防范地方政府债务风险（8篇）
1.防范地方政府债务风险 篇一
我国地方政府债务风险分析及防范措施
班级：商业银行1班 学号：1040308120 姓名：吴冬晓
【摘要】当前，我国地方政府举债规模过大，一些地方政府存在举债的随意性与过度举债，财政入不敷出与投资项目的经济效益差是形成地方政府债务风险的重要因素。对此，应从建立健全政府担保、借款、投资机制，建立科学高效的举债偿还机制，加强财政收支管理等三个方面防范与化解我国地方政府债务风险。【关键词】地方政府；债务风险；举债；防范与化解
一、我国地方政府债务风险的现状
（一）地方债务规模风险现状
这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府笥债务余额共计107174.91亿元，这一债务总额占2010年GDP的四分之一，超过当年全国财政收入。此外，据审计署报告显示，截至2010年底，负有偿还责任的债务率高于100%的市级和县级政府分别达到78个和99个。值得注意的是，一些地方政府的财政已经进入“拆东墙补西墙”、循环举债的周期。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%，还有部分地区出现了逾期债务率超过了10%。这意味着，今明两年可能迎来第一个到期还债高峰。审计署报告显示，2011年、2012年到期偿还的债务分别占地方政府性债务余额中的24.49%和17.17%，有不到三成的负债要从2013年至2015年开始到期。若再考虑到一些无法统计的因素，如欠发工资、违规担保、民间集资所形成的债务，其债务总规模还要更大。有些地方的财政或有负债的规模还超过其当年地方财政收入的几倍甚至十几倍。我国地方政府债务的规模风险已经很大。
（二）地方政府债务的结构风险现状
指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为显性债务、或有隐性债务、外债等风险。
1、显性债务风险。或有显性的内债压力主要体现在政府担保的债务上，如目前地方政府担保的多数项目或者是没有直接效益的基础设施建设，或者是效益不佳的竞争性项目。因此，这极易形成地方政府财政的现实债务，加之，这些担保债的还款时间较为集中，对地方财政形成的潜在冲击不容低估。
2、或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。
3、外债风险。政府外债具有外债的一般特征。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例，1994年到1999年期间，以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94％以上。
二、我国地方政府债务风险的成因
（一）投融资体制不健全
目前，我国仍处于向市场经济过渡的转轨阶段，地方政府在投融资活动中行政干预较多。随着经济社会的发展和城市化进程的不断加快，城市基础设施建设需要巨额资金，但由于缺乏有效的多元化的投融资方式，导致地方政府融资渠道比较混乱。再加上不甚合理的财政制度，导致地方政府缺乏必要的财政支持。对 此，地方政府只能打政策“擦边球”，依靠组建投融资平台，向金融机构进行融资，进而造成大量的地方政府债务。目前地方投融资平台的大规模增加已成为地方政府负债的主导性原因。
（二）地方政府债务监管机制滞后
要对地方政府债务进行监管和控制，首要条件是数据准确、规模清晰。目前，我国尚未建立起统一的政府债务统计、计量体系，并且由于地方政府债务存在合法性问题，使得地方政府债务自产生以来就缺乏统一和公开的数据。政府无法掌握债务的整体情况，因而无法对地方政府债务进行实时的监管和控制。同时，由 于信息披露机制的缺乏，多数地方政府债务的举债主体含混不清，债务结构复杂且性质多样，使得监管的难度大大增加。另一方面，地方政府运用手中权力可以较为容易的扩大债务规模。然而，这些以银行贷款或以政府信用做担保筹集的社会资金如果运用不当，则会进一步扩大地方政府债务规模。
（三）不科学的政绩考核助长了盲目举债
目前，我国对地方政府官员的政绩考核还不能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，而是主要通过 GDP 指标和财政收入作为考察标准。同时，我国多数基层政府的主要领导任职期限较短，为增加任内政绩使地方 GDP 在短时间内实现快速增长，其有效手段就是增加投资与政府购买。因此，地方政府在财力不足的情况下，只能通过举债的方式促进 GDP 的增长。地方政府官员行为短期化和盲目举债，除了不断增加政府债务数额规模，积聚财政风险以外，还在一定程度上透支了政府信誉，损害了政府的形象和公信力。
三、防范与化解地方政府债务风险的举措
（—）建立健全政府担保、借款、投资机制
1、实行严格规范的债务投资决策责任制。为了杜绝行政领导随意决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责机制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，并且全面监督项目实施的过程。对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其责任。
2、建立健全政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适。
3、要规范地方政府债务的管理。依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、规范化管理。第一，对地方政府债务的核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制。在按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后，政府及其部门所负担的全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算会计应反映当期发生的债务行为对以后的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。第二，要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。
（二）建立科学高效的举债偿还机制
1、成立政府外债监管中心，并逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。
2、建立第二预算系统。建设资金入预算，资金实施综合平衡，举债不能超负荷。搞建设，要举债，但所举的债，必须在适度范围内，同时不能给后任留下包袱。为此由计委每年在公共预算期间，做出下财政投融资计划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与计划一起报有关权力机构审查，获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性建设项目的举债，授权计委管理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面；举债要有规模计划，严格跟预算安排走，最大程度地控制举债数额；举债要先预算偿还成本，要严格规定偿还时间；贷款使用，必须经区政府常务会议批准等。
3、明确债权，整顿债务。当前，或有负债的存量消化和增量控制是政府应注意的问题。对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，并通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能降低或有负债的风险。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统‘、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。
（三）加强财政收支管理
1、夯实收入基础。夯实收入基础，必须建设收入来源，支持收入来源的发展。只有强大的、广泛的收入来源，才可能有源源不断的财政收入；只有收入来源不断扩展，地方经济不断发展，地方财政收入才能够夯实。第一，要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业要保基础，优化产业结构，大胆地发展个体私营经济和乡镇企业，通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。第—二，加强并完善现有的地方税收管理，争取市政府在税费留成上的支持。分税制财政体制实施后，中央税体系已基本形成，而地方税体系建设却相对滞后，地方事权与税权不适应，使地方政府财政资金紧张，难以最大限度地发挥地方财政的职能作用。因此，一方面要加强税费的管理，防止税费流失；另一方面，按照财权与事权统一的原则，建立明晰的税收管理权限体系，获取上级政府在税费上的支持。第三，统一财权，强化财政调控权威。地方政府为了最大限度地发挥其职能，必须集中本辖区所有可用的资源，对现行的已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。统一财权，提高财政的支付能力，必须理顺混乱的税费关系，纠正税费不分，以费挤税的局面。
