关于农村最低生活保障制度研究

关于农村最低生活保障制度研究（精选11篇）

1.关于农村最低生活保障制度研究 篇一

农村最低生活保障制度研究

最低生活保障制度是我国社会救助体系重要的组成部分，它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助，俗称“低保”。低保制度使得农村的贫困群体得到了十分及时且必要的救助，这对保持农村社会的稳定和整个国家的和谐都起到了非常关键的作用。所以，不断完善农村最低生活保障制度是建设和谐社会的需要，也是建设社会主义新农村的需要。目前，低保制度推广和完善面临最大的问题有四个方面：一是低保资金的来源，二是低保户的评审，三是低保运行的监督，四是低保人员的权益。针对这四方面的问题，我们进行研究。

一、在低保资金来源方面

在资金来源上，应该多渠道筹措资金，资金问题是农村低保制度得以实施的关键。

现行的农村低保制度主要采取市、县财政分担，省财政给予适当补助的筹资模式，中央财政至今未安排农村低保资金，许多地区由于基层财政没有能力对低保资金进行配套，严重影响了农村低保的推广，这种现象在农村的其他保障制度推广中也普遍存在。这对于经济条件尚好的东部沿海地区问题不大，但经济欠发达的中西部地区尤其是国家级、省级贫困县市的财政压力很大。考虑到中央及各级政府财力有限，支持实施农村低保制度不应平均投入支持财力，而应突出重点，有针对性地实行倾斜。根据各省经济状况的不同，中央确定转移支付低保资金的比例，对于沿海开放的省份中央可以不补或少补；对于内陆较贫困的省份，中央应加大财政支持力度（30%～50%较为适宜），尽可能的减轻省级的财政压力；对于特别贫困的省份，如青海、西藏，中央至少应负担低保总支出的一半，这是在中央与省级之间的资金划分。这样划分的依据有二：一是各省经济情况不同，自给能力有别，区分不同情况给予支持符合建立和谐社会，全国协调发展的主流；二是经济越是发达的省份和地区，需要低保救助的人越少，越是贫穷的地方，越没有能力安置配套资金，越需要大力支持。

关于中央政府是否有能力提供低保资金的问题，笔者认为中央政府完全有能力。2005年，政府的财政收入已经达到3万亿元，仅增收部分就达5000多亿元，中央财政加大支持农村低保的力度应该不成问题。建立农村低保制度究竟需要多少钱？如果按每人每月“补差”30～40元计算。如今还没有享受低保的2600多万贫困人口每年大约需要100亿元。但是，这笔钱并非都要“新增”。按辽宁省的说法，取消农业税后中央给地方的转移支付款项中，已经有“农村特困户救济”这一项，2005年在辽宁省是1.62亿元。而全省全年的农村低保资金是2.54亿元，这笔款项占的比重是64%。也就是说，实际上，有2/3的钱中央已经掏出来了。2005年辽宁省农村低保的补差金额是30元左右，即使辽宁省补差金额增加到40元，也不过再增加1.5亿元。

所以，如果假设辽宁省正在全国平均水平上，除去已有的中央转移支付的资金，全国“新增”投入也就在30～50亿元之间，而贫困人口每人每月可得到低保救助金为40元。按比较宽裕的计算，整个资金量再翻一番（每人补差70元左右），也不过100个亿，相当于2005年财政收入的0.33%。所以说，解决农村低保的资金问题的前景应该是很乐观的。2007年第二季度，民政部统计低保的补助标准是71.4元/每人每月（参照下表），6月份的计划支出为7.4亿元，按此计算全年不过88.8亿元，仅占2006年全国财政总收入（39373.2亿元）的0.2255%。这个比例低于2005年。所以中央完全有能力推进农村低保的全面覆盖。民政事业统计季报（2007年2季度）

在省份内部，各级亦应参照上述模式确定省级和市县各级分担的比例，可以按照地区人均国民生产总值的数额确定各级负担的比例，如福建省对于人均在1.5～2万元的县市给予15%的补助，对于超过2万元的县市完全由地方各级自行负担，对于1～1.5万元的省级补助30%～50%。这样就可以实现省内的平衡。做到把钱用在最需要救助的农民身上。同时各级政府要设立低保资金专用帐户，实现专帐管理，专户专用，专款专用，封闭运行，低保资金列入财政预算，到期强制划拨，优先保障的运作模式。对于来自社会各方面的捐赠要及时缴入专用帐户，防止挪用。各级政府在负担比例相对稳定的情况下还应该逐年增加资金投入量，以切实提高低保户的保障水平，增加低保户的数量。

二、对低保户的评审方面

（一）、在低保对象的选取上，要坚持评审程序化、公开化的原则

每个低保对象的确定必须在符合收入条件的基础上，经过村级评议，乡镇审核，县市民政部门审批、省级监督的程序，有效杜绝非贫困因素的干扰，同时各评审级次的结果都必须及时在乡村两级公示，给其他村民提出异议进行监督留有时间，省级政府的监督可以采取不定点抽查的方法和对宏观政策的调整方面。

（二）、在资金的发放上，应坚持社会化的原则

通过分布广泛的农村金融机构，如信用社，邮政储蓄网点代发低保金，这样做有助于避免克扣、冒领及不必要行政干预，节省人力、财力、物力。

（三）、在低保对象的管理上，应采取动态灵活的方式

三、在运行监督方面

（一）、在低保的监督上，应坚持多元化，依靠群众的原则

通过公示低保审核程序让群众参与低保的全过程，人民群众参与监督是最有效的监督。还可以通过上级的行政监督、平级及上级的审计监督，纪检监督等多种方式防止滥用职权、截留挪占、弄虚作假的行为发生。

（二）、在保障对象的范围上，应该逐步实现由指标式低保向应保尽保过渡都是贫困户，都符合低保条件，有人得不到救助就会引发诸多矛盾，与公平原则不符、与和谐社会相悖。在目前还没有能力实现应保尽保的情况下，应该给贫困市、县、乡、镇更多的指标，而不宜平均分配，因为越是经济落后的地区，贫困人口就越多，需要救助的人和相应的资金投入就越多。以吉林省为例，2006年吉林省民政厅统计全省共有特困户120万，占农村人口的7.7%。由于资金极其有限，目前仅将80万纳入低保范围，还有将近40万贫困人口无任何保障。德惠市边岗乡2006年共有贫困人口3200多人，占乡总人口的8%，目前只有1518人得到低保，有另一半贫困人口只能继续等待低保指标的增加。2007年7月9日，吉林省政府常务会决定，要加大财政投入力度，新增省级财政补助资金7600

万元，将全省保障标准提高到693元，补助标准提高到360元；投资200万元建立农村低保信息系统，推进农村低保信息化建设，适当增加农村低保工作经费和一次性专项经费，推进全省农村低保工作发展，切实保障农村贫困群众的基本生活。

四、低保户的权益方面

（一）、在低保金的发放标准上，定额补助虽然存在一定问题，目前还不适宜采取补差原则

定额补助是每月发给低保户固定金额，享受者人人平等，这样易于操作，节省人力、物力，又可以避免纠纷的发生，是目前各地普遍推广的补助模式。

（二）、在条件成熟的地区，可以对低保制度进行地方性立法

目前建立农村最低生活保障制度只是依据上级的指示、办法、意见等，随意性大，不具有持久性，这不利于低保制度的发展。各地在运作模式成型，条件稳妥的情况下可以制定地方性法规和地方政府规章，以期将低保法制化，更好地推进低保工作。2007年7月9日，吉林省政府常务会决定，在深入调研的基础上修订《吉林省农村居民最低生活保障办法》和出台《吉林省农村贫困家庭收入核算办法》、《吉林省农村低保资金管理办法》和《吉林省农村低保对象分类施保办法》，规范农村低保制度。

农村最低生活保障制度是一件关系7亿农民切身利益的大事，是解决“三农问题”的一项重要的保障措施，是建设社会新农村的基础，是建设和谐社会实现城乡和谐、分配和谐的关键一步。所以，低保制度的完善具有重大的现实意义和深远的历史意义，需要我们几年甚至十几年的努力。

2.关于农村最低生活保障制度研究 篇二

关键词：农村最低生活保障制度,动态管理,分类管理,服务行政

农民最低生活保障制度是政府为那些家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村居民给予差额补助的社会制度。农村居民最低生活保障(下简称“农村低保”)制度的推行具有划时代的意义,是我国打破城乡二元体制的突破口,有利于社会和谐与稳定,也有利于社会经济发展。河北省于2005年11月开始全面推行农村低保制度,几年中实现了跨越式发展。河北省农村低保制度的运行比较平稳,解决了贫困群体的基本生活,保障了社会和谐,但在发展中也遇到了一些障碍和问题。

2009年7月,本课题组在河北省部分地区对农村低保运行状况进行了调查。此次调查涉及到河北省43个县市区,我们随机抽取了一些有代表性的农村低保对象进行问卷调查,发出调查问卷500份,收回有效问卷417份,有效回收率为83%。调查中,我们深入到农村直接走访了部分低保户、村民和村干部,获得了丰富的第一手资料。在此基础上,我们选取了不同村庄的低保对象进行了比较研究。根据调研结果,我们提出了一些建议和对策,以期进一步推动河北省农村低保制度运行的规范化。

一、河北省农村低保制度运行的基本状况

2009年温总理在《政府工作报告》中提出,今年将对农村低收入人口全面实施扶贫政策,并将扶贫标准提高到人均1 196元/年,扶贫对象覆盖4 007万人。农村最低生活保障制度的建立切实保障了农村贫困人口的生存权问题,随着物价等因素的变化适时调整农村贫困标准,有利于改善农村贫困人口的生存状况。截至2009年6月,河北省农村低保对象有1 036 331户,共1 715 201人,占河北省农业总人口的4.1%(国家统计局《2007年中国统计年鉴》所公布的河北省乡村人口为4 148万人)。从低保对象的数量上以及保障水平上,河北省仍然处于跨越式发展时期,正在从低起步、低保障走向规范化、制度化、高效化、广覆盖。经过几年的运行,河北省的农村低保制度逐渐形成了自己的特色。

(一)及时出台规范性文件,保障低保制度运行有法可依

河北省非常注重农村低保制度的依法运行,颁布了一系列相关的规范性文件,如《河北省人民政府关于进一步完善农村最低生活保障制度的意见》(冀政[2007]93号),为全省农村低保制度的运行提供了明确的方向和基本保障;河北省民政厅、河北省财政厅联合制定了《河北省农村最低生活保障家庭收入核定办法》(冀民[2007]64号),为农村低保户标准的确定提供了可行依据;河北省财政厅、河北省民政厅“关于印发《河北省城乡居民最低生活保障资金管理办法(试行)》的通知”(冀财社[2008]23号)为农村低保资金提供了来源和安全保障;河北省民政厅“关于进一步加强城乡低保基层规范化管理的紧急通知”(冀民[2009]52号),针对个别村干部在农村低保对象确定工作中不履行法定程序、以权谋私、暗箱操作、优亲厚友的违纪问题,特别进行了批示。各地市也根据实际情况,依法行政,纷纷出台了指导本地农村低保制度合法、有序、平稳运行的地方规范性文件。可见,河北省农村低保制度正在由建章立制走向发展完善。

(二)覆盖范围广,努力实现应保尽保

河北省的农村低保制度从广度上来看,受助人群的总量呈不断提升之势(见表1),2009年6月已经比2007年1月增加了约169%。从深度上来说,省政府已明确指出要通过分类救助来切实发挥低保的作用。实践中,当前的分类救助更多体现在依据低保对象的实际情况,分出不同的等级,有的地方分了三等,也有的地方分了四等,使已经纳入低保对象的一些特殊群体的生活得到了基本保障,一些孤寡老人的生活有了明显改善。对于那些面临疾病、子女教育、生活变故等特殊情况的家庭,即使年收入高于当地低保水平,也随时会被纳入低保对象。因此,及时性的救助能够防患于未然,真正发挥生活保障线的作用。目前秦皇岛在这方面已经率先行动,对农村的低保对象实行进一步的分类救助,对虽未纳入低保范围,但是家庭年收入高出当地保障标准300元以内的农村困难家庭实行分类救助。

数据来源:中华人民共和国民政部网站统计数据(http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tjsj/)。

(三)制度体系健全,运行程序规范

河北省的农村低保制度体系健全,从低保对象的确定到低保资金的发放都有严格的规定,运行程序比较规范。

从低保对象的确定来看,各地严格遵循低保制度的公开公平原则。低保家庭的经济收入情况主要侧重于本村村委会的了解,经过村民代表会议评议,把选择权交给了那些对申请低保家庭接触了解较多的同村村民。本村选出后要进行公示,报乡镇政府审核后,乡镇政府通过入户核查等形式,将符合条件的村民由村委会再次进行公示。最后经县级民政部门审批后,对低保户进行第三次公示。三级公示的程序体现了低保运行中监督制度的作用。

从低保金的来源及安全性来看,对于经济落后的地区,需依靠上级财政的支持,各地设专门账户,严格管理,保障资金能及时到位。

从低保金的发放来看,低保证件齐全,低保金发放及时,绝大多数地方都能够严格执行省政府的文件规定,按季或按月发放。调查结果显示,11%的地方采取月发放的形式,83%的地方采取季度发放的形式。

(四)建立基层干部辖区亲属备案制度,严查亲情保、关系保

2009年,河北省民政厅针对一些媒体和群众反映的农村低保运行中的实际问题特别发出通知,要求各地建立基层干部辖区亲属备案制度。如果是基层干部的亲属列入低保范围,低保管理员必须入户核查,向群众了解情况,通过这样的形式进一步缩小亲情保和关系保的生存空间。在遵化、丰润、迁安、藁城、徐水等地的调查中,村民普遍反映没有出现亲情保、关系保的情况。

