省管县体制改革

省管县体制改革（精选9篇）

1.省管县体制改革 篇一

“省管县”:我国地方行政体制改革的趋势?

庞明礼

[摘 要] 随着经济和社会的发展,“市管县”体制已越来越明显地呈现出其各种弊端,与此同时,“省管县”模式日益受到社会各界的关注,并在不少地方开始试行。本文在对“市管县”体制的由来与问题进行梳理的基础上,综合分析目前所进行的“扩权强县”、“县财省管的尝试,探寻其理论支撑和可能衍生的问题,从而为我国地方行政体制改革理清思路。

[关键词] 市管县;省管县;地方政府;行政体制改革

我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。而此前的《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。虽然这仅仅是对我国省以下财政体制改革的表述和尝试,但“省管县”的话题还是激起了人们对我国行政区划和行政体制改革探讨的强烈兴趣。人大代表、政府官员和学者呼吁尽快实施“省管县”模式以扭转目前“市刮县”、“市压县”的不利局面。事实上, 2002年以来浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况,将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县,并在财政体制上实行“县财省管”。这些“强县扩权”的破蛹之举对我国稳定了多年的地方行政体制形成了强烈的冲击。然而,这种“省管县”的模式真的会成为我国行政体制改革的趋势吗?笔者以为,我们只有全面、客观地评判与“省管县”相关的各种要素,包括省、市、县关系的历史渊源、现行“市管县”体制存在的问题,并在此基础上论证其可行性,才能真正辩明“省管县”对我国行政体制改革的适用性问题。

一、“市管县”体制的由来

《中华人民共和国宪法》第三十条明确规定我国目前的地方行政体制为省、县、乡三级,直辖市和较大的市分为区、县。这里所指的“较大的市”是由国务院来认定的,目前全国共有大连等19个城市获得了批准。也就是说,省、县、乡三级行政建制是我国宪法规定、适用于全国大部分地方的行政区划模式,“省、市、县、乡”四级行政建制只能在全国的28个省会城市、4个直辖市以及19个经国务院批准的较大的市存在。然而,大量存在的“地级市”又是怎么产生并日益发展壮大的呢?按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定:“省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。”因此,很多省为了在信息、交通等约束条件下实现对县的有效管理,设立地区(专区)作为其派出机构。它并非一级政权组织,仅仅是代替省级人民政府履行行政督察的职能。这一派出机构所在的城市就是现在我们所指的“地级市”,往往是在某一区域内比较重要的工业城市。此时的“地级市”辖域为市辖区为主,非农业人口在整个人口中所占比例很小。因此,这一时期的“地级市”属于真正意义上的城市。1980年代以后,随着改革开放和有计划商品经济政策的实施,再加上国家对城市发展的扶持,城市经济和规模得以飞速增长,同时也导致了城乡差距、地区差距不断加大。而且,长期计划经济体制下逐步形成的按行政系统、行政区划、行政层次组织经济活动的纵向管理体制,不适应社会生产力和商品经济发展的要求;长期实行市县分治的行政管理体制使得城市人为地脱离周围农村孤立发展,这种城乡二元体制使经济增长日益陷入块块分割、条条分割和城乡分割的困境之中。在此背景下,中央于1982年决定在经济比较发达的地区试行“市领导县”体制,以经济比较发达的城市为核心,带动周围农村,统一组织生产和流通,逐步形成以城市为依托的各种规模、各种类型的经济区。市领导县体制可以克服长期困扰地方的地市并存、城乡分割的弊端,有利于市县合作、相互支援,地级由虚变实可以强化省县之间的中间环节,分担省级政府及其部门的一部分工作,大大减轻省级领导在协调地市矛盾方面的压力和责任。同时,市通过扩大管辖范围,解决了城市原材料供应以及土地紧张的问题,扩大了工业产品的销售市场;县则以城市为依托,引进城市的技术、人才、资金和设备,促进了县域经济的快速发展。结果在全国掀起了“市管县”的热潮,各地纷纷“撤地设市”。截止1998 年底,全国共有219个市领导1228 个县(包括县级市、自治县、旗等),平均每个市领导5.6个县,“市管县”成为我国地方行政体制中的普遍现象。在这种情况下, 1999年中共中央、国务院以中发[ 1999 ] 2 号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出:“要调整地区建制,减少行政层次,避免重复设置。与地级市并存一地的地区,实行地市合并;与县级市并存一地的地区、所在市(县)达到设立地级市标准的,撤销地区建制,设立地级市,实行市领导县体制;其余地区建制也要逐步撤销,原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖,县级市由省委托地级市代管。”至此,我国正式实行“省、市、县、乡”四级地方行政建制。

二、“市管县”体制存在的问题

被寄于厚望的“市管县”体制在实施之初确实产生了积极的效应,对密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展确实起到了一定的促进作用。然而,目前的“市管县”体制没有完全实现当初的设计意愿,而且在实施过程中又衍生了一系列新的问题和矛盾。如今,经济体制改革的深入和国内外行政环境的改变对政府的责任性、回应性以及服务质量和效率都提出了更高的要求,使得这一带有浓厚计划经济体制色彩的行政体制的弊端日益暴露。具体表现在以下几个悖论:

(一)城乡悖论

推行“市管县”的初衷之一是利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展,从而实现城乡协同发展、进而缩小城乡差距的目标。在实践的过程中发现,有些地级市确实起到了辐射作用,带动了县域经济的发展,缩小了城乡差距。但是有更多的市并未起到这一作用。原因在于很多地级市本身就遇到很多瓶颈和障碍,无力也无法带动县的发展。目前存在的“地级市”分为三种:(1)地市合并型。即具有相当经济实力的省辖地级市与地区行署合并,用市政府取代原来的行署;(2)升级合并型。即将一般的县级市升格为地级市;(3)县改市型。即将新设的县改市升格为地级市,实行省管县。这其中除了少数本身工业比较发展的“地市合并型”城市带动力量较强外,那些“升级合并型”和“县改市型”城市经济基础大多是以农业为主,第二第三产业不够发达,很难有力量来帮助县级和乡村的发展。更有甚者,许多市视县为附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,存在着侵占县及农村地区利益的趋向。同时,由于市辖区的财政由市统揽,市领导直接对城市居民负责,首先要保证市级财政任务的完成,优先解决好城市迫切需要解决的问题,加剧了市县之间、城乡之间的矛盾与差距。因此,“市管县”本意是缩小城乡差距,反而导致城乡差距的进一步拉大,形成了所谓的“城乡悖论”。

(二)财政悖论

推行“市管县”的初衷之二是利用城市的财力优势帮助经济比较落后、财政比较紧张的县城尽快发展。也就是可以在县财政困难的情况下给以借款或补助,从而缓解县的财政压力。但是事实上,由于我国财政体制的“强中央、弱地方”的倾向,无形中引起了各级地方政府的效仿。一些市为了在任期内搞出政绩,往往集中县财力建设地级市,从而富了一个地级市,穷了诸多县和乡镇,形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下,又将财政收支的压力,通过层层分解,压到了基层的广大农村,进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。国务院发展研究中心曾于2003 年对湖北襄阳县做的调查显示,199710-24.[ 2 ] 傅白水.强县扩权的浙江经验[ J ].南方窗, 2005(10).[ 3 ] 蔡红英.关于完善省管县财政体制的几点思考[ R ].湖北

2.省管县体制改革 篇二

关键词：转型时期,市管县,省管县,改革

一、我国市管县体制合理性分析

从我国的国家结构和行政体制分析, 我国是单一制国家, 国家行政组织体制上是中央集权的行政体制, 各级政府机关之间存在严密的领导与被领导的关系。因此, 上级政府对下级政府管理的事务较多。我国一个省却长期以来只能直管十几个或几个地级市。所以, 在我国现行国家行政体制下, 市管县体制的推广实施有一定的环境合理性。从管理幅度分析, 我国省区面积过大, 省难以直接管到县级政区。我国的国土面积有960万平方公里, 而一级政区只有34个, 相当数量的省级政区, 无论是从面积还是从人口来看, 都相当于一个中等规模的国家。我国国土自然条件复杂, 给交通通讯带来了很大的困难, 特别是西部省区, 地广人稀, 很难实行省级政区直管县级区。另外, 我国人口众多, 经济社会活动繁杂, 要管理的事务也多。因此, 从管理幅度来看, 在我国当前的