2、规范财政支出。第一，重新界定财政的供给范围，减少日益增长的行政事业性经费开支，按照公共财政的要求，以满足“社会公共需要”为原则，对能源、交通、通讯等基础设施建设，应建立政府投资引导机制。第二，财政要根据量力而行、量入为出和勤俭节约的原则合理安排各项开支。建立严格的财务内部控制机制，使风险意识在每一笔财政资金的支出中得到体现。除有关法规已有规定之外，要制止：将一些项目的支出增长与GDP或财政挂钩的做法，地方财政支出增长必须低于地方财政收入增长，地方财政收支要按照《预算法》的要求自求平衡，不能出现赤字。财政资金的支出应该优先保证农业、国防、教育、科技环保等公共部门的发展需要，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。第三，继续深化行政事业单位财务制度改革，进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，严格控制社会集团消费开支，结合深化价格体制改革，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。
参考文献：
[1]周佳嵋，宋去贺，管辖.我国地方政府债务风险现状及对策.财税纵横.2011 [2]于海峰，崔迪.防范与化解地方政府债务风险问题研究.财政研究.2010 [3]尹芳.我国地方政府债务风险防范研究.山东社会科学.2011
2.防范地方政府债务风险 篇二
关键词：账务风险,地方政府
受多方面因素的影响, 我国地方政府债务规模呈快速膨胀趋势, 债务风险凸显。有些地方政府的债务负担沉重, 已经严重影响到本级财政的运转。这必须引起各级政府高度重视, 采取有效防控措施, 化解并防范地方财政债务风险, 以确保地方经济和社会的稳定与发展。
一、我国地方政府债务风险的现状
1. 地方政府债务风险特征
目前, 我国地方政府债务风险在局部已经显现, 未来潜在的风险很大, 如不积极防范和化解, 将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定, 这势必会影响我们科学发展观的落实和和谐社会的构建。在我国, 地方政府债务风险有以下特征:
(1) 地方政府债务会产生“挤出效应”
地方债务资金并非全部用于基础设施和公共项目, 有相当大一部分被用于非生产性建设领域、发放拖欠工资以及借新债还旧债, 地方政府负债“挤出”民间投资, 直接损害了民营经济的发展。而且, 地方政府债务会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入, 延缓地方经济社会协调发展, 阻碍和谐社会的构建。
(2) 地方巨额债务势必会对宏观经济产生冲击
地方政府的大量债务, 最终会通过特有的财政货币传导机制影响宏观经济稳定。在我国, 地方政府是中央政府的地方代理人, 代表中央政府去造福一方, 所以地方政府没有破产之犹, 这实际上意味者中央政府是地方政府债务的最终责任人。
(3) 地方政府债务危及政治文明建设
政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓, 只能是每位纳税人。地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。与此同时, 巨额地方政府债务使得财政各种支付产生危机, 造成的干部职工工资拖欠, 国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口, 会严重影响政权运转、群众生活, 从而会使老百姓对政府的执政能力产生怀疑。因此, 可以说地方政府巨额债务考验着政府的诚信。
2. 我国地方政府债务的风险的现状分析
(1) 债务总量不清, 规模巨大
其中的主要原因有以下两方面:一是我国地方政府债务来源复杂, 巨额的地方政府债务是多年积累、特别是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的, 既有地方政府举借和担保而产生的直接债务, 又有经济社会风险可能向政府转嫁而形成的或有债务。二是由于或有债务自身的特点, 在技术上, 我们不易准确把握其数量。同时, 当前政绩考核机制不健全, 地方政府往往从政绩出发, 认为或有债务不需要本届政府偿还, 因此也就无动力查清地方政府债务。但我们不能因此说地方政府债务规模不大, 从上一部分析来看, 我国地方政府债务规模已相当大。
(2) 或有债务所占比重大, 潜在的债务风险巨大
在我国地方政府债务的构成中, 有大量的债务属于或有债务。诚然, 或有债务不是地方政府的直接债务, 不需要地方政府现期偿还, 但在一定条件下, 或有债务会转化为直接或是显性债务。或有债务在借款人无法偿还的情况下, 地方政府出于大局利益或公众压力的考虑, 承担或有债务的最终偿还责任, 这将会使政府或有债务转化为直接显性债务, 这将会增加地方政府偿债压力。
(3) 偿债能力低, 违约率高
一些处于困境中的地方政府偿债能力低下, 违约情况严重。负债运行的县乡基层政府一般经济基础薄弱, 还债缺乏经济支撑。一方面, 各种达标升级、形象工程导致债务持续增长;另一方面, 因为债务不能按期偿还, 本息不断堆积, 市场融资能力下降, 还债能力日益恶化。地方债务资金使用与管理混乱, 弱化了财政偿债能力。
(4) 缺乏完善的应对地方政府债务风险的机制
我国目前地方政府债务种类多, 或有债务比重大, 而政府债务统计主要是直接债务, 未包括全部或有债务。这就使我们无法准确掌握地方政府债务的真实规模, 这样, 债务负担率、债务依存度、偿债率等衡量债务指标就无法得到有效的运用, 地方政府债务风险预警机制无法建立, 大大削弱了决策部门对地方政府债务风险的监控, 地方政府债务管理基本上处于失控状态。
二、防范与化解地方政府债务风险的探索
1. 深化财政体制改革, 构建公共财政体制
目前, 我国的财政体制离完善的公共财政体制还较远, 在当前的财政体制下, 过分强调在现行财政体制内有效化解地方巨额债务只能是心有余而力不足。为此, 我们必须要改革和完善现行的财政体制, 通过构建完善的公共财政体制来化解当前巨额的地方政府债务。具体来讲, 就是科学划分中央政府和地方政府的事权、进一步深化“分税制”改革以、深化预算体制改革。
(1) 科学划分中央政府和地方政府的事权
首先, 属于地方性质的公共品应由地方供应。在一般情况下, 只有全国性的共享物品和服务 (如国防、外交、全国性的基础设施) 才由中央政府提供。其次, 调节收入分配的功能主要由中央政府承担, 但同时鼓励各地尽量克服本地内部不公平现象。再次, 宏观经济稳定的功能应由中央政府承担, 严禁地方政府干扰中央财政政策和金融政策的实施。
(2) 进一步深化“分税制”改革
公共财政体系要求地方政府应具有相对独立的税收立法权, 拥有能取得稳固收入的主体税种, 构建结构合理的地方税体系。对不合理、不合法的收费项目, 要坚决取缔;对有继续保留必要的政府性基金和收费, 要严格规制, 由地方税务部门征收, 统一纳入财政预算内管理。
(3) 完善预算体制
首先, 完善预算法, 提高预算法的法律地位, 维护预算法的权威, 杜绝政府践踏预算法的行为。其次, 完善预算体系, 构建科学的社会保障预算和国有资本经营预算。以产出为导向的绩效预算能够提高地方政府财政资金的使用效率, 进而也就缓解了地方发债冲动。
由以上论述可知, 化解我国地方政府巨额债务风险, 建立地方公共财政是长久之计和治本之策。构建完善的公共财政体制, 我们可以:将我们大量的隐性债务通过发行地方政府债券显性化;明确中央和地方之间事权、财权;进一步完善和推进分税制, 赋予地方政府一定的税收立法权, 所有这些都是抑制地方政府冲动、化解地方政府债务风险的内在要求。
2. 建立健全统一的地方政府债务管理体制
建立较为完善的政府债务综合管理组织架构, 应包括三个层次:
(1) 风险管理决策机构
(2) 风险管理执行机构
(3) 第三方监督机构
3. 建立地方政府债务预警系统
地方政府债务风险的形成, 不仅涉及政府举借和担保的国内外债务, 涉及经济、社会风险, 而且涉及经济发展和财政的偿债能力, 涉及财政的管理水平。结合财政、经济、社会发展相关指标, 建立地方政府债务风险预警机制, 对可能出现的地方政府债务风险及早预警, 采取措施, 做到防患于未然。