二、河北省农村低保制度运行中存在的问题

(一)动态管理有限,缺乏完善的退出机制

从低保管理部门来看,低保户确定后,低保管理部门缺乏对其进行跟踪管理。问卷调查中,70%的低保对象提出低保管理部门从未对其家庭进行过入户调查。国外的社会福利体系以个人的诚信为基础,很排斥入户调查,认为有损个人的尊严。我国尚处于社会主义初级阶段,国民的诚信意识有待进一步提高,因此,入户调查符合我国现阶段的基本国情,也是保证公平的一种手段。

农业生产的特殊性决定了农村贫困家庭的收入界定很困难。因此,在农村低保户的确定上,村民代表会议拥有很大的权力。调查中发现,有些地方开一次村民会议比较困难,村委会需采取一定奖励措施才能让代表们按时参加,这无形之中增加了低保发放的成本。因此,经过村民申请、调查了解、报批以及公示等环节确定下来的低保户,村委会也不愿意多次调换,增加管理成本。

从基层低保管理部门来看,确定农村家庭的收入不容易,虽然有规范性文件,但实际执行中还存在一定困难,特别是对家庭农业收成的货币化有一定的随意性;另外,农业收入的不稳定性也造成了农业家庭收入的不稳定性。基层管理部门工作人员有限,在调查低保家庭的经济收入方面往往心有余而力不足。

从低保对象自身来看,调查中47%的低保对象提出生活得到提高改善后会考虑退出低保。那些因子女接受教育而致贫的低保户,70%愿意在子女完成教育后退出低保。不考虑退出低保的一般是家庭情况比较特殊,既有子女受教育,又有家庭成员生大病或者身体残疾等,也有一些农村家庭的老人虽有子女,但子女不尽赡养义务,老人无生活来源,被列为低保户,不利于我国孝文化的传承,这也反映出我国低保制度动态管理的有限性,缺乏完善的进入退出机制。因此,农业家庭收入的计算还需要进一步规范,以尽快建立符合我国农村实际、体现公平保障的进入退出机制。

(二)低保金数额普遍平均发放,分类管理不明确

从我们的调查中得知,各地低保金发放的数额普遍以平均形式为主。最低生活保障的目的是让那些困难群众在生活上得到一定的保障,而生活困难的程度各有不同,平均发放可能会使一部分人的生活状态仍然得不到有效改善。调查得知,70%低保对象认为领取农村低保后对家庭生活只有稍微改善,5%被调查的低保对象认为低保金对家庭生活几乎没有什么改善,特别是集家庭成员生病、残疾、子女教育等多种情况于一身的低保户,政府提供的救助只是杯水车薪。这说明,低保制度在运行上分类管理还不明确,平均发放的低保金对生活特别困难的低保户来说,数额还比较偏低,不能充分发挥低保的应有效应。

农村社会依然不能脱离传统社会的人情观,亲情保、关系保等难免存在。在我们的调查中,关系保、亲情保占有少量的比重,也有极少数低保户直接通过县级部门获取名额。在低保金平均发放的同时,我们了解到农村低保制度与其他救助制度衔接上也存在不足(见表2)。调查对象中的10%获得了教育救助,35%享受了新农合参合费减免,18%获得过医疗救助,15%获得过农村扶贫救助,获得生产救助的比例为3%。总体来看,共计83%的低保户曾经得到过不同的救助,而获得生产救助、扶贫救助等方面的比例偏低,特别是有17%的低保户不曾受过任何其他救助。

(三)资金发放中坚持原则性,缺乏民本管理

《河北省人民政府关于进一步完善农村最低生活保障制度的意见》中明确规定:低保金的发放按季或按月直接拨付到涉农补贴资金“一卡(折)通”,保障对象持身份证、低保证、卡(存折)支取现金;对行动不便的保障对象,可由乡(镇)政府送达或委托邮局发放。实践中对于资金的发放更多的是考虑其安全性、及时性和信息管理的便捷性,目前许多地区已经建立起了农村低保电子档案,这大大提高了行政管理的效率。调查中,一些老年人特别希望资金的发放方式更加灵活多样,以更方便老年人领取为原则。在我们的调查中,90%的乡镇采取统一的金融发放形式,少数由乡镇政府送达或者由村干部代发,但不是按照低保对象是否行动不便而采取不同的发放形式,而是整个村庄采取统一的发放形式,暴露出了低保金发放上民本管理的欠缺。

(四)各地经济发展程度不同,低保标准的区域性差异明显

在民政部统计的2009年第二季度农村最低保障标准数据中,河北省的平均标准为80.26元/人/月,全国的平均标准为95.70元/人/月。在其所公布的河北省的183个县、区农村最低生活保障标准中,低于全国平均值的有141个,占所公布总数的77%。其中,最高为北戴河区的270元/月,最低为冀州市的40元/月,最低与最高的差距为238元/月,低于河北省平均线的有72个县级单位,占所公布的河北省县级单位的近40%。这反映出农村低保制度的地区差异性是非常显著的,其与地方的经济发展水平有着直接的关系。

与其他省市相比,河北省平均80.26元/月的低保标准位列全国第17位,这与GDP位列全国第6位的大省角色反差较大。目前全国农村最低生活保障的人数为4472.7360万人,占全国农业总人口的6.1%(按照国家统计局网站公布的《中国统计年鉴2008》中所给数据计算,2007年底全国乡村人口总数为72 750万人),而河北省的农村最低生活保障率为4.1%左右,由此可以看出其与全国平均保障率的差距。

(五)低保政策的宣传缺位

低保制度是社会救助体系的组成部分,对其进行充分的宣传一方面有利于每一位农民在需要帮助时及时向政府申请救助,另一方面也可以在民众中进一步树立政府的权威。特别是在倡导建设服务型政府的时代,必须对每一项惠民政策进行及时准确地解读并以适当的方式在广大农村进行宣传。调查资料显示,61.8%的低保户并不清楚低保标准到底是多少,知道的有一些也是模棱两可。在随机调查的1 140名非低保对象中,436人不知道农村的最低生活保障制度,占到了38.25%,这反映出低保制度在宣传上还不到位。许多村委会只是在公示栏中将低保制度相关政策文本张贴,而政府部门相关的宣传和解释工作不到位,部分村委会成员的解释带有主观性,有时甚至还有曲解,致使很多村民并不真正明白党和国家的惠民政策。

三、对完善河北省农村低保制度运行机制的建议

(一)加强动态管理,建立完善的进入退出机制

农民的收入基本靠农产品收入、打工收入、亲戚朋友的援助等,各种自然条件的变化特别是天灾人祸影响,都会使一个农民家庭的生活陷入困境。由于农民收入的不稳定性,会有许多农户处在领取低保的边缘,低保户的确定不是一劳永逸的。同时,一些家庭由于情况的变化,比如子女完成了学业、医疗费用降低等可能会使生活有所改善,这就意味着低保制度应该建立一种动态的、有出有进的机制,可以随时进行调整,确保其公平有序运行。《河北省城乡居民最低生活保障资金管理办法》中明确规定:区街道办事处、乡(镇)人民政府和县级民政部门要采取多种形式,对低保对象实施监督、检查,实行动态管理,每年至少重新审核一次,及时将符合条件的困难群众纳入保障范围,并根据其家庭经济状况的变化,及时按程序办理停发、减发或增发低保金手续,做到保障对象有进有出、补助水平有升有降。实际运行中实现动态管理并不容易,因此,对各级管理部门都是一个挑战。

1. 低保的申报程序应简单易行,让那些陷入生

活困境的农民都能及时进行低保的申报,特别是基层政府及村民自治组织的工作人员要加强对政策的理解和宣传,提高自身的工作能力和水平,树立为民服务的意识。

2. 让定期核查成为一项制度。

目前各地针对冒领骗领低保、关系保、死亡之后继续领低保等情况,纷纷出台相关政策,对现有的低保户进行核查,将那些不符合条件的低保户清退出去。可以尝试将不同种类的低保户进行分类管理核查,对于长期救助的低保户确保半年核查,短期救助的低保户确保按月核查,如实登记,对于应该重新纳入低保范围的要及时申报、审批,并形成制度性、长期性。同时,还要在乡镇政府增加低保管理者,在村级以委托的形式设民政联络员,目的是要把保障带给那些确实需要者。

3. 建立退出机制。

通过各村的民政联络员及时汇总各村情况,对已经不满足领取低保条件的人员要及时上报,同时鼓励和支持各低保户脱贫致富,对于家庭生活已经有所改善并主动退出低保的人员要广为宣传,进一步倡导诚信。

4. 要建立低保标准动态调整机制。

农村低保标准要随着农村群众生活水平的提高、物价的变动适时进行动态调整,实现动态管理下的应保尽保。

(二)完善分类管理措施,实现配套制度的衔接

国际社会在社会福利制度方面的一些理论和实践是值得借鉴的,特别是日本目前实施的生活保护法的保护标准划分得非常详细,其保护标准按被保护者所在地区的级别、年龄、家庭结构的不同而不同。[1]我国农村的低保人群有着不同的特点和需求,政府应汲取不同国家和地区的经验,尽快完善低保分类管理的制度化、规范化。

1.继续对低保户实行分类管理。河北省规定:在农村低保补助水平上,原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放,也可以在核查申请人家庭收入的基础上,按照其家庭的困难程度和类别分档发放。这样也有利于形成保障对象有进有出、补助水平有升有降的合理动态管理机制。

2.鼓励和推广各地对那些处在低保边缘的困难群体采取预防措施。低保只是一种最低的生活保障,许多农民家庭的收入可能稍高于低保标准,但是一些现实的问题会使他们生活很困难,这部分群体属于准低保户,在目前的情况下还不能获得救助。因此,各地要采取一些积极的措施,对这部分群体给予及时的救助,防止其生活陷入困境。

3.探讨低保制度与其他救助制度的衔接。在实施农村低保制度时,坚持做到与现行扶贫开发、新型农村合作医疗减免、临时救助、计划生育奖励、优抚、生产救助、助学等有关政策相互衔接,充分发挥农村惠农政策的整体效益。可针对不同类的低保对象,在明确他们各自的困难程度以及原因的基础上,分类实施相关政策的救助,在享受低保的同时,帮助他们及时脱贫,或者真正解决生活的困难。只有以农村低保制度为基础,把各项救助制度有机结合,才能形成针对农村贫困人口的多层次、全方位的救助体系,构建保障农村贫困群众基本生活的安全网。[2]

(三)坚持服务行政,注重民本管理

农村低保制度的运行体现了我国政府行政模式的具体运作、行政方式和行政理念。服务行政倡导政府的行政理念重在服务。在农村低保的管理上,首先要考虑到低保对象中有许多老年人、未成年人和残疾人(见表3),他们或行动不便,或缺乏成人的处事能力,这就需要从以人为本的管理理念出发,自觉做到信息化管理与民本管理相结合,原则性与灵活性相结合,实现服务行政,通过多种方式保证他们能够顺利拿到低保金,低保金的发放应采取多种方式并行,不能因为管理的方便而采取“一刀切”,如统一到金融经办机构领取。其次,在资金发放的周期上,继续坚持按月或按季发放,保证及时性。再次,设立农民关于低保问题的咨询台、热线,多渠道听取反馈意见,畅通与农村低保相关的行政复议和行政诉讼,保障农民的合法权益。每一项政策的执行都可能会遇到一些问题,政策的执行对象对于政策系统的意见、异议直接影响着系统的正常运转,及时发现问题解决问题也是政府行政服务性的体现。

数据来源:民政部网站公布的2009年6月份各省民政统计数据(http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tjsj/)。

(四)加大资金投入,缩小地区差异

河北省的贫困地区比较多,低保金要保持持续增长,逐渐缩小地区间的差距,这是一项非常艰巨的任务。农村低保资金主要来源于县财政,有的县经济发展得快,农村贫困人口中享受低保的人数就多、标准也就高。[3]

首先,从政府来说,在保障原有资金到位的情况下,要加大财政资金的投入,对于一些贫困县,上级财政要特别给予资金支持,努力实现河北省的农村低保水平与全国各省平均的水平保持一致,甚至走在各省的前列。其次,加强社会资金的投入。政府应充分挖掘社会资金的潜力,采取多种激励措施,鼓励企业为民政事业的发展尽到其社会责任。再次,政府各个部门积极采取措施,为解决农村低保对象的脱贫问题联合行动,同时还要着重解决县域经济的发展问题,为贫困县域经济的发展提供优惠的政策和保障,只有经济发展了才能确保资金投入的连续性和增长性。

(五)开展农民喜闻乐见的政策宣传,加快监督体系的建立

如果农民不了解低保政策,一方面当自己需要救助时不能及时获得救助,另一方面,也不能对其他低保对象是否符合低保条件进行有效监督。尽管程序上低保户的名单必须进行公示,但是我们在调查中发现,许多农民并不清楚自己村里谁家是低保户。这些都与政策的宣传有直接的关系。因此,各地基层政府必须采取农民喜闻乐见的方式进行政策宣传,比如,通过广播、印发宣传单、村干部入户宣传、电视、报纸等大力宣传农村低保政策,让更多的村民了解低保,理解和支持低保政策,在此基础上促进监督体系的建立。同时,也要加强对基层低保管理人员的政策和业务培训,使其准确掌握低保政策,保证农村低保工作的顺利开展。

政策宣传到位了,农民了解了农村低保的相关政策,才能充分发挥其主体作用。在农村低保制度的监督体系中,广大农民是监督主体,监督举报是保障制度运行公开透明、公平民主的关键因素。另外要建立起定期的检查监督制度,低保管理人员应定期开展对低保户进行入户调查、与邻里访谈等活动,了解低保制度运行的情况,低保对象的生活现状如何,是否有新的情况出现等。

总体来看,河北省的农村低保制度运行平稳,汲取了相关省份的优点,也有自己的特色。今后应该更清醒地看到其差距所在,通过多种途径进一步完善农村低保制度的运行机制,真正发挥低保的应有效应。

参考文献

[1]徐清照.我国农村居民最低生活保障制度发展趋势研究[J].理论学刊,2009,(1):63.

