地方政府法制建设

地方政府法制建设（共8篇）（共8篇）

1.地方政府法制建设 篇一

一、工作开展情况

(一)不断完善了体制机制。一是加强组织领导。潼南区成立了由区政府主要领导任组长的法治政府建设和依法行政工作领导小组，定期不定期听取法治政府建设和依法行政工作汇报，对全区法治政府建设和依法行政工作进行安排部署，区政府每年组织召开全区法治政府建设和依法行政工作大会，区政府会每年两次专题研究法治政府建设和依法行政工作，区人大会每年听取一次区政府依法行政工作报告。二是建构框架体系。以《潼南区人民政府关于加快建设法治政府的意见》、《潼南区人民政府关于进一步加强依法行政工作的意见》为核心，从重大行政决策、规范性文件管理、政府合同审查备案、行政执法监管、行政处罚案卷评查和依法行政目标考核等方面加大制度建设力度，形成了“1+6”的法制工作架构，建立起更加完备有效的法治政府建设和依法行政制度体系。

(二)着力转变了政府职能。一是开展行政权力清理。按照市里统一安排部署，及时启动了全区行政权力责任清理规范工作。目前，该项工作第一阶段已经基本完成，待市级各部门出台区县通用清单后进行比照调整，形成全区的行政权力责任清单。二是深化行政审批改革。严格落实“一个窗口”办事制度，简化审批流程、压缩办理时限。开展审批项目审核清理工作，做好了103项上级下放或委托项目的承接工作，共减少131项行政审批项目，较原有项目数减少14.33%，并及时对外公布。三是继续深化专项改革。深入推进“先照后证”、“三证合一、一照一码”等专项制度改革，进一步简政放权，激发了市场活力。

(三)严格履行了决策程序。一是规范政府决策程序，发挥法制参谋作用。对重大行政决策，事前召开专题会议进行风险评估，听取政府法制机构、政府法律顾问及相关专家的审查意见，经充分研究论证后，最终形成决策意见。一年来，召开发电公司有关问题法律论证等涉法专题会110余次，听取政府法制机构、政府法律顾问法律意见建议260余项，较好地从源头上避免行政纠纷的积累。二是严格政府合同审核，保障区域经济发展。认真落实《潼南区政府合同审查备案管理办法》，20xx年，共审核政府合同33份，有效地减少了政府在商务活动中的法律风险，为地方经济发展提供了保障。

(四)切实加强了法制审查。20xx年，共审查《潼南区城市综合管理暂行办法》、《潼南区政府投资项目管理办法》等规范性文件17件，有效地规范了抽象行政行为。开展全区行政规范性文件清理工作，对重庆直辖以来以区(县)政府、区(县)政府办名义发布的规范性文件进行了全面清理，补充报备继续实施的规范性文件27件，废止100件，失效85件，顺利通过市级规范性文件专项评审。

(五)全面强化了执法监管。一是规范资格管理。组织开展了全区行政执法人员大培训，全区350余名行政执法人员参加培训并经考试合格后获颁行政执法证件，杜绝了“无证执法”现象发生。二是开展案卷评查。连续第三年在全区组织开展行政处罚案卷评查活动，对22个执法单位提交的44份处罚案卷进行了评查，对行政执法活动中存在的问题予以整改。20xx年，区交委被评为全市行政执法工作先进单位。

(六)大力推进了政务公开。切实履行政府信息主动公开职责，重点推进决策、执行、服务以及财政预算、公共资源配置、重大项目建设、社会公益事业等人民群众普遍关注事项的信息公开。20xx年，以区政府公众信息网为依托，主动公开政府信息4615条。同时，积极做好依法申请公开政府信息工作，全年共受理公开政府信息申请 13件并全部办结。较好地保障了行政管理对象的知情权、参与权和监督权，也赢得了老百姓对行政工作的理解与支持，保证了各项重点工作的顺利推进。

(七)有效化解了行政争议。一是强化层级监督，树立复议权威。20xx年，区政府共收到行政复议申请10件，受理8件，其中，维持2件、终止4件、转送1件、确认违法1件，充分发挥了行政复议内部纠错功能，督促行政机关依法行政。二是理顺应诉机制，推动司法实践。坚持“以法庭为课堂，以案件为教材”，严格落实行政机关负责人出庭应诉制度，不断强化行政机关领导干部法治意识。20xx年，区政府作为被告的案件47件，所有案件均按照生效判决书不折不扣予以履行，及时化解了行政争议。三是推广仲裁制度，促进矛盾化解。在行政机关与市场主体发生民商事纠纷时，促成推动双方通过仲裁这种既高效又便捷的方式解决纷争，有力地推进了矛盾纠纷的化解。20xx年，潼南区被评为“重庆市仲裁推广先进单位”。

二、存在的问题

(一)法治观念有待提升。法治政府建设和依法行政工作不是一项单项工作，它贯穿于政府组织、决策、执行等各个环节，是一项具有基础价值的体系性工程和系统运行模式。但在工作当中，一些单位对新形势下法治政府建设和依法行政的重要性认识不足，对其本质理解有偏差，在推进的过程中存在“形式化”、“口号化”的倾向。有的干部不习惯用法治思维、法治方式和法律手段来处理、解决发展改革中面临的问题，对法治政府建设和依法行政与经济发展的辩证关系认识不足，甚至把法治政府建设和依法行政工作与发展改革对立起来，错误地认为束缚了改革、妨碍了发展。

二)制度执行尚有差距。区政府早已对政府合同、规范性文件、行政执法等工作建立了系统的管理机制，并作了多次培训，但在实施过程中，落实仍有差距。一些单位在规范性文件送审时没有严格按照规定的程序和形式报送审查，非法创设行政许可、越权设定行政处罚、违法委托行政强制措施;政府合同主办部门不组织相关涉事部门研究论证就报送法制审查;在报送政府合同或规范性文件时不给法制审查留出必要的工作时间，经常是“下午签约，上午送审”;在行政执法中，有的单位对违法轻的处得重，对违法重的处得轻，没有严格执行行政处罚自由裁量基准制度。

(三)应诉压力逐年上升。随着新行政诉讼法的实施，行政机关作为被告的案件数量相比往年呈几何倍数增长，对政府及其部门在法治时代背景下的工作开展提出了巨大挑战。20xx年，区政府及部门作为被告的诉讼案件共94件，比往年增长51%，案件数量明显上升，行政机关依法行政的能力水平面临严峻考验。

(四)法制机构建设滞后。一方面，近年来，区政府法制机构和人员配备等方面有了一定增强，但与上级要求和法治政府建设与依法行政的目标任务之间还存在较大差距，难以承担起推进依法行政、建设法治政府的重要使命。另一方面，部门和镇街层面，政府工作部门中只有半数专门设立法制(规)科的单位，其余单位则由其他科室兼揽法制工作，镇街则多以综治办兼职法制机构的职责，并无一明确法制专职工作人员，法制工作缺乏基本的组织体系。部门和镇街作为法治建设的前沿阵地恰恰停留在一个真空半真空地带。

三、对区政府法治政府建设的建议

(一)要按时完成行政权力清理规范工作。区政府各部门要在市级部门反馈区县通用权力责任清单后及时对照调整，保证在今年6月以前，形成全区的行政权力责任清单，并对外公布。同时，要建立行政权力责任动态监管机制，切实转变政府职能、建设法治政府。

(二)要加快推动行政审批事项网上“单轨运行”。我区网上行政审批制度改革工作自20xx年1月21日启动，目前全区行政审批事项已按要求全部录入平台并经审核后发布在网审平台配置。区政府及相关部门要查找网审平台中存在的问题，强化与市级部门的沟通，加强工作人员业务培训，开展对录入事项的纠错工作，为实现全区行政审批事项网上全流程“单轨运行”创造良好的软硬件环境。同时，要按照市里统一安排部署，逐步取消非行政许可类审批事项，做好与行政权力责任清单及网上行政审批系统的衔接，实时调整，动态监管。

(三)要全面规范行政执法行为。区政府及相关部门要按照“主体适格、程序合法”的总体要求，在全区开展行政处罚案卷评查、行政复议规范化建设等活动，保证全区行政执法工作开展。同时，要启动撤县设区后全区行政执法人员证件换发工作。

(四)要提升完善规范性文件管理机制。要严格贯彻落实新出台的《重庆市人大会规范性文件备案审查工作规范》、《重庆市行政规范性文件管理办法》，严格执行《重庆市潼南区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》(潼南人发[20xx]53号)，在往年出台相关规范性文件管理制度的基础上，对全区规范性文件管理机制进行进一步调整和优化，以适应市里和区里对规范性文件管理工作的新形势和新要求。

(五)要严格落实依法行政督促考核。区政府及相关部门要加强依法行政工作目标考核，细化考核指标，尤其要把部门负责人的重视程度，部门、镇街向区政府报告年度依法行政工作落实情况，行政复议和行政诉讼案件败诉情况，以及规范性文件报备率等纳入考核指标，充分发挥考核对依法行政工作的推动保障作用。

四、对市政府法治政府建设的建议

(一)要强化各区(县)政府法制机构的建设。目前，全市各区(县)政府法制机构和人员非常薄弱，与其承担的推进依法行政、建设法治政府的历史任务存在巨大落差。调研显示，潼南区政府法制办目前只有4名工作人员，政府工作部门中只有半数专门设立法制(规)科的单位，其余单位则由其他科室兼揽法制工作，镇街则多以综治办兼揽法制机构的职责。据了解，我市其他区(县)情况也差不多。 因此，建议强化各区(县)政府法制机构的建设，强力推进从业人员资格化、素质培训常态化、制度建设规范化，不断优化法制机构和人员结构，将那些政治素质高、法律素养好、工作能力强的人员充实到政府法制机构中，全面落实市人民政府要求区级配置的法制机构和专职人员。

(二)要加强和修订市级部门的规章和制度建设。要针对薄弱环节和突出矛盾，统筹做好立、改、废工作，修订完善现有法规、部门规章和规范性文件。如清理和修订在开发征地地区，夫妻正常结婚后要等一年才上户口，对超生子女不缴清社会抚养费，就上不了户口的违反上位法律法规的部门规章和地方规范性文件。同时，要推行政府权力清单制度，全面梳理各部门的行政权力，明确依法能够行使的职权范围，坚决消除权力设租寻租空间。

(三)要增强领导干部依法行政的意识和能力。各级政府要高度重视依法行政工作，要改变依法行政与经济工作两张皮的现象，将依法行政工作纳入重要议事日程切实推进，落实到政府工作的各个方面、每个环节。各级领导干部要树立宪法法律至上的观念，切实增强依法行政的责任感与紧迫感，带头学习法律知识，依法办事、严格执法，自觉按照法定程序、运用法律手段解决各种矛盾和问题。要加强各级领导干部学法用法体系建设，严格公务员法律考试、行政执法人员法律知识培训、领导干部法治讲座和新提任领导干部法律知识考试、中心组学法等一系列学法用法制度，提高各级行政机关及其工作人员依法行政的认知水平和依法办事的能力。

四)要建立健全政府部门的监督问责机制。要加强内部监督，完善绩效考核制度，科学设计考核指标，突出责任落实，提高依法履职质量和水平。要加大信息公开，依法公开本部门行使职权的依据、条件、要求、过程和结果，让群众看得到、听得懂、能监督。要发挥法律顾问的积极作用，建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制。

2.地方政府法制建设 篇二

加强政府法制工作是实施依法治国方略, 全面推进依法行政的需要, 是发展社会主义市场经济、建设法治政府的需要, 更是人世后政府职能转变、角色转换的客观要求。国务院在关于机构改革的文件中规定:“县级以上地方政府和政府各部门都要按照国务院机构改革中加强法制工作的精神, 进一步加强法制工作机构建设”、“真正建设一支政治强、作风硬、业务精的法制工作队伍, 使政府法制工作机构的设置和人员的配备同本地区、本部门政府法制工作相适应”。