创新实践和创新成果之间的良性循环。在“挑战杯”项目的选取、优化过程中, 创新能力主要体现在创新思维的开启, 团队成员根据自身的认知情况对项目做出相应的分析判断, 此过程锻炼成员的创新思维, 然后再将权衡利弊后的最终决策付诸实践, 此过程将提高团队成员的创造力和沟通力, 如果采取的对策使成员顺利完成项目的论证工作, 还要及时总结经验, 整个过程会使成员的创新能力得到锻炼和提升。

3、以创业教育提高大学生实践动手能力。

以培养学生实践动手能力的实践教育是提高大学生就业软实力的重要途径。实践教育又作为创业教育的其中一部分, 除每年组织暑期社会实践活动以外, 还要安排必要的教学实习活动, 适当增加实践教学在课程体系中的比重。通过建立一批校外实习、实训基地, 为学生提

□文/张云王洪强

省级政区格局下, 绝大多数省级政区是难以实现省直管县级政区的, 故在省县之间设立一级中间政区是符合客观需要的。市管县体制目前作为我国地级行政体制的主体, 在省制格局短时间内难以发生重大变化的情况下, 其存在的合理性毋庸置疑。

二、市管县的弊端

(一) 束缚了县域经济发展。当初设置市管县的目的之一在于发挥中心城市的优势, 带动县域和村镇经济的发展。但实际上, 中央和省级配置的资源经常被市级截流, 市域经济的发展往往优先于县域经济的发展, 市级政府为了自身的发展牺牲了县级政府的利益。因此, 市管县体制不仅没有发挥中心城市的辐射作用, 反而出现“市吃县、市卡县、市挤县、市刮县”的现象, 造成县财政资源不足, 严重阻碍了县域经济的发展。另外, 市级政府权力的集中, 限制了县级政府的自主权, 降低了县

供创业实践平台, 让学生更多地接触社会, 了解社会, 缩短与社会的差距, 让学生能将理论知识与实践进行有效结合, 积极促进大学生实践能力的培养, 使其真正成为“学得实、用得上”的实用型人才。

4、以创业教育提升大学生组织管理能力。

创业教育除了以理论教学的形式授课外, 还要聘请一些有实践经验的企业负责人或是创业成功的同学通过举办一些讲座, 激发学生的创业热情。高校还可以利用自身的人力资源优势, 有针对性地选择一些适合大学生创业的项目让学生去实践, 帮助他们了解并掌握创业的过程和规律, 提高他们的创业激情。通过让学生参与创业项目, 可以逐步培养和完善学生的职业意识, 进一步锻炼其组织管理能力、人际交往能力等就业软实力为代表的职业能力。级政府为民服务的能力。

(二) 增加了行政管理层次, 提高了行政成本。

行政管理学理论研究证实, 行政组织每多出一个管理层次, 就会造成机构和公务人员增多、膨胀行政管理队伍、导致行政成本提高、行政效率降低、信息的失真率增加。在市管县体制下, 我国行政管理层级在原来基础上多出一个行政管理层次。在原先地、市分设的情况下, 城乡行政领导机构分别以管理城市或农村为重点, 管理目标较单一, 而市管县必然是由城市管理为主体制向城市、农村合治体制转变。我国地级市的形成, 除少部分由地市合并外, 大部分由地改市而成。由此必然带来地级市政府机构设置的增加与行政人员的扩张。

(三) 加大了城乡差距。

城乡一体化发展的本质在于城与乡利益的一致性。但由于市本级发展与市财政收入的关系, 市领导县体制带来的城市工商经济、城市发展

(作者单位:石家庄经济学院)

主要参考文献:

[1]黄胜, 黄新敏, 施祺方.以创业教育提升大学生就业能力[J].消费导刊, 2010.3.

[2]梁杰, 阎研, 蒋亚朋, 刘英男.以“挑战杯”为契机提高会计专业大学生的专业化水平和创新能力[J].中国乡镇企业会计.

[3]李会娟.浅析大学生团队精神的培养.中国电力教育, 2000.1.

[4]梁妙荣.对大学生就业软实力问题的探讨.前沿, 2010.12.

[5]毕廷延.青年学生:软实力决定就业竞争力.中国青年研究, 2009.8.

[6]姜海燕.构建高校创业教育服务体系的有效着力点.高等农业教育, 2010.1.

相较于县域经济、农村经济更具时效性, 加之市管县的宽范围、广地域与城市的弱实力, 决定了市县发展格局中, 市从县乡索取资源, 集中力量用于城市发展, 因而重工轻农、厚城薄乡成为市县关系中的常态, 城市对农村的反哺带动作用不显性。大量农业利润和农村社会经济资源被城市所吸收, 农村经济社会发展自我积累效应降低, 导致城乡差距进一步拉大。另外, 地改市、市县合并所形成的城市数目的急剧扩张, 违背了城市发展的客观性, 从人口结构、产业结构等指标分析, 许多新建城市不是城市型行政区, 而是以广大农村地区、农业人口、农业产值为主体的地域型经济单元, 导致虚假城市化, 引致城乡差距加大。

三、完善“省管县”体制的思考

(一) 健全法律体系, 为推进“省管县”体制改革提供保障。自2002年起, 浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革, 把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县, 在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局, “省管县”也已从试点走向全面推行的阶段。但在理论上, 这一做法仍存在一定争议。根据《宪法》与《组织法》的规定, 县是完整的一级政权组织, 县政府依法拥有公共财政的收支权力, 县人大依法拥有公共财政的审批与监督权。“省管县”不仅意味着省政府收回了县级政府的财政管理权, 还意味着将原本归属于县人大的权力也归于自己的掌控之中。在市场经济条件下, 行政区域间的关系, 同时也是一种空间格局上的竞争关系。总之, 虽然目前“省管县”体制取得了相当成效, 但由于它有背离宪政基本价值的嫌疑, 不可避免地危及了公共财政的公共性。

(二) 坚持因地制宜的原则, 不能一刀切。我国地域辽阔, 2, 000多个县域经济体的资源禀赋、经济基础、产业特色等各不相同, 要推行“省管县”体制改革、发展县域经济必须因地制宜。此外, 由于我国各地经济发展、文化、民族构成等多方面的地区差异, 在改革过程中, 要对各地“市管县”体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学分析与评估, 不能盲目“一刀切”, 更不能一哄而上。

(三) 继续完善“省管县”财政体制改革。首先, 明确划分省以下各级政府财政支出责任, 充分调动市、县两级发展经济的积极性。在原有各级政府支出责任划分的基础上, 结合省管县财政体制改革, 明确区域性公共管理事务的支出责任, 做到财权与事权相一致, 调动各级政府积极性, 促进经济发展。省财政要强化对全省经济社会发展的宏观调控能力, 主要承担实现“三农”、教育、社保、卫生、政法、环保等基本公共服务均等化的支出责任。同时, 要加大指导、监督力度, 不断提高县级财力保障水平。其次, 加强县乡财政管理, 提高基本保障能力, 缓解县乡财政困难。一方面建立科学合理的地方政府财力分配使用绩效评价制度, 进而考核县乡财政合理使用财力的情况, 并用“以奖代补”的方式推进县乡进行财政综合配套改革, 精简财政供养人员;另一方面省财政要结合中央财政的政策, 加大对县级化解政府债务的奖补力度, 鼓励和支持县乡化解债务, 同时加大转移支付力度, 缓解县乡财政困难。再次, 加大对县域经济社会发展的财政支持力度。新增专项资金和项目安排要重点向“三农”倾斜, 向县乡基础设施、教育、科技、卫生、社会保障等倾斜, 向扶持特色经济、主导产业和骨干企业发展倾斜。

参考文献

[1]全伟.市管县体制分析研究[J].理论与改革, 2002.6.

