定财政预算的更大权力，扩大了政府对财政工作的控制能力。

详细的风险管理

债务成本与当年的GDP的比率是衡量风险的一个重要指标。瑞典政府通过建立一个理想的债务模型对风险进行严格管理，其目标是达到长期债务成本最低的理想状态。

建立一个模拟样本对财务进行管理，即从债务模型，债务结构，还款期限等方面的宏观风险进行管理和控制。根据近30年的利率、汇率、GDP和借贷需求等等的相关数据，建立不同类型的债务模型，同时可以推算出一个期望债务成本的结构模型，再根据新一年的相关数据定性分析，轻而易举的推算出新的债务成本，从而更加准确的评估风险。

严格控制政府预算收支平衡。瑞典政府把债务风险管理、保持预算平衡和财政状况稳定三者相结合，一方面要求每年必须有一定的预算盈余，并把保持预算收支平衡和盈余作为债务管理的最终目标，另一方面政府债务规模与政府资产以及政府未来可能获取的税收收入的匹配状况进行分析以评估债务风险。如果两者之间不匹配，则风险增大。

建立合理的债务结构

由于债务管理中存在许多内在的不确定因素，很难找到一个合理的、一劳永逸的量的办法，瑞典政府主要通过在债务管理指南来确定债务结构目标。目前瑞典的债务结构，特别是外债在整个债务中的比重离理想的债务结构还有一些差距。

8.关于地方政府性债务审计的思考 篇八

一、客观分析债务成因，确定审计工作思路

（一）财政体制改革滞后是地方政府举债根源

1、政府间财权与事权划分不合理。由于1994年分税制财政体制改革不彻底，导致地方财权与事权不对称，造成了地方财力紧张，加剧了地方政府性债务的规模扩张。当地方政府无法在体制内找到收支缺口的弥补途径时，于是转向体制外，借债由于其易于操作而被广泛使用，导致地方政府性债务大量累积。

2、转移支付制度存在缺陷。首先，转移支付制度没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准，拨款的随意性大，资金分配不公平；其次，一般性转移支付比重较低，不利于县乡政府根据实际情况进行统筹安排。可见，目前我国地方政府的财政缺口，难以通过转移支付弥补，地方政府举债是财政体制不完善的必然结果。

（二）经济发展方式落后引发地方政府举债冲动

现行经济增长方式存在缺陷，经济增长过渡依赖投资和出口，消费对经济增长的拉动作用较弱，投资特别是公共投资成为拉动经济增长的主要动力。2010年我国国内生产总值增长10.3%，其中，投资拉动了5.6个百分点，贡献率为54.8%。对于以“吃饭财政”为特征的地方政府，要加大公共投资力度，只能将筹集资金的眼光转向融资平台。而以公有制为主导的基本经济制度和以国有控股为主要特征的银行治理现状，使得地方政府在举债方面缺乏约束，举债动机强烈。

（三）现行行政管理体制强化了地方政府举债意愿

1、政府管理职能转变相对滞后。这些年我国进行了几轮行政管理体制改革，但政府管理机制仍未满足市场经济发展的需要。行政效率不高状况一直没有得到根本的改善，财政支出压力较大，加上政府绩效评估体系不完善，使得地方政府不计成本、效益及风险，盲目举债进行建设的非理性行为有增无减。

2、官员考核问责制度存在缺陷。一方面，在地方财力非常紧张的情况下，地方政府官员只有突破已有的预算约束大举借债，才能在较短任期内取得显著的政绩；另一方面，官员决策问责制度还未形成，问责范围狭窄，问责重点在经济、安全生产、环保等领域，而不包括政府债务，造成了官员个人决策成本低，举债意愿强烈。

二、加强债务风险分析，明确审计工作重点

（一）举债决策机制不规范，债务规模盲目扩大

一方面，举债决策主体多元化。由于缺乏严格的审批程序，导致举债决策主体分散，有的项目举债权在发改委，有的在各项目主管部门，有的则是举债单位自行掌握和管理。由于很多项目不需要地方财政部门审批，脱离地方人大的监督，导致存在大量不规范的举债形式；另一方面，债务项目评估制度有待完善。由于举债缺乏长远规划和严格的可行性论证，致使举债规模不受限制，更多地体现为领导意志，大量举债

