公共政策分析模型

公共政策分析模型（共8篇）（共8篇）

1.公共政策分析模型 篇一

以“上下来去”模型看我国基层民主自治制度 改革开放以来，我国发生了许多重大的经济与社会变化，我们今天要探讨的就是其中一项极具深远意义的社会政治变革——在农村实行的村民自治制度。在人数众多、群众文化普遍不高的农村实行自治，哪怕是与西方向来标榜的高度民主相比，也是一种极大的创举。

这样的创举，离不开党看清实际、注重实验的领导作风，更离不开广大人民群众的智慧。接下来，我们就用“上下来去”模型了解分析这一政策。案例：

村民委员会类似组织最早出现于1980年底,是由农民自发组织建立的。而中央将其作为一项正式政策出台则在1982年,新宪法确认了村民委员会的合法性地位,明确规定它是我国农村基层社会的群众自治组织。经过几年发展后,到1985年,全国已建立起94万个村民委员会。为了进一步规范村民委员会工作,更好地实现村民自治,1987年月11月全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,使村民自治这一基层民主制度在法律上正式确定起来。经过十多年实践和探索,1998年我国第一部规范村民自治的最高层次的《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布,标志着我国村民自治迈入新的阶段。随后,村民自治政策在全国范围内得到迅速普及。政策认识的实事求是模型

当时，人民公社的部分权力开始从农村退出，社会治安、公共设施、社会福利、土地管理、水利管理等社会职能无人问津。针对这一现实，以彭真委员长为代表的中央高层从客观实际出发、从我国基本国情出发，成立调研组实地考察我国农村发展现状并结合自身多年基层工作经验，支持和肯定了村民自治的尝试。政策操作的群众-领导模型

村民自治制度的尝试“从群众中来”。1980年2月，广西宜山县三岔公社合寨大队(现为宜州市屏南乡合寨村)的果作等6个生产队的85户农民在村前的一棵大樟树下，以无记名投票方式选举产生了自己的领导机构———果作村村民委员会。村民委员会一产生就受到中央的高度重视，“正确的实践来源于群众的实践，群众的经验，群众的意见，”中央领导倾听群众的声音，将自治转化为一种制度。村民自治制度的尝试“到群众中去”。1982年自治制度写进宪法后，该制度逐渐在全国得以推广。至今，我国已全面实行村民自治制度，该制度已成为我国基层民主的重要体现。政策操作的民主-集中模型

村民自治的尝试出台后受到各方争议，中央对各地区的不同态度，没有采取强制措施，而是积极听取学者、基层公职人员和广大人民群众的呼声和意见。随后，中央将各方意见集中起来，分析研究、总结提高，形成《村委会组织法》。切实体现了“民主基础下的集中、集中指导下的民主”原则。政策操作的实验模型

从小处看，我国村民自治从“果作村”开始，根据群众反映逐步调整进程和规划，“从1982年到1987年，从北京西皇城根九号院里诞生了五个中央一号文件，”改进村民自治政策，从而形成现今相对完善的村民自治制度，这都是实验模型的一种体现。“摸着石头过河”、“典型示范、以点概面”，由可控性实验到全局推广。后记

2.公共政策分析模型 篇二

1. 结合精英模型分析“蓝天工程”政策

(1) 精英模型具体内容

精英理论模型是公共政策分析的八大模型之一。西方精英理论认为社会被分成掌握权利的少数人和没有权利的多数人, 只有这一小部分人能够分配社会价值, 所以体现社会价值分配的公共政策并不反映公众的需求, 而是反映精英们的利益、偏好和价值。而且在很大程度上, 精英把公众视作消极的、态度冷漠的、消息不灵通的群体, 因此, 公众的情感更多地受到精英的操纵, 而精英的价值观念却很少受到公众情感的影响。精英理论认为公共政策是自上而下制定的, 认为在任何社会中权利的分配是不平的, 没有什么政府能够保证让其公民全部有效地参与影响他们生活的所有决策制定, 而拥有权利的少数人控制国家内各种最大机构和团体, 成为国家的精英集团, 主导制定国家的公共政策。精英理论并不意味着精英与公众之间处于矛盾之中, 也并不是说精英总是占主导和优势地位而以牺牲公众利益为代价。相反, 精英集团会进行广泛的改革, 并在公共政策制定过程中, 会在一定程度上追求民意, 与公众进行互动, 以保持现有的政策体制, 维护他们在此体制中的角色地位, 同时也为了保证公众对此政策体制的支持, 由此避免公众的不安定。

(2) 结合精英模型分析政策

在乌市蓝天工程项目中, 政府的相关部门人员根据乌市的现状, 制定出蓝天工程。在制定过程中其实就是体现精英决策的过程, 政府相关人员根据市民的需要以及乌市发展现状适时地进行调整, 找出符合整个社会环境良好发展的方案。

由于乌鲁木齐一到冬天大量需要供暖, 这样就增加了煤炭的燃烧量, 随之粉尘增加, 对乌市的空气质量有影响, 同时也间接对市民的身体造成危害。所以空气质量问题引起政府有关部门的重视。自治区政府有关负责人制定出台了《自治区重点区域大气污染联防联控工作实施方案》, 对乌鲁木齐市、昌吉市、阜康市和五家渠市等区域内的烟煤型污染进行了关停并建改, 对重污染企业进行搬迁, 对重点污染源加强监管, 为以上城市彻底解决大气污染问题, 改善区域空气质量提供了有力保障。

自治区政府有关部门制定政策, 把握政策大方向, 具体方案执行有部门下属单位或者人员进行政策有效落实和执行, 市民群众完全服从政策, 这个政策在很大意义上也是对市民有好处的。

(3) 精英模型示意图

精英模型就是自上而下的制定政策, 体现现代民主国家的根本理念“主权在民”, 但是与实际的政策过程中总是有由直接掌管政权的少数人来主导这一难以克服的悖论, 使人们清醒地认识到公共政策在本质上总是统治阶级的政策。

2. 结合渐进模型分析“蓝天工程”政策

(1) 渐进模型具体内容

渐进决策模式是美国著名的经济学家、政策分析的创始人林德布洛姆在对理性决策模式产生质疑的情况下提出的。理性决策模式以古典经济学中的“经济人”假设为前提, 通过确定目标、制定备选方案、选择最佳方案、实施方案等一系列科学计算完成旨在获取最大社会效益的决策活动。渐进决策模式是谋求社会稳定发展的必然要求。任何一项政策都应该得到公众的广泛支持和拥护, 而不能成为利益冲突和社会暴动的诱因。众所周知, 新政策的付诸实施意味着利益结构的重新调整。重大政策创新无疑会严重冲击现存的利益格局并遭受部分利益受损者的强烈反对。如果只是对现行政策加以小小的修正, 各种政治力量将会在不造成大的社会波动的前提下调适平衡。所以, 渐进决策模式的普遍推行是谋求社会稳定发展的必然要求和理性表现。

(2) 结合渐进模型分析政策

自治区政府在2011年4月出台的《自治区重点区域大气污染联防联控工作实施方案》, 对乌鲁木齐市、昌吉市、阜康市和五家渠市等区域内的烟煤型污染进行了关停并建改, 对重污染企业进行搬迁, 对重点污染源加强监管, 为以上城市彻底解决大气污染问题, 改善区域空气质量提供了有力保障。这是初步对乌鲁木齐环境问题做出的反应, 在具体的执行过程中, 自治区政府不断做出调整, 优化此政策。当年6月份在新疆召开的全国环保援疆会议上, 环保部将乌鲁木齐市大气污染防治项目纳入国家“十二五”环境保护规划, 重点支持改善乌鲁木齐市环境质量, 并在资金政策上给予支持。在政策执行中, 渐进的此项政策上升到国家级别, 这充分说明该政策的重要性。更加引起相关政府人员以及自治区整个社会环境的重视。

2012年该项政策又作为“蓝天工程”的重要组成部分, 乌鲁木齐市全面开展了以“煤改气”为重点的八大类22项大气污染治理工程, 投入71亿元对市区包括集中供热企业、社会单位的锅炉和一些城中村小锅炉进行了清洁能源改造, 由以往的燃煤供暖改为天然气供暖, 是乌鲁木齐市实施“蓝天工程”以来力度最大的一年。

自治区政府在实施蓝天工程的过程中, 不断进行调整, 渐进的让政策在执行过程中更加成熟化。自治区政府坚持渐进模型的原则:按部就班的原则;积小变大原则;稳中求变的原则, 不断地吸取别国经验和国家及自治区政府的大力支持来巩固和完善此项政策。

二、总结

“蓝天工程”政策的出台, 是自治区政府的有关部门制定的一项有利于改善乌市环境污染问题, 是利民的政策, 在执行过程中不断进行优化调整, 保证政策稳步有效的实施。

3.公共政策分析模型 篇三

【关键词】渐进决策模型；民族区域自治政策

一、中国共产党的民族区域自治政策的发展历程

在我国自古是一个多民族的国家，正确处理好各民族之间的关系，解决好民族问题，对于国家的统一稳定和发展意义重大。而从所有的历史时期看来，大体上是汉族当政，如何对待少数民族，如何处理与少数民族的关系成为当政者需要考虑的一个重要方面。我国目前是共产党执政，共产党在建党之初，就关注民族问题，而现今确认的民族区域自治则被认为是解决中国民族问题的基本形式和基本政策。中国共产党民族区域自治政策的形成，经历了一个较长的、曲折发展的历史过程。自党成立至今，观察党的民族区域自治政策形成的历史轨迹，它经大致历了三个历史阶段：受制于国内与国际环境的萌芽阶段、联邦制和区域自治制相结合的探索阶段、民族区域自治逐渐定位的形成阶段。

（一）萌芽阶段：民族自决与联邦制

从建党初期至“九一八”事变前后，是最初的探索时期，基本设想是以联邦制的形式来解决中国的民族问题。

1922年，共产党二大《宣言》提出：“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。”1这是中国共产党第一次明确提出通过联邦制来解决国内民族问题。与此同时，中国共产党还提出了“承认民族自决权”这一对待民族问题的纲领性口号。1923年，党的三大通过的《党纲草案》规定：“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中国本部的关系由各该民族自决。”2同年，党在《对于目前实际问题之计划》中指出：“在国家组织原则上，凡经济状况不同民族历史不同言语不同的人民，至多也只能采用自由联邦制，很难适应单一国之政制；在中国政象之事实上，我们更应该尊重民族自决的精神。”31928年，党的六大《政治决议案》强调：“统一中国，承认民族自决权。”4并将它列为党的十大政治口号之—。可见，我党早期的民族纲领是承认民族自决权，主张实行联邦制的。

1934年10月，红军开始长征，长征途中，红军经过西南、西北等少数民族聚居的地区，为争取少数民族的拥护和支持，中国共产党开始建立少数民族政权。1936年，中国共产党在宁夏建立了豫海县回民自治政府，这是中国共产党领导建立的第一个县级民族自治政府，也标志着中国共产党的民族政策从理论变为实践。

（二）探索阶段：联邦制与民族区域自治并存

从“九一八”事变至党的六届六中全会，随着中国革命形势的发展变化以及党对国内民族问题的初步探索，中国共产党提出用联邦制和区域自治制的形式來处理民族问题。

1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》做出新的规定：“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权……蒙、回、藏、黎、高丽人等凡是居住中国地域的，他们有完全的自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自区域。”5首次明确提出，国内的民族问题可以采用联邦制和区域自治制两种形式并存的方法来解决，从而提出了民族区域自治的早期主张。根据宪法大纲的此项规定，本次大会通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》对少数民族所要建立的自治区域做出了具体限定：“在中华苏维埃共和国之内成立自治区。”61934年1月，中华苏维埃第二次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》重申了1931年宪法大纲中关于少数民族问题的规定。

（三）形成阶段：民族区域自治

从党的六届六中全会到新中国成立，党确立了以民族区域自治作为处理我国民族问题的基本政策，民族自决权原则不再强调，联邦制形式则完全放弃。

以党的六届六中全会为标志，党的民族纲领有了明显的变化，变为主张实行民族区域自治。毛泽东在全会上所做的报告《论新阶段》，从团结各民族共同抗日的目的出发，对于解决国内民族问题的基本纲领和政策做了全新的论述，即“允许蒙、藏、苗、瑶、彝等各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”。7而在统一的国家内要实现少数民族的自治，建立自治区域就成为必要，因此报告中的民族区域自治思想是不言而喻的。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京举行。会议通过的起临时宪法作用的《共同纲领》明确规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”至此，民族区域自治最终明确为我党解决民族问题的基本政策和制度。二、渐进决策的内涵