二、县级政府法镧机构建设中存在的问题

(1) 机构不健全, 使县级政府法制工作在推进依法行政中的作用难以发挥, 许多行政违法行为得不到及时的纠正。随着依法治国方略的全面实施和依法行政的整体推进, 尤其是“人世”后政府职能的转变, 政府法制部门的工作任务越来越重, 肩负的责任越来越大。但是目前, 县 (市) 级政府法制机构明显存在三个“不适应”:一是县 (市) 级政府法制机构的设置与法律所赋予的职能地位不适应。我国《行政复议法》、《行政处罚法》、《立法法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》以及即将出台的《行政强制法》等对政府法制机构的职能都有明确的规定。比如, 政府复议机关内必须设立行政复议工作机构, 但有些承担复议职责的单位, 至今仍未设立行政复议机构。有的机构“缺位”, 有的虚位, 仅有“牌子”、没有编制。二是县 (市) 级政府法制机构现状与政府法制实际承担的任务不相适应。政府法制部门作为行政执法监督的主管部门, 要对所有行政执法部门的所有行政行为实施监督。但从实际来看, 县 (市) 级法制部门只有一二个人, 机构本身又小, 有的行政执法大户 (机关) , 根本不把小小的法制部门放在眼里, 真正实施监督起来很难。有的对行政复议机关作出的“撤销、变更”决定, 不是从自身行政执法上查找过错、纠正错误, 而是想方设法找人“做工作”, 非要维持错误的处罚决定。有的甚至采取向领导反“告状”的手法, 以达到维护“权威”的目的。三是领导的重视、关心程度与政府法制工作作为“涉及全局的一件大事”的地位不相适应。国务院文件曾明确指出:“政府法制工作就是涉及全局的一件大事”。但从县 (市) 政府法制机构设置和人员配备来看, 少数领导对这件“大事”仍重视程度不够、关心支持力度不大, 法制工作没有摆上位、人员经费没保障、工作环境艰苦、生活待遇清苦。

(2) 工作人员不落实, 法定职责难以履行, 损害了政府形象。一是行政复议工作无法正常开展。我国行政复议法第三条规定, 行政复议机关的法制工作机构具有办理行政复议事项等七项职责。但是, 行政复议法施行几年来, 有的区、县至今未办理过一起行政复议案件, 有的只象征性地办理了一二件。

(3) 职能不到位, 政府层级监督虚化, 使依法行政的行为难规范、水平难提高。由于政府层级监督不到位, 行政越位、失位和错位的情况依然存在, 政府仍在替市场做一些本不应该做的事, 把一些本应依法由行政机关行使的职能, 交由政府的下层机构承担, 使它们变成了“二政府”;还有的明明是法律规定必须履行的职责, 却往往拖延推诿, 不给办理。这些问题的产生, 原因固然很多, 但与政府层级监督主管部门, 即政府法制机构的不健全、队伍弱小、许多职能没有到位有着很大关系。要想改变这种状况, 不能不考虑加强政府法制机构建设。

三、加强县级政府法制机构建设的思考与对策

大力加强政府法制机构建设, 是加强对执法活动监督的重要组织基础, 是进一步推进依法行政的关键环节。

(1) 科学设置内设机构。科学设置部门的内设机构, 有利于充分发挥部门的整体功能。根据精减、效能的原则, 在明确界定职能前提下, 认真做好职能分解工作, 使各项职能分解转换为工作职责, 再根据相近, 相关的工作职责科学划分设置内设机构。从县 (市) 级政府法制办目前的工作职责看, 内设机构设三个科室比较适宜。即:综合科、行政执法监督科、行政复议科。

(2) 匹配适当的人员编制。按着建设精干, 高素质干部队伍的要求, 县 (市) 级政府法制办人员编制目前配备在8-12人比较适宜。其中主任1职, 主持全面工作。副主任1职, 侧重协助主任抓行政执法监督工作, 在主任外出时主持全面工作。综合科设科长1职, 科员1-2职;行政执法监督科设科长1职, 科员1-2职;行政复议科设科长1职, 科员1-2职;其中至少需配备两名法律专业人员, 一名计算机信息工程专业人员。

(3) 明确县级政府法制办工作职能。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求, 县 (市) 级政府法制办可独立设置, 也可与县政府办合署办公。但是, 不论是独立设置还是合署办公, 都应明确界定区政府法制办的职能。根据目前所承担的工作任务, 笔者认为县级政府法制办的主要工作职能为: (1) 负责本县依法行政工作和法制政府建设规划的起草, 并代政府综合协调督办抓落实; (2) 负责协调落实上级政府下达的依法行政及法制政府建设工作任务; (3) 代政府负责县属行政执法责任制的落实工作: (4) 负责政府重大行政决策的合法性审查; (5) 负责县政府规范性文件的起草, 对乡 (镇) 政府及县政府各部门制定起草的规范性文件进行审核备案。 (6) 负责本县行政执法监督工作; (7) 负责县属行政执法重大处罚项目备案审查工作; (8) 负责本级政府所属行政执法单位的行政执法投诉工作; (9) 负责代县政府应诉工作。

(4) 建立法制工作干部队伍。在县 (市) 级政府重要行政执法部门如:行政执法局、城管局, 卫生局等设法制科;其余行政执法部门在办公室设一专、兼职法制工作岗位;乡 (镇) 政府, 街道办事处在相关部门设一专职法制工作岗位。明确工作职责, 具体负责本部门及所属单位依法行政工作和行政执法责任制落实工作等。

加强政府法制机构建设是全面加强社会主义法制建设的前提条件, 而县 (市) 级政府法制机构作为基层法制机构, 它又为基层行政机关推进依法行政, 全面建设小康社会提供了法制保障, 因而加强县 (市) 级政府法制机构势在必行。

摘要：加强政府法制工作是实施依法治国方略, 全面推进依法行政的需要, 更是入世后政府职能转变、角色转换的客观要求。但是, 目前在我国的县级政府法制机构建设中存在与推进依法行政、建设法制政府不相适应的情况, 本文通过对政府法制机构作用的分析, 对如何加强县级法制机构建设方面进行探讨。

3.浅谈加强地方财税法制建设 篇三

关键词：财税法制体系 财税执法 财税监督

一、地方财税法制建设的必要性

1、地方财税法制建设是社会主义市场经济建设的内在要求

在地方财税法制体系中， 地方财税法制为地方市场经济主体创造公正、公平的竞争环境， 通过规范地方财税秩序， 维护社会主义市场经济秩序。地方财税法制是调节社会分配、规范地方财税的法律依据。地方政府依法组织财政税收， 以确保实现地方政府的职能。其他分配单位和个人也要求地方财税法制化， 以便使他们与地方政府之间的利益分配格局处于稳定和规范化的状态。

2、地方财税法制建设是全面提高财税管理水平的内在要求

加强财税管理， 就是要健全财政税收各环节的全方位的管理机制，并进一步完善、规范财税管理制度和办法， 实现财税管理的规范化、制度化和法制化。严格财税管理与依法理财是紧密相联的。两者都必须依照并严格执行法律法规的规定。只有运用法律手段， 做到有法可依、有法必依，将法治贯穿于财税管理的全过程， 综合利用法律手段、经济手段和行政手段管理国家财税，才能不断提高财税管理水平。

3、地方财税法制建设适应了改革的需要

加强地方财税法制建设， 建设法制财税， 有助于贯彻落实科学发展观。在全面建设小康社会的历史进程中， 财税法制工作，能够充分调动人的积极性、主动性和创造性。它保障了人民权利，有效推动和协调城市与农村、地区与地区、经济与社会之间的发展，为继续深化社会主义经济改革奠定了坚实的基础。

二、地方财税法制建设的现状

“十一五”期间，凤城市财税法制建设开展总体良好。建成并启用15处矿产品检斤站，预计新增矿产资源类税收1.26亿元。加大社保基金征缴力度，各项保险基金预计完成2.5亿元。向上争取各类专项和补助资金8.3亿元，加速社会事业发展。金融服务能力不断增强，丰益村镇银行正式营业，成为我市金融业一支新生力量；农村信用社完成改制，成立全省首家县级农村商业银行。贷款规模大幅增加，预计实现59.2亿元，同比增长28.7%。但是凤城市额财税法制建设仍然存在以下问题。

1、对财税法制建设重要性的认识不足

财税执法人员中很少有人能真正将财税法律法规与现行的财税管理业务有机地结合起来， 并得心应手地运用到财税实际工作。工作很大程度上局限在日常的业务应付中， 忽视了现代财税“管理”理念的树立和培养， 造成了财税律法规与实际工作脱节的问题。

财税部门在管理上“重分配、轻监督、避程序”的问题仍然存在。公民的整体法律意识还不够强， 在对有关财税法规的执行时有意或无意逃避财税监督， 违反财税法规的有关规定。

2、地方财税法律体系不完善

在现行的财税法制中， 全国没有统一的规范地方财税的法律，法律呈现“老化”和“空当”。而在凤城市地方政府制定的地方财税法规中， 由凤城市立法机关制定和颁布实施的不多， 大部分是由地方政府和财政部门制定和实施的财税制度、规定等。因此， 整体上缺乏法律的严肃性和权威性。并且有些地方法规与国家财税法制体系不相符合，这从制度上就不利于凤城市财税法制的建设。

3、财税执法人员法律水平欠缺

目前凤城市财税法制建设以普法宣传教育法制工作为重点，以规范性文件审核为日常法制工作为主要内容，法制工作没有融入到财税工作的全过程。财税执法人员由于自身法律素养有限，很少能参与重大财税改革和财税管理措施的决策与审核，对财税改革、财税执法中出现的难点、热点缺乏前瞻性的防范措施和办法。

财税法制建设贯彻落实情况不容乐观，执法人员在面对违反财税法律法规的行为时依法应当作为而不作为， 超越职权实施执法行为， 执法标准不一，有失公正，给当事人造成不应有的损害，没有完全做到有法必依、严格执法。

4、财税法制建设监督力度不够

当前的凤城市财税法制建设监督基本只限于财税部门内部监督，部门外部监督、大众舆论监督少之又少，财税法制实施并不到位。有资料表明，这些年国家颁布的法律、法规和规章在地方能够认真执行的只占30%，基本得到执行的约占30%，难以执行的约占40%。凤城市的情况也与全国其他城市大同小异，财税监督缺失严重，这将直接影响凤城市财税法制建设进程。

三、地方财税法制建设的对策

1、注重财税金融，强化增收节支，全力拓展财力增长新空间

强化税费征管。大力培育新兴财源和后备财源。严格落实税收征管措施，加强对征管关键环节的管理，确保应收尽收、均衡入库，不断提高税收收入比重。全面调动协税护税积极性，进一步巩固和扩大综合治税成果。不断加强矿产品检斤站的建设和管理，力争征收矿产类资源税2亿元。规范非税收入管理，强化社保、价调等基金征缴，壮大凤城市财力。

深化金融服务。建立银企合作长效机制，改善金融环境。争取交通银行在我市设立分支机构，扶持并发展小额贷款公司和担保公司。出台金融机构信贷激励政策，推进银团贷款，各项贷款余额力争实现82亿元。提高企业自身的融资能力，积极推进凤化集团、丹玉种业等企业上市。

2、加快完善地方财税法制体系的建设

建立一套与国家法制相匹配的地方财税法制体系，彻底严查并取消与国家法制不相符合的财税法律法规，保证凤城市地方财税法制与中央财税法制的高度一致性。财税部门出台新法规的必须进行详细论讨论，严格审批，全面协调各方利益，以大局出发，坚决遵从中央精神，严格遵守法律的合法性与规范性，切实为财税部门履行职能提供依据。

凤城市还需优化财税支出结构。按照“收支并举、监管并重、内外并行”的要求，建立财税监督新机制，推进“阳光财政”建设。巩固凤城市各县乡财政管理方式改革成果，加强对财政资金使用情况的跟踪问效。严格控制行政经费预算和一般性支出，节约更多财力加大对“三农”、社会保障、社会事业、公共基础设施等方面的支持力度.