[2]刘凌波.“省管县”财政体制改革的实践与思考[J].宏观经济管理, 2005.10.

3.省管县体制改革 篇三

“省管县”改革导致政府间关系出现了两种新变化：一是省县关系的变化。省直接对县进行管理，不再经过市这一中间环节；二是市县关系的变化。

1、“省管县”改革会改变利益分配格局，利益受损的地级市往往会采取种种措施来延缓甚至阻止改革的推进，利益博弈是最关键的变量。一是经济利益的调整。“省管县”改革使县获得了较大的经济管理权限，容易导致县做大本县城市建设和规模的冲动，造成县与县及县与市之间重复建设和地方管理混乱等问题，不利于区域经济一体化，而有的地级市会采取一种博弈策略，即为了自己的经济利益将所辖的经济强县“吃掉”，变成一个区。二是个人利益的调整。“市管县”体制改革后，需要对市精简机构、裁汰冗员、优化职能。当前，地级市有283个，涉及人员达数十万之多，改革将“牵一发而动全身”。

2、现行体制环境与“省管县”体制改革还不配套。经济强县发展需要的市场监管服务机构缺乏，编制受限；经济强县的社会管理权限明显不足，影响了政府职能的履行。强县扩权和“省直县”改革政策与国家体制和法律、法规不适应，许多权力难以真正下放，有的下放权力又收回来了。

3、在推进“强县扩权”过程中，一些原本由地级市承担一定比例配套资金的项目，由于地级市与扩权县的行政隶属关系被削弱，地级市缺乏足够的激励投入资金，导致扩权县的项目资金来源受到影响。

4、扩权改革进程中县级政府的角色冲突。由于“省管县”改革是分步骤进行的，是一种渐进式体制创新，大都遵循从财政体制的“省管县”到人事体制上的“省管县”再到公共行政体制上的“省管县”这样一个进程，大部分省份所推行“强县扩权”改革虽然扩大了县级政府的经济管理权、行政审批权、社会管理权等多种权限，但县级领导人的任免、考核、升迁等权限仍直接受控于地级市政府，扩权县既要维护对省一级部门的话语权，还要维护与地级市及各部门的关系，增加了县级政府的协调难度。

推行“省管县”体制改革的路径

作为地方政府管理体制的重大创新，“省管县”管理体制改革的内容远不只限于取消地级市这一省与县之间管理层级，而是广泛涉及到区划调整、政府间职责权限的重新配置、财政体制的完善等丰富内容。

第一，改革省级行政区划。我国著名的政区地理学家刘君德先生曾经指出：“行政区划对经济发展的影响主要是通过行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政范围的合理性及行政中心的设置等方面进行的。根据经济社会发展的需要，合理增设行政区对区域经济发展会起到明显的推动作用。”针对我国目前省区管理幅度较大的现状，推行“省管县“体制改革，必须通过省级行政区划调整来对省区管理幅度加以合理化，适当增加省级行政机构的数量，缩小其管理幅度和规模，并在此基础上建构“省管县”的公共行政体制。

第二，依法明确省、市、县的职责权限。实行“省管县”管理体制，必须依法明确省、市、县的职责权限。到目前为止，我国对省、市、县的职责权限的划分并不是很明确。县级以上地方各级政府职权不清，必然导致争权夺利和推诿扯皮两种现象同时并存，其结果必然导致管理的混乱和低效率。因此，实行“省管县”体制，必须明确划分省、市、县的职责权限，构建三者之间新的体制结构和运行模式。

第三，继续完善“省管县”财政体制改革。首先，明确划分省以下各级政府财政支出责任，充分调动市、县两级发展经济的积极性。在原有各级政府支出责任划分的基础上，结合省管县财政体制改革，明确区域性公共管理事务的支出责任，做到财权与事权相一致，调动各级政府积极性，促进经济发展。省财政要强化对全省经济社会发展的宏观调控能力，主要承担实现“三农”、教育、社保、卫生、环保等基本公共服务均等化的支出责任。同时，要加大指导、监督力度，不断提高县级财力保障水平。其次，加强县乡财政管理，提高基本保障能力，缓解县乡财政困难。一方面，建立科学合理的地方政府财力分配使用绩效评价制度，通过绩效评价制度考核县乡财政合理使用财力的情况，并用“以奖代补”的方式推进县乡进行财政综合配套改革，精简财政供养人员。另一方面，省财政要结合中央财政的政策，加大对县级化解政府债务的奖补力度，鼓励和支持县乡化解债务，同时加大转移支付力度，缓解县乡财政困难。再次，加大对县域经济社会发展的财政支持力度。新增中省专项资金和项目安排要重点向“三农”倾斜，向县乡基础设施、教育、科技、卫生、社会保障等倾斜。

第四，适当维护地级市的利益。在“省管县”体制改革过程中，地级市是完全的利益流出团体，其积极性和主动性可谓倍受打击。因此，如何做好市县利益重新调整，也是“省管县”体制改革中必须切实考虑的问题。省级政府要在“省管县”的前提下，采取适当措施保障地级市的利益，使市县关系处于相对较为融洽的状态。首先，对于发展势头较好而发展空间受限的地市，可通过市辖区的调整来拓展其发展空间和增大其利益范围，满足地级市长远规划和未来持续发展的客观需要。其次，对于人员问题，在“省管县”后，仍然保留级别职位，在重新明确城市级别和管理职能的同时，建立新体制下人员分流协调机制。一方面可调整人员充实省直机构，另一方面可培养和增加今后城市向社区化发展需要的市政管理人才。同时要适时推进干部人事制度改革，切实调动公务人员的积极性，以减少改革进程中的阻力。

（作者单位：江南大学）

4.省管县体制改革 篇四

建国初期，为了便于治安管理，我国曾在个别城市短期实行市领导县的体制。据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革（1949—1983）》记载，杭州市于1949年至1951年间管辖过杭县；兰州市于1949年至1950年间管辖过皋兰县；昆明市曾于1951年至1953年间管辖过昆明县；重庆市于1951年至1952年间管辖过巴县；贵阳市于1952年至1955年曾管辖过贵筑县。此外，1949年无锡市曾管辖过无锡县；徐州市管辖过铜山县。此后，北京、天津、旅大、本溪等市先后实行过市领导县体制。当时实行市领导县体制主要是为了保证城市的蔬菜和副食品供应。所以，能够领导县的市仅限于部分直辖市、省会城市和个别大城市，一般一个市只领导一个县。实际上，市领导县体制在1957年以前还不能称为“体制”，只是地方政府管理架构的一种特例，实行该体制的市数量较少，只占当时市建制比例的3％左右。从时间上看，一般经过一到两年时间就又重新划归专区领导或改制为市领导下的区。由此也可以看出，当时是尽量避免由市领导县。

截至2005年底，中国内地31个省级行政区（香港、澳门和台湾地区的行政管理体制不同，暂不包括）对县或县级市的管理有4种模式：（1）由省、直辖市、自治区直接领导管理县或县级市，这样的县级政区为56个（包括37个县、18个县级市、1个林区），占全国2010个县或县级市总数的2．79％。（2）地级市领导和管理县或者县级市，共有1546个，占总县级政区数的76．91％。（3）省级政府的派出机构地区行政公署或盟代管县，这样的县或者县级市共有148个，占县或者县级市总数的7．36％。（4）民族自治的地方由自治州领导和管理县或者县级市，共有246个，占县或者县级市总数的12．24％。在辖县的四种模式中，以市管县体制为主。市领导县体制已经成为地级管理层中占主体地位的体制，是覆盖面广的地方行政体制。

市管县体制的历史作用

一是促进了中心城市作用的发挥。面对改革开放初期城乡分割，商品供给严重不足的局面，中央提出通过市领导县体制，把中心城市变成商品交换中心，发挥中心城市优势，带动整个区域经济发展。实行市管县，实质上就是以经济比较发达的城市为核心，带动周围农村经济的发展，逐步形成以大中城市为依托的城市经济区。城市是社会经济活动即生产、交换、分配、消费比较集中的场所，是区域经济的中心，它负有组织协调生产活动，组织物资集散和商品流通，提供综合服务，促进辐射区内实现现代化的功能。实行市管县，是发挥中心城市作用的重要措施。