二、渐进决策的内涵

渐进决策这个概念，最早见于美国耶鲁大学教授林德布洛姆1959年发表的《应付局面的科学》一文，他认为，公共行政环境中的决策并不遵循：“确定目标一一制订多种备选方案一一选择最佳方案一一实施”的程序，行政部门决策的实际状况大多是一个渐进的过程：决策开始实施时目标并不很清晰，通过一系列递进的小的决策趋于一个大致的方向，从而逐渐把握目标，并根据不断出现的限制条件修正目标。最后达到的目标，与最初的设想可能有相当大的偏移度。林德布洛姆把这一过程称为“渐进决策”。

所谓渐进决策，“就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。”8在林德布洛姆看来，渐进决策需要遵循以下三个基本原则：一是按部就班原则。林德布洛姆认为，决策过程仅仅是决策者基于过去的经验对现行决策稍加修改而已。他明确指出：“按部就班，修修补补的渐进主义者或安于现状者，或许看来不像个英雄人物，但却是个正在同他清醒地认识到对他来说是硕大无朋的宇宙进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解决者。”9在这里，林德布洛姆注意到了决策过程的连续性，他把决策过程视为一个按部就班的过程。二是渐变调试原则。从表面上看，渐进决策过程似乎行动缓慢，但是，林德布洛姆认为，这种渐进的过程可以由微小变化的积累形成大的变化，其实际的变化速度要大于一次大的变革。在他看来，渐进决策要求变革现实是通过一点一点的变化，通过对现有决策的不断调整，积小为大，以量变的不断积累来达到质变，进而逐步实现根本变革的目的。三是稳中求变原则。上述两个原则就在于要保证决策过程的连续性，在林德布洛姆看来，政策上的大起大落是不可取的，欲速则不达，那样势必会危害到社会的稳定，为了保证决策过程的稳定性，就要在保持稳定的前提下，通过一系列小变达到大变之目的。

在实践中，决策与政策的制定必然要受到政治、技术和现行计划和不可知因素的制约，它们决定着决策往往成为渐进过程，因此，政策分析很难进行理性化的周密分析，而更多采用的是渐进分析。渐进决策模型在分析以社会稳定为前提的政策变迁是相当有效的。从认识论上讲，它以历史和现实的态度将决策的运行看成是一个前后衔接的不间断过程；从方法论上看它注重事物变化的量的积累，以量变达到质变，主张通过不间断的修正，达到最终改变政策之目的。

三、民族区域自治政策的渐进决策分析

（一）与渐进模型的相悖

在民族区域自治政策形成的过程中，我国的总体政治环境与社会环境都不稳定，共产党也正是在这样的环境中才诞生和成长起来的。建党初期，我国内外交困，军阀混战与帝国主义的加紧侵略给全国人民造成了极大的灾难和亡国的危险。为了救亡图存，社会各界都再用自己的方法与力量进行应对，而共产党则采取了马克思主义的指导思想进行救国运动。在这样的不稳定环境中，共产党对于解决民族问题的决策，首先就打破了渐进决策的社会稳定前提，迫于无奈，决策无法按部就班地进行，因而违背了渐进决策的第一条原则。

（二）与渐进模型的契合

虽然如此，但是我们看到，在不稳定的社会环境下，共产党关于民族政策的决策也在一定程度上契合了渐进决策模型。

1，渐进决策的第一条原则是按部就班，即强调在原有的合法政策的基础上修修补补，这明显是在社会稳定的情况下才可能遵循的原则，然而，从根本上来看，按部就班原则强调的是决策的连续性，这就有了在社会稳定不存在的前提下考量的标准。考虑到当时的特殊环境：我国少数民族主要分布于国家边疆地区，且由于各种原因，边疆有着不同于内地的特殊性，在经济上，当时中国内地的经济生活已渐进至资本主义生产制的幼稚时代，而蒙古、西藏、新疆等地基本上还处于游牧的原始状态之中；在政治上，帝国主义长期蓄谋侵略中国边疆，以作为侵略整个中国的跳板，在帝国主义的侵略和干涉下，远离中央政府的边疆形成游离于中央的局面，不仅如此，此时中国共产党还在一定程度上处于苏联共产国际的领导下并伴随着对其的崇拜。在上述情况下，中国共产党效仿苏联联邦制这一当时惟一可借鉴的模式，提出了承认民族自决权、用联邦制实现国家的统一，而把民族自决提到一般原则的高度。而作为渐进决策的一个政策基础就这样被确立起来。由于渐进决策模式非常强调政策的连续性，认为新的政策方案只是对原有政策的修修补补，渐进决策模式把政策看成是连续不断的过程，它是出现问题、分析问题、解决问题的过程，也是遵循规律、探索、试验、渐进的过程，对现行决策加以修改，通过一连串小小的变动，在社会稳定的前提下不断总结经验，开拓前进。而且决策的制定往往需要有一个经验积累的过程，人们心理承受的适应过程及决策方案不断修正与完善的过程。从民族政策的提出到现在的这三个阶段，说明共产党很好的运用了渐进决策的方法，从1922年提出联邦制与民族自决，到1936年开始进行初步实践，其后在抗日战争期间出现了新的限制条件，又在联邦与民族自决的基础上提出民族区域自治，并开始逐步实践民族区域自治，到党的六届六中全会确立民族区域自治，直至后来的发展完善。这很好地体现了渐进决策的特点。

2，渐进决策的第二条原则是渐变调试原则。即积小变为大变。可以看到，共产党的民族政策也契合了这一条。“九一八”事变后，日本帝国主义把中国东北变成了它的殖民地。日本帝国主义打着“民族自决”和“民族独立”的幌子，在东北建立了伪满洲国，进而又向华北和内蒙地区逼进，并在“帮助蒙古独立自治”、帮助回族建立“大回回国”的口号下，扶植蒙古族和回族上层中的一些民族败类，大搞分裂中国的阴谋活动，与此同时，英国在新疆、西藏也在进行着同样地活动，卢沟桥事变后，国家和民族已到了生死攸关的历史关头。为了挽救国家、民族的危亡，全国各族人民只有团结一致、共同战斗。此时民族自决和联邦制的口号已不能激励各族人民共同对敌，相反地却成了帝国主义加紧分裂我中华民族的工具。形势的急剧变化，向中国共产党提出了制订新的民族纲领、政策的迫切要求。

面对这样的情况，共产党提出了用联邦制和区域自治制两种形式解决民族问题。应该说这种变化与我们党对新形势新情况的判断有着密切的因果关系。同时，这种对日斗争的策略和考虑，在一定程度上也妨碍了纯粹从解决国内民族问题的角度进行深入的思考，这大概是当时既提出了民族区域自治，又仍然保留了联邦制提法的深层原因。因此“九一八”事变可以说是民族政策一个分水岭。从坚决的民族自决开始到国家范围内的民族自决，即以保证国家团结统一为前提，这一决策奠定了我国后来的民族区域自治政策的基石。

渐进决策模型认为，一个有效的政策应该是对原有政策的修补，是一个通过一点一点的政策积累从而达到政策根本性变化的过程。民族区域自治正可以看作是在联邦与民族自决政策的基础上增加，共产党并没有一次性让民族区域自治代替联邦与民族自决，二者的并提，恰是反映了决策者在根据不断出现的限制条件修正目标。渐进模型指出，决策最后达到的目标，与最初的设想可能有相当大的偏移度。我国的民族政策也正如此，可以看到，民族区域自治较大地偏移了最初的联邦与民族自决设想。

3，渐进决策强调稳中求变。在随后的时期，共产党在理论上虽然仍强调自决权，政策上将联邦制与民族区域自治并提，但在实践上，首先实施的则是民族区域自治。指出这一点，其意义是不可低估的。首先，它实际上代表了这一时期民族政策的主要趋向，打破了理论上两种政策（联邦制与区域自治）平分秋色的局面；其次，中国共产党的选择反映了国情的实际，反映了中国民族问题的内在规律，为有关政策的正确形成提供了必不可少的实践依据。正是这一点，体现了共产党民族政策的稳中求变的原则，面临复杂形势，共产党并没有就此取消民族自决，而是通过民族区域自治与民族自决的并提，且在实践中有偏向地施行，逐渐地用民族区域自治替代民族自决，在政策的稳定条件下，通过不断积累小的变化以达到最终的目标。此后，这一民族区域自治便成了我国处理民族问题的基本政策，在六届六中全会上，毛泽东向全党提出了“使马克思主义在中国具体化”的任务。民族工作方面也是如此，就在新中国成立前后，李维汉、周恩来又先后对我国为什么要实行民族区域自治，而不是联邦制进行了论证。这里则体现了渐进决策的稳中求变的原则。共产党的民族政策并没有出现大起大落，甚至相互违背的情况，而是在不断实践与反复讨论决策中确立下来，既有利于国家社会的稳定，也使政策能良好地契合我国的国情。随着民族区域自治思想的明确，共产党则一直奉行至今，民族区域自治政策实行至今，也符合了林德布羅姆所强调的，政策一旦作出就应该保持一定的稳定性。

四、结语

民族问题是关乎我国统一、社会稳定、关乎各民族团结与发展的重要问题，对于民族问题的政策解决，采用渐进决策的模式是较为符合我国国情和选取合适政策的。虽然当时的政治与社会环境并不稳定，然而这不影响渐进决策的内涵，即决策的连续性与积累性，联系到民族政策来说，随着现代民族国家概念的提出与民族国家的确立，民族与国家的关系也逐渐被人们重视，所谓的民族国家，并不是说一个民族一个国家，而应该是一个国家一个民族，在我国，即中华民族大家族，因此一个民族一个国家意义上的联邦制并不适合我国，相反却被帝国主义拿来当作分裂中国的借口，只有在国家统一的前提下，尊重和保护各少数民族，实行合理的民族政策，才是适合我国国情的一条道路，共产党一开始由于受到历史局限，因此提出了民族自决与联邦制来解决我国民族问题，但并没有立即实施，一是没有条件，而是共产党本身也仍在讨论之中，其后面临危急的形势，党迅速觉悟，之前的提法并不完善，因此又提出民族区域自治作为政策补充，并逐渐将其确立为主体地位，这里渐进决策的优势就明显地体现出来，即在大多数决策的时候，尤其是关乎重大问题的决策，往往涉及到非常多的因素，因此显得十分复杂，而决策与政策的制定又必然要受到政治、技术和现行计划和不可知因素的制约，因此决策者很难进行理性化的周密分析，而更多采用的是渐进分析，以不断的一系列递进的小政策的积累逐步迈向目标，这样即方便在决策过程中根据不断出现的新情况进行适当调整与政策修补，也可以使政策更加适应现实情况，更好地解决相应问题。

注释

1中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

2中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

3中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

4中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

5中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

6中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

7中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

8丁煌.林德布洛姆的渐进决策理论[J].国际技术经济研究，1999（3）.

9[美] 查尔斯·林德布洛姆.《决策过程》[M].竺乾威，胡君芳译.上海：上海译文出版社，1988.

参考文献

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[2]丁煌.林德布洛姆的渐进决策理论[J].国际技术经济研究，1999（3）.

[3][美] 查尔斯·林德布洛姆.《决策过程》[M].竺乾威，胡君芳译.上海：上海译文出版社，1988.

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[11]竺乾威.渐进决策理论及其运用[J].决策研究，1995（11）.