3、提高地方财税执法力量与效果

一方面财税执法人员要长期接受财税法规知识学习， 不断提高法律知识水平和财税执法水平，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。另一方面， 要加大社会普法宣传力度。提高凤城市人民的财税法制意识是财税执法的关键。利用新闻媒介进行广泛宣传营造财税执法的外在环境，组织相应的宣传讲座普及财税法制知识，网络倡议号召群众加入财税法制建設的队伍中去。同时健全严格的财政执法责任制，增强财政管理人员的执法责任心，确保执法行为的正确性、公正性与规范性，建立相应的惩处措施以示警戒。

4、强化地方财政执法监督检查

加强财税监督管理，对检查出来的问题严格依法查处，若情况恶劣还需上报上级，以保证财税法规的严肃性和财税执法的有效性。既要充分发挥财税内部监察的作用， 加强财税内审工作， 督促财税工作人员自觉守法、严格执法， 及时纠正违法行为，更要强化财税系统外部监督：人民群众的监督，执政党的监督，社会新闻媒体舆论的监督，加强与地方审计、监察和司法部门的配合， 加速财税管理工作的法制化步伐。凤城市财税部门必须积极做好信息反馈工作，进行深刻的总结与反思，争取群众的支持与信任，保证财税法规的顺利实施。

参考书目：

[ 1]孙 开. 地方财政学[M ]. 北京： 经济科学出版社， 2002.

[ 2] 寇铁军. 中央与地方财政关系研究[M ]. 大连： 东北财经大学出版社， 1996.

[ 3] 苏 明. 财政理论与财政政策[M ]. 北京： 经济科学出版社， 2003.

[ 4]贾 康. 地方财政问题研究[M ]. 北京： 经济科学出版社， 2004.

[ 5]钟晓敏. 地方财政学[M ]. 北京： 中国人民大学出版社，2001.

4.地方政府法制建设 篇四

立山区人民政府(2008年11月5日)尊敬的各位领导：

今天，市政府依法行政考评小组的领导到我区就依法行政工作进行考评、指导。这为我区推进依法行政工作提供了一个有益的平台。回顾一年来的工作，得益于市委、政府的正确领导，借助于市法制办的善意指导和鼎力支持，立山区政府全力推进《全面推进依法行政实施纲要》的实施，在包容中汲取精华，在平衡中化解矛盾，使政府法制建设跃上了一个新的层面。过去的一年注重抓好以下几个方面工作：

一、加强领导，将依法行政日常化、制度化(一)强化组织领导，保证《纲要》的贯彻落实

围绕国务院《全面推进依法行政实施纲要》的落实，区政府成立了专门的依法行政工作领导小组，政府区长亲自挂帅任组长，常务副区长具体抓，各相关部门为成员单位，具体负责全区行政执法责任制的监督、落实。出台了《立山区全面推进依法行政五年规划》，明确了立山区今后五年法制建设的工作任务，分层次逐步实施，每年都制订了年度计划。

1、我们采取全区集中培训和各单位自行培训相结合的方式分期分批的对全区执法人员进行培训，区级领导班子每年专题学习两次以上。我区邀请市政府法学界人士分别从 《纲要》和几部法律入手，结合身边实际实例进行讲解，使全区的依法行政能力逐年都有新的提高。区政府每年要向区人大专题报告依法行政的实施情况，近两年来就行政许可法和依法治区的实施方案向人大报告，主动接受区人大的监督。

2、加强政府的法制机构建设，就法制的机构设置和人员编制已规划出具体实施方案，将在今年年底前实施，以保证政府内部的依法监督，并为依法行政提供组织保证。(二)进一步完善《行政许可法》的落实

为进一步贯彻《行政许可法》，对行政许可项目和行政许可实施主体进行清理，将清理结果进行了汇总。经过清理，我区现有行政许可主体11家，行政处罚主体27家。本级保留的实施行政许可项目21项。对办理行政许可项目的行政管理人员进行了不定期的培训，利用媒体和卷面考试的形式，提高了执法人员的业务素质。对行政许可工作形成了长期有效的监督制约机制，加强对法律依据文本、收费标准、办事流程、办理时限、前置条件的规范，严格按法定程序办事。使之日常化、制度化。

（1）针对立山区防疫站实施卫生许可半年检一次，一年两次收费问题，展开了专题调查：主要是考虑到立山区实际，经营业户的卫生要件达不到标准，在其申请的前提下，发放有效期为半年的卫生许可证，同时收取半年的相关费用，并 督促其整改，半年复检一次，达到发放基本标准的，改发有效期为四年的卫生许可证；两次复检的收费标准等同于全年收费额。

（2）针对利害关系人的诉求，实施行政许可的听证制度。工商局立山分局于2008年8月份分别受理了立山区零点串吧等五户个体营业执照的申请，并对五户申请人提交的材料进行了审查、核实。立山分局向利害关系人告知听证，大馆北小区1号楼等116人向工商立山分局提出了听证申请，召开了拟作出许可决定的听证会。对于原设计为商业网点开设餐饮文化娱乐营业场所的，必须经过公众参与、社区、街道办事处三方面代表的同意后方可批准。经听证会进行了论证、举证，待环保、安监等部门审查后，报请联席会审批，是否作出许可。截止目前，工商立山分局在7月29日居民举报五家饭店未取得许可进行经营的情况后，当天给五家饭店下了整改通知，8月7日正式下发整改通知，责令停止营业。8月11日，工商所以及相关部门已对五家饭店进行了正式查封。并会同相关部门按法定程序办理。

(三)建立健全规范性文件备案制度

建立规范性文件备案审查制度是依法行政的长效制约机制，在法制实践中相关部门制发规范性文件的随意性很大，渗透出不规范的行为，按照《纲要》的要求，我们谨慎思考如何建设民主公开、公平公正的法治政府，在规范政府 抽象行政行为方面进行了有益的探索，我区出台的《立山区 人民政府关于加强规范性文件备案审查工作的决定》使政府 的抽象行政行为有章可循。(四)建立健全行政复议制度

结合实际工作，认真学习《行政复议法》和《行政复议法实施条例》，并面向社会广泛宣传。引导行政主体和处罚主体在作出行政处罚时必须告知行政管理相对人。规范政府行政行为、通过行政复议制度进行自我监督。按照行政复议法的规范，政府着手完善办理行政复议案件的基本框架、具备办理能力和法定资格。(五)狠抓调处制度的落实

行政拆迁工作对于立山区来说并不陌生，经过几年的磨练已形成了一整套有效的拆迁模式，但是对于被拆迁人来说依法拆迁、合理拆迁、平稳拆迁，显得尤为重要。

在拆迁的实施过程中，市民对拆迁的程序、行为，仍然有许多法律上的问题不得其解，结伴来到区政府上访，区政府法制办对于这样的问题给予了耐心的解答，对于在拆迁过程中迫于时限压力，规避程序的行为，多次与拆迁办及有关部门进行调处，给予了及时的纠正。针对农村集体土地征占、拆迁补偿，我们以市政府10号文为依据，出台了补充办法，细化了补偿细则。针对原鞍钢十一幼两年不能拆迁的疑难问题，法制办受命于区政府仅用了两个月的时间理顺了各种法 律关系，启动相应的法律程序，实现了依法拆迁、以理拆迁。无一人次越级上访，成为拆迁的范例。区政府把民调工作做为依法行政运作机制来抓。积极防范，化解社会矛盾。及时制定出台防范化解社会矛盾的相关规定，建立矛盾纠纷排查机制，畅通社情民意反馈渠道，依法、及时、合理处理群众反映的问题，认真执行重大信访稳定评估办法，建立完善的三级信访包保机制，真正把民调运用到信访工作中，确保社会和谐稳定。

二、坚持依法行政，突出制度创新

(一)建立政府规范性文件的前置审查制度，规范政府抽象行政行为

长期以来政府抽象行政行为尤其是政府的规范性文件缺乏有效的监督，我们以往采取先备案后审查的办法，即各部门在规范性文件发布过后一定时间将文件报送法制机构备案。这种制度有着先天性缺陷，因为文件生效执行后一旦因为不合法被撤销，不仅可能给社会和行政管理相对人带来难以挽回的损失，还会给政府形象和权威造成损害。为了改变这种状况，经过反复论证，我区于2007年初出台了《立山区规范性文件备案审查办法》以此确立了规范性文件“统一要求、统一审查、审查后发布”的原则，对区政府制定规范性文件提出了具体要求，规定了区政府工作部门制定、修改或者废止规范性文件应当在发布前报区法制机构对其合 法性和文字技术进行审查，审查后方能行文。它标志着我区行政机关抽象行政行为进入规范化运作阶段。(二)通过法规、规范性文件的形式依法行政

为进一步推进依法行政责任制的落实，健全和完善行政 执法监督机制，提高依法行政水平，年初，我区根据国务院 《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院办公厅关于推行 行政执法责任制的若干意见》的精神，制定了《立山区推进 依法行政责任制考核办法》。考核评价坚持合法性原则，即行政行为符合法律、法规、规章的规定。坚持规范性原则，即行政行为程序规范。通过考核客观地反映行政机关依法行 政的实际状况，推进依法行政责任制的落实，达到最佳绩效。考核采取日常考核计分，年终评比制度。并将每年的考核内容根据本办法并结合区政府年度依法行政工作的重点和政府工作目标的要求确定。具体考核项目和评分细则是即定的。

(三)强化机制创新，依法行政向基层延伸。创新是发展的灵魂和永恒的主题，机制创新是全部创新的关键。近年来，我区积极参与了多个领域的机制改革，注重运用法律手段巩固改革成果。我区沙河镇地处城乡结合部。为了加强沙河地域内建设管理，推进城市化进程，严格控制乱占、乱建现象的发生，依法处置违章建筑，经过法定程序依法确认，我区组建了城建监察沙河中队，并实现了三个明确。一是明确了隶属关系。立山区城建监察沙河中队隶属区城建监察大队。受区城建局的委托，拥有区城建监察大队的行政执法权，法律文书由区城建监察大队盖章签发。沙河城建监察中队做为区城建监察大队的派驻机构，由区城建局承担相应的法律责任。

二是明确了人员配备。由区城建监察大队选派2名在编 人员，具备行政执法资格，沙河镇选派10名协勤人员，专职配合城建监察沙河中队的具体工作。市综合执法局成立后，对沙河镇实施了派驻制，两中队进行了合并，以综合执法局为主。

三是明确了执法区域。其执法区域是沙河镇所管辖的地 域内(包含住宅区域、耕地及其它所属范围)。我区组建城建监察沙河中队，确保依法行政向基层延伸。此做法已被国务院法制办中国政府法制信息网所采用。

三、完善机制，有效地规范政府行为

(一)建立重大行政决策合法性论证机制，依法决策

今年以来，我们面临了多领域的工作任务，纷繁复杂的城市动迁改造，农村土地合法征占补偿，国有不良资产的处 置、国有土地收回等一系列问题。在依法行政、合理行政上遇到了前所未有的困难。区政府出台了《鞍山市立山区人民政府重大决策事项合法性论证程序规定》。法制办针对相关部门能够先行论证的提供法律支持，即时论证的提供法律服 务。尤其在重大问题决策、行政拆迁、区医院转属等方面积极与市法制办协调沟通，请求市政府法律专业人士及律师团给予更多的援助。在51中学周边改造、30中学院内民宅外迁、曙光路北段强迁，区法制办强化了按法律程序拆迁，避免了多起行政纠纷。

