如何理解和界定监理单位的安全责任

2024-07-20

如何理解和界定监理单位的安全责任（精选4篇）

1.如何理解和界定监理单位的安全责任篇一

如何规避防范监理工作的安全责任风险

一、当前监理安全责任风险形势严峻

我国目前正处于经济持续高速增长的时代，建设规模之大、速度之快均居世界之首。建筑业蓬勃发展，蒸蒸日上，已成为继工业、农业、贸易业其后的第四大产业。但其蓬勃发展的背后，却有一个不容忽视的问题存在：安全事故频发。在我国的各个行业中，仅次于矿山采掘业和交通运输业，高居第三位。每年的死亡人数据统计已占到全国生产事故总数的25%以上。建筑安全生产的形势十分严峻，逐渐成为人们关注的一个焦点。

对此，国家加大了对事故责任者的处罚力度。监理单位作为当前建筑市场的三大责任主体之一，不容回避地从幕后被推到了前台。在近几年所发生的建筑安全事故中，不管是公开还是未被公开报道的，监理单位被处罚、从业人员被判刑的事例，屡见不鲜，监理整个行业一片惊呼声：“狼来了”。

自从2000年10月25日江苏南京电视台演播厅施工中发生模板支架倒塌事故，2002年总监首次被判刑以来，各地相继发生监理人员被判刑的事件。由此引发整个监理业内的大讨论：监理到底应不应该负安全责任。业内为此争论不休。2003年11月24日，由国务院温家宝总理签发的第393号国务院令《建设工程安全生产管理条例》正式公布，2004年2月1日起正式施行（以下简称条例），明确了监理要对建设工程安全生产承担监理责任，争论到此告一段落。

《条例》把监理的安全责任明确了，却并没有给监理相应的权力。监理只是一个提供技术服务的社会中介组织，没有相应的处罚权——行政权利，却要承担起如此沉重的安全监理的社会责任，形势对我们是非常不利。自从《条例》实施以来，建设工程安全事故的数量并没有减少的趋势，倒是监理从业人员被吊销执照，被追究刑责，监理单位被降级受处罚的事例越来越多，影响大的有北京西西工程四号地项目模板支架倒塌事件，湖南凤凰桥垮塌事件，去年上海莲花河畔景苑小区塌楼事件等，不胜枚举。突出的问题是：发生事故后，对监理安全责任判定的自由裁量有扩大化的趋向。就像媒体曝光的一些楼歪歪、楼裂裂，楼脆脆、桥糊糊等事件，一发生事故，都是施工方和现场监理人员首先被控制，随后就做出处理。从经济角度分析，现实情况是：施工现场除建设单位外，监理单位是获取利益最小的一方，和施工单位获取的利益不可同日而语。目前监理单位的安全责任基本可以同施工单位比肩，有些对监理单位的处罚甚至超过施工方。这也是建筑行业的一大怪现象，监理现在处于明显的权责不对等状态，监理的安全责任风险越来越重，整个监理行业演变为“高风险”行业已经是一个不争的事实。

二、监理安全责任风险严重的原因

1、现行法律法规不健全扩大了监理工作从业风险

《条例》对监理的安全职责作了明确规定，但并没有给监理相应的权力。有关部门对《条例》的释义或意见出现了多种版本，其共同点是扩大了监理单位安全监理的范围和职责，层层加码，进而形成文件，成为各级部门对监理惩罚的依据。

继《条例》颁布后，建设部及其职能部门出台了多个文件，逐渐增加了监理的安全责任。2005年9月1日，《建筑工程安全防护文明施工措施费用及使用管理规定》开始执行；2005年10月12日，《建筑安全生产监督管理工作导则》发布；2006年10月16日《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》发布；2007年5月28日，建设部又发出了《关于加强工程监理人员从业管理的若干意见》征求意见稿；2008年1月28日《建筑起重机械安全监督管理规定》发布等等。建设部每出台一个文件，对监理的安全责任就加重了一个砝码。从《条例》最初出台的监理的安全责任是“审查”“制止”“报告”“执行”，层层加码，内涵逐渐延伸，基本上属于建设行政主管部门的责任，几乎全部“合理合法”复制到了监理的头上。