作者简介

4.公共政策分析模型 篇四

——关于延迟退休政策的争议

姓名：张扬 学号：13325038 学院：教育学院 专业：公共事业管理

关于延迟退休的政策的概述

为什么延迟退休？因为养老基金有亏空。为什么养老基金有亏空？因为养老制度转轨时，留下了巨大的空账。为什么养老制度需要转轨？因为最初制定的国家养老体制，已无路可走。

近日公布的2015年全国社会保险基金预算显示，剔除财政补贴后，2015年养老保险“亏空”将超过三千亿元。《经济参考报》记者获悉，为填补养老金缺口、缓解财政补贴压力，划转国有资本充实社会保障基金的工作已经进入实施阶段。

2008年11月，人保部社会保障研究所负责人就称，有关部门正在酝酿等待条件成熟时延长退休年龄，有可能女职工从2010年开始，男职工从2015年开始，采取“小步渐进”方式，每3年延迟1岁，逐步将退休年龄提高到65岁。在2030年前，职工退休年龄将延迟到65岁。

2010年9月，关于“是否应该推迟退休年龄”的话题再度引发热议。起因是在《中国的人力资源状况》白皮书的发布会上，人保部副部长王晓初表示，有专家指出，到2035年中国将面临两名纳税人供养一名养老金领取者的情况。

2012年7月，社科文献出版社和中国人事科学研究院 发布了《人力资源发展报告(20112012)》。报告显示，中国当前城市人口总体的平均退休年龄为56.1岁，其中男性平均退休年龄为58.3岁，女性为52.4岁。报告认为，中国退休年龄偏低，因为在这个年龄段中，大多数劳动者依然身体比较健康，精力比较充沛，这种退休年龄造成了中国人力资源的浪费。

2013年11月20日下午，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在国新办回答记者提问时表示，延长退休年龄是大势所趋但将采用“渐进式”。

2014年3月9日上午，人力资源和社会保障部部长尹蔚民表示，人社部会在2020年前，将延长退休年龄的方案推出来，此方案是渐进式的退休年龄办法。2014年3月9日上午，列席全国人大会议的人力资源和社会保障部部长尹蔚民，在回答记者提问时表示，延迟退休方案将在2020年前推出。

中国60岁及以上人口中，健康状况较差的仅占 26.9%，且这些人口有不少具备较高技术水平，积累丰富的专业技术和领导管理经验。他们认为，中国低龄老人利用率偏低，开发不足。莫荣和陈兰预计，未来20年，随着中国转变经济发展方式和第三产业发展，对劳动者体力要求会下降，而对沟通能力等要求将提高，对老年人力资源的需求将上升。而且未来的劳动年龄人口变化也会使得社会对老年人就业的需求增加，16-59岁的劳动年龄人口未来将不断下降，由 2011年的 9.2亿逐步下滑至2050年的 7.0亿。

十二届全国人大常委会第十二次会议举行联组会议，结合国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告进行专题询问。国务院副总理马凯在回答委员询问时表示，现在的养老保险缴费水平确实偏高，“五险一金”已占到工资总额的40%至50%。

对于近期同样受到高度关注的渐进式延迟退休年龄的问题，马凯表示，党的十八届三中全会决定作了明确要求，但是社会上分歧很大，认识并不统一。其解决思路是，“在统一认识的基础上还有明确目标的问题，退休年龄是推迟到63岁还是65岁?还有时机选择、节奏掌握、配套措施以及监督实施的问题”等都需要深入研究。

2012年7月，人力资源和社会保障部社会保障研究所所长提出，我国应逐步延龄退休，建议到2045年不论男女，退休年龄均为65岁。在建议未被采纳的时候，法定退休年龄是如何规定的?各行各业的退休年龄是否是一样的 2015最新法定退休年龄的基本概述：

法定退休年龄是指第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议批准，《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发〔1978〕104号)文件所规定的退休年龄。即：全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人：

(一)男年满六十周岁，女年满五十周岁，并且连续工龄满十年的;(二)男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的工作;(三)男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的应当准予退休。[1] 专家测算，从全国来看，延迟退休可以使我国养老统筹基金一年增加40亿元、减支160亿元，减缓基金缺口约200亿元。延迟退休可以降低国家养老金支出的压力。

关于延迟退休政策的分析

一、讨论许久的“延迟退休”政策：政策的起原与进展

延迟退休，也称延迟退休年龄，简称延退，是指国家结合国外有些国家在讨论或者已经决定要提高退休的年龄来综合考虑中国人口结构变化的情况、就业的情况而逐步提高退休年龄或延迟退休的制度。

1951年，我国颁布的《劳动保险条例》中规定了我国男职工的退休年龄为60周岁，女职工的退休年龄为50周岁；1953年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中规定男工人与男职工年满60岁，女工人与女职工年满50岁可退休养老；1955年颁布的《关于国家机关工作人员退休暂行办法》中规定退休年龄有“女职工”与“女干部”之分；而从1978年颁布的《国务院关于安置老弱病残干部暂行办法》中，第一次对退休年龄进行了调整——“办法”中规定男年满60周岁，女年满55周岁，参加革命工作年限满10年的干部均可退休；1992年的《中共中央组织部和国家人事部（组通字[1992]22号）文件》中规定从发挥女领导干部作用和有利于女干部培养选拔的角度规定党政机关、群众团体以及事业单位中担任党务和行政工作的女干部，其退休年龄可到60周岁；1993年颁布的中华人民共和国国务院令第125号《国家公务员暂行条例》中规定男年满60周岁，女年满55周岁应当退休以及公务员在工作年限满20年后男年满55周岁，女年满50周岁或工作年限满30年可提前退休，这一条例也沿用至今。

目前，我国现行退休政策下的退休情形及其退休年龄的规定中规定退休分为提前退休、到龄退休以及延迟退休三种情况，提前退休分为三种情形，分别为特殊工种退休（男55周岁，女50周岁）、病退以及退职（男50周岁，女45周岁）、矿产企业员工提前退休；而到龄退休则是男60周岁，女工人50周岁，女干部55周岁；而干部和专业技术人员则可以延迟退休，男干部、专业技术人员60-70周岁，女干部、专业技术人员55-60周岁。

“延迟退休”政策引发了激烈的政策讨论。近日，人民网推出“聚焦养老金改革”系列报道，有关养老金是否存在缺口、延迟退休等热点问题引起社会关注，得到网友强烈回应，仅人民网网友留言达3千余条。其中关于延迟退休留言占大多数，9成以上都不赞成延迟退休。根据人民网2012和2013年两次网调显示，反对延退的网友分别占93.9%和68.6%。另一边，建议延长退休年龄的专家反映称，国外退休年龄普遍为65岁，我国还是60岁，与国际不接轨。来自企业界的代表则反映，老人退休后，年轻职工跟不上，部分老人60岁还可以继续工作，但也只能退休后作为返聘人员回到单位，一则没有正常的劳动关系，二则一旦发生工伤，无法获得赔偿。人力资源和社会保障部劳动工资研究所专家也表示，据了解，企业中部分技能高、身体好，还有余热需要发挥的老同志，通常愿意延迟退休，在现实生活中早已经有很多人如此做，但是由于法定退休年龄横亘在此，法律对他没有形成特别保护。

“延退”政策的出台，从制定计划到即将实施，受到了大批专家学者的鼓励推动，却也遭受着几乎所有民众的反对，对于这一政策的出台一方面是由于相较国际上，中国的退休年龄和其它国家比起来算早的，中国目前的法定退休年龄为男60岁，女55岁(干部)或50岁(工人)。而在欧美国家普遍的退休年龄都为65岁，美国为67岁，日本为男65岁，女60岁；另一方面，中国各地不断曝出养老金亏空的事件，许多地方的养老金已经入不敷出，中国已经步入老龄化社会，且老人比率不断上升，加之养老金逐年提高支付比，这就使得未来养老金亏空数额会变得越来越大，需要使用更多的财政补贴来添补这一空白；而民众方面，因为受影响的大部分是处于基层工作的人们，特别是即将到来的退休，马上可以休息享清福了，却因此要继续工作多五年，也就意味着除了要多副处五年的劳动外还得多缴纳五年的养老保险，少拿五年的养老金，这当然是所有人都不愿意的。因此“延退”政策的出台也就成了利益相关者与政府间的一场博弈。

二、“延迟退休”政策出台后利益相关者分析

公共政策的实质是对价值和权利的权威性分配，因而会对不同利益相关者产生不同利益受益或者受损效应，一般可将其分为政策的利益受益者、受损者以及利益无涉者或者说利益中立者。

“延迟退休”政策出台的利益相关者可以分为：一是利益受益者，二是政策受损者、中立者两大派别。利益受益者包括中央政府、各级地方政府、对于适龄退休想要留任职务的人（如技术骨干、高层领导等）；利益受损者、中立者包括即将退休的基层职员、刚刚参加工作的职员、已经退休的干部（领导、职员）。

（一）政策受益者：政策出台过程中的支持派

1.人力资源和社会保障部。延迟退休是由人社部最初提出来，目的在于缓解目前全国范围内养老金发放的巨大压力，他们是“延退”政策的倡议者和推动者。2008年11月，人保部社会保障研究所负责人就称，有关部门正在酝酿等待条件成熟时延长退休年龄。2010年9月，关于“延迟退休”的话题再度引发热议。起因是在《中国的人力资源状况》白皮书的发布会上，人保部副部长王晓初表示，有专家指出，到2035年中国将面临两名纳税人供养一名养老金领取者的情况（目前我国是9个劳动年龄人口对应1个65岁以上老年人口）。人社部部长尹蔚民于2015年3月10日说，希望今年制定出渐进式延迟退休方案，明年报经中央同意后公开征求意见，后年推出。

2.中央政府以及地方各级政府。延迟退休势必是为了暂缓眼前庞大的养老金缺口，就目前来看，这个缺口是各级地方政府向中央政府申请补贴发放，加之各级地方部门自己补贴一部分因此得以按时发放养老金。另外，有专家也算过一笔账，“延退”政策实行后，退休年龄每延迟一年，我国养老统筹基金可增长40亿元、减支160亿元，减缓基金缺口约200亿元。这极大缓解了中央政府和各级地方政府的财政压力。

3.对于适龄退休想要留任职务的人。一般的基层的职员或者公务员到达退休年龄后，自然想要退休，脱离繁忙的生活，享受生活。但是对于高层领导和核心的技术骨干来说，延退意味着继续享受高额的薪酬和掌握巨大的权力，这与基层人员退休的心理必然是不同的，延退对他们来说有着巨大的利益。

（二）延迟退休政策的反对者

相较于政策的支持者（中央政府、各级地方政府、对于适龄退休想要留任职务的人）来说，政策的反对者的势力就略显弱小了，基本就是一些基层工作人员，没有什么权力。

但是他们是延退政策施行以后受影响最大的人群，虽然上至中央下到各级地方政府均竭力推行“延退”，但是延退在网上依然受到网民几乎一致的反对，在网上搜索“反对延退”的词条，跳出来的“近九成网友反对延退”的词条多达十万余条。同时，中国青年报社会调查中心通过搜狐新闻客户端，对25311人进行的一项题为“你对延迟退休持什么态度”的调查显示，94.5%的受访者明确表示反对延迟退休，仅3.2%的受访者表示支持，2.3%的受访者表示中立或未表明态度，受访者中，60后占19.1%，70后占39.4%，80后占32.9%。这项调查也印证了这一事实。延退对他们来说意味着多交五年的“五险一金”（据统计占薪金比率单位为29.8%，个人为11%左右，合计超过个人工资的40%，），少拿五年的养老金，这必然会引起巨大的反对而声音。

三、“延迟退休”政策形成分析

从中央带头开始延退计划开始，到2013年8月4日，《中国社会保障改革与发展报告2012》在武汉发布。这份报告由中华全国总工会、国家人社部、武汉大学、华中科技大学、中南财经政法大学、暨南大学、军事经济学院等部门和高校的众多专家、学者共同攻关完成。报告称，延迟退休目前条件并不具备，暂时行不通。再到2014年3月9日上午，人力资源和社会保障部部长尹蔚民表示，人社部会在2020年前，将延长退休年龄的方案推出来，此方案是渐进式的退休年龄办法。

这是一项由始至终都遭受着巨大非议的政策，在结合我国实际情况和民众巨大的抗议下，这个政策最终还是修改后即将确定实施。从发现养老金缺口开始制定政策，遭到民众的反对，这个阶段一定程度上对政策的延迟推行以及改动有着极大的影响，毕竟这牵扯到生活在基层的群众的利益。

人社部渐进式延退时间表时间

现在关于“渐进式的退休年龄”的计划时间表——2015年指定延迟退休方案、2016年上报中央同意并公开征求意见、2017年公布方案、2022年实施时间。政策的施行计划以及内容已经初步制定了下来。

