登记制度改革

登记制度改革（8篇）

1.登记制度改革 篇一

登记制度改革政策出台过程

2013年11月12日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 》：推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。

2013年12月28日，人大常委会对《公司法》作出修改。2014年2月7日，国务院批准《注册资本登记制度改革方案》。2014年2月14日，国家工商总局发文要求停止企业年检。2014年2月19日，国务院对涉及市场主体登记的两部法规予以废止，对包括《公司登记管理条例》在内的八部法规作出修改。

2014年2月20日，国家工商总局对涉及市场主体登记的四部规章进行了修改，发布新的《公司注册资本登记管理规定》。

2014年3月1日，新的登记制度正式启动实施。

2.登记制度改革 篇二

产权登记是企业国有产权管理的基础, 指导企业的产权界定, 国有企业改制, 企业合并分立, 产权转让, 资产划转等工作, 国有企业产权制度改革就是把国有资产的所有权与经营权分开, 推动国有资产的产权以资本运作的形式, 实现产权的流动和重组。2012年国家下发《国家出资企业产权登记管理工作指引》并颁布了新的《国家出资企业产权登记管理暂行办法》, 对国有企业产权登记进行了重新的定位, 即将其视为国家出资企业及其对外投资所形成的产权关系的一种客观记载, 记载了混合所有制下国家出资企业及其对外投资企业产权的总体情况, 反映国有资本在不同级次、组织形式、地域、国民经济行业和企业内部主附业的分布情况, 动态记载和深层次分析企业产权变动原因、产权流动方向及产权配置效率等信息, 对相关企业产权配置过程实施有效监督与管理, 为国家出资企业改革发展及国有经济布局与结构调整提供决策依据, 为促进国有资本与民间资本有机结合、有序流转打下基础。

国有产权登记的新特点

1.延伸了产权登记的层级

本次产权登记工作改革除了纯国有经济成分企业以外, 还将混合所有制企业、再投资企业一并纳入登记范围, 将产权登记边界延伸至三级企业, 力求整体反映国家出资企业的产权分布情况。

2.填补了境外产权登记的空白

随着改革开放不断深入和经济全球化的影响, 越来越多的企业利用资本运作等方式不断地扩大境外投资, 使得境外国有资本的规模日益庞大。为了加大对境外国有产权的监管, 本次产权登记改革将境外国有产权一并纳入登记范围。

3.丰富了产权登记的内容

要求企业登记国有资本的基本信息, 包括企业股东出资及所占比例情况, 各项经济行为发生时的过程资料及企业年度各项财务指标, 借此增强产权登记数据的实用性, 提高产权登记工作的指导价值。

4.实现了产权登记的信息化管理

新的国有产权登记信息化系统的启用实现了国有产权登记的网上申报, 网上审核和网下存档的工作新模式, 推进了国有产权登记的信息化建设, 简化了办理程序, 提高了办事效率, 降低了工作成本。

国有产权管理工作存在的问题与改革方向

1.增强产权登记的法律约束力

目前, 我国经济体制改革正处在战略性调整、产业结构性调整和国企改革攻坚阶段。而国有产权管理是经济体制改革的重中之重。充分发挥企业国有产权登记的基础性作用, 对国有资产进行界定、登记, 并出具相应的资信证明, 依法进行监督管理, 并将国有产权登记文件作为企业资产重组和产权变动的必备文件, 不断增强其在国有资产运营过程中的法律约束力。

2.协调与工商部门的关系, 建立规范流程

在实践中, 产权登记工作与工商登记工作密切相关。从理论上说, 产权登记主要是登记企业占有、使用国有资产的情况, 包括资产总额、实有资本、国资总额、国有资本金保障和维护资产所有者的合法权益;工商登记主要是确立企业的法人地位, 登记企业性质、基本情况、资金规模等基础信息, 保障企业的合法权益。在日常工作中经常发生企业注册资本与实收资本不一致的情况, 这就是企业工商登记与产权登记相脱节的缘故。

要改变这种状况, 首先, 要建立完备的制度体系规范产权登记与工商登记的关系, 明确它们在企业设立及发生经济变动过程中所起的作用, 认识到产权登记为工商登记的前提, 是工商变更的依据;其次, 要明确两者在企业的产权界定、国有企业改制、企业合并分立、产权转让、资产划转等工作中的指导性作用, 提高各企业单位的认识度和重视度;再次, 要根据各自登记的侧重点不同, 规范两者的登记规则、流程和经济性文件、过程性文件的留存方式。

3.完善产权登记网上信息系统, 强化分析职能

现有的产权登记软件中分析功能覆盖范围甚广, 不具有行业特殊性, 对国家出资企业的针对性也较差。所登记的数据和指标具有简单的覆盖性和平铺性, 分析功能尚不健全, 分析结果的针对性不强, 不具有指导意义。

针对上述情况, 应对软件的分析功能进行进一步细化, 分成两个层次:第一层次应为适合国资监管机构查看国有资本在整个国民经济行业的分布情况, 为国有经济布局和结构调整提供基础分析数据和决策参考, 推动国有资源的合理化配置;第二层次应为针对国家出资企业建立的查询分析系统, 方便企业了解集团内部资源的配置、分布和变动情况, 帮助企业提高资本使用效率, 调整资源配置的方向, 从而提高管理水平。

4.调整财务指标, 实现与财务数据的共享

目前, 产权登记系统设置的财务数据的录入与财务报表软件不具有兼容性, 数据指标不能通用, 造成数据信息滞后, 使用不便, 可利用价值不高。同时产权登记系统中录入的财务指标过于单一, 侧重收益情况而忽略了成本的构成, 这就造成分析结果不具有针对性, 看不出企业实际存在的问题, 影响决策者对企业经营状况做出正确的判断, 在一定程度上影响了企业的发展。

针对上述情况, 应探讨现有登记系统与财务软件兼容的可行性, 建立一个有效的信息系统, 实现财务数据与产权数据共享, 实现产权登记管理系统与企业财务管理系统的对接, 更好地满足出资人对国有资本的全方位监管。加强对财务数据的分析功能, 对核心数据进行提炼, 自动生成分析报告, 定期对国有资本的使用情况进行分析、预测, 对国有资本使用效率进行评价, 并提出建设性参考方案。

国有产权登记在国有企业中的作用

以集团公司为例, 通过全面的产权登记可以理清内部产权关系及所属各级企业的产权管理关系, 摸清业务板块分布、产权分布、级次状况等情况, 对诸如企业尚未进行改制、产权关系混乱、产权与管理权分离、产权交易程序不完善等问题可及时发现并解决, 为国有企业的改革提供准确、清晰、完整的依据。同时依托新的产权登记软件系统, 利用系统内的分析查询功能, 对各企业财务数据进行分析, 可进一步掌握国有资本的分布和使用效率情况。

1.确定企业发展方向, 调整国有资本分布

根据国资委确定的主营业务范围, 利用国有产权登记系统确定非主业企业, 按照改革的要求, 采取放开搞活或退出方式将国有资本抽离, 减少低效资产对国有资本的占用, 释放国有资本使用空间, 为资源的重新配置和整合提供必要的前提。对符合集团公司战略发展规划、属于集团主业范围内的企业, 以产权登记为基础重点, 分析企业生产经营状况、盈利能力, 以及长期发展趋势, 界定为集团核心骨干企业和优势中小企业两类, 并以此为依据调整国有资本分布, 大力发展核心骨干企业, 并重点扶持优势中小企业。

2.理顺产权关系, 合理分配资源

通过产权登记, 理清各企业间的产权关系和国有资本的分布领域, 整合集团内部同一领域内的国有资源, 采取吸收合并、兼并重组等方式进行资源的重新分配, 减少横向或纵向同类企业的数目, 优势互补, 集约生产;压缩管理层级, 使集团公司的各项决策和规章制度能够顺利的传达和执行, 提高企业的市场竞争力和品牌知名度, 从而提高国有资本使用效率。

3.规范国有产权交易行为, 强化监管职能

国有产权流转方式的多样性和程序的复杂性, 客观上造成了管理上的困难和障碍。产权登记能够记载国有资本从最初的投入及历次演变的全过程, 因此集团公司可以以产权登记为切入点, 实现从经济行为发生时核对产权登记状况, 到产权变动过程中对相关经济行为的审批, 再到产权变动后进行登记时核查经济行为发生时的各项程序性文件是否齐备, 是否完整的履行了相关程序的全过程监管, 避免了因监管不力而造成的国有资产流失, 全盘掌握集团内部所有产权流转情况, 作到“不重、不漏、不留死角”。以产权登记为主线, 将产权变动时的经济行为的审批、资产评估、进场交易环节统一纳入集团公司管理范畴, 在工作方式和手段上构成对各级企业产权流转的矩阵式管理。

4.加快建设国有企业现代管理制度的步伐

3.登记制度改革 篇三

新闻链接

@中国上海门户网站 《上海市社会组织直接登记管理若干规定》日前出台，今年4月1日起，在本市范圍内新成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织，可直接向社会组织登记管理机关依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。此外，根据现行法律法规，直接登记的社会组织在申请成立登记前，有部分行业的社会组织需要办理资质许可，主要包括5类：教育培训机构需教育部门许可，医疗机构需卫生部门许可，劳动技能培训机构需人保部门许可，养老机构需民政部门许可，认证机构需技监部门许可。另据了解，政治法律类、宗教类、涉外类等社会组织的登记仍由业务主管单位和民政部门双重管理。

@中国上海门户网站 上述规定的出台，旨在贯彻中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神，落实《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织，以更好地激发社会组织活力，促进社会组织健康有序发展。有专家学者对此给予积极评价，认为以直接登记为重点的社会组织登记管理制度改革，不仅是社会组织管理体制的一次深刻变革，更是政府管理理念、管理手段以及管理方式的重大转变。

4.登记制度改革 篇四

序言：近日，国务院印发《注册资本登记制度改革方案》，决定推行注册资本登记制度改革，按照便捷高效、规范统一、宽进严管的原则，创新公司登记制度，降低准入门槛，强化市场主体责任，促进形成诚信、公平、有序的市场秩序。

工商总局组织相关领域的专家学者和工商系统长期从事市场主体登记管理工作的同志对《注册资本登记制度改革方案》进行了解读，将分次进行刊载，敬请关注。

《注册资本登记制度改革方案》解读一

一、推进注册资本登记制度改革必将惠及民生

新修订的《中华人民共和国公司法》（以下称《公司法》）和国务院批准的《注册资本登记制度改革方案》（以下称《方案》）围绕公司设立制度进行了重大调整，大幅度降低了公司的设立门槛，还权于市场、还权于市场主体，一定程度上重新界定了政府与社会、政府与企业的权利（权力）边界，对于加快政府职能转变、创新政府监管方式、建立公平开放透明的市场规则、保障创业创新，具有重要意义。

一是有利于进一步优化营商环境。改革举措进一步放松了准入条件的管制，创业成本大幅度降低，能够有效激发投资热情，鼓励创业、带动就业，尤其是对小微企业特别是创新型企业的发展有大的推动作用。这对巩固当前经济稳中向好的发展态势是非常有利的，也符合新技术、新产业、新业态等新兴生产力发展的要求。注册资本登记制度是政府管理经济社会的一项基础性的制度，从长远看，这项改革将进一步促进市场在资源配置中起决定性作用，是符合十八届三中全会通过的《全面深化改革若干问题的决定》精神的。

二是有利于促进政府职能转变。改革举措突出强调了简政放权，创新监管方式，强化协同监管，落实部门监管责任等。改革要求从对企业微观活动的干预转向对市场主体行为、市场活动的监管，从传统的“重审批轻监管”转变为“宽准入严监管”，这将推动政府管理方式由事前审批为主向事中、事后监管为主转变，更加有利于形成宽松准入、公平竞争的市场秩序。国务院部署这样一项全局性的改革工作，对各级政府和政府部门提出了很高的要求，而市场主体和创业者从中受益。

三是有利于促进信用体系建设。从《方案》看，此次注册资本登记制度改革，要求转变监管理念和方式，强化信用监管、协同监管和社会共治，更加注重运用信息公示、信息共享、信用约束等手段，形成部门协同监管、行业自律、社会监督和主体自治相结合的市场监管格局。强调企业在享有改革赋予更多便利条件的同时，也要依法承担相应的信息公示等义务和责任。这些措施的实施必将有力地推动政务信息公开，从而促进政务诚信建设；有力地增强市场主体经营活动相关信息的透明度，保障交易安全，从而促进商务诚信建设。

二、推行注册资本认缴登记制，放宽注册资本登记条件，激发市场主体创业热情

现行注册资本登记制度是在我国建立和完善社会主义市场经济体制过程中逐步形成的，在培育市场主体、保障交易安全、维护市场秩序等方面发挥了积极作用。我国自1992年《公司法》颁布以来，公司制这种现代企业制度形式在我国得到了快速发展，已经成为企业发展的最主要形式。据统计，截至2014年1月底，全国实有各类企业1527.84万户，其中公司（含外商投资的公司）1224.90万户，占企业总量的80.17%。但制度设计中注重政府管控、准入成本过高的弊端也日益显现。按照公司法修正案和《方案》，推行注册资本登记制度改革，就较好地解决了现行注册资本登记制度在实际操作中遇到的问题，最大限度地为投资主体松绑，释放其投资创业活力，更好地让现代企业制度为发展我国经济服务。