现在监理行业的发展，并非建立之初所期望的“高智能的技术咨询服务”，而是成为建筑业一个无所不包的“万能”行业，“监理是个筐，啥都往里装，好事轮不到，坏事都摊上”此是现代监理的真实写照。仿佛一夜之间，监理什么都懂，什么都管，成了万能人物。无所不包，无所不会，好像工地上有了监理。建筑安全生产的任何问题都可迎刃而解，事实上监理既不是对安全生产全权负责的施工方，也不是肩负着社会公众安全监督职责的政府主管部门，而发生事故后，监理却首当其冲屡次被处罚、判刑，监理行业几乎欲哭无泪！

2、建设单位（业主）行为不规范

建设单位为追求利益最大化，在招投标工作中经常暗箱操作，低价招标，签订阴阳合同，缩短合理工期。好些建设方在工程前期手续未办理，资金未落实的情况就匆忙开工。施工方为承揽工程“低价中标并垫资施工”，导致在工程所需安全资金上大打折扣。施工中业主又一味讲进度，压缩合理工期，使安全措施得不到落实。

部分业主认为监理是自己花钱雇的，监理必须按照业主的意愿办事，顺者畅、逆者亡。现场的投资控制权业主紧紧抓住不放，多数工程款支付的控制权不给监理。好些业主和施工方的关系暖昧，致使监理在工作中得不到业主的支持．导致监理对施工现场失控。出了问题建设单位不作自我检讨，责任全部推给监理。监理是有偿服务，连最基本的权利——监理费也得不到落实。作为监理只能在夹缝中左右为难，勉强生存。

3、施工单位整体行业素质下降

建筑业是高危行业，尤其在这个历史阶段超常规的发展建设,带来了很大的负面影响：施工队伍不断发展壮大，但其整体素质却在不断下降。市场经济条件下，又催生了建筑市场混乱的很多不正常现象；违法分包、层层转包、挂靠投标相当普遍。“一流队伍中标、二流队伍进场、包工头指挥、农民工干活”就是对当前相当规模的施工队伍的真实写照。

目前施工项目以包代管的现象很严重，往往是施工单位现场项目部只有少数几个管理人员，项目的质量安全技术管理很大程度依赖于包工队的管理。刚毕业后一两年的大学生就是质检部长、工程部长，施工技术人员素质的降低，无疑增大了监理工作难度和执业风险。而且施工队伍大多重效益，轻安全，安全意识相当薄弱，内部安全管理制度形同虚设，严格履行安全管理职责根本就谈不上，建筑安全事故频发也就“理所当然”了。

4、监理单位自身存在问题

在当前建筑市场三大主体中，多种原因造成监理地位较低。由于存在着监理投标中业主压价压级；监理单位之间自相残压等不正当、不规范的竞争；监理行业又风险大、收益低，优秀人才流失严重；从业人员数量与建设规模相比明显不足，造成部分素质不高，业务平平的不合格监理人员充斥市场，这部分监理人员缺乏现场安全管理知识和经验，缺乏对现场隐患的敏感性，难以承担安全监理的重任；以上种种导致监理单位整体素质不容乐观，难以满足现阶段监理工作的需要。

当前，好多监理单位自身的安全体系很不健全，大多数监理企业并未将“安全监理工作”看成是企业在市场竞争中生存的头等大事，内部大多未成立一个强有力的由多种专业的安全人员组成的安全监理部门，自身安全管理薄弱，每个项目监理部基本上都是由各专业监理工程师兼管各专业的安全，跟不上建筑业安全形势发展的需要。

三、监理工作如何规避防范安全责任风险

（一）监理企业应加强与监理协会的沟通

工程监理协会是一个跨地区、跨部门的社团组织，是政府的助手和企业的参谋，是联系政府和企业的桥梁和纽带，是全体监理企业的娘家人。监理企业要保持与监理协会的沟通和联系，为工程监理协会出谋划策。首先，监理协会牵头组织各级监理企业订立行业自律公约时，监理企业应积极提供合理化建议，改变目前监理同行业间互相残压，恶性竞争的状况；其次监理企业要协助监理协会，建议政府部门制定出有利于监理行业发展的好的政策和方针，为监理现在面临的严峻安全责任风险解压、减压；再次，必要时邀请监理协会对本监理企业调研，对监理工作规范分类指导，促使监理工作走上良性发展之路。

（二）监理企业应制定和完善各项制度规避各种安全责任风险

1、监理单位应制定各级安全监理责任制和监理人员安全生产教育培训制度，明确各级监理人员职责，全员参与、齐抓共管、层层落实，搞好安全监理工作。

2、监理单位应根据实际需要，编制企业内部的《安全监理方案指导版》《安全监理作业指导书》《安全监理资料管理办法》等实用的安全监理方面技术支持文件，指导安全监理工作。