“延迟退休”政策的制定的决策者主要由体制内的各级政府与官员构成。人社部作为该政策的主要倡议与推动部门，自始至终坚持政策必须推行；个地级政府、主管部门不管从目前的养老金缺口来看，还是未来面临的巨大的养老金压力也好，也积极主张政策应该推行，尤其是类似于上海这种养老金资金收支缺口每年达到100亿的城市地区，更是迫切希望中央能够拿出一套切实可行的方案来解决燃眉之急。

虽然对于这项政策，体制内包括给类专家学者中都鲜有反对声音，有的也只是认为现行的“双轨制”才是养老金入不敷出的真正原因，而并非退休年龄过早。因此在整个决策过程中，缺少了有实力雄厚的行动者，这使得这项决策的推行受到的阻力并没有想象中大，大批工作于基层的民众是反对派的生力军。

5.公共政策分析模型 篇五

自1999年启动硕士研究生扩招政策以来，我国硕士研究生的招生人数、在校人数及毕业人数均呈现加速增长的趋势。尽管随着研究生自费政策出台和出国深造成为大趋势，近两年出现了硕士研究生报考“降温”的现象，但已然扩大的在校硕士研究生基数仍使得未来一段时间内硕士毕业生人数有增无减，硕士研究生仍需应对就业难的问题。本文将结合史密斯模型对我国研究生就业政策的执行进行分析、完善过程中的盲点。通过史密斯模型分析研究生就业政策，解读研究生就业难的问题，最终给研究生就业政策的执行提供合理的解决办法以及帮助。

关键词：史密斯模型 就业政策研究生

目录

一、研究生就业现状.......................................1

二、史密斯模型...........................................1 三政策评估...............................................2 1．理想化政策层面.....................................2 2．执行机构层面.......................................3 3．目标群体层面.......................................4 4．环境因素层面.......................................5

四、结论与启示...........................................6 1.理想化政策层面......................................6 2.执行机构层面：......................................6 3.目标群体层面：硕士研究生目标化、明细化..............7 4.外部环境层面：优化高校教育环境，规范市场环境........7 参考文献：...............................................8

一、研究生就业现状

根据国家统计局的统计数据，2003~2014年我国硕士研究生招生人数从22万增长到56万，增长近3倍，毕业人数更是从9．2万增加到51．4万，增长近6倍，并在2012年突破4万大关，除基数大问题外，较之于本科生，硕士研究生就业机会成本大，期望值高，可选择的就业行业和地域有限。一方面源于供方意愿，政府出台的一系列优惠政策，如2003年的《关于选拔高校毕业生到西部基层工作的通知》，2004年的《关于实施大学生志愿服务西部计划的通知》以及2006年推行的“三支一扶”政策，对本科生而言具有一定的吸引力，而对于多投入2～3年机会成本的硕士研究生而言，影响力度明显下降[1]。

另一方面源于需方考量，近年来，迫于竞争压力，各企事业单位纷纷控制成本，缩编减员，招聘人才由“学历导向”转为“能力导向”，不再将学历作为进入企业的首要门槛，对硕士研究生的需求缩减。鉴于供需双方的双向选择，硕士研究生出现了大量的结构性失业，出现中西部及偏远地区供不应求，东部大中城市供过于求的局面。这也是近两年许多省市出现硕士研究生初次就业率低于本科生情况的原因所在。较之于博士研究生，硕士研究生在学术水平和科研能力上尚未达到国家精英人才的标准，因此，硕士生在就业上目前处于“高不成、低不就”的尴尬境地。

1999年国家启动扩大高校招生政策使得硕士研究生数量加速增长，硕士研究生就业期望值高遭遇社会转型期传统吸纳硕士生用人单位改革的逆流，高校培养模式和硕士生自身就业能力与社会需求出现脱节等因素共同导致目前硕士研究生就业遭遇“寒潮”。现有的硕士研究生就业政策已不能有效应对硕士生就业难题，亟需改进。探析现行硕士研究生就业政策执行过程中的问题，进而有的放矢地完善并制定出合理高效的新政策，并保证其顺利执行，取得理想效果是政府职能的应有之义，也是增强政府能力、提高政策有效性的有力保障。

二、史密斯模型

20世纪70年代中期以后，政策研究者纷纷根据自己的学识背景，从各种不同的角度来研究影响公共政策执行的因素，建立起若干政策执行的理论模型，以期帮助人们更有效地了解问题、发现问题和解决问题.美国学者T.B.史密斯认为，理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素，都是政策执行过程中所牵涉到的重大因素。理想化的政策是政策制定者试图追求的相互作用形式；目标群体是受政策最直接影响的，必须对政策采取适当反应的符合政策要求的群体或个体；

执行机构是政府机构中负责政策执行的组织；环境因素是那些影响政策执行和受政策执行影响的那些要素。

史密斯认为政策执行所涉及的因素很多，但以如下四个为主要变量：(1)理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案。具体包括政策的形式、类型、渊源、范围，以及社会对政策的认识。

(2)执行机关，通常指政府中具体负责政策执行的机构。包括执行机构的权力结构，人事配备及其工作态度，领导模式和技巧，以及执行人员的情况。

(3)目标群体，即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体。包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验。

(4)环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等等。它是政策执行的路径依赖和影响因素。

本研究将结合这一模型来分析我国硕士研究生就业政策实施的状况，并以此来透视我国硕士研究生就业政策执行、完善过程中的盲点。史密斯认为公共政策的执行可被视为社会张力的发生之源，这种张力产生于政策过程的四个组成部分：理想化的政策、执行机关、目标群体及环境因素。如下图，在政策执行过程中这四个因素均会产生张力，并对现行政策形成反馈，通过这种对政策制定者与执行者的反馈，对政策制度形成进一步的支持或阻碍[2]。

政策执行过程模型

三政策评估

1．理想化政策层面

公共政策作为政府行使公共权力、履行法定职能的主要手段，其是否具有合法性、合理性和可行性反映政府能力及其有效性。_3只有满足合法、合理与可行性原则的政策才能称之为理想化政策，才能为就业提供科学指导。目前，我国硕士研究生就业政策存在以下不足：一是政策效力多停留在部门规章等级，缺少法律法规类规范性文件。建国后，我国研究生教育大体经历了探索期(1950~1965年)，挫折期(1966～1977年)，恢复期(1978～1981年)，稳定发展期(1982~20

世纪9O年代末)，快速增长期(20世纪9O年代末至今)。研究生教育也由“非学位”阶段发展到“学位”阶段，与之相关的法律法规及规章，如《中华人民共和国学位条例》、《关于高等学校招收研究生的意见》、《关于深化研究生教育改革的意见》等也如雨后春笋般相继颁布出台。

然而，政府针对研究生，尤其是硕士研究生群体就业的法律法规或规章却屈指可数。硕士研究生的就业政策除从上位法(如《劳动合同法》、《就业促进法》)中寻求最基本的保障条款外，直接相关的则可追溯到2001年，教育部发出《关于做好2001年全国毕业研究生就业工作的通知》(以下简称《通知》)。《通知》仅就2001年毕业研究生的就业原则、就业模式、就业范围就业工作重点、合理布局和规范管理做了相对明确的规定。其他相关政策则多体现在《中国教育改革和发展纲要》、《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》或《教育部国家发展改革委财政部关于深化研究生教育改革的意见》等综合性规章中。

因此，政府缺少专门针对硕士研究生制定就业政策起指导作用的法律法规，政策效力等级不高，而且硕士生就业政策与本科生就业政策通用，未体现硕士研究生在科研、创新和实践等方面的优势特点。二是程序上忽视目标群体参与，内容上可行性考量不足。“程序作为一种制度安排，是经过实践证明的能够抑制个人的机会主义行为，约束政府的不良行为，并降低交易成本的有效途径。”就硕士研究生就业政策而言，政策制定过程中应该有目标群体——硕士毕业生的参与，才能保证政策制定程序上的合法性。政策制定者要尊重硕士生的意志及其话语权，并发挥其在政策制定过程中的积极反馈和建言献策作用。然而，据调查，我国硕士研究生一方面对国家出台的就业政策了解不足，无从参与。

[3]2．执行机构层面

执行机构负责将理想化政策变为现实并展现效用。政策执行机构的组织结构状况、人力资源状况、机构数量和层级及拥有的资源状况是影响理想化政策实施的重要因素，也是影响政府效力的重要因素。目前硕士生管理执行机构也存在以下问题：

一是组织结构待完善，权力责任不对等。在实际操作中，政府、高校和社会都有责任对硕士毕业生提供指导、就业促进和就业援助。目前我国硕士生就业政策的主要执行机构是高校的就业指导机构，但其组织机构设置尚不完善，部分高校的就业指导中心仅挂靠在高校人事处或人才科，作为一个下属机构存在。而据有关调查显示，日本厚生劳动省在全国各主要城市都设有学生职业中心，作为政府介绍和安排高校毕业生就业的办事机构，而且在日本厚生劳动省系统内还专门

设置对应届大学毕业生就业援助的机构——学生职业综合支援中心，以全面系统地实施就业政策[4]。

另一方面，在研究生就业政策执行中涉及国家、地方政府与高校等多层次执行机构，各层次执行机构所享有的权力和承担的责任并不相同，国家政府负责顶层设计，地方政府负责因地制宜制定政策，而最终的政策执行权落在高校这一基层执行机构。然而，高校层次的执行机构一方面处于政策执行链条的末端，可控制的资源少，相应的权力也小于地方及国家层次；另一方面直接面向目标群体，所承担的责任重大。由此可见，基层执行机构在就业政策执行中所拥有的权力和承担的责任不对等，为政策执行带来难度。

二是执行方式简化，执行能动性低。高校就业指导机构效率较低主要表现在执行方式和能动性上。与本科生手段多样、形式丰富的就业工作相比，硕士研究生就业工作还普遍应用传统的“以信息提供为主，适量就业指导为辅”的工作模式。即便如此，就业指导机构对招聘信息的发布多是被动接收与发布，缺少对就业信息的主动挖掘和系统化处理[5]。最重要的是高校就业指导机构缺少对硕士生培养过程系统化、全程化和人本化的认识，忽视对硕士研究生职业生涯规划、求职意向与就业环境、社会需求等各要素之间的联动研究，工作过程中的能动性和回应性低。

3．目标群体层面

公共政策是“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中制定的行为准则”。目标群体则通过对就业政策的了解和认识，根据自身的利益取向选择合适的就业道路，并对政策做出反应，以影响政策执行。由此可见，目标群体对理想化政策的影响主要取决于利益因素和认识因素两方面。

一是政策利益分配机制不完善，部分硕士毕业生就业利益得不到保障，对政策产生抵触心理。我国大学就业政策演变反映国家主导利益取向的变化，未协调好目标群体与政策制定者问的利益关系。我国硕士研究生就业政策亦是如此，或多或少总有一些行业保护主义和地方保护主义色彩。如北京为控制户籍人口，2013年起，非北京市户籍的应届硕士毕业生留京设“年龄门槛”：硕士生不超过27岁。这些硬性规定阻碍了部分硕士毕业生的留京道路，限制了他们的利益追求，而且加剧了硕士毕业生对现有就业政策在利益分配和协调机制方面的不满，并产生裙带效应，影响其他就业政策的有效执行[6]。

二是硕士研究生对自身能力和个人就业意向认识不足，职业规划意识淡薄，就业能力明显不足。根据调查研究发现，研究生对个人爱好和就业意向的认识并

不比本科生透彻，对学习和未来的工作都缺乏中长期规划，这就使得他们对就业政策的认识动力不足，关心程度不高。国内有学者认为，“就业能力是一种综合能力，是指个体通过知识的学习和综合素质的开发而获得的能够实现就业理想、满足社会需要、在社会生活中实现自身价值的本领”。然而，我国硕士生教育出现“本科化”趋势，硕士研究生教育已经逐渐成为学士后教育，硕士毕业生平均水平和就业能力下降，硕士文凭“贬值”。