此次注册资本登记制度改革的核心，就是注册资本由实缴登记制改为认缴登记制，并放宽注册资本登记条件。根据十二届全国人大常委会第六次会议审议通过的关于修改公司法的决定和《方案》，公司、公司股东（发起人）在注册资本管理方面增加了一系列权利：一是自主约定注册资本总额，取消有限责任公司最低注册资本3万元、一人有限责任公司最低注册资本10万元、股份有限公司最低注册资本500万元的限制，也就是说理论上可以“一元钱办公司”；二是自主约定公司设立时全体股东（发起人）的首次出资比例，也就是说理论上可以“零首付”；三是自主约定出资方式和货币出资比例，对于高科技、文化创意、现代服务业等创新型企业可以灵活出资，提高知识产权、实物、土地使用权等财产形式的出资比例，克服货币资金不足的困难；四是自主约定公司股东（发起人）缴足出资的出资期限，不再限制两年内出资到位，提高公司股东（发起人）资金使用效率。在登记注册环节，改革后，公司实收资本不再作为工商登记事项。在进行公司登记时，也无需提交验资报告。注册资本登记制度上述改革对于创业者而言，意味着注册公司“门槛”和创业成本最大限度的降低。

实行注册资本认缴登记制是注册资本登记制度改革的方向。但我们也注意到，包括银行业金融机构、证券公司、期货公司、基金管理公司、保险公司、保险专业代理机构和保险经纪人、直销企业、对外劳务合作企业、融资性担保公司、募集设立的股份有限公司，以及劳务派遣企业、典当行、保险资产管理公司、小额贷款公司等27个行业，仍然实行注册资本实缴登记制。我们以为，这主要是考虑到，一些特定行业由于行业自身和政府管理的特殊性，对其实缴注册资本的要求较高，特别是从国际上看，世界各国普遍对金融机构实施审慎监管，要求金融机构具备相当数量的实缴资本，以维护金融稳定。

需要强调的是，实行注册资本认缴登记制并没有改变公司股东以其认缴的出资额承担责任的规定，也没有改变承担责任的形式。股东（发起人）要按照自主约定并记载于公司章程的认缴出资额、约定的出资方式和出资期限向公司缴付出资，股东（发起人）未按约定实际缴付出资的，要根据法律和公司章程承担民事责任。如果股东（发起人）没有按约定缴付出资，已按时缴足出资的股东（发起人）或者公司本身都可以追究该股东的责任。如果公司发生债务纠纷或依法解散清算，没有缴足出资的股东（发起人）应先缴足出资。因此，这就要求公司的股东（发起人）在认缴出资时要充分考虑到自身所具有的投资能力，理性地作出认缴承诺，并践诺守信。

三、兼顾释放住所（经营场所）资源和改进社会管理的需要，简化市场主体住所（经营场所）登记

企业住所登记的功能主要是公示企业法定的送达地和确定企业司法和行政管辖地，而经营场所是企业实际从事经营活动的机构所在地。随着我国经济快速发展和社会投资热情的高涨，住所（经营场所）资源日益成为投资创业的制约因素之一。《方案》提出简化市场主体住所（经营场所）登记手续，由省级人民政府根据法律法规的规定和本地区管理的实际需要，自行或者授权下级人民政府作出具体规定，意在破解现阶段制约投资创业的住所（经营场所）资源瓶颈，同时兼顾社会管理、城市管理的特殊性。

现实中，很多企业，特别是小微企业、初创企业、新业态等，对住所（经营场所）的要求实际上很低。由各地根据本地区的实际，简化登记手续，放宽住所（经营场所）条件，有利于释放场地资源，方便市场主体准入，鼓励和加快社会投资。同时，由于中国区域经济社会发展不平衡，各地在社会管理、城市管理的要求也不同，因此，对住所（经营场所）的条件不能“一刀切”，作出统一规定，而是由地方人民政府按照既方便注册、又要保障社会经济生活规范有序的原则，作出具体规定。

在住所（经营场所）规范管理方面，需进一步落实政府各职能部门的协同监管责任。住所的规范管理是一个复杂的社会管理问题，涉及多个职能部门。一方面，市场主体要求放宽住所登记条件，根据其生产经营情况自主选择住所；另一方面，出于社会治理的需要，并非任何场所都可以注册为住所，例如注册登记的住所是违章建筑或危险建筑，就可能造成住所的合法性问题和严重的安全隐患；注册登记的住所是民用住宅的，经营者的经营活动可能扰乱邻里生活，造成民事纠纷。在现行的工商登记制度下，规划、环保、消防、卫生、建筑质量等许多管理功能被融入到市场主体的住所登记监管中，客观上导致各职能部门职责不清，监管真空的现象时有发生。制度设计的矛盾导致办公场地资源不能在市场经济中合理有效配置,降低了市场准入的效率。

因此，《方案》在赋予地方人民政府根据法律法规规定以及本地区管理的实际需要，对住所登记条件作出具体规定的同时，要求要加强对市场主体住所（经营场所）的管理，要明确各职能部门的职责，落实监管责任，保障经济社会秩序。工商行政管理部门根据投诉举报，依法处理市场主体登记住所（经营场所）与实际情况不符的问题。对于应当具备特定条件的住所（经营场所），或者利用非法建筑、擅自改变房屋用途等从事经营活动的，由规划、建设、国土、房屋管理、公安、环保等部门依法管理；涉及许可审批事项的，由负责许可审批的行政管理部门依法监管。《注册资本登记制度改革方案》解读二

构建市场主体信用信息公示体系、将企业检验制度改为企业报告公示制度和完善信用约束机制的举措，是《注册资本登记制度改革方案》的新亮点和新突破。

一、构建市场主体信用信息公示体系，推进信息公开和共享

随着电子技术的迅速发展，国民经济社会信息化进程不断被提速，信息化在行政管理、社会管理和企业管理的应用越来越广泛，大数据时代已经到来。而信息网络技术的发展更是为解决信息“孤岛”提供了技术支持和保障。充分利用现代电子技术、网络技术服务政府管理是新时代提升政府管理效能的有效手段。《方案》提出将构建市场主体信用信息公示体系作为“严格市场主体监管”的一条重要措施，正是适应了当代经济社会信息化发展的新趋势和新要求，也适应了社会公众对信息公开和信息共享的新期望。这要求我们要转变监管理念和方式，树立信用监管、协作化监管、社会化监管理念，实现从依托传统监管手段向更加注重运用信息公示、信息共享、信用约束等监管机制和手段的转变。

从《方案》规定来看，构建市场主体信用信息公示体系包括了两个方面内容：一是要完善市场主体信用信息公示制度。在发挥市场机制决定性作用，赋予市场主体更大权利的同时，强化市场主体主动公开相关信息的义务，以尽量减少交易、管理中信息不对称问题。这样，在制度层面为信息公开和信息共享提供了法制保障。二是要建设主场主体信用信息公示系统。这一系统的建立为信息公开和信息共享提供了最便捷的实现途径。市场主体信用信息公示系统运行，既立足于对市场主体信息的公示，又由于市场主体信用信息通过系统向全社会公示，也起到了对主体披露信息的监督。因此，市场主体信用信息公示系统是落实“宽进严格”最为重要的技术措施和保障手段，对于注册资本登记制度的改革以至于整个工商登记制度的改革来说至关重要。

《方案》明确市场主体信用信息公示体系要以企业法人国家信息资源库为基础，按照统一的技术规范和标准，搭建中央和省级两级信息平台。并要求加强公示系统管理，建立服务保障机制，为相关单位和社会公众提供方便快捷服务。这种规划，既考虑到了我国国家法人库建设规划和建设成果，又充分体现了法人库是社会诚信体系建设的基础，还考虑了各个管理部门既统一规范又各司其责，从而这一系统也成为我国社会诚信体系建设的有机组成部分，也必将为社会诚信体系建设提供重要支撑。

从《方案》对市场主体信用信息公示系统公示的内容规定来看，市场主体登记机关通过系统公示各类市场主体的登记、备案、监管等信息；市场主体通过系统公示其报告、股东出资情况、获得资格资质等信息。系统将通过数据共享，向有关政府部门或国家有关信息系统开放数据接口，各政府管理部门通过系统可以获取市场主体公示信息，作为其实施行政许可和监督管理的重要依据。市场主体信用信息公示系统有效地扩大了市场主体信息的公示范围，方便了社会各方对市场主体信息的需求和查询，真正实现了信息资源的社会共享，进而将对市场主体单一部门监管扩大为全社会共同监管。

二、将企业年检制度改为企业报告公示制度是企业监管制度的重大创新

企业检验是企业登记机关依法按根据企业提交的年检材料，对与企业登记事项有关的情况进行定期检查的监督管理制度。伴随着我国经济管理体制转型，企业检验制度在监督管理中发挥过积极作用，但也存在一些弊端。注册资本登记制度改革后，随着企业登记条件随之放宽，企业数量势必大幅增加，继续沿用原有的管理方式难以适应“宽进严管”的要求。

《方案》将现行企业检验制度改为企业报告公示制度，一方面充分借助信息化技术手段，采取网上申报的方式，便于企业按时申报；另一方面，强化企业的义务，要求其向社会公示年报信息，供社会公众查询。与现行的企业检验制度相比较，对企业的监管会更加有效。这个改革把传统的通过年检的方式，市场主体向监管部门负责，改为市场主体通过有关信息的公示向社会负责，突出了信息公示的服务功能。任何单位和个人都可以在市场主体信用信息公示系统上来查询企业的有关信息。对企业来说，也不用每年年检都要跑工商部门了，减轻了企业的负担。同时，增强了企业披露信息的主动性，也就增强了企业对社会负责的意识。这会使社会公众便于了解企业的情况，促进企业自律和社会共治，维护良好的市场秩序。

《方案》将报告公示作为企业的一项法定义务。企业每年在规定期限内通过市场主体信用信息公示系统向工商行政管理机关报送报告，并向社会公示，供社会公众查询，企业对报告的真实性、合法性负责，这为政府相关部门有效采集和社会公众查询企业真实状况奠定基础。工商行政管理机关通过抽查的方式对企业报告公示的内容进行监管，将未按规定报送公示报告的企业载入经营异常名录，以信用监管方式取代行政处罚方式，达到引导企业规范经营的目的。同时，将检验改为报告公示，也有利于避免市场主体因疏忽大意而陷入不可逆转的退市境地，彰显政府服务功能。对于经检查发现企业报告隐瞒真实情况、弄虚作假的，和对未按规定报送公示报告而被载入经营异常名录或“黑名单”的企业，工商行政管理机关将企业法定代表人、负责人等信息通报公安、财政、海关、税务等有关部门，各有关部门采取相关信用约束措施，从而更有效地监管企业，促进其诚信守法经营。

三、完善信用约束机制，促进社会诚信建设

《方案》提出了通过完善信用约束机制等监管措施来推动实现“严管”。实施注册资本登记制度改革以后，市场主体数量会快速增长。“宽进”情况下如何“严管”是新形势下政府迫切需要解决的问题。目前条件下，充分运用现代信息技术手段，以信用信息公示系统为依托，通过完善信用约束机制，实现协同监管，是一个可行而有效的手段。

从《方案》规定内容来看，完善信用约束机制，政府需要从以下方面着手。一是建立经营异常名录制度。将未按照规定期限履行报告和公示义务的、通过登记的住所或者经营场所无法取得联系的市场主体载入经营异常名录，并在市场主体信用信息公示系统上向社会公示，警醒市场主体，促进市场主体改过自新的同时，提醒社会对其警戒。二是建立联动响应机制。完善以企业法人法定代表人任职限制为核心内容的失信惩戒机制，加大企业失信成本，促进企业诚信守法。对被载入经营异常名录或“黑名单”、有违法记录的市场主体及其相关责任人，各有关部门要采取有针对性的信用约束措施，形成失信企业“一处违法，处处受限”的局面。三是建立健全境外追偿保障机制。将违反认缴义务、有欺诈和违规行为的境外投资者及其实际控制人列入“重点监控名单”，并严格审查或限制其未来可能采取的各种方式的对华投资。

《注册资本登记制度改革方案》解读三

《注册资本登记制度改革方案》中关于“发挥社会组织的监督自律作用”、“强化企业自我管理”、“加强市场主体经营行为监管”、“强化司法救济和刑事惩治”的内容和措施，将有利于实现“严管”的要求。