3、监理单位应设置公司级的安全管理机构，综合配备专职安全工作管理人员，实现资源共享。针对工地的一些重点危险源：如对临时用电、大型起重机械设备的安装和拆卸等重点危险源，实施重点监控、检查，以减轻项目监理部一线人员的压力。

（三）项目监理部应完善执行安全生产管理制度项目监理部应按照企业《安全监理责任制》及公司制定的各项规章实施办法，审查全面，巡视检查，定期召开监理例会，建立业主，施工单位、监理方每周一次联检制度。同时要接受各级建设行政主管部门的指导和监督检查，大力配合，共同督促施工单位加强安全生产管理，搞好安全管理工作，并要做好日常安全监理资料的整理，分类及组卷归档工作。

（四）监理从业人员应加强职业道德教育提高个人修养和素质，从以下八个方面展开工作：

1、该“做”的一定要做：

监理接收工作第一步，应熟悉合同，明确任务，人员定职定责，组织实施开展工作，要熟悉设计图纸，向业主提出书面建议，编制项目具有针对性的监理规划和监理实施细则（都必须有安全方面的内容），组织全体监理人员进行监理规划和实施细则的交底会。总监一定要转变观念，重抓管理，督促做好监理人员的各项工作。

2、该“审”的一定要审，要审查全面：

监理工作中要求业主、施工方提供相应资料。现在业主的行为很不规范，施工方素质低下，资料收集不上来一定要书面发文催促，并在监理会议上提及，做好监理例会纪要。按照建设部《关于加强工程监理人员从业管理的若干意见》的要求，在准备阶段做好五个方面的审查、审核工作，分清哪些该做技术性审查，哪些该做程序性审查，审查重点是是否符合强制性条文规定，审查者自身要具备一定的安全专业知识，要有一定的现场安全隐患辨别能力。

3、该“查”的一定要查，检查督促到位：要根据建设部《关于加强工程监理人员从业管理的若干意见》做好各个方面的检查督促工作，重点核查现场开工条件，各项安全措施是否齐备。符合开工要求才能签发“开工报告”。

开工后的周边环境一定要观察好。地处山区的工程，到处是边坡、沟坎，砌筑挡墙较普遍，业主为省钱，挡墙好多断面不足，挡墙回填土质量不过关，要高度重视。要观察拟建建筑物周边是否毗邻建筑物、构筑物、地下管线，施工方的保护措施是否有效和有针对性。

对工程出事频率高的以下方面，一定重点督查。

（1）基坑坍塌，主要是放坡不够，基坑支护不过关，施工过程易坍塌。（2）起重设备的安拆，主要是拆除极易突发事故。

（3）高层的电梯井坠落、坠物，高层作业坠落、坠物。（4）卸料平台不合格或超载。

（5）脚手架、模板支撑系统材料不合格或现场施工作业人员违章作业，不按审定的施工方案施工。

（6）现场临时用电安全。

（7）装修过程极易发生消防事故

4、该“改”的一定要改：

对监理检查过程中发现的问题：小问题、抽烟、戴不戴安全帽，口头指出，下来记录在监理日记中，对“四口、五临边”等存在的安全隐患，一定要下发书面通知，现场发现的问题要及时和总监沟通，及时处理。很难办、或解决不了的问题要及时上报监理单位，请单位协助解决，每月监理会议一定要提及所发现存在的安全问题、各种隐患，并形成决定限时整改，必要时一定要召开安全专题会议。

5、该“停”的一定要停：

在具体的监理实际工作，要根据《建设工程监理规范》第6.1.2条所列的五种情况正确行使停工指令，并按规定及时向甲方书面报告。

6、该“报”的一定要报：

对施工单位拒不整改的严重安全隐患，一定要及时向建设行政主管部门进行报告，使用电话报告的，要有记录。事后要及时补充书面报告。同时一定要向本监理单位做出汇报。

7、该“学”的一定要学：

监理一定要加强法律法规文件，强制性标准的学习，要学法、懂法、用法。《建筑法》《合同法》《招投标法》《安全生产法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《实施工程建设强制性标准监督规定》《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》《注册监理工程师管理规定》等等以及有关施工安全方面的规范、规程、办法一定要全面学习，合理应用。

8、该“理”的一定要理（主要是指工程资料的整理）：工程资料的整理要专人负责，规范收集、整理归档。尤其是收发文制度，一定要建立，不能怕麻烦。对业主的发文，施工方的发文，签字手续一定要完备，谁收谁签字，坚决不能代签。俗话说：凭在纸上，凭不在嘴上。一旦发生安全生产事故，监理保存的书面资料（尤其是日常监理安全内业资料）是自身最有说服力的举证维权凭据。