4. 充分利用外汇储蓄来缓解地方财政压力
建议以外汇储备来缓解近期地方政府偿债压力。在我国地方政府各级债务构成中, 很大的一部分是由地方政府自身的行为造成的。按照“谁借谁还”的原则, 地方政府理应承担还债的责任。
5. 控制新增债务, 建立偿债基金
地方各级政府要按责、权、利和借、用、还相统一的原则, 对政府债务进行总量控制。建立偿债基金是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措施。各级财政部门应根据本地区的需要, 确定每年筹集还债准备金的数额, 最少应保证偿付当年债务本息所需的风险准备。
参考文献
[1]刘星:《地方政府债务风险预警机制研究》2005年第三版
3.防范地方政府债务风险 篇三
我国政府高度重视地方政府债务管理，2014年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理，要求建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。财政部、发改委、人民银行、银监会等有关部门也积极研究出台加强地方政府债务管理的政策措施。审计署于2011年和2013年两次组织全国审计力量对地方政府债务情况进行了全面审计。审计署2013年第32号审计公报显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为206988.65亿元。审计结果表明，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的方面也存在一定的风险隐患。
（一）地方政府融资平台风险
地方政府通过融资平台举债，投向公益性基础建设项目，在促进地方经济发展、推动城镇化建设发挥了巨大的作用；投向惠民工程，在一定程度上改善和提高了公众的生活水平和生活质量。但有的地方政府通过运用行政力量对银行信贷过程施加影响，来满足日益提高的区域地方经济发展和政绩考核目标，同时商业银行也需要地方政府的支持，以获得地方规模经济和效益，这些都可能导致地方政府为追求局部利益而扭曲中央政府宏观经济政策的实施初衷。“随着商业银行信贷规模的较快增长，新增规模过度投向大企业、大项目及政府项目，政府融资平台授信合规性风险和不确定性因素迅速加大，信用风险问题不断积聚”。审计署审计公报指出，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务余额108859.17亿元，融资平台公司作为最大的举借主体，共举借40755.54亿元，占37.44%。一旦平台贷款出现大面积还款违约，对银行资产质量、地方政府信用都将是毁灭性打击。
（二）土地财政风险
由于地方政府债务资金投向大部分是社会公益事业及民生工程，项目建成后不能形成直接的收益，地方政府又没有规定固定的还款来源渠道，土地出让收益成为大多数地方政府债务偿债资金主要渠道，而债务偿还的一个隐含前提是土地价格的不断上涨。在当前全国经济形势和房地产形势的背景下，各地房地产销售相对低迷，房价涨幅回落，行业进入调整期。由于土地购置面积下降，地方政府土地出让收益就会受到极大影响。审计署审计公报显示，2014年各级地方政府到期需偿还的债务达到23826.30亿元，占截至2013年6月底地方政府性债务余额的21.89%。如果地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度过高，土地出让又不能达到预期增值收益或国家宏观调控政策，将会导致债务不能按预期偿还，形成债务风险。
（三）政府违规担保风险
1995年颁布的担保法第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。由于地方债务融资平台承担的公益性项目通常不具备还款能力，难以得到银行信贷支持，为支持这类项目融资，地方政府以担保人的形式向银行提供财政担保。由此加大了地方财政的潜在风险。根据审计署审计公报，截至2013年6月底，地方政府及所属机关事业单位违规提供担保达3359.15亿元；融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元。此外，有些地方政府融资平台在向银行系统进行融资时，常以收费权、经营权、土地所有权等作为抵押、质押物进行担保，也违背了物权法和担保法关于政府担保的明文规定。
二、审计是加强政府债务管理的重要途径
世界各国政府对地方政府举债管控模式多种多样，包括市场约束、制度约束、行政监督等等。各国政府所设立的审计机关通过摸清债务规模、分析财政风险、提出合理化建议等，能够为政府决策提供科学依据。如美国俄亥俄州审计局负责实施财政监测计划，防止债务危机的发生；法国设有独立地审计法院，对各级地方政府对外举债实行强有力的司法监督；日本将国家会计监察院设为独立于内阁的最高审计机关，负责对中央政府收支行为进行审计监督且不受地方政府的干涉和制约。可见，审计作为一种重要的预警监督手段，能够在政府债务管理中发挥其特有的功能。
（一）审计是推动法治建设的重要手段
审计一方面通过监督法律法规的执行，违法必究，维护法律的严肃性；另一方面，从代表最广大人民群众根本利益的角度对法律法规的建设和完善提出建议，促进法律法规的完善和发展，是推动法治建设的重要手段。如预算执行和其他财政收支情况审计作为财政审计永恒主题，以审计工作报告为载体揭示预算管理存在的问题、提出整改建议，经过人大审议、决议、部署整改、整改情况报告等环节，转变为审议预算法律的依据，形成具有法律效力的决议，有的成为预算法的修订条款。新预算法中大部分修订内容，历年来的预算执行审计工作报告中都曾涉及。其中，为规范政府债务管理，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，并同时对政府债务管理作出了规范化要求，给地方政府举债套上法律“紧箍咒”，将债务管理纳入法制轨道。
（二）审计是国家治理结构中重要的监督机制
十八届四中全会提出要加强包含党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等八大方面的监督制度建设，其中完善审计制度用了一个自然段进行表述，凸显了审计在国家治理现代化过程中的作用愈加重要。审计机关依法开展审计工作，对政府债务管理的合规性、真实性和绩效性进行监督检查，可以揭示地方政府在发展经济过程中不尊重客观发展规律和实际盲目举债、建设政绩工程、违规担保等行为，有助于规范地方政府债务管理，保障国家经济安全，推动责任、透明、法治、廉洁、公平和正义原则理念的落实，在促进国家治理走向良治的进程中发挥着不可或缺的作用。
（三）审计的工作机制有利于保障债务资金安全和提高绩效
李克强总理指出，要实现审计监督全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。在新预算法实行全口径的预算管理制度下，全部政府性资金都将成为审计监督的重点内容。因此，当前国家审计努力实现全覆盖，可以通过对所有与政府债务有关联的单位、部门进行审计，有效摸清政府债务真实情况，准确的对地方政府的偿债能力和债务风险进行评估，起到风险预警的作用。同时，政府债务审计更加关注债务资金的投向、使用情况、项目收益、偿还能力等方面动态，对债务资金的绩效进行评估，纠正债务资金使用的不合理或大量沉淀等情况，提出提高资金绩效的建议，确保资金不被挤占、挪用，杜绝浪费避免损失，促进资金经济效益和社会效益的实现。
三、进一步发挥审计在地方政府债务管理中的作用
（一）保障依法独立行使审计监督权
十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。”当前，我国正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三重叠加阶段，改革发展面临不少矛盾和困难。审计要发挥其专业性、制度性、涉及经济社会各方面的优势，提出改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，就必须保障审计监督依法独立。只有坚持独立性，审计才能排除各种因素的干扰和掣肘，实事求是地揭示问题，客观公正地提出建议，切实成为改革发展、完善国家治理的推动力量。因此，要严格执行宪法和法律相关规定，完善审计制度，确保审计机关依法独立行使审计监督权，更好地发挥审计促进加强地方政府债务管理方面的作用。
（二）促进建立健全债务管理长效机制