[2]崔树义,等.关于完善农村低保制度的调查与分析——基于山东省的问卷调查[J].山东社会科学,2009,(3):61.

3.关于农村最低生活保障制度研究 篇三

【关键词】农村；最低生活保障；制度；完善

城乡居民最低生活保障制度，是我国公民的一项基本权力，也是我国人权事业的一项重要内容。 该制度的实行，不仅能够保障我国贫困居民的基本生活，而且是我国公民的“物质帮助权”和国际公约里“最低生活标准权”规定的具体落实。这一制度在农村的推行，在保护城乡弱势群体、解决贫困问题、维护社会公平、维持社会稳定、促进城乡社会持续协调发展等方面发挥了重要作用。

一、农村居民最低生活保障制度的发展现状

2007年7月，国务院发布在全国建立农村低保制度的通知，表明中国进入“全民低保”的阶段。7月底，全国有31个省建立这一制度，保障对象2311.5万人；到2011年底，我国有农村低保对象2672.8万户、5305.7万人，比上年同期增加91.7万人，增长了1.8%。全年各级财政共支出农村低保资金667.7亿元，比上年增长50.0%，其中中央补助资金502.6亿元，占总支出的75.3%。2011年全国农村低保平均标准143.2元/人、月，比上年提高26.2元，增长22.4%；全国农村低保月人均补助水平106.1元（含一次性生活补贴），比上年提高43.4%。农村低保制度发展至今，更是有了巨大的变化，救助对象增多，资金投入更大。

二、农村居民最低生活保障制度的主要问题

1.法律规范缺失

对于农村居民最低生活保障制度，还没有一部国家级的法律法规作为指导。目前现存的规范制度，只是部分省市在城市居民最低生活保障制度的基础上进行的简单修改。这种做法既是在漠视救助对象的合法权益，也使群众缺乏维权的必要法律保护。而且，无法防止和惩罚挪用最低生活保障资金的行为和个人。

2.保障标准较低，地区差异大

农村居民最低生活保障标准多少不一，拿2006年来说，全国的平均标准是每人每月大约72元。其中，最高的是广东省珠海区每人每月大约330元，最低的是陕西省华县每人每月大约8元。虽然这只是补差标准，但地区差距过大。在2011年，全国农村低保平均标准已达到143.2元/人.月，但保障力度仍然较低。所以，我国最低生活保障仅停留在解决温饱方面，看病、老人丧葬、自然灾害救助等方面仍然得不到救助。

3.对象难以识别

目前确定低保对象的方法是：民政部门和乡镇干部配合，入户调查低收入居民，经过居民申请和民政部门审批，最终确定低保对象。在实际操作中，却出现了许多问题，例如：收入计算没有统一标准；保障对象的隐性收入、临时收入难以核算；保障对象的全体人员收入不易确定；在确定对象时个别地方任人唯亲，不实事求是；因建房、嫁娶、伤病、计划生育罰款等造成的家庭困难是否列入保障范围等。

4.资金筹措不畅

我国农村居民最低生活保障制度资金最初由县、乡镇、村按照一定的比例进行分担，后果是：对于发达地区而言，最低生活保障制度能够顺利推行，贫困者享受较高的保障标准；但对于大部分的贫困地区而言，保障资金的筹集是个难题，省级财政没有钱拿出来建立低保制度，严重制约了这一制度的实施和完善。

5.缺乏规范管理

农村居民最低生活保障制度在运行上普遍存在的几个问题是：第一，缺乏专门的组织机构。第二，缺少专业的工作人员。第三，硬件设施落后，办公经费不足。这些表现反映出我国农村低保制度的运行仍处在初级阶段。

三、农村居民最低生活保障制度的完善措施

1.加快社会救助立法进程

农村居民最低生活保障制度本身是一项制度建设，重点在于建立法律章程。在今后出台的农村低保政策上，应当正确看待低保的作用，让贫困居民有保障有尊严地拿到救助资金。这就要求国家要加快社会救助法律法规的建设步伐。

2.科学合理确定保障标准

正确地制定最低生活保障标准，才能最大的发挥这项制度的功能。制定标准时，要结合当地的经济发展水平和政府财政能力，同时遵循以下三点原则：第一，保障标准要和低保制度的功能定位相符合。第二，农村低保制度的制定标准应该与城市低保标准相联系。第三，对保障标准进行适当的分级、分类。

3.准确定位保障对象范围

农村低保对象的确定依据是最低生活保障线，但并非所有低于最低生活保障线的家庭都要给予救助。应该重点关注没有劳动能力、没有收入来源、孤老孤儿、意外事故、重大疾病、自然灾害造成的生活水平低下的居民。同时实行动态管理，有进有出的进行保障，并且将补助信息向社会公示。

4.构建最低生活保障财政体系

最低生活保障财政体系的构建，要求是：第一，中央政府加大对农村低保资金的转移支付力度。第二，划分各级财政的责任，为低保制度提供稳定的资金来源。第三，地方各级政府将农村低保资金列入年度财政预算。第四，引导并鼓励社会人群向低保对象进行捐赠和资助。

5.完善最低生活保障运行机制

第一，建立以县为中心的三级救助实施系统。第二，对低保资金的发放进行规范化管理。第三，提高低保机构的运行效率和人员素养。

四、结语

在我国，农村居民最低生活保障制度进入了全面推进和逐步完善时期，在保障了贫困居民生活的同时，也存在着各种不合理的问题。所以，进一步改进最低生活保障制度仍是当前值得关注的事情。

参考文献：

[1]林莉红，孔繁华.从宪定权利到法定权利——我国农村居民最低生活保障制度建立情况调查[J].河南省政法管理干部学院学报，2007（4）

[2]李杰.关于完善我国农村居民最低生活保障制度的思考[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2008（6）

[3]刘晶，王兆君.农村居民最低生活保障制度（基于制度效率的分析）[J].商业研究，2009（8）

作者简介：

4.浅谈农村最低生活保障制度 篇四

义。

首先，建立农村最低生活保障制度，真实体现了“发展成果由人民共享”的执政理念，是一项加强“三农”工作，逐步消除贫困、控制贫富分化、化解社会矛盾、改善人民生活条件、推进社会主义新农村建设、增加社会物质财富、体现公平正义的社会制度。

其次，建立农村最低生活保障制度，是贯彻“以人为本”科学发展观的具体体现，是构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的重要举措，对于统筹城乡发展、缩小城乡差距是一个有力地推动，也是对人的基本生存、生活权利的尊重。

最后，建立农村最低生活保障制度，将经济发展与社会建设，城市与农村，生产与生活，公平和效率有机的统一起来，反映了统筹兼顾的科学发展观在社会主义现代化建设中日益得到贯彻落实，是我国在具有中国特色的社会主义现代化事业上开创的另一新局面。

5.关于农村最低生活保障制度研究 篇五

则

云阳县农村居民最低生活保障制度实施细则

（试 行）

第一章 总 则

第一条 为切实保障农村困难群众的基本生活，维护农村稳定，促进新农村建设，根据《重庆市人民政府关于全面建立农村居民最低生活保障制度的意见》（渝府发〔2006〕149号）、《云阳县人民政府关于建立农村居民最低生活保障制度的意见》（云阳府发〔2007〕3号）精神，结合本县实际，特制定本实施细则。

第二条 本细则所称农村居民最低生活保障制度（以下简称农村低保），是指政府对持有我县常住农村户口、共同生活的家庭成员（以下简称家庭成员）年人均收入低于我县农村居民最低生活保障标准，符合农村低保条件的农村居民，以户为单位实行差额救助的制度。

第三条 实施农村居民最低生活保障制度应遵循以下原则：

（一）坚持保障基本生活的原则；

（二）坚持政府救助与劳动自救和社会帮扶相结合的原则；

（三）坚持与当地经济社会发展水平相适应的原则；

（四）坚持公平、公正、公开和属地管理的原则；

（五）坚持动态管理的原则；

（六）坚持突出重点，分类施保的原则。

第四条 农村居民最低生活保障实行分级负责制

县民政部门负责农村居民最低生活保障的审核、审批和管理工作。

县财政部门负责保障资金按时足额到位，并根据农村低保工作需要，每年应安排必要的工作经费，用于农村低保工作的表证印制、调研、培训、核查、建档、奖励等。

县统计、审计、劳动和社会保障、监察、教育、扶贫、公安等有关部门，在各自的职责范围内负责农村低保的有关工作。

乡镇人民政府负责对申请对象的调查、复核、公示和低保金的发放等日常管理工作。

村民委员会受乡镇人民政府委托，承办申请书接受、入户调查、组织评议、张榜公布等具体工作。

第五条 鼓励企事业单位、社会团体和个人为最低生活保障对象提供各种形式的帮助和服务。

第二章 保障对象

第六条 凡持有我县常住农村户口，共同生活的家庭成员上年人均纯收入低于我县农村低保标准的农村居民，均纳入农村居民最低生活保障范围。家庭成员是指具有法定赡养、扶养或抚养关系的人员，主要包括：祖父母（外祖父母）、父母（岳父母或公婆）、配偶、子女、孙子女（外孙子女）以及其他具有法定赡养、扶养或抚养义务关系的直系亲属(含户口已迁往学校的大中专在校学生)。

第七条 有下列情况之一的农村居民不得享受农村低保待遇：

（一）家庭生活水平高于最低生活保障水平的；

（二）在法定劳动年龄内有劳动能力（在读学生除外），而不从事生产劳动的；

（三）不按规定如实申报家庭收入的；

（四）正在服刑、劳教的；

（五）被公安机关处罚的赌博、吸毒、卖淫嫖娼人员，一年内不得享受农村居民最低生活保障待遇；

（六）有违反计划生育、殡葬改革等法律法规行为，没得到依法处理的；

（七）依法具有赡、扶、抚养关系，义务人有赡、扶、抚养能力，但未履行法定义务的；

（八）与户主无法定赡、扶、抚养关系的挂靠户口人员；

（九）在就业年龄内，有劳动能力，经就业服务机构1年内3次介绍就业无正当理由拒绝或无特殊原因辞掉工作的；

（十）拒绝参加公益性劳动及政府组织的其他义务劳动、好逸恶劳的人员；

（十一）享受低保期间有大办红白喜事，造成社会不良影响的。

符合五保条件的农村居民，纳入农村五保供养范围，不得重复救助。

第八条 家庭人口的核定：申请享受农村居民最低生活保障待遇的家庭人口，以《婚姻法》规定和公安部门制发的《居民户口簿》及身份证为依据，按具有法定赡养、扶养、抚养关系的家庭成员并共同生活的依据核定。申请享受农村居民最低生活保障家庭成员中户口不在本县的在校就读的大、中专学生，纳入申请人家庭计算人口。

第九条 家庭年收入，是指共同生活的家庭成员全年的全部货币和实物折价收入的总和。具体包括：

（一）从事农副业生产及其他合法劳动经营所获纯收入；

（二）各类工资、劳务收入、奖金、津贴、补贴（助）、基本生活费、遗属生活补助费；

（三）出租或变卖家庭财产获得的收入；房屋交易所得收入以提供的房产交易有关凭证为依据，按当地农村低保标准逐年分摊计完为止；出租房屋收入以租赁协议为准，需经村委会入户调查人员签字认可后计入家庭收入。

（四）法定赡养（扶养、抚养）人应当给付的赡养（扶养、抚养）费。法定赡养、扶养和抚养人未与被赡养、扶养和抚养人共同生活的，其家庭人均收入低于或者等于本县当年农村低保标准（非农业人口低于城市低保标准）的，视为无赡养、扶养、抚养能力，不计算申请人家庭的赡、扶、抚养费收入；其家庭人均收入超过本县农村低保标准（非农业人口超过城市低保标准）的，有协议、裁决、判决的，按照协议、裁决、判决的赡、扶、抚养费数额计算；没有协议、裁决、判决，或者虽有协议、裁决、判决，但数额低于给付方家庭总收入减去家庭应留生活费（家庭人口数×城市或农村低保标准数）后的30%的作为申请人家庭的赡、扶、抚养费按30%计算；给付方有两个以上需要赡、扶、抚养对象的，计算其需负担的数额最高不得超过其收入的50％。上述计算应保证给付后给付人家庭实际收入达到当地低保标准。

（五）依法继承的遗产或接受的赠与；

（六）申请人或其家庭成员从政府或企事业单位取得的补偿金或安置费等一次性收入，减去按规定应扣除部分后，根据当地最低生活保障标准逐年分摊计入家庭收入，计完为止。

第十条 有下列情况之一的，按以下办法计算家庭收入：

（一）家庭中有外出打工或在企事业单位就业人员，提供的工资证明高于当地最低工资标准的，按证明工资计算，工资证明低于我县最低工资标准和不能提供其工资收入证明的，按我县最低工资标准（2006年为440元/月）计算收入;

