论新医改中的政府责任
1.论新医改中的政府责任 篇一
我国农民专业合作组织发展中的政府责任
作者：丁 静来源：《领导科学》2011年17期
我国农民专业合作组织发展起步晚，数量少，规模小，覆盖率低，带动能力弱，目前尚处于初级阶段。在此阶段，借鉴国外的成功经验，政府的支持是合作组织发展不可缺少的外部条件，也是政府义不容辞的责任。要通过加大宣传和推广的力度，充分调动广大农民群众参与合作组织的积极性；通过设立为农民专业合作组织服务的政府机构，打造其发展的平台；通过完善法律法规体系，推进农民专业合作组织规范有序发展；通过完善配套政策，增强农民专业合作组织发展的竞争力。
一、目前我国农民专业合作组织的发展现状述评
从总体上看，我国农民专业合作组织发展的数量和水平，与农民群众的期望、与现代农业和农村经济发展的要求还有较大差距，内在发展动力不足、运行机制不规范、外部支持机制不完善等问题很大程度上影响了合作经济组织的健康发展。其根源在于两个主体作用没有充分发挥出来。
一是农民主体作用没发挥出来。从农民专业合作组织的发展数量及功能发挥看，发展数量少，规模小，覆盖率低，带动能力弱，有的甚至是名存实亡，农民专业合作组织在农村经济发展中尚未成为主导力量。在现有的各种农民合作经济组织中，大部分是依托政府部门或企业组建的，官办色彩浓厚，未能体现“民办、民管、民受益”的原则，农民的从属地位十分明显，从长远看，不利于农民专业合作组织的自主经营与健康发展。从组织内部的运行机制与运行效率看，组织松散，内部管理不规范，发展缓慢。有相当一部分合作经济组织在管理上无章可循，内部事务决定、利润分配、分红等随意性大，没有形成严格的制度。分配机制存在漏洞，利益共享未能落到实处。多数专业合作组织没有建立完善合理的内部运行机制，要么民主管理机制不健全，要么利益联结机制不完善，约束机制和监督机制就更谈不上。合作组织与其成员的利益联结不紧密，没有出资成员与非出资成员之分，分配上存在“大锅饭”和平均主义，没能体现“按交易量返还利润”的合作社分配原则，没有形成“利益共享、风险共担”的合作机制。由于给农民带来的实惠不多和存在一些误解，农民认同度低等。从合作组织的生产经营要素看，大多数合作组织人才、资金、技术等生产经营要素缺乏，尤其是人才匮乏。农民专业合作组织从业人员素质偏低，合作组织缺乏具有经营才能的合作社企业家，也缺少掌握营销、财会、管理和加工等实用技能的高水平员工，致使合作组织缺乏健康发展的人才支撑，难以发展壮大。
二是政府的服务功能没发挥出来。实践证明，政府的支持在农民合作经济组织的发展中尤其在发展初期起着重要作用。但目前来看，政府的引导、支持还不到位，政府的服务职能体现得不充分。突出表现在：其一，认识模糊，工作中存在“越位”与“缺位”现象。目前，许多地方党委、政府，特别是一些基层干部，对发展农民专业合作组织存在种种模糊认识。有的认为发展合作组织就是发展集体经济，因而越俎代庖；有的认为合作组织是民间组织，党委、政府不该过问。其二，法律体系不健全，配套政策不够完
善。2007年7月1日，我国正式颁布实施了《中华人民共和国农民专业合作社法》，明确了农民专业合作社作为新型农业经营组织形式的合法地位，标志着我国农业合作化的发展步入了法制化轨道。但是，农业合作化是具有广泛意义的农业组织，这部法律还不能覆盖合作化的所有功能。虽然近年来各级政府也制定了一些农业合作组织的政策制度，但在具体的实施过程中，还存在着配套政策不够完善、产权责任不够明确、具体措施不好操作等问题。如农民专业合作组织在税收、金融、用地、用电、运输等方面的优惠政策难以真正落实。
我国受长期的计划经济影响，农村土地、技术、人才、资金、市场等要素市场发育不健全，加之我国农民缺乏自主建立自己经济组织的传统、经验和能力，因此，政府更应该在发展专业合作组织过程中发挥积极的推动作用，加强宣传、培训和指导，完善相关的法律法规体系和配套政策，为合作组织健康发展创造良好的社会环境。政府在支持与指导的过程中，必须正确定位自身角色，即必须坚持农民作为合作组织的主体地位，不能违背“民办、民管、民受益”的合作原则，做到“推动而不强迫，扶持而不干预，参与而不包办”。
二、现阶段我国农民专业合作组织发展中的政府责任
（一）设立为农民专业合作组织服务的政府机构，打造其发展的平台
