四川省政府性债务管理办法

四川省政府性债务管理办法（共13篇）

1.四川省政府性债务管理办法 篇一

广州市政府性债务管理办法

第一章 总则

第一条 为加强政府性债务管理，防范化解政府性债务风险，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)和广东省人民政府办公厅《关于严格控制地方政府新增债务的通知》(粤府办〔2007〕87号)、《转发省财政厅关于加强我省地方政府债务管理意见的通知》(粤府办〔2005〕50号)等有关法律、法规和规定，制定本办法。

第二条 本办法所称政府性债务，是指地方政府(含政府部门和机构)、经费补助事业单位、融资平台公司等(以下简称举债机构)直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目建设形成的债务。

公益性项目指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

政府性债务主要包括：

(一)直接债务，指举债机构直接举借、拖欠形成的债务，包括外国政府贷款、国际金融组织贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、国内金融组织借款等；

(二)担保债务，指举债机构以各种方式提供担保形成的债务，包括政府担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款等，不包括政府通过回购等信用支持担保、已计入融资平台公司等债务人直接债务的部分。

非公益性项目贷款不属于本办法所称的政府性债务。

对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，原则上不得再继续通过融资平台公司融资。

第三条 本市各级政府及其所属部门或单位举借、使用、偿还政府性债务适用本办法。

第四条 政府性债务管理实行统一领导、分级负责的办法。政府性债务的举借由市人民政府统一管理。各区、县级市人民政府负责本行政区域内政府性债务的具体管理工作。

财政、发展改革、审计、法制等部门按照“统一领导、归口管理、分工合作、各司其职”的工作原则，共同做好政府性债务的管理、监督工作。

财政部门负责政府性债务的日常管理和履行财政监督等职责。

发展改革部门负责政府性债务投资项目的项目审批、投资计划下达等投资管理工作。

审计部门负责对政府性债务进行审计监督。

法制部门负责政府性债务合同的审查。

第五条 举借政府性债务应遵循适度举债、注重实效、防范风险、明确责任的原则，做到“权、责、利”和“借、用、还”相统一。

第六条 建立监测政府性债务的指标体系和预警机制，运用负债率、财政债务率、财政偿债率等监测指标，设置警戒线，监控政府性债务规模和风险。

负债率，反映地区国民经济状况与政府性债务余额相适应的程度，表明单位地区生产总值所承担的政府性债务情况。即：负债率=政府性债务余额/地区生产总值，警戒线为10%。

财政债务率，反映地区当年可支配财力与政府性债务余额的比例。即：财政债务率=政府性债务余额/当年可支配财力，警戒线为100%。

财政偿债率，反映地区当年可支配财力所需支付当年政府性债务本息的比重。即：财政偿债率=当年政府性债务还本付息额/当年可支配财力，警戒线为20%。

凡负债率、财政债务率、财政偿债率中有一项指标超出警戒线，或者严重拖欠到期债务的地区，原则上不得举借新债。特殊情况需要举借新债的，须经市级财政部门审核后报市人民政府批准。

第二章 政府性债务计划的管理

第七条 政府性债务实行收支计划管理。政府性债务收支计划应当根据建设需要和承受能力，充分考虑地方经济社会发展状况和政府可支配财力。

政府性债务规模应当与国民经济发展状况和可支配财力相适应。各融资平台公司的负债规模应当与本公司的偿债能力相适应。

第八条 政府性债务收支计划由市本级政府性债务收支计划和各区、县级市政府性债务收支计划组成。市本级政府性债务收支计划由各部门、单位政府性债务项目收支计划组成。

举债机构举借政府性债务的，必须按照财政部门的要求编制部门(含所属单位，下同)、单位政府性债务项目收支计划。

第九条 政府性债务收支计划包括举借、偿还政府性债务计划和债务余额变动情况，按项目、债务类型反映举借和偿还政府性债务的情况，按债务类型反映偿还债务的资金来源、逾期债务处理等内容。对于新开工项目，每年年初由财政部门商发展改革、审计部门预留一定举债额度，对债务实行总量控制。

第十条 新开工政府性债务项目由发展改革部门按基本建设程序审批或核准后列入投

资计划，举债机构将经批准的投资项目的债务编入所属部门的政府性债务收支计划，报财政部门审批。

第十一条 各级财政部门负责审核、汇总和编制本级政府性债务收支计划，经同级政府常务会议审议批准后执行。

第十二条 经批准的区、县级市政府性债务收支计划须报市级财政部门备案。各区、县级市财政部门负责本级政府性债务收支计划的汇总工作，并于每年3月底前上报市级财政部门。

第十三条 举债机构必须在政府批准的计划内举借政府性债务。未按《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》(国办发〔2007〕64号)明确的项目开工建设条件完成项目前期工作，以及未列入城建固定资产投资计划、政府性债务计划和未经市人民政府批准的政府负债建设项目，不得进行项目招投标和开工建设。

第十四条 政府性债务收支计划经批准后确需调整的，应当按本办法有关规定重新审批。

第十五条 上级政府或者上级财政部门转贷、承诺的政府性债务，本级政府和同级财政部门应当签订还款承诺文件。

第三章 政府性债务的举借

第十六条 除按有关规定为使用外国政府贷款或者国际经济组织贷款进行转贷外，各级政府及其部门和机构不得作为政府性债务的担保人，也不得为其他经济组织担保。

第十七条 需举借政府性债务或提供担保的部门或单位，应向本级财政部门提出申请，经审核后报本级政府批准；各区、县级市举借政府性债务或提供担保后同时提交市级财政部门、审计部门备案。

第十八条 符合下列条件之一的，可以批准举借政府性债务或提供担保：

(一)市政道路、公共交通等基础设施建设项目；

(二)义务教育、基础科研、公共卫生、保障性安居工程等基本建设项目；

(三)按照国家有关规定需要由政府偿还的债务。

第十九条 有下列情形之一的，不予批准举借政府性债务或提供担保：

(一)债务偿还资金来源和责任没有落实的；

(二)举借或提供担保的政府性债务用于国家明令禁止项目的；

(三)政府性债务已超过警戒线的。

第二十条 申请举借政府性债务或提供担保的部门或单位，应向财政部门提供以下资料：

(一)举借政府性债务或提供担保申请书。申请书应载明项目名称、内容、具体用途，债务数额、期限、利率，偿还债务资金来源等事项。

(二)项目可行性研究报告或项目建议书。

(三)本部门或单位上一财务会计报表。

(四)财政部门要求提供的其他相关资料。

第二十一条 各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。不得以向银行和项目单位提供担保和承诺函等形式的文件作为项目贷款的信用支持。

第二十二条 财政部门对举借政府性债务或提供担保的审核工作应当在30个工作日内完成；情况复杂的，可延长20个工作日。

第二十三条 经批准的债务举借计划，举债机构在签订有关债务合同前，应由部门法制机构对债务合同进行审查；数额较大的，还应按规定报本级政府法制机构审查。法制机构应对债务合同的主体、担保情况、违约责任等条文规定的合法性和合理性进行审查。经审查的债务合同签订后10日内，举债机构应将合同副本抄报本级财政部门；各区、县级市举借政府性债务的，应同时将合同副本抄报市级财政部门。

第四章 政府性债务资金的使用

第二十四条 政府性债务资金不得用于经常性支出和竞争性项目建设。

第二十五条 政府性债务资金应当专款专用，举债机构应当将开户情况报主管部门及财政部门，接受主管部门和财政部门的监督。

第二十六条 使用政府性债务资金的项目，应实行项目法人责任制，项目法人对政府性债务资金的使用效益负责。需要进行招标和政府采购的，应严格执行《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》及其他有关规定。

第二十七条 举债机构应定期向同级财政部门报送使用政府性债务资金项目财务报告和政府性债务资金使用情况报告。

第二十八条 使用政府性债务资金的单位，在使用政府性债务资金项目交工验收合格30日内，向项目主管部门提交项目竣工报告。

第二十九条 举借政府性债务的部门或单位应严格按照批准的用途合理使用政府性债务资金，不得挪作他用。

第五章 政府性债务的偿还

第三十条 使用政府性债务资金的部门或单位为最终债务人，最终债务人应当按举借政府性债务时出具的承诺承担偿债责任；最终债务人的法定代表人为偿债责任人，对偿还政府性债务承担领导责任；最终债务人的上级主管机关为偿债监督责任人，对偿债责任人组织偿还政府性债务承担监督责任。