资金不仅投资于基础设施、公共设施等建设领域，还涵盖部分竞争性领域，地方财政也相应承担了大量偿债风险。

（二）监管机制失效，债务风险逐步累积

长期以来，由于地方政府对债务问题缺乏足够的认识，因此地方债务监管制度的建设严重滞后，缺乏有效的债务风险监管机制，主要表现在两个方面：一方面，由于地方政府对债务管理工作重视不够，导致债务数据统计不全面、不客观，无法准确反映目前各级政府的负债状况。加之，地方政府以分散在各部门或机构的各种借款和为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，不但增加了地方政府债务风险的隐蔽性，也加大防范和控制债务风险的难度；另一方面，地方政府性债务的监管职能分散于计委、财政、监察、审计等部门，各部门的监管权限和侧重点也不同，不仅达不到规范管理的效果，在很大程度上降低了债务资金的使用效益，导致地方政府无法真正全面准确地掌握自身负债信息。

（三）偿债机制不健全，偿债压力不断增大

基于政府信用的地方政府融资相对于市场经济主体融资具有无可比拟的优势，债务融资的便利直接影响地方政府对债务资金的使用效率，导致重借轻还，忽视偿债能力，对债务资金的投向和运营缺乏长远规划，造成资源低效使用。随之而来的巨大的还本付息压力，地方财政状况会因此不断恶化，严重影响财政运行的稳定。加之，大部分地方投融资平台资本金很少，杠杆率却很高，大多借助于政府信用或政府担保取得银行贷款，大部分资金使用在收益较低的基础设施等公共建设项目之上。一旦地方投融资平台发生资金链条断裂，将会把风险直接转嫁给商业银行，势必造成金融风险的不断累积。

三、研究风险防范对策，提升审计建议深度广度

（一）建立健全债务管理体系，强化债务监督机制建设

1、开辟规范的融资渠道，尽快起动地方债券的试点工作。由于受《预算法》约束，地方政府没有举债权，无法通过直接债务融资获取资金。各地政府为了满足地方财力需要，通过各种变通手段，如以开征各种基金、转移土地出让金等各种隐蔽途径举债，其结果是直接增加了地方债务的风险。而只有开辟规范、合法的举债渠道，才有可能堵住各种隐形、违规的举债渠道，改善政府负债结构，分散政府债务过度集中的风险。

2、加强债务日常管理，实现地方政府性债务的良性循环。首先，出台相应的债务管理制度和实施细则，强化对地方政府举债行为的约束，着重解决多头举借、多头管理的问题，保证债务收支集中和管理透明；其次，加强对举债项目的计划管理，对举债项目进行严格的财政审评，建立政府债务统计制度，统一债务口径，加强对政府债务的动态监控，尽快探索建立债务风险预警指标体系，从整体上对债务风险进行分析评估，防范和控制债务风险的发生。

3、健全债务偿还机制。各级地方政府要结合预算编制改革，多渠道筹资建立偿债基金，合理确定偿债基金的规模，规范偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度，保证每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿还债务，如按财政总支出的一定比例提取、债务项目效益提成等，加强地方财政的后备资金，合理调整债务规模、化解偿债压力。

4、积极发挥审计专业化监督作用。—方面，通过推动绩效审计和行政首长经济责任审计相结合，促进科学控制政府债务的规模，提高政府融资平台的还款能力。对政府融资平台项目要坚持跟踪审计的做法，将地方政府性债务的借入、偿还、管理情况纳入经济责任审计的范畴防止出现盲目借债的道德风险。另一方面，加强财政审计与金融审计的协调，建立财政审计和金融审计的信息共享机制，全面控制地方政府性债务规模，严格监控政府债务资金的流向，防止政府融资平台的金融风险向财政风险转移。建立审计监督整改督查联动机制。由地方人大牵头，各监督部门共同参与，建立审计监督整改督查联动机制。明确：纪检监察机关做好对整改不力的单位追究有关责任人的工作；组织部门要把审计意见整改情况作为干部考察任用和单位考核的重要内容；财政部门要及时扣缴和清收审计决定中涉及款项，堵塞财务管理漏洞；审计部门要抓好审计意见的整改落实，对审计意见整改情况进行监督，并进行督查跟踪回访。通过建立部门联动工作督查机制，强化审计监督意见整改落实，防止书面整改实际不整改、形式整改内容不整改、局部整改关键不整改等问题。