一、充分发挥社会组织作用，促进行业自律和社会共治

《方案》要求发挥社会组织的监督自律作用。行业协会、中介机构等社会组织贴近市场主体，具备相关专业知识，对维护相关领域经营环境有主动作为的积极性，是加强对市场专门领域监管的重要力量。随着社会主义市场经济体制的不断完善，以及行业协会、中介机构等社会组织的自我发展，除了政府监管部门对市场监管之外，通过行业组织自律实现对市场秩序的监管与维护已经成为市场监管机制作用的重要表现形式。目前，介于市场主体与政府监管机构之间的各类行业协会和中介机构承担着越来越多的社会服务和社会自治事务，发挥着越来越重要的作用。特别是政府职能由直接管理向间接管理转变所留下的监管空间，需要行业自律组织及时进行填补。

因此，落实《方案》要求，提升社会组织参与市场监管的能力，就要积极引导、创造条件，充分发挥行业协会在行业管理、监督、约束和职业道德建设等方面的作用，督促本行业成员企业履行出资义务和社会责任。要鼓励会计师事务所、公证机构等专业服务机构发挥其所具有的专门知识和专业技能来对市场主体及其行为进行相关领域的监督作用。要支持行业协会、仲裁机构通过调解、仲裁解决股东之间、公司与股东之间股权纠纷、公司治理事务纠纷。要鼓励发展和支持信用评价机构等第三方机构开展对市场主体信用评级，为政府和相关公众了解市场主体提供参考。通过这些措施，调动一切可以调动的积极因素，促进行业自律和社会共治，加强对市场主体的监管，促进其规范健康发展。

二、落实企业主体责任，强化企业自治

此次改革就是要将市场可以解决的问题交还给市场，同时加强主体自律、行业自律和社会监管，最终建立诚信经营的市场体系。因此，《方案》要求强化企业自我管理。通过强化企业自律自治，落实企业主体责任，既可以促进企业合法经营、诚信经营，也可以有效地提升市场监管效能。

市场经济条件下，企业是市场竞争主体，当然也就要求企业同时必须成为责任主体。放宽注册资本等事项管制，建立企业信用信息公示制度，就是变企业对政府负责为企业对社会负责，充分发挥市场机制的作用，调动社会积极性，利用社会化监管来取代单纯的行政监管。尤其是市场主体信用信息公示系统建立起来后，公示范围进一步扩大，企业相关信息更加透明，企业的各种失信行为将被如实披露，为社会公众、政府各管理部门、行业组织对企业信用状况进行评价和监督提供了机制保障，将对企业形成较强的信用激励和信用约束作用，这对于企业加强自我规范和自我管理提出了更高的要求。因此，强化企业自律自治、落实企业主体责任必须内外并举，使企业充分发挥遵纪守法的主观能动性。一方面，要通过注册资本登记制度改革的宣传，积极引导公司股东（发起人）正确认识注册资本认缴的责任，理性作出认缴承诺，切实做到践诺守信。要督促和引导企业履行好相关信息公示义务，接受好外部监督约束。另一方面，外因要通过内因起作用，企业要自觉地根据制度的变化健全自我管理机制，进一步完善内部治理结构，强化股东间的监督和约束，发挥企业内部独立董事、监事的监督作用，落实企业主体责任，诚信经营。

三、强化部门协同，加强市场主体经营行为监管

《方案》提出要加强市场主体经营行为监管。市场主体经营行为具有动态性、多样性、多维性，特别是随着工业化、信息化、全球化的发展，跨越国界、空间即时交易已经成为现实，对市场主体经营行为监管将变得更为复杂，涉及部门越来越多，涉及面越来越广，跨国合作越来越普遍。这些变化，更需要强化部门协作，相互配合，切实形成监管合力。

因此，按照《方案》要求，注册资本登记制度改革后，各有关部门要加强对市场主体、市场活动监督管理，落实监管责任，切实维护市场秩序。工商行政管理部门在依法加强对市场主体准入行为和退出行为监管的同时，要强化市场监管和行政执法职能，大力推进反不正当竞争和反垄断执法，加强对各类商品市场（包括网络商品交易及有关服务）的规范管理，强化流通领域商品质量监管，严厉打击侵犯商标专用权和销售假冒伪劣商品违法行为，严肃查处虚假违法广告，严厉打击传销，严格规范直销，维护经营者和消费者合法权益。各行业主管部门、许可审批部门与综合监管部门都要依法履行各自职能范围内的监管职责，加强对市场主体及其行为的监管。同时，各部门间应当加强协调配合，理顺监管执法部门职责关系，形成各部门各司其职、相互配合、齐抓共管的工作机制，共同维护统一开放、公平诚信、竞争有序的市场秩序。

四、强化司法救济和刑事惩治，进一步发挥司法权维护市场秩序的作用

《方案》要求，强化司法救济和刑事惩治。司法机关的民事救济和刑事惩治是对合法民事权利的保护和对严重违法行为的惩罚，对维护经济社会秩序稳定具有基础性的作用。要明确行政机关和司法机关的职责分工，切实保障当事人或利害关系人的司法救济。因工商登记争议引发的民事纠纷，当事人或者利害关系人依照人民法院生效裁判文书或者协助执行通知书提出工商登记申请的，只要是符合法定登记条件的，工商行政管理机关都应当依法办理。贯彻依法行政的原则，工商行政管理机关对于登记环节中申请材料的审查要坚持形式审查的原则，以尊重市场主体的意思自治。依法惩处各种扰乱社会主义市场经济秩序的违法犯罪行为是有效维护市场经济秩序的一个非常重要的不可或缺的手段。工商等有关行政管理部门在监管执法中发现市场主体违法行为涉嫌犯罪的，要及时移送公安机关立案查处。各相关行政管理部门都要积极配合公安机关、检察机关、人民法院履行职责，严厉惩治各种违法犯罪行为。

五、先立后破，为改革顺利推进提供法制保障

注册资本认缴登记制改革涉及到公司的基本制度。按照十八届二中全会和十二届全国人大一次会议依法推进改革的精神，需要完善有关的法律制度。为此，《方案》要求加快完善市场主体准入与监管的法律法规，建立市场主体信用信息公示和管理制度。

5.工商局推进登记制度改革经验材料 篇五

建设便民高效的市场准入通道

2005年，我局在建设企业登记绿色通道的工作中，按照省局、市局的工作部署并结合围场工作实际，积极稳妥地推行“一审一核”制，把企业登记审批权下放到行政审批中心工商窗口；积极稳妥地推行个体工商户分层分类登记管理，把个体工商户登记委托到所，同时强化业务培训，完善工作制度，推行多项服务措施，加强指导检查，在减少审批程序的同时确保登记工作质量，提高了服务实效。

一、抓住有利时机，积极推进登记制度改革

企业登记监管，是工商行政管理的基本职能之一，是把好市场主体准入关的重要手段，是服务经济发展，推进执法到位的基础。长期以来，由于企业登记注册制度带有浓厚的计划经济痕迹，门槛高、环节多、期限长，滞后于市场经济的发展，不利于市场主体的培育和壮大。在推进注册登记绿色通道工程的进程中，我局进行了多次分析和研究，决定把改革企业和个体工商户登记制度，下放企业、个体工商户注册登记权，打造方便快捷的市场准入通道做为建设绿色通道的重要内容。我局认为：改革登记制度，提高工作效率，是经济发展的必然要求。《行政许可法》第六条明确要求：实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。国家局、省局也提出 了具体要求，因而下放登记审批权，减少审批环节这是登记制度改革的必然。而这种改革也正切合我县地域面积广大，农民办照难的实际。同时，我局推行登记制度改革的前题条件已经具备。一是《行政许可法》的实施给实行“一审一核”制提供了法律依据。二是几年来工商所改革建设，有效地提高了基层干部的业务素质，能够承担起个体工商户注册登记工作任务。三是信息化建设使局、所微机联网，为工商所办理登记业务提供了必备的条件。基于上述认识，我们下决心在绿色通道建设中推进企业和个体工商户登记制度改革。

二、立足围场实际，大胆探索注册登记的新方法

（一）按照高效可控的原则设置委托登记的范围和权限。科学设置委托登记的权限和范围，是做好此项工作的关键。设置的登记范围和权限过小，起不到便民快捷的作用，而范围权限过大，又容易失控，出现问题。我局通过分析和研究，把国家总局的指示精神和省局、市局的要求，与我县的实际结合起来做出如下规定：除申请从事非煤矿山、危险化学品（含成品油经营）、烟花爆竹等行业的企业登记申请由县行政审批中心工商窗口负责人受理，主管局长核准外；其它企业登记申请由县行政审批中心工商窗口受理人员受理，工商局驻县行政审批中心工商窗口负责人核准。除煤矿、非煤矿山、建筑施工、危险化学品、易燃易爆物品等行业外，中介服务、大型宾馆（饭店、坝上度假村）、大型商场（营业面积1000平方米以上超市）、网吧、电子游戏、文化娱乐、桑拿洗浴、录象放映等行业个体工商户由辖区工商所所长受理，报县行政审批中心工商窗口负责人核准；其他行业的个体工商户由受委托的工商所登记人员受理，工商所长核准。县局与行政审批中心工商窗口、各工商所签订委托书，从2005年5月10日开始，把企业登记注册权力下放到工商窗口，把个体工商户的登记注册权全部委托给各工商所。这样一改，一般企业登记由原来的工商所初审，县行政审批中心工商窗口受理人员受理，负责人审查，主管局长核准四个环节变成了两个环节；一般个体工商户的注册登记权限下放到工商所,申请人从事个体工商业可就近登记，极大的方便了申请人，提高了工作效率，把政府提出的优化经济发展环境的要求落到实处。

(二)强化业务培训，确保登记质量。下放个体工商户登记权，对基层工商所提出了更高的要求，所长和登记人员不仅要熟悉登记法规和工作流程，还要掌握计算机应用技术。我局以全省法律知识培训和岗位大练兵为契机，先后两次对各工商所长和负责委托登记的人员进行培训，重点学习《行政许可法》、《城乡个体工商户管理暂行条例》、《个体工商户登记程序规定》及登记规范用语等法律、法规和相关政策知识；以“三会两能”（三会：会熟练操作计算机，会使用工商所管理软件，会利用计算机进行数据信息分析；两能：能正确录入登载，能正确处置各类紧急预警信息）为标准，加强计算机操作知识培训，建立了基本胜任工作的登记干部队伍。

（三）建立健全登记工作制度，规范登记工作程序。我局于2005年5月印发了《关于对个体工商户实施委托登记有关问题的通知》，对强化责任意识、服务意识、规范档案管理、做好统计工作、严格名称管理、营业执照管理、营业执照号码管理和票据管理、数据传输等方面做出明确规定，使委托登记后的注册登记工作实现了规范化、制度化。

(四)抓好监督检查，强化登记人员的责任意识。一是建立了登记质量检查制度。县局注册登记股加强对工商所登记工作的指导，每季度进行一次检查，重点检查登记程序、登记材料和执照管理等，对搞的好的单位和个人进行表彰，对存在问题较多的单位进行通报批评。二是建立了责任追究制度。委托登记实行谁签字谁负责的责任制度，强化登记人员“登记无小事”的理念。县局监察室不定期对各工商所委托登记情况进行检查，对登记人员不作为或乱作为，以权谋私，服务态度差、工作效率不高等问题按规定追究责任。正式委托登记以来，共纠正核准超工作时限，经营范围表述不规范等问题12起，对有关责任人进行了批评。

(五)加强信息网络建设。每个工商所配备两台计算机，安装了“红盾98”、“工商所管理软件”和“企业分类监管软件”，实现了与县局、市局、省局四级联网。组织人员将书式档案资料进行整合录入，建立了完整统一的登记资料数据库，实现了资源共享，招聘专业技术人员，加强技术培训和指导，确保网络畅通，数据及时传输到县局数据库。

三、落实六项服务制度，优化市场准入环境

（一）上门服务制。对亲自到机关办事有困难的企业和个体工商户、比较集中的申办事项我们提供上门服务。在今年企业年检期间，我局领导班子成员带领有关人员先后为50多家企业上门年检和咨询服务，为300多家个体工商户送照上门，极大方便了企业和个体工商户。

（二）预约服务制。根据企业的要求和实际情况，约定时间和地点进行服务。申请企业来人或来电与工商局约定时间、地点，工商局指定专人提供咨询、注册登记等服务。我局已对企业进行预约服务14次。通过预约帮助县政府招待所办理改制和为县宏远电力建设有限公司登记。

（三）跟踪服务制。主要是对一些重点项目、外资项目、新上项目提前介入，专人负责，全程帮办。2005年工商局先后为六家企业提供跟踪服务，使企业注册登记顺利完成。

（四）企业联系点制。对辖区内的重点企业、重点市场，由局领导班子及中层干部负责，实行零距离服务。现在局领导班子成员及中层干部已与50多家企业和70多家个体户工商户建立了联系。

（五）企业联络员制。驻县行政审批中心工商登记窗口在所登记企业中设立固定的联络员，采取各种方式向他们宣传有关法律、法规，定期或不定期地征集企业的服务需求，拓宽沟通渠道，不断改进企业登记管理工作，现已发展企业联系员50人。