(二)强化责任追究问责机制

区政府各部门建立了依法行政责任体系，建立健全组织 领导机构，建立依法行政工作领导小组，主要负责人为第一 责任人，对本地区本部门依法行政工作负总责，按“三定” 的原则完善责任体系。完善行政执法责任制考评制度。在责 任体系建设上实行问责制，在行政诉讼中责任主体的一把手 必须到庭应诉，败诉需向政府的法制机构说明原因，人为败 诉，要承担相应的法律责任，并通报全区。行政处罚案件经 过法定程序被纠正的，同样问责。

(三)完善依法监督民主监督机制

主动接受区人大依法监督和区政协民主监督。认真办理人大议案、建议和政协提案意见115件，办复率达到了100％，满意率达到95％以上。同时，广泛接受群众的民主监督，扩大人民群众的知情权、参与权和监督权。

四、全区年度依法行政责任制考评综述

7月10日我们下发了立山区依法行政责任制年度考评通知(鞍立政办【2008】18号)，对全区(包括市直垂管行政机 关)24家行政主体展开考评。各成员单位严格按照通知的要求，做好了迎接工作。考虑到执法责任制向基层延伸，同时向八个街一镇下发了通知，按文件要求接受依法行政责任制考核。

在自检自查中，各单位对照区行政执法责任制年度考评 内容，认真开展自检自查并形成自检自查报告。本着严谨、实事求是的态度，逐项进行自评；执法责任制组织建设全面得到落实，基本做到“依法行政、合理行政、程序正当、权责统一”。被考评单位认真贯彻《纲要》和《行政许可法》，清理行政许可项目，规范行政许可行为，能够以“一个窗口”审批的，尽量简化程序。改革行政许可审批方式，做到事前审核，事后验收，完善行政许可审批机制。行政处罚严格按照法定程序行使权力、履行职责。

从考核的结果来看立山区行政主体和处罚主体，严守法 律法规，依法行政，运行轨迹自成方圆，形成了各自的特点： 区劳动保障局加强依法行政制度建设，严格按照规定的程序办事，对退休审批、劳动合同鉴证、核定工资总额计划、社会养老保险、工伤认定、劳动保障监察、劳动仲裁、开庭审理劳动争议案件、再就业等业务全面公开并制定业务工作程序规范，促使行政执法人员严格、规范的履行职责。做到执法主体、执法依据、执法范围、执法权限、执法责任、执法程序“六明确”。在实行“一站式”服务的基础上，实行 限时办结制度，提高了办事效率和服务质量。

区环保局建立开放的环境执法体系，一是举报电话12369公开；二是“三同时”审批和验收的程序、要求公开；三是排污收费依据、标准、程序在政府网上公开。

区财政局充分发挥财政人当家理财的积极性，全面探索和积累依法理财方面的经验，提高财政系统依法理财水平，将依法理财贯穿于财政管理的全过程。在加强财政执法、维护财经秩序的同时，实行内部审计制度，属制度方面问题的，及时完善制度；属人员素质问题的，加强教育、调整岗位。

区民政局严把低保进出关：准确核定申报人的收入。准确核定申报人的收入是低保审批工作的首要环节。针对申报人员的隐形收入核查难、个别企事业单位出假证等情况，我区规范了低保行政审批全过程，在低保对象的办定过程中严把“三关”即社区要把好“初审关”，办事处把好“审核关”，区民政局把好“审批关”。

区人口计生局简化办事程序，生育的知情权、参与权和监督权。变上访为下访，规范第一接待人为第一责任人，谁首问谁负责，谁接待谁报结，不推诿、不搪塞，不扯皮。在非医学需要的中期以上终止妊娠审批中，严格查验其户口本居住地、身份证以及单位或村(居)委会出具的证明。

区卫生防疫站对卫生行政许可事项及其实施主体开展“三查”：一查有无越权、错位、缺位和影响职权法定、依 法行政的问题；二查有无多环节审批、程序繁琐的问题；三查有无重审批、轻监督，或只审批不监督的问题。

工商立山分局净化市场环境，保证公平竞争。截止目前共查处各类违章违法案件13件，罚没入库额50余万元。在重大案件或有难点的案件处理上，分局都召开案件评审会议，集体讨论。打击非法传销工作中，共捣毁传销场所近百处，遣散传销人员6300人次，遣返传销人员千余次，解救、劝解被骗人员350余人次。

（一）全区案卷评查活动中，我们采取全面检查和重点抽查相结合的方式进行，对处罚依据和处罚程序进行了深层次的探研。

1、行政许可卷的评查

各单位基本能做到一件一卷，认真贯彻实施行政许可法，尽量简化办事程序，完善行政许可审批机制，从归档案卷的质量上来看较往年有了质的飞跃。

2、行政处罚卷的评查

从卷宗上看各行政机关在做出行政处罚决定时，能先行 告知，并给予陈述和申辩的机会；做出行政决定后，告知行 政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大处罚案件，执行了听证制度。行政机关行使自由裁量权达到相当数额的，能够在行政决定中说明理由。行 政处罚案卷的处罚依据充分，程序合法，手续完备，归档卷 宗经得起推敲。对检查中发现的违反法定程序、执法案卷不规范等问题进行了及时纠正，对于存在的问题，我们已同相关单位交换了意见，下达了整改意见书，双方负责人签字，限定了整改时间及复检日期。

（二）全区自检自查和考评中发现存在的主要问题：一是在制作行政执法处罚文书上字迹不清晰、有勾抹现象，案卷不规范，个案听证程序没有履行，行政法律文书填写项目填写不全；二是少数行政机关办理行政许可时不能建立联谊制度，出现了漏管、漏征现象；三是少数执法单位现场执法时没有先行出示证卡，或单一出示证卡。四是以罚代收现象依然存在，这主要是体制问题。

关于上述存在的问题，我们已同相关单位交换了意见，有的单位接受了整改意见，有的单位因为运行机制问题自身是解决不了的，希望政府层层进言，尽快解决运行机制问题。

五、规范行政执法行为

（一）落实双证双卡制度，夯实依法行政基础 2008年8月，全区160多名行政执法人员参加了市依法行政方面的考试，通过考试持证上岗，我区行政执法人员强化了依法行政观念，为实行佩卡上岗、亮证执法制度奠定了基础，对规范行政执法行为，严格行政执法队伍管理，促进全区行政执法工作整体上具有重要意义。

（二）规范行政机关职责权限 今年以来，我们对全区的行政许可项目和各行政机关的职责权限进行了梳理。我们发现，市级和区级的一些行政机关的职能和权限划分不明确。这主要是市级的不确定性造成的。市级相关部门应该先行依法调整许可项目的设置，依法核定职责权限；建立健全政府对所属部门职能争议的协调机制，解决两级行政机关职权纷争等问题后，区级政府再进行梳理。实现政府职责、许可项目的规范化、法定化。

（三）规范细化自由裁量权

立山区政府对各行政执法机关行政处罚自由裁量权进行梳理后发现，市、区两级行政执法机关对自由裁量权的项目、标准、等级及每个等级处罚的具体情形没有具体的细化，出现自由裁量权标准不统一等问题。待市级相关部门出台细化自由裁量权的细则后，区级部门再根据条款进行细化，保证行政处罚自由裁量权更加阳光透明、公平公正，确保行政处罚上下两级的协调性。

六、严格依法进行政务公开

今年以来，我区的政务公开工作在21个行政部门、9个事业单位、一镇八街和76个社区全部铺开，并深入开展。通过在基层开展政务公开工作，使群众更加了解和掌握政府各项决策，并将社情民意反馈回来，使政府作出的决策更加科学和民主、更具有可操作性。截至目前，在政府网站公开政务信息263条，公共行政服务中心的触摸屏为居民提供正 确办事指南。街道办事处全部设立办事大厅，居民可以随时查询到有关政策。

拓宽公开领域，解决群众关心的问题。一是以政府网站为平台，加大政务公开覆盖面。在网站上全面公开政府工作报告及各类会议精神，使人民群众更好地了解政府的有关决策和规划。二是以区政府投诉中心为媒介，加大解决群众反映的困难和问题。三是以接待群众来信来访的方式，化解社会矛盾。四是落实市区两级人大代表建议和政协委员提案，提高政府执政水平。

七、优化经济社会发展软环境，创建和谐立山(一)完善纠风工作机制

区政府对纠风工作的6项任务分别确定责任单位、责任人及主管领导。具体实行“三个负责制”。一是分级负责制，坚持一级抓一级，一级对一级负责；二是分工负责制，按照“一岗双责”的要求，领导班子在抓好分管经济业务工作目标的同时，负责抓好分管部门、分管人员的纠风工作；三是分项负责制，按照“谁主管谁负责”的原则，实行专项工作专门部门和专人负责。形成了主要领导问责、分管领导督责、牵头部门履责的责任机制，有力地保证了纠风任务的落实。(二)维护群众切身利益，强力落实“三个纠正”

一是坚决纠正征占土地中侵害农民利益的不正之风。

二是坚决纠正城市拆迁中侵害群众利益的不正之风。三是坚决纠正企业改制过程中侵害群众利益的问题。(三)发挥省民心网载体作用，贯彻落实民心网各项工作 第一，设立民心网通讯员，畅通信息报送渠道。年初以来，我们共向民心网上报各类信息227件，与去年同比增加了51篇。

第二，加大民心网举报投诉办理工作力度。进一步完善查处整改、内参直办、跟踪督办以及五星评价等举报投诉办理制度，进一步提高解决群众通过民心网反映问题的效率和质量。

第三，延伸省民心网“触角“，落实省民心网联网要求。于2008年6月11日下发了《关于进一步推进民心网联网工作的通知》，确定了沙河镇政府、区教育局、公安立山分局、立山供电局、国税立山分局、地税立山分局、工商立山分局等七家单位为首批参与联网单位，从而使民心网延伸到基层，大大拓宽了群众诉求渠道。（目前此项工作正在进一步落实中）

虽然我区在推进依法行政方面做了一些工作，也取得了阶段性的成果，但仍然还存在一些不足，主要是少数部门对法制工作的重视程度不高。法制机构自身建设还存在着缺欠。这些都需要我们在今后的工作中认真加以解决。

下一步工作的几点思考：

(一)强化法制机构的自身建设，履行完成各项目标的职 责。增强法治意识和提高依法行政水平。全面贯彻《国务院市县政府依法行政的决定》，使依法行政贯穿政府工作的全过程。

(二)加强对推进依法行政工作的指导和监督。建立健全依法行政考核制度，把依法行政情况作为各部门年度目标管理考核和对行政机关工作人员进行考核的重要内容，完善考核制度，建立考核体系，实行半年和年终考核相结合，使依法行政的各项制度和措施得到贯彻落实。

(三)依法规范行政处罚行为，减少执法随意性。今后要在行政执法依据梳理的基础上，规范部门行政处罚自由裁量权，减少执法的随意性。通过对行政处罚自由裁量权的细化，完善有效监督机制，杜绝违法或不当的行政行为。

(四)加强监督机制的落实，进一步规范政府行政执法行为，化解社会矛盾，今后在相当一段时间里，将重点清理和解决城市拆迁过程当中的涉法问题。强化依法治区，体味民生。

5.地方政府法制建设 篇五

推进我国政府间转移支付制度

法制化建设的思考

院系：财政税务系

专业：财政学

班级：08050

2姓名：田大舜

学号：20084050212

推进我国政府间转移支付制度法制化建设的思考

[摘要]：“十六届五中全会”将协调区域经济发展作为重点研究领域，认为要实现“五个统筹”，发挥财政的协调作用是关键一环，而其中最重要的就是完善政府转移支付制度。然而，我国从1994年实行分税制以来,对财政转移支付只是通过一些政府规章进行规定，而没有权威的法律制度对其进行约束。当前我国政府间转移支付在实际运行中存在着比较多的问题，应该不断完善和健全政府间转移支付的法制化。