（二）车船驾驶人员的收入按每月不低于600元计算；

（三）在新县城使用固定门面或摊位从事个体经营的，区别不同地段门面最低按400元，摊位按250元计算月收入，无固定门面或摊位最低按200元计算月收入；在乡镇政府驻地使用固定门面或摊位从事个体经营的，区别不同地段门面最低按250元，摊位按180元计算月收入，无固定门面或摊位从事个体经营的，区别不同地段门面最低按150元，摊位按130元计算月收入（年收入按月收入×12计算）。

（四）申请享受低保的家庭共同生活成员中有非农业户口的，非农业户口人员不纳入农村低保，但其收入应计入家庭收入，然后根据双方总收入计算家庭人均收入。

（五）在法定劳动年龄内，有劳动能力的人员从事打零工、下散力等收入应据实申报，凡没有如实申报的按每月不低于重庆市公布的当年最低工资标准计算。

（六）对拥有农业生产资料且在法定劳动年龄段内,有劳动能力的人员，又不属于以上各款情况的，按该乡镇农村上年年人均纯收入计算其个人收入。

对法定劳动年龄段内，身体健康，有劳动能力，但无农业生产资料的人员，又不属于以上各款情况的，按农村居民最低生活保障标准计算其个人收入。

第十一条 下列收入不计入家庭收入：

（一）优抚对象领取的各类抚恤金、补助费、护理费、保健金及义务兵家属优待金；

（二）对国家、社会和人民作出特殊贡献，政府给予的一次性奖励金；

（三）奖学金、助学金、勤工俭学收入及由政府和社会给予困难学生的救助金；

（四）因工（公）负伤和意外伤害的医疗费、误工费、营养费、护理费及死亡人员的丧葬费和一次性抚恤金等；

（五）独生子女费、农村计划生育政策奖励扶助金；

（六）农村特困医疗救助金；

（七）政府、社会或个人给予的临时性生活抚慰金；

（八）政府给予的生产性补助资金。

县民政部门应会同有关部门制定统一的农村居民家庭收入核算评估办法，并根据市场价格的变化适时进行调整。

第三章 申报和审批程序

第十二条 农村贫困家庭申请最低生活保障待遇，按下列程序办理：

（一）户主申请。由户主向户口所在地的村委会提出书面申请，除需提交户口簿、身份证复印件外，还应提供以下证明材料： 1．家庭成员有残疾人和丧失劳动力的，应提供《残疾人证》复印件和县级以上医院的鉴定证明;2．家庭成员中有从政府或企事业单位取得一次性收入的，应提供一次性收入证明;3．家庭成员中有离婚的，应提供离婚证或离婚判决（调解）书复印件;4．家庭主要成员中有死亡的，应提供死亡证明复印件;5．法定赡养、扶养、抚养人要出具月收入证明；法院判决（调解）的赡养、扶养、抚养费要提供判决（调解）书复印件；无赡养、扶养、抚养能力的要提供《重庆市城市居民最低生活保障金领取证》或《重庆市农村居民最低生活保障金领取证》复印件;6．有外出打工的，应提供用工单位出具的收入证明； 7．其他需提供的证明材料。

提供上述复印件时必须同时提供其原件，由村委会指定专人署名对复印件签注验讫意见。

（二）入户调查。乡镇人民政府及村委会低保工作人员2人以上应深入申请对象家庭，采取入户调查、实地察看、邻里访问或其他有效形式调查核实其家庭人口和收入状况，申请对象必须主动配合，如实提供有关情况，并在《云阳县申请享受农村居民最低生活保障金入户调查表》上签名确认。

（三）民主评议。民主评议成员由村委会主要干部、村民代表、乡镇驻村干部组成，可邀请驻村县乡人大代表、县政协委员参加，人数为7至9人。村委会低保民主评议小组在入户调查的基础上对每一户低保申请对象进行民主评议，确定上报乡镇的人员，提出建议补助金额；对不符合条件的申请对象，村委会要告知申请人不予保障的原因。

县民政部门应会同有关部门制定统一的农村居民最低生活保障民主评议制度，保证民主评议的规范、准确、公平、公正。

（四）一榜公示。村委会根据入户调查情况，对拟享受对象进行张榜公示，公示内容书写必须规范、醒目，公示地点必须在村务公开栏等固定、显眼、群众集中的地方，公示时间必须在5天以上，接受群众监督。对有异议的应重新调查核实并公示。

（五）乡镇审核。对张榜公示后群众无异议的家庭，由村委会填写《云阳县农村居民最低生活保障金调查审批表》，签注意见后报乡镇人民政府审核，乡镇人民政府对符合条件的拟享受对象签署审核意见，公示后报县民政局审批，对不符合条件的申请对象，乡镇人民政府要书面告知申请人不予保障的原因。

（六）二榜公示。乡镇审核后，在乡镇政务公开栏进行张榜公示，公示时间在5天以上，群众无异议后，报送县民政部门审批。

（七）县民政局审批。县民政部门对乡镇人民政府上报材料进行审查，对符合条件的农村困难户给予批准，确定救助金额并填发《重庆市农村居民最低生活保障补助金领取证》，对不符合条件的，应书面说明理由。

（八）三榜公布。县民政局审批后，由享受最低生活保障待遇人员所在的村委会张榜公布5天，群众无异议的，由乡镇人民政府代为发放《重庆市农村居民最低生活保障补助金领取证》。

（九）按月发放低保金。农村居民最低生活保障资金从批准享受待遇的次月起以货币形式由各乡镇按月组织发放或委托辖区金融机构打卡发放；不得抵扣、代扣各类欠款。

每年10月底前为农村困难家庭提出低保申请时间；11月1日至15日为入户调查和民主评议时间；11月16日至20日村委会一榜公示时间；11月21日至30日为乡镇人民政府调查核实和二榜公示时间；12月1日至20日为县民政部门对各乡镇上报材料进行审批的时间；21日至25日为各村对县民政部门已批准享受农村居民最低生活保障待遇的家庭进行三榜公示时间；12月26日至31日为填证、造册登记及资金安排时间。

第十三条 农村居民最低生活保障工作实行动态管理。各乡镇和村委会要对享受农村低保的对象进行追踪调查，凡享受对象已经失踪或死亡的，应及时办理停发农村居民最低生活保障待遇的手续。《重庆市农村居民最低生活保障金领取证》实行审核，未经审核的自动失效。

因重大自然灾害、重大疾病等因素导致生活水平低于农村居民最低生活保障标准的可按程序申报，并及时审核、审批。

第四章 保障资金

第十四条 农村居民最低生活保障标准为每人每年700元，今后，由县政府根据本地经济发展水平和消费状况适时调整。

农村居民最低生活保障按家庭上年人均纯收入低于保障标准的差额给予救助。突出保障重点，对享受最低生活保障待遇人员中的80岁以上老年人、长期卧床不起的重病人员和一、二级重残人员每年增加120元的救助金额。坚持按月发放，确保最低生活保障补助资金按时足额发放到对象手中。

第十五条 农村居民最低生活保障资金由县财政预算安排，专帐管理，专款专用，不得挤占、挪用。县民政部门根据农村居民最低生活保障实际需求每年年底提出下一用款计划，经县财政部门审核后，编列财政预算。

第十六条 鼓励多渠道筹集农村居民最低生活保障资金，县民政、财政部门可以接受社会各界及企业、民间组织和个人为实施农村居民最低生活保障提供捐助和资助。

第五章 档案管理

第十七条 县民政部门及乡镇人民政府应建立相应的农村居民最低生活保障工作档案管理制度，分级对农村居民最低生活保障工作资料归类、建档、立卡，并按规定妥善保存或销毁。

第十八条 乡镇人民政府及村委会要分级次建立最低生活保障统计台账和统计报表制度，逐级填报。

第六章 监督管理及过错责任追究

第十九条 农村居民最低生活保障资金的管理使用应接受监察、审计及其他相关部门的监督。

县民政部门、乡镇人民政府、村民委员会应采用多种形式公开农村居民最低生活保障政策规定、申报程序、保障标准、享受人数和资金支付情况等；并公布县、乡镇、村三级监督电话，接受社会监督。

县民政部门应接受公民对农村居民最低生活保障工作的投诉并负责办理（县民政局举报电话：85865923）。

第二十条 建立过错责任追究制度。

（一）对县民政部门的责任追究制

县民政部门不认真履行职责，不按规定对低保享受对象进行审批，不认真贯彻执行农村居民最低生活保障工作的方针、政策和法规，造成全县的农村低保工作不能正常有序开展，视其情节对相关人员给予通报批评或行政处分。单位在目标考核中不能评为先进，直接责任人在考核中不能评为优秀。

（二）对乡镇人民政府的责任追究

各乡镇人民政府不严格执行农村低保政策，对农村低保工作组织管理不力，在低保动态管理过程中不按程序管理，审核把关不严，不按时足额发放低保金，将低保资金挪作他用，弄虚作假，故意套取上级资金，对群众投诉不认真调查处理，引发不稳定因素的，经县民政部门随机抽查，如在已享受对象中有超过5%“应保不保、不应保而保障”的，该乡镇人民政府在三个文明建设考核中不能评为先进，乡镇人民政府主要领导、分管领导和相关责任人在考核中不能评为优秀，入户调查人员全额追回或赔偿损失的低保金，并视情节轻重给予通报批评或党纪、政纪处分，构成犯罪移交司法机关处理。

（三）对村委会的责任追究

村委会不认真履行职责，入户调查不认真仔细、把关不严、优亲厚友、徇私舞弊、弄虚作假、接受吃请、收受贿赂、贪污、挪用、扣压、拖欠低保资金，向低保对象乱收费，不认真进行低保民主评议，搞暗箱操作，不按规定进行张榜公布，不按低保政策对低保对象进行动态管理，从而造成群众意见大，社会影响较坏的，视其情节轻重，对村委会进行通报批评，对直接责任人按有关规定严肃处理，涉嫌构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

（四）对低保对象的责任追究。

申请享受农村居民最低生活保障人员和相关单位的有关人员，有下列行为之一的，由乡镇人民政府给予批评教育或警告，停止或追回其冒领的低保金，情节恶劣的，处以1—3倍罚款，涉嫌构成犯罪的，由民政部门移送司法机关依法追究刑事责任。1．采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受低保金的；

2．在享受低保期间家庭收入情况好转，故意不按规定告知管理机关或村委会，继续享受农村居民最低生活保障待遇的； 3．不听劝阻，无理取闹，干扰、破坏低保工作秩序的。

单位出具不实证明材料，责任人是党员、干部的，交由纪检、监察部门处理。

辱骂、欧打农村居民最低生活保障工作人员的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚，情况严重，涉嫌构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则

第二十一条 对农村低保工作考核由县财政、民政部门共同制定。

第二十二条 本细则由云阳县民政局负责解释。

6.关于农村最低生活保障制度研究 篇六

刘苏荣

 2012-05-18 09:46:39

来源：《经济研究导刊》2012年第3期

摘 要：在云南边疆少数民族地区，贫困现象比较突出，自然环境也恶劣。对于大多数生活在这一地区的农村贫困人口来说，只有完善的农村最低生活保障制度才能保障他们的基本生活水平，进而维护边境地区的社会稳定。

关键词：边疆，少数民族，农村最低生活保障制度

一、云南边疆少数民族地区的贫困状况

云南边疆是少数民族聚居的地方，它包含了8个州市，其中5个是少数民族自治州，包括文山壮族苗族自治州、红河哈尼族彝族自治州、西双版纳傣族自治州、德宏傣族景颇族自治州和怒江僳僳族自治州，外加普洱、临沧和保山三个市。普洱市下辖1个市辖区和9个少数民族自治县；临沧市下辖1个市辖区和7个县，其中包括了双江、耿马、沧源三个少数民族自治县；保山市虽然没有少数民族自治县，但是它也是少数民族聚居的地方，有13个世居少数民族，少数民族人口占保山市总人口的10%左右。

云南边疆是云南乃至全国范围内贫困状况比较突出的区域。云南共有73个国家扶贫开发重点县，而这8个边疆州市就包含了其中的38个。云南的8个边疆州市包含了与外国接壤的25个边境县（市），其中有9个是少数民族自治县。由于特殊的地理与民族众多的原因，云南25个边境县（市）的基层农村社区呈现出以下两个主要特征：生活环境封闭，与其他民族的交往较少；在同一区域内，民族种类越多，贫困程度就越深。

云南是少数民族的聚居区，在这块土地上居住生活的少数民族有十多个，除少数经济文化发展水平相对较高的民族如傣族外，它们基本上都属于特困少数民族；而且，除个别民族如普米族外，这些特困少数民族往往跨境而居，它们同越南、老挝、缅甸等国家的一些民族属于同族同宗，沿国境线相邻而居，其语言、文化、生活习俗等相同或相近，具有密切的联系。因此，云南边疆少数民族地区基本上是一个集山区、民族、贫困、跨境为一体的特殊区域。云南边疆少数民族地区属于石山熔岩地区，多山、少平地，水资源的分布很不平衡，恶劣的自然条件使得这些地区土地贫瘠，干旱、泥石流等自然灾害频发，地方病高发，农作物产量极低，农民仅仅是依靠广种薄收来尽量维持温饱。由于远离经济中心，导致云南边疆少数民族地区商品化率低，劳动参与率低，医疗、教育、交通条件落后。简言之，在各种致贫因素的叠加影响下，云南边疆少数民族地区是中国贫困面最广、贫困程度最深的区域之一。