防止地方政府债务导致的系统性风险，应建立常态化的审计监督机制，在摸清债务规模的基础上，揭示债务风险的发展变化趋势，以及重点风险地区和风险行业，为国家制定调整政策提供及时、可靠、客观的动态数据。关注政府性债务管理制度出台情况、政府性债务风险预警制度建立情况、政府外债偿债准备金制度及其他债务偿债准备金制度建立情况以及财政部门地方政府性债务管理系统数据的真实、完整性等，评价地方性政府债务管理制度的建设情况，促进各级政府建立健全债务管理长效机制。关注投融资平台债务情况，增强制度约束，防范和杜绝地方政府过度依赖土地出让金收入偿还债务，以及偿还期限过度集中等问题。
（三）建立债务资金绩效评价体系
通过建立债务资金绩效评价体系，审查债务资金对应项目的合规性、可行性、效益性，项目资金使用的真实性，还款来源充足性、可持续性等，“揭示债务资金投向‘两高一剩产业、修建楼堂馆所、进入资本市场和房地产市场、用作项目资本金、资金损失浪费或长期闲置等问题，促进地方政府进一步优化资金投向和结构，使其决策符合科学可持续发展要求，推动经济发展方式的转变”；加强对交通运输、市政建设、保障性住房等公益性项目建设绩效审计，促进建设项目经济效益、社会效益、环境生态效益等预期效果的实现。
（四）加强政府债务管理相关宏观政策审计
通过揭露地方政府债务管理相关政策制度执行中存在的问题，推动房地产开发、土地管理和矿产资源开发、国有资产转让等重要领域和关键环节改革，把对权力的制约和监督寓于各项重要改革措施之中。
（五）加大审计整改力度
国务院印发的《关于加强审计工作的意见》明确要求，被审计单位向社会公告审计发现问题的整改结果，接受社会的监督；落实整改责任制，强化责任追究。地方政府要重视审计发现的问题，并根据审计建议及时对债务管理机制进行完善，同时公开整改结果和责任追究情况，接受社会监督，以规范政府债务行为。
4.债务风险防范化解方案 篇四
一、基本原则
（一）依法依规原则
严格遵照中共中央国务院、省委省政府、财政部、省财政厅等相关文件要求，依法依规处置政府性债务风险。
（二）分级负责原则
成立由区委书记沈裕谋任组长的开福区防控化解政府债务风险工作领导小组，指导全区防控化解政府债务风险工作。按照“谁举债、谁偿还、谁负责”的原则，区领导小组下设办公室，负责区本级具体工作；金霞经济开发区成立相应领导小组，负责本园区具体工作。
（三）平等协商原则
在政府与社会资本方谈判中，遵循平等协商、长期合作、公开透明的原则。
（四）分类施策原则
针对政府和社会资本合作（PPP）及政府购买服务项目等涉及财政责任的重大债务问题进行分类，逐项整改。优先解决财预〔20xx〕50号、财预〔20xx〕87号、财办金〔20xx〕92号文件发布后新举借的债务产生的风险。
（五）稳妥处置原则
避免盲目进行突击整改，防止出现“处置风险的风险”，如用期限短、利率高的流动贷款置换期限长、利率低的贷款等。
二、目标任务
逐年稳妥消化存量，依法严格控制增量，确保我区政府债务可承受、可持续，守住不发生区域性系统性风险的底线。
三、任务分工
（一）妥善化解存量
1、锁定存量债务
区发改局牵头，对照政府年度投资计划，逐项清理核实存量在建政府投资项目和资金落实情况。
区审计局牵头，按照政府性债务、隐性债务和其他债务的口径，逐笔清理存量政府债务情况，分类锁定政府与平台公司的债务。
2、分类筹措资金
区财政局牵头，将存量政府债务中政府应承担的资金分年足额纳入预算，并在预算稳定调节基金中按比例新设防控化解政府债务风险应急专项；指导平台公司按市场化原则多渠道筹措资金，妥善处置其应承担的存量债务；按照资产规模、变现价值、变现时序等口径和要求，逐项清理核对其管理的国有资产情况，制定资产盘活和处置方案。
3、继续完成整改
区财政局牵头，按照《财政部 发展改革委 司法部 人民银行 银监会 证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔20xx〕50号）、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔20xx〕87号）要求，继续整改违法担保，纠正政府投资基金以及政府购买服务中的不规范行为，确保将违法违规行为依法依规整改到位。
4、做好配套安排
区法制办牵头，进一步提高部门、单位的法律意识和依法办事能力，切实防止在化解存量政府债务过程中出现违法违规行为。
区金融办牵头，协调监管部门和金融机构确保必要的在建项目可持续融资，避免因盲目抽贷压贷停贷出现资金断链，防范在化解存量政府债务过程中出现“处置风险的风险”。
（二）严格控制增量
区发改局牵头，制定政府投资项目负面清单，科学论证和编制新建政府投资项目计划。对于无法落实资金来源或难以实现资金平衡的项目，不得批准立项和开工建设。
区财政局牵头，强化新建PPP项目的“两评”论证；强化政府投资项目施工图预算（招标上限值）、工程变更、结算和决算的审核，积极介入政府投资项目初步设计概算编制审查。
区金融办牵头，指导平台公司依法依规开展项目融资。
（三）规范平台发展
区委办牵头，进一步厘清政府与平台公司的边界，严格控制新设平台公司，加快整合现有平台公司，推进平台公司市场化转型。
（四）强化考核问责
区审计局牵头，对政府债务进行年度审计，查处违法违规融资举债行为。
区绩效办牵头，将防控化解政府债务风险工作落实情况，纳入区对各级各部门绩效考核范围。
区委督查室牵头，督促审计查处的违法违规融资举债行为整改，并商请有关部门，对全国金融工作会议以后出现的违法违规融资举债行为负有领导责任和直接责任的党政干部进行严肃问责。
四、工作要求
（一）区领导小组办公室要统筹协调，强化督导，定期召开各责任部门（单位）工作调度会，及时向区领导小组报告工作情况。
（二）区直各责任部门（单位）、平台要统一思想、强化担当，抽调精干力量，建立主要领导负责制的工作机制，切实做好本部门（单位）防控化解政府债务的工作。结合牵头任务和工作实际，制定具体的工作方案，并报领导小组办公室。
（三）金霞经济开发区领导小组制定本地区具体工作方案报区领导小组办公室。
★ 村级禁毒工作实施方案
★ 村级党建工作心得体会
★ 防暑降温工作实施方案
★ 车改工作实施方案范文
★ 债务起诉书
★ 村级党建工作自检自查报告
★ 积案化解工作汇报
★ 中层干部选任工作实施方案
★ 校园环境整治工作实施方案
5.地方政府债务成因风险出路 篇五
【摘 要】近年来，地方政府债务问题已成为影响中国经济长期稳定增长不可忽视的重要因素。解决我国地方政府债务的根本出路在于地方政府举债债券化，采用总体部署、阶段实施的解决方案，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化的道路。
【关键词】 地方政府债务 债券化 法制化
2009年以来，中国政府实施“双松”政策，在一定程度上有效拉动国内投资，促进了就业和经济增长，缓解了全球金融危机蔓延，但是，受此影响，为了筹集建设资金，地方政府债务规模不断膨胀，举债规模达到空前剧增，有关债务的数据众说纷纭。探讨解决我国地方政府债务问题的出路成为事关中国经济安全和社会稳定的重要问题。
1.我国地方政府债务成因分析
中国地方政府债务经历了从严格控制到大规模膨胀的过程。1992年之前，地方举债受到严格控制。1992年后，我国开始步入建立社会主义市场经济体制阶段，地方政府债务问题开始凸现。1994年财政改革分权后，地方政府债务迅速膨胀。1998-2004年实施积极财政政策期间，地方政府被动增加直接债务。2004年后，地方政府债务迈入“大跃进”阶段。其间，2004-2007年，中国财政政策由积极转向稳健，但每年还是出现大量赤字。地方政府债务呈现债务规模庞大，扩张普遍较快；县乡政府负债沉重；债务来源多样，债权主体不断扩散；债务关系复杂等特征。2008年以来，受美国次贷危机、欧债危机的影响，及国内积极财政政策的实行，中国地方政府债务呈现城投债井喷的新态势。
地方政府债务的成因十分复杂。2006年以前，财政体制是主要原因。2006之前，地方负债的主要成分是行政性支出欠账为主，包括拖欠机关和事业单位工资，粮食补贴，社保资金缺口等。首先，财政管理体制造成地方政府财力严重不足，是导致地方政府债务的直接原因；其次，地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方政府债务压力；最后，在积极财政政策下，地方政府为了追求政绩大量投入资金进行基础设施建设，迫使地方政府被动增加直接债务。2006年以后，除固有的财政体制外，经济增长方式也是很重要的原因。2006年之后，直接债务的增长速度越来越快，相当大部分是由于地方政府本身的非规范性债务融资所造成的，这主要是2008年在全球经济危机波及中国的情况下，中国政府为“保增长、保稳定”，通过发行地方政府债券来拉动经济增长，导致地方负债呈“大跃进”之势。投融资平台成为地方政府债务最主要的渠道。法制缺失、多头管理是地方政府债务发展全过程中始终存在的一个重要问题。
2.我国地方政府债务风险分析