（六）延时服务制。企业登记注册随来即办，遇下班时间自动延时，不受工作时间限制，办完为止。2005年8月 4日，天津某企业拟在围场投资建一物流分公司，委托物资局一同志咨询企业登记有关问题。晚8点多，这名同志通过电话找到县工商局驻政府行政审批中心的负责人董延环同志，董延环当即约该同志面谈。了解清情况后为其写了一张应当提供文件的清单。第二天上午11点，天津投资人带着有关文证件赶到县行政审批服务中心，董延环审核后当即批准登记并发照，投资人对工商局优质高效的服务非常满意。

四、登记制度改革成效明显

(一)改革提高了登记效率。在正式委托登记的七个多月内，我局登记注册各类企业78户，各所登记注册个体工商户 536户。在各项登记资料手续齐全情况下，个体执照由原定的30天缩短为1个工作日发照；企业名称预先核准由法定的10天缩短为1个工作日；企业设立、变更、年检登记由法定的30天缩短为3个工作日。绝大多数实现了当场受理，当场核准，当场发照。

(二)改革提高了登记质量。县局对企业、个体工商户登记档案资料进行自查，认为登记材料齐全，登记程序合法，工作开展扎实。市局有关科室同志到围场调研时，对工商所委托登记的质量给予了肯定，并认为这项改革方向正确，积极稳妥，效果明显。

（三）改革促进了业务能力的提升。登记制度的改革要求工作人员必须熟练掌握法律法规，必须熟练准确回答咨询，严把审核关，要有在核定经营范围时规避风险及排除隐患的能力，这些必然要求我们的干部加强学习，提高分析问题的能力，强化责任意识，使干部职工的工作能力和专业水平不断提高，也从整体上提高了工商机关的服务水平。

6.登记制度改革 篇六

公共管理 艾琳王刚

发布时间：2014-1-17 发布人：本站 源自：本站

doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.01.02

[摘要]商事登记是政府对市场进行管理的制度手段，是针对商事主体资格及经营能力的批准行为，在我国属于行政许可的范畴。现行的商事登记制度存在着门槛高、注册难等许多问题。自2013年3月31日起，广东省深圳、珠海等地先后实施了以“宽入严管”为特征的商事登记制度改革，实行证照分离管理制度、注册资本认缴登记制度、企业联系地址申报制度、商事主体年报备案制度，全程电子注册登记制度，建立信息信用公示制度，对区域的社会生态、市场环境、政府管理等都产生了一定的影响。我国的商事登记制度改革涉及实施规制管理、商事登记属性的法律属性、商事主体资格的审批、前置审批许可等问题。

[关键词]商事登记;行政审批;行政许可

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)01-0019-07

商事登记制度是市场经济的制度基石。2013年全国“两会”后，中央政府掀起新一轮以简政放权、职能转变为核心的行政审批制度改革热潮。商事登记制度改革是行政审批制度改革的牛鼻子，是理顺政府与市场、政府与社会关系的重要切入点和突破口，对于降低市场进入门槛，激发经济活力都具有决定性影响。在此之前，广东省提出行政审批制度改革要先行先试，围绕商事登记做了大量的改革探索，也就是说要通过商事登记制度改革来解决企业注册登记的种种弊端。

商事登记是指商事主体或商业主体的筹办人，即行政审批的申请人，为了设立、变更或终止商事主体资格，依照法律法规及其实施细则的规定，将登记事项向营业所在地登记机关提出申请，并经登记机关审查核准并载于商事登记簿的综合法律行为。我国现行的商事登记制度充分体现了政府对社会资源配置的要求，它是以营业执照为圆心的主体资格和经营资格双重赋予，同时又以营业准入许可为前置条件，对登记要素进行实质审查为办理方式，以经营范围为管理半径，包括核准登记、行政监管、公共服务等功能为一体的针对工商企业进行管理的制度体系，换言之，它作为政府对市场进行管理的制度手段，是以行政审批的方式针对商事主体及其经营能力的法律化的行政管理。

一、我国商事登记制度发展历程及审批特征

我国商事登记制度的经过了三个阶段：一是消失期(1949年—1978年)。计划经济体制下，企业是政府的附庸，企业不进行工商登记。二是恢复期(1978年—1992年)。1982年8月，国务院颁布了《工商企业登记管理条例》，明确企业未经核准登记，不得开业经营。自此，企业登记管理制度建设全面展开。三是发展期(1992年—2013年)。1994年以后，国家先后出台了《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等一系列的法律法规，社会主义市场经济法律制度体系基本建立。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，企业注册登记的弊端日益突出，限制了市场作用的发挥，影响了社会资源配置的公正与效率，不利于社会经济的可持续发展。自2013年起，广东省的深圳、珠海、东莞等市先后启动了商事登记制度改革，打破了整体主义格局下的商事登记的法律制度和实施规程，体现了“放松监管”的世界性潮流，商事登记制度进入了突破阶段。

从行政审批的角度分析，我国现行的商事登记制度呈现以下特征：

(一)从登记功能看是市场准入。现行的商事登记制度是制度体系最为复杂，承载政府公共行政任务和公共管理功能最为庞大的行政审批制度，它的作用是通过对商事主体的市场准入的严格管制实现的。商事登记的市场准入管制，相对于商事主体而言主要包括：一是获取市场准入的主体资格，不同的商事主体有着不同的组织形态和责任形式。二是被赋予市场准入的经营资格，可以开展没有营业准入限制的经营活动。三是确定市场准入的活动范围，即营业执照上载明的经营范围，超出经营范围的经营行为应属违规。四是符合要求的特定的经营场所。

(二)从登记行为看较为繁杂。一方面我国是整体主义的商事登记格局，另一方面又没有建立起统一的商事登记制度。商事主体类型的多元化、商事登记立法体系的分散性，导致不同所有制形式、责任形式的商事主体进行商事登记时往往依据不同的实体法，适用的登记规程亦不相同。比如，非公司制企业法人、公司、合伙企业、个人独资企业、外商独资企业、中外合资企业、中外合作经营企业等企业形式种类繁多，且有着各自的商事登记规范和实施程序，如公司法人及其分公司依公司登记程序设立，个人独资企业及其分支机构依个人独资企业登记程序设立，商事登记的实务操作较为繁杂、比较麻烦。

(三)从登记要求看门槛过高。企业登记要求多、门槛高、注册难的问题与商事登记制度的“一体捆绑”特征有关，造成这一问题的主要原因：一是核准登记的内容较多，涉及注册资金、经营场所等商事主体情况的诸多方面。二是纳入前置审批的事项较多，据不同地方的统计结果，目前商事登记涉及到的前置事项大致在150项左右。三是对审批许可的要求较高，对需要商事主体出据的材料大多都要求提供原件，包括企业合伙人的全体签名等。

(四)从登记结果看是双重赋权。尽管各类商事主体的办理规程、适用法律、登记内容等并不相同，但进行商事登记的目的都是取得营业执照。核发营业执照是商事登记的结果，它包含有两个同时产生但相互独立的法律效果：一是确立了商事主体的法律人格，二是赋予了商事主体的经营资格。也就是说，登记机关颁发的营业执照既可以作为商事主体的身份资格证明，也可以作为商事主体进入市场的营业许可证明。

(五)从登记工作看是范围管理。针对商事主体的管理是基于营业执照及其载明事项的营业准入管理，营业执照的市场准入功能是通过商事登记对商事主体经营范围的核准登记实现的。所谓经营范围，就是商事主体预先提出并经登记机关批准的允许从事经营活动的业务范围。由此，对商事主体的监管也是围绕是否超范围经营开展的，进一步讲，对商事主体的监管就是从商事登记开始的。

从实际情况看，以准入登记为前提、以年检制度作保障的商事登记制度并未解决商事主体的纯洁性问题。据深圳市统计，截止2010年4月，该市实有企业321,484家，历年累计吊销企业156,532家，注销企业266,735家，注销企业中已被吊销的企业有5,625家，占注销企业的比例仅为2.1%，占已吊销企业的3.6%，说明只有很少的企业是通过法定程序退出市场的。在企业数量不断增加的同时，有近三分之一的企业因被吊销营业执照而“非正常死亡”，2006年至2009年的4年间就有67,237家企业被吊销，年均吊销量16,000余家，年度最高吊销量达到34,491家。上述数据表明，大量企业被吊销营业执照后，并没有按法定程序退出市场，市场上有着数量惊人的“僵尸”企业;数量庞大的“僵尸”企业群体，仍然具有商事主体资格，不排除其中有的企业仍然拿着营业执照继续运作、经营和交易，但是根据现行的商事登记制度，登记机关既不能恢复这些企业的经营资格又缺少法律依据直接将其注销。这种尴尬局面，在国内其他地方普遍存在。大批“僵尸”企业的存在，不但给市场交易的安全性带来了极大风险，也大大降低了社会交易信用度。

二、广东商事登记制度改革的基本情况

改革现行的商事登记制度的呼声，由来已久。1997 年全国人大财经委经济法室就提出了商事登记立法的建议，1998 年《商事登记法》列入了国家工商行政管理局呈报的立法计划，成为九届全国人大通过的一类立法项目。至今15年过去了，商事登记立法仍未落地。2009年，广东省将商事登记制度改革确定为重点改革任务。2010年，深圳市提出了改革证照合一的营业执照制度，建立商事主体资格与经营资格相互分离、各自独立的证明体系。2012年4月，广东省抓住国家赋予的在行政审批制度改革方面先行先试的有利契机，在国家工商总局的支持下，选取深圳、珠海、东莞三市和佛山市顺德区开展商事登记制度改革试点，先后批准揭阳、肇庆、惠州、清远、佛山、梅州等市分别推进企业注册登记及相关领域行政审批制度改革。2013年3月1日，深圳、珠海两地正式实施商事登记制度改革，启用全国通行的新版营业执照。各地围绕“宽入严管”的目标，加大行政审批制度改革力度，转变政府职能，降低注册登记门槛。

企业是市场的主体，发展经济首先要培育企业。如何便利企业设立一直以来都是行政审批制度改革的重点，创造了“一门受理、抄告相关、并联审批、限时办结”的办理模式，收到了很好的社会效果;但这种办理模式的创新，仍然停留在行政审批的业务组织和流程优化层面，是工作方式的而非法律制度的、是业务流程的而非职能转变的、是审批方式的而非管理体制的创新，因而并不涉及商事登记制度的变革。商事登记制度改革以市场化为核心取向，最大限度地放宽市场准入条件，最大限度地发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发民间投资潜力，增强全社会创造活力和经济发展内生动力。以深圳市为代表的商事登记制度的改革内容主要包括：

(一)实行证照分离管理制度。经营资格许可不再作为商事主体登记的前置条件，取消前置审批为原则的先证后照，营业执照不再记载商事主体的经营范围，经营范围由章程、协议或申请书记载并公示。完善“谁审批、谁监管”权责统一的商事登记管理制度，力图形成“放宽登记条件、加强日常监管服务、重视市场退出”的工作格局，扭转“重登记轻服务”、“重审批轻监管”的倾向。

(二)注册资本认缴登记制度。把“宽准入、严监管、树诚信”理念融入商事登记制度设计之中，改革现行商事登记直接干预市场经济的方式，改注册资本实缴制为认缴制，登记机关只登记有限责任公司全体股东认缴的注册资本，不再登记公司的实收资本，也不再收取验资证明文件;有限责任公司全体股东的出资均由股东自行约定，并记载于公司章程。

(三)企业联系地址申报制度。提倡社会和企业自我管理，允许“一址多照、一照多址”，无需提交任何场地证明材料，释放更多场地资源。

(四)商事主体年报备案制度。商事主体年报备案制度是构建有效采集和查询商事主体真实经营状况信息的基础，是信用建设的重要手段。将商事登记的法律功能定位为确认商事主体资格和公示效力，突出公示服务功能，改变了企业年检制度的监管性质与功能。

(五)全程电子注册登记制度。建立电子营业执照制度，实现商事登记全流程电子注册，“全流程、无纸化”网上办理、网上注册企业，足不出户就可拿到营业执照。

(六)建立信息信用公示制度。公示制度是商事登记制度的关键，是将公权力与私权利连接起来的桥梁。改革传统的监督检查、行政处罚的监管方式为信用监管模式，实行经营异常名录制度，对没有履行法定义务的商事主体，中止正常商事登记公示，载入商事主体经营异常名录，改变信用监管模式。

广东商事登记制度改革的基本思路是“宽入严管”，但各地在理解角度和具体规定上仍存在着一定的差异，并结合自身实际有所丰富。珠海市与深圳市同属经济特区，通过特区立法推进改革;实行了“公司秘书”制度，公司秘书负责在珠海市商事主体登记许可及信用信息公示平台上提交公司应当公开的信息，加强有限公司披露信息的责任。佛山、惠州市等着眼于行政审批对现行商事登记做部分改善。佛山市对特殊许可经营项目实行标准化审批和并联审批。惠州市全面推进并联审批，凡涉及多部门、多环节的审批事项，由市行政服务中心负责综合协调，限期办理。顺德区推出“双轨制”服务措施，企业可以选择办理商事登记，也可以选择传统登记模式。这些试点地区之间对商事登记制度改革的认识不统一，制度设计不完全一致，丰富了改革实践，也反映了改革的复杂性。