举债机构应当督促最终债务人按时偿还政府性债务，在最终债务人不能按时偿还债务时应当依法履行偿还责任。

第三十一条 各级政府要依照《广东省人民政府办公厅转发省财政厅关于加强我省地方政府债务管理意见的通知》(粤府办〔2005〕50号)规定，根据债务规模统筹安排偿债准备金，为偿还债务提供资金保障。

第三十二条 经本级政府批准需用财政资金偿还债务的，由财政部门列入财政预算。

财政部门根据需用财政资金偿还的政府性债务的规模和期限结构，合理安排偿债准备金。

融资平台公司等其他债务人对非财政性资金偿还的政府性债务要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

第六章 政府性债务的监督

第三十三条 各级财政、审计部门依法对政府性债务进行财政、审计的管理与监督。举债机构应当严格按照有关规定进行财务管理和会计核算，接受财政部门的监管；在审计部门的指导下建立健全内部审计制度，对资金使用进行内部审计。审计部门应当对项目进行抽审。

第三十四条 举债机构应当在每季度结束后20日内向同级财政部门报送政府性债务统计表，各区、县级市财政部门按照市级财政部门的要求报送季度、政府性债务统计情况等报表。

第三十五条 市级财政部门牵头会同市级审计、发展改革等部门，每年对全市政府性债务情况进行一次全面调查，及时掌握政府性债务资金使用的情况，向市政府提交债务分析报告，对可能产生风险的债项及时预警。

第三十六条 审计部门应按国家法律的规定，对政府性债务的举借、使用、偿还或提供担保等情况进行审计。

第三十七条 政府性债务的举借、使用、偿还或提供担保等情况列入领导干部经济责任

审计范围，其审计结果作为考核领导干部的依据。违法提供担保或贷款、违反规定使用以及骗取政府承贷或担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款和赠款的，依据《广州市政府部门行政首长财经责任问责试行办法》(穗府〔2008〕28号)、《广州市领导干部任期经济责任审计实施办法》(穗办〔2009〕2号)追究部门行政首长和相关负责人的责任。

第七章 法律责任

第三十八条 违反本办法规定，属于《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)所列违法行为的，依照该条例规定予以处罚或处分。

第三十九条 举债机构不按财政部门要求及时、如实报送有关政府性债务资料的，对相关部门或单位给予通报批评。

第四十条 不按规定程序私自举借政府性债务或提供担保的，对相关部门或单位给予通报批评；情节严重的，由监察机关或者任免机关对主管人员和其他责任人给予行政处分。

第四十一条 不按照批准的用途使用政府性债务资金的，对相关部门或单位给予通报批评；由监察机关或者任免机关对主管人员和其他责任人给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第八章 附则

第四十二条 国家和省对政府性债务管理另有规定的，从其规定。

第四十三条 本办法自发文之日起施行，有效期3年。

2.四川省政府性债务管理办法 篇二

政府债务是国家履行宏观调控职能、实现国家机器正常运转的重要资金来源,关乎着国家经济、政治和社会的全面发展。但若政府债务管理不善,则会制约国家经济社会的发展,增加政府债务风险,并可能引发债务危机和执政危机。因此,解决好政府债务问题,降低政府债务风险,规避政府债务危机和执政危机,已经成为衡量国家执政能力和治理能力的重要标准。

政府债务与政府债务管理,具有宏观性、预算性和强制性,能确保国家执政职能的实现。因此,不能为了规避政府债务危机而产生盲目消除政府债务的短视行为。世界范围内,几乎没有一个国家、一个地区主权政府能够提供政府职能履行所需要的全部资金,“零债务”难以确保国家职能的正常发挥。而财政支出的扩张和未来财政收入的不合理预期,会使得政府扩大举债规模和举债范围,加速债务膨胀,导致政府债务危机。

政府债务的管理有自身规律,如果管理不善,也会出现债务危机和执政危机,进而导致政府破产。目前,更应重视政府债务管理所引起的“蝴蝶效应”,诸如冰岛破产、美国汽车城底特律破产、塞浦路斯银行倒闭潮、欧美国家主权债务危机等,都是政府债务管理不当的实例。

我国实行不扩张的财政支出、财政预算缺口自身弥补等政策,使得政府债务水平总的保持在合理范围之内,并没有出现上述类似的债务危机和执政危机。当然,客观地讲,在中央统一部署、地方政府分权管理的债务模式下,我国政府债务管理模式还有待完善。地方政府债务管理容易出现舞弊,而主权债务的管理也因人民币升值、国际贸易摩擦等经济、政治原因而受到影响。所以,必须客观评价我国政府债务现状,建立政府债务风险预警机制。

二、政府债务披露与政府债务管理

(一)政府债务的内涵

政府债务是指中央政府和各级地方政府在执行宏观调控过程中,由于缺乏资金而向本部门内外所借的款项,即政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则来筹集财政资金的一种信用方式,是显性负债。除此以外,政府债务还包括政府担保的内外债、银行等金融机构的呆账坏账、企业拖欠养老金等隐性债务。

然而,传统显性债务、隐性债务的界限并不很明确,金融企业或地方政府的舞弊行为都可能人为模糊其界限,从而造成政府管理的重叠或盲区。从实践的情况来看,有的政府债务项目和风险能在预算报告中披露而为外部知晓,而有的则不能为外部知晓,因此基于债务的披露特征,把政府债务化为表内政府债务和表外政府债务,更有利于债务管理内容、风险、权责的划分和落实。

就偿债主体而言,政府债务应该是由中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大类债务所构成的一个债务体系,由于各类债务在主体、性质、对象、功能、途径以及危机应对等存在较大差异,必须严格区分。我国的政治体制不允许地方发行债券筹资,主权债务的发行权力在中央政府,加之地方政府债务的转移性,使得中央政府成为政府债务的偿债主体。由于政府债务主体和披露内容的特殊性,我国的预算会计体系难以对每一项债务都做出准确披露。诸如担保债务、社会养老金拖欠等或有性质的债务由于存在于预算报表披露之外,便形成表外政府债务。政府债务履行的基础是政府资源(主要是财政收入)和国家信誉两个方面。因此,只要涉及政府管理职能中的各类资金缺口或是欠款,都会导致政府资源的流出,从而成为政府债务。不过,这后一种债务在计算中往往反映为中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三者的总和。由此推导出政府债务的公式为:

(二)政府债务披露与管理

提高政府债务的使用效率,正确识别、评估和应对政府债务风险,确保政府债务在国家经济社会发展中发挥积极的作用,是完善政府债务管理机制的目标。为此:首先,以行政事业单位会计制度披露政府债务,并结合企业会计核算方法,借鉴“权责发生制”核算方法,正确核算政府债务。其次,坚持财政总预算和分预算统一的原则,将中央披露、核算和地方披露、核算统筹起来,加强中央对地方债务的管理和监督。再次,坚持统一性与差异性并存的原则,各类政府债务在来源、数额、性质和偿还方式等方面存在诸多差异,为了实现政府债务核算和信息披露的完整性和准确性,必须妥善处理这些差异。

政府债务管理,是以国家各级政府机构为执行主体,以相关法律规范为指引,以各类政府债务为对象,在多利益主体的参与下,协调完成政府债务举债、披露、化解等工作。在管理中,要对政府债务数额的增减变动、资金来源、资金形式、资金用途、核算时间等进行实时监控,详细记录各项财政收支预算情况,评价债务使用和偿还效率,并据此考核相关预算执行单位和责任人的业绩,充分发挥政府债务资金的最大社会福利功效,同时最大限度地降低政府债务风险,避免政府债务危机和执政危机。

三、我国政府债务风险预警体系的构建与评价

(一)我国政府债务状况调查

我国政府债务分为表内政府债务和表外政府债务,而CSMAR统计数据主要是反映预算报告中的中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三类政府债务,只是表内政府债务的近似数,实际上,还有许多表外政府债务难以统计,这就增加了我国政府债务管理难度。政府债务有关数据如表2、表3和表4所示:

从表2、表3、表4可以看出,1988 ~ 2011年说明我国政府债务呈明显上升趋势,显示我国政府债务偿还压力逐步增大,如图1 所示。同时说明,债务总数占GDP的比重在下降,基本维持在10%的水平,政府债务总体增长趋势和GDP的增长趋势保持相对稳定的状态,反映我国政府对债务的控制是有效的,如图2、图3和图4所示。