无论是从微观风险管理还是从宏观经济运行看，地方负债的融资行为风险对财政、金融、社会都带来了不良后果。第一，地方政府债务规模不对称扩张，“隐性债务”逐步显性化，加大偿债风险，给这些地方的财政造成巨大压力。第二，制约了地方政府的发展能力与行政能力，扩大了地方财政运行的不确定性。第三，地方政府融资平台的信贷违约风险、影响银行信贷安全。地方融资平台的大量举债会直接引发了银行资产质量恶化、坏帐激增。第四，债务风险是社会稳定、政府危机的隐患。一方面，地方政府债务会导致政府信用濒临危机，可能会造成乘数效应的连带影响，引发地方经济危机，甚至可能上升为政府的管理危机，摧毁政府的公信力。另一方面，地方政府债务危及政治文明建设。因为政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓，只能是每位纳税人，地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。
3.解决我国地方政府债务的思路
解决我国地方政府债务根本出路在于地方政府举债债券化，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化。具体措施：
3.1建立完善地方政府债务信息披露制和政府会计核算制，使地方政府债务显性化和透明化。这包括：建立政府债务统计与报告制度并保持与债务预算制度相适应；建立健全政府会计制度；建立完善地方政府债务信息披露制度，加强社会监督。
3.2改变现行的经济增长方式，加强预算控制，健全预算会计。要解决地方政府债务问题，必须改变现行的经济增长方式，从靠地方政府债务拉动经济增长转为重点调整经济结构，以公共产品和公共服务为投入重点，抵御国际金融危机及其转型的挑战。
3.3地方政府举债法制化，用法律调控地方政府举债危机。修改完善《预算法》等相关财政法律规范，为完善地方财政投融资体系建立健全外部环境；以法律形式强制进行与地方政府举债相关的金融体制、社保体制、投融资体制等领域的配套改革及相应的法律框架建设，设立稳定可靠的财政风险准备金；合理制定政府举债计划，严格界定债务资金的投向范围，建立债务清偿机制。
3.4建立一套权责明确，体制完善的地方政府债务管理机构
借鉴国际经验，应强化明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的，不得批准政府性负债建设项目。财政部下属各地方财政局应该同时发挥监督责任，连同银行等金融机构对地方政府负债和财政运行状况进行监管。
3.5采用总体部署、阶段实施的解决方案
总体目标是实现地方政府借款的债券化、规范化、市场化。建议采用分阶段有序实施方案，总体思路可分初级、中长期、长期三个阶段。初级阶段目标是解决存量债。一是对各级地方政府形成的债权和债务，全面核实，分类清理，逐笔造册，动态管理。二是通过建立激励约束机制，督促各级地方政府积极化解逾期债务。中长期阶段目标是有效控制新增债务。建立健全新增债务责任追究制、举债审批制度、建立健全财务制度、完善“一事一议”制度。长期目标是最终形成债券化的管理方式。即用债券来代替借款是目前解决地方政府债务的一个出路。但地方要有明确的立法规定起到制约作用，并向中央备案。最终使得地方政府借款债券化，实现透明化、法律化、市场化和规范化。
参考文献：
[1]贾康、白景明.完善财政体制寻求基层财政解困治本之策[J].现代财经，2002，（1）.[2]金永军等.2009年地方债：制度博弈的分析视角[J].财经科学，2009，（10）.[3]陶雄华.试析中国地方政府债务的债券化[J].财贸经济，2002（12）：28-30.[4]王俊.地方债务的当前风险[J].人民论坛，2010（1）：34-35.作者简介：李国锋（1970-），男，山东莱芜人，博士研究生，研究方向，财税理论与政策；
马金华（1976-），女，山东人，教师，从事地方政府债务问题研究。
（作者单位：中央财经大学
6.地方政府债务扩张与银行信贷风险 篇六
摘要：国际金融危机后实施的“金融救市”政策是导致地方政府债务迅速扩张的外部因素，地方政府债务的迅速扩张又反过来加剧了银行的信贷风险，为金融体系的不稳定性埋下隐患。实证研究发现，金融危机后实施的救市政策构成了商业银行“对政府债权”的显著差异与结构突变；商业银行“对政府债权”对银行的不良贷款率和存贷比显著正相关。
关键词：地方政府；债务扩张；信贷风险
一、引言
2008年底国际金融危机爆发以来，受国家实施的宏观经济政策的影响，我国的地方政府通过成立各种类型的投融资平台实现了地方政府债务的迅速扩张。中国银监会的数据显示，到2009年末全国地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。与此同时，我国商业银行信贷资金投放也出现了大规模扩张之势。中国人民银行的年度公报显示，2009年新增人民币贷款9.8万亿，创造了历史上的天量。
投融资平台巨大的融资规模与商业银行巨额的信贷规模均引起了国内外学术界和实务界的高度关注。尤其是由此带来的现实与潜在风险更是引起了社会各届的争论。这一轮地方政府债务的扩张与银行信贷规模的膨胀与以往的历史有很大不同，主要体现在时期短、规模大，而且主要暴露于地方政府成立不久的投融资平台上，问题相对比较集中。因此研究二者间关系，发现风险成因并找到化解途径具有十分重要的意义。
目前关于投融资平台引起的银行信贷风险问题成因的研究，主要有两个层面的研究视角：一是基于地方政府财政体制的宏观层面视角。1994年的分税制改革极大地改变了中央政府和地方政府财政收入能力之间的对比，而支出责任之间的划分并未做出相应的调整（平新乔，2006）[1]。在这一背景下，地方政府拉动经济增长必然带来巨大的资金缺口（陈柳钦，2010）[2]。劳伦·勃兰特、托马斯·罗斯基的研究数据显示，资金缺口的存在导致融资成为了地方政府的必然选择[3]。于是在财政压力和地方竞争制度框架下，地方政府通过拥有投融资平台这一新的竞争工具变相拥有货币发行权，从而影响了宏观经济的稳定（祝志勇、高扬志，2010）[4]。秦海林（2010）[5]将此定义为财政风险金融化。
二是基于投融资平台公司治理的微观层面视角。就政府层面而言，投资、融资、决策、管理等功能分散在地方政府各个行政部门。既造成了基础设施和公用事业等方面科学决策缺乏制度保障，又因为“投管分离”造成了超前发展、过度负债和风险失控的局面（梁邦海等，2010）[6]。单就投融资平台而言，地方政府既是投融资平台公司的最大出资人，又是平台投融资决策者，还是投资项目经营者，由此导致的投融资平台公司内部治理结构的不完善是地方政府债务风险的主要原因（马海涛、秦强，2010）[7]。对此，胡援成、张文君（2010）[8]首次将“流程再造”引入到投融资平台的改革上，提出了一套“意识重塑——组织重构——绩效评价”的渐进性路径选择体系，以实现投融资平台的功能完善与风险控制的有效统一。
总的来说，这些研究成果对地方政府的债务形成机理的分析透彻，但是对于在债务风险形成过程中，银行等金融机构所扮演的角色以及产生的影响却所论不多。对此本文力求在这一方面进行更进一步的探索与补充。另外，由于地方政府债务数据的不透明与难以获得，这方面的研究多以定性为主。因此，本文转变视角，通过金融机构公布的银行“对政府债权”反推出地方政府债务的规模，使得实证研究更科学，这也是本文的创新之一。
二、假设提出
本文主要论证的是两个方面的内容：一是分析地方政府债务短期内迅速扩张的主要决定因素，即“因”的问题。二是分析地方政府债务短期内迅速扩张给银行信贷风险的影响程度，即“果”的问题。基于此，本文提出两个方面的理论假设。
假设1：金融危机后实施的“金融救市”政策是导致地方政府债务迅速扩张的外部因素 在本地公众、上级政府与地方政府的双重委托代理关系中,作为最终委托人的地方公众并没有权利选择代理人和代理合约。这种对标准委托代理关系的偏离导致了作为代理人的地方政府，追求的是自身利益最大化而非公众利益最大化,从而推动了地方债务的扩张（唐云锋，2006）[9]。这就是地方政府实现债务扩张的内部驱动因素。除此之外，地方政府债务扩张还受到外部环境的影响，主要包括约束条件弱化、激励条件强化两个方面。后者是我们重点考察的对象。
首先，外部约束条件弱化。一方面，对地方政府的约束弱化。虽然我国的《预算法》规定 “地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，现实中地方政府仍然可以通过城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的投融资平台公司进行举债。因此，地方政府可以通过各种手段“变通”而进行债务扩张。另一方面，对地方官员的约束同样也被弱化。在我国这样一个单一制国家里，地方政府作为中央政府的代理人不存在破产制度。一旦下级政府的债务无法偿还，上级政府将承担最终偿还人的责任，存在着“预算软约束”（Kornai J.，2003）[10]。地方官员因投资失败付出的代价和机会成本非常小。