二、云南边疆少数民族地区农村最低生活保障制度与边境社会稳定的关系

2009年7月，中共中央总书记、国家主席胡锦涛同志考察云南后提出把云南建成中国面向西南开放的重要桥头堡。此后，加快桥头堡建设，把云南建成中国沿边开放经济区已经成为云南发展的重要目标之一。把云南建成中国面向西南开放的重要桥头堡，是党和国家在新时期对推进中国陆上开放、提升沿边开发水平的重大战略部署，突出了云南在国家对外开发战略中的前沿性作用。云南边疆少数民族地区往往处于桥头堡战略的最前沿地区，因此其重要性不言而喻。

绝大多数云南边疆少数民族跨国境线而居的特点，决定了解决好云南边疆少数民族地区的农村贫困问题是影响边境社会稳定的重要因素。现代地缘政治中的领土纠纷、边境冲突无不与跨境民族问题纠缠在一起。由于历史和地理的原因，云南边疆少数民族地区不仅是中国西南地区贫困问题最为突出的区域，同时还是中国“禁毒防艾”工作的重点所在，也是中国与东盟国家尤其是中南半岛国家进行政治、经济、文化交流的前沿阵地。随着区域性国际合作组织的不断增多和国际交往的日益密切，有的国际组织利用开展国际合作与交流的机会，通过宗教、救济、扶贫等手段，对云南边疆少数民族地区进行政治、经济和文化方面的渗透，已经对中国的国家安全产生了不容忽视的影响。

通过多年的扶贫开发，条件较好的云南边疆少数民族地区的贫困人口已经有相当一部分摆脱了绝对贫困状态。但是，对于大多数边疆少数民族地区的贫困人口来说，单纯的扶贫开发无法帮助他们真正脱贫，只有较为完善的最低生活保障制度才能保障他们的基本生活，解决绝对贫困问题，进而提高他们的教育文化水平，增强他们的国家认同感。国内外的大量历史事实证明，跨境民族国家认同感的强弱是关系到边境地区社会稳定与否的决定性因素。

之所以认为云南边疆少数民族地区农村最低生活保障与边境地区的社会稳定有着密切的关系，主要是基于以下两点考虑：

1.云南边疆少数民族地区由于受地理条件所限，山高坡陡，交通闭塞，信息也不够通畅，大多数民族群众一辈子都没有走出过世代居住生活的大山，别说县城，连乡政府所在地都未曾去过。许多少数民族尤其是中老年人不懂汉语，他们对云南内地乃至整个中国的了解是十分有限的，对国家的认同感是相对脆弱的，外部因素的改变往往会影响到他们的看法和判断。此外，这些少数民族往往跨境而居，它们同越南、老挝、缅甸等国家的一些民族属于同族同宗，其语言、文化、生活习俗等相同或相近，平时通过边境贸易或人员往来建立起了密切的联系，彼此之间具有较强的文化认同感。在这种情况下，云南边疆少数民族地区医疗和教育条件落后、农民收入低下、农村贫困率高的局面不得到切实改善的话，只会更加削弱云南边疆少数民族本就不是很强的国家认同感，进而影响到边境地区的社会稳定。

2.云南边疆少数民族地区相当一部分参与毒品犯罪的人员都是因为生活极端贫困，在经不住金钱诱惑的情况下走上毒品犯罪之路的。因此，云南边疆少数民族地区不仅是中国西南地区贫困问题最为突出的区域，还是中国“禁毒防艾”工作的重点所在。因为地理的原因，云南边疆少数民族地区的贫穷容易引发毒品犯罪问题，一些群众因急于摆脱贫困而受境外贩毒集团的引诱去贩卖、运输毒品，或者因贫穷颓废而吸毒；而毒品问题也会引发贫穷，吸毒会使众多家庭的仅有的一点财产一夜之间化为乌有。因此，在云南边疆少数民族地区，贫穷与毒品形成了恶性循环。从这一点来看，云南边疆少数民族地区的贫困现实甚至已经影响到了中国的国家安全。作为能最大限度地解决广大贫困农民的生活困难问题的社会保障制度，云南边疆少数民族地区农村最低生活保障与边境的社会稳定当然有着密切的关系。

三、维护边境社会稳定视角下完善云南边疆少数民族地区农村最低生活保障制度的策略分析

由于社会保障的基本功能对于促进经济发展、维护社会稳定、保障人民群众的基本生活都具有重要的作用，特别是在边疆少数民族地区，境外各国的社会保障有了不同程度的发展，建立和完善中国边疆少数民族地区的社会保障制度，对于维护边境地区的社会稳定无疑具有重要的作用[1]。对于云南边疆少数民族地区来说，农村最低生活保障制度是最重要的社会保障手段之一，其所发挥的作用是至关重要的。

最低生活保障制度在国际上通常被称为最低收入支持计划，是市场经济国家普遍实行的旨在保障最低收入群体的基本生存条件的一项社会救助制度，同时也是政府调节国民收入分配、减少贫困和实现社会公平的一种手段。农村最低生活保障制度的基本要求是：既要保证农村最低收人家庭的基本生活需求，又要考虑农村经济发展水平和地方财政的承受能力，力求在公平与效率间达到适度的平衡。鉴于云南边疆少数民族地区农村最低生活保障与边境地区的社会稳定有着密切的关系，我们就要从维护边境社会稳定视角下探讨完善云南边疆少数民族地区农村最低生活保障制度的策略：

1.要准确界定低保对象。目前，中国农村的贫困性质已经由区域性、整体性贫困逐渐过渡到分散性、个体性贫困，针对贫困县、贫困村的瞄准机制已经难以甄别区域内低收入群体的微观个体差异。在理论上，这种转变将在更广泛的范围内覆盖更多的低收入群体，使农村低保资源直接地流向需要得到帮助的家庭[2]。所以，为了提高云南边疆少数民族地区农村最低生活保障制度的瞄准效率，使有限的低保资金发挥尽可能大的作用，就必须客观、精确地确定低保对象的标准和范围，同时杜绝管理不规范的现象，仔细甄别低收入群体。

2.在完善云南边疆少数民族地区农村最低生活保障现有的资金负担模式时，还要充分考虑地方的经济发展水平、农村人口比重、地方政府负担能力等因素，在资金的配套拨付上体现向民族地区和贫困地区倾斜的原则，通过加大省级财政支持的力度，降低少数民族地区州（市）、县（市）财政负担比例或总量控制的办法，及时保障少数民族地区最低生活保障资金到位，缩短资金的到位周期，使保障对象及时、足额地享受到应有的保障待遇。

3.为了提高云南边疆少数民族地区农村低保资金的使用效率，必须对农村低保对象实施动态管理，及时将符合条件的困难群众纳入低保范围，并根据其家庭经济状况的变化，及时按程序办理停发、减发或增发最低生活保障金的手续。实行动态管理的目的是为了维护低保制度的公平性和有效性，但因为农村低保对象的认定本身就存在一定困难，对其进行鉴定甄别并进行调整的动态管理过程就更显得难上加难了，何况云南边疆少数民族地区本身由于受地理条件所限，山高坡陡，交通闭塞，信息也不够通畅。但是，如果不这样做就无法提高农村低保资金的使用效率。

4.鉴于目前云南边疆少数民族地区农村贫困人口的数量比较多，单靠农村最低生活保障制度难以完全解决他们的生活困难。因此，农村最低生活保障制度要与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会救济制度相结合，鼓励和支持有条件、有能力的贫困农村居民生产自救，率先实现脱贫致富的目标，为边境地区的繁荣稳定打下坚实的基础，同时也为早日实现把云南建设成中国面向西南开放的重要桥头堡的战略目标作出应有的贡献。

参考文献：

7.完善农村最低生活保障制度的建议 篇七

本文针对我国农村低保制度的不足, 提出了一些可行性的建议, 希望能对社会主义新农村建设提供有益的参考。

一、推动农村最低生活保障制度法制建设

农村最低生活保障制度关系重大, 在法制建设方面必须形成一种“有法可依, 有法必依, 执法必严, 违法必究”的良性局面, 从而真正发挥农村低保制度的作用, 推动新农村建设。

推动农村低保制度建设, 首先需要明确思路, 促进立法进程。目前我国农村低保制度方面, 还没有形成有机的法律法规体系, 全国性的社会救济法尚没有颁布, 造成了管理上的不规范, 很难适应新时期农村低保工作的发展要求。现阶段应该把农村低保基本法和母法摆在首要位置, 在此基础上制定部门规章制度, 从而改变我国农村低保制度无法可依的尴尬局面;第二, 加强地方配套立法, 明确实施细则, 从而形成至上而下有机的法律体系, 保障农村低保制度健康和有序的实施。

二、促进农村最低生活保障标准制定的科学化

我国幅员辽阔, 各个地方经济发展水平不尽相同, 甚至差别很大, 那么农村低保标准制定就不能完全相同。首先, 我们应该明确, 实施农村最低生活保障制度是为了保障贫困人口的生存, 而不是提高其生活水平, 是雪中送炭而非锦上添花。在实践中, 我们必须考虑当地的财政状况和农民的实际消费水平, 科学制定低保标准, 尽可能保障每一个需要的人, 做到应保尽保。但是, 要防止由于保障标准过高而形成的养懒汉的倾向, 既要保障公平, 又要提倡效率。

农村低保制度标准的制定需要考虑三个方面的因素。首先, 维持农民基本生活的物力需求, 包括人均消费水平和人均基本生活费用的支出;二是当地农村经济发展水平, 包括农村人均纯收入、人均国民生产总值等;三是物价指数, 在制定低保标准的时候要考虑到当年的物件指数, 防止因通货膨胀使标准缩水;四是地方财政状况, 地方财政充裕就适时提高标准, 地方财政紧张就适当降低标准。

三、注重农村最低生活保障制度的人才培养

农村低保制度的建立和完善任务艰巨, 立法的完善、标准的科学化、资金的筹措、对象的选定等等, 都缺少不了相关人才的培养。首先我国低保制度的建设要加强农村方面的研究。虽然我国理论界对我国社会保障制度进行了深入的研究, 但多是集中在城镇, 而农村低保制度研究还很缺乏。加强农村低保制度理论研究可以为农村低保制度人才的培养提供指导。其次, 农村低保人才的培养不能仅仅搞些突击式的培训, 应该建立连续性和长期性的培训制度。我国可以由民政部门以培训班、座谈会、考察等方式组织实施, 从而提高农村低保制度人员解决问题的能力。最后, 为了促进我国低保制度良性发展, 应该建立相关考核制度, 促进从业人员的素质提高。

四、建立农村最低生活保障资金的会计核算体系

我国农村居民相对分散, 为了方便保障对象领取, 最低生活保障资金应该由乡镇民政部门负责。拨付最低生活保障资金的财政部门要监督资金的发放、管理和核算。农村最低生活保障资金管理部门应该设立用于核算资金的专用账户, 并且专款专用, 防止资金被挪用。

农村低保资金会计核算应该实行权责发生制。传统的农村低保具有很大的随意性, 实行的是不定期和不定量的临时保障, 财政宽裕就多保一点, 财政紧张就少保一点, 实际上是因钱定保。于此相对应的农村低保资金的会计核算, 实行的是收付实现制, 因此无法反映与监督应保的群体是否得到了保障, 并切实反映农村低保制度的履行情况。当前改革的重点是, 使农村低保制度化、常态化、长期化。因此, 必须运用权责发生制来对农村低保资金进行核算和监督。

五、完善低保制度的社会监督机制

我国人口众多, 缴纳税的钱也很, 这些钱如果不能规范的运用的话, 贫困人口很难得到救助, 也会滋生腐败现象, 最低生活保障资金的运用需要社会的强力监管, 特别是建立社会监督委员会和低保的投诉。这就需要一套完整的监管机制, 从政府的监督到社会非政府的监督, 乃至专业人士的不定时抽查资金的运用情况, 从资金分配的根源把好关, 让资金发挥好的作用, 让低保对象得到及时救助。

规范低保制度, 提高低保资金的利用率, 提升低保人口的生活质量, 缩小贫富差距是我国现阶段社会发展的一重大任务, 民生的生活与社会的发展息息相关, 互相影响, 相互作用。以上几点建议是综合我国具体国情以及现阶段状况总结出来的, 为构建我国社会主新农村体用有利的建议。

摘要：农村最低生活保障制度是我国社会保障体系中的最后一道安全网, 关系重大。本文为我国农村低保制度建设和完善提供了一些有益的建议, 主要包括:法制建设、人才培养、标准制定、会计核算等方面。

8.辽宁农村最低社会保障问题研究 篇八

【关键词】辽宁农村；社会最低保障；建议措施

1.综述

1.1辽宁农村最低社会保障制度确立

辽宁省农村低保工作起步较早，1995年，大连、盘锦、葫芦岛等市开展了农村低保工作试点，2001年辽宁省被国务院确定为当时全国唯一完善社保体系试点省份，2004年颁布《辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法》，通过省级政府行政规章的形式对农民低保进行规范。2005 年上半年，辽宁省农村低保制度的框架基本形成。2007 年颁布了《辽宁省人民政府办公厅关于进一步做好农村低保工作的通知》《关于印发辽宁省农村低保对象家庭收入核实有关规定（试行）的通知》。2008年12月10日《辽宁省农村居民最低生活保障办法》施行，这标志着辽宁农村“低保”工作进入了制度化轨道，随后又颁布了《辽宁省农村居民最低生活保障工作规程》。2009年先后实施了《辽宁省人民政府办公厅关于适当提高城乡居民最低生活保障和农村五保对象供养标准的通知》、《辽宁省人民政府办公厅转发省民政厅等部门关于建立农村低保边缘户救助制度意见的通知》等法律规范，使得城乡社会救助水平进一步提高，农村低保边缘户救助制度普遍实施。2010年上半年，辽宁省民政系统着力提高民生保障水平，农村低保年保障标准由1505元提高到1744元，增幅15.88%。从11月1日起，辽宁省提高城乡低保对象最低生活保障和农村五保对象供养标准，全省平均各提高10%，以解决因物价上涨对困难群体生活造成的影响。