四、结语

前述几个方面的工作，监理单位及监理从业人员，一定要全部做到位。以规避防范安全责任风险。不作为，工作就会有缺失，就要承担相应的安全责任。南京、上海、北京等所发生的监理被判刑事件，都与自身不作为有很大关系。发生安全生产事故后，哪些工作做了，哪些工作没有搞，一定要陈述，表达清，做好举证维权工作，以减轻自己的责任。

2.如何理解和界定监理单位的安全责任篇二

一、机构单位和机构部门

我国国民经济核算中的“机构单位”和“机构部门”基本沿袭SNA的概念和分类标准。

1. 机构单位。

根据联合国2008年版SNA的定义,机构单位是指能够以自己的名义拥有资产、发生负债,从事经济活动并与其他实体进行交易的经济实体。机构单位包括两类,一类是住户;一类是法律或社会实体。

根据定义,“住户”是指这样一群人,他们共用生活设施,把成员的部分或全部收入或财产汇聚起来使用,集体性地消费某些货物和服务——主要是住房和食物。住户包括两类:一类是个体住户,即家庭;另一类是机构住户,如长期住在医院、养老院、宗教场所、监狱等地的人员所组成的住户。

“法律或经济实体”是指代表自身从事经济活动和交易的法律或社会实体。包括公司、非营利性机构、政府等。

国民经济核算的对象,是“常住机构单位”,简称“常住单位”,其在经济领土上具有显著的经济利益中心。所谓的“经济领土”,是指处于单一政府有效经济控制下的区域。有时也会大于或小于这一概念,比如可以是一个货币或经济同盟,也可以是国家的一部分或世界的一部分。经济领土涵盖陆地、天空、水域,包括有捕鱼权和能源或矿物开采权的管辖区域。还包括在国(境)外的领土飞地,即使领馆、军事基地、科学站、信息或移民办公机构、援助机构、央行的代表机构等。经济领土和机构单位的常住性概念,保证了每一个机构单位是经济领土上的唯一一个常住者。“显著的经济利益中心”,是指一个机构单位使用一个经济领土内的一些地点、住宅、生产场地或其他活动场所从事而且有意持续从事具有显著规模的经济活动或交易。这里的有意持续,通常指1年以上。

2. 机构部门。

具有相似特征的常住机构单位,合并而成机构部门。在SNA中,根据常住机构单位所从事的经济活动的特性,划分出公司、政府、住户、非营利机构4种类型,并进而归纳为5个机构部门:非金融公司部门、金融公司部门、政府部门、为住户服务的非营利机构部门、住户部门。

公司包括法人公司和准公司以及非常住单位的分支机构等。公司按经济活动特性分为两类,一类主要提供金融服务;一类主要提供非金融服务,包括货物和其他服务等,在机构部门分类中,根据这两类活动特性,分别将公司归为非金融公司部门和金融公司部门。

对于非营利机构,如果从事市场生产,就归入公司部门;如果从事非市场生产且受政府控制,就归入政府部门。剩下的就是为住户服务的非营利机构(NPISH),它们全都是免费或以没有显著经济意义的价格为住户提供货物和服务,为此单独划分一个机构部门,即“为住户服务的非营利机构部门”。

为了记录常住机构单位与非常住机构单位之间的交易往来或其他经济关系,在机构部门中设立一个“国外”,包括了所有与一国常住单位有经济往来的非常住单位。

我国的机构部门分类与SNA原则一致,只是由于管理方面的历史沿革,为住户服务的非营利机构目前包括在政府部门中没有单独分出来。我国国民经济核算的机构部门包括:非金融企业部门、金融机构部门、政府部门、住户部门、国外。

二、产业和产业部门

1. 产业。

“产业”是SNA的概念,它按照基层单位的主要活动进行分类,从事相同或者类似经济活动的基层单位组成一个产业。最新版的2008年SNA根据联合国出版的《全部经济活动的国际标准产业分类》第4版(ISIC,Rev.4)进行生产活动分类。

根据SNA的界定,“基层单位”可以是企业,也可以是企业的一部分,它具有单独的场所,只从事一种生产活动,或者主要生产活动占其全部增加值的最大部分。基层单位需要具有能够计算其增加值的有关基础数据。SNA中的“企业”,指所有进行货物和服务生产活动的机构单位。