其次，外部激励条件强化。主要体现在2008年国际金融风暴发生后我国实施的一系列宏观经济与“金融救市”政策。对此，彭兴韵、施华强（2009）[11]研究发现，2008年第3季度以来在国际金融危机冲击下，我国经济增长率和企业盈利能力急剧下降的同时，银行信贷却是逐月上升。这与中国在亚洲金融危机影响下和其它西方发达国家在国际金融危机冲击下的信贷紧缩情况迥异。为了刺激经济迅速复苏，国家出台的投资拉动计划使得财政支出被用于基础设施或公共支出，这与欧美发达国家在危机期间巨额的财政支出用于向金融体系进行注资、国有化或清理不良资产的情况有很大不同。
除了宏观经济的环境因素，商业银行对地方政府的债务还具有个体的偏好。这形成了针对地方政府债务扩张的另一种激励因素（潘敏等，2011）[12]。虽然商业银行的商业化改革使得地方政府不再有权干涉银行金融机构的人事任免和经营决策，明确了银行与政府间的产权关系，但是在我国这样一种单一制国家里，良好的“政企关系”一直是各类经营主体追求的目标（王连军，2011）[13]。银行在支持地方政府的投资项目获得经济利益的同时，能够积累丰富的社会资本，从长期来看对其它的经营活动存在“溢出效应”，从而对地方政府的债务扩张产生了正向的激励作用。
假设2：地方政府债务的短期迅速扩张提高了银行的信贷风险
既往关于政府行为与银行信贷风险的相关研究，主要集中于宏观制度和预算软约束方面。Shleifer和Vishny（1994）[14]、La Porta（2002）[15]等认为，当国家控制银行时具有政治关系的国有企业更方便得到银行信贷资金支持，发生金融危机时陷入债务困境的国有企业也更容易得到政府的金融救助，但是这种歧视性行为破坏了市场效率原则，导致大量呆坏账的形成，加剧了宏观金融风险。这些研究都强调了国有背景的企业与国有背景的银行间的相互关系，在以往解释国有银行的信贷风险成因中得到广泛认可。然而，这一轮地方政府债务短期内的迅速扩张现象与上述研究的背景有很大不同：
首先，与对国有企业的生产经营活动的金融支持不同，这一轮信贷扩张支持的大多是以地方政府投融资平台为载体进行的大规模基础设施建设。这类贷款往往具有利率低、周期长 2 的特征。对此彭兴韵、施华强（2009）特别指出中国存在贷款的“利率期限结构之谜”，即期限越长,加权利率反而越低。这一违反金融学常识的现象正好说明了中国银行业对政府中长期项目贷款的偏好，即以地方政府为背景的中长期项目贷款与企业类型的贷款相比不仅期限长，而且利率低，凸现了信贷风险。
其次，导致这一轮地方政府债务急剧膨胀的项目大多是资金需求量大、跨期长的基础设施项目，需要后续资金的不断投入。因此某种程度“绑架”了商业银行的信贷行为。一旦国家采用信贷紧缩政策，银行将陷入调整信贷规模与避免“半拉子”工程的两难困境。另外，由于地方政府的基建贷款一般为长期货款，在地方政府官员届内还款压力不大，即使出现偿债困难，一般也会通过在不同银行之间拆借，避免暂时性的大规模违约行为。因此对地方政府官员而言，缺乏债务到期偿还的预期，从而导致地方政府债务远超过实际负债能力。
第三，大量地方政府债务的积累导致政府中长期信贷资产占银行总信贷资产的比例进一步提高，形成了银行信贷风险的进一步集中。由于地方政府还款方式单一，在宏观经济和地方经济增速放缓导致抵押和担保资产价格下跌的情况下，银行的信贷风险将迅速提高。而且，因为商业银行的利润主要来源于信贷资产的利差，一旦信贷资产质量恶化，商业银行的盈利能力将会下降，靠利差收入来缓释信贷风险的能力也会被大幅度削弱。
三、实证检验
为了检验上述两个假设，本文构建计量模型，利用stata11.0软件进行验证。利用时间序列数据验证假设1，用面板数据验证假设2。数据时间跨度为2004至2009年的季度数据。
（一）“金融救市”政策对地方政府债务的影响
以2008年第3季度为金融危机发生的分界线，按金融危机发生前后分组，对各银行全
①样本数据进行统计分析。表1对各银行金融机构的“对政府债权”（单位：亿元/季度）原始数据的样本间均值T（参数检验）和Wilcoxon符号秩检验（非参数检验）均说明了：金融危机发生后商业银行对地方政府的贷款规模迅速扩大，与金融危机前比较存在显著差异。
表1 各银行对政府债权的描述性统计
银行 国家开发银行 及政策性银行 ②样本 全样本 金融危机前 金融危机后 全样本
标准差 23.526 17.546 6.703
均值 28.86 65.445 36.585
均值差异 — 28.86 —
T值 — 1.226 —
***
中值 44.460 56.705 36.675 17056 13127 18782 4779.5
Z值 — 1.085 —-2.495 —-3.245 —-3.251 —-3.254 —-3.145
**************
876.068 15973.19 816.814
14045.6
914.145 19185.83 231.197 4827.875 152.529
4286.5 国有商业银行 金融危机前 金融危机后 全样本
-5140.23-4.037 —
—
***股份制商业银行 金融危机前
金融危机后 311.9282 5730.167 全样本
城市商业银行 金融危机前 金融危机后 全样本
农村商业银行 金融危机前 金融危机后 全样本
外资银行 金融危机前 金融危机后
141.448 3485.438 113.829
3158
160.894 4031.167 29.885 20.218 29.185 90.308 82.912 75.503
566.5 491 692.333 639.25 430 988
-1443.67-4.672 —
—
***
4332.5 5644 3495.5 3305.5 3992.5 564.5
-873.167-4.539 —
—
***
-201.333-5.842 —-558
—-4.549
***
485 689.5 671 420.5 983.5 3（注：T值为独立样本t-检验统计量；Z值为Wilcoxon秩和检验统计量：***、**和*分别表示样本组间差异在0.01、0.05和0.1水平上显著，双尾检验。数据来源于历年《中国人民银行报告》）相对于政策性银行的不敏感，商业银行在“金融救市”背景下对政府债权的扩张很明显。这间接体现了货币政策对商业银行的对地方政府贷款具有较强的约束性。为了对此做进一步的证明，我们对“对政府债权”（命名为：gov）时间序列数据进行Zivot和Andrews检验，对地方政府债权的结构突变点是否与“金融救市”的时间点吻合进行判断。
对商业银行的gov原始数列取对数以消除异方差的影响，并命名为lngov，数据来源于国泰数据库（CSMAR），共有24个数据。进行ADF检验后发现lngov存在单位根，而它的一阶差分序列为平稳的时间序列。但是ADF检验的不足之处就是没有考虑时间序列数据中的结构突变，因此当研究的时期含有潜在的结构突变时，ADF检验就不能准确地描述时间序列数据的性质。这在存在金融危机这样的重大事件冲击的背景下，ADF检验的弊端更为明显。为此，Perron(1989)[16]在ADF检验中引入哑变量以容许结构突变。然而Perron方法对结构突变的时间选择取决于事先的观察，即突变点的选择是外生的，增加了错误选择的可能性。对此Zivot和Andrews（1992）[17]在Perron单位根检验的基础上进行改进，利用序贯的方法将突变点的选择内生化，从而克服了Perron的问题。构建回归模型如下：
govttgovt1DUt()igovt1t
iL与ADF模型比较，此处只是增加了一个哑变量。当t>T，DUt()=1；当t
上述结果证明了我们的假设1，即金融危机后实施的救市政策构成了商业银行“对政府债权”的结构突变。2008年第3季度开始的地方债务扩张，相对使得第2季度的lngov达到历史最低，构成了结构突变点。
（二）地方政府债务对银行信贷风险的影响分析
对地方政府债权的迅速增加究竟会不会对商业银行的信贷风险产生影响？为了验证假设2，我们建立以银行信贷风险为被解释变量的面板数据模型进行分析。各变量的定义详见表2。
表2 变量定义
变量名称 计算方法 lnloa lndep lngov lnmon lnint lnexc
Ln(银行不良贷款/总资产)Ln（银行贷款/存款）Ln（对政府债权/总资产）Ln（广义货币M2）Ln（银行隔夜拆借利率）
变量意义
银行金融机构的信贷风险 银行金融机构的信贷风险 地方政府债务规模 货币供给量 短期银行融资成本
Ln（直接标价法下对美元汇率）国际经济因素的影响
上述变量均取对数，这是为了降低数据异方差性的同时保证变量系数的经济意义（即为弹性系数）。选取的样本是2004—2009年连续6年各季度的商业银行相关数据（即扣除表1 里“国家开发银行”后剩下的5类商业银行，全部样本有120笔数据）以及宏观经济数据。各银行的对政府债权、不良贷款率和存贷比数据来源于历年《中国人民银行报告》，货币供给、利率、汇率等宏观经济数据来源于CSMAR。