4．环境因素层面

环境因素是客观存在的，具有复杂性和不确定性，其对政策执行的影响无处不在，也不可避免，往往是多方面的，相互交织的。

一方面，高校硕士研究生教育环境有待完善。

首先，研究生教育是高等教育的最高层次，应更加注重质量，但从总体上看，我国高校研究生教育质量并未达到精英教育的水平。硕士研究生教育从招生、培养到毕业各环节，从授课教师、导师到管理人员各方面都缺少严格的质量保障制度，质量评估体系也不完善。高校和地方政府注重获得更多的研究生教育资源，主要是博士、硕士授权点和研究生招生指标，扩充增量，而忽视对在校硕士研究生的能力培养[7]。

其次，高校硕士研究生培养体系具有滞后性，培养式与社会需求脱节。我国现行的硕士研究生就业政策为市场导向的自主择业，市场经济发展也对研究生培养结构、职业能力等提出了新要求。但高校、研究所等研究生培养机构未能及时跟上就业市场发展的变化，导致出现热门专业硕士研究生供过于求，冷门专业硕士生在就业市场中开始过剩的结构性失业，人才偏聘、低聘的现象不断出现并越来越严重。

最后硕士研究生导师队伍薄弱。硕士研究生培养仍采用导师制，因此研究生的培养质量与其导师素质、责任心有密切相关。但是，导师队伍扩展速度与硕士研究生人数增加速度不匹配，高校不得不降低导师的进入门槛，致使相当一部分能力不足以担任导师的教师进入硕士研究生导师队伍中。加之，相当一部分硕士生导师专注于自己的科研项目、课题或职位升迁，对硕士生的培养精力不足，制约了硕士研究生培养质量的提高[8]。

另一方面，硕士研究生就业市场环境有待优化。

首先，由于劳动就业法律不完善，市场发育不健全，我国硕士研究生在就业市场上面I临的最大障碍便是诸多的市场壁垒，包括年龄壁垒、性别壁垒、户籍壁垒和学历壁垒等尽管随着近年规范市场程度加强，就业不公平现象有所消解，但仍出现“地税招公务员要求‘有乒乓球高级技能职业资格”’的招聘新闻，说

明市场壁垒仍未完全消解，其对就业政策执行过程的阻力仍未消失。

其次，我国硕士研究生就业政策执行还遭受制度性力。这些制度性根源主要包括硕士研究生扩招政策、成本分担的培养机制、资格认证制度形式化学生资助体系不完善，西部及农村地区优惠政策力度不够，用人单位的录用及人力资源管理制度不规范，高校管理体制不健全等。

最后，吸纳硕士毕业生的新渠道未充分拓展。2001年教育部发布的《通知》中指出，硕士生传统的主要就业领域为高校、科研院所、国有大中型企业等用人单位。然而，目前这些用人单位的需求增长速度与研究生增长不匹配，当前经济发展最为活跃而且吸纳就业力量强劲的民营、外企及其他灵活就业渠道却只吸纳了全部毕业生的1／4。这一方面与硕士生就业期望值过高有关，另一方面反映了民营、外资企业等吸纳硕士生就业的新渠道尚未有效承接国家就业政策，不利于就业政策的执行落实[9]。

四、结论与启示

史密斯模型是一个全面概括的模型，涉及影响公共政策执行的各要素，但政府不能因为受到复杂的、不确定性的环境影响而规避问题，推卸责任，或是不作为，而要在努力顺应现有条件的基础上，调节政策以实现其最优化效用，并能在正确认识和科学预测环境变化的前提下对现行政策大胆改进，以展现公共政策的前瞻性。因此，环境条件恶劣并不构成消极执行与分析政策的理由。目前，我们在各方面仍有改进空间。

1.理想化政策层面

加强硕士研究生就业政策的法律化、体系化政府首先要在保证政策制定主体合法性权威基础上，制定内容不违反法律程序和规定的硕士研究生就业政策，形成专业的、系统的就业政策体系，为硕士生就业提供保障。其次，政府应提升硕士研究生就业政策制定程序的科学性与民主性，在进行广泛的调查研究，收集相关的数据资料并比较分析的基础上，增设硕士生及其就业过程中相关利益群体的参与渠道，扩大参与范围，拓展参与方式，对各种方案进行预测、评估并不断完善，增强政策可执行性，进而制定理想化的政策。

2.执行机构层面：

构建网络化治理体系，实现协同创新我国继续采取“国家宏观调控、各级政府和学校推荐、学生和用人单位双向选择”的硕士研究生就业模式，则必然要明

确中央和各级地方政府及其劳动就业部门、高校及其就业指导机构与用人单位的职能定位，形成一条自上而下的、无缝隙的执行机构，增强高校毕业生就业政策的执行效果。一是健全组织机构，加强相互之间的协商共治，构建网络化硕士研究生就业促进政策执行机关和就业支持服务体系，实现协同创新，充分调动社会各方面的力量为硕士研究生就业服务。二是建立独立的、稳定的、专门的硕士生就业指导部门，完善就业指导管理信息系统，并不断提高就业指导人员的素质，增加资金投入，配备充足的物质资源。三是各政策执行机构进一步提高认识，更新观念，创新政策执行方式，提高政策执行能动性，构建全方位、结构合理、功能齐全、积极回应的硕士毕业生就业指导、就业支援和就业服务体系[10]。

3.目标群体层面：硕士研究生目标化、明细化

影响我国硕士生就业促进政策有效执行的关键在于该政策目标群体在自身利益需求基础上对政策的理解和认同。所以，破解当前我国硕士生就业难的问题不仅是要制定政策，更要在保证目标群体积极参与的基础上，制定符合硕士毕业生利益需求的、真正反映硕士生就业意向的、能够被其接受和认同的政策。因此，高校要加强对硕士生的职业生涯规划教育，并在硕士生人学第一学期对其进行正规严谨的职业生涯规划，明确其就业意向和利益取向，帮助其树立正确的价值观和务实的求职观，进而采用针对性、适用性强的不同培养模式，重点培养、提高硕士生的“就业能力”。具体来讲，可将硕士生的未来流向分为社会求职、读博深造、出国留学、自主创业等四种，通过对硕士生的职业生涯规划教育帮助其确定未来意向进而对四种流向的硕士生进行分别培养和指导。可以设置不同类型的课程，也可设置同类课程但考核机制不同。对社会求职的硕士生，以培养解决实际问题的高层次应用型人才为主要目标，注重提高其实际操作能力和技能，并增强企业运营、求职技巧等方面的教育。对自主创业的硕士生则提供与外部企业学习交流的机会和一定的资金支持，培育高学历创业的价值链条，专门针对自主创业的硕士研究生制定指导政策。

4.外部环境层面：优化高校教育环境，规范市场环境

一方面，高校通过硕士研究生的教育教学改革，改进培养模式，提高培养质量，增强硕士毕业生的就业能力；理顺硕士与本科既有衔接又相对独立的关系，突出硕士生的科研能力、实践能力和创新能力培养，完善硕士研究生培养体系；着力实施创新创业教育，引导高学历学生自主创业。另一方面，进一步规范市场环境，规避市场壁垒，消除就业歧视和不公平竞争现象；加快户籍制度改革，平衡地区和行业发展，减少国家层面的制度性障碍；加强宏观调控，面向社会发展

需求，引导理性就业。

参考文献：

[1]顾明远．教育大辞典增订合编本(下)[M]．上海：上海教育出版社，1989：1858． [2]T.B.Smith.PolicyImplementationProcess[J]．PolicyScience，1973，4(2)：203．

[3]刘保平．政府能力与有效性的政策过程分析[J]．学术探讨，2003(2)：40—41． [4]张淑林，裴旭，陈伟．我国研究生教育发展现状与问题研究口．学位与研究生教育，2005(6)：9-10．

[5]卢现祥．西方新制度经济学[M]．北京：中国发展出版社，1996：61． [6]冯蓉．研究生就业状况的调查与思考——基于北京某高校2012届毕业研究生的调查[J]．高校辅导员学刊，2013，5(3)：87。

[7]高晓霞．日本大学生就业促进政策执行过程研究一一基于史密斯模型的分析[J]．南京师大学报：社会科学版，2009(6)：31．

[8]周建民，陈令霞．浅析我国大学生就业政策的历史演变[J]．辽宁工学院学报，2005(1)：105—106．

6.公共政策案例分析 篇六

案例描述：

据2003年5 月23 日《人民日报》报道，浙江省舟山市普陀区率先在全省施行免费婚前检查，婚检的实际费用由政府承担。据了解，普陀区免费婚检的项目包括肝功能、血常规、小便常规、乙肝表面抗原、X 光胸透、梅毒、艾滋病血清学检查（HIV）等，每对夫妇检查费用为213 元，全部由政府承担。除了免费婚检，普陀区还对准妈妈们的孕前检查实行免费服务，费用也由政府承担，并承诺为新人保密。在一定意义上说，普陀区政府部门的做法为由新《婚姻登记条例》所引发的全国范围内的争论画上了句号。

案例背景：

自2003 年10 月1 日《婚姻登记条例》实施后，我国取消了强制婚检，婚前医学检查制度遵循自愿原则。结婚不必出示婚检证明，公民欣喜的是隐私权得到保护；而随之产生的忧虑是一些人将婚检变为“不检”，减少了一道筛查疾病的关口，给下一代的健康留下隐忧。一年间，全国各地的婚检率下降到了令人忧虑的地步，卫生部初步统计显示，目前全国婚检工作量不足往年的十分之一，有些地方甚至出现了“零婚检”。与全国其他地方一样，普陀区婚检人数大幅度下降。据普陀区妇幼保健所统计，今年1～3 月前来婚检的只有5 对，占实际结婚数的5％以下。同样，杭州的

后，婚姻登记机关不得以任何理由要求申请结婚当事人提交婚姻登记条例规定以外的任何证件和证明材料。从两部法律的通过和实施时间来看，《母婴保健法》在前，新《婚姻法》在后，按照我国的后法优于前法、新法优于旧法、特别法优于普通法的法律关系原则，如果发生冲突，应适用新《婚姻法》条款。不管是《母婴保健法》还是新《婚姻法》，针对的都是每一个普通公民，它们实施的效果，取决于公民个人的法律意识和观念。新《婚姻法》的诸多规定，实际上都是让公民对自己的行为负责。要求一个公民成为守法公民，普遍具有某种意识观念，不是强制他去做什么，而是为他完成这些责任提供保障。从一点上讲，提供免费婚检服务比强制婚检更有意义。

分析：我们应该建立一个怎么样的政府？

1．责任政府。从近来的“问责制”到普陀区政府部门为婚检费用“埋单”，可以看出中国政府正在向责任政府迈进。从积极发挥政府作用的角度来说，“问责制”只是一种消极的、事后的责任理念和制度。而普陀区政府部门为婚检费用“埋单”，主动承担政府应尽的社会责任和应该履行的政府职能。可以说，这从更高的层次很好地诠释了责任政府理念，即作为公共权力主体的政府，不但要为自己的不良行政行为负责，更应该富于公共管理者的进取精神和服务意识，“勇于担责、善于担责”，努力为广大纳税

集体行动。这在事实上为地方政府在法律许可的范围内，运用行政权力的灵活性进行适当的公共政策创新作出了良好的示范。

7.公共政策分析模型 篇七

中国面向市场改革开放30年来,无论是在制度变迁还是在经济绩效方面,都取得了举世瞩目的重大成就,大大改善了穷人的生存状况。贫困发生率从1978年的30.7%下降到2004年的2.8%。在此过程中,我国不仅仅是依靠经济增长来减少贫困人口,政府在制度创新和公共政策方面也取得了显著成效。国家公共支出每年数以万亿计的资金支持各项制度,在城镇建立了基本养老保险、失业保险、医疗保险和最低生活保障制度;在农村基本建立起义务教育制度、合作医疗制度和社会救助制度,对贫困人口实行救济。然而,诸多研究显示,近十几年来我国穷人的处境开始恶化。GDP增长速度在20世纪80年代带来了贫困的迅速减少,使得数亿人脱离了贫困,但在最近的10年里尽管人均实际GDP保持了高速增长,减贫的速度却在下降,在有些年份贫困甚至有所回升(Ravallion and Chen,2004)。森认为,“改革前中国的经济发展在消除贫困方面比现在要更为明显……然而,中国经济增长在消除贫困方面,尽管还是很明显,但已经相对减弱了”(Sen,2003)。许多经济学者的实证结果都支持了这一论断。1990年代以来,城市最高收入人群与最低收入人群的收入差距由3.2倍扩大到8.4倍;农村高收入人群与低收入人群的收入差距由6.67倍扩大到7.33倍;城乡之间的收入差距比也由2.2:1上升到3.2:1(马晓河,2006);1990-1999年间,最穷的1%人口的平均年收入增长率只有3%,而最富的1%人口的年均收入增长率却达到12%(陈绍华、王燕,2001);城市的收入不平等在整个20世纪90年代一直呈上升趋势,而在农村地区,收入分配在90年代末期出现了明显恶化(万广华、张茵,2006);1985年至2001年中国的经济增长有效地减少了贫困,但同时收入不均等状况也恶化了,这限制了经济增长带给贫困人口的潜在福利,也降低了增长减少贫困的效果,特别是在20世纪90年代后半期(林伯强,2003)。