[关键字]：政府间转移支付制度；转移支付；法制化；

一、政府间转移支付制度

政府间转移支付,是指在一定的预算管理体制下，中央政府与地方政府之间或上级与下级政府之间财政资金的转移(包括下拨和上缴)。政府间的转移支付实际上是存在于政府间的一种补助[1]。

1994年分税制改革实施后，为保证新体制的顺利运行，我国建立了税收返还制度。1995年为加强中央政府对地区间财政差异的调节作用，建立了过渡期财政转移支付制度。2001年进一步完善财政转移支付制度，开始实行一般性财政转移支付制度。经过几次改革，形成了以中央对地方的转移支付为主的且具有中国特色的转移支付制度。

二、我国政府间转移支付的目标

1．实现社会公平是政府间转移支付制度的终极目标[2]。

中央政府运用政府间转移支付制度可以调节不同地区的收入水平，使各地区全体成员都能够享受到大体均等的社会公共服务，以实现社会公平。

2．实现经济相对均衡发展是政府间转移支付制度的基本目标[3]。

经济实现相对均衡发展是公平和效率的要求，只有实现了经济相对均衡发展，落后地区才能有力量为本地居民提供各项最基本的公共服务，才能最终实现社会公平。

3．实现各级政府财政能力和公共服务水平的均等化是政府间转移支付制度的直接目标[4]。

均等化的财政能力意味着落后的地区财政也有能力为本地居民提供与发达地区大体均等的公共服务。由于市场的非均衡会导致财政的非均衡，所以建立转移支付制度就是要以财政均衡来解决市场的非均衡，使各地政府提供大致均等的公共服务。

三、我国政府间转移支付的现状

虽然我国已有将近16年的政府间转移支付的实践，但对政府间转移支付只是通过一些政府规章进行规定，还没有权威的法律制度对其进行约束，现行的政府间转移支付制度并不成熟。

专项拨款和结算补助的分配缺乏规范科学的法规依据和合理的分配标准，在实际操作中受人为因素的影响很大，带有很大的随意性。至于财政转移支付资金能否按时按量到位，能否专款专用，还没有专门的机构对此进行检测和评价，也没有相关法律作为准绳。即使转移支付资金到了作为接受方的地方政府手中，地方政府如何分配和使用这些资金仍是一个比较复杂的问题。这也就导致了有些政府官员贪污腐败。如2002年底，129个中央预算单位财政拨款结余646.03亿元，财政部在核定2003年部门预算时，仅将其中56.65亿元纳入部门预算，其余的589.38亿元发生资金沉淀。

各级财力分配的比例不甚合理，由于事权的下放,地方政府承担了较多的经济和社会发展责任,而财力并不是非常适应,特别是基层政府缺乏主体税种。

在我国政府间转移支付体系中税收返还占最大比重，采用基数法计算后，发达地区税收返还的多；相反，中西部贫困地区税收返还的就少。如此便加剧了地区间的财力失衡，这与政府间转移支付制度的目标背道而驰。

如此可见我国目前仍实行的不是很规范的转移支付制度。[5]

四、推进我国政府间转移支付制度法制化建设的必要性

各国的财政转移支付制度一般都具有明确的法律依据。如美国的各项转移支付都要根据有关法律规定并以法律形式确定下来，作为各级政府间进行转移支付和接受转移支付的基本依据。

然而我国《政府间转移支付法》还没有制定。通过对我国当前政府间转移支付的现状的分析，按照依法治国的要求，我国政府必须加强财政立法工作,尽快建立和健全有关财政转移支付的法律,并辅之以相关的法规、规章和制度,把财政转移支付纳入法制化、规范化、程序化和透明化的轨道。要使财政转移支付的各个环节都有法可依,保证财政转移支付的权威性和稳定性。

另外，在建立和健全我国转移支付制度时，重点应放在以下方面：一是通过立法来保证政府间转移支付政策的稳定性、连续性和严肃性，杜绝朝令夕改、随心所欲的现象；二是加强司法、审计等部门的监督工作，确保政府间转移支付的实施效果。同时，应尽快健全相应的管理机构。对各种资金的使用情况要进行审计检查。对违反规定的要严肃查处,触犯刑律的要予以法办。还要积极创造条件加强对于财政转移支付的舆论监督和群众监督。

参考文献：

6.县级政府法制机构 篇六

Lwpx36

【摘要】 本文运用逻辑推理的论证方法，通过论述县级政府法制机构履行职能情况，分析存在的问题及原因，提出解决问题的对策,得出县级政府法制机构是县级政府主管法制工作的常设性行政直属机构的结论，并在机构编制、职业准入、经费保障等方面提出建议，以引起各级党委政府对政府法制工作的重视。【关键词】 履行职能 职业准入 依法行政

国务院法制办公室经历了从直属机构到办事机构的几次反复。1954年11月，国务院设置法制局，为国务院直属机构，1959年6月撤销。1980年5月和1981年7月，国务院先后设立了国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心。1986年4月，为了加强政府法制工作，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务，国务院决定将原国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心合并，重新成立了国务院法制局，为国务院直属机构。1988年10月，国务院法制局被确定为国务院的办事机构。1994年3月又被确定为国务院的直属机构。1998年3月，根据《国务院关于机构设置的通知》，设置国务 院法制办公室，作为国务院办事机构。地方政府的法制机构随着历次政府机构改革，也经历了多次变迁。随着法制机构所在的政府层级不同，其职能定位也不同。国务院法制办的定位是立法事务部门；省级法制机构定位是法律事务部门,立法、执法监督、复议等事务都涉及；市县政府法制机构则偏重于处理具体的法律事务。职能定位的不确定，造成认识上的偏差，特别对县级政府法制机构影响较大。笔着结合工作实践，通过论述县级政府法制机构履行职能情况，分析存在的问题及原因，提出解决问题的对策,得出县级政府法制机构是县级政府主管法制工作的常设性行政直属机构的结论，并在机构编制、职业准入、经费保障等方面提出建议，以引起各级党委政府对政府法制工作的重视。

一、县级政府法制机构履行职能情况

国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定：“地方各级人民政府和各部门的法制机构要以高度的责任感和使命感，认真做好综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作，为本级政府和本部门贯彻执行《纲要》，全面推进依法行政，充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用”。①由于级别不同，行政权限不同，各级政府法制机构的具体任务和职能存在着一定区别，然而其基本任务和职能则是一致的，即全面负责本级政府的法制工作，履行综合协调、督 ①《国务院全面推进依法行政实施纲要》,2004年3月22日国务院文件，国发〔2004〕10号。促指导、政策研究、情况交流等职能。

（一）综合协调

由于实际情况千差万别，在法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令的执行过程中，会出现许多问题。如某些条款过于原则或者前后重复，具体执行起来有困难；某些权限划分不清，部门之间职能存在交叉，有利的事情抢着干，难缠的事情没人管。政府法制机构一方面有协调部门之间在实施法律、法规和规章中的矛盾和争议的职能。另一方面，通过调查研究及时发现法制建设中存在的各种问题，尤其是对体制改革中出现的而又需要法律予以调整的问题，及时提出切实可行的建议，以供各级领导决策时参考。

（二）督促指导

行政执法监督是各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导的活动。县级政府法制机构负有组织、指导、协调本级行政执法监督工作的职能，会同有关部门组织实施行政执法责任制和过错责任追究制。组织、协调开展行政执法检查，对行政执法主体和行政执法人员的执法资格进行认证、公告和管理，负责对行政执法人员持证执法情况进行监督。县级政府法制机构还要定期举办各种培训班，培训在政府各部门工作的各类法制干部和行政执法人员，提高其素质。为确保法制统一，政令畅通，还要对本级政府各工作部门的依法行政工 作进行考核。

（三）政策研究

县级政府在行政管理中经常根据实际情况发布具有普遍约束力、长期使用、反复使用的决定、办法、规定、通告、公告等规范性文件。编制规范性文件制定计划则是所有县级政府法制机构的一项经常性工作。各部门以本级政府名义起草的规范性文件草案完成后，都须上报政府法制机构，由政府法制机构进行合法性审核。所谓审核，包括三方面的内容。其一，审核规范性文件草案是否同宪法、法律、法规以及规章相抵触；其二，审核技术上存在的问题，是否符合规范要求；其三，审核规范性文件的条款是否具有可操作性。规范性文件作为一种社会规范，不可能也不应该对一切事务都作出详尽无遗的规定，为了使这些规范性文件能适应复杂的、具体的事件和关系，就需要进行解释。县级政府制定的规范性文件，其解释权归本级政府，但具体解释工作通常由政府法制机构承担。为了维护社会主义法制的统一，加强对规范性文件的监督和管理，政府法制机构还应做好规范性文件的备案审查工作。备案审查主要审查规范性文件是否与法律抵触、矛盾，是否适当，是否符合法定程序及规范化要求。

（四）情况交流

县级政府法制机构负责本级政府全面推进依法行政的日常工作，需要及时掌握各部门、各乡镇政府推进依法行政 的工作动态，总结工作中存在的不足，制定改进措施，以便于本行政区域依法行政工作平衡进展。

（五）承办本级政府和上级政府法制机构交办的其他工作

作为参谋和助手，县级政府法制机构需要参与本级政府重大项目决策论证，为本级政府重大经济和社会管理活动提供法律咨询、法律审核和法律服务，并承办本级政府作为民事主体涉及的有关法律事务。

县级政府法制机构在业务上受上级法制机构的指导，负责上报行政复议、行政应诉、规范性文件制定情况的相关统计报表。同时，完成上级法制机构交办的其他工作。

二、存在问题及原因

虽然从总体上看，各级领导干部依法行政的意识越来越强，对政府法制工作越来越重视，但目前县级政府法制机构建设的状况，特别是经济欠发达地区，多数仍不适应建设法治政府的需要，呈现出以下态势：

（一）职能职责不统一，“三定”方案不落实

法制机构的定性和实际履行的职能不适应，机构性质和职能定位不准确。大部分法制办设在政府办公室，没有把法制办定位为政府主管法制工作的直属机构，造成大量法制机构的负责同志和工作人员工作注意力无法集中，工作常常难分主次，长期处于应付状态。很多地方没有制定法制办的 “三定”方案，在人员编制上，有的已落实行政编制，有的是事业编制；在机构规格上，有的是正科，有的是副科；在内设机构上，有的有内设科、股，有的没有内设科室。

（二）法制机构人员少、任务重、思想不稳

县级政府法制机构人员少，但工作任务并不少。正常情况下，一个县一年的行政复议、应诉案件一般在10至20件之间，复议机构的工作量比法院行政庭的工作量大几倍。法制机构工作人员还要负责行政执法的监督、检查和协调、代理县长出庭应诉。由于法制办主任一般是政府办公室副主任兼任，这名主任同时又协助2至3名县长联系几个政府部门的工作协调，哪项工作都不能出问题，有的还负责为县长起草讲话稿。平均一个县每年规范性文件的备案审查及其他文件的审核把关至少在50件以上。长期超负荷的工作，加之待遇差、进步慢，使法制机构的干部心理不平衡。现有的人员想离开，符合条件的不愿进来。

（三）工作人员没有准入标准

政府法制机构自恢复重建以来，由于制度上的缺陷，对工作人员的专业素质要求与一般公务员要求等同，致使到目前为止，对从事政府法制工作的人员没有法定的准入标准。传统观念仍然认为这一群体不需要专门的职业训练和专门知识，导致一些不具备法律知识的政府公务员由于体制或者 ①三定方案是指机构编制部门下发的定编文件，三定即定职能、定机构、定人员编制。