三、对深圳商事登记制度改革初步成效的分析

深圳市商事登记制度改革具有较强的典型性，有必要做进一步的分析。深圳市商事登记制度改革以“便捷高效、规范统一、宽进严管”为基本原则，围绕“降低市场准入门槛，简化准入程序，切实减轻企业负担，激发市场活力”的总体目标，体现了以申请人为导向的行政审批的服务原则。改革后，商事登记的申办手续极大简便，企业需要递交的申请材料由改革前的平均15项减到11项，注册企业变得非常容易;同时，原来的18种营业执照也简化成4种。

(一)简化统一了申请表格。改革前，企业需要根据类型不同填写不同制式的设立登记申请书，包含《设立登记申请表》、《全体股东(发起人)出资情况表》、《组织机构人员登记(备案)表》、《法定代表人信息表》等，几乎每类企业都有一种申请表，内容细致，填写困难;改革后，所有类型企业的设立登记申请表都统一为一种制式，内容简单易懂，便于填写。

(二)取消了住所证明材料。改革前，企业住所需提供房屋租赁合同、房产证等证明材料，住所证明又与经营范围挂钩，相关证明材料的获取颇费周折;改革消除了住所与经营场所的“铁栅栏”，相关信息只需在企业注册登记表中填写即可。

(三)出资证明不再强制提交。改革前，企业设立登记需验证资产，企业出具的《出资证明书》、会计事务所出具的验资报告或者银行的征询函，三者必选其一提交;改革后，不再强制验资，企业申请实收资本备案的才需提供相关证明文件，企业虚假验资几无必要。

(四)基本取消了前置审批。改革前，企业注册登记是企业设立的最后环节，法律法规对涉及行政审批的企业规定了环保、卫生、消防等方面的前提要求，企业注册登记时需提交相关批准文件。按照行政审批制度改革“两个凡是”的基本原则(即凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批)，改革后，对原有前置审批仅保留了涉及金融、保险、证券、会计事务所、外商投资企业等5个领域的12项审批事项;取消了137项前置事项，这些被取消的涉及药品生产经营、文物经营、食品生产经营和食品摊贩、广告经营、通讯服务经营、锅炉压力容器生产企业许可等前置事项。

(五)大大简化企业证明资料。改革前，企业设立涉及到企业决议的，需以股东或出资人全体签字的形式提交证明(公司制的包括全部股东的签名、上市公司需提交律师事务所的法律意见书);改革后，涉及到企业决议的事项，只需由企业的法定代表人签字即可，简化了证明材料的形式。

检验商事登记制度改革成效的最简明的标准，就是商事主体的变化。通过上述措施，改革取得了较为明显的成效。自2013年3月1日实行新的商事登记制度以来，申办营业执照审批多、注册难的问题得到解决，降低了市场准入门槛，形成了营商的“洼地效应”，企业注册登记环境和营商环境发生了较大的变化，创办企业热情空前高涨。新登记商事主体出现“井喷”现象，业务量暴增，甚至一度出现一号难求的现象。自3月1日至5月31日，新设立商事主体10.7145万户，同比增长133%，其中企业4.4811万户，同比增长80%。截止8月15日，5个半月的新商事主体达到18.8万户，是2012年新登记主体数量15.9万户的125%;在新设立各类型企业中，第三产业占到93.6%。全市累计实有商事主体达到117万户。与之相应，截止6月30日，全市新办税务登记7.7565万户，同比增长56%，其中企业5.5490万户，同比增长73.04%;个体2.1741户，同比增长25.87%。商事登记制度改革诱发的企业登记“井喷”，是否会产生更多的“僵尸”企业，以及无证经营现象是否会大量增加尚需时间检验。

四、商事登记制度改革对公共管理带来的影响

商事登记制度改革是一项涉及行政审批制度、行政管理体制以及政府运作管理的重大变革，是一次关系管理模式、制度体系以及政府职能转变的综合改革，是一次触动了行政理念、审批流程、监管职责、信用体系等方面的巨大改变。广东地区商事登记制度改革还处在分头推进的起步阶段，整体性的制度重构和配套措施的跟进尚显不足，需要进一步完善。

(一)造成制度体系的内塌效应。商事登记制度是针对行政相对人的主体规范的基本制度，其变革必然引发构建在此之上的相关法律制度的系列变化，从而产生已有制度体系的“内塌效应”，并进而转化为行政管理格局需要重新联结的要求。比如，根据《税务登记管理办法》(国家税务总局令第7号)的规定，纳税人在申报办理设立、变更税务登记时，需要如实提供注册地址及生产、经营地址等信息。商事登记允许商事主体的经营场所和住所不一致，就对税务部门的属地征管方式带来困难，使税源难于控管。再比如，登记机关放宽了对企业经营范围的限制，有的企业将其经营范围表述为：“一般经营项目可以自主经营，许可经营项目凭批准文件、证件经营”，这就相当于没有任何实际经营项目的表述，对流转税种的确定造成困难，也给企业所得税的归属界定带来不便。改革给国、地税管户的界定造成问题的同时，也对房产税、印花税等税种的征管带来困难。改革的内塌效应不只局限于政府内部，比如改革赋予了新登记商事主体更大的主体自由，这就与改革前注册登记的企业产生了实际权益的不平衡性。

(二)审批部门的配合较为勉强。我们注意到，登记机关在检讨行政审批的问题时，非常强调审批部门之间在行政审批中职责与权益、权力与责任、任务与工作的对等性，认为“谁审批、谁监管”的行政原则，由于登记机关承担了“进口把关”的责任，在许多时候被异化为“少审批、少监管”、“不审批、不监管”以及“随意提高营业准入门槛”的现象。有的审批部门为了降低监管风险、减轻监管责任，故意“高标准、严要求”抬高准入门槛，这些又会转嫁为登记机关的审核工作，并为企业注册难、登记难的社会责难“买单”。商事登记制度改革后，登记机关无须对商事登记申报材料进行实质审核，不再协助审批部门共把“审批关”，在责任、压力此消彼长的状态下，改革有可能加剧单位之间的互不信任、推诿扯皮，甚至还形成了改革推进中的剃头挑子一头热的现象。当然，改革也推动了审批部门精简审批材料、降低许可门槛、转换监管方式等，这种倒逼机制是登记机关利用自身的职能优势形成的，带有一定的“由不得你”的强制性。由此可见，商事登记制度改革是一项具有强大牵引力的改革，改革所涉及的人的因素是不能不考虑的。在这种情况下，推进商事登记制度改革的阻力必然在行政机关内部首先体现出来，分歧之一便是登记机关是不是借改革放弃责任、推卸工作，因此需要就改革内容、发展方向达成思想共识，进一步强化政府内部的统筹协调，加强主动协作、信息共享。

(三)关联审批未能协同的隐忧。在分别对比了深圳市本级商事登记制度改革前后前置事项的业务量变化，商事登记数量的暴发性增长与前置事项业务量多数下降的情况后，我们发现，其中涉及环保、卫生、医药等义务型审批事项的业务量下降幅度最大，不仅没有随着商事登记业务量的成倍增长而增长，业务量反而比去年同期分别下降了40—55%的。义务型审批事项是指出于共同利益和公共管理的需要，要求申请人必须达到一定的准入门槛、具备一定的技术水准、尽到相应的义务责任等的审批(管理)事项，体现了行政审批的权利与责任、利益与义务的平衡原则，也是对非救济性审批事项所做的事先救济安排。不再把义务型审批事项作为取得受益型审批事项的前置条件，往往意味着其他审批部门正在履行的那些含有要求申请人必须附带承担的责任和义务，对申请人又缺乏制约力的管理事项，如不加强后续监管可能形同虚设。行政审批由前置改后置，登记条件的降低、登记方式的简化，并没有改变商事主体开展涉及市场准入的经营活动仍然必须取得营业准入的实质，取消前置并不是取消审批，甚至不是降低许可标准。比如，由于商事登记取消了对经营场所的前置审批，产生了大量的家庭旅馆商事主体，但当他们进一步了解到旅馆业需要具备的其他审批要求不变后，大多放弃了继续申请相关审批的想法。有效的公共治理，应该体现政府管理的整体性。我们可以合理推测，许多新增的商事主体更有可能成为僵尸户或者成为有照无证的经营户，甚至不能排除有的商事主体利用信息不对称的漏洞违法经营。

(四)证照分离后防止管理缺位。商事登记始于行政审批，也是行政监管的开端，虽然不登记行为同样属于监管范畴，但事先登记更便于监管也是不争的事实，对行政相对人的基本信息进行登记就是监管的有机组成。毫无疑问，实行商事登记是建立有序、安全和高效的市场经济的前提，改革现行的商事登记制度，在释放“放松管制”的有限政府理念的同时，还在传递着“服务为本”的服务行政的信念。就商事登记而言，实质审查是权力的开始，形式审查则是服务的起点，行政管理方式的本质变化，在一些时候会转化为对政府部门的挑战。商事登记的前置要求取消了，意味着原已形成的政府部门之间的业务协作关系要发生相应的改变，如果登记部门不再在行政监管的开端、市场活动的入口进行把关，而审批部门的监管力量没有充实、管理职能没有跟上，就难免形成监管的空白地带。从实际情况看，“证照分离”给审批部门带来了或大或小的管理负荷，登记机关减掉的记录事项有的还需要多个审批部门分别再补回来。就审批部门而言，监管方式要从过去“等人敲门”转变为 “出门找人”，而且必须找的准、管到位确实也增加了工作的难度。“宽入”的目标达到了，但“宽入”不是“进入”、更不是“活动”，如果“进入”后的管理措施不完善，后续监管缺位、失位和不到位的情况就会逐渐显现。

在前面的论述中，我们反复强调的观点就是商事登记制度改革是一项复杂的系统工程，应该整体构建、分步实施，应该逐步深化和完善。商事登记绝不是登记机关一家可以单独完成的。我们注意到，深圳市商事登记机关已启动了以商事主体为核心的“改革实施成效”的评估工作，这无疑是非常必要和负责任的。缺乏整体改革的制度安排，配套改革措施跟不上，深化改革就无从实施，改革的成效就会打折扣。比如，对商事主体的信用管理是改革的重要基础，像资本认缴制、经营场所申报制、企业年报备案制等，基于政府部门的内部信息共享、结果互认和基于外部信息检索、统一发布的商事主体信用公示平台，是商事登记“宽入”与“严管”的桥梁和纽带，是改革顺利推进的保障。再比如，实行营业执照、组织机构代码证、税务登记证的“三证合一”登记，建立“一表申请、一门受理、一份档案、一张证照、三证合一”的登记制度，将登记机关的登记职能与税务登记职能合并。

五、对现行商事登记制度实施改革的问题

现实问题是变革的起点，改革的困惑是理想与现实矛盾冲突的认知和调解过程。作为一项重大的制度性创新，广东及深圳商事登记制度改革刚刚起步，难免会遇到不少的问题，外界对此也有一些质疑的声音，有必要对这些问题做清晰的梳理。

(一)实施规制管理的必要。国外与“审批”一词对应的概念是“规制”或“管制”。一般认为，政府规制是国家运用综合手段对市场主体的行为和利益分配进行配置的规范和制约，与宏观管理相对，政府规制主要体现的是政府通过干预参与微观经济活动的企业、个人或组织机构的行为来实现对市场经济生活的作用和影响。依据政府对微观经济干预政策的性质不同，政府规制可以分为以避免过度竞争或竞争不足、资源优化或配置低效为目标的经济规制，以协调社会成员的利益、增进社会福利、维护社会的公平和稳定的社会规制，以及以修正政府失灵、提高政府规制效率的行政规制。政府规制政策范围涵盖市场主体、市场客体和市场载体。政府规制的制度和方法比较多，通常运用的经济规制主要有：市场运行规制，反垄断规制，价格规制，环境规制，依据WTO反倾销、反补贴、技术性贸易壁垒等规制，以及如投资项目审批等其他规制手段。商事登记制度属于市场运行规制，是是否建立禁止特定行为、对营业活动进行限制的检查制度和准入制度。

商事登记的目的是申请人为了取得商事主体资格，对于政府来讲主要有三个功能：一是实现对市场主体的规范、监督和管理，二是促进市场有序、健康的发展，三是为社会提供公共信息服务。也就是说，商事登记的功能从来不是孤立的，它反映的是一个国家政府职能的定位，而这又直接关系到商事登记采取何种登记制度。