中国的实践再一次表明经济增长并不会自动惠及所有人,经济增长也可能使穷人的相对状况变坏。对于经济增长与收入分配的关系,半个多世纪以来经济学家进行了不懈的探索。传统的新古典主义理论认为,经济发展是一个以边际调整来实现的和谐的、累积的过程,均衡状态是稳定的,价格机制是一切调节的原动力,也是经济发展的重要机制;经济发展所产生的利益一般会通过纵向的“涓滴效应”(trickle-down effect)和横向的“扩散效应”(diffusion effect)自动地、逐步地分配到社会所有阶层、所有人群,自然而然地形成帕累托最优状态。对此,早在20世纪30年代,美国著名发展经济学家Adelman(1974,1975,1978)在分析发展中国家50年代、60年代的经济发展问题时就曾指出,发展中国家经济增长并没有像新古典经济学家们所预言的那样产生“向下涓滴”(trickle-down)效应,占人口大多数的劳苦大众的收入状况并没有随着GDP增长和工业化而得到改善,相反,倒是出现了有利于中产阶级和富人的“向上涓敛”(trickle-up)效应。他认为,发展中国家收入分配状况的改善,特别是穷人收入状况的改善,并不是自动实现的。人类经济系统中有两类因素对收入分配起决定作用:第一类因素涉及经济的基本方面(如生产函数、资源禀赋、需求模式等),对第一轮收入分配起决定性作用;第二类因素(如制度等)则对第一轮收入分配施加影响,使之适应那些在政治上有影响力的社会集团的目的。其中,第二类因素的收入分配效应非常突出,在许多发展中国家,它们甚至足以抵消用第一类因素的分配效应(Adelman&Robinson,1978)。因此,制度的作用尤其重要。著名发展经济学家Myrdal也持相同观点,他认为,“在许多贫困的国家中,内在的封建性和其他不平等制度,以及剥夺穷人谋求致富机会的强权结构,会使导向不平等状态的自然过程不断继续和扩大”。因此,由经济增长而提高的国民收入不可能自然地、均等地普及到各个地区和各个阶层,以缩小地区之间、阶层之间的贫富差距。相反,经济的不均衡必然伴随着分配不均,使富者更富,穷者更穷(Myrdal,1956,1957)。20世纪80年代以来,经济学家进一步认识到经济发展的最大障碍就在于缺乏有效的制度安排。因为制度会影响资本获得性,会产生不同的技术进步结果,会影响人力资本投资,会造成人口迁移的收益差异、优越工作的进入障碍(Sen,2001)。于是,制度也不再是游离于发展之外的既定因素,而是赋予并保障个人的选择权利,进而促进经济发展的内在动力。

近年来,国内一些经济学者运用中国的数据对经济增长与贫困减少进行了检验,也得到类似的结论。胡鞍钢等(2006)认为,经济增长与社会福利增加和贫困减少之间的关系不是单一性的。真正起作用的不是经济增长的速度而是经济增长的质量。如果经济增长不是建立在良好的制度环境基础之上的话,则很容易产生各类市场扭曲、投资低效率和腐败盛行,广大社会公众特别是贫困人口参与市场活动及社会政治决策的能力与机会的被剥夺。还有学者认为,由于经济增长不能自动地惠及穷人,不能自动地改善分配状况,经济增长只能是贫困减少的必要条件,而非充分条件。这就要求政府必须调整公共政策和相应的制度安排,在公平和效率之间建立起联结的纽带和有效的社会保障机制,创造条件使必要条件转化为充分条件(胡兵等,2007)。

由此,经济学家将分析的视角转向了如何构建合理的制度与公共政策,使穷人更多的从经济增长中获益。贫困弱化了低收入者的可行能力,反过来,低可行能力又限制了他们实现自己的“自由”。必须要迅速、全面采取反贫困的制度和公共政策,给贫困阶层以“脱贫致富”的可行能力,以免引发严重的社会不稳定和危机(李正彪,2003)。叶普万(2005)认为,要使经济增长和减贫沿着正向轨迹演进,应从更深层次的制度因素上考量,如市场化水平、对外开放度以及国有化水平等制度变量,将经济增长和推进贫困地区的制度变迁有机结合起来;并且在经济增长模式和公共政策的选择上,将实行就业优先和改善社会公共服务(教育、卫生和通讯服务)紧密结合起来,实现既能给贫困人口提供就业机会,同时又能提高贫困人口的发展能力的双重目的。由以上分析可知,政府和社会对穷人的帮助不仅能解决社会公平问题、维护社会稳定,而且也是经济进一步发展的必要条件。因此,在经济发展中,如何从公共财政里分配足够的资源去支持穷人就显得十分必要。

许多学者认为,制度和公共政策方面的原因可以解释我国1990年代以来穷人处境相对恶化的情况,其中作为公共政策重要内容的公共支出则是导致穷人在经济增长的过程中收益相对降低主要原因之一。目前,我国公共支出的主要问题是增长速度过慢和公平性较差。2006年,中国财政收入超过3.9万亿元,公共支出超过4万亿元,但是教育、医疗卫生、最低生活补助和养老金等公共财政支出占GDP的比重仍然很低(曹景林,2006)。除了公共支出增长速度过慢,公共支出的二元结构还决定了其显失公平。政府的财政支出和公共服务政策严重向城市倾斜,有利于城市居民、城乡居民之间获得教育、医疗保健和劳动力流动性的机会依然不公平或者变得更加不公平(胡鞍钢,2005)。在卫生领域,占总人口15%的城市人口享用着2/3的卫生医疗保障服务,占总人口85%的农村人口享用着不到1/3的卫生医疗保障服务。我国城市人均卫生事业费用38.3元,而农村只有9.9元,农村医疗投入只占总投入的16%左右。2000年,世界卫生组织在对成员国卫生筹资与分配公平性的评估排序中,中国在191个成员国中排倒数第4位(卢周来,2007)。在教育领域,以城乡居民之间的差距来看,1990年农村预算内生均教育事业经费为82.84元,比全国平均水平(105元)低20%左右,农村生均教育公用经费为9.27元,比全国平均水平(14.93元)低40%左右(靳卫东,2006)。如果按照每名贫困大学生每年平均支出7000元计算(含学费、生活费和住宿费),4年本科最少花费一个贫困县农民35年的纯收入。

如上所述,不同的学者从不同的角度对经济增长与收入分配和贫困缓解的关系进行了大量分析,因此本文不打算对有利于穷人的经济增长的制度与公共政策进行全面论述,我们主要着眼于二元结构条件下公共支出的分配问题,即如何将公共支出在城市与农村之间进行合理分配才能使经济增长符合穷人的利益,同时又保证非穷人的利益。

二、公共支出与有利于穷人的经济增长的作用机制分析

按照经济学的分析,市场的初次分配可以解决效率问题,而政府的再次分配则解决公平问题。那么,公共财政的增长是不是自然而然地进行有利于穷人的再分配?作为收入再分配与公共政策的具体制度安排,公共支出的结构及流向是我们判断经济增长是不是有利于穷人的重要指标。公共支出是否有利于穷人取决于基础性制度及由其决定的次级制度,后者只是具体的分配制度安排,而前者则涉及到分配制度的基本制度环境。

1. 有利于穷人增长的制度与公共政策的形成

经济增长是有利于少数人还是有利于大多数人,在很大程度上取决于一国的宪政秩序。在发展中国家,宪政秩序滞后成为普遍的现象。宪政是一种决定其他次级制度的基础性制度,由传统政治向现代政治的过渡即宪政转轨,决定了后发展国家的制度变迁方向,从而对后发展国家在工业化过程中重建收入分配格局、实现收入分配由不平等向平等的转变具有决定性的作用。一个国家最终收入分配格局的形成并不仅仅取决于采取何种分配制度,更主要地是取决于宪政秩序。宪政是制度中的重中之重。它是生成制度的制度,是规则的规则,是原制度,原规则。所以,当宪政出现问题时,它对社会的损害远甚于次级制度。

只有在有利于穷人增长的宪政秩序基础上,我们才能在建立有利于穷人增长的次级制度安排。制度的形成过程实际上是不同利益集团博弈的结果。利益集团对制度安排的影响是股强大的力量,这就有可能导致制度的非中性。任何一项制度,都会涉及到各方面的利益。建立制度的过程就是一个各方利益博弈的过程,而任何一方都有把自己的利益凌驾于别人利益之上从而最大化自己利益的冲动。所以,要建立起一套好的制度,就必须要使得各方利益在博弈的过程中都得到充分的表达,并互相制衡,不能使其中一方的利益凌驾于别方的利益之上,也就是要限制特权、直到取消特权。

不同的利益集团对政府决策的影响是不一样的,于是出现了强势利益集团掌控公共辩论、主导公共政策的现象。之所以存在公共支出的二元结构,其根本性原因之一就是中国的广大农民缺乏自己的利益代表,以及进行意见表达的机制(胡鞍钢,2005)。以医疗改革为例,国务院发展研究中心社会发展研究部副部长葛延风曾愤怒的指出(卢周来,2007),“仅从中国医疗保障制度改革的决策过程看,就决定了中国选择的制度一定是一个坏制度。看看决策谈判桌上都有什么人:有财政部门的代表,他们说财政负担太重,必须减轻财政负担,降低投入;有企业代表,他们说企业的负担也太重,必须减轻负担,减少支出;有医院代表,他们说必须维持收支平衡。而最重要的利益相关者,也就是消费者却没有代表。这种谈判、博弈的结果,就一定损害消费者的利益。”

因此如何让“弱势利益集团”在政府的决策中也有自己的“话语权”是使穷人在经济增长中受益的基本条件。在建立强化市场型政府和制约利益集团的基础上,才可能建立有利于穷人能力提高的制度安排,如有利于提高穷人可行能力的人力资本及教育制度、医疗制度等;有利于提高穷人收入的就业制度、收入分配制度、社会保障制度及劳工政策等。在不能制约利益集团和国家权力的情况下,任何有利于穷人增长的制度安排都是很难形成的。

2. 制度与公共政策如何改善穷人的利益

有利于穷人增长的制度与公共政策应该具备扩展穷人的自由和可行能力的特征。森(2001)以人为中心,认为最高的价值标准就是自由。“自由”是在“实质的”(substantive)意义上定义的,即享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力。一个人的“可行能力”(capability)指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。实质自由包括免受困苦,诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类基本的可行能力,以及能够识字算数、享受政治参与等等的自由。

森认为贫困可以用可行能力的被剥夺来合理识别。尽管低收入与可行能力之间有密切的联系,但贫困的实质不是收入的低下,而是可行能力的贫困。因此,提高人的可行能力一般也就会增强人的生产力和反贫困的能力。收入的不平等、性别歧视、医疗保健和公共教育设施的匮乏、高生育率、失业乃至家庭内部收入分配的不均、政府公共政策的取向不同等等因素都会严重弱化甚至剥夺人的可行能力。

森的“可行能力”理论对政府制定有利于穷人的制度与公共政策有重要的实践意义。公共支出应该合理配置资源,例如合理分配教育资源以使穷人从中受益、改善穷人的卫生医疗条件、增加对穷人的社会保障水平等,从而提高穷人的可行能力。森认为,公平分配国民教育资源,使全体国民具有享受教育的均等权利,尽可能保证人与人之间在竞争起点上的平等,是矫正各种社会不平等的基础条件,是减少贫困、促进社会稳定的最重要的制度安排。