（二）加快推进财政体制改革步伐

1、合理确定地方政府的财权和事权。造成地方财政困难、地方政府性债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，进一步核定中央和地方政府，地方各级政府之间的财权与事权，科学划分上下级财政之间的收入与支出，进一步完善财政转移支付制度，加大对区县的转移支付力度，减少地方政府的举债规模

9.地方政府债务风险问题防范的探索 篇九

关键词：政府债务;主体;偿还机制

地方政府债务是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。政府性债务关系到政府信誉，影响到地方投资发展的软环境，如何有效防范和化解政府性债务带来的财政风险，达到既促进经济社会可持续发展，有确保财政经济平稳运行，是实行政府性债务科学管理的更本目的。

一、要增强风险意识，根据政府财力适度举债

政府及相关部门、单位要树立一定的风险意识和忧患意识，始终对政府性债务风险的危害性和防范政府性债务风险的重要性保持清醒的认识。要充分认识到政府举债必须与地方经济发展和可用财力增量情况相适应，根据地方经济社会发展状况、财政收支形势和现有政府性债务规模，科学合理制定政府举债的中长期规划。在保证偿债负担均衡的情况下，规划未来的债务期限和结构，对于不同的政府性债务的风险程度，做出合理的未来债务资金的使用方向，然后采取与之相适应的举债限制措施，防止重借轻还和只追求贷款数量、忽视项目质量的倾向，用以保障债务资金的使用效果和偿还能力。

二、理顺管理体制，明确主体严格审批制度

各级政府要切实加强政府性债务的归口管理，进一步明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，严禁政府各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任，尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。作为政府性债务的主管机关，财政部门要承担起对区域内政府性债务进行统一监督管理的责任，充分发挥职能作用，按照公共财政的要求，严格界定举债的范围，各级政府要成立政府性债务审批管理领导小组，要负责对本级政府的举借债务进行严格审批并密切监督政府性债务的使用的偿还情况。财政部门要做到整合融资平台，盘活国有资产，集中管理，避免各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任，导致政府性债务的风险程度加深。严格基本建设程序，规范投资管理行为，尤其要杜绝将政府性债务资金投向经营性和竞争性领域，实现对财政投资项目资金运用和财务活动的有效监管。要以防范和化解财政风险为重点，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，逐步把政府性债务纳入预算管理，建立起一套科学有效的政府性债务管理机制，以预算约束举债和偿债能力，实现财政的可持续发展。

三、落实债务责任，完善政府债务管理制度

要建立政府性管理办法，用制度明确政府举债的范围、原则、程序、条件等，建立完善责、权、利相结合的借、用、还相统一的政府性债务管理机制，切实优化并落实偿债方案，在确定举债计划的同时，必须一并制定偿债计划，明确偿债的资金来源。对以收费等经营性收入作为偿债来源的，要对预期的收入进行认真的测算评估，确保偿债资金来源可靠，避免收入计划落空，影响债务偿还。现实中不少举债单位为了举债计划容易通过，借到更多的钱，往往高估举借项目的收入，与项目投入营运后的实际收入差距很大，造成偿债困难，这种情况必须改变;对需要财政安排资金作为偿债资金来源的，在制定偿债计划时必须经财政部门审核同意和政府批准，财政部门要按照偿债计划把偿债资金列入预算并及时拨付;对以土地出让收入作为偿债资金来源的，土地的开发利用和出让必须符合国家法律法规和有关规划，并充分考虑土地报批、出让价格、政策变化等不确定因素。对由于不同原因造成偿债资金来源变化的，必须及时调整偿债方案，重新落实偿债资金来源，确保偿债方案稳妥、可靠。并且要加强政府间转贷资金管理,注重还贷能力。为数不少的地方政府为取得所谓的政绩,不顾地方的实际需要,不顾项目的效益,不顾本级财政的偿债能力,想尽办法争取国债转贷资金和农业开发转贷资金。这部分项目转贷资金,借时容易还时难,上级财政只好采取扣款的方式回收资金,导致借债的地方政府财政运行困难,或是挤占其他的公共支出形成债务种类的转换,或是向上级财政借新债还旧债。因此,对政府间转贷资金必须加强管理。

四、明确偿债主体，建立地方政府债务偿还机制