在实施商事登记制度改革中，各国这方面的基本经验可供借鉴：一是政府干预较少，商事登记效率较高。以美国为代表的海洋法系国家采用了较自由的商事登记制度，登记程序简洁，提交商事登记材料少，批准速度快。二是重视法律对登记制度的保障，重视登记效力及法律责任的明确。如在审查阶段，登记机关只负责形式审查，而材料的真实性则由股东、董事、律师、会计师等负责，并依法承担法律责任。三是尊重市场主体登记权利，保障自由行商权。四是强调市场自治和自我规范作用的发挥。五是政府重在执行管理政策，最大程度地降低交易风险和交易成本，保障交易安全。

(二)商事登记属性的法律。界定商事登记是属于公法范畴还是私法范畴，关键在于如何认定“登记”活动的属性。2004年7月1日起实施的《行政许可法》第十二条，将“企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项”列入了行政许可，商事登记毫无疑问地应视为行政审批。持对现行商事登记制度进行彻底改革的观点认为，将商事登记定位为行政许可有违商事登记的“私权”属性，也与商事登记的现实功能不相吻合，因此用行政许可的规则来苛求属于商事活动范畴的商事登记是不妥当和不必要的，因为选择登记是商事主体的权利和自愿行为，而予以登记是登记机关的义务。[1] [2]

我们认为，商事登记的过程是登记机关受理申请、审核材料和核准注册、发放执照的工作过程，也是创设商事主体的法律人格的形成过程，合法经营权的赋予体现了国家权力对商事活动的介入。考虑到社会经济生活的复杂性和风险性，从兼顾交易安全和市场效率的角度出发，公权力的介入无疑是正当和必要的。登记机关的核准登记行为显然具有较为浓郁的公法色彩，因此登记机关与登记申请人之间并不属于《民法通则》规范的关系，而是行政法意义上的行政主体与行政相对人的关系。从这一点讲，对登记申请的审核和确认体现了国家对商事主体的管理意志。

对商事登记制度进行改革，要消除的是以往行政审批制度所体现的“全能型政府”的烙印，转变本位主义、家长主义和包办主义下的以秩序为先的行政管理理念，改变对商事主体自由的缺乏尊重的行政审批运作模式。以秩序为首要价值的行政审批的制度构建和运作管理，其行政逻辑必然要突出更全面的“管理”与更严格的“监督”，现行的商事登记制度亦是如此。纵观我国现行商事登记制度，不难发现其对商事主体的诸多限制，比如，采取了繁琐的叠加式的前置审批的制度安排，对经营范围的登记强调绝对的目的性和越权违规，取得经营资格的条件严苛，对于注册材料采取实质性审查等。

(三)商事主体资格的审批。在我国现行的商事登记制度下，正常经营的企业法人的主体资格与经营资格是并存的，即“证照合一”的营业执照是企业法人的主体资格与经营资格之和。[3]主体资格是商事主体的法律人格，是商事主体作为民事主体必需取得的法律承认的独立权利和独立义务的主体身份，它既是经营资格的存在前提也是经营资格的承载者;经营资格是商事主体从事经营活动所具有的能力或者应当具备的资格，需要通过行政审批才能取得，只不过基于现实的必要性，政府一般只会对涉及市场准入的领域和行业设置营业准入。从法律功能来讲，商事登记是一次登记两次赋权(主体资格和经营资格)，因此，商事登记本身就具有营业准入许可的含义，改革后颁发的营业执照同样承载着商事主体的主体资格与经营资格。

《行政许可法》第五十六条规定，“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。”登记作为行政审批的方式之一，是一种对企业法人资格的行政确认行为。如前所述，不同于商事登记的主体性问题，经营资格许可(即营业准入)要解决的是对特定行业、领域的营业准入问题，即政府出于公共利益的需要，为了建立和维护市场经济秩序，以矫正和改善市场机制为目的，通过设置特定的条件要求或者资格壁垒，对社会经济活动主体或其行为进行的各种限制，它既可能是对商事主体一种禁止的解除，也可能是一种权利的赋予。因此，相对于经营资格的普遍权利，营业准入具有法律效力的优先性。[4]

由此可见，营业准入与商事登记二者在审批属性上是存在着差别的：从许可作用上看，商事登记是对商事主体的法律权属身份的确认，属于初始登记，营业准入是对商事主体具有在特定行业、特定领域依法享有经营权的批准;从登记内容上看，商事登记登记的是与商事主体核心特征相关的有别于其他商事主体的基本信息，营业准入审批的是按照一定要求且符合相应条件的能力信息;从审批方式上看，商事登记的办理方式侧重形式要件是否完备和规范的审核，营业准入除此之外，多数还要做实质性审查，有的还要进行现场勘察、实物检验等;从申报结果上看，商事主体申报的目的是取得商事主体登记证，营业准入申报的目的是取得各类特许经营的许可证，对商事主体营业准入的许可就是对商事主体要从事的纳入政府特殊管制范围的合法经营权的批准。

(四)前置审批许可的价值。我国商事登记前置审批的制度安排的雏形源于1987年9月1日起施行的国务院《城乡个体户管理暂行条例》第七条第二款的规定：“国家规定经营需要具备特定条件或者需经行业主管部门批准的，应当在申请登记时提交有关批准文件。”1988年7月1日起施行的国务院《企业法人登记管理条例》作为最基本的商事登记法律文件，第七条第五款关于申请企业法人登记的单位应当符合国家法律、法规和政策规定的经营范围的规定，正式确立了企业登记的前置审批的制度安排，并成为商事登记制度的核心规则。前置审批的制度安排之所以能称为制度，就在于前置审批方式所体现的既是法律法规对不同审批事项关联性所做的制度安排，也反映了政府一体运作和整体管理的实施要求;但是，由于行政审批“搭便车”现象的大量存在，使商事登记承载了许多不应纳入前置审批的审批事项。具体讲，由于缺乏立法约束，大量的规章、“红头文件”设置的前置事项贯穿于企业法人办理设立、变更和注销登记的各个环节，与放松管制的大趋势是相悖的，虽然这些年通过行政审批制度改革对前置事项已做了相当大的精简。实行前置审批必然使以获得营业执照为目的的需要取得营业准入许可的商事登记，具有门槛高、条件多、规定严、时限长等特征，给申请人留下了政府管制多、要求严和事难办的印象，抑制了创业投资的积极性;同时登记机关的工作人员也很难准确把握商事登记的繁琐要求，使“一揽子”审批模式对商事登记效率的损耗而饱受诟病。取消前置审批，对于主体资格附带经营资格的商事登记而言，是切切实实的减负。

如前所述，商事登记包含着两个独立的行政行为，一是商事资格登记行为，确认商事主体资格和经营资格;二是营业准入许可行为，赋予商事主体在特定领域、特定行业开展经营活动的营业准入资格。前置审批的制度安排就是在商事资格登记前的营业准入许可制度，可见，营业准入许可是对商事资格登记已取得的经营资格的叠加审批，因此如无特殊限制要求，取消前置审批并不影响商事主体既有资格权利的完整性;据了解，不受市场准入限制的已注册企业，即无须前置审批的商事主体，在广东省超过了工商企业总数的半数以上。

审批事项互为前置是行政审批中一种较为普遍的现象，这是由政府职能的整体性与审批部门的分散性造成的，并取决于申请人办理项目的复杂性、关联度，因此，前置审批是否合理、前置事项是不是过多过滥，不能简单地标签化。在商事登记中实行前置审批主要体现了权力的“理解”：一是出于政府整体管理的需要，对企业注册登记采取“一揽子”审批有利于保证商事主体履行应尽的社会义务。二是希望通过严格审批来保证商事主体的质量，提高商事活动的安全性，在一定程度上规避市场失灵的风险。三是掌握相对完整的行政相对人信息资源，便于行政监管，提高行政管理的针对性、便利性和有效性。前置审批的制度安排有意无意地忽视了商事活动的复杂性，忽略了市场经济应是信用经济的本质，对市场经济能够通过商事主体的自由交易配置资源、校正行为和维护秩序的能力尊重不够。[5]

(五)形式性与实质性审查。行政审批的审查方式分形式性审查与实质性审查，一般而言，采取哪种审查方式是由审批事项的内容、要求和作用决定的，是由审批部门对该审批事项的理解、重视和需要决定的，也是由这个国家的法治程度、文化传统和市场完善程度决定的，总而言之，审查方式是政府权力的体现。世界各国商事登记的审查方式并不相同，主要分为三类：一是形式审查，认为注册登记乃是企业设立的一项法律程序，政府对企业的登记主要是提供一种权威而统一的程序性服务，登记机关对于注册申请文件，只从形式上审查是否合规，也就是“只审查不负责”。二是实质审查，登记机关既要从形式上审查登记申请文件是否合规、是否齐全，而且还必须对申请文件所记载事项是否真实、合法、有效加以审查，承担了注册申请人应自己承担的真实保障、真伪裁断的责任，也就是“既审查还负责”。三是折衷审查，登记机关可以视需要对登记内容的真实性进行审查，有对登记申请文件进行实质审查的权力，但无须承担实质审查的义务，也就是“有权审查但不负责”。[6]

我国现行的商事登记制度采取了实质审查的审批模式，实质审查的主要内容包括注册资本、经营场所、营业准入等，这是由植根于我们独特的国情背景所决定的。比如，企业注册资本制度是在上世纪八十年代三次公司清理整顿的特定历史背景下形成的，《公司法》对设立公司的最低注册资本、首期实缴数额以及严格验资程序都做了明确规定。《企业法人登记管理条例》及其施行细则，连续出现了企业住所、经营场所和场地等不同概念，也需要加强鉴别管理。

商事登记采取实质审查方式，必然实行注册资本实缴制，并附带严格的验资程序(在公司取得营业执照前注册资本需存放在银行验资帐户)，这就提高了公司设立的资金门槛，降低了资本利用率，拖长了公司设立的时间。住所登记对应的是商事主体，而经营场所监管对应的是商事主体的经营行为，对营业执照地址登记的实质审查，住所登记的功能由送达地公示和管辖权确定作用变为经营活动符合安全的要求。对住所登记的实质审查，加剧了无照经营，也使得商事登记承担了对违法建筑的监管职能。事实上，只要违法建筑不当然是危险建筑且不被强制拆除，就没充足理由禁止违法建筑内的居住和经营行为。商事登记的年度检验制度实质上是企业经营资格的继续确认，或者说是对营业执照所代表的合法经营权(含营业准入)的确认程序。[7]“宽入严管”的商事登记制度改革，必然要求改变审批方式，解放商事登记，使其无须再承担实质审查的责任，也意味着商事主体的诞生将变得极为便宜。商事登记采取形式审查方式，《行政许可法》在第三十一、三十四和五十六条都给予了法律支持。

(六)商事登记制度的立法。商事登记制度、营业执照核发关系国家统一市场的建设，改革涉及法制统一这样一个极其严肃的基本问题，还需要面对更多的不同层面的现实问题。现行的商事登记模式是否为商事活动提供了合理的行为范式?现实存在的登记受约束、不登记反而不受监管的怪状，是制度设置的原因，还是行政体制或行政管理原因造成的?“严进”可能诱发商事登记中的形式化、隐秘化的做法，对商事登记进行减负，“宽入”如何促进有效、有序和自由、安全的市场环境的建立?取消前置审批，但在营业准入的法律环境不发生改变的前提下，市场主体的积极性会受到充分激发吗?