3. 公共支出的合理结构分析

经济增长是否有利于穷人,很大程度上取决于其判定标准。Kakwani和Pernia(2003)、Ravallion和Chen(2003)以及Son(2004)等众多学者从不同角度提出了自己的判定标准(Jan Priewe and Hansjorg Herr,2006)。这些标准可归纳为两类:一是相对标准,如果穷人的收入增长率超过了全社会或富人的增长率,则这种增长就是有利于穷人的经济增长。二是绝对标准,严格的绝对标准要求穷人的绝对收入的增长超过全社会(或非穷人)的平均水平,考虑到穷人和非穷人收入水平在初期的差距,这意味着穷人收入增长率要高出后者许多,实际上很难达到。绝对标准的定义却非常宽泛,认为贫困的缓解根本上取决于穷人的收入增长,而与非穷人的收入变化无关。因此,只要穷人的收入增长率大于零,这种增长就是有利于穷人的经济增长,即使社会平均或非穷人的收入增长率更高(因而事实上收入分配状况恶化了)。

笔者通过采用相对标准来判定经济增长是否有利于穷人,即用穷人的收入增长率是否超过非穷人(或称为富人,下同)。一方面是因为在我国经济高速增长背景下绝对收入减少不具有代表性,衡量穷人与非穷人增长率之间的相对关系更有实际意义;另一方面是因为世界银行、亚洲开发银行等国际组织大多采用这一标准,有利于我们以后进行国际比较。

如上所述,公共支出对提高穷人的可行能力有积极的作用,其合理的结构是既能提高穷人在经济增长中的受益,使穷人的收入增长率超过富人,又能使富人的收入增长率不低于某一目标值,从而保证公共支出不至于以牺牲全社会的经济增长来偏袒穷人。

三、模型

1. 假设

(1)两部门经济:城市现代部门与农村传统部门;两类劳动力:富人(非穷人)和穷人,其中富人在城市现代部门就业、穷人在农村传统部门就业。设传统部门人均收入为y1,人数为n1,则穷人初始总收入为Y1=n1·y1。

(2)现代部门的人均收入水平y2高于传统部门的y1,则富人初始总收入为Y2=n2·y2。

(3)人均收入取决于可行能力E且正相关,可行能力E取决于政府公共支出存量K且正相关,公共支出量为I,面向现代部门和传统部门,I、K均为外生变量。

设y1=k.E1,E1=θK1,其中k、θ为取值于(0,1)内的参数,

公共支出发生后,K1'=K1+"I,E1'=δK1',y1'=y E1',其中δ为传统部门在公共支出中的比例,取值范围为(0,1)。

(4)穷人可行能力的提高会增加穷人的就业机会,设穷人向城市现代部门迁移率为,则:

迁移后穷人的总收入为:Y1'=(n1-"n1)y1'+"n1y2'

同理可知,对现代部门有:y2'=k E2',E2'=θK2',K2'=K2+(1-δ)I,则

迁移后穷人的总收入Y1'=(n1-εn1)kθ(K1+δI)+θn1[k]θ(K2+(1-δ)I)]

如果令gr和gm分别表示传统部门和现代部门的增长率,g1和g2分别表示穷人和富人的收入增长率,则:

同理,可以得到富人的收入增长率为:

(5)有利于穷人的经济增长应使穷人的收入增长率尽量高于富人,即g1>g2,有

可以证明此时△g取极大值,即经济增长是最有利于穷人的。

(6)富人的收入增长率不低于某一给定值,即g2>g*,有

(7)公共支出及初始富人和穷人的可行能力(存量)为外生变量,并且富人的可行能力大于穷人的可行能力,即满足:K2>K1>I>0

2. 分析

从1)式中可以发现g1与δ的关系取决于的符号。当时,即ε<0.5,g1与δ正相关,即g1随着δ的增大而增大;当时,即ε>0.5时,g1与δ负相关,即g1随着δ的增大而减小。由于我们设定K1,K2,I是外生的,所以g1与δ的关系实质上取决于内生的的大小,即我们创造的穷人向现代部门迁移机会的大小。2)式的经济含义在于,穷人的收入增长率实际上是传统部门和现代部门的增长率的加权平均。它既受益于传统部门也受益于现代部门,当人口迁移率比较低时,穷人主要受益于传统部门的增长率,因此与传统部门的公共支出比率正相关。而当人口迁移率较高时,穷人主要受益于现代部门的增长率,因此与传统部门的公共支出比率负相关。

3)式表明,富人的收入增长率都与传统部门的公共支出比率负相关,即对传统部门的公共支出比率越高,富人收入增长率越低。4)式表明有利于穷人的经济增长的基本条件,当对传统部门的公共支出比率满足这一基本式时,穷人的收入增长率高于富人的收入增长率,这一比率受迁移率的影响。5)式表明经济增长最有利于穷人,即穷人收入增长率超过富人收入增长率的部分达到最大时的条件。有意思的是,这一取值只与"有关,与!无关,并且">0.5。表明在g1与!负相关的条件下,如果"取某一个大于0.5的特定值,将使穷人从经济增长中获得最大的好处。6)式是保证富人的收入增长率不低于某一目标值的条件,可以证明,当K2>K1>I>0,有:

表明δ的取值范围确实存在,此范围为:

意味着以这样的比例对农村进行公共支出既能提高穷人在经济增长中的受益,使穷人的收入增长率超过富人,又能使富人的收入增长率不低于某一目标值,从而保证有利于穷人的公共支出不至于损害富人的收入增长。

四、结论及政策建议

模型表明,穷人向现代部门的迁移能力与政府对农村的公共支出比例密切相关。当穷人具有较强的向现代部门的迁移能力(迁移率超过50%)时,使穷人获得最大的收益的经济增长模式才有可能出现。此时,穷人的收入增长率与政府对农村的公共支出比例呈负相关,可以通过不断减少对农村的支出比例、增加对城市的支出比例来促进穷人的收入增长。当穷人向现代部门的迁移能力不足(迁移率低于50%)时,要使经济增长有利于穷人必须通过增加政府对农村的公共支出实现。

大量研究证实,目前我国农村向城市的迁移率不足50%,因此仍处于迁移能力不足阶段,穷人获得最大的收益的经济增长模式不可能出现。同时也表明,要使经济增长有利于穷人必须通过增加农村在公共支出中所占的比例。然而,就长期来看,要想使穷人从经济增长中获得最大收益,一系列旨在提高穷人可行能力,进而增加穷人向城市现代部门迁移机会的公共政策必须实施。

第一,给予穷人表达意见的机会,并让穷人参与公共政策的制定。如在人大代表的构成结构上进行改革,多吸收农民的利益代言人进入代表行列。同时,还应通过各种渠道使穷人参与到影响他们生活的事件中,如让穷人参与公共支出结构与制度的设计与需求,公开实施监督和评价,消除由于性别、民族、种族、地区和社会地位的差异而造成的社会障碍。

第二,给穷人创造更多的机会。通过刺激经济增长,以市场和非市场行为相结合的方式强化穷人自身的可行能力积累(诸如受教育程度和卫生保健),扩展他们的自由度和就业机会。各级政府应将创造就业作为最主要的发展目标之一,积极促进农业劳动力转移。中央政府应明文限制各地区政府歧视农村劳动力的随意性做法,制定公平竞争的农民工就业政策,鼓励农村劳动力有序流动和转移。

第三,加强社会保障。国家应采取有效行动,给予最底层穷人物质和精神保障。进一步完善穷人面临疾病、经济打击、歉收、自然灾害和暴力时的社会保障制度,同时在发生上述情况时帮助他们应付所出现的负面影响。

摘要：尽管在过去的30年里中国在经济增长方面取得了巨大的成就,但近十几年来穷人的处境却开始恶化。如果没有公平的宪政秩序,就不可能创建符合穷人利益的制度与公共政策,进而就不可能使穷人从经济增长中获益。作为制度与公共政策重要组成部分的公共支出对有利于穷人的经济增长的形成有重要作用。本文的分析表明,二元结构下政府对农村的公共支出比例与穷人向现代部门的迁移能力与密切相关。当穷人向现代部门的迁移能力较强时,可以通过不断减少对农村的支出比例,增加对城市的支出比例来促进穷人的收入增长;当穷人向现代部门的迁移能力不足时,要使经济增长有利于穷人,必须增加政府对农村的公共支出比例来。

8.公共政策分析模型 篇八

关键词：SVAR模型；货币政策冲击；货币政策传导机制

宏观经济学作为应对“大萧条”的产物，于20世纪40年代成为一门独立的学科。宏观经济学的发展与计量经济学的发展密不可分。宏观经济学理论的演进依赖于计量经济学的发展，同时又充实了后者的理论框架。从某种意义上概括来讲，宏观计量经济学研究方法的演进过程，是从简约式到结构式的演变过程。与之大致相对应的发展阶段则为传统计量经济学和现代计量经济学，前者概率结构已知、参数未知且具有稳定性，后者则概率结构和参数未知、不稳定。

在货币政策研究领域中，早期西方学者采用传统的Cowles Commission模型以及伦敦学派模型（LSE模型）。这些模型在运用中存在诸多缺陷，如缺乏经济理论基础、无法用于政策评估和预测等等。针对传统的宏观计量模型的缺陷，学者们提出了优化的模型予以弥补。Sims（1980，1986）先后提出了向量自回归模型（VAR模型）和结构向量自回归模型（SVAR模型），并率先将SVAR模型运用于宏观经济学领域。随后Bernanke（1986）、Blanchard和Quah（1989）提出了各自的研究方法并运用于宏观经济学（尤其是货币政策）领域的研究中。

一、 计量模型的演变

1. 传统的Cowles Commission 模型。作为传统的用以研究货币政策有效性和货币政策传导机制的计量方法， Cowles Commission模型旨在量化分析经济体系中外生变量对内生变量的影响。如在研究货币政策传导机制中，货币政策制定者所能控制的变量，即各类货币政策工具，被看作是外生变量；各类宏观经济变量，即货币政策最终目标，被看作是内生变量。

模型表达式：Cowles Commission 模型的动态模型表示为：

AYt-1Mt-1=C1（L）Yt-1Mt-1+C2（L）（Mt）+?着Yt?着Mt

其中，Y代表宏观经济指标向量，为内生变量；M代表货币政策指标，由货币政策制定者和经济体系的交互关系决定，为外生变量；M代表货币政策变量的子矩阵，为货币政策制定者直接并完全控制的变量。一般而言，模型设定条件为rankRi（D1|D2...|Dn）=n-1。

模型的缺陷：20世纪70年代，学者们发现采用Cowles Commission 模型进行宏观经济模型设定，无法很好的解释经济指标数据，无法体现经济学理论，也不关注模型的统计结构，对于政策评估和预测的实际意义也不大。

为了弥补Cowles Commission 模型的这些缺陷，计量学理论界相继出现了多种计量方法，包括LSE模型（London School of Economics approach），VAR模型，SVAR模型以及跨期最优真实经济周期模型（Interemporal Optimization-Real Business Cycle Model）。

2. 伦敦学派模型（ LSE模型）。LSE模型采用简化式，对数据进行一般化推导。来自Lucas and Sims的批评，认为LSE模型的数据拟合度较差，与经济理论相脱节，且仍未能涉及到经济政策评估。以货币政策传导机制研究为例，在LSE模型中，考虑到将货币供给作为外生变量以研究货币政策传导。基于跨期最优理论，理性的经济主体会作出最优化的选择，这也使得没有经济变量是完全的外生变量（Sims，1980）。在货币当局将货币供给作为达到宏观经济目标的操作工具时，货币供给不仅反映了产出和通胀，同时也是原因之一。因此，由于假设货币供给是外生变量，LSE模型忽略了变量之间的交互关系。