(二)政府债务风险预警模型的构建

政府债务管理的重点是对债务风险的准确评估和应对,为此应构建债务风险预警体系即债务风险模型,设计合理的财务指标体系和非财务指标体系,赋予每个指标不同的权重,综合衡量政府债务风险,实施债务管理绩效考核。本文构建的债务风险预警体系分为中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大模块,每一模块分别设置财务指标与非财务指标,其中财务指标又分为构成指标、偿债指标和变动指标三项,如表5所示:

在表5列示的各项指标中:1中央政府债务财务指标1 ~ 2 项用于评估债务构成状况,3 ~ 8 项用于评估债务偿还保障状况,9 ~ 11 项用于评估债务的可能变动状况。2地方政府债务财务指标1 ~ 2 项用于评估债务构成状况,3 ~ 8 项用于评估债务偿还保障状况,9 ~ 10 项用于评估债务的可能变动状况。3主权债务财务指标1 ~ 4 项用于评估债务构成状况,5 ~ 12项用于评估债务偿还保障状况,13 ~ 15项用于评估债务的可能变动状况。

表5中的非财务指标主要包括总体经济发展状况、政治状况、国际环境状况以及自然灾害、社会突发事件等难以量化却又对政府债务产生重要影响的指标。

有的研究模型在建立评价体系时,还根据研究目的对财务指标和非财务指标中的每一个具体指标项目设置不同的权重,以体现各个阶段经济社会发展的不同特征以及对债务的影响程度、变化趋势等,本文对此不做权重设置,直接评估我国政府最近阶段的债务状况。

(三)对我国政府债务风险的评价

根据表5 所构建的政府债务风险预警体系框架和国家统计局公布的2011年国民经济和社会发展状况有关统计数据,可对2011 年我国政府债务风险的总体状况做出较客观地评估,结果如表6所示。

从表6列示的政府债务风险评估结果看,目前我国的政府债务许多指标值都在正常值或可控范围值之内,因此出现债务危机的总体概率较小。但结合中央政府债务、地方政府债务和主权债务的总体规模、增长速度、占比指标来看,我国政府债务管理还存在一些突出问题,应作为今后政府债务管理工作的重点:

1. 债务披露内容方面。以上数据仅为表内政府债务的近似值,并没有完全披露我国政府债务的总体规模、构成状况、偿还风险等。我国政府债务包含的内容远不止于此,且未披露的内容比已披露内容更具有管理难度和隐蔽性,存在一定程度的政府债务风险披露缺口。

2. 政府债务规模方面。我国政府债务基数依然过大,增长较快,远远超过了同时期的GDP增长速度,2011年地方政府债务较2010 年增长20.78%,2011 年主权债务较2010年增长了26.6%,而同期GDP增长速度为9.2%。过快增长的债务数额会增加债务危机发生的概率,也会使中央和地方各级政府短期内面临着严重的偿债压力,对于经济的长远发展来说,还是具有制约作用的。

3. 政府债务分布和构成方面。我国政府债务分布不均匀,中央政府基本没有自发性债务(主权债务独立分析),每年的财政预算都为盈余,这说明中央政府可能存在闲置资金,也没有充分利用债务杠杆来实现融资需要,降低了利用债务资本的能力和资金的效率。财政盈余主要来源于税收收入,这对保障国家宏观调控职能的发挥的具有重要意义,但也说明我国政府债务管理中的资金来源方式较单一,扩宽融资渠道是亟待解决的问题。

4. 政府债务主体方面。我国地方政府债务和主权债务是近些年我国政府债务的主要部分,也是预防、评估和应对债务危机的重中之重。当前我国地方政府债务出现明显的地区差异,有的地方债务规模膨胀,有的地方难以自主融资,进而都会把危机转嫁到中央政府。当前欧盟国家出现了严重的主权债务危机,大量金融机构破产倒闭,我国在海外的投资和债权受到影响,进而影响了国际社会对我国主权债务的评级。

加之短期债务比例较高,短期内偿还外债的压力较大,国际贸易顺差优势下滑、外债占外汇储备的比例偏大,都会无形中增加我国政府债务危机和执政危机。

四、对我国政府债务管理的措施建议

我国政府债务目前虽无大的风险,但对上述问题仍不可轻视,务必提高警惕,强化政府债务管理。

1. 完善我国财政体系,实现预算约束的弹性化。政府债务主要是由于财政收支不平衡,为弥补赤字而产生的。要减少和化解已存在的政府债务,源头还在于财政收支。只有建立一整套科学、合理的财政收支核算体系,提高财政预算的合理性和可控性,逐步减少各种潜在的和现实的政府债务。同时,逐步实现预算约束的弹性化管理,减少预算约束的弹性,制止一些不合理的开支项目,以避免增债务的增加。同时合理支配财政收入,减轻政府债务偿还的压力。要整合中央财政收支和地方财政收支体系,明确中央债务和地方债务的关系,以科学合理的制度来逐步减少地方债务偿还压力向中央的转移,加强地方政府化解本级政府债务的自主性和有效性。

2. 加强中央财政对地方政府债务的管理。现阶段,我国地方有很大的债务管理自主权,但各级地方政府不同于一般的营利性企业,不能用市场规则去约束地方政府的举债行为,需要中央政府严格管理地方政府的举债行为,严格控制债务膨胀,稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定。国际经验表明,中央对地方政府债务进行有序管理、控制较严的国家,其地方财政就会健康运行,经济就会平稳增长,反之,整个经济社会发展就较为不平稳。除此之外,虽然我国外债这一块已经归口财政管理,但相关职能部门间还缺少统一的协调管理和相互监督,因此应在财政归口的基础上,设置专门的管理人员和监督人员,强化地方政府债务管理。

3. 对地方举债行为进行严格管控。加强政府债务管理,重点是要加强对政府债务源头的调控,即加强对地方政府举债行为的监控。现阶段,欧美等许多国家相继出现了政府债务危机,其应对债务危机的措施或多或少为我国政府债务管理提供了可借鉴的经验。我国现阶段的政府债务主要是改革开放后产生的,对政府债务的认识还比较浅,尚没有一套成熟的、专业化的理论对政府债务加以监控和管理,相对有效的方法就是从举债方式、债务用途、偿债资金等方面加以严格管理,逐步制定专门的法律法规来加以规范,严格审批程序,抬高自主债务行为的门槛,鼓励多种举债方式并存,保证债务资金来源的合理性和合法性,降低举债成本和债务风险。

4. 对政府债务管理实施必要的国家审计。政府债务运作和管理主体均是国家各级政府相关部门,这种权责同构化状况容易产生舞弊和腐败。因此,必须对政府债务管理工作进行审计监督,以确保政府债务工作的独立性、有效性和真实性。要以国家审计机关为审计主体,组成专门的审计机构,审计政府债务管理工作,为具体管理部门和人员工作的考核提供依据。通过审计,实时监督政府债务的增减变动、预算执行情况,稽核资金流向、流量,为预算制定的审核提供决策依据。

5. 提高地方政府债务信息披露的科学性和透明度。政府债务的管理不仅仅是政府的事,也是社会公众的事。鉴于政府债务的特殊性,政府债务管理的直接执行者只能是政府部门,但社会公众能对政府债务管理工作进行监督。在社会公众、相关专业机构、主管部门的监督下,无疑给政府债务的管理产生了内在的压力和动力。为了促使政府债务管理的有效性,发挥公民的监督职能,就必须提高政府债务信息披露的科学性和透明度,各项预算制度、报告、报表及相关政府债务信息,都应该向社会公开,接受社会监督和质问,才能体现债务信息的真实性和完整性,从而提高政府债务管理的效率。

3.论我国对地方政府性债务的管理 篇三

我国对地方政府性债务管理的历史沿革

我国地方政府举债历史悠久，在计划经济时期、改革开放初期和当前都具有不同的特点。梳理我国不同时期对地方政府性债务管理历史，对当前如何管理地方政府性债务具有借鉴价值。

在计划经济时期，财政体制具有“统收统支”的集权型特征，中央政府通过制度规定对地方政府实行严格管理。在这个时期，中央政府垄断着社会绝大多数资源，各级地方政府几乎没有可供自己支配的财力和财权，尽管中央政府为了发挥地方政府的积极性，实行过中央和地方之间的“比例分成，三年不变”体制（1958年）、“财政收支包干”体制（1971-1973年）等措施，甚至下放部分举债权，如在建国初期，我国曾尝试在一些地方发行地方债，这些地方债包括“东北生产建设折实公债”“地方经济建设折实公债”等；还出台过一些专门发行债务的规定，如1958年4月中央《关于发行地方公债的决定》，该决定允许省级政府在确有必要的时候，为筹集建设资金可发行地方建设公债。