我国现行商事登记效力是整体主义的立法模式，申请注册企业不仅要具备法律制度所规定的主体要件如名称、资金、住所、组织形式等，同时还要取得涉及营业准入的拟经营项目的许可证，登记机关才能核发营业执照。虽然主体资格与经营资格分离立法被越来越多的国家所采用，如香港地区的商事登记制度包括注册登记和商业登记，二者相对独立、作用各异，受不同的法例规制，由不同的政府部门承担;对法律规定的特种行业的经营合法登记，实行的是与商业登记制度并行的许可证制度，在办理商业登记申请时，还须申请其他种类的牌照或被认可的专业资格。虽然存在争论，但迄今为止，世界主要国家均采取“整体主义”的立法模式是不争的事实。[8] [9]

在以行政机关作为商事登记机关的国家，都采取了中央机关统一主管的模式，确保在一国范围内行政管理上的统一性和登记效力上的权威性，这也体现了统一大市场的要求。

六、结语

行政审批制度改革的深层意义在于转变政府职能，实现政府治理方式的变革，使政府管理从主要依赖事前的审批式的职能管理向主要通过事中、事后监管的服务式的职责管理转变。商事登记制度改革，既是一个各种观点纠结在一起的非常复杂的现实问题，又是一个必须在实践中认真对待和妥善处理的具体工作;既是一个伴随着大量争论的非常严肃的法律问题，又是一个涉及政府改革的重大决策;既是一个促进市场繁荣、企业发展的方式和手段，又是一个为了实现加快发展需要相应调整的管理方式和组织形态。商事登记制度改革牵一发而动全身，必须科学理性地对待。广东及深圳的改革探索和多方实践无疑是非常重要的，它拉开了一个沉重的体制、制度和管理的大幕，期待着行政审批制度改革、行政管理体制改革等综合配套改革的跟进，起到对全国统一的“商事登记法”的催生作用，此事不应再拖下去了。

[参考文献]

[References]

[1][6] 王妍.商事登记中行政权力定位的理论思考[J].北方法学，2009(14).Wang Yan.Theoretical Thoughts of the Administrative Power Orientation in Commercial Registration.Northern Legal Science, 2009(14).[2][4][5][8] 王令浚.商事登记法律制度研究[M].对外经贸大学博士论文，2007.Wang Lingjun.Research on Commercial Registration Legal System.Ph.D Thesis of University of International Business and Economics, 2007.[3][7][9] 福州市工商局课题组.商事登记制度改革初探[J].中国工商管理研究，2013(5).Research Group of Fuzhou Industrial and Commercial Bureau.Study on Commercial Registration System Reform, 2013(5).Interpretation of Business Registration Reform from the Perspective of Administrative Approval ——on Business Registration System Reformation Practices in Guangdong Province and

Shenzhen City Ai Lin Wang Gang

[Abstract]Business registration reform, featured by easy market access and strict management, was introduced in Shenzhen and Zhuhai, Guangdong province on 31 March, 2013.It aroused attention from all walks of life, and has had a domino effect on the social ecology, market environment, and government administration of the region.Therefore, it is important to sum up experience with the reform when necessary.As a mechanism for the government to regulate the market, business registration requires administrative permit, and legalizes the approval of business players and their operation capabilities by way of administrative approval.Reform of the business registration system, which is a cornerstone to the market economy, is relevant to the reforms in administrative approval, government administration and functions.For the formation of a unified national “business registration law”, interpretation of the system from the perspective of administrative approval provides analysis and answers in both practice and theory to the problems and confusions with advancing business registration reform.[Key words]business registration，system reformation，administrative license

7.登记制度改革 篇七

关键词：商事登记,税收征管,改革,对策

2013年10月25日, 国务院总理李克强主持召开国务院常务会议, 部署推进公司注册资本登记制度改革。2014年2月7日国务院印发《注册资本登记制度改革方案》 (国发[2014]7号) , 2014年2月26日, 国家工商总局发布新版营业执照样式, 并就注册资本登记制度改革涉及的《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》、《外商投资合伙企业登记管理规定》、《个人独资企业登记管理办法》、《个体工商户登记管理办法》等4部规章的修改进行说明。新版营业执照于2014年3月1日起正式启用。此次商事登记制度改革打破了原有的工商登记制度, 这将对严重依赖工商登记前置的税务登记产生巨大冲击, 也必将对税收征管工作产生影响。

一、商事登记制度改革的重要意义

(一) 贯彻落实十八届三中全会精神的重要举措

经济体制改革是全面深化改革的重点, 核心问题是处理好政府和市场的关系, 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律, 健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律, 着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。国务院实施的商事登记制度改革, 正是贯彻这一决定精神的重要举措, 它有利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用, 有利于政府更好地履行行政监管职责。实施的商事登记制度改革, 不仅是对“统一市场准入制度”的有利支持, 而且为经济个体进入市场扫除障碍、简化程序、降低成本, 有利于建立公平、开放、透明的市场规则, 从而更加符合现代市场体系的本质要求, 为资源配置提供有序的市场环境。

(二) 转变政府职能的重要途径

这个改革主要促进简政放权、创新监管方式、强化协同监管、落实政府部门的监管责任。此次商事登记制度改革, 重新规定了商事管理部门的工作职责和范围, 是政府在职能配置、工作流程方面进行政府职能转变的重要尝试。转变政府职能, 就是要进一步划清政府、市场和企业之间的界限, 把政府应该管的事情管好, 充分调动市场和企业的积极性。这是推进政府职能转变的重要途径和重要突破口。这项改革举措的推行也必将推动一些部门转变政府职能。

(三) 激发市场活力的重要手段

改革举措能够激发投资热情, 鼓励创业, 带动就业, 对小微企业, 特别是对创新企业的发展有较大的推动作用。个体私营经济实际上是增加就业的主体, 从2012年的情况来看, 实际上个体私营经济提供的就业机会已经在总体就业的增长量中占到了90%。这对于巩固当前经济稳中向好的发展态势是有利的, 也符合新技术、新产业、新业态等新兴生产力发展的要求。从长远看, 这项改革将充分发挥市场在资源配置中的基础作用。

(四) 促进信用体系建设的重要抓手

改革的举措能够在推进政务诚信和商务诚信的建设上起到有力的推动作用。这次注册资本登记制度的改革更加注重运用信息公示、信息共享、信用约束等手段构建统一的市场主体信用信息公示系统, 完善信用约束机制, 把有违规行为的市场主体列为经营异常的黑名单, 向社会公布, 促使企业增强信用意识。

二、商事登记制度改革的基本原则和主要内容

(一) 商事登记制度改革的基本原则

推行注册资本登记制度改革, 遵循的原则是便捷高效、规范统一、宽进严管、创新公司登记制度、降低准入门槛、强化市场主体责任, 促进形成诚信、公平、有序的市场秩序。

(二) 商事登记制度改革的主要内容

一是放宽注册资本登记条件。除法律、法规另有规定外, 取消有限责任公司最低注册资本3万元、一人有限责任公司最低注册资本10万元、股份有限公司最低注册资本500万元的限制, 也就是说理论上可以“一元钱办公司”;不再限制公司设立时股东 (发起人) 的首次出资比例和缴足出资的期限, 也就是说理论上可以“零首付”。公司实收资本不再作为工商登记事项。

二是将企业年检制度改为年度报告制度, 任何单位和个人均可查询, 建立公平规范的抽查制度。

三是放宽市场主体住所 (经营场所) 登记条件, 由地方政府具体规定。

四是大力推进企业诚信制度建设。将企业登记备案、年度报告、资质资格等, 通过市场主体信用信息系统予以公示。推行电子营业执照和全程电子化登记管理, 与纸质营业执照具有同等法律效力。将有违规行为的市场主体列入经营异常的“黑名录”向社会公布, 使其“一处违规、处处受限”, 提高企业“失信成本”。

五是推进注册资本由实缴登记制改为认缴登记制, 降低开办公司成本。改为认缴登记制, 就不再收取验资报告, 对企业而言, 就会节省了验资这部分成本。在抓紧完善相关法律法规的基础上, 实行由公司股东 (发起人) 自主约定认缴出资额、出资方式、出资期限等, 并对缴纳出资情况真实性、合法性负责的制度。

三、商事登记制度改革对税收征管的影响

现行税务登记制度从其诞生之日起, 就对工商登记制度有着天然的依赖, 《税收征管法》及其实施细则中有关税务登记的条款, 都将工商登记作为税务登记的前置条件, 而税务登记不管是在样式还是记载内容上, 都与工商营业执照相类似。此次商事登记制度改革打破了原有的工商登记制度, 将商事主体资格与经营资格相分离, 并在工商营业执照的版式和记载内容方面发生了重大变革, 这将对严重依赖工商登记前置的税务登记产生巨大冲击, 也必将对税收征管工作产生影响。

(一) 税源质量降低

税务登记是税务部门对纳税人生产经营活动进行登记, 并据此对纳税人实施税务管理的行政制度。纳税人只有到税务部门办理登记后, 才能履行纳税义务, 享受相关税收优惠政策。因此, 税务登记是一切渉税管理的起点。此次商事登记制度改革为充分激发市场活力, 采取大力降低市场准入门槛的方式, 使按照改革之前标准不符合准入条件、资质较差的民事主体也获得了商事主体资格, 必然带来税务登记户数的井喷式增长, 也将导致税务机关大量未登记户数出现, 这些潜在纳税人因自身规模小、管理能力差、税法遵从度低, 给税务机关的征收管理造成较大压力。

(二) 税源监管难度加大

按照新的商事登记内容, 以下四类税务登记信息数据将缺失:一是经营范围;二是注册资金;三是实际注册经营地址;四是纳税人工商状态。由于上述信息缺失, 将造成前台税务人员在办理开业登记时无法录入相应内容, 不仅提高了工作强度, 也将降低工作效率。同时将对依托纳税人注册资本进行的税源结构分析, 依托纳税人注册地址进行的管户核查、纳税服务等工作造成影响。

(三) 信息管税难度加大

利用信息化手段加强税收征管, 是现行税收征管模式对税务部门的要求之一, 此次商事登记制度改革放宽了市场准入资格, 对后续监管工作提出了更高的要求, 同时纳税人涉税信息还存在不准、不全等问题。当然, 税务部门在探索信息管税方面仍然面临诸多难题, 如机制不健全、涉税信息数量少、征管数据差、数据利用率低、税收征管软件系统有待完善等。

(四) 企业所得税管户界定困难

根据《国家税务总局关于调整新增企业所得税征管范围问题的通知》 (国税发[2008]120号) 规定:以2008年为基年, 2008年底之前国家税务局、地方税务局各自管理的企业所得税纳税人不作调整。2009年起新增企业所得税纳税人中, 应缴纳增值税的企业, 其企业所得税由国家税务局管理;应缴纳营业税的企业, 其企业所得税由地方税务局管理。商事登记制度改革后, 放宽了对企业经营范围的限制, 有些企业描述的经营范围很广, 有时无法界定其具体内容。由此, 流转税的确定就很困难, 也给企业所得税归属的界定带来难题。

(五) 税种核定困难

现行税收法律法规都明确规定, 税务登记制度的主要基础是工商营业执照。然而商事登记制度改革后, 营业执照记载事项不再包括经营范围, 经营范围作为商事主体备案事项。营业执照不记载经营范围对税务部门核定税种产生影响。税种核定制度是目前税务部门进行税收管理的一项前置条件, 其依据是税务登记证上所记载经营范围, 而税务登记证上所记载经营范围来源于工商营业执照。同时, 现行的纳税申报制度是以税种核定为前提的, 即纳税人在进行纳税申报之前必须核定应纳税税种, 而后根据税务部门核定的税种在法定期限内申报纳税。商事登记制度改革后, 企业的一般性经营范围不受限制, 可能存在多税种经营的情形, 必将对税务部门税种核定工作带来困难, 也将同时影响纳税人申报纳税。企业有可能在纳税行为发生后才纳税申报, 这样税务部门将要重复进行税种核定, 势必加大工作强度, 降低工作效率, 增加纳税成本。

(六) 发票核定困难

目前, 我国在发票管理方面仍然采取以票控税的方式。《发票管理办法》明确规定了主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模, 确认领购发票的种类、数量以及领购方式, 在5个工作日内发给发票领购簿。商事登记制度改革后, 纳税人的经营范围和规模在工商执照上不明确, 给税务机关发票核定带来困难。

(七) 实地核查困难

在目前的税收征管过程中, 尽管国家税务总局最近发文取消了20项进户执法项目, 但还有不少业务涉及实地核查工作, 如开业登记、一般纳税人认定、纳税评估、税收保全乃至税务稽查等, 都需要税务人员前往纳税人实际生产经营地址开展实地调查。商事登记制度改革后, 由于经营地址不再作为商事登记事项, 纳税人只需提供通讯地址, 这给税务部门开展实地核查带来诸多不便。并且, 允许经营场所和住所地址不一致的规定, 更加严重影响实地核查工作的开展, 让税务部门难以快速准确地把握纳税人的实际经营情怳, 进而影响纳税评估、税务稽查的效率。

四、完善税收征管的对策建议

(一) 界定税务登记的法律地位

现行《税收征管法》及其实施细则没有就税务登记的目的和法律地位作出明确定位, 税务登记的范围相对狭窄, 未对电子商务、在国外注册的居民企业和非居民企业登记作出规定, 同时税务登记依赖于工商登记, 但二者在衔接上却存在脱节。虽然, 税务登记是纳税申报的前置条件, 但是税务登记却不是纳税义务产生的基础, 即纳税人即使不办理税务登记, 只要发生涉税行为, 就必须履行纳税义务。因此, 要从对营业执照的依赖到独立的税务监管, 重新审视税务登记的法律地位:一是要明确税务登记是税务部门为进行税收征管而要求纳税人办理的一种登记管理行为。是税收征管的一种手段, 即考虑将税务登记由依申请行为转变为税务部门的依职权行为;二是明确税务登记与工商登记的法律关系。工商登记不再是税务登记的前置条件, 而只是税务部门加强税收征管的信息来源之一;三是明确税务登记的年检制度, 增强纳税人办理税务登记和依法领取、使用、保管税务登记证件的意识;四是在法律层面认可电子营业执照和电子税务登记证。推行网上登记, 建立以数字证书和电子印章为基础的网络认证体系, 提高系统的运行效率和稳定性, 使电子档案和纸质档案具有同等法律效力。