二是一定程度上有助于城乡优势互补。市管县有利于城乡经济的统一规划。以往地、市分割，互相掣肘，城乡各自的优势无法发挥互补作用，常常出现重复建设和盲目布点。实行市管县后，市可总揽城乡全局，统筹和规划“大市区”的经济建设。地方政府可以用经济、法规、行政等手段，对辖区的工业和农业、经济和社会的发展实行统筹兼顾，打破城乡分割的壁垒，逐步实现优化组合，促使城乡经济和社会事业协调发展，形成工业生产、商品流通、科技信息、交通邮电、金融信贷网络，推动区域经济发展。通过城市对农村的产品扩散、技术扩散、信息扩散、资金扩散，缩小城乡在经济上的差距。城市以其经济、科技、教育、人才、信息、设备等方面的优势扶持农村，城市工业带动农村农副业和乡镇企业的发展，促进农村产业结构的调整和科学技术水平的提高。农村作为城市发展的基础，为城市提供充足的劳动力、原材料、水资源、粮食、蔬菜、副食品、城市建设用地等，解决了城市发展的后顾之忧，也拓展了城市工业产品市场。

三是推动了城市化的进程。在过去的计划经济体制下，城乡隔离状态严重，城市

化发展缓慢，尤其是20世纪60年代初至70年代末，基本上处于停滞阶段。1978年底，全国城市化水平为17．9％，与建国初期相比仅提高了7．3个百分点。1983年实行市管县体制后，国务院和民政部提出了新的设市标准和市领导县条件，这大大加快了我国城市化的发展速度。到2008年底，我国城市化率已达45．7％，全国共形成建制市655个，含4个直辖市、283个地级市、368个县级市。

市管县体制的历史局限性

一是缺乏法律依据，处于尴尬境地。我国《宪法》规定我国地方行政架构实行省、县、乡三级，然而实际上却形成了省—市—县—乡的四级行政架构模式，对于市这一级行政组织的法律地位一直没有做出明确说明。因为缺乏法律依据，因此对市管县的具体操作方式也就有了较强的随意性。法律规定的缺位，导致了对地级市进行定位的困难，省级政府基本以宏观管理为主，多为制定政策；县级政府以微观管理为主，多为执行政策。市级政府处于决策层与执行层之间，毫无疑问应该发挥管理层的作用。目前，市对县的管理还是指导建议多，具体支持少。

二是行政成本提高，行政效率降低。市管县后，地级层次由虚变实，行政层次变为由中央—省（直辖市、自治区）—市—县（市）—乡（镇）五级组成。秦汉以来这种情况并不多见。实际上，我国有史以来的多级制年限仅有350年。实行市管县体制后，对县的管辖由地区行政公署以省的名义管理（虚管）变为由市全权管理（实管），行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的还是业务性的，本来能直接沟通的，现在也要经由市一级中间层次，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，降低了行政效率，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天已越来越不合时宜。

三是供养人员增加，财政负担加重。市管县是计划经济时代的产物，这种体制带有明显的倾向性，主要是为中心城市服务，县成了地级市的附属行政单位，市依靠行政权力，将财政收支的压力分解到县，增加了县域供养负担。地级市成为一级行政管理层，随之要成立相应的管理机构，增加财政供养人口，增加纳税人的供养负担。以一个中等地级市为例，按地厅级干部30人、县处级干部200人、科级干部1000人计算，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年仅工资一项就需要财政支出2亿元左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿元左右。2009年初，全国共有283个地级市，匡算下来，每年全国仅仅地级市本级的财政支出就要在1400亿元以上。

5.省管县体制改革 篇五

一、“省管县”财政体制的概述

所谓“省管县”体制是指:省市县行政管理关系由目前的“省→市 (地级市) →县 (含县级市) ”三级体制转变为“省→县 (含市) ”二级体制, 对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市, 实行省直管县模式, 其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。

“省管县”财政体制改革是指省级财政将政府间收支划分、转移支付、财政结算、收支报解、资金调度、债务管理等权限改原来通过市级财政办理为直接与县级财政结算, 以减少中间环节, 提高财政资金效益和工作效率, 促进县域经济发展的管理模式。

二、“省管县”财政体制改革的意义

与原来的“市管县”模式相比, “省管县”体制具有以下几点意义。

1、与宪法规定的四级行政机制相符

我国宪法规定的四级行政机制包括中央、省 (自治区、直辖市) 、县、乡 (镇) , 按照“一级政府一级财政”的要求, “省管县”财政体制改革符合我国宪法规定的四级行政机制。

2、有利于减少管理层次, 提高管理效率

省直管县后, 减少了市级中间管理环节, 有利于增强省级调控能力, 提高管理效率。

3、有利于缓解县级财政紧张局面

在市管县体制下, 难以避免会出现市瓜分县级财力的情况。实行省管县后, 省级财政可以直接将资金补助到县, 这样有效避免了市刮县的问题, 同时又可使县级将财政困难直接反映到省财政, 使省对县财政的扶持政策和补助资金及时落实到位, 解决县级财政存在的实际困难。

4、有利于促进县域经济的发展

制约县域经济发展原因除了自身发展能力不足的原因外, 另一个重要原因是管理层次多, 办事效率低, 权力下放不够。实行“省管县”后, 通过合理放权, 能充分提高县级发展经济自主权, 促进县域经济发展。

三、福建省推行“省管县”财政体制改革所面临的困难和问题

为缓解县乡财政困难、增强省级宏观调控能力, 福建省从2004年前后也开始对“省管县”财政体制进行探索。2009年12月, 福建省财政厅发布了《关于进一步深化省管县财政改革的意见》, 对前几年的改革成果进行了总结, 并对进一步深化改革提出四点意见。目前, 福建省在政府间收支划分、转移支付补助、项目资金上报与指标下达等方面, 实行了较完整的“省管县”财政体制, 而在资金调度、预决算编制、年终上下级结算等方面, 仍通过市级财政进行办理。这种过渡体制存在的原因, 主要是目前要在全省全面深入推行“省管县”财政体制还存在较大的困难和问题, 具体来说有以下几点。

1、行政区划未理顺, 行政管理与财政管理不同步

“省管县”财政体制改革, 最重要的是在理顺省、市、县各级政府之间关系的基础上, 科学划分财权与事权, 国家虽然提出了“省管县”的方略, 但对于市级政府如何改革、定位的问题却尚未明确。目前的县乡财政困难, 一方面与县乡经济发展程度有关, 另一方面也与不合理的财政体制存在很大关系。由于各级政府间关系没有理顺, 使得在财权与事权上也难以实现科学合理的划分, 从而无法合理划分“省管县”后各县的财政收支水平。

2、“鞭长莫及、管理缺位”的现象可能会出现

实行“省管县”前, 福建省级财政只需同9个地级市财政发生业务关系;“省管县”改革后, 省级财政不仅要继续同原有的9个地级市联系, 还需同原“市管县”下的26个市辖区、14个县级市、45个县直接联系, 这样管理对象就增加到94个。管理幅度的扩大, 无形中给省级财政增加了压力。当前社会经济活动方式越来越复杂, 而各地情况又存在诸多差别, 如何把握各县的社会经济发展状况和政策需求, 加强信息沟通和工作指导等财政管理工作, 将给省级财政带来巨大挑战。

3、县级情况向上及时沟通有一定难度

福建多山, 闽西北的县多属于山区县, 目前交通基础设施建设相对来说还较为落后。实施“省管县”后县级需到省城福州汇报工作, 相对“市管县”来说, 路程增加, 所需时间加长。此外, 由于省级财政管理对象增加, 给予每个县汇报情况的机会、时间减少, 因此县级情况向上沟通难度加大。

4、各县之间发展不平衡, 制定“省管县”财政体制较为困难

福建东部沿海各县具有交通、港口、对台先行等区位优势, 基础设施建设较为完善, 县域经济发展良好;而中西部的三明、南平、龙岩的大部分县因交通不便、基础设施建设落后等原因, 发展相对滞后。如东部沿海的晋江市 (县级市) 2009年地方级财政收入37.07亿元, 而地处福建中西部的三明市 (地级市, 含本级及所属12个市县区) 地方级财政收入仅为37.96亿元, 两者财政收入居然不相上下。如此悬殊差异的财政状况是制定“省管县”财政体制面临的又一重大挑战。