①其他的原因不断进入政府法制工作队伍。这些工作人员仍以行政官员的观念支配自己的思维，人员素质参差不齐，影响了法制机构职能的发挥。

（四）经费保障不到位，工作运转有困难

县级政府法制机构大多没有行政复议工作专项经费，财政状况好的县，有的一年能安排1至3万元不等，但法制办作为政府办公室内设科室的，专项经费也不一定能全部用于专项工作，经费往往被截留。法制办均无创收手段，有的县只好找有关部门“化缘”。拿了人家的手软，执法监督时就“网开一面”。有的行政复议案本来应撤销变更的，也不敢撤销变更。有的县级政府法制办不仅办公场所挤，办公设备也很简陋，复议工作无专门的接访室，一年接访上千上访群众，有时站的地方都不够。县级政府法制办的工作并不都是坐在办公室完成的，有的需要到现场，但县级政府法制办有工作用车的很少，并且基本上不是定编的车辆。

（五）在认识上对法制机构的职能有误区

有的认为法制机构应负责政府对外签定合同的起草、审查。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上政府一般职权范围所作的规定，政府并没有以自己名义对外签订经济合同、直接参与市场经济活动的职权。根据“超越职权的行为无效”的行政 ①《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，第59条。①法理，以上认识缺乏法律依据，不能将此类事务归于法制机构的法定职能范围。有的认为法制机构应参与县委、县政府组织的各种专项工作，比如征地、拆迁、企业改制、林权改制、各种专项整治、维稳和处理突发事件，哪一项都要派法制办去。此外，还要从法制办抽人参加农村驻队、扶贫、挂职甚至工业园区建设指挥等其他临时性检查组、工作组。根据前文对法制机构法定职能的汇总，此类事务让法制办参与也是没有法律依据的。有的将法制机构与督办科、秘书科、信访办、普法办等机构混为一团；有的县对各部门的文件、政府办公室所有的行文，包括会议纪要、通知、公告都要法制办实行事前审查，将秘书科的事务给法制办包干；有的地方涉及信访处理，就要法制办参与进来，这些做法实际上都是错误的。

由于上述问题的存在，使政府法制工作在实际中遇到许多困难，存在明显的不适应现象：一是政府法制机构的设置与法律所赋予的职能地位不适应。如办理行政复议案件是行政复议法赋予法制机构的重要职能，但由于县级政府法制机构的不健全和人员编制不到位，使法律赋予的职能无法充分履行。近年来，随着普法教育的深入，公民法律意识不断增强，行政复议案件的增幅逐年上升。2009年陕西省各级行政复议机关共收到行政复议申请1460件，比2008年增加148件，②曹康泰主编：《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》，中国法制出版社2004年版，第78页。①增幅为11.28%。特别是行政许可法实施后，有关行政许可(审批)方面的行政复议案件将会继续增多。办理行政复议案件，既要有人力保障，还要有经费保障，现有人员的数量和素质已是疲于应付。二是随着我国行政法律体系的不断完善，依法行政工作的全面铺开，政府法制工作的任务将愈来愈重，质量要求愈来愈高，程序规范愈来愈严。在建设法治政府的系统工程中，政府法制工作任务艰巨，责任重大。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》所确立的八个方面35项工作中，法制机构的工作任务涉及七个方面22项，其中独立组织实施的8项，参与和配合其他部门的14项。再加上目前法制机构已经开展的工作，法制机构肩负的任务是相当繁重的。因此，必须切实加强政府法制机构建设，使其在机构性质、职业准入、职能定位、经费保障等方面得到全面提升，与其在依法行政、建设法治政府中所承担的职能相适应。

三、解决问题的对策和建议

（一）制定县级政府法制机构三定规定

在新一轮的市、县政府机构改革中，县级政府法制机构应当积极向党委政府汇报，协调机构编制部门制定法制机构三定规定，争取将政府法制机构定为本级政府主管法制工作的常设性直属行政机构。法制机构的职能与其性质是紧密关 ①马红薇：《2009年陕西省行政复议和行政应诉案件统计分析报告》，《陕西政府法制》，2010年第1期，总第259期，第1页。

①联的。机构的性质决定机构的职能，而机构的职能体现着机构的性质。行政机关根据其是否依宪法和行政组织法设置和存在时间的久暂，分为常设性行政机关和非常设性行政机关。常设性行政机关是基于行政事务管理具有经常性，长期设置行使其职权的行政机关，通常是根据有关组织法及相关法律的规定设置的。而非常设性行政机关是根据某一特殊的临时性任务的需要而设立，完成任务即行撤销的行政机关，往往没有组织法及相关法律的规定。政府法制工作是整个政府工作的基础，政府法制机构的任务和职能具有长期性、经常性和稳定性，绝不是临时性的任务，因而政府法制机构不是非常设性机构，而是依据相关法律设置的常设性行政机关。

政府法制机构全面负责本级政府法制行政工作，具有通盘考虑，综合研究、提出建议、清理法规和规范性文件、提供咨询、办理领导交办事项等任务和职能。这些都体现政府法制机构处于本级政府领导在依法行政工作方面的参谋、助手和法律顾问的地位，是本级政府主管法制工作的直属机构。一般而言，政府的直属机构是政府领导的附属机构，协助领导处理行政事务，原则上属于政府的内部机构，不能对公民和社会组织进行公共行政管理；不能对外发布命令和指示，也就是不能成为外部行政主体。但是政府法制机构性质 ②姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第121页。①较为特殊，它既是直属机构，又是综合性职能部门。这种特殊性与政府法制机构的任务和职能的综合性有关。政府法制机构具体协调指导法制工作，监督检查法律、法规执行情况，负责行政复议工作等多方面的任务和职能，这说明政府法制机构具有独立的多方面的对外行政管理职能和行政权限，可以独立进行法制工作方面的行政管理，可以成为外部行政主体，是综合性职能部门。作为直属机构，政府法制机构对政府领导起着参谋、助手和顾问的作用；作为综合性职能部门，政府法制机构又对本级政府的法制建设起着规划、组织、指导、协调和监督检查的作用。正确认识政府法制机构性质的双重性和作用的双重性是很重要的。忽视两个方面中的任何一个方面，都不利于政府法制机构的建设，也不利于充分发挥政府法制机构应有的作用。

（二）充实工作人员

地方各级政府的行政编制总额，由省级政府提出。由于各地的情况不一样，县级政府法制机构人员编制不可能搞一刀切，但起码应该有一个底限，比如定编为3人以上。在编制允许的情况下，可以通过考试录用公务员的办法，充实法制机构的工作人员，对报名的条件做出具体要求，使符合条件的专业人才能够进入本系统。

（三）建立职业准入制度

众所周知，我国目前已建立了初任法官、初任检察官、担任公证员、取得律师资格的准入制度，即从事这几种特定法律职业的人必须通过全国统一司法考试，取得法律职业资格。职业群体的同质性可以带来法律运行的程序化和技术化，能够把复杂的社会矛盾通过法律途径变为技术性的法律问题加以解决。法制监督、行政复议等政府法制工作在解决社会矛盾中担当公断者角色，应以服从法律，实现社会公正为理念。同时，政府法制工作人员在品行和行为准则上应具备这个前提。随着形势的发展，法律规范的专业知识性增强，不再是人人都能看懂的通俗语言。政府法制工作已成为一种必须经过系统学习和专业训练的人员才能胜任的工作。但目前政府法制工作人员却没有职业化，没有职业准入标准。行政领导将其视为“通才”而非“专才”随意调动和安排，政府法制工作队伍缺乏一定的稳定性。建议单独建立政府法制工作人员职业准入制度或者一并纳入全国统一司法考试，这不仅是保障国家法律、法规统一实施，维护全国法制统一的客观要求，也是更好发挥法制机构职能的现实需要。

（四）建立长效的经费保障机制

尽管《中华人民共和国行政复议法》第39条已明确规定行政复议活动所需经费应当由本级财政予以保障，但困难在于具体落实。地方各级政府预算由本级各部门的预算组成，①由于目前县级政府法制机构既不是政府的组成部门，也不 ①《中华人民共和国预算法》，第5条。是直属机构，因而不可能成为财政预算单位。如果将县级政府法制机构单设，成为本级政府的直属机构，便可以做为财政预算单位，此问题即可迎刃而解。

（五）端正对政府法制工作的认识

政府法制机构作为行政机关的一个成员，自然要服从行政机关的领导体制。在具体工作中，其首要的要求是保证所从事的工作体现法律意志，具有不受法律之外其他因素影响的工作独立性。通常情况下，这样做也是符合行政首长意志的。但是，在特殊情况下即使对法律负责的行动违背了行政首长的个人意志，行政首长也不应干预政府法制工作人员的独立工作。政府法制工作人员也要通过不懈努力，赢得社会各界对依法行政工作的理解和支持。

综上所述，笔者认为县级政府法制机构应当是县级政府主管法制工作的常设性行政直属机构。现有法制机构无论是编制、规格还是人员都难以承担日益繁重的任务。只有引起各级党委政府的高度重视和大力支持，切实解决其存在的问题，基层法制机构才能充分履行职能，提高政府法制工作水平，促进政府机关依法行政。

参考文献：

[1]《国务院全面推进依法行政实施纲要》,2004年3月22日国务院文件。[2]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。

[3]《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，国务院令第486号。[4]曹康泰主编：《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》，中国法制出版社2004年版。[5]马红薇：《2009年陕西省行政复议和行政应诉案件统计分析报告》，《陕西政府法制》，2010年第1期，总第259期。

[6]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版。[7]《中华人民共和国行政复议法》。[8]《中华人民共和国行政许可法》。[9]《中华人民共和国预算法》。

[10]《陕西省行政执法证件管理办法》，陕西省人民政府令第79号。[11]《陕西省行政执法责任制办法》，陕西省人民政府令第118号。

7.地方政府法制建设 篇七

一、建设法治市场经济要解决的两大问题

在经济发展的法环境中的两个重要角色是政府和经济人 (企业和消费者) 。政府的行为和经济人的行为从本质上说都可以是利已的和机会主义的。只有约束政府和经济人的行为, 才能使他们的行为达到好的效果。

首先, 经济人的天性是机会主义的, 只要有可能, 总想扩大自己的利益, 即使这样做会损害其他经济人的利益。如果抢东西、偷东西不受惩罚, 抢和偷就有吸引力。如果违反承诺不受惩罚, 守信就没有吸引力。自由竞争能解决问题吗?不一定, 因为竞争可以提高福利, 也可以减少福利, 关键是看产权和竞争规则的确定。

因此, 为了实现市场的功能, 市场经济必须解决的一大问题是经济人必须被约束。这种约束至少包括三项内容:产权的界定和保护、合同的实施、适当的监管。没有这些, 经济人的行为不受到约束, 市场就是无序的, 经济人的为自己利益的努力将互相伤害, 而不是互相有利。

由谁约束经济人?一种可能是经济人自己, 经济人为了自己的利益也许会遵守秩序, 比如他在乎自己的“声誉”, 因为坏的“声誉”导致将来别人的不合作, 丧失图利的机会。如果短期的利益小于长期带来的损失, 经济人基于声誉考虑会遵守秩序。另一种可能是社会的非正式习俗, 比如“诚信”。它是一种“社会资本”或共享的信仰。在现代市场经济中, 虽然个人声誉和社会诚信起很大作用, 但它们对维持大量的复杂的交易是远远不够的。产权的保护、合同的实施、适当的监管需要一个执行规则的第三者, 这个第三者就是政府。