对表2所列的银行金融机构建立面板数据模型如下：
riskit01lngovit2lnmonit3lnIntit4lnexcit
分别以不良贷款率和存贷比的对数（lnloait和lndepit）作为银行信贷风险(riskit)的代理变量，检验银行对政府债权和其它宏观经济因素对银行信贷风险的影响。经过反复试验，排除了使用混合回归模型的可能性，最后根据Hausman检验结果确定两个模型都选择随机效应为优。表3给出了上述两个模型的回归的最终结果。通过结果可知：
表3 回归结果
模型1（被解释变量lnloa）个体固定效应
lngov lnmon lnint lnexc 常数项 R2 F值 2值
（注：***、**和*分别为1%、5%和10%的显著性水平）0.345（4.01）***-0.271（-1.86）*-0.461（-0.26）44.317（3.08）*** 0.762 32.85***
个体随机效应 0.294（4.07）***-0.261（-1.80）*-0.459（-0.26）43.393（3.03）*** 0.648 132.32***
模型2（被解释变量lndep）个体固定效应 0.167（2.85）**-0.229(-3.07)**-2.156(-3.84)**-3.511(-0.84)0.711 76.34***
个体随机效应 0.149（2.23）** 0.254(1.12)-0.232（-3.12）***-2.156（-3.78）***-3.851（-0.93）0.523 308.41***-2.643（-4.16）***-2.569（-4.09）*** 0.227(1.02)Hausman检验 0.71，采用随机效应模型 0.43，采用随机效应模型
1、地方政府债务规模对银行信贷风险影响显著。模型1说明，在综合考虑货币供给、利率与汇率的条件下，商业银行不良贷款率受“对政府债权”的影响在1%的水平上显著。这说明地方政府债务对于银行信贷风险的影响不仅显著，而且直接（能够在当期的不良贷款率上体现出来）。模型2说明，银行对政府债权的系数在5%的水平上显著，因此可以认为地方政府的债务扩张导致了银行信贷的膨胀，使得银行贷款损失的潜在风险也进一步上升。
地方政府债务对商业银行的信贷风险存在如此明显的冲击，与这一轮“金融救市”政策的力度密不可分。正如表1所示，在金融危机前，国家开发银行在对地方政府的债权上占有主导地位。金融危机后以国有商业银行为代表的诸多金融机构对地方政府的债权迅速增加，冲击了原有的信贷市场结构，使得投融资平台更加缺乏信息披露的动力，进而影响到了银行的信贷风险。
2、货币供给（M2）的增加导致不良贷款率的下降。这并不意味着随着货币供给的增加，银行信贷质量会上升，而是由不良贷款率计算方法所决定的。银行贷款总量增长较快，贷款基数增长导致一定程度上不良贷款率的下降，但是这种下降并不是真正意义上的下降。不良贷款的绝对数额还是增加的。从模型2来看，货币供给对存贷比的影响不显著。原因可能是，随着货币供给的增加，存贷比计算式的分子与分母都同时增加，导致比值变化不显著。
3、利率和汇率对存贷比的影响显著。随着我国对外贸易的进一步扩大，外汇占款渠道对商业银行潜在的信贷风险存在显著的负面影响，但对不良贷款率的影响不明显。这说明目前我国的商业银行还是能通过有效的资产管理手段来化解外汇风险。利率对我国商业银行的不良贷款率影响不是很显著，但对存贷比的影响明显，从而影响了商业银行的潜在风险。
四、结论与政策含义
为了抵御国际金融危机的冲击，我国实施的“金融救市”政策有力的刺激了实体经济，同时也为地方政府的债务扩张提供了有利的外部条件。再与财政分配体制、官员考核机制等因素的共同作用下，地方政府的债务扩张实现了从内在需求到现实行为的转变。反过来，地方政府的债务扩张又反作用于金融体系，体现在对商业银行的不良货款率与存货比的冲击上，因而增加了商业银行的现实与潜在风险。
上述关于地方政府债务与银行信贷之间“作用—反作用”机制的描述，突现了在经济衰退时期慎用“金融救市”政策的重要性。虽然从短期来看，使用“金融救市”政策可以刺激实体经济的复苏——就像本文分析指出的那样，“金融救市”可以通过地方政府的债务扩张来实现对实体经济的刺激。然而，它却为金融体系的长期不稳定性埋下了隐患。这一结论对于我国近期的政策制定具有一定的借鉴意义：伴随着欧债危机与美国国债信用危机的发生，全球经济可能还会面临再次衰退的风险。对此，我们在实现经济复苏政策的时候，必须统筹兼顾长期利益与短期利益的统一，从而保证国民经济的长期稳定发展。
-------注释
①“对政府债权”是指银行对政府性及关联企业的贷款，所谓政府性及关联企业贷款是指银行向政府发放的或者向与政府有关联的企业发放的贷款。这些企业较多地经营着政府垄断的项目，如政府垄断的道路建设、城市改造、供水、供气等，向银行的贷款也往往由地方政府财政作担保，或者以国有划拨土地作抵押，或者是相类似公司相互担保，贷款真正的使用者和债务的承担者都是地方政府。
②原政策性银行中的国家开发银行已于2008年12月16日改制为股份制商业银行。为保证历史数据的可比，按《中国人民银行报告》的计算口径，选取的样本为“国家开发银行及政策性银行”，其数据口径与原政策性银行资产负债表数据口径一致。
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Local Government Debt Expansion and Bank Credit Risk
Hu Yuancheng Zhang Wenjun
（Jiangxi University of Finance and Economics
Jiangxi nanchang 330013）
7.防范地方政府债务风险 篇七
笔者拟在对我国现行政府债务核算过程中存在的问题进行初步研究的基础上, 站在控制政府债务风险的角度, 对政府债务核算的基础改革、提高政府债务信息的质量、政府债务信息披露的改革等方面提出一些完善我国政府债务会计核算体系的建议。
一、现行政府债务核算过程中存在的问题
现阶段, 我国政府债务的核算基础、债务风险管理以及信息披露等难以满足政府债务风险的防范要求, 政府债务的会计核算还存在一些这样或那样的问题。具体来说, 主要表现在以下几个方面。
(一) 现行的政府债务核算基础不能保证债务信息的真实、完整
当前, 财政总预算会计是以收付实现制作为负债项目确认的依据, 政府会计核算的只是当期的显性负债, 对那些当期已经发生、但是尚未用现金支付的隐性负债和那些可能增加财政支出的或有负债并没有在现行的会计报表体系中表现出来。政府以投资公司名义或者通过行政命令举借的债务, 从一定意义上说已经形成了政府债务。然而, 在总预算会计体系中也没有及时得到反映, 这在政府对可支配资源进行管理的过程中并没有发挥应有的作用。因此, 现行的政府会计核算制度不能对政府债务进行全面的核算, 使得大量的或有负债和隐形负债处于政府债务会计核算之外, 过分夸大了政府的可支配财政资源, 财政不能明确其承担的债务偿付责任。另一方面, 收付实现制在一定程度上还造成了同一会计期间内政府的权力和责任不匹配, 可能会出现政府债务的转嫁问题, 使得各届政府和各级政府之间的权责不明确, 无法全面、客观地考核评价政府的绩效, 在提高政府工作效率以及考核评价绩效工作中没有发挥应有的作用。
(二) 政府债务的管理不完善, 导致债务风险控制困难
一方面, 政府部门尤其是地方政府缺乏科学的债务管理办法和统一的债务管理机构, 没有形成一套规范科学的信息披露机制和监督管理机制, 使得各级政府以及各个政府部门举债欲望逐渐增强, 举债形式也是不断地翻新, 政府债务的规模越来越庞大。另一方面, 我国地方政府的很多债务融资都是分散于其所属的企事业单位和职能部门, 很多都没有纳入到预决算的管理中, 只是对一些外债和转贷性的债务进行了较为透明和统一的管理。政府债务的这种分散管理体制, 使得地方政府很难对债务风险进行量化, 对政府债务的结构和规模等也难以进行科学的监管, 债务资金的使用缺乏科学合理的规划, 非转贷债务可能还存在着偿债责任不明确的问题。
(三) 我国政府债务信息的披露不能满足风险防范的要求
现阶段, 我国地方政府的财务报告还存在一些缺陷, 主要体现在:报告主体不全面、债务信息透明度较低以及信息披露方式不够规范三个方面。首先, 根据我国现行的相关规定, 政府财务报告的主体仅仅局限于各级政府以及行政事业单位, 对预算执行情况的报告并没有包括所有的社会保证基金。然而, 社会保障基金是评价政府履行公共受托责任好坏的重要标准, 没有将其纳入政府财务报告范围的话, 不利于公众全面、细致地了解政府的相关行为和结果。加之我国在确定政府财务报告的主体时采用的标准是基金的授权分配, 所以, 政府财务报告的主体范围狭窄, 无法全面反映政府所承担的责任和掌握的资源。