1.2辽宁农村最低社会保障水平

从2001到2012年十二年中，辽宁省农村低保支出由 2001年的年人均209元上升到2012年的年人均1011元，虽然关于农村低保的一些政策规定，没有明确说明低保给付的增长情况，但是从人均低保支出绝对量的变化情况来看，农村最低生活保障水平是随着经济发展水平的提高而不断提高的虽然从纵向的时间维度来看，人均低保支出是在不断增长的，但是从各市的人均低保支出情况分析，各市的农村低保水平存在很大的差异性。保障水平最高的为本溪：年人均 1154 元，保障水平最低的为阜新：年人均55元，两个城市相差將近1100 元。可见，辽宁省各市农村低保保障水平没有得到均衡发展。产生这一情况主要有两个原因：第一，各地的经济发展水平不同。第二，最低生活保障给付水平受当地的物价水平、人均收入等多种因素影响。在各种因素的影响下，各市的农村低保保障水平出现了相差很大的结果。

2.辽宁农村低保运行中存在的问题

2.1低保未实现“应保尽保”

低保覆盖面窄，不仅是辽宁省实施最低生活保障过程中存在的问题，也是全国低保实施过程中比较棘手的问题。从数据分析来看，辽宁省农村低保覆盖面呈逐年增长态势，但是其覆盖程度还是处于相当低的水平。2012年农村低保人数为 96.9万人，占农村人口总数的 4.46%，农村和城市的低保覆盖面还存在一定的差距。政府领导要提高认识水平，增强责任感与紧迫感，尤其是地方财政困难和经济欠发达的地区要消除由于经济条件差引起的消极情绪，提高对建立农村最低生活保障制度的重视程度，加大力度研究最低生活保障制度的建立和完善的政策措施。另外，农村低保资金投入低也是造成未实现“应保尽保”的重要原因。如鞍山、丹东两地的农村低保覆盖面低，原因就是政府资金没有对低保制度给予政策性倾斜，这两地的农村人口多、农村贫困人口比例大，要达到“应保尽保”的目标，资金缺口是急需解决的问题。因此，建立多渠道、长效的低保资金来源是非常重要的。

2.2最低生活保障水平偏低

最低生活保障标准的确定其宗旨是为了使贫困人口的生活水平能够达到贫困线以上，解决其基本的温饱问题。根据最低生活保障这一保障宗旨，我们选择食品、衣着、家庭设备品及服务这三项基本生活必需品的数据进行分析。辽宁省的农村最低生活保障的保障水平始终低于食品、衣着、家庭设备用品及服务三项消费支出之和，且差距较大。所以可以得出结论，现行的最低生活保障给付水平不能完全保证人们的基本生活需求，保障水平相对于贫困人口的实际生活需求还处于偏低水平。

2.3最低生活保障制度管理不完善

在政策和社会的各方面的努力下，辽宁省部分地区农村最低生活保障逐步的步入正轨，呈现出制度化、规范化的趋势。但是总体上还是处于一个完善的过程当中，很多的问题不断的体现在了管理方面：首先，一个制度的执行需要真正理解这个制度的人员去传达和实施，并且在管理上的完整性和专业性亟待提高，这也是此项工作的基本组织保证。由于这个原因，很多地方的农村低保没有专门的负责机构，常常是由社会救灾救济室临时负责，而这个机构从属于民政部，对于社会保障的实质缺乏专业性，工作理念有失偏颇，同时资金匮乏、低保工作的网络化、信息化管理水平低，骗保漏保的情况难免；其次，宣传力度和工作透明度不高，农民对于低保知识的了解太少，所以在实施过程中导致不公正、不公平的现象存在，也是其后果，这样就形成了一个恶性循环的模式；最后，缺乏动态管理、工作粗放化。农村低保的动态管理难，低保标准和补差额也缺乏动态性。同时，工作人员的低效率使得农村低保制度运行的粗放化更加明显。

3.完善辽宁农村低保运行的对策建议

3.1扩大保障范围，确实做到应保尽保

社会转型时期，农村困难群众的生活更加艰难，尽快提高低保标准，扩大低保覆盖范围，当是以实际行动关注民生，帮助群众度过难关的一个有效举措。尽快扩大农村低保覆盖面的条件有百条千条，仅就财政承受能力来看，在国家经济实力大幅提高的条件下，目前的低保支出规模完全不会成为什么“沉重的财政包袱”。“低标准、广覆盖”一直是我国城乡低保制度的出发点和坚持原则之一。尽快扩大城乡低保覆盖面，使更多贫困人口的基本生活得到保证，这是一项大得民心、功德无量的民生工程，以目前中国的经济实力，也完全能够做到。

3.2科学制定农村最低社会保障标准

农村最低生活保障标准是界定保障对象的前提。因此既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。科学确定农村最低生活保障标准需要考虑以下因素：一是维持农民最基本生活的物质需要；二是农村经济发展水平；三是各级地方政府财政的承受能力；四是物价上涨指数。根据上述因素，目前农村最低生活保障制度标准原则上要围绕辽宁省公布的温饱线来制定，“不低于这条线，但也不能高得太多”。

3.3依法完善农村社会最低保障制度

以法律完善农村低保资金的保障体制，确保农村低保的支出足额到位。资金保障是实施农村低保制度的关键，《辽宁省农村居民最低生活保障办法》上规定农村低保资金的筹集原则以市、县两级财政筹集为主，省财政对保障任务重、财力困难的地区给予适当补助。但在具体实施时因规定不明确往往会造成资金不到位的情况，因此结合辽宁具体情况应规定省财政补助的具体比例，在此基础上，省财政厅通过颁布具体办法的方式结合每年具体情况，适时逐年提高省财政的补助比例，增加农村低保专项转移支付额度，确定专项转移支付系数。另外应建立健全社会捐赠法律制度，对提供农村低保捐赠的企业实行税收优惠，在社会福利彩票收益中提取一定比例的资金用于村低保。

【参考文献】

[1]洪大用，刘仲翔.我国城市居民最低生活保障制度的实践与反思[M].社会科学研究，2002.

[2]贺大姣.对进一步构建和完善农村低保制度的思考[J].经济问题探索，2008（6）.

9.关于农村最低生活保障制度研究 篇九

为认真贯彻落实《北京市人民政府印发市民政局关于完善城市居民最低生活保障制度若干意见的通知》（京政发[2002]19号）精神，进一步推动城市居民最低生活保障（以下简称城市低保）工作，制定本实施细则。

第一条与企业解除劳动合同后，一次性领取经济补偿费、失业保险金及自谋职业安置补助费的人员提出享受城市低保待遇申请时，受理机构按以下原则办理：

（一）从其领取的各种一次性经济补偿费用中按110％的比例，扣除其从解除劳动合同到法定退休年龄期间（应缴费年限），参加社会保险应缴纳的金额，结余部分按本市当年城市低保标准110％的比例，计算家庭人均可分摊月数。具体计算公式如下：

公式一：扣除金额 = 年缴纳保险费用×应缴费年限×110％

公式二：结余金额 = 一次性领取的各种经济补偿费-扣除金额

公式三：家庭月留生活费 = 家庭人口×城市低保标准×110％

公式四：可分摊月数 = 结余金额/(家庭月留生活费-家庭其他月收入)申请家庭为在农村定居的非农业和农业户口混居家庭，其家庭月留生活费为：

（非农业人口×城市低保标准+农业人口×农村低保标准）×110％

按以上方法计算后，其家庭在可分摊的月数外，符合条件的可申请享受城市低保待遇；无结余金额的，不再计入家庭收入。上述人员再就业后，按其实际收入重新核定。

（二）申请人应向申请受理机构提交以下材料：

1、社会保险经办机构办理养老、医疗、失业保险缴费手续凭证及复印件。

2、领取各种经济补偿费凭证及复印件。

3、其它必须提供的相关证明及材料。

第二条因城建、危改、拆迁一次性领取住房拆迁补偿费的人员，申请享受城市低保待遇时，根据不同情况，按以下原则办理：

（一）一年内购买住房的，应当向申请受理机构出具城建、危改、拆迁合同和领取住房拆迁补偿费、购房交费凭证及复印件。

购买住房后有结余金额的，其结余部分按“分摊月”的方法计算家庭收入。在可分摊的月数内，该家庭不享受城市低保待遇；无结余金额（包括拆迁补偿费不足，通过亲友资助、民间借贷、银行或住房公基金贷款的金额）的，可申请享受城市低保待遇，按规定程序办理，但不再享受廉租住房政策。

（二）领取一次性拆迁补偿费后未购买住房，及采取规避法律（法规）手段转移拆迁补

偿费的，暂不受理其城市低保申请。

（三）未享受廉租住房政策的城市低保对象以及经审核符合城市低保条件人员，一次性领取住房拆迁补偿费后，无力解决住房且本人自愿将拆迁补偿费交廉租住房管理部门专户储存的，由廉租住房管理部门通过配租方式安排其住房。

（四）已享受城市低保待遇和廉租住房政策的对象，住房拆迁时按上述条款执行。

第三条因建设征地由农业户口转为非农业户口，本人自愿申请自谋职业，并办理公证一次性领取安置补助费的人员，申请城市低保待遇时，按以下原则办理：

（一）已缴纳社会保险并无结余金额，其安置补助费不计入家庭收入；有结余金额的，结余部分计入家庭收入，按“分摊月”的计算方法核定。在可分摊月数内，该家庭不享受城市低保待遇；在可分摊月数外，符合条件的可申请享受城市低保待遇。

（二）申请人应向申请受理机构提交以下材料：

1、领取一次性安置补助费和缴纳社会保险的凭证等证明材料及复印件。

2、其它必须提供的相关证明及材料。

（三）郊区中心镇开发建设地区的本地农转非人员，符合条件的可纳入城市低保范围；通过自费购买住房及投资等方法获得本地“小城镇”户口的外地人员，暂不纳入城市低保范围。

第四条2002年7月1日后，一次性领取经济补偿费、失业保险金、自谋职业安置补助费的人员，必须按规定及时参加社会保险，办理缴费手续。此前领取以上相关费用的人员，也应当参加社会保险并按规定办理缴费手续。对因特殊情况不能按规定参加社会保险的人员，其领取的有关费用应纳入家庭收入，计算可分摊月数。

第五条以上领取各种一次性补偿费用人员，在可分摊月数内，因病、因灾等特殊情况将一次性领取的经济补偿费提前用完，生活确有困难的，向受理机构出具有效证明材料后，经审核，符合条件的，可申请享受城市低保待遇。

第六条在各级劳动和社会保障部门、人事部门经办的职业介绍机构、人才交流中心存档人员，申请城市低保待遇时按以下原则办理：

（一）应向申请受理机构出具以下证明材料：

1、职业介绍机构、人才交流中心存档的证明，职业介绍情况的证明。

2、提供参加社会保险缴费凭证、求职证明及复印件。

3、其它必须提供的相关证明及材料。

（二）应当如实申报就业和收入情况。

（三）申请受理机构核实后，按其家庭的实际收入计算。

第七条中央、市及区（县）所属国营企业以及集体企业等内部退休人员，申请享受城市低保待遇时，应当出具企业实行内部退休制度的相关文件、领取生活补助费及其它相关证明；申请受理机构审核后，按照企业应当发给的生活补助费和家庭实际收入计算。

第八条与所在企业签定“保留社会保险关系协议书”人员，申请低保待遇时，应当出具与所在企业签订的协议书原件及复印件。经受理机构核实后，按其家庭的实际收入计算。

第九条申请享受城市低保待遇时，企业在职人员应当提交企业出具的收入证明。计算家庭总收入时，下岗（待岗）职工的收入按不低于本市当年下岗职工基本生活费标准计算；在岗（正常上班）人员的收入按不低于本市当年最低工资标准计算。高于以上相关标准的，按实际收入计算。

第十条其他无固定收入且在就业年龄段内的有劳动能力人员，申请享受城市低保待遇时，一律按实际收入计算。

第十一条为鼓励就业，在核定已经享受或申请享受城市低保待遇家庭中就业（国营、集体、私营等各类就业形式）人员，应当先扣除本市当年最低工资标准和城市低保标准的差额部分，然后再计算家庭月人均收入。计算公式如下：

家庭月人均收入 ={总收入-[就业人口×（最低工资标准-城市低保标准）]}/家庭人口就业人员的月收入低于本市当年最低工资标准的，按本市当年城市低保标准核定。从事弹性工作的人员，其月收入低于本市当年城市低保标准的，按实际收入核定。

第十二条对无力参加社会保险、停产三个月以上，且不能足额支付职工工资、退??，由市和区县人民政府责成主管部门审核认定，并经区县社会保险经办机构协助民政部门，对本辖区此类企业参保情况等进行核实后，将企业名录报市民政局。市民政局对此类企业名录进行汇总，转发各区县民政局备案；此类企业所属职工可申请享受生活补助待遇。具体办理原则如下：