四、进一步完善福建“省管县”财政体制改革的建议

经过近几年不断的改革试点, 福建所有的县市均搭建了“省管县”改革框架, 但就改革的内容来看, 在资金调度、预决算编制、上下级结算等方面离财政部“省管县”要求还有一定差距。如何进一步完善福建“省管县”财政体制改革, 笔者认为主要做好以下几点。

1、完善改革相关配套政策措施

“省管县”改革的内容不仅包括财政体制, 还包含人事制度及其他审批权限等行政体制, 因此在改革“省管县”财政体制的同时应完善相关配套政策措施。首先, 适当调整市级行政管理职权范围。没有行政管理体制上的配合与支持, “省管县”财政体制将难以顺利运行。其次, 完善省以下转移支付体系。实行“省管县”财政体制, 就是要加大发展县域经济的支持力度, 提高财政资金效益, 缓解县乡财政困难, 促进整个社会经济持续、健康、全面、协调发展, 而这一切都需要有一套科学合理的转移支付体系来实现。最后, 完善相关法律法规。“省管县”财政体制一大特点是规范化和法治化, 顺利实施“省管县”财政体制, 需要有相关的法律法规来予以保障。

2、加快网络信息管理平台建设

实行“省管县”财政体制改革后, 一方面省级财政管理对象、管理幅度和管理内容大幅增加, 需要在财政工作中提高管理水平、改进管理方式、提高管理效率。另一方面, 县级情况向上沟通难度加大, 需要一个能快速反映基层情况的工作平台。“金财工程”作为公共财政改革的重要内容, 是提高我国财政管理工作信息化、现代化的必然选择。目前福建大多数县市均已建立该系统, 因此依托“金财工程”系统开发“省管县”网络信息管理平台, 有助于提高财政管理水平和管理效率, 加快“省管县”改革进程。

3、区别对待, 稳步推行

对经济基础较好, 自身发展能力较强的县来说, 实行全面彻底的“省管县”的财政体制, 能给予该类县更大的自主发展权, 县域经济将有可能得到进一步发展壮大;而对一些县域经济基础薄弱、自身发展困难、对市级财政依赖度高的县来说, “省管县”的财政体制有可能减弱市对县的支持, 更不利于县域经济的发展。因此, 在实施“省管县”财政体制时, 应根据各县的实际情况区别对待:对闽南沿海大多数发达县市实行较为全面彻底的“省管县”财政体制;对地处闽西北发展相对落后的三明、南平的大多数县则暂时维持目前的管理方式;今后待这些县市经济发展了再逐个推行, 采取“成熟一个、推行一个”的方式稳步推行。

“省管县”财政体制改革作为我国近期财政改革的一项重要内容, 各地在实施改革时, 一定要结合实际情况因地制宜地采取适宜的改革措施, 切不可盲目采取“一刀切”的方式, 在对强县放权促发展的同时, 加大对薄弱地区的扶持力度, 促进整个经济协调健康发展。

摘要：近年来国家多次提出“省管县”财政体制改革措施, 全国各地改革任务迫在眉睫。本文通过阐述“省管县”财政体制改革的概念、内容和意义, 并以福建为例提出了一些改革的策略和建议, 以期能对“省管县”财政体制改革提供借鉴或参考。

关键词：省管县,财政体制改革,福建省

参考文献

[1]王华新:实行省管县 (市) 财政体制促进县域经济社会协调发展[J].经济研究参考, 2005 (2) .

[2]庞明礼:“省管县”:我国地方行政体制改革的趋势[J].中国行政管理, 2007 (6) .

[3]刘笑萍:关于省直管县财政体制改革若干问题的思考[J].西北大学学报 (哲学社会科学版) , 2009 (3) .

6.迷雾重重“省管县” 篇六

主要原因是，随着改革的深入和人们认识的加深，各方面逐渐认识到，省直管县涉及干部管理体制、行政层级与行政区划、法律、人大、政协、司法等待方方面面，财政省直管仅仅是这一庞大复杂画面中一页。基于此，2010年迎来了新一轮的省直管县改革试点。这一年，中央编办确定了安徽、河北、河南、湖北、江苏、黑龙江、宁夏、云南等8个省区30个县（市）进行试点，计划用三年左右的时间完成，以为全面深化省直管县改革提供经验。从参与试点的省来看，既有东部发达省份，也有中西部欠发达省份；既有普通省份，也有民族地区省份。从各省选择的试点县来看，既有经济强县，也有经济弱县，既有工业大县，也有农业大县和产粮大县，样本种类比较齐全。

从试点内容看，各地推进省直管县主要围绕以下几个方面展开：一是进一步扩大试点县的经济社会管理权限，二是将调整试点县的管理体制，由原来的市管调整为省管，较多省对试点县采取了省内经济社会发展单列的方式。三是适度了调整干部管理体制、垂直部门管理体制、司法管理体制、人大政协体制等。但是，从效果上看，此次试点无论是所取得的成绩、还是所反映出来的问题，都没有走出此前两轮改革的窠臼，而是与此前有着极大的相似性。比如成绩方面，试点县主要反映提高了行政效率、释放了县域发展实力、增强了统筹能力、有效地扶持了区域节点城市、稳定了粮食生产和农业基础，等等。在问题方面，也仍然是此前试点中一再反映出来的市县关系问题、省管理能力不足的问题、通过放权仍然不能促进当地经济社会良好发展的问题、县级政府履职能力素质不足的问题、垂直部门与当地发展所需脱节的问题、干部制度问题，等等。以此而论，这轮试点仍然没有达到效果、没有形成改革共识。事实上，现在各方面对于省直管县的认识不是越来越清楚，而是越来越模糊；实践层面的省直管县改革的问题不是越来越少，而是越来越多；对于下一步省直管县如何进行，更是仁者见仁，智者见智。我将其概括为三个“不清楚”。

一、政策目标不清楚

从政策目标上看，2002年实施省直管县，主要目标是解决基层财政困难。2005年前后各地大力推行省直管县，主要目标是“强县扩权”（东部地区）或“扩权强县”（中西部地区）。2010年全国范围内的省直管县试点，主要想为全面实施行政省直管县积累经验。表面上看，每一次的政策目标都是清楚的，但连贯起来看，就会发现三轮省直管县的政策目标之间缺乏连续性，且每一轮的试点都未能“善终”，而是不了了之。如上，财政部曾于2009发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求在2012年底，全面实施财政直管县（民族县除外），结果不了了之。2005年前后，各地争相对强县进行扩权、或者用扩权来强县，但最终是强县扩权有限，扩权也很难说就强了县，结果不了了之。2010年中编办推动的全国试点，拟拿出一套全面实施行政省直管县的方案，现在看来要达到这个目标也很难。换个角度，从各地的层面上看，省直管县在很大程度上成了万能药方，今天要应对基层财政困难，过两天要加快县域发展，再过些时候要保证农业大县、产粮大县不掉队，现在则是要推进新型城镇化，建设中小城镇等。总之，只要涉及到纵向行政体制调整的问题，都试图用省直管县达到“一招鲜”的奇效。

二、改革方式不清楚

通过各地、各阶段的试点，各方面逐渐认识到，由于我国地域广大、各地情况千差万别，省直管县不能采用“一刀切”、“齐步走”的方式，应当“分类推进省直管县改革”。这一说法获得了广泛的赞同。但是，一旦落实到具体的操作层面，这里的“类”到底是指什么？如何分“类”？不同“类”的如何进行？现在看来仍然是大而化之、很不清楚。如有人认为“类”是地域概念，即分东、中、西部，在经济发达的东部地区，省直管县可先行一步，在经济相对不太发达的中、西部地区，省直管县可缓行一步。但是，一旦回到“真实世界”，就会发现这种建议在实践层面基本上没有价值，因为东部也有欠发达县，西部也有经济强县。还有一种“类”是按经济发展水平划分，其衡量指标主要是GDP总值与地方财政收入，以此划分，经济强县可率先进入省直管行列，或者通过赋予一些县相应的经济社会管理权限，将其培育成未来的强县。但实践中也可以看到，2009年以后，一些经济相对落后的产粮大县、民族地区的落后县、贫困县也陆续进入了省直接县的名单。如果用“乱花渐欲迷人眼”来的形容当前的省直管县改革，是一点也不为过的。