二、对完善我国政府债务会计核算的对策建议
(一) 加快政府债务核算的基础改革
当前, 我国政府债务会计核算采用收付实现制, 这种核算方式以控制投入为重点, 长期应用于政府会计核算中。但是, 收付实现制不能提供政府债务到期时间和还本付息数额等决策数据, 无法真实地反映我国政府的财务状况, 导致支付危机的产生。所以, 应该对政府债务核算的模式进行变革。首先, 可以顺应国际趋势, 在政府核算过程中引入权责发生制。我国现行的政府会计对债务的确认和报告因为采用收付实现制无法给政府的风险控制提供决策支持, 使得政府的债务风险控制能力受到了一定的限制。权责发生制撇开了政府现金的实际收付, 重视交易和事项的实质, 能够充分反映政府的隐性负债和或有负债, 正好能够弥补收付实现制的缺陷, 提供更加完整可靠的政府债务信息, 能够全面反映政府债务的结构、规模和风险, 满足政府对债务风险的管理要求。所以, 应该借鉴国外的经验, 结合我国的具体国情, 在政府债务会计核算过程中引入权责发生制, 以便加强地方债务的风险控制。
(二) 政府债务信息的质量特征
政府债务信息最终反映在财务报告上, 政府财务报告是政府债务风险控制的前提和基础。当前, 很多西方发达国家的政府会计系统可以提供反映政府债务风险的财务报告。我国现阶段提供的以收付实现制为基础的财务报告, 实质上只是预算执行情况报告, 在报告主体和披露方式上都存在一定的局限性, 使得预算会计报告没有提供充足的债务信息。
政府财务报告中提供的政府债务信息应该具有以下方面的质量特征: (1) 相关性。财务报告提供的债务信息应该与债务风险控制息息相关, 有利于政府的管理人员和政府债务信息的外部使用者对债务风险进行及时控制和监督。 (2) 及时性。债务会计信息在提供给相关的信息使用者时, 不会因为延误而造成损失, 如果信息提供不及时, 可能会使政府的决策者和管理者错过控制风险的最佳时机。所以, 只要是相关的信息, 都必须及时提供。 (3) 可靠性。政府财务报告中提供的债务信息要如实地反映债务的增减变动和债务总规模大小。 (4) 可比性。政府财务报告提供的债务信息要能够帮助相关的信息使用者在不同会计期间内和不同政府之间进行比较, 进一步评价政府的债务风险变化趋势和与其他国家政府债务之间存在的差距, 对政府债务风险做出合理评价。 (5) 完整性。政府财务报告应该完整地反映由于财政交易和事项引起的政府所有负债, 包括显性负债、隐性负债以及或有负债等, 不能缺少任何方面的信息。 (6) 谨慎性。政府债务在确认、计量和报告时, 要保持谨慎性, 不应该少计负债。
(三) 加快政府债务信息披露改革
政府财务报告提供信息的目标应该是全面反映政府对受托资源的使用和配置, 向信息使用者提供有用的决策信息。政府债务信息的披露应该满足使用者了解并评价政府债务风险的要求, 及时提供完整可靠的债务信息, 防范债务风险。
首先, 应该构建政府债务信息的质量评价体系。从国际上的经验来看, 建立一套规范的债务信息质量评价体系能够有效地增强政府债务的信息质量, 一方面, 要能够对政府债务的总量、结构和类型等方面进行统计和分析, 对债务风险进行充分的认识;另一方面, 也要对存在的不确定性风险进行认识和识别, 提高债务信息的质量。
其次, 应该改革政府的财务报告体系, 对政府的资产负债表和收支表进行适当改革, 使其能够全面、准确地披露政府债务信息。同时, 还要充分的利用表外信息的披露, 充分的分析和评价各项债务风险。
8.警惕地方政府债务风险 篇八
为应对世界性的经济危机,保持我国经济的平稳快速发展,自2008年下半年开始,我国政府推出了一系列的经济刺激计划,包括十大产业振兴政策、四万亿投资计划等,并辅以适度宽松的货币政策和积极的财政政策,2009年新增人民币贷款9.59万亿元,2010年1月和2月各新增1.39万亿和7001亿元。
四万亿元投资中的大部分落在大型国企和地方政府的基建项目上,其中国家承诺两年内拿出1.18万亿,其余由地方政府自筹。
急于上项目的地方政府在筹资过程中完全忽视了自身的负债能力和还款能力,盲目扩张和借贷,有的地方政府的负债率已经超过100%,积累了大量的坏账风险,构成了中国经济体系中的一个巨大的隐患,极有可能引起一场十分严重的地方政府债务危机。
地方政府债务急剧放大
目前我国的地方政府债务主要包括地方对中央的负债、地方政府及其所属部门对外国政府国际金融机构及个人的负债、地方政府的各种拖欠、地方政府担保债务、地方国有企业的欠债、地方金融机构的债务、地方各级政府之间的债务等。
由于地方政府债务结构复杂,或有债务等难以统计,要准确估计其债务总规模并不容易。据监管部门统计,截至2009年底,仅各级政府融资平台债务余额已达7万亿元左右,其中2009年新增约3万亿元。预计2010年和2011年后续贷款约为2万亿至3万亿元,2011年底达到约10万亿元。
近年来,地方债务日益隐性化。地方政府逐渐由直接借债向间接借债转变,通过设立城市建设投资公司等地方投融资平台来发行债券或向银行贷款。2008年初,全国政府投融资平台公司负债总计约为1.7万亿,而到2009年5月,债务总额已达5.26万亿,而到2009年底更是达到了7万亿左右的规模,在不到两年的时间里增加了4.3万亿,其中85%来自银行贷款。由此可见,地方投融资平台负债的急剧扩大已成为我国地方政府债务危机的一个主要因素。
另外,地方债务管理混乱问题相对突出,债务风险向银行体系集中。
政府投融资平台债务的85%来自于银行贷款,而政府的其他资金来源中还包括其下属事业或企业向银行的贷款、政府之间贷款等。2009年银行新增人名币贷款9.59万亿,其中非金融企业的中长期贷款约为4.99万亿,其绝大部分应为地方基建项目的融资。
很明显,地方融资主要通过银行贷款解决,地方债务风险大部分还是集中于银行体系。一旦政府到期还不了钱,银行将出现大量坏账,给银行的稳健经营带来极大的影响。
必须严格管理地方债务
要从根本上解决地方债务问题,首先,必须要通过完善相关法律明确地方政府的财权和事权,做到事权和财权相匹配,防止各级政府及同级政府间的相互推诿。通过完善预算法加强预算管理和预算约束力,从而有效控制地方政府债务规模的膨胀。通过完善转移支付法,确定合理的转移支付规模和结构,弥补财权和事权不对称部分,减轻地方政府的财政压力,减小其负债规模。
其次,要建立完善的公债制度。建立完善的公债制度主要包括两个方面。
一是事前控制。要完善相关法律法规。通过法律的形式规定地方政府发债的相关问题,包括监管部门、发债资格、发债流程等。应设立专门部门负责地方债务的管理和控制,如在财政部下专设一个部门,以此来加强中央对地方债的管理。在法律中还应明确相关风险及事后处理机制,既可警示投资者审慎投资,也可提醒发债主体规范融资。
要规范融资用途。所借资金必须用于资本性支出上,如基础设施建设等,杜绝将资金用于经常性支出上的现象。在发债前必须明确说明所得资金的用途,这可在一定程度约束政府的行政支出等经常性支出,从而降低财政支出和负债规模。
要设立预警机制。建立全国性的统一的地方政府债务会计核算系统和信息管理系统,并在完善地方债务会计核算系统的基础上建立地财政风险预警系统和控制系统。系统重点关注各地方政府财政赤字、基本赤字、偿债比率和最高担保额等反映财政风险的指标,及一些有代表性的比率值如地方政府的债务利息支出与经常性盈余之比、债务余额与经常性收入之比。
要严格实行财政信息公开。地方政府应定期公开其财政收支状况及其他关键财政信息,尤其是或有负债,隐性债务等,并可雇用独立审计机构每年度对政府财政进行审计。同时财政预算中应包括预算外债务,并严格按照预算操作。
二是事后监管。首先是设立偿债基金。负债的偿还是债务流程中最为重要的一环,关乎着投资者的利益和政府的信誉。通过设立偿债基金,从政府每年财政收入中划拨出一部分有专人进行管理,以应付政府债务到期时的巨额现金流出,有利于减轻政府还债期的负担,同时也可将还债负担平摊到债务各个期间,对于官员的考评也更公正。
其次要大力发展和完善资本市场。通过大力完善资本市场,为投资者提供更多可供选择的投资工具,提高资本市场的有效性尤其是地方债务的信息透明度,辅以独立的信用评级机构对包括地方政府债在内的所有债务进行的评级,使得投资者充分了解地方政府债券的风险,理性的作出投资决策,也可在一定程度上抑制地方政府发债的非理性。
三是精简政府机构,减少经常性行政支出。通过精简政府机构,加强教育培训,提高公务员素质,设立现代化管理模式,实现由管理型政府向服务型政府的转换。同时在政府管理中引入“经济人”的观念,确立追求效益的思想,政府和官员应将取之于民的财富用之于民,并创造出最大的社会福利。同时,应扩大政府信息公开度,广泛听取民众意见,使得公民能够有效参与进政府决策监督机制中,减少权力寻租,进一步降低行政成本。
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