从1979年开始，我国实行了以“放权让利”为特征的经济体制改革。由于我国传统的计划经济体制实质上是一种财政主导型经济，财政是整个经济体制的核心，所以这场以市场化为导向的改革是以财政改革为突破口的，改革内容集中体现在政府与企业分配关系以及中央和地方政府关系的调整等方面。从财政体制的变迁上看，最重要的变化在于财政体制由单一制向各种分权性的包干制转变。在这种相对统一的经济、财政政策下，对地方政府举债管理也比较严格。

1994年实施“分税制”后，伴随着事权下放，地方政府成为一个重要的经济发展主体和调控主体，担负了重要的经济发展职能。与此同时，出于财政收入规范化管理的目标，在财权的划分中，主要是侧重于税收收入资源的划分，而对于其他政府收入资源的划分仍然侧重于中央政府的统一调度，包括对地方政府举债的管理。1994年预算法、1995年担保法和1996年贷款通则等，这些规定都为控制地方政府实行预算赤字的債务融资提供了法律依据。现实中地方政府举债行为以各种面目出现，如地方政府的财政部门直接提供担保函或者宽慰函，通过各种融资平台公司进行贷款，通过单位或者企业借款或者发行债券等等，在客观上已经形成了地方政府的融资体系，对其管理，形式上严格，实质上松懈。

近年来，对地方政府性债务的管理措施逐渐加强，尤其是开展了两次政府性债务审计后，各级政府积极采取有效措施，完善相关制度，消化存量债务，严控增量债务，清理规范融资平台，取得了一定成效。地方政府性债务管理的制度更加完善，财政、金融监管部门和地方政府都相继出台了规范和加强债务管理文件，内容涉及完善国债和地方政府债券举借、偿还、使用和管理等。债务风险防范措施不断强化，通过建立风险预警机制、偿债准备金制度和财政奖补机制等措施化解存量债务。地方政府融资平台偿债能力有所增加，尤其是2010年国发[2010]19号文出台后，对地方政府融资平台进行清理规范，通过增加注册资本、注入优质资产和完善治理结构等，提高其资产质量和偿债能力。

加强地方政府性债务管理的对策

对于数量庞大的地方政府性债务和层出不穷的举债行为，如何进行规范和管理，使其走上良性发展轨道，是中央政府和地方政府面临的共同课题。从我国对地方政府债务管理的历程来看，已经积累了一定的经验，但若要应对日益复杂的形势变化，还需要借鉴国际先进经验和做法，通过制度创新来加强对地方政府债务进行规范和管理。

（一）通过制度创新完善财税管理体制，从根本上解决地方政府面临的财政困难问题，是对地方政府性债务加强管理的基础

无论是我国地方政府举债发展历程还是现实状况，举债的根本原因要么是事权过多，超过财力承受限度，要么是财力不足，收不抵支。要解决好这一问题，需要通过制度创新予以解决。针对地方政府事权过多的问题，需要通过制度创新明晰地方政府事权，建立起与其财力相匹配的事权体系，这单靠财政部门无法完成，需要各级政府全力协作，梳理各级政府事权，不得随意将事权上升、下降或者转移，这种制度创新是部门间、政府间博弈的过程，既需要通过顶层设计、全局部署，更需要包括财政部门在内的各部门通力合作，协调配合。针对地方政府财力不足的问题，需要逐步完善地方政府税收体系，调整各级政府间的财力划分和分配机制。统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源，进一步扩大地方税种，完善地方税体系，并使各级政府都有自己的主体税种，完善转移支付制度，加大对财政困难地区的支持。

（二）加强对地方政府性债务的管理，重点是对存量债务的风险管理和增量债务的规模控制

从国外对地方债务管理的经验来看，主要是从存量债务和增量债务这两方面下手。我国地方政府性债务要按照2014年国发[2014]43号文件要求，遵循“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”原则，建立起“借、管、用”相统一的地方政府性债务管理机制。对于存量债务，继续控制和化解债务风险，按照建立风险预警机制、风险应急处置机制和严肃财经纪律的要求，重在贯彻落实已经建立起的这些体制机制，真正在实践中发挥作用而不是流于形式，尤其是对于存在的新情况，如近期推出的地方政府债务置换，目的是为了解决地方政府性债务阳光化、融资期限和成本优化问题，需要进一步探索和完善。对于增量债务，通过建立规范运行的省级地方政府举债融资机制，明确融资范围和规范，并大力推行政府与社会资本合作模式，拓宽资金来源渠道，缓解政府资金压力，通过建立责任追究制度加强债务监管；严格执行地方政府性债务的规模控制和预算管理，债务增量要实行限额管理并严格执行报批制度，举债在遵循市场化原则前提下，举债程序和资金用途也都需要报批；将增量债务纳入预算管理，增加透明度和监管力度，等等。

（三）完善相关配套措施，建立起多元化的地方政府债务管理体系

继续完善地方党委政府领导干部考核体系，将地方政府性债务情况作为一个单独考核指标进行考核，既要关注存量债务的化解情况，要关注增量债务的投向、规模和结构等，尤其是相关制度规范的建设情况。将政府性债务纳入地方党委政府和部门领导人员经济责任审计，在经济责任审计的计划、方案、实施和报告等全过程都要对政府性债务的有关情况进行关注，不仅要注重问题导向，发现存在的问题和违法违规情况，更要注重制度建设，通过建章立制来解决根本性问题。继续与相关部门搞好协调配合完善相关制度，这些制度除了上述的考核制度和审计制度外，还需要建立起债务报告、债务公告、债务统计、债务风险等制度，这些制度建设需要财政、金融、审计、统计等部门的协调配合。

4.德国地方政府债务管理概况 篇四

2009-1-16

德国是一个三级政府结构的联邦制国家，其政府级次包括：联邦政府、16个州政府和12291个市政府。

一、政府间重要支出责任划分

德国联邦政府负责制定政府的各项政策，其中包括政府的支出政策。表1所示为德国政府间重要支出责任的划分。以教育为例，州政府承担所有学校的支出责任，中小学校的支出责任由州和市两级政府共同承担，市政府承担幼儿园等支出责任。

二、政府间收入划分

德国税收收入按照自有收入和共享收入在各级政府之间进行分配，主要税收是在三级政府之间进行分配的。如图1所示，2007年，德国税收收入为5020亿欧元，其中增值税和个人所得税合计数占税收总额的2／3，是德国的主要税种。

表2所示为德国的税收收入在三级政府之间的划分。以黑森州为例，假设纳税人缴纳100欧元的个人所得税，其中15欧元属于纳税人居住地的市政府，42.5欧元属于州政府，其余42.5欧元属于联邦政府。

德国州政府没有税收立法权，其收入主要来自共享税收入，包括个人所得税、增值税和公司所得税。

德国市级政府收入来源，主要包括以下几个方面。

1.自有税收收入(具有独立自主征税权)。市级政府可以根据各自情况自行制定自有税收收入政策，上级政府不加干预。自有税收收入主要包括地方贸易税和财产税。图2显示了德国西部和东部人均财产税负担情况，从图可见，德国西部人均财产税负担一直高于东部，其差距维持在40欧元左右。

2.共享税收入(主要包括个人所得税与增值税的固定比例分成)。联邦政府负责制定共享税收人政策。这点对东部来说具有重要意义。

3.转移支付、收费、贷款和其他收入。图3和图4分别显示了2007年德国西部和东部的市级政府收入结构。德国西部市级政府收入中，29%来自上级政府转移支付，而在东部地方政府这一比重高达56%，同时其自有收入只占到18%左右。东部市级政府对上级政府补助依赖性更强。

三、州和市政府财政平衡情况

图5显示，德国州政府财政状况在2007年之前一直处于赤字，直至2007年才开始有盈余。图6显示，1998～2000年市级政府略有盈余后，连续4年出现赤字，2006～2007年财政平衡状况有所改观，2007年有了较大盈余。