（一）应当向申请受理机构出具以下证明及材料：

１、向户籍所在地社区居委会提交申请书（附件一），按要求填写“北京市城市居民生活困难补助申请审批表”（附件二）。

2、提交被确认企业出具的职工身份证明、收入证明，职工户口簿和居民身份证。３、其它必须提供的相关证明及材料。

（二）应当如实申报就业和收入情况。

（三）申请受理机构对申请人本人的实际收入进行核定，视不同情况确定申请人是否享

受生活补助待遇。

１、企业不能足额支付职工工资、退休金和基本生活费的，对申请人按照企业实际发给的工资、退休金或基本生活费低于本市当年城市低保标准的差额，按月发给生活补助；高于本市当年城市低保标准且职工在家待业的，不享受生活补助待遇。

2、企业停产期间，申请人另行就业，月实际收入低于本市当年最低工资标准的，按其收入与最低工资标准的差额发给生活补助，补助金额高限不超过本市当年城市低保标准。

3、申请人的实际收入超过本市当年最低工资标准的，不享受生活补助待遇。

（四）经审核申请人符合条件的，由受理机构对其本人发放“北京市城市居民生活困难补助金领取证”（统一样式），按月领取生活补助。

（五）申请人家庭符合城市低保条件的，可按规定程序申请享受城市低保待遇。

第十三条 具有本市非农业户口，年满16周岁，持有《中华人民共和国残疾人证》、生活不能自理的重残人，经户籍所在地区县残联审核确认，并向同级民政部门提供名单；经审核符合条件的，参照本市当年城市低保标准享受生活补助待遇。具体办理原则如下：

（一）申请人（或监护人）应当向申请受理机构出具以下证明及材料：

1、向户籍所在地社区居委会提交申请书，按要求填写“北京市城市居民生活困难补助申请审批表”。

2、提交身份确认证明、收入证明及户口簿、残疾证和居民身份证。

3、其它必须提供的相关证明及材料。

（二）申请人（或监护人）应当如实申报家庭收入情况。

（三）申请受理机构对申请人家庭的实际收入进行核定，家庭月人均收入高于本市当年城市低保标准，低于本市当年最低工资标准的，由申请受理机构对其本人发放“北京市城市居民生活困难补助金领取证”，参照本市当年城市低保标准，重残人本人享受全额生活补助待遇。

（四）重残人家庭月人均收入低于本市当年城市低保标准的，可按规定程序申请享受城市低保待遇，符合条件的，重残人本人全额享受城市低保待遇。具体按以下原则办理：

1、已经全额享受城市低保待遇的重残人员，维持原标准不变；差额享受城市低保待遇的，重残人本人改为全额享受，家庭其他成员标准不变。

2、已经领取生活补助费的重残人家庭申请享受城市低保待遇时，重残人领取的生活补助不计入家庭收入，重残人本人计入家庭人口。符合条件的，其家庭其他成员差额享受城市低保待遇，重残人享受的生活补助待遇改为城市低保待遇。

第十四条 按月享受生活补助的人员，不享受城市低保粮油帮困等其他配套帮困待遇。第十五条 各级劳动和社会保障部门应加大监督检查力度，确保企业及时足额支付职工工资、退休金和基本生活费。对无故不履行或不全面履行法定义务的企业，劳动监察部门应当按照有关规定进行查处。

第十六条 就业年龄段内有劳动能力的人员，申请享受或已经享受城市低保待遇的，应在街道相关部门备案登记，并按时参加就业、求职等培训。经两次介绍而无正当理由拒绝就业，或因本人原因被辞退的，相关部门应将其“就业登记表”提交民政部门，民政部门将不受理其申请，或暂停其享受城市低保待遇。

第十七条 各区县人民政府应当切实加强对城市低保工作的领导，建立健全工作机构，完善规章制度，确保城市低保政策的落实。

（一）将城市低保所需资金列入财政预算，确保及时足额拨付到位，并切实做到专账管理、专款专用。

（二）建立区县城市低保联席会议制度，加强城市低保工作的协调和督促检查。联席会议由区县政府主管领导主持召集，区县民政、财政、劳动保障、工会和残联等单位和部门参加，一般每半年召开一次，必要时可随时召开。

（三）采取有效措施健全低保工作机构，根据辖区内低保对象人数和实际工作任务，成立区县城市（乡）居民最低生活保障事务中心，落实工作人员和经费。

（四）进一步明确街道（乡镇）社会保障事务所工作职责，确定低保工作人员编制，并在各级民政部门的业务指导下，做好城乡低保事务性工作。

1、接受市、区县和街道（乡镇）民政部门的业务指导，做好城市低保对象的收入核实、档案管理、数据统计及微机录入、组织社区公益性劳动（活动）、发放保障金等工作，并协助医疗救助、廉租住房制度的实施。

2、组织有劳动能力、未就业的城市低保对象及领取生活补助人员参加社区公益性劳动（活动）；对两次以上无正当理由拒绝参加者，应按照城市低保审批程序，及时上报相关民政部门，暂停其享受城市低保或者生活补助待遇。

第十八条 健全完善社区城市低保资格评议制度。由社区居民委员会、社区民警及居民代表等人员组成城市低保资格评审小组，讨论评议本社区城市低保对象资格等事宜，认真做好城市低保公示工作，做到公开、公平、公正，接受社会和群众的监督。

第十九条 街道办事处、社区居委会应当及时了解辖区内城市低收入人员情况，积极宣传城市低保政策，对符合城市低保条件尚未提出申请的人员，可协助其办理相关手续。

第二十条 坚持属地管理的原则，城市低保待遇的审批及资金保障由申请人户籍所在地负责。居住地与户籍所在地不一致人员应当按规定办理户籍迁移手续。

因特殊情况，暂时不能办理户口迁移的，应本着实事求是的原则，由申请人户籍所在地和长期居住地协商做好低保人员的管理和服务工作，确保低保政策的落实。

第二十一条本实施细则由市民政局负责解释，自公布之日起试行。

主题词:社会保障民政实施细则通知

抄送：市财政局

10.关于农村最低生活保障制度研究 篇十

一、实施城市居民最低生活保障制度现状

1.实施城市居民最低生活保障制度的基本情况

四川省实施城市居民最低生活保障制度工作(以下简称“低保工作”)是1997年开始启动的。1997年国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》下达后，四川省委、省政府高度重视，于1997年12月以省政府的名义下发了《关于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》，省民政厅也于年3月下发了《四川省城市居民最低生活保障制度实施暂行办法》，1998年、1999年省委、省政府连续两年将建立城市居民最低生活保障制度列入为全省人民办10件实事的目标，纳入目标管理。与此同时，四川各市、州人民政府和相关部门对此工作也非常重视。到1999年底四川全省已对19万城市贫困居民实行了最低生活保障制度。

2001年9月，四川省按照全国低保扩面工作的指示精神，在全省开展了大范围的城市低保对象扩面工作，2001年底，全省已保对象达到1010.3万人，比年增加了399.01%。保障对象占全省非农业人口的6.47%，成为全国保障对象三个过百万的省份之一。

2002年，根据民政部《关于在全国范围开展城市低保紧急督查工作的通知》精神要求，四川省政府下发了《关于在全省范围开展城市居民最低生活保障紧急督查工作的通知》，并组织了工作组，分别对全省21个市、州城市低保工作开展了全面督查。通过紧急督查，进一步摸清了低保对象底数，进一步扩大了低保对象。截止2002年6月底，全省已保对象总人数为125.87万人，占全省非农业人口的8.4%。其中在职职工10.01万人，占应保对象的8%;下岗职工22.5万人，占应保对象的18%;离岗人员20.9万人，占应保对象的16.7%;离退休人员4.9万人，占应保对象的4%;失业人员26.87万人，占应保对象的21.3%;三无人员7.9万人，占应保对象的6%;其他人员32.8万人，占应保对象的26%。及时完成了国务院下达的.低保对象实现应保尽保的工作任务。目前，全省城市低保标准最高178元/月、人，最低为100元/月、人，平均130元/月、人。

2.各级财政投入低保资金的情况

1999年四川全省共发放保障金8555万元，其中：中央补助2636万元，省级补助500万元，市、县财政安排5419万元。2000年共发放保障金11740万元，其中：中央补助4764万元，省级补助714万元，州以下财政安排6262万元。2001年全年财政安排23944万元，其中中央补助四川低保资金14572万元，省级财政安排1800万元，市、州以下财政预算安排低保资金7572万元，全年累计支出保障资金21228万元。2002年，中央分配给四川省的低保补助资金31800万元，省级财政预算安排5000万元，各市、州、县(市、区)财政预算安排1.38亿元。

3.规范化管理情况

1999年四川省城市居民最低生活保障制度后，着力加强了对城市低保工作的规范化管理，根据形势发展和低保对象种类的变化，结合国务院《城市居民最低生活保障条例》于2001年制定并实施了《四川省城市居民最低生活保障实施办法》。2002年4月，省政府又及时下发了《关于进一步做好城市居民最低生活保障的通知》，进一步加强了规范化管理。根据国务院《条例》和四川省《实施办法》，目前四川多数地区已经以政府令出台了《实施细则》。在具体实施低保的过程中，正努力严格按照《条例》和《实施办法》规范操作，对所需低保人员实行了三榜公示制，严格家庭收入计算，做到了公开、公平、公正、依法行政、保障了资金的专款专用，保障了资金按时发到低保对象手中。

4.低保工作管理体系情况

在四川省，作为主管城市低保工作的民政部门，始终把建立和实施城市居民最低生活保障制度作为中心工作来抓，纳

11.关于农村最低生活保障制度研究 篇十一

[关键词]农村低保;城乡分割;城乡一体化

[中图分类号]C912.82

[文献标志码]A

中国农村最低生活保障(以下简称“农村低保”)是对传统农村社会救济工作的改革和创新,是按照低保标准保障农村贫困群众基本生活的新型社会救助制度,是整个社会保障体系中最基础、最重要、最后一道社会安全网。党的十七大提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,完善城乡居民低保制度,逐步提高保障水平。农村低保制度的全面建立和实施,是消除贫困、统筹城乡发展的重要制度安排,也是继农村税费改革后的又一项重大惠农政策,在我国农村反贫困事业中具有里程碑式的意义。

一、我国农村低保发展现状

中国最早实施农村居民低保制度的地区是上海市。1994年,上海市通过实施农村低保制度,探索科学有效的农村贫困群体救济方式。1995年,民政部结合农村社会保障体系建设试点工作,分别在山西省阳泉县、山东省烟台市、四川省彭州市建立了农村低保制度建设试点。民政部于1996年印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障制度建设指导方案》,要求把建立农村低保制度作为农村社会保障体系建设的重点来抓,认真部署,逐步推进。

从2004年中央一号文件提出“有条件的地方,要探索建立农民最低生活保障制度”,到2005年中央一号文件提出“有条件的地方,要积极探索建立农村最低生活保障制度”,再到十六届六中全会提出“逐步建立农村最低生活保障制度”,中央对农村低保制度的要求越来越高。民政部公布的《2006年民政事业发展统计报告》显示,2006年底,全国有23个省、市、自治区建立了农村低保制度,2 133个县(市)开展了农村低保工作,有1 593.1万人、777.2万户得到了农村低保,分别比上年增长93.1%和91.4%;2006年共有325.8万户、775.8万人得到了特困救助,由于部分特困户逐步纳入了农村低保,特困户的数量比上年同期有所减少。

2007年初,党中央、国务院决定在全国建立农村低保制度,探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系,中央财政安排专项补助资金支持财政困难的地方。2007年8月,《国务院关于全国建立农村最低生活保障制度的通知》发布,要求农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格的变化和人民生活水平的提高而适时进行调整。2007年中央财政下达的农村低保补助资金是30亿元,地方财政投入超过70亿元,截至2007年6月底,全国31个省、市、自治区都已建立农村低保制度,覆盖了2 068万人。全国各地年低保标准的平均数为857元,其中最低的600元(甘肃省),最高的2 560元(上海市),月人均实际补助水平28元。此外,农村特困救助对象(“特困户”)还有474.2万人,月人均救助14元,这部分人在2007年下半年转为低保对象,到2007年末农村贫困居民已全部纳入农村低保体系。到2007年底,全国农村享受低保人数已达3400多万人,给广大农民群众特别是生活困难群众带来了实实在在的好处。[1]

二、我国农村低保制度目前存在的主要问题及成因分析

1.城乡低保标准差距较大,城乡分割的社会保障制度不利于农村低保的发展

2007年1—7月,全国农村低保人口月均计划安排民政资金36元,实得29元,分别相当于城镇低保水平的34%和28%,建立在公共财力基础上的低保的实际城乡差距,甚至大于更多基于市场形成的城乡收入差距(2006年农村居民人均纯收入相当于城镇居民人均可支配收入的31%)。[2]以北京市为例,城乡居民的低保标准相差就很悬殊。市区居民的低保标准是月人均290元,另有40元的粮油帮困补贴和多种配套救助措施;而农村居民的保障标准是月人均170元,且缺乏其他附加救助。同样,青海海东全区城市居民执行的年人均低保标准为1 080元,而农村居民人均低保标准为279元。[3]由于城、乡低保标准不同,在城乡接合部或部分征地转居的地区,往往出现居住在同一个地区的居民,有的享受城市低保,有的享受农村低保,两者之间的悬殊差距常常引发矛盾和冲突,影响社会稳定。全国31个省、市、自治区中,经济发展水平相对较低的中西部地区,低保水平的城乡差距更大。