3. 真实经济周期模型（RBC模型）。与标准的货币均衡模型不同，Farmer（1997）模拟了一个具有真实经济周期的经济体，用以分析时间序列的一些特性，尤其是货币、价格、产出和利率之间的相互关系。真实经济周期模型也叫跨期最优模型，是应对Lucas 批评的直接产物。该模型的参数估计独立于外界政策边界，并被独立识别。通过引用效用函数的特定特性，Farmer（1997）设定了货币在融资交易中相对重要的地位。一般均衡理论认为稳定状态的均衡是不确定的，从而导致动态随机均衡的两个特性：一是根据代理模型理论，则能够比较容易的例举出由冲击所带来的经济周期的例子；更为重要的是，模型中的动态随机均衡很好地体现了美国各宏观数据时间序列中存在的动态特性，以及相互之间的交互机制，并运用不确定性来解释货币动态变动。运用RBC模型能够在少量假设前提下很好的解释真实数据反应函数中长期渐凸的形状。

但RBC模型存在较为严格的假设，即假设微观经济主体能够采取跨期最优行为，微观经济行为形成的微观经济数据通过简单加总形成宏观经济数据，并用于参数校准 ①。在个体行为存在差异的情况下，假设微观经济行为不会对宏观经济行为产生影响，值得怀疑（李广众、陈平，2002；何新华，2007）。RBC模型另一个缺陷在于，借助于复杂的计算机编程，模型可以容纳尽可能多的经济变量，并由此可以促进模型的精确度，但参数空间会变得极为庞大，且变量之间的关系也变得难以解释。An和Schorfheide（2007）提出了在贝叶斯框架下进行RBC模型的参数校准，但会带来更多的数学计算。

4. 向量自回归（VAR模型）。Sims（1980）提出的向量自回归模型（VAR模型），采用联立方程组的形式。模型的设立可以与经济理论相脱离，将内生变量与模型中的全部内生变量的滞后项进行线性回归，从而估计出各变量间的动态关系。

含有N个变量滞后k期的VAR模型表示如下：

Yt=c+∏1Yt-1+∏2Yt-2+…+∏kYt-k+ut，ut～IID（0，?赘）

其中，Yt=（y1，t，y2，t，…，yN，t）'， c=（c1，c2，…，cN）'，

∏j=?仔11.j ?仔12.j … ?仔1N.j?仔21.j ?仔22.j … ?仔2N.j?仔N1.j ?仔N2.j … ?仔NN.j，j=1，2，…，k。

ut=（u1t，u2t，…，uNt）'

Sims（1980）、Engle和Granger（1987）以及Johansen（1988）奠定了VAR模型在处理宏观非平稳数据研究中的地位。本质上，VAR模型仍具有简约化方程的性质，但其过于依靠参数估计，且缺乏经济理论基础（Cooley& LeRoy，1985），无法描述变量之间确切的概率结构。

5. 结构向量自回归（SVAR模型）。为了应对Lucas批判，弥补VAR模型的缺陷，Sims（1986）、Bernanke（1986）提出了结构向量自回归模型，即SVAR 模型。相对于VAR模型，SVAR模型设定的重点在于根据经济理论进行结构性冲击识别条件的设定以及结构性冲击的识别。换言之，经济理论中变量之间的动态关系在SVAR模型中体现为结构性冲击之间的动态关系。

从技术上来讲，SVAR模型在运用中存在多种分解方式，其中包括Choleski分解、Sims-Bernanke分解以及Blanchard-Quah分解等，存在各自的适用条件和优势。

（1）Choleski分解。在Choleski分解中，只有当设定的模型中赋予了额外的限定条件，脉冲反应方程才能够被识别。这也是三类分解中唯一需要足够多的识别条件的分解方式。

（2）Sims-Bernanke分解。Sims（1986）、Bernanke（1986）提出了Sims-Bernanke分解法。在这一方式中，G的设定条件仅需大于（n2-n）/2，因此识别结果有两种，一种为恰好识别和过度识别。

（3）Blanchard-Quah分解。Blanchard和Quah（1989）提出了VAR模型的Blanchard-Quah分解法。在这一方式中，假设{yt}的差分序列为平稳序列，{zi}为平稳序列。方程表达如下：■，残差表达式为： e1te2t=g11 g12g21 g22?着1t?着2t。

与传统的宏观计量模型相比，SVAR模型可以通过结构性冲击之间的动态关系体现经济理论关系，从而增强了模型设定的理论基础。在SVAR模型中，剔除t-1期时所有的预期因素，得到“冲击”因素。传统的宏观计量模型多采用联立方程组的形式，较少区分预期和非预期因素。与传统的宏观计量模型相比，SVAR模型更注重对宏观变量中非预期因素的分析。而在货币政策研究中，预期和非预期因素对于货币政策有效性以及货币政策传导机制均会产生较大的影响。

二、 SVAR模型在货币政策研究中的运用

目前，国内外货币政策领域的研究主要集中于四个方面：一是货币政策有效性问题，主要研究一国货币政策对于产出、通货膨胀等宏观经济变量是否产生影响；二是货币政策传导机制问题，主要研究货币政策经由某种渠道或变量作用于操作工具、中介目标并最终影响到实体经济的路径和过程；三是货币政策操作规则研究，包括对一国选择的货币政策方案进行研究，探讨最优货币政策方案；四是对现行的货币政策的实施效果进行评价。其中，国外学者运用SVAR模型广泛开展货币政策有效性研究和货币政策传导机制研究，目前国内的研究相对较少。运用SVAR模型开展货币政策领域研究中涉及以下几方面：

1. 货币政策冲击变量的选择。运用SVAR模型对货币政策相关领域进行研究，首先要科学地选取货币政策冲击变量。在实证研究中，还要解决所选取的货币政策冲击多大程度上与中央银行的行为相关；反之，中央银行的行为多大程度上影响到货币政策冲击变量。Bernanke和Mihov（1995）认为，现实中货币政策冲击来源于两个原因，一是中央银行对于当前经济形势的信息不对称，二是中央银行对于产出目标和通货膨胀目标权重的摇摆不定。前一个原因既来自于收集数据和修正数据之间的时滞，造成观察误差，也来自于决策中的时滞。

中央银行或货币当局的信息集构成识别货币政策冲击核心要素。这一信息集依赖于与政策工具相关的具有较高频率的、可获得的数据（Matteo Fragetta，2010）。也就是说，充当货币政策冲击的指标变量，一是能够为中央银行直接控制，或中央银行作用于政策工具变量直接进行调控；二是短期内不受货币需求变化的影响；三是数据具有可获得性，具有一定的变动频率。

现有的国内外相关研究选取的变量主要分为三类：

第一类是各层次的货币供应量，包括基础货币、M1、M2在内的货币供应量（Sims，1986）。Strongin（1995），Christiano（1994）等则认为，这些指标受到货币需求冲击的影响较大，且与货币政策操作不直接相关。国内学者在选择货币政策冲击识别变量时，刘斌（2001）、许少强等（2009）选取基础货币；李强（2009）选取基础货币和广义货币；王君斌、郭新强（2011）则同时选取货币供给水平和货币增长率，得出差异性结论。

第二类指标变量是短期利率（Bernanke & Blinder，1992，Sims，1992）。我国尚未完全实现利率市场化，无法形成完备的利率期限结构，因此选取合适的短期利率作为指标变量具有一定难度。部分学者选取CHIBOR作为指标变量，但结果显示反应不灵敏，因此不适合充当政策冲击变量。这类指标变量主要有，许少强等（2009）、谢启超（2011）选取7天同业拆解利率；周江涛（2011）、贾少龙（2012）选取了货币供应量增长率和基准利率。

第三类指标变量是金融体系流动性。中央银行通过公开市场操作、调整存款准备率能够直接调控这类指标，体现政策调控效果，并能够影响着商业银行的信贷扩张。研究中，西方研究者选取的指标包括超额现金准备、超额准备率、混合超额准备率（Non-borrowed Reserves Mixed）（Strongin，1995）以及银行超额准备（Magus Saxegaard，2006；孙小丽、杨晓光，2008）等。

第四类指标是信贷规模。在特定阶段，选取信贷规模作为我国货币政策冲击的识别指标具有一定的合理性。王延军、温娇秀（2009）研究我国不同时间段货币政策有效性时，同时选取了 和信贷规模作为货币政策冲击变量。

2. 宏观经济变量的选取。在国内外的研究中，宏观经济变量的选取包括GDP/GNP、物价总水平/通货膨胀以及失业率等。就研究的领域侧重点的不同，选取的变量还包括资产价格水平波动等。冲击变量主要选取国际石油价格冲击、货币供应量冲击等。刘斌（2001）选取了剔除物价因素的实际投资、实际消费，以研究货币政策冲击对实际变量的影响。

3. 识别条件的设定。Campbell和Mankiw（1987b）和Clark（1987）假设存在“趋势性”和“周期性”两类冲击，互不相关 ，且“趋势性”扰动对失业率无影响。Blanchard（1989）假设存在两类扰动，相互正交，且均对失业率无长期影响；对产出仅存在短暂影响的扰动界定为需求扰动，对产出存在恒久影响的扰动界定为供给扰动。

国内采用SVAR模型运用于货币政策领域中时，基本沿用了国外研究中的设定条件。刘斌（2001）采用SVAR模型中的Cholesky分解法，将系数矩阵G设为下三角矩阵。李强（2009）采用SVAR模型验证我国的货币供应量能否对资产价格波动做出及时反应时，根据资产的财富效应理论、托宾Q理论以及金融加速器理论等，设立了10个可识别条件包括货币供应量能够对当期的通货膨胀、产出以及资产价格做出反应等。

4. SVAR模型的缺陷。基于SVAR模型研究货币政策，一般存在如下的缺陷：一是基准模型中难以涵盖较多变量，造成较大的模型设定误差。货币政策的实施会对经济各变量产生冲击，同时政策的执行效果又受到诸多因素的影响。因此，货币政策领域的研究，往往需要关注大量的经济变量。但在基准模型中一旦纳入较多的变量，会增加理论基础以满足识别条件的设定，同时也会增加大量的计算量，相应的需要更多的数据。二是基于SVAR模型的脉冲响应函数，仅能基于基准模型中涵盖的变量，无法获得其他变量与货币政策冲击之间的动态关系。三是SVAR模型在研究中，不同变量采用对称的滞后阶数，并不符合现实情况。这也是SVAR模型普遍的缺陷。

三、 结论

自Sims（1980，1986）推出该模型以来，VAR、SVAR模型逐步成为最为重要的宏观计量模型。以Blanchard、Bernanke为代表的学者将这一模型运用于货币政策研究领域，尤其是货币政策传导机制领域。近年来，我国研究人员开始较多的采用该模型研究各类宏观领域。就货币政策领域的研究而言，当前的研究仍较多的集中于货币政策有效性的研究，即货币政策在长、短期内是否对产出、通货膨胀等宏观变量产生影响。对货币政策传导的研究也较多的集中于对货币政策传导效果的判断上，未能充分发挥该模型在货币政策传导机制领域中的研究特。因此，有必要运用SVAR模型全面剖析货币政策传导机制中信贷传导、利率传导以及资产价格传导机制的微观机理，深入探究影响我国货币政策传导效率的深层次的、本源性的原因。

注释：

①校准法是通过参数的设置生成一些模拟结果比如变量的周期性和变化幅度，并将模拟结果与经济周期的特征事实相比较的评价方法。

参考文献：

1. 何新华， 宏观应用计量经济学现状及发展趋势. 中国社会科学院世界经济与政治研究所工作论文 DSWF200701，2007.

2. 李广众，陈平，金融中介发展与经济增长：多变量 VAR 系统研究.管理世界，2002，（3）：52-59.

3. 刘斌.货币政策冲击的识别及我国货币政策有效性的实证分析.金融研究，2001，（7）：1-9.

4. 贾少龙，中美货币政策变动与中国资产价格变动. 经济问题，2012，（2）.

5. 许少强，张记伟，外汇市场压力下中国货币政策效果的实证分析.国际金融研究，2009，（9）：64-72.

6. 王君斌，郭新强，产业投资结构、流动性效应和中国货币政策.经济研究，2011，（S2）.

7. 王延军，温娇秀.中国货币政策阶段性效应的实证分析.经济与管理，2009,（10）.

8. 周江涛，我国的货币政策对住宅价格的影响效果分析——基于SVAR模型的实证研究.甘肃社会科学，2011，（5）.

作者简介：朱磊，上海交通大学安泰经管学院博士生，就职于中国人民银行上海总部。