(二) 加大信息管税力度

税务部门通过“金税工程”、“数据大集中”工程等信息化措施实现了一定范围内的信息集中, 而集中信息的目的是应用信息, 实现对税收工作全过程的分折、监控、改进和完善。税务人员既要善于利用信息网络广泛采集信息, 对信息数据进行深入分折, 又要增强信息安全意识, 使税收管理情报系统的安全性、可靠性得到保障。因此, 进一步完善信息管税制度目前要做好三项工作:一是整合现有信息系统, 逐步建立依托计算机网络和统一规范的应用系统平台, 覆盖所有控管税种和工作环节的税收管理系统。二是建立依托电子税务登记的现代税收征管制度, 丰富和畅通税务登记的平台和渠道, 统一全国税务系统税收征管信息平台, 优化税收征管流程, 实现信息系统对税收征管业务的无缝隙覆盖。三是畅通工商、税务、质检等相关职能部门电子数据信息交换渠道, 建立统一的政务管理平台, 实现各职能部门相关电子数据信息的平滑衔接, 降低行政管理成本, 提高行政管理效能。

(三) 取消税种核定

税种核定制度作为纳税申报的必要条件, 在税收征管工作中被普遍推行。但在现行税收法律法规中, 不管是程序法还是实体法, 均没有规定税务部门必须在纳税申报前核定纳税人应纳的税种。简而言之, 税种核定制度并没有充分的法律依据作为支撑。而且纳税人纳税义务尚未发生之时, 仅凭税务登记证上记载的经营范围来划分应纳的税种, 既不符合实际, 也会增加税务部门的执法风险, 同时对纳税人而言也没有体现公平、公正的税收原则。因此, 随着商事登记制度改革的推进, 建议废除税种核定制度, 推行有税申报, 将纳税申报责任交还给纳税人, 回归法律本意。

(四) 改革发票管理模式

现行的以票控税制度问题丛生, 在商事登记制度改革的冲击下这些问题会被无限放大。鉴于这种情况, 建议改革发票管理制度, 让发票回归其本来的功能, 即发票仅仅是一种交易凭证, 其功能是体现一种交易状态, 而不是目前经过税务部门认可的一种票据, 被赋予一种交易的行政确认功能, 并和税收征管行为相挂钩。在此基础上, 税务部门可以积扱探索发票形式的多样化, 如推行电子发票等, 以方便纳税人开具和使用发票。

(五) 强化税法遵从

税法遵从是指纳税人依照税法的规定履行纳税义务, 它包含三个基本要求:一是及时申报, 二是准确申报, 三是按时缴纳税款。对每一位纳税人而言, 自觉地遵从税法, 既是一种“尊他”即尊重社会公众利益的行为, 同时也是一种“自尊”即尊重个体自身权利的行为, 这种“尊他”与“自尊”的意识和行为, 又会形成一种积极互动, 使每一个社会成员通过承担社会义务而得到社会认同与他人尊重。要实现这一目标, 税务部门就应当在税收征管过程中主动还权、还责于纳税人, 在征纳双方及税收管理的相关方之间建立起权利与义务合理分配的税收法律关系, 进一步提高税法遵从度。不断提高纳税人的税法遵从度对于提高税收征管质量和效率, 确保国家财政收入, 实现宏观政策目标有着十分重要的意义。

(六) 推行身份认别

遵循“严格准入、详细登记、重点认別、持续关注、及时报告”的原则, 积极利用个人征信系统, 严格实施法人、股东、税务代理人及办税人员身份认别。一是严格准入, 对于新办税务登记的纳税人, 应当严格审核法人身份信息, 原则上要求法人须亲自前往税务部门办理开业登记。二是详细登记, 要按照规定完整登记法人的详细身份信息, 包括姓名、籍贯、住所地、联系方式、银行开户信息等, 对于由代理人受托办理税务登记事项的, 还应当登记代理人的相关信息。三是重点认别, 对于有违反税收法律法规且仍在处理当中的企业法人和税务代理人, 以及国家有关部门要求协查的犯罪嫌疑人, 应当对其身份进行重点认别, 关注相关事项的处理进展, 必要时可考虑暂缓或者不予办理有关税务登记事项。四是持续关注, 保持对法人日常经营活动的持续关注, 对于高风险纳税人或者有经济违法犯罪记录企业的法人和股东应当持续关注, 了解并记录其涉税活动信息。五是及时报告, 对于有涉税违法行为的纳税人, 应当及时将相关信息报告工商、公安、银行等, 建议相关部门将其列入异常名录, 并将其涉税违法信息记录在法人或者股东的个人征信报告中。

(七) 取消审批事项

深化投资审批制度改革, 取消或简化前置性审批, 充分落实企业投资自主权, 推进投资创业便利化。确需设置的行政审批事项, 要建立权力清单制度, 一律向社会公开。清单之外的, 一律不得实施审批。全面清理非行政审批事项。税务部门认真落实国务院的决定, 取消和下放了一批涉税审批项目。为了适应商事登记制度“宽进严管”的改革思路, 建议取消一切涉税事前审批事项, 变审批制为备案制, 彻底还权、还责于纳税人, 税务部门的职责在于创造良好的纳税环境, 帮助纳税人建立诚信纳税的意识并付诸于实践, 努力提高全社会对于诚信纳税的认识, 从而提升整个社会的税收诚信度。

(八) 建立社会信用体系

在放宽准入门槛的同时, 应当强化事中及事后的管理, 构建纳税人诚信纳税体系, 通过纳税人日常涉税行为记录, 形成纳税人诚信度。以税务部门为纳税人提供优质服务为保障, 以诚信度的广泛使用为激励机制, 引导纳税人通过自觉纳税维护自身的纳税诚信度, 最终达到提高纳税人税法遵从度的目的。要坚持系统性原则, 将诚信纳税体系置于我国社会信用体系建没的宏观系统中, 与其他信用体系相辅相成, 构建一个全面的社会信用体系。完善市场主体信用信息公示制度, 努力构建统一的市场主体信用信息公示系统, 使社会公众和政府、管理部门能够方便、及时、全面地了解企业的登记和信用信息, 扩大社会监督。与此同时, 应当建立纳税失信惩戒机制, 制定纳税失信黑名单, 定期向社会公告, 建议工商部门将黑名单企业列入异常名录, 并将相关纳税失信事项记入法定代表人、股东及高管的个人信用记录, 达到惩防并举的目的。

参考文献

[1]2014年政府工作报告.

[2]税收征管法及其实施细则.

[3]国务院注册资本登记制度改革方案.

8.登记制度改革 篇八

2016年6月30日，国务院办公厅印发了《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》（国办发〔2016〕53号），要求在全面实施工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”登记制度改革的基础上，再整合社会保险登记证和统计登记证，10月1日起实现“五证合一、一照一码”，在更大范围、更深层次实现信息共享和业务协同，进一步为企业提供便利化服务。

“五证”问题的由来

上述“五证”上的五种标识码都是标识码。从其产生背景看，编码都是有关部门面向机构赋予的唯一识别码，有的编码附带有区域码、机构类别，除此之外，编码并未承载其他含义。

五码的出现和应用均在九十年代电子政务建设早期，在对信息资源进行管理时，必须为管理、服务对象进行编码，以对其进行标识。由于赋码时缺乏统一规划，又分别制定了上述证书和代码的管理办法或规章，致使各部门分别赋码，自成体系，其中任何一个部门又都无力去协调其他部门统一编码，只能通过高层的批示和督办后“三证”、“五证”才得以合一。从中可以看出电子政务规划和应用中经常遇到的信息共享程度低、业务协同难等典型问题的症结所在。

行政管理业务协同和信息共享的难点

部门间的业务协同并不是信息技术广泛应用后才出现的，在传统管理时期同样存在部门间的协同问题。例如，八十年代曾有审批需要几十个部门盖章的报道，当时人们主要从体制、管理模式上找原因，而不会从信息技术应用、信息系统等方面找原因。当前，政府部门的信息化应用已经较为深入，客观上具备了即时信息共享和业务协同的技术可能性，故而开始从电子政务信息共享和业务协同的角度查找问题，这也是社会和公众对政府管理和服务方式创新的新要求和期待。

顶层设计仍是电子政务的最大困难

谁来设计？人们常说信息化工程是一把手工程，其中一层含义是指一把手可以调动本部门的一切资源，可以通过信息化改造现有的业务管理模式和流程，其另一层含义则是指规划时要站在部门一把手的角度去分析和处理问题。只有站在部门一把手的角度去全面规划本部门的业务，才能厘清各项业务的关系，明确业务间的联系和边界，业务协同和信息共享才有可能实现。

怎么设计？信息化工程虽然是一把手工程，但一把手不可能全程参与项目规划和方案设计，也不能苛求一把手能够全面掌握各项业务的内容、边界、关系。这就需要设计人员能够从全局角度去梳理、分析现有业务，整合提炼出科学的管理模型。

在具体工作中，许多信息系统的建设是由业务部门提出，需求分析和功能规划也常常由几位业务工作人员承担，具有较强的主观色彩，有时连本单位内部的信息资源共享都未能全面规划。通过这种方式建设的信息系统将既定的业务管理模式固化下来，在某种情况下可能加剧了日常工作中业已形成的条块分割、各自为政的业务管理模式。

跨部门的信息共享和业务协同需要有力的外部推动

从行政管理角度看，各部门按照职能分工履行职能，每个部门都是较为封闭的系统，与外部的联系较少，纵向的业务联系远比横向的业务联系多。横向间的业务沟通协调主要靠成立协调小组、联席会议等进行业务沟通。即使在一个部门系统的内部，其内设业务部门间的业务联系也呈现纵强横弱的状况。

从信息共享和交换的角度看，部门间业务联系少必然导致信息的沟通缺乏快捷的方式和渠道。部门间共享信息资源必须在部门间达成一致才能实现，如果两个部门对这一问题重要性、紧迫性的认识未能达成一致，或者二者通过信息共享和交换获取的信息的质量、数量不对等，都会导致有关工作无法有效开展。另外，共享和协同的效果也会受到人为因素的影响，部门负责人、具体工作人员的理解和认识程度、工作风格等都会对共享的程度、效果等造成影响。如果其中涉及部门利益、行政权力、责任分担等问题，则会使这一问题更加复杂。

从信息系统开发的角度看，不同部门的信息系统开发时间、应用程度不同，信息系统的开发工具、技术体系、部署方式都有差异，导致信息共享和数据交换在实际操作中存在一定的技术困难。

跨部门信息共享和业务协同的有关建议

由于电子政务建设的主导权是政府机构，近年来在规范内部管理、增强履职能力方面取得了很大成效，但在公共服务方面还有欠缺，原因之一就是跨部门的信息共享和业务协同推进力度不大。

强有力的行政管理和推动

在目前的行政管理体制下，即使对于部门内部的具体业务，方案的设计也应从全局的视角来规划，与外部门有业务联系和交集的业务，需要更高一层级的部门来协调和规划。应该正是基于这一认识，国家政务信息化工程规划是由国家发改委会同中办、国办、中编办、工信部、财政部等部门组织编制。由更高层级的部门组织进行规划可以跳出部门的小圈子，从全局的视野去梳理、分析、整合业务，厘清业务间的数据联系，建立有效的信息交换、比对、更新方式，从而为信息资源共享和业务协同奠定基础。

2015年8月18日，中央全面深化改革领导小组第十五次会议研究了《关于建立居民身份证异地受理挂失申报和丢失招领制度的意见》，要求发挥公安机关人口服务管理信息化优势，让信息多跑路、让群众少跑腿。“让信息多跑路”是指部门间的信息共享、交换、比对、更新等业务交互方式。中央深改组研究身份证管理这一具体事务性工作，说明跨部门、跨地域的信息共享和业务协同问题已经得到了高层的关注，相信今后涉及民生、社会管理、公共安全等领域的政务信息系统规划设计和应用将会更多地考虑部门间、区域间的信息共享和业务协同问题，真正实现“信息多跑路、群众少跑腿”。

项目规划和建设时需明确共享的信息和业务协同方式

“三证合一”是在总理的亲自过问和督办下才得以实现，这是一项显而易见需要整合的业务。各部门在日常管理中重复采集了多少信息？日常生活中使用的供电、燃气、自来水、有线电视、宽带等编码是否可以整合为统一号码？企业日常经营、公众日常生活中提交了多少材料？政务事项中有多少可以整合、精简？如果借鉴近期权力清单、责任清单、负面清单梳理的作法，在政务信息系统规划时梳理出各项业务与其他部门的边界、可提供其他部门共享的信息及需从其他部门共享的信息，同时明确信息交换的标准，则会较容易实现部门间的业务协同和信息共享。

严格的绩效考核

由政府办公厅或编制管理部门、发展改革等具有宏观管理的部门负责部门间业务协同和信息共享的组织协调，对跨部门跨地域的政务信息系统建设方案进行论证和审核，协调解决项目建设和应用中的具体问题。同时建立严格的绩效考核制度，对部门间业务协同情况、信息共享的范围和质量等进行考核，从而推进部门间的业务协同和信息共享，提高政务效能和公共服务水平。

（作者单位：山东省质量技术监督局信息中心）

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