为降低各地区之间的财力不平衡，德国实行了颇有特色的横向均等化制度。经过横向转移支付后，最初仅拥有全国平均州级财力80%的州能够达到95%或者更高。增值税收入的75%按照人口数在各州间进行分配。经过第一次均等化后，每个州(包括财力较弱的州)都获得了全国平均州级财力的92%。第二次均等化称为“横向均等化”，由财力强州直接向弱州转移收入，这称为“团结原则”。第三次均等化由联邦政府实施，最后各州财力均达到全国平均州级财力的95%～99.5%，接近100%。当然德国的均等化制度也有其负面效应。如在巴伐利亚州，每1000名个人所得税纳税人仅需要3.8名税务人员管理，而其他州这一数字则为4.5～5.4名，显然横向均等化会产生不公平对待。因此，德国政府目前也进行一些改进，如财力较弱的州获得其他州的转移支付后，联邦政府拨付的转移支付会相应减少。

四、州和市政府债务概况

从德国各级政府债务比重来看，联邦政府债务占比最大，州政府次之，市政府债务占比相对较低，2006年所占比重仅约7%，如图7所示。

德国州政府运用多种信用工具举债，如州债券、“兰德债券”(面值5亿欧元的债券集合)、DEPFA银行贷款、储蓄银行及其州清算银行贷款等。州政府信用等级由国际机构评估，结果均为AAA级。市级政府则主要依靠金融机构贷款举债(占比通常超过90%)，如图8所示。以德国复兴信贷银行为例，当面对环境问题时，可以给市政当局提供比较廉价的贷款。

公共部门银行(主要包括州立银行和储蓄银行)是德国州和市政府举债的重要应债来源，也是其重要特色。在德国，一般较大的市都有储蓄银行，市政府是其主要股东。州立银行一般充当本州储蓄银行的清算中心，所在州政府是其控股股东。此外，州立银行还负责为州或联邦政府项目进行筹资，以及为州政府管理公共基金等。德国州立银行和储蓄银行都是公共部门银行，在具有盈利性的同时也承担着一定的社会责任。如储蓄银行可能会支持当地的小足球队，但欧盟认为德国这样的做法降低了这些金融机构的市场化程度。

第二次世界大战后，德国公共部门银行为德国经济复苏和发展起到了重要推动作用，特别是在政府担保的前提下，企业融资成本大大降低，因此更受到中小企业的欢迎。根据德国联邦银行统计，2003年上半年，在全部信贷份额中，公共部门银行占35%，私有商业银行占27%，合作银行占26%。在吸收储蓄存款份额中，合作银行占51.8%，公共部门银行占32.6%，私有商业银行占15.5%。

然而，由于其与政府固有的紧密联系，公共部门银行也日益暴露出一些问题。公有产权特征导致政府对公共部门银行存在担保，这种担保一方面对其他银行带来不公平竞争，另一方面诱使一些州立银行和储蓄银行追求高风险高收益，形成严重道德风险。

同时，欧洲经济融合过程中，德国私有商业银行向欧盟提出申诉，要求德国政府取消对公共部门银行的担保。德国政府为保护中小企业利益，一直拒绝欧盟要求，双方自1996年以来争执不休。经过长达数年的拉锯战，欧盟和德国终于就德国公共部门银行政府担保问题达成妥协，德国政府于2005年7月前逐步取消对公共部门银行的政府担保。失去国家担保后，公共部门银行不能再以较低成本筹集资金，原有业务模式受到影响，被迫进行较大改革。多数州立银行、储蓄银行打破原有经营界限，进行多元化经营，同时积极开拓国外市场。

五、州和市政府债务风险管理

(一)纵向控制。

德国州和市政府债务管理体有较强的纵向控制特征。

联邦《宪法》第115条中明确规定了对政府举债要求：“政府债务收入不得超过预算草案中的投资性支出；扭转宏观经济失衡时允许例外。有关政府举债的详细规定必须由联邦立法。”

在地方均衡制度下，州能够独立确定市政府举债额度，因此，控制市政府举债规模的法律规定在各州不同。

市政府必须向联邦财政部或其相应的地区机构提交预算。这进一步提高了地方预算的透明度，也有利于上级政府对地方财政实施早期预警。极端情况下，当某市政当局出现财政困难时，财政部会拒绝批准该市的预算申请，该市将预算修改后重新提交。此外当市政府面临财政困难时，州政府须帮助市政府弥补债务缺口，避免市政府破产。

(二)横向控制。

除联邦和州自上而下的纵向控制之外，市政府各部门之间也在地方债务管理上形成横向制衡。地方预算部门与市政会议(市长)相互独立。市长支出必须经市政会议授权并通过地方预算部门执行，未经市政会议或市长许可，地方预算部门不得改变资金用途。在每个预算结束后4个月内，地方市政会议(市长)必须完成财务报告，并提交给地方议会和地方审计办公室。同级审计办公室监察所有预算数据，并对市政财政状况出具审计意见。地方议会有权看到任一任一预算项目详细情况。

作者：财政部预算司 来源：《经济研究参考》2008年第62F-6期

5.四川省政府性债务管理办法 篇五

为了切实加强我镇政府性债务的和

三公

经费管理，防范和化解政府债务的风险，有效控制

三公经费

。黄钟镇根据贵局《关于展开乡镇、中小学公务经费和债务管理专项检查的通知》精神。镇党委、政府高度重视，立即行动，于xx年年7月10日召开专题会进行安排部署，认真细致地展开自查工作。现将今年1至6月的债务和

三公

经费的支出自查情况报告以下：

一、债务情况

我镇由于历史缘由构成了严重的高额负债，制约了当前农村经济发展，影响了社会稳定和乡财政困难。截止xx年年12月我镇的债务余额为5985万元，xx年年1至6月余额为7163万元。新增额1178万元，支付黄中公路

7.17

水毁工程欠款130万元、黄长路抢险工程53万元、冉家坝新农村建设工程款40万元、吴家沟村级阵地建设12万元，截止xx年年6月31日，银行结存109万元，依照上级的唆使和要求，党委政府结合我镇实际情况，主要采取了以下主要措施：

1.落实专人，规范管理。由于我镇政府性债务构成时间跨度长、额度大。镇党委、政府高度重视债务管理，始终坚持严格规范管理。我们依照市委、市政府和相干主管部分的文件精神的要求，镇党委、政府安排落实专人进行债务业务的管理，制定实行票据、款、公章分离的债务管理运行管理机制，杜尽管理漏洞，要求天天扎帐，并做好当天债务的明细账，同时对还款实行提早一个月预定计划，便于安排资金张罗，严格执行新增社会借款按报批程序报批的债务管理规定，坚持借款先申请，同意后再借款还款。单笔还款1万元以上的社会借款支出均实行转账支付，无违规举债行为。

熟悉到位，责任明确。始终充分熟悉到加强债务管理的重要性和紧急性，牢固建立清偿务风险意识，切实推动债务管理，增强公共财政保障力。充分熟悉到消化乡镇债务是乡镇本身的责任。明确政府是责任主体，各级干部都是具体责任人，做好稳控，确保债务秩序正常当仁不让。通过努力采取各种措施加强债务管理，确保债务运行有序安全。

6.四川省政府性债务管理办法 篇六

第一条 为了规范政府采购合同签订和履约验收管理，依据《四川省政府采购管理暂行办法》和财政部《政府采购运行规程暂行规定》，制 定本办法。

第二条 政府采购项目在确定中标供应商30日之内均应签订合同。政府采购合同订立后7日内，采购机关应当将合同副本报政府采购主管机构备案。

第三条 政府采购合同是政府采购履约和验收的依据。采购机关不得向中标供应商提出任何不合理要求，不得私下订立背离合同实质性内容的协议。政府采购合同依法签订后，合同当事人（甲乙方）应当按照合同约定履行各自义务，任何一方不得自行变更或者解除合同。

第四条 供应商不得采取转包方式履行政府采购合同。工程项目合同约定可以分包的，应当按照合同规定的条件、内容及方式进行；合同未约定分包的，供应商如采取分包方式履行合同的，应当经采购机关同意，并于分包前10天向采购机关提供所有与该合同有关的全部分包合同。

第五条 在合同履约过程中，需要变更有关条款时，合同当事人应当协商一致。采购合同变更时如原合同金额超过了预算额度，应当报同级政府采购主管机构批准。采购合同中止，应当报同级政府采购主管机构备案。

第六条 采购机关应按照本规定，组织验收人员对政府采购合同的履约结果进行验收，以确定货物、工程或服务符合合同的要求。

第七条 验收人员应由采购机关代表和技术专家组成，但采购金额较小的除外。直接参与该项政府采购的主要责任人不得作为验收主要负责人。政府采购主管机构不得参加合同履行验收。