关于SNA中“公司”和“企业”的界定,将在第三部分介绍。

2. 产业部门。

产业部门是我国国民经济核算中采用的与SNA中的“产业”相对应的分类方式。产业部门的分类依据是国家统计局编制的《国民经济行业分类(GB/T4754-2011)》。该分类以联合国《全部经济活动的国际标准产业分类(ISIC,Rev.4)》为参照,立足国情,适用于我国统计、财政、税收、工商行政管理等宏观管理和部门管理。

国民经济行业是针对法人单位、产业活动单位和个体经营户进行划分。这3者统称为“统计单位”,根据国家统计局2011年发布的《统计单位划分及具体处理办法》进行界定。

根据《统计单位划分及具体处理办法》的规定,法人单位是指有权拥有资产、承担负债,并独立从事社会经济活动(或与其他单位进行交易)的组织。法人单位应同时具备以下条件:一是依法成立,有自己的名称、组织机构和场所,能够独立承担民事责任;二是独立拥有(或授权使用)资产或者经费,承担负债,有权与其他单位签订合同;三是具有包括资产负债表在内的账户,或者能够根据需要编制账户。归纳起来,法人单位就是登记注册并有注册资金、自主经营、独立核算。

产业活动单位指位于一个地点,从事一种或主要从事一种社会经济活动的组织或组织的一部分。产业活动单位应同时具备以下条件:一是在一个场所从事一种或主要从事一种社会经济活动;二是相对独立地组织生产活动或经营活动;三是能提供收入、支出等相关资料。

产业活动单位是法人单位的组成部分。仅包含一个产业活动单位的法人单位,称为单产业法人单位;由两个及以上产业活动单位组成的法人单位,称为多产业法人单位。

我国划分国民经济行业,所遵循的原则与SNA的产业分类原则一致,也是按相同性质的经济活动进行分类。产业活动单位所从事的经济活动相对单一,符合SNA中基层单位“具有单独的场所,只从事一种生产活动”的要求,因此,产业活动单位应是最理想的产业部门分类的基本单位。但产业活动单位只能提供简单的收入和支出数据,不具有完整的财务资料,无法独立核算其增加值,因此无法满足SNA产业分类“需要具有能够计算其增加值的有关基础数据”的要求。法人单位通常具有多产业活动单位,不符合单独场所和单一生产活动的要求,却有完整的财务资料,能够独立计算其增加值。因此在我国国民经济核算中,通常在法人单位为产业部门分类基础上,进行产业活动单位跨行业间的调整。在进行分地区增加值等核算时,会利用多产业法人单位所属的异地产业活动单位相关资料进行相应调整。

注:1.CSNA为我国国民经济核算体系;2.阴影部分为各单位所符合的条件。

三、联合国《国民账户体系(SNA)》中的企业和公司

在SNA中,有“公司”和“企业”两个概念,在名称上容易混淆,从它们的概念和范围看,企业的范畴更广,公司是企业的一部分。

1.企业(Enterprise)。

生产货物和服务的机构单位,统称为“企业”。包括公司、准公司、非营利机构和非法人企业。根据这一定义,政府、为住户服务的非营利机构以及一部分住户,都从事货物或服务的生产活动,在SNA中都被称作“企业”。表2显示了SNA中各机构部门中属于企业的部分。从表2中可以看出,除了不从事生产活动的住户,各机构单位都应称为企业。

2.公司(Corporation)。

SNA中的“公司”,与非营利性机构和政府等都是机构单位概念中所指的“法律或社会实体”。只要是同时具备在法律上独立、从事市场生产、营利3个条件的实体,都称为公司。公司本身包括依法成立的法人公司,以及合作社、有限责任合伙企业、名义常住单位和准公司等。

3. 准公司(Quasi-corporation)。

“准公司”包括两类非法人企业,一类是常住机构单位拥有的非法人企业,有编制国民核算账户的全套资料,像独立公司一样运营;一类是非常住单位拥有的非法人企业,由于长期或无限期在经济领土范围内从事显著规模的生产,被视同常住机构单位。

4. 非法人企业(Unincorporated enterprise)。

“非法人企业”是政府、为住户服务的非营利性机构和住户中无法作为准公司处理的生产活动。

注:表中除阴影部分外,均为“企业”。

摘要：本文对国民经济核算中有关机构单位、机构部门、产业部门等概念的界定和分类进行了梳理;并分类介绍了联合国《国民账户体系》与我国国民经济核算体系中与这些概念相关的一些标准的异同。