三、政策出口不清楚

省直管县这一命题提出之初，各方面广为认同其实质是要重视农村的发展，特别是考虑到我国有70%的人口生活在县所辖的范围内，重视县的稳定、重视农村地区的发展就显得尤为重要。这一认识在有限的时间界限内，无疑是正确的，也是对早期工业剥夺工业、农村支援城市战略在一定程度上走偏的一种校正。但是，在基层财政困难问题得到初步缓解后，很多地方在选择省直管县的试点对象时，大多考虑的不是如何稳定农村、而是如何加快城市的发展，突出表现为强县扩权和扩权强县以及第三轮试点中一些省份集中力量培育未来的中等城镇。更重要的是，相当部分早已经事实上成为城市的经济强县、大县仍然滞留在省直管县的队列之中，与结果那些经济落后、财政匮乏的农业大县、民族县、边远县、贫困县争夺“省直接县”的帽子。这一现象所反映的实质是，对省直管县政策施行到一定阶段后，“已经发展起来的县应当往何处去？”这一政策“出口”不清楚。

由于以上三个“不清楚”，尽管中央对于省直管县的方向一直十分首肯，多次在党和政府的文件中指出要深化省直管县改革，但在实践层面上始终困难重重、疑虑重重，难于推进。

如果用更通俗的语言，以上三个不清楚可分别表述为“为什么要搞省直管县不清楚？”、“怎样搞省直管县不清楚”、“搞了省直管县以后怎么样不清楚”。根据我了解的情况，一方面有关方面有减少政府层级、提高管理效率的坚定意愿，另一方面对于深化省直管县改革又意见林立。一些最早搞省管县的省已失去了对于扩大、深化省管县的兴趣，另有一些省却还意图用好省管县这一工具。到底何去何从，基本上是一团迷雾，有待进一步研究和破解。

（作者系国家行政学院经济学部教授、博导）

7.广东行政省管县探路 篇七

“依法探索省直管县体制改革试点、开展经济发达镇行政管理体制改革试点、抓好改革的评估工作等方面,实现新突破,继续为全国改革不断探索新经验。”这是今年中央对广东新一轮行政管理体制改革提出的新要求。

近年来,全国已有20多个省份先后进行了省直管县的改革探索,但多数仅限于财政省管县,有关专家指出,国务院提出省直管县的改革措施,是欲消除行政管理体制机制发展障碍的重要战略举措,而这项改革亟待破解的难题也是行政省管县。

市代管总比没人管要好

早在6年前,广东就开始了从财政省管到行政省管的过渡。

2004年,广东正式出台《促进县域经济财政性措施意见》,为配合该文件精神的落实,广东又先后出台了三项配套政策改革,即财政、项目审批及干部行政级别的政策改革。

其中,在财政方面,要求在确保各县既得利益的基础之上,省对县实行超增分成,且转移支付力度较以往明显加大;在行政放权方面,广东省赋予县(市)更大的自主权和决策权,凡省已下放给地级市的审批权,除法律、法规、规章另有规定外,一律下放到县(市)。

这也是广东省直管县改革的雏形。

2009年初,《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008～2020年)》发布,作为广东进一步改革探索的“尚方宝剑”,明确要求广东在珠三角地区选择有条件的地方合理调整行政区划,试行省直管县体制。7月,广东省确认以博罗、龙川、兴宁、南雄、英德、高要等十五个县(市)作为“省管县”试点。

南雄市(县级市)位于广东最北部,与江西省仅一山之隔,2008年,南雄市近十年最大的一个项目——南雄市精细化工业园项目正式启动,“我们有针对性地引进一批国内有领军作用的精细化工企业进驻园区,力争5年内使精细化工园区入园企业达到200家以上,努力打造成为华南地区最大的精细化工产业基地。” 南雄市委书记林楚欣说。

这个项目从立项到审批,再到建设,韶关市都给予了很大的帮助,“省管县”之后,并不像外界想象中的那样,韶关对南雄的发展置身度外。

粤北另外一个县的财政局工作人员肖明表示,尽管该县在上世纪90年代末就实行财政方面的“省管县”,但事实上,并没有完全实现县里财政由省管,最终还是由市来代管,因此,“没有从根本上起到很大的变化。”肖明称,市代管总比没人管要好,他们最担心的是“省管县”之后,“省管”管不到,“市管”管不着。

中共广东省委政策研究室刘敏清处长直言,尽管广东早在2003年就开始在部分县实施省管县财政改革,逐步发展到全省67个县的财政省管,但这是一个循序渐进的过程,到目前为止,改革的力度并不是很大,县与市之间还存在隶属关系。

刘敏清说,财政和行政的省直管是一个政府体制改革的大方向。

撤县划区把全国百强县拉下马

在“市管县”的财政体制下,县级地区容易“营养不良”,地级市的工作重心一般都放在城区而不是农村,市级财政侧重于市区的发展,在经济利益上可能出现“市县争利”。

“省管县”的财政体制赋予县级政府行使地级市的经济社会管理权限,以优化组织结构、减少行政层级、增强县域经济实力。

然而,从财权到审批权,再到人事任免权,省政府的每一次收紧都会对地级市的利益格局形成巨大威胁,广东省社会科学院现代化发展战略研究所副所长郑奋明说,现行市管县的行政体制自1983年开始实施,近三十年来,发现这种体制在实践过程中并没有达到原先设想的以市带县、统筹城乡发展的效果,反而造成管理层次和行政成本增加,效率降低,县的行政自主权受到削弱,存在“市卡县”、“市挤县”、“市刮县”现象,阻碍了县域经济的发展,为了增加县域经济的活力,需要对县下放权力,增加其发展的自主权和财政实力。

但是,省直管县后,县的各项权力增大了,市的权力被削弱或架空,而作为应对之策,很多地级市一度纷纷把辖区内的经济强县或县级市改为区。

广东省政府发展研究中心宏观经济处研究员、处长谭炳才告诉《小康》记者,“这种现象在广东普遍存在”。在省管县的改革过程中,如深圳的龙岗、宝安,广州的增城、花都,汕头的潮阳、澄海,惠州的惠阳,珠海的斗门等,无一例外地都由县(市)改为区。而最轰动的,要数顺德、南海这两个全国百强县排名前五名并拥有“准地级市”待遇的县(市),与高明、三水一起被收归为佛山的市辖区。

事实上,大部分县改区的目的也是为了促进当地经济的发展,省管与市管从根本上的利益是一致的,两者并不矛盾,如江门把新会改成区就是一个比较好的例子,新会是一个相对发达的县,随着经济的发展和市区人口的日益增多,有些大中城市的城区发展空间明显不足,进一步发展时受制于周边的县(市),或者与周边的县(市)在经济布局和市政建设上出现产业雷同、重复建设、浪费资源的问题,市县之间的矛盾或大市与小市之间的矛盾日益加剧。在市县同城的地方,矛盾则更为突出,因而不得不撤县(市)设立市辖区。谭炳才说,但是澄海与汕头地理位置上相距较远,把澄海撤县改区就有点牵强。

这种“抢地盘”式的疯狂区县划分,给县域经济带来了一定的影响。从2000年到2004年,除2002年外,广东百强县的数量都是10个,2005年则减少至8个。而在2009全国百强县名单公布榜上,广东仅有增城、博罗两县(市)。

有专家直言,广东百强县数量不多,而且在减少,一是因为省内发展不平衡,二是因为珠三角地区县(市)这一行政层级被削弱,基本上都改成了区。

提高行政效率才是改革目标

中山大学政务学院行政管理学系主任倪星教授认为,广东推行“省直管县”面临着一个天然矛盾:县级行政区域过多和省政府管理能力难以覆盖,这也是“浙江模式”在广东不可复制的主要因素,浙江全省只有40多个县,而广东要比浙江多出不少。