第八条 货物、工程和服务的验收按照谁采购谁组织验收的原则：属于分散采购方式的，由各采购单位按照合同约定自行验收；属于集中采购方式的，由集中采购机关按照合同约定组织验收。

第九条 验收过程应当制作验收备忘录，参与人员应当分别签署验收意见。

第十条 验收结果不符合合同约定的，应当通知供应商限期达到合同约定的要求。给采购机关造成损失的，供应商应当承担赔偿责任。验收结果与采购合同约定不完全符合，但不影响安全、使用要求和功能，而且要改变确有困难的，经协商一致并经政府采购主管机构批准后可作价接受。

第十一条 如有必要，可以委托具有法定资格的中介机构进行鉴定和验收。

第十二条 验收结束后，验收主要负责人应当在采购验收书上签署验收小组的验收意见。属于集中采购项目的验收意见，报政府采购主管机构备案。

第十二条 采购验收书是财政部门支付价款的必要文件。

第十三条 在采购合同履约和验收过程中，如发生争议，按《合同法》和相关法律执行。

第十四条 本办法自发布之日起施行。

第十五条 本办法由省财政厅负责解释。

7.四川省政府性债务管理办法 篇七

一、美国地方政府性债务风险管理模式

美国是典型的联邦制国家, 实行三级财政体制, 即联邦财政、州财政和地方财政。三级财政各有其独立的财税制度和法律, 各自编制审批和执行本级预算。除了联邦政府可以发行公债外, 州和地方政府也可以发行州地政府公债筹措一部分财政资金。从地方政府债务风险管理角度看, 美国政府强调加强监管是防止债务风险的首要手段。此外, 美国发达的地方政府债券市场已成为防范地方政府债务风险的有力保障。

1. 健全的市政债券投融资体制

市政债券是美国地方基础设施融资的重要工具, 目前己形成一套严密的债券风险防范管理体系, 对地方政府债务管理有着重要的意义。一方面, 美国对市政债券发行规模有所限制。大多针对一般责任债券, 控制指标主要有:负债率、债务率和资产负债率等。如债务率 (州及州以下地方政府债务余额/州及州以下地方政府年度总收入) 为90%—120%, 负债率 (州政府债务余额/州内生产总值) 在13%—16%之间。为防止州地政府债券的规模过大, 超过州地政府财政的承受能力, 州地政府债券往往还需要一些财政制度的约束, 如举债限制、平衡预算的要求和对支出与收入的各种特殊限制。另一方面, 随着时间的推移, 美国债券市场形成了三大机制。一是信息披露制度。美国证券交易委员会于1995年采用了新的市场交易披露原则, 要求市政债券发行人和使用人及时、定期地更新披露信息。二是信用评级制度。美国地方政府在发行债券之前, 必须经认可的信用评级公司对其债务偿还能力以及付息的意愿程度进行审核, 并出具债券的信用评级。三是债券保险制度。通过保险公司参与, 对市政债券风险进行转嫁, 由保险公司承担债券发行和运营过程中的违约风险。

2. 建立地方政府债务风险预警机制

美国俄亥俄州的“地方财政监控计划”体系已成为加强地方政府债务风险预警、防范债务风险的重要措施。该州模式是将地方政府债务与地方财政情况联系起来。州审计局通过对地方政府进行财政审查, 以三类财政指标确定地方政府的债务水平是否进入了接近紧急的状态, 债务风险高的地方政府有审计局宣布进入“预警名单”, 并对其地方财政进行监视。在州审计局确定高风险情况不再存在并宣布从“预警名单”中将其取消前, 该监控程序将一直有效。如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化, 并达到了“财政危机”的程度, 则该地方政府将被从“预警名单”移至“危机名单”。州审计局认为这种预警系统能够有效地促进地方政府改善其财政管理, 同时又使得州政府能够及时地为这些地方政府提供顾问服务。

二、日本地方政府性债务风险管理模式

日本是一个单一制国家, 地方政府债务管理以行政控制为主, 通过严格的地方政府债务计划与协商制度实现地方政府债务精细化管理。

1. 地方债实行计划管理

日本中央政府 (主要由大藏省和自治省) 每年都要编制地方债计划, 这个编制计划的内容包括发行总额、各种债券的用途、发行方式等, 并与“地方政府财政计划”同时拟定。虽然地方债计划只作为参考资料提交国会, 不属于国会审决议的对象, 没有法律依据, 无强制执行的效力, 但由于中央政府对地方政府财力控制权很大, 地方债主要购买主体是中央政府资金和公库资金, 而且地方债计划是由大藏大臣和自治大臣协商制定的, 自治大臣在审批各地方政府的发债申请时, 将以该计划作为计划管理的依据。

2. 地方债发行协商制度

从2006财年起, 基于分权化改革, 地方债发行由严格的审批制转变为协商制。在协商制下, 地方政府举债首先须经地方议会批准, 然后与中央政府就有关问题进行协商, 总务大臣审核地方政府的财政状况及债务的安全程度以确保地方政府债务的安全性。地方政府的财政状况满足一定条件下可直接举债, 无须总务省批准, 但如果相关指标超过一定限额, 则须经总务省批准后才可举债。实际偿债率超过18%, 则须经过中央政府的审批而不仅仅是向中央政府告知和咨询才可以举债。在18%~25%之间, 首先起草债务管理计划, 如果计划可行, 总务省依据提前公布的一般规则批准其举债;介于25%~35%之间, 将限制债务资金用于非指定项目;超过35%, 则限制向公共住房、教育和福利设施建设融资。地方公债计划与协议审批制度相互配合, 既防止地方公债的膨胀又可以指导了地方公债资金的用途, 对于协调地方政府与中央政府的步调, 实施经济社会政策有着重要的意义。但政府过多的干预也存在着弊端, 目前日本地方政府的债务管理也在进行着改革, 比如审批制向协议制的转变, 资金来源的多样化以及利率决定市场化等。

三、几点启示

目前, 我国地方政府债务缺乏统一的管理体系和风险防范机制, 必须尽早从体制和机制上完善地方债务管理, 将债务风险防范在可控范围内。美日两国的地方政府债务管理经验, 对我国具有诸多借鉴意义。

1. 建立债务风险预警机制

地方政府债务风险预警机制通过对地方政府财政运行过程中的各项财政支出活动进行监督和监测, 在地方政府债务风险增大到一定程度时发出警报, 从而实现把政府债务风险降低到比较安全的程度。因此, 在我国各个层次政府性债务风险较大的情况下, 建立地方政府债务风险预警体系可以化解地方政府债务风险, 其实施进程如图1所示。

2. 健全债务信息公开披露制度

披露的内容需要全面反映地方政府的债务状况, 既要反映政府债务收入及其结构分布 (包括显性债务和隐性债务) 、债务担保情况、债务使用情况、债务还本付息及延期情况、债务未来状况的发展预测等, 还应及时报告有关地方政府偿债能力和债务活动的信息, 如地方金融资产及其经营情况、公共设施的收费管理与运行情况、社会保险等基金的运营情况等。此外, 在披露形式上不仅要包括下级政府对上级政府和对人大的披露, 最重要的是要通过多种形式适度向社会公众披露地方政府债务情况, 使人民大众成为真正的知情人。

3. 加强中央对地方政府投融资的统一管理

中央政府必须加强对地方政府融资的统一控制, 通过在中央设立专门的机构 (如地方借款委员会) 统一负责对地方政府融资的监管。根据地方政府的债务余额和财力状况等因素, 充分论证举债的必要性, 举债的资金、投向主要目的是为了满足提供充足公共服务的职能。在此基础上, 对地方经济社会的发展规划实行严格的审批制度, 增强执行刚性, 一经审批不得随意改变。本届政府只能按照规划的设计要求来组织实施投资建设, 以便控制过度投资、超前投资和与规划不符的项目投资, 同时加强对地方政府每年的融资额度执行情况的监督。

4. 加强地方政府债券信用监管

中央政府应督促地方政府在发行地方债券时控制好债券量, 并与此同时采取一系列措施减少地方债券的违约风险。一方面, 中央政府必须对地方债券的发行有所规范和限制, 根据各地方的财政的实际情况规定地方政府债券的发行规模, 并对具体的债务指标制定上线额度, 地方政府债券发行均不得超过指标上线。明确相关责任人的责任, 避免出现“上代负债、下代违约”的结果。另一方面针对地方债券发行、流通、交易等各个操作环节中容易引起信用风险的环节进行密切关注, 从严定法。规范地方债券的各个操作环节, 可确保债券运作的安全性, 进而有效降低信用风险的发生。借鉴美国市政债券管理的经验, 制定相关法律法规, 有效约束和调节地方债券发行、交易等环节运行。

参考文献

[1]马苏南, 吉伦奇.我国地方政府债务的国际经验与启示[J].时代金融, 2010, (8) .