但是, 引进一个强大的政府马上引入另一个问题:当这个政府用它的权力去保护产权, 实施合同, 并做到有利于市场的监管时, 这个政府也可以用它的权力破坏产权, 不公正地实施合同, 做不利于市场的管制。有两个基本原因使人们对政府的滥用权力极为忧虑。第一, 政府的垄断性强制权力。如何较好地解决这一两难问题呢?即约束经济人又发挥政府的作用, 但同时又约束政府呢?没有完美的制度, 但目前人类发明的最好的制度就是法治。所谓法治, 就是经济人和政府都置身于法治的框架之下, 都受到法律的约束。法律通过政府保护产权, 实施合同, 维持市场秩序, 但同时法律也约束政府。

法治的约束政府的作用是区别“以法治国” (或称“法制”) 与“法治”的试金石。“以法治国”是政府以法律为工具来管制经济人, 但是政府自己在法律之上, 不受法律约束。因此, “以法治国”下的政府本质上是无限政府。法治的第一个作用是约束政府, 第二个作用才是约束经济人, 是针对常见的误区提出的。重要的是, 法治造就一个有限与有效的政府。因此, 法治是建设好的政府, 好的市场经济的制度保障。在法治下, 政府与经济人是一种“保持距离型”关系。

法治通过预先制定的规则来划分政府和个人的权利范围, 建立决策和解决纠纷的程序。通过这种方式, 政府受到约束。当然, 法治并不是约束政府的唯一方式。公民社会和民主是约束政府的另外两种方式。公民社会通过非政府组织舆论、媒体等渠道约束政府。民主是以投票的方式, 根据少数服从多数的原则确定政府人员, 决定事情, 从而约束政府。

在三种约束政府的机制——“法治、公民社会和民主”中, 我们特别强调法治建设, 并不是否认公民社会和民主的作用, 而是指出制度建设中的一种适当程序。在我国目前的经济发展阶段, 法治建设可以比较直接而且效用比较高地推动好市场经济的建立。用法治来约束政府应该排在优先顺序上。法治是独立于公民社会和民主的约束政府的形式, 并不是不先建立民主就不能在法治建设上有建树。虽然三者之间确实有联系, 但是这种联系并不能推导出没有民主, 没有公民社会, 就不能去建设法治。实际中存在很多的空间, 努力推动法治建设是可以有所作为的。

政府的任意权力引起人们预期政府的政策多变, 非常不利于经济的发展。如果是一个法治环境, 就有认定的程序。比如电信价格属于被政府规制的价格, 调整时需要举行听证会, 就会有公众的声音, 并不是仅仅是电信公司的游说。法治中非常强调的程序的作用就是对政府任意权力的限制, 政府做事的时候必须遵循一定的规则, 不能随便行事。但是, 目前我国限制政府任意权力的法律欠缺, 比如, 迄今为止尚未出台约束行政垄断权力、保障公平、透明决策的《行政程序法》。因此, 调整程序、听证程序和决策程序都无法可依。

这两类情况, 一个是政府给经济人加过多的约束, 一个是对政府的任意权力约束不够。它们都会干扰有限政府的实现, 不利于好的市场经济形成。将这两类问题区分开来是有意义的, 因为它们的表现形式不一样。但是都是反映了法治在约束政府方面的偏差。由于我们国家原有的法律很少, 因此, 就有一种自然倾向, 似乎法律越多越好。事实上, 这正是法治建设中容易出偏差的地方。法律太多已经成为许多城市发展的制度性障碍。中国也面临这样的危险, 从法律不健全会走向颁布法律过多。中国要警惕可能走上拉美、印度的旧路。但在约束经济人的法律过多的同时, 约束政府任意权力的法律却很不够。因此, 政府对经济发展的不利影响往往是双重的。一方面是法律太多的弊端, 使政府干预有了法律依据, 对企业生存和发展造成困难。另一方面是政府做事可以不按程序, 干预的任意性仍然很大。

法律太多和政府干预的任意性是偏离有限政府的两个方面, 虽然表现形式不同, 但是都反映了同一根本性的观念误区。这个误区就是把法律作为政府管理经济的工具, 即法律的“政府工具论”。这种法律的政府工具论的观念是非常普遍存在的, 它是政府违背法治的两类情况的根源。法律不是政府的工具。政府往往成为法治的障碍。法治的实质是政府和经济人都受法律的约束。因此, 只有彻底改变法律的政府工具论的观念, 才能使政府成为真正的有限政府, 才能建成真正的法治。

二、有效政府与政府监管

在法治国家, 政府的行为受到法律的约束。在此条件下, 政府如何成为有效政府, 是能否建立一个好的市场经济的重要因素。

产权保护和合同实施是经济学家一致认同的政府职责。除此以外, 对经济人在市场中的行为要不要有所“监管”则有不同声音。

对要不要监管这一问题, 有时候约束经济人的行为仅仅靠保护产权和实施合同是不够的。比如, 在产品市场中, 维持竞争秩序和保护消费者权益 (如产品安全性) 需要对生产者有所约束。在金融市场上, 保护投资者的权益也需要对用资者有所约束。“过度监管”和监管者被“俘获”都是说明政府并没有在为人民谋利益。因此, 对监管者——政府——要有约束, 有效政府只有在有限政府的条件下才能实现。

在产品市场上, 监管的重要内容之一是建立和维护竞争秩序, 比如在电信航空等产业。起初, 人们想到的是简单的反垄断。现在经济学家开始在“对垄断的规则”的说法上有一个转变, 因为规则很容易让人误解为干预, 而且这种说法比较静态。现在更多的是说政府实施“竞争政策”。这是一个更向前看的说法, 更多强调的是促进市场竞争。从促进竞争这个角度来讲, 可是面向未来, 考虑到将来的技术变化, 持一种开放的态度。

金融市场的监管情况就不同。那里的问题主要是如何通过监管让公司和金融机构 (后者包括银行、基金、券商、保险公司) 的经理把“圈来的钱”掏出来还给投资者。针对的是约束不情愿把掌握在自己手里的钱还给投资者的经理。经理以圈钱、掏空和欺诈行为对待投资者是一种天性。除非他有其它的制约, 不然都会这样, 全世界都一样。对金融市场的研究经验表明, 在没有政府监管的情况下, 金融市场的发展并不成功, 而捷克政府奉行的正是不监管的政策。政府的适当监管, 比如强制信息披露和限制关联交易, 对发展金融市场有促进作用。

在现实中, 政府监管在任何国家都不是或者是零或是一。即使在发达国家, 在两者之间也在不断做出微调。“钟摆”在一个时期向加强监管摆动, 另一个时期则向放松监管摆动。上个世纪八九十年代, 钟摆向放松监管的方向摆动, 这是因为70年代的政府管制过头了, 压抑了经济的发展。进入21世纪后, 钟摆又有点往回摆了, 原因在于发现了一系列的问题, 包括公司治理结构的问题, 电力市场的问题等等。这些问题说明我们不能假定政府退出以后的市场就可以自动解决问题, 一个有效且有限的政府在此至关重要。

三、推动法环境建设和政府法制建设的力量

推动法环境建设和政府法制建设即建立法治社会的动力来自哪里?不外乎来自内部利益、外部压力和知识的力量这三个方面。

第一, 内部利益可以从经济人和政府两方面看。

消费者和生产者从自己利益出发有对建立法治的需求。随着经济的发展, 这种需求在上升。经济人看到自己的长期利益, 希望约束自己的同时也约束别人, 尽管这样一来短期利益会下降。经济人也希望约束政府的行为。但法治需要通过政府实现。约束经济人通常符合政府的利益, 那来约束政府自己呢?经济发展的结果不是零和博弈, 是潜在的双赢和多赢, 因为把饼做大后经济人和政府都受益。因此, 政府从自己的角度来讲, 也需要固定的、可预测的、透明的制度规则, 对政府自己的利益 (比如税收、经济发展、社会稳定) 也有好处。法治对经济发展有直接效益, 它要解决的一个问题是让饼如何做大的问题。所以, 我们会有所谓“权力的悖论”, 约束政府的权力可以使政府受益。

第二, 外部环境的压力推动法治社会的建立。

除了上述的内部利益之外, 我们不能忽视外部压力对建立法治和有限政府的作用。中国加入WTO是非常重要的。WTO的规则是法治的规则。WTO这么多规定, 几乎全部都是用来约束政府的。开放带来的新的竞争规则是硬道理, 这就使得以前政府部门的很多做法行不通了。比如有关劳动的限制性法律, 在开放的条件下, 你会发现你的竞争力不够了, 因此就需要改变。

第三, 知识的力量。

独立的经济学家和法学家更多地关注整体利益, 关注较弱群体的呼声, 他们的优势是推进人类的知识。在历史变革中, 利益问题和认识问题都是重要的。知识的力量在于提高人们的认识, 就是要让人们懂得历史, 明白周围, 知道自己的根本利益所在和目前遇到的瓶颈。也因为这些人的利益比较超脱, 看问题的时候会宽一些。社会需要所谓代表“公众利益”的声音, 它是建立一个法治社会的重要力量。虽然人人都有自己的利益, 但不一定什么时候都能把自己的利益看得清楚的, 因为自己的利益往往会同其他很多因素绞在一起。经济学家和法学家经过细致的研究, 有时会看得清楚一些。他们会告诉人们, 法治是人类的制度创新, 是约束政府和经济人的有效方式, 是好的市场经济的制度基础。从长期看, 人们的整体利益在法治下是最大的。因此, 知识也是推动法治建设的一种独立的力量。

8.政府信用法制化初探 篇八

摘 要：近年来，政府信用危机日趋严重，靠以往的道德自律显然已不足以规范日益崩溃的政府信用市场。政府信用危机亟待刚柔并济的制度安排以及法律保障。党的十八大报告指出：“推进依法行政，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。”法治是治国之本，执政之基，政府信用法制化是提高政府公信力的有效手段。建议通过完善立法、严格现有法律法规等途径保障我国政府信用的建设，为政府信用建设提供强有力的制度支撑和法律保障，从而为整个社会信用体系的建构开辟道路。

关键词：政府信用；法制化；路径探析

中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）22-0141-03

一、问题的提出

2013年初，中国社会科学院社会学研究所发布《社会心态蓝皮书》显示：中国目前社会的总体信任度进一步下降，人际之间的不信任进一步扩大，由此引发的社会矛盾、群际冲突进一步加剧。社会不信任导致社会冲突增加，又进一步加深了社会的不信任，从而使整个社会信用体系陷入恶性循环的困境当中。可见，社会信用关系到国家稳定与和谐，维护社会信用体系的提升与重建，已经到了刻不容缓的地步。政府信用作为整个社会信用体系的核心与支柱，它既是法律的具体执行机关又是社会的管理机构，其行为涉及社会生活的方方面面，政府的信用状况往往成为社会大众以及经济组织效仿的对象，政府的失信行为极易在社会大众之间形成一种惯性思维，形成“不守信”的不良风气，从而导致整个社会信用体系的土崩瓦解。

近年来，政府信用已经到了危机的边缘。政府及其官员公共权力的不当行使、政府失信行为缺乏法律规制，导致越权滥权、贪污腐败现象任意横行；政府失信成本过低，政府及其官员的失信行为处罚过低，甚至不处罚等现象导致政府失信行为愈演愈烈。此种情况严重阻碍了我国民主法治国家的建设。党的十八大报告提出：“全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式。理论与事实昭然，从政治道德自律作用的相对有限性，现实中政府信用面临的严峻考验以及国外法制实践的可参考借鉴几个方面，凸显出我国政府信用法制化的必要性与紧迫性[1]。