“省管县”一般把县、县级市都要列入范围之内,目前广东21个地级以上市共辖有67个县级行政区域,“在省直管县体制下,如何实现对众多县级行政区域的有效管理,这必然对省政府的管理能力形成巨大挑战。”

在推行“省直管县”过程中,是否会造成县级之间重复建设、不利于集中财力发展中心城市,甚至在放权后造成地方管理混乱等一系列问题,都将考验省政府的执政智慧,广东省方面也因此保持着谨慎的态度。

广东某县委书记说,“省管县”财政改革自1996年就开始了,一直到现今,财政省管县并没有从根本上发生变化。今年3月份,所处地级市根据国家相关精神将该产粮大县推荐为“省管县”试点县,但具体如何改革,到现在还没有定论。市县之间的关系也没有发生变化,依旧是领导和被领导的关系。该县委书记对此项改革的方向感到很朦胧,“迟一些省里可能会组织讨论会征求意见吧。”

郑奋明对此有同感,广东省内有不少专家都在研究“省管县”,但具体如何改革,下放什么权力,却都还没有确定清楚。

对于那位县委书记来说,“省管县”之后公务员的流向是他比较关注的问题,现在各县的公务员还可以在市县之间正常流动,但省管县之后,县里的公务员能流向省里吗?省里不可能有那么多的机构和职位。

“省管县”之后虽然少了中间一级政府,或许对省委省政府的指示精神传达更及时,省拨财政可以全数到达目的县,但是,少了一级政府,行政效率并不一定能有明显的提高。“比如我有一个项目需要用地,之前我直接到市里面就可以办好,要找哪一个部门哪一位领导,我们有多年的人脉关系,加上市县之间距离近,可以办得比较顺利。但是,省管之后,什么都要往省里跑,而省面对的是全省数十个县,办理的事务多,我可能要跑几次建设厅才可以盖好一个章子,然后还要到规划厅,还要环评等等,如此下来,花费时间和经费不说,行政效率也不能提高。”这位县委书记说,省管县的改革不仅仅是县要改,省也要改。就如上述项目来说,最好把建设、规划、环评等所有部门的办证机构放在一起办公,如设置办证大厅,这样才能有助于行政效率的提高。

中共广东省委政策研究室的一位负责人认为,制约县域经济发展的根本问题不是省管还是市管,而是现行财政税收不合理,县里在税收方面上交的份额太多,适当下放税收权力才是有效的改革手段。

广东省财政改革实施自2002年便已经开始,谭炳才说,广东“省管县”是一个比较“温和”和“缓慢”的改革。在改革过程中受到诸多因素的影响和制约,下一步的改革试点工作在克服矛盾、稳步推进的同时,逐步扩大试点县范围,实现“扁平化”管理,提高行政效率才是改革的目标。

省直管县的两种模式

浙江模式:

财政体制上的“省管县”,而在社会管理和公共服务等方面还不是完全的“省管县”。1992年至今,浙江已连续四次出台政策,扩大一部分经济比较发达市(县)的经济管理权限。实践证明,实行“省管县”,激活了浙江县域经济的活力。在省管县改革中,浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。在其他省份所推行的省管县改革,大都遵循这样的路径:从经济管理切入,向县级政府下放经济管理权,强县扩权,推行省管县的财政改革,而进行试点的县多数是经济实力较强的县。

海南模式:

8.省管县体制改革 篇八

1994年的分税制改革实质上是一种“财权上移、事权下移”的制度安排, 直接导致了地方政府事权与财力的不对称, 由于省以下财政收入分享体制并没有按照分税制进行相应的调整, 而以提供公共服务为核心的事权支出则主要由处于基层的县级政府承担, 最终使得县级政府财政逐渐陷入困境。省管县改革正是基于这一问题而被提出来的, 它试图通过实行省管县财政体制改革并扩大县级政府的自主权, 达到“留利于县”的目的。然而, 这种“扩权”改革必然要对政府行为及由此引发的政府竞争产生重要影响, 进而会影响到政府行为及政府竞争的主要表现形式——政府间的财政收支竞争。

正如分税制改革后的省级政府横向财政竞争对经济发展产生了正反两个方面的影响一样, 省管县财政体制下的政府财政竞争必然也是如此:良性财政竞争能够有效促进县域经济的发展, 有利于省管县财政体制改革初衷的实现;恶性财政竞争不仅会阻碍县域经济的发展, 而且会造成资源浪费和严重的社会后果, 最终影响到省管县财政体制改革的政策效果。因此对政府财政竞争的合理引导与治理是完善省管县财政体制的重要内容。

二、省管县财政体制改革对政府财政竞争的影响

“市管县”体制下的政府财政竞争, 主要以省级政府间的横向竞争为主, 从最初单一的税收优惠竞争开始, 经历了税收优惠竞争和财政支出竞争并重的阶段, 现在主要以提供优质公共产品和服务的财政支出竞争为核心。其中, 省际间税收竞争的竞争策略从相互模仿转变为差异化, 省际间的财政支出竞争表现为一种趋同的策略互动。与市管县财政体制下的财政竞争不同, 省管县财政体制下的财政竞争具有如下特点:

第一, 横向政府财政竞争的重心随着政府权力的下放而下移。省级财政竞争一直是横向财政竞争的核心, 虽然市级财政竞争及县级财政竞争在一定程度上存在, 但因市县两级政府权力有限而表现得不是很明显或者难以发挥主导作用。在“省管县”体制下, 市县平级, 直接承担发展地区经济重任的县级政府, 将获得更丰富的干预辖区经济社会发展的资源、手段和体制空间, 这必然会改变各级地方政府的地位和行为, 现在的省级政府转变为该地区的“中央政府”, 更多地承担着原属中央政府的协调职能;现在的县市政府则承担起了发展本地县域经济的重任, 在这种背景下, 横向财政竞争的核心自然由省级财政竞争转变为县级财政竞争。

第二, 县级财政竞争将体现出与省级财政竞争不同的特性。一是县级财政竞争将仍然以税收优惠为主, 这是因为:目前大多数县级政府财政陷入困境, 以财政支出作为竞争手段并不现实, 而政府为促进县域经济发展而制定的一系列导向政策, 则为县级政府开展税收优惠竞争提供了可能。二是县级税收竞争将直接采取差异化的策略, 这是基于对省际间的税收竞争从相互模仿转变为差异化的学习改进。三是财政支出仍是县级财政竞争的重要潜在手段, 虽然受限于县级财政困难, 但县级政府仍然可以模仿省级政府, 通过各种方式进行负债融资或者提供担保, 为招商引资而力争提供优质公共产品和服务。四是县级财政竞争将加剧地方保护主义以及区域间恶性竞争, 全国2800多个县级行政区划单位的竞争远比30多个省的竞争更加激烈, 规范和管理难度更大。

第三, 纵向财政竞争层级减少但更加复杂化。在市管县体制下, 纵向财政竞争主要包括中央与省级政府、省级与市级政府、市级与县级政府之间的财政竞争, 其中中央与省级政府的财政竞争是核心。在“省管县”体制下, 纵向财政竞争的层级减少, 主要包括中央与省级、省级与市县政府的竞争, 且二者同等重要, 省级政府与市县政府的竞争将对省以下财政体制的改革形成一种倒逼的态势。

三、基于政府治理的省管县财政体制的完善

省管县财政体制下的县级政府具有相对独立的自主决策职能, 在本地资源有限的情况下, 需要得以扩权的县级政府与邻近市县展开争取社会流动资源及上级政策扶持的积极竞争, 这种竞争行为有利于实现资源的合理配置, 但也很可能会转变为恶性财政竞争, 最终对省管县改革产生严重的负面影响。因此, 应根据省管县体制下政府财政竞争的特点, 在充分发挥县级财政竞争机制对地方政府的激励和约束作用的同时, 对省管县体制下的财政竞争进行治理, 以此进一步完善省管县财政体制。由于财政竞争的主体是政府, 因此, 对财政竞争的治理实质上就是对政府的治理, 包括政府管理的过程、政府各层级之间的关系安排、政府处理事务的方式以及对资源的运用等方面, 主要体现为以下三个方面:

第一, 由于“省管县”体制下, 县市财政竞争以及省级与县市政府财政竞争凸显重要, 因此, 应进一步完善我国财税管理体制, 尤其是省以下财政管理体制, 理顺政府间财政关系, 合理确定中央政府、省级政府和县级政府的财政自主权和收支责任安排, 将县级政府财政竞争更好地纳入到制度框架内。具体来说:一方面, 要不断完善税制, 尽量减少不必要或者意义不大的税收优惠政策规定, 避免县市政府通过不断降低本地实际税率进行资源争夺, 即遏制所谓的“奔向底线”的恶性财政竞争;另一方面, 逐步确立地方财政收入的主体税种, 完善省以下转移支付制度, 确保县市政府获取足额稳定的财政收入, 为县市政府进行以提供优质公共产品和服务为核心的财政支出竞争奠定基础, 即鼓励所谓的“奔向顶层”的良性财政竞争。

第二, 改革以GDP为核心的官员考核机制。县市政府官员的考核不应仅注重地区短期经济发展情况, 而且应包括有利于地区经济长期增长和地区社会进步的方面, 如县市市场经济的开放程度与公平程度、高效的政府服务、规范的法律环境、县市基础设施投资的绩效评价、县市科教文卫支出水平及科教文卫事业发展状况等, 尤其是在县市财政收入有限的情况下, 对县市基础设施投资的绩效控制, 一方面可以确保县市将有限的财政投资用在刀刃上, 进而遏制基础设施重复建设等县市恶性财政竞争, 另一方面也可以激励县市政府进行以提供优质公共产品和服务为核心的财政支出竞争。

第三, 引导县级政府在财政竞争中的合作。县市政府财政竞争过程中的摩擦和冲突虽然不可能从根本上被消除, 但通过县市政府间关系的协调可以减少冲突和增进合作, 而这种协调职责主要应该由省级政府来承担。一方面, 省级政府应为县市政府培育自身的竞争力提供思路上的统筹安排和政策上的支持。另一方面, 正如20世纪80年代国务院发布《关于推动经济联合的暂行规定》的做法一样, 在省管县体制下、县市以财政竞争为核心的政府竞争加剧的情况下, 省级政府应统筹考虑本省所属县市的实际情况, 制定一些有利于引导本省具有相似资源禀赋、地理优势的县市开展经济合作的导向性政策, 这可以避免相似县市为争夺上级支持而进行恶性竞争, 而且可以充分发挥相似县市共同的资源禀赋的规模经济效应。

段性成果。

参考文献

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[6]何显明.省管县改革:绩效预期与路径选择 (M) .上海:学林出版社, 2009 (12) .

9.市管县体制改革的必要性分析 篇九

【关键词】 市管县体制; 局限性; 改革

中图分类号:D62 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2009)05-0257-01

1 市管县体制的演变

所谓市管县体制,是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心,依据行政权力关系,带动周围农村地区共同发展,形成城乡一体的区域整体。

1949年以来,我国先后出现了三次大规模实行市管县体制的高潮。第一次是在50年代。为了保证城市的蔬菜、副食品供应,我国在一些地方如旅大市、本溪市实行过“市管县”的管理体制。1959年9月全国人民代表大会常务委员会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,“市管县”体制逐步在一些经济比较发达的地区试行、推广。1960年底全国共有48个市管辖234个县、自治县。由于“市管县”当时主要被当作克服经济困难的临时措施,大多数地区在经济形势好转之后又逐渐废止了这一管理体制,至1965年底全国仅剩24个市管辖78个县、自治县。

20世纪80年代初,我国又开始了第二次大规模市管县体制。1981年的政府工作报告提出,“以大中城市为依托,形成各类经济中心,组织合理的经济网络”,作为“我国经济体制改革的基本方向”。20世纪90年代,随着我国市场经济的初步建立,需要加速城市化进程,壮大经济规模,此时出现了地市合并所带来的第三轮实施市管县的热潮。到1996年底,除广西壮族自治区的4个地区与地级市同在一个城市外,全国其余地区都实行了地市合并。截止2001年底,全国共有地级行政建制332个,其中地级市265个,占地级行政建制的80%。地级市领导县的数量占全国总数的70%,人口占总人口的80%以上。“市管县”由此发展成为我国主导性的地区行政体制。

2 现阶段市管县体制的局限性及改革的必要性

隨着经济的转轨、社会的转型,市管县体制对县域经济社会发展的消极作用日趋凸显。市管县体制弊端主要表现如下:

2.1 层次过多,加大了行政管理成本,降低了行政效率

实行市管县体制,省县之间的层次由虚变实,行政层次变成中央—省—市—县—乡镇五级组成。所以为了加强对县乡的管理,地级市就必须要配置专门的管理人员和管理部门,这样就无形中增加了行政管理成本。根据资料显示,以一个中等地级市的市级为例,一般地厅级干部20人,县处级干部200人,科级干部1000人,财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上,每年光工资就要财政支出2亿左右,再加上后勤、办公经费等,一年一个市本级的财政支出要在5亿左右,而全国共有270多个地级市,匡算下来,每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。

2.2 地级市下侵县级的各种权益,束缚了县域经济的发展

市管县体制的主要特点是以周边地区工业相对较发达的中心城市带领一些经济基础薄弱的县市发展。但是在实践过程中,许多地级市往往利用其行政强势地位不断截留上级下放的各种权力,下侵县级的各种权益,从而存在市吃县,市刮县的现象,县市的发展受到了很大的抑制。有资料提供,福建省南平市是规模较小的地级市,供养人口11295人,一年支配财力4亿元,除教育和离退休人员5470人的工资外,其它支付都是用于维持一个地级市的正常运转。有时公务员工资发放都困难。

2.3 经济实力弱的地级市在带动县的发展上显得力不从心

目前在我国的地级市中,中心城市的实力相对较弱,“小马拉大车”的现象大量存在。这种现象主要有两种表现形式:一是中心城市实力确实不强,市域范围又较大,而市管辖县的数量又多,从而造成了一种“小城区、大农村”的现状,这种情形在我国中部地区最为典型,比如江西省的赣州市就管辖了18个县市。二是中心城市经济规模并不是很小,实力也不是很弱,但由于县域经济较强,所以相对来说,中心城市对县域的辐射带动能力有限,也就是所谓的弱市强县的现象。而这种现象在我国东部沿海一带是比较突出的。比如在第3届全国县域经济基本竞争力百强县评比中,浙江、江苏两省是拥有全国百强县最多的两个省,分别为27个及21个。从这两个省拥有百强县的地级市来看,除杭州、无锡等个别市区实力较强的地级市外,绝大部分地级城市规模偏小,辐射力不足,中心城区与周边县市在发展水平和运行质量上存在着落差,不能够很好地带动周围地区的发展。 2.4 管理上的非专业化,不利于城市和乡村的发展在管理学上为了提高管理的效率往往会采取专业化的管理方式。城市和农村是有着质的差异的两种完全不同的地域,在人口的结构、密度、产业集中程度、以及社会组织结构、社会管理结构等方面,都有着极大的差距。城市一般是以工业、商业、服务业为主,而农村则不一样,农村主要是农业、林业、渔业为主导产业.因此在管理的过程中必须要注意两者的不同点,采取不同的管理方式.在城市重点是要做好招商引资的工作,大力促进第二三业的发展.

总之,作为现代大工业和商品经济发展的产物,市管县体制是在中国特定的政治经济环境下,在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生的,有其历史的必然性。但随着区域经济和城市化的发展,尤其是市与县经济差距的缩小,由于市管县体制缺乏系统配套的城市发展机制和人口政策的平台,该体制下的市县矛盾已经成为当前我国城市群区行政区划管理中的最突出矛盾。尤其在经济发达的东部沿海地区,市管县体制的弊端日益突出。