[2]董彦岭, 刘青.国外地方政府债务管理模式:比较与借鉴[J].中共青岛市委党校.青岛行政学院学报, 2010, (4) .

[3]张成.基于化解我国地方政府债务风险管理的研究[J].改革与开放, 2011, (3) .

[4]马晓茹.地方政府债务风险及其防范措施分析[J].经营管理者, 2011, (16) .

8.四川省政府性债务管理办法 篇八

关键词：新疆兵团农牧团；政府性债务；规范

近年来，新疆生产建设兵团各农牧团场为加快推进“三化建设”进程，通过向金融机构举借贷款等方式筹集建设资金，加大团场城镇基础设施、工业园区、交通设施、保障性安居工程、重大水利等重点项目投资，有力地促进了团场经济和社会快速发展。在加大举借地方政府性债务的同时，也带来了团场财政财务风险。如何规范和加强政府性债务管理，有效防范财政财务风险，已成为目前农牧团场及上级相关部门进一步研究和规范的问题。

一、农牧团场近年来政府性债务增加的成因

就目前农牧团场政府性债务的总体来看，债务规模在逐年增加，财政财务风险也在逐步扩大。究其原因有以下三个方面：

（一）“三化建设”投入量大。近年来，各农牧团场着力构建以城镇化为载体、新型工业化为支撑、农业现代化为基础的具有兵团特色的发展格局。“三化建设”的投入加大，形成了较大一部分债务。

（二）民生保障力度增加。随着国家加大对社会保障资金的投入，农牧团场对保障房建设的垫资、各类民生项目的配套资金越来越多，诸多的资金缺口都是通过举借债务，增加了团场债务规模。

（三）工业园区建设扩大。为积极招商引资，农牧团场普遍加大了工业园区建设的前期投入力度，尤其是“三通一平”等基础设施投入，团场预算内资金难以承担，只能通过负债的形式解决，形成了较大的政府性债务。

二、目前团场政府性债务管理中存在的问题

（一）政府性债务资金使用混乱。目前农牧团场举借很大一部分都是通过当地商业银行贷款，用途多为储备农资、农产品兑现等，资金全部用在了基础性建设方面，贷款期限短，成本较高，团场负担加重。由于贷款用途不清晰，很多用于民生、社会性建设项目的资金得不到上级部门化解债务的政策支持，造成团场资金匮乏，阻碍了经济和社会发展，偿债能力逐步下降。

（二）预算约束不强，债务资金使用不透明。由于诸多原因，很多团场预算管理缺乏刚性约束力，存在一定的随意和多变性。在预算执行过程中忽视了对债务预算的控制，造成隐性“赤字财政”，导致负债规模越滚越大。由于债务资金的使用未纳入团场财政预算管理，没有通过职工代表大会来安排使用，有的甚至不履行“三重一大”议事规则，债务资金使用的透明度不高，缺乏外界监督，资金使用存在一定风险。

（三）偿债机制不够完善。由于农牧团场收入来源单一，资金的缺乏程度较高，对举债的积极性很高，但未建立科学完善的偿债机制，除以贷还贷的方式外没有其他更科学和有效的偿债方法，对拖欠的工程款更不能及时纳入偿债计划，且偿债资金的来源不确定性因素较多，无法及时化解债务余额，造成债务总额逐年增长。

（四）项目规划与经济发展水平不匹配。农牧团场在对本单位的中长期规划时没有充分考虑团场自身经济发展水平和收入规模，只注重对规划期内团场社会发展需要建设和投资的项目进行规划、设计和安排，没能从“量入为出”和“适度举借”的原则出发，制定与团场经济发展相适应的总体规划。

（五）对政府性债务内部管理制度不够完善。农牧团场在政府性债务的管理方面，缺少一整套债务举借、使用、偿还和担保等内容的管理细则，未能全方位管理债务；目前各团场对政府性债务的风险评估、预警和应急处置机制的规定尚处于空白状态，加之各团场的经济发展水平相差甚远，产生出不同类型的政府性债务，由兵团制定统一的风险评估、预警和应急处置机制很难全面约束团场的所有债务行为。

三、进一步规范农牧团场政府性债务管理的措施

要规范和加强农牧团场政府性债务的管理，应解决好以下几方面的问题。

（一）解决好存量债务处理问题。

1.对团场本级和各企事业单位举借的债务，应当由政府偿还的债务，报经上级部门确认为历史性政府债务，相应纳入专项债务，等待国家财政及上级部门化解。

2.对甄别后需财政性资金偿还的政府性债务，列入本级年度财政预算和部门预算，通过公共财政预算、国有资产经营收益、其他资金等多渠道安排偿债资金。

3.纳入预算管理的政府存量债务，可申请相应的贷款进行置换，以优化期限结构，降低利息负担。对中央出台的重大政策措施，如棚户区改造等形成的政府性债务，单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。

4.落实好目前在建项目的后续资金，统筹各类资金，优先保障项目续建和收尾工作。符合国家有关规定的在建项目，继续按原协议融资贷款；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应尽可能缩小建设规模，无法更改建设规模的暂时按原办法执行。

（二）解决好规范举债问题。

1.明确农牧团场举借政府性债务的权限与主体。农牧团场政府性债务的举借、使用、偿还或者提供担保，应统一由兵师融资平台公司承办。团场本级及所属企事业单位不得以任何形式直接举借或者提供任何形式的直接担保。团场也不得以学校、医院等公益性资产作为资本注入融资平台公司，不得以向银行或项目单位提供担保和承诺等形式的文件作为项目单位的信用支持。

2.控制农牧团场政府性债务的规模。在举债规模上，严格执行上级部门对团场政府性债务规模的限额管理，坚决制止违法违规和超规模举债。

3.明确农牧团场举借政府性债务的范围。农牧团场举债应符合兵团“三化”建设、信息化和民生建设等项目，主要包括：城镇基础设施建设，兵团支持的新型工业、产业园区和开发区等方面的基础设施建设，基础科研、教育、公益性、保障性安居工程的基本建设项目，商贸流通服务业基础设施建设，兵团农业现代化基础设施建设，水利、公路及其他兵师本级确定的重点项目，等等。

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（三）解决好用好管好政府性债务问题。

1.规范使用政府性债务。严格限定政府举债程序和资金用途，政府性债务的使用应坚持“谁受益，谁偿还；谁主管，谁负责”原则，使用单位严格按照贷款批准的用途合理使用，不得挪用到其他项目建设中，更不得用于经常性支出和平衡财政预算，严格限制用于竞争性项目的建设，实现“借、用、还”相统一。

2.政府性债务使用应实行项目法人责任制。政府性债务资金实行项目管理，专款专用、专账核算，以确保资金的安全完整。使用政府性债务的项目，实行项目法人责任制，项目法人对政府性债务资金的使用负责。

3.政府性债务的管理应遵循的原则。政府性债务管理应遵循“统一领导，分类管理，分级负责”以及“责权利和借用还”相统一的原则；在政府性债务的操作过程中，应遵循“适度举债、量力而行、防范风险、统筹规划、程序规范、注重实效”的原则。

4.对政府性债务实行预决算制度。对各政府部门、单位筹集使用，以及公益性项目建设支出使用的债务资金，统一编入公共财政预算管理，经职工代表大会审议通过后，由财政统筹安排支出预算，并每年足额安排偿债资金预算；对于融资平台公司贷款，以及其他国有企业贷款，要区别情况按照资金用途，逐步纳入财政管理。

5.政府性债务管理应建立债务预警机制。根据农牧团场经济发展水平、财政财务状况、债务规模等情况建立监测政府性债务指标体系，要制订防范和化解政府性债务风险的应急预案，健全风险处置机制和责任追究机制，确保政府性债务风险的有效应对和合理处置。出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。

6.政府性债务管理应实行绩效评价制度。对使用政府性债务的项目，必须在项目完工后向财政财务、审计和融资平台公司提交项目完工报告，并及时完成竣工决算的编制、竣工验收和资产移交手续。农牧团场针对项目可采取自评、委托第三方或兵师财政财务部门组织考评、抽评的方式，根据可行性研究报告、项目建设时间、投资使用情况、经济效益、社会效益和环境效益进行绩效评价，结果作为下一年度政府性债务预算批准的重要因素，对评价结果为差的，应缩减下年度债务的借入规模。