我国长期实行城乡分割的社会保障制度,社会保障资金投入重城市、轻农村的现象比较严重,这在一定程度上阻碍了农村低保制度的建立与实施。改革开放以来,占总人口80%的农民只占到全国社会保障支出的10%左右,而占总人口20%的城市居民却占到全国该项支出的90%。从1991—2001年的社会保障资金水平来看,城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%,而农村只占到0.18%,城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多,两者差距之大超过任何一个国家。[4]而农村社保资金的主要来源是依靠传统的农村集体补助和投入,农村社会保障主要以“五保”、救灾救济、优抚等为主要内容,家庭保障成为主要保障方式。包括在社会保障制度之内的低保制度当然也不例外,也在城乡采取两种不同的做法。

显然,严重落后于城市的农村低保制度不符合构建和谐社会的要求。在财力不变的情况下,一些地区如福建和辽宁,由于领导干部的重视,低保覆盖面有了大幅度上升。这说明,低保制度的关键是财政支出结构的调整和财政支出的倾斜。

2.各地区之间保障水平很不平衡,中西部省份缺乏稳定的低保资金来源

除了东部发达地区,一般地方都参照国家每年公布的贫困标准来确定农村低保标准。2007年国家公布的贫困标准是年人均纯收入693元,中西部地区农村年低保标准一般在600至800元之间(如山西省是676.5元),东部地区一般在1 000至2 000元之间(如浙江省确定的农村低保线接近1 800元,福建省为1 200元)。从2006年实施农村低保的23个省、市、自治区的情况来看,各地的低保补助水平也不一样,北京等9个东部省份月平均50.9元,河北等9个中部省份月平均25.3元,内蒙古等5个西部省份月平均25.5元。[5]比较而言,我国东部地区94.4%的农村社会救助人口是享受低保者,而中西部地区只有37.7%的救助对象是享受低保者。[6]但实际上,中国的大多数急需获得低保的农村人口集中在中西部地区。造成这一现象的主要原因是中西部大部分农村地区低保制度没有可持续发展的能力,而沿海发达地区和大城市郊区有能力为这项制度的开展提供稳定的财政保障。

国家规定农村低保资金的筹集以地方为主,地方各级人民政府应将农村低保资金列入财政预算,省级人民政府应加大投入,中央财政对财政困难地区给予适当补助。但不可否认的是,对于任何一级政府来说,这笔钱都不是一个小数目,在地方财政状况好的时候,执行起来问题不大,一旦财政状况不好,就很难得到有效执行。对于经济落后地区的政府来说更是如此。缺乏稳定的新增低保资金来源,是中西部地方政府不敢贸然实行低保的制约因素。随着将农村特困户救助制度过渡为农村低保制度,西部省份将面临因保障人数增加以及保障标准提高而导致的资金需求压力。

农村税费改革缩减了乡(镇)和村一级的财政收入,地方财政状况持续吃紧。通常情况下,越是财政紧张的乡(镇)和村,贫困人口往往越多,分担低保经费的任务就越重,落实经费保障的压力就越大,结果就是常常不能落实。2007年7月农村低保人口人均计划安排,东部、中部和西部分别是48元、30元和25元,但前7个月平均实际发放标准分别是44元、20元和19元,均低于计划发放标准。[2]尽管中央财政会对财政困难地区实施农村低保制度给予资金补助,但从长期来看,这个问题还是让人担忧的。

3.农村低保标准低,覆盖面不足,保障对象界定困难,缺乏应有的制度保障

很多地区就农村低保标准制定的依据和程序做出了规定,但在实际工作中许多地方的标准制定是不科学的、甚至是随意的。有些地方基本上是在原先特困户救济标准的基础上,参照当地生活水平和财政负担能力制定的,“以钱定人”的情况比较普遍。这导致农村低保标准普遍偏低。农村低保全面推行后,在主要食品价格大幅上涨的情况下,2007年全国平均的低保补助水平比2006年底明显下降了(2006年底全国平均月人均低保补助为33.2元)。[7]事实上,有些地区的保障标准过低还有认识方面的原因,即认为农民多少可以利用土地自我保障,象征性地给点补助就可以了。

长期以来,农村低保覆盖面较窄,相当部分贫困农民得不到救济和补助,使得农村贫困群体的最低生活保障只是处于零敲碎打的小规模状态。我国农村绝对贫困群体的成因主要有五种:一是疾病,二是体残,三是年老体弱,四是缺乏劳动力或劳动者的劳动能力低下,五是生存条件恶劣。这部分人占我国农村人口的3.5%左右。2007年上半年统计表明,农村低保人数只占农村人口的0.36%,低保制度发展比较缓慢。以特困救助为主的省份如黑龙江、江西、重庆、贵州、西藏、青海,低保对象占所有救助对象的比例低于10%;占10%~30%的有安徽、湖北、广西、云南和宁夏;占30%~50%的有山西、河南、湖南;占50%~70%的有新疆。[6]

目前各地低保对象一般由村乡县逐级确定,复杂且准确性差。由于国家没有明确立法,在确定保障对象的范围方面,地方政府都有自己的规定范围,地区差异性很大。比如对于有法定赡养人、抚养人或扶养人的贫困对象,符合农村最低生活保障对象条件的家庭中的成年子女等,各地认定标准不一,使受保障对象的界定很不规范。同时,各地认定低保对象的主要依据是共同生活的家庭成员年人均纯收入低于最低生活标准,但该方法没有考虑致贫原因,不能完全反映贫困农户的真实面貌;二是农村居民收入有其自身特点,年人均纯收入难以准确评定。另外,农民的非种植业农业收入、外出务工收入、临时性收入等情况变化异常复杂,这些都造成了受保障对象界定的困难。

没有全国性的《社会救济法》,没有一部完整的对救济对象、救济内容、救济标准、经费来源、救济方式等加以规范的法律,立法滞后导致无法可依,是出现上述问题的根本原因。目前只有极少数地方出台了操作性较强的农村低保管理办法,大部分农村地区还缺乏制度化措施,无统一的操作规程,管理上缺乏制约机制,个别地方甚至出现占用、挪用救助资金的现象,给农村低保制度带来了消极影响。

三、完善我国农村低保制度的政策建议

1.坚持以“城乡一体化”为目标

城乡社会保障制度不是两个独立并行、封闭运行的系统,在制度形式上应该是统一的,城乡都应纳入社会保障的总体框架之中。政府应坚持城乡一体化的政策导向,改变重城市、轻农村的社会保障政策,逐步缩小城乡社会保障水平的差距。一方面,应逐步削减政府在城镇的福利开支,取消或降低城镇居民的福利补贴,如食品补贴、交通水电补贴、住房补贴等;同时,按照权利与义务对等的原则,完善城镇社会保障制度。另一方面,应改变长期以来实行的重城轻乡的政策,加大对农村社会保障的投入力度,提高农村已有的社会保障水平。以前政府采取的“挖农补工”的政策,以“剪刀差”的形式从农村抽走的大量利润,应适当返还给农村和农民,把此资金作为建立农村保障机制的基金,实行工业反哺农业。同时,国家应当在政策和资金上向农村、农民倾斜,加大对农村基础设施、基础教育的投入力度,以加快农村经济的发展,为农村低保制度的建立奠定经济基础。按照城乡统筹的思路来构建农村低保制度,既可借鉴城市居民低保制度建设的一些经验和做法,又要充分考虑我国农村社会结构、生产生活方式和经济发展水平的实际情况,采取有别于城市的做法,使农村低保制度既符合社会保障的一般性质与特征,又符合农村经济发展的现有水平。

2.完善农村居民低保制度的资金筹措机制

资金问题是建立农村低保制度的核心问题。应建立中央、省、市(县)、乡四级资金负担体系,理顺以政府为主、集体为辅、社会互助的多元化资金筹措渠道,确保制度运行的可持续性。一是建立以市县为主的资金保障与管理机制。为了确保最低生活保障对象都能享受或领取到足额的保障金,最低生活保障资金应改变县、乡、村共同负担的做法,改由市、县财政负担。因为一个市、县辖区内的乡、村经济发展水平差距不会太大,易于在最低保障标准上达成统一;另外,市县一级政府与省、中央级政府相比,具有地区信息优势,便于发挥管理职能。二是整合救济资源。中央应加大财政转移支付力度。对贫困人口实施救助,是政府义不容辞的责任,是政府对公民生存权的保护,是人权保障的重要内容。将中央各种专项救助资金纳入农村低保范畴,突出中央政府的责任,建立覆盖面更广的农村低保制度,有助于形成合力,充分利用资源,提高农村低保资金的保障度,防止一些地方因财力困难而出现农村低保中的“以钱定人”的不规范做法。三是进一步扩大其他辅助资金来源。可以考虑采取与社会保障费同步征收的形式筹集资金,这样就把企业和个人(尤其是高收入者)的缴费义务用法律的形式确定下来了。这种筹集方式具有征收面广、标准统一、力度大等特点,同时也体现了低保金再分配的社会功能,在一定程度上消除了城乡之间、居民之间过大的贫富差距。要鼓励政府部门、企事业单位、民间和个人为实施农村低保提供捐赠和资助,尝试将部分福利彩票和个人收入所得税纳入农村低保资金。

3.合理确定低保对象和保障标准

保障对象的认定应以低保线为依据,但并不是说低于低保线的农村家庭都应实施保障救助。低保制度要坚持既保障农村贫困家庭的基本生活又不养懒汉的原则。因此,核定保障对象需要结合分析贫困形成的原因。一般而言,具有当地正式农业户口、共同生活的家庭成员年人均收入低于当地农村低保标准的人都可申请享受农村低保。与传统的社会救济制度相比,低保制度的保障对象有所扩大,除了“五保户”、“特困户”外,还应包括下列人员:家庭成员无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳力户;家庭主要成员因严重残疾而丧失劳动能力以致家庭生活困难者;家庭主要成员因长年有病而基本丧失或大部分丧失劳动能力以致家庭生活困难者;家庭主要成员因病、灾死亡,其子女不到劳动年龄或是在校学生,生活特别困难者。各地对低保对象收入的计算宜采用因地制宜的办法:东部经济发达地区由于已经实现了城乡低保一体化运行,可考虑按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放低保金;在广大的中西部地区和部分东部地区,基于家庭收入难以准确核算、但困难家庭的情况左邻右舍都清楚等实际情况,可在初步核查申请人家庭收入的基础上,更多地依靠民主评议等办法来确定低保对象。

确定保障标准,既要保证低保对象基本生活的需要,又要克服完全依靠低保的依赖思想;既要考虑地区间标准大体一致,又要考虑地区间发展不平衡所带来的标准上的差距。因此,各省可以设立不同的保障线,发达地区可以高一些,贫困地区可以低一些。建议在救助标准上,应遵循“低标准,广覆盖”的原则,有层次性和差别性,根据救助对象的特征和需求的不同,实行分类救助、标准有别。这符合低保制度的功能定位,即能满足农村困难群众最基本的生活需要。随着该地区经济实力的不断增强,可小幅调整标准,将保障目标逐步向发展权过渡,同时兼顾医疗、教育保障。

4.采取与农村居民低保制度相配套的改革措施

首先,加强低保制度的法制建设,实现法制化、规范化管理。农村低保制度最终需要通过制定低保法的形式加以确认。只有这样,才能从根本上保证低保制度的权威性和连续性,使低保工作步入有法可依的法制化轨道,从而确保每一个公民的基本生活权益不受侵害。现在,农村低保制度的政策框架已初步形成。市、县两级政府应按照国家和省(自治区、直辖市)的有关规定,出台农村低保制度的实施细则;乡镇人民政府应出台操作规范,村委会结合民主管理和村务公开,应制定简便易行的农村低保操作规范;鼓励有条件的地方,探索制定有关农村低保的地方性法规或规章。在国家层面,可以在总结《城市低保制度条例》内容的基础上,结合农村实际制定相关条例和低保法,以规范国家、地方政府及个人的责任和义务,规定农村低保工作的组织结构与人员编制,明确保障对象、保障标准、申请与审核程序、资金筹措与管理等相关内容,尽快将农村低保纳入法制化轨道。

其次,制定与低保制度相配套的优惠政策。对于按照低保线给予救济后生活仍很困难的特困居民,可以对他们的水电费、子女教育的学杂费等实行减免政策。对有劳动能力的农村经营者实行减免税金和工商管理费等优惠政策。为减轻政府财政压力,应发动全社会扶贫济困,可对保障对象在生产、生活、医疗、教育等方面给予适当的政策优惠,而这些政策必须是与农民的生产、生活紧密相关的。如享受低保的贫困农民,可以减免义务工、子女义务教育的学杂费、工商税收、医疗费用等,从多方面解决保障对象的实际困难。

[参考文献]

[1]潘跃.全国31省区市建立农村低保制度 2020年将全覆盖[EB/OL].(2007-08-07)[2009-04-13].http://www.022net.com/2007/8-7/422831172984612.html.

[2]程漱兰,薛莉.农村低保:已经上路更要一路走好[N].中国信息报,2007-09-10(3).

[3]陈兴龙.贫困地区如何建立农村居民低保制度——以青海海东地区为例[EB/OL].(2007-11-16)[2009-04-13].http://theory.people.com.cn/GB/49150/100788/6527365.html.

[4]陈玉光,刘效敬,刘玫.建立农村“低保”面临的问题及对策[J].哈尔滨市委党校学报,2006(1):33.

[5]李立国.全面建立和实施农村最低生活保障制度[EB/OL].(2007-09-26)[2009-04-13].http://news.Xinhuanet.com/theory/2007-/-26/content.6789880htm.

[6]张国华.中国农村最低生活保障的现状、问题及其成因[J].中国发展,2007(4):78.