二、政府信用概述

“信用”一词简单来说就是主体与主体之间的一种信任关系，是通过行为认识而产生的一种主观心理反应。这种信任关系主要建立在主体行为言行一致、守约重诺、诚实信用的基础上[2]。信用是一个社会的重要联系纽带，作为非正式制度规范，对于补充正式制度安排、对于社会发展起着极其重要的作用[3]。有了这条联系的纽带，主体之间才会紧密联系起来，进行各种交往、交易活动。“政府"是具有管理国家政治、经济、文化以及社会公共服务等职能的社会公权力机构，这种职能决定了其在信用主体中地位的特殊性。有学者认为：“政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映”[4]。可见，政府与公民之间是具有紧密联系性的。通过对“政府”及“信用”概念的认识，笔者认为，“政府信用”是指政府行为包括政府的抽象行政行为和具体行政行为因言行一致、守约重诺、诚实信用、合理合法行政而在社会大众之间以及政府系统内部之间所形成的一种认可、信任的关系。它是一种通过对政府行为的认识而产生的一种主观心理反应或评价，具有一定的可塑性。因此，应可以通过道德以及法律的手段加以规范和塑造。

三、政府信用的现状及其根源分析

1.传统文化下的官本位思想

中国五千年传统文化以及两千多年的封建社会是中国的官本位思想的根源。它由来已久，并根深蒂固[2]。普天之下莫非王土，官本位被推向了极致，继而有了士农工商的等级划分。在中国传统的观念中“做官”一直被看作是一个光宗耀祖和出人头地的事，在古代社会信息闭塞的环境下，面对集权和强大的暴力机关，老百姓更多的只能畏惧、服从与忍耐，这也助长了政府至上、权力至上、追求利益和特权的腐朽观念。加上我国近现代历史较短，传统的官本位思想被继承和沿袭下来，国人的公民意识和官员的服务意识都没有得到很好的培养，政府官员为了升官发财而不择手段，社会大众更多的习惯于服从和忍让。这种追求利益和特权、强调“唯上”的制度安排、崇尚“官”为本的价值取向的官本位思想将最终导致政府形象的严重受损、公信力的进一步滑坡，从而使政府陷入管理和自身发展的两难境地，使公权力的合法性渊源不复存在，这与当今社会依法治国的理念格格不入。由此可见，官本位思想的侵蚀是政府失信于民的重要原因。

2.政府信用法制建设滞后

党的十五大报告就明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，十八大报告中更是将“依法治国”方略提升到新的高度。治国先治吏，然而治吏的前提则是要有完备的法制，且必须得到严格的执行和落实。有“法制”才有“法治”，完善立法、健全法制、实现法治是政府信用建设的重要保障和必由之路。现阶段我国虽有不少规范政府行为的相关法律法规，但都太过抽象，缺乏规范性和可操控性。《政府信息公开条例》、《行政许可法》、《行政强制法》、《国家赔偿法》、《行政法规制定程序条例》等相关法律对政府信用的规定较为模糊，操作性不强。而在现行的体制下，给予违规、违法官员的常常是纪律处分和行政处罚，这种没有威慑力的处罚，不仅助长了官员渎职、滥权、腐败问题的恣意蔓延，而且使政府自身陷入信用危机的困境当中。正如有学者指出：政府不守信的失信代价过小、成本过低是我国政府信用缺失状况严重的重要原因。如今，国家政府信用相关立法滞后，缺乏有效的惩戒机制，从而使得利益受损的相对人无法对政府失信行为追责，失信政府也不能得到应有的惩罚[3]。可见，我国政府信用法律缺位现象已经成为当前政府信用法制建设的关键所在。

3.政府和公众的信息不对等

在我国，政府和公众信息不对等是个普遍存在的问题，政府通过庞大的分支机构获取社会的信息，这些信息经过分析判断形成政策法规加以实施，而自上而下的管理模式，使得官员能第一时间获取信息，加之监管的缺乏，极易形成官商勾结的局面。面对日益严峻的腐败问题，公民也无法通过有效途径行使监督权，政府官员的房产、存款、社会信用的情况无法做到可追溯。仇官、仇富的情绪在社会中不断蔓延，形成一个极其不安的社会因素，也表明公民对于官员的不认可和对政府的不信任。李克强总理也致力于在本届政府建立一个以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度平台，以此来打击腐败和重塑政府的信誉。

4.政府职能错位

现代政府职能转变的趋势是向服务型政府方向发展，“小政府”和“大社会”被更多的人接受。我国地方政府受传统计划经济的思维影响，形成了自上而下的行政权力管理以及运行模式，从而使部分地方政府官员在这种思想的影响下形成了一种全能型政府的思想。主要表现在：繁杂的审批程序和多个部门的交叉管理，加之各部门各自为政、沟通不畅，社会和市场长期受到政府行政的过多干预，地方政府的权力急剧膨胀，越权、滥权、失信、腐败现象猖獗，由此导致政府信用危机日益严重。在以经济为纲的唯一考核标准下，使得各地政府盲目追求经济规模的扩大，狠抓经济的同时又忽视了社会公共服务和监管职能，医疗、教育和住房这三座压在中国人身上的大山至今没能解决，新一轮的食品安全危机又大面积爆发，地沟油、激素鸡、毒奶粉等纵横祖国大江南北。2013年国务院公布的“政府机构改革和职能转变方案”中体现出，我国政府急需提升政府的公信力。

四、政府信用建设的法制化路径

党的十八大报告指出：“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。信用问题是目前国家面临的棘手问题，尤其是政府信用危机导致的一系列社会问题，究其根源，与政府信用法制建设的不完善密不可分，政府信用法制建设是整个社会和谐稳定、民主法治以及经济发展之根本。因此，探索政府信用建设的法制化路径尤为重要。

1.政府失信的现有法律规制的落实

政府信用问题“违法必究”是政府信用建设的法律保障。党的十八大报告指出：“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”目前政府信用所面临的四大问题，即“政府官员及其工作人员的腐败问题”，“政府政策缺乏连续性和稳定性”，“政府违约失信，行政相对人求偿困难”和“违法行政，行政权滥用现象”。腐败问题历来是一个棘手的问题，对于政府官员的贪污腐败现象，人民检察院应切实履行职责，严厉打击国家机关的违法乱纪行为，对人民群众的检举、揭发行为及时调查取证，避免官官相护。实现权力对权力的制约作用[4]。《刑法》第8章对官员的贪污腐败行为做了具体规定。人民法院应积极维护法律权威，使政府官员及其工作人员的违法行为依法受到相应的法律制裁，真正使“违法必究”不再成为一句口号。另外，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政法规制定程序条例》、《政府信息公开条例》等相关法律对政府失信行为的规定比较模糊、分散，多数规定仅从原则上对政府信用加以确认，没有实体程序做保障，也缺乏必要的惩罚机制，更没有形成一个完整的政府信用法律体系，因此多流于形式[5]。严格执行现有法律法规，对目前政府信用面临的突出问题，例如：腐败问题、公务员人性化服务理念缺失现象，以及行政人员侵权行为等问题，应由《刑法》、《公务员法》、《公务员处分条例》、《国家赔偿法》等现有法律法规进行严格规范，维护法律权威，严格依法行政，践行“依法治国”理念，同时，实现权力对权力的制约，共同维护政府信用法治化道路的实现，将政府信用行为纳入法治轨道，使现有法律的最大效用得以真正落实。

2.政府信用立法的完善

政府信用问题“有法可依”是政府信用建设的关键所在，同时也是社会主义法治国家建设的必然要求。目前，对政府信用的规范主要依靠人民群众监督、行政人员道德自律、依法行政原则、政府侵权赔偿、政务公开等措施保障政府信用的合理合法。然而，面对当前日益危机的政府信用现状，依靠这些相对柔性的、分散的、抽象的手段建设政府信用是远远不够的。政府信用制度滞后，行政人员法治理念淡薄，政府信用法律规制缺位，无疑是使政府信用问题日趋严重的导火线，当前，政府信用建设的重中之重是探索一条符合我国国情以及政治特色的法制化道路。

政府信用立法的完善具体可以通过以下途径逐步实现：首先，制定《政府信用保障条例》对政府信用问题进行专门的、综合的整治。其内容应囊括以下几个方面：一是政府信用总论，包括政府信用的概念、基本原则、适用范围、权利义务关系等内容。二是政府失信责任及行政相对人救济途径。在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。勇于承担责任是政府取信于民的基本要求[6]。该部分内容的设定，首先应对政府信用失范行为进行调查研究归纳总结，以确认该法的调整范围以及相应的责任承担，以下情况不属于该法调整范畴：（1）对已经由其他法律调整的政府信用问题，如：政府官员及其工作人员的贪污受贿、渎职等行为《刑法》、《公务员处分条例》已经做出具体规定。此条例不再重新规定。（2）属于政治道德层面的政府信用问题。如：公务员怠于履行职责、官僚作风问题、言行低俗、缺乏社会责任感等道德问题，此类问题的解决应通过道德教育培养、文化素质提高、引导促进优良作风等措施予以修正。其次，国家立法机关应加紧出台《行政程序法》，通过程序控权，更好地保障行政相对人的合法权益，维护国家机器的有效运行。《行政程序法》的缺失，使得行政人的行政行为在法律范围内具有较大的自由支配性，这种自由支配性决定了政府行政行为在法律的框架内，也可能造成人民的不满，从而使政府信用进一步滑坡。行政权本身具有无序性、随意性、扩张性，可自由载量的空间较大，程序控权缺失现象必然导致权力运行失范、失控，成为腐败现象恣意蔓延的温床，从而导致政府信用恶化，因此《行政程序法》的制定迫在眉睫。

法治的前提是完备的法制，而程序控权是权力运行的有效保障。基于此，通过实体与程序控权就成为政府信用法制化建设中不可或缺的两大基石。正如爱德华·索乌坦在《一般的宪政理论》一文中指出：“有意识的削弱专制的努力首先是针对政府的。它的主要工具是法治和正当程序制度，即一系列限制政府专横地侵犯个人的能力的程序。”[7]有“法制”才有“法治”，完善立法、健全法制、实现法治是政府信用建设的重要保障和必由之路，政府信用法制建设势在必行。

五、结语

政府信用保障体系的完善亟待制度上的规范，特别是法律上的刚性规范[1]。近年来，党风廉政建设、三公经费公开、阳光政府、服务政府等口号的提出，为政府信用建设提供了制度保障，党的十八大后，新一代领导班子，在惩治腐败方面迈出了积极的一步，尤其是中央纪委“八条禁令”的颁布为惩治腐败，建设廉洁政府提供了有力武器。面对当前严重的政府信用危机，亟待刚柔并济的制度安排及法律保障。理论与事实昭然，政府信用法制化有其内在的必要性和现实的可行性。将政府信用纳入法治轨道，是政府信用建设的重要保障。关于政府信用的可行性以及法制化路径研究，亟待学术界、公权机关、专家学者提供切实可行的方案及对策。公权机关应高度重视政府信用法制问题，共同维护社会信用体系的良性发展。实现我国建立民主、法治、文明、和谐社会主义国家的共同夙愿。

参考文献：

[1]于新循，付贤禹.从自律走向他律：我国政府信用的法制化途径[J].科学社会研究，2011，（2）：76-81.

[2]杨丽.人本视域下政府信用的建构[J].齐齐哈尔大学学报：哲社版，2013，（3）：10-13.

[3]鄂振辉.我国政府诚信问题探究[J].法学论坛，2005，（6）：92.

[4]刘琳，杨丽.政府信用面临的困境及其完善[J].四川理工学院学报，2013，（2）：38-41.

[5]范柏乃，张骞，喻晓.我国地方政府信用的法律体系建设研究[J].行政与法治，2008，（7）：27-31.

[6]岳世平.重构我国政府信用途径探析[J].珠海行政学院学报，2006，（4）：23.