培育农民专业合作组织，要坚持“民办、民管、民受益”的原则，即农户入会自愿、退会自由、管理民主。只有使合作组织成为一个维护农民利益的共同体，它才有凝聚力和活力，才能真正把合作组织办成农民自己的组织。这不仅是世界上大多数国家农业发展的成功经验，更是我国加快推进农业产业化和现代化的必然选择。要在制定规范的合作组织章程和建立社员代表大会、理事会、监事会“三会”共同管理、相互制衡的内部管理机制的基础上，建立相应的规章制度，使农民专业合作组织日常经营管理做到有章可循、有条不紊、规范有序。农民专业合作社的发展越来越需要专门的机构进行指导，应借鉴国外做法，在总结各地经验的基础上，设置全国性的专门机构负责对农民合作组织经营管理的指导，定期召开由政府职能部门和有关科研院所参加的农民专业合作组织发展联席会议，制定专业合作组织发展专项规划，为农民专业合作组织提供公共政策、市场供求信息和科技信息等方面的服务，搭建公共信息和营销服务平台；指导农民专业合作组织围绕发展优势产业创办合作社，提高优势产业的产业化经营水平和农民的组织化程度。
（二）完善法律法规体系，推进农民专业合作组织规范有序发展
对于农村经济合作组织，世界各国都有比较成熟的相关法律法规。应尽快出台《中华人民共和国农民专业合作社法》的配套实施办法，促其健康快速发展。目前农民专业合作组织发展迫切需要解决的问题是明确合作组织的性质、法人地位、产权制度、成员资格、登记程序、运行机制、分配方式等，尤其是进一步明晰产权关系：①不改变土地承包关系；②不改变成员的财产关系；③合作经济组织的资产归其成员共同所有。要形成完整配套、上下衔接的农业合作化法律法规体系，确保农业合作化发展有法可依。
（三）完善配套政策，增强农民专业合作组织发展的竞争力
有关部门要将扶持农民专业合作组织的各项政策措施落到实处，共同为其发展营造一个和谐、公平竞争的环境。
一是完善财税金融配套政策。目前，资金短缺、贷款困难已经成为制约和影响农民专业合作组织发展的重要因素。国家和政府要加强对农业合作化的资金支持，各级财政部门应拨出专项预算，重点支持农业合作化培训、技术、信息服务的引进与推广等；各级农村信用社及其他金融机构要积极研究制定支持农民专业化合作组织发展的政策措施，加大信贷支持力度，进一步改善信贷服务，降低信贷门槛，简化审批手续，提供各种类型的低息贷款，解决农民专业合作组织季节性、临时性所需资金。可以学习日韩等发达国家的经验，采取申请项目制度，每年支持某一类或者某几类项目。构建完善的农业合作化投融资体系，促进城市资金、技术等要素下乡，建立多元化投融资机制，鼓励和引导民间资本、工商资本和外国资本投入农业合作化经营，形成多方推进农业合作化发展的合力。各级税务部门应针对合作组织“自助性”的特点，实行低税或免税政策；保险部门应拓展农业保险，切实帮助合作组织提高抵御风险的能力。
二是完善农业社会化服务配套政策。完善的农业社会化服务体系能有效抵御市场风险，提高农业的市场竞争力。农业合作化的不断发展，对与之相配套的农业社会化服务体系也提出了更高的要求。我国现有的农业服务保障项目少、范围小、层次低无法满足合作化对农业服务的需要。因此，要完善农业科技服务体系，健全县农技推广中心和乡农业技术服务站，直接服务农业合作组织。健全农村信息综合服务体系，通过报刊、电视、广播等渠道，加强公共政策咨询以及搜集和发布价格信息、市场供求信息、科技信息等方面的服务，特别是要建立农民专业合作组织政府网站，实现各类合作组织联网，搭建好公共信息服务平台。
三是完善农民专业合作组织培训配套政策。农民是合作组织的细胞，其素质如何，直接关系到合作组织能否成立、发展和壮大。因此，要制订培训规划，创新培训机制，根据市场和合作组织的要求，采取“走出去”与“引进来”相结合的办法，定期举办相关培训班，组织外出学习，重点培训骨干和带头人，提高他们的经营管理能力，着力培养一批业务精、素质高的农民合作社领导管理人员；引导农民专业合作组织与高等院校、职能部门、科研单位、企业建立经济技术协作关系，鼓励各级农技推广机构与农民联合兴办各类农民专业合作组织；积极向社会招纳人才，把那些懂技术、会管理、善经营的贤能之士聘请到合作组织进行指导和管理，提高合作组织成员的整体素质。
（作者单位：信阳师范学院政法学院）