7.加强对融资平台公司管理。应进一步分清政府与市场的边界，认真做好融资平台公司债务的管理工作，提升融资平台公司的融资能力和资金运作效益，降低偿债风险，有效缓解政府偿债压力。

（四）解决好偿还政府性债务问题。

1.提高团场经济实力，增强团场偿债能力。化解团场政府性债务，解决当前支出需求与财政收入矛盾的突出问题，最根本还是在于推动团场经济的快速发展，培植强劲的经济增长点，从而增加团场收入，提高债务偿付能力和抵御风险的能力。

2.制定偿债计划，清理逾期债务。严格控制新增项目的举债和欠债规模，对逾期债务进行有计划的清理、偿还，对未到期债务，严格执行偿债准备金制度，做到按时、足额偿还到期债务。

3.明确政府性债务的偿还主体。按照“分级负责、谁借谁还、风险自担”的原则，应由企事业单位承担的债务，由团相关部门积极督促债务主体筹措资金，按期偿还债务，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任。应由团场本级承担的债务，由团发改和财务部门尽可能申请上级化解或项目资金解决，同时列入年度债务预算。

（五）解决好加强和完善政府性债务的监督问题。

建立有效的政府性债务监督体制，将政府融资引导到阳光下，密切监管政府性债务资金的动向；通过网络建立《地方政府性债务管理系统》对债务数据进行实时监控、动态预警；加强对地方政府性债务的专项审计，把债务资金的使用、偿还情况作为考核领导干部业绩的一项重要指标；从源头控制，组织财政、发改、建设、审计等部门联合规范基本建设项目的调整、追加审批程序，从严控制投资预算；将政府债务规模、债务风险指标等纳入地方政府绩效考核范围。

（六）适度推进团场“三化”建设，从严控制新负债。

1.从严控制团场基础设施投资规模，做到量力而行搞建设，严禁投资“形象工程”和 “政绩工程”。加强团场建设规划管理，做到科学、民主和集体决策，杜绝各自为政、重复建设，细化团场建设项目、投资规模和偿还本息计划，优先保障在建、续建项目实施。

2.严格控制新上项目，团场投资的公益性项目和基础设施项目，无经费来源的一律停建或缓建，不能超财力搞建设。要加强新项目的工程招投标、工程量计量、调整及工程付款、工程审批结算等重点环节的管理和监督，把举债建设支出掌握在可控的预算和规则范围内，形成团场投资资金“借得来”、“用得好”、“管得住”、“还得起”的良性举债格局。

（作者单位：新疆伊宁县第四师七十团（中心团场）财务科）

责任编辑：欣闻

9.四川省政府性债务管理办法 篇九

四川省人民政府令第１７３号

《四川省城市房屋拆迁补偿评估管理办法》已经２００３年５月２６日四川省人民政府第９次常务会议通过，现予发布，自２００３年８月１日起施行。

 省长：张中伟

二ＯＯ三年六月十七日

第一条为规范城市房屋拆迁补偿评估行为，维护拆迁当事人的合法权益，保障房屋拆迁的顺利进行，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》，结合四川省实际，制定本办法。

第二条在四川省城市规划区国有土地上拆迁房屋（以下简称城市房屋拆迁），其补偿评估活动应当遵守本办法。拆迁当事人对被拆迁房屋补偿金额和安置房屋价格达成协议的，可以不进行评估。第三条省建设行政主管部门对全省城市房屋拆迁补偿评估工作实施监督管理。

市（州）、县级人民政府负责管理城市房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内城市房屋拆迁补偿评估工作实施监督管理。

第四条城市房屋拆迁补偿评估，由取得房地产价格评估资格的机构（以下简称估价机构）进行；设区城市建成区范围内的城市房屋拆迁补偿评估，由取得三级以上房地产价格评估资格等级的估价机构进行。取得二级以上房地产价格评估资格等级的估价机构可以在全省范围内从事城市房屋拆迁补偿评估业务。第五条城市房屋拆迁补偿评估，分为分类评估和分户评估。成片拆迁和集中安置的，一般应先进行分类评估。分类评估是指估价机构根据被拆迁房屋和安置房屋的区位、用途、结构等类型及环境、设施配套等因素进行的每层房屋的房地产市场平均价格的评估。

分户评估是指估价机构根据被拆迁房屋和安置房屋的区位、结构、用途、建筑面积、成新、朝向、楼层、装修、环境、设施配套等因素按户进行的评估。

第六条实行分类评估的，按以下规定进行：

拆迁人取得房屋拆迁许可证后，应当在县以上报纸、电视上以公告方式邀请估价机构报名申请参与项目评估，估价机构应当将其报名申请同时抄报房屋拆迁管理部门。拆迁人应当在房屋拆迁动员会上如实介绍全部报名的估价机构的情况，并在房屋拆迁管理部门的监督下当场以抽签方式确定估价机构；拆迁规模较小或者拆迁户数较少的，拆迁人也可与被拆迁人共同协商确定估价机构，协商不成的，当场以抽签方式确定估价机构。

报名参与该项评估业务的估价机构只有一户或者无估价机构报名参与该项评估业务时，由房屋拆迁管理部门指定两户以上估价机构参加抽签，当场以抽签方式确定估价机构。

估价机构确定后，拆迁人应当与估价机构签订评估委托合同，并按照国家有关规定支付评估费用。

第七条拆迁规模较小、零星安置或者有特殊情形的，可以直接实行分户评估。由拆迁人与被拆迁人共同协商确定或者抽签确定估价机构。由拆迁人与估价机构签订委托评估合同，并承担评估费用。

拆迁人与被拆迁人根据分类评估结果经协商达不成补偿安置协议的，可以要求分户评估。由拆迁人与被拆迁人共同协商确定或者抽签确定估价机构。由要求方与估价机构签订委托评估合同，并承担评估费用。

第八条抽签或者协商确定估价机构必须坚持公开、公正原则。严禁拆迁人、房屋拆迁管理部门、估价机构采取串通、暗箱操作等不正当方式确定估价机构。

第九条估价机构或者估价人员是拆迁当事人，或者与拆迁当事人有利害关系的，应当回避。拆迁当事人提出的回避申请符合回避要求的，房屋拆迁管理部门应当要求回避。

第十条估价机构接受委托后应当自行完成评估业务，不得将受委托的评估业务转让、变相转让或者再委托。第十一条房屋拆迁许可证颁发后，拆迁当事人应当在３０日内确定估价机构。城市房屋拆迁（含期房安置）补偿的评估时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日；拆迁规模大，分期分段实施超过１２个月的，以每期（段）房屋拆迁动员会召开之日为评估时点。

第十二条估价机构进场评估前，应当向拆迁当事人公布评估工作安排。拆迁当事人应当支持、配合估价机构开展评估工作。第十三条估价机构及其估价人员应当严格执行国家房地产估价规范，客观、公正地进行评估。评估应当从市场比较法、收益法、成本法等方法中选用两种以上进行，并对其评估结果加权平均；不能选用两种以上评估方法的，应当在评估报告中说明理由。能采用市场比较法的，选用的评估方法中必须有市场比较法。

估价机构及其估价人员不得故意降低或者提高评估价格，不得与一方当事人串通损害另一方当事人的合法权益，不得编造虚假的评估结果，不得违反国家有关规定提高收费标准或者增加收费项目。

第十四条估价机构应当在合同约定的时间内完成评估工作，并将评估结果报告交付委托人；同时，将分类评估结果报告，在拆迁地向拆迁当事人张榜公布并抄送房屋拆迁管理部门；拆迁当事人要求查阅评估结果报告的，估价机构应当提供便利，不得拒绝。

估价机构对评估结果承担法律责任。任何单位和个人不得非法干涉估价机构的评估行为及评估结果。

第十五条有条件实行房屋产权调换的，被拆迁房屋补偿价格和安置该被拆迁人房屋价格应当由同一估价机构进行评估；被拆迁人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。

第十六条实行分类评估的，拆迁当事人应当以评估结果为基准，结合被拆迁房屋装修等因素商议确定被拆迁房屋补偿金额或者安置房屋价格。

实行分户评估的，拆迁当事人对分户评估结果均无异议时，分户评估结果即为被拆迁房屋补偿金额或者零星安置房屋价格。

第十七条拆迁当事人根据评估结果对被拆迁房屋补偿金额或者安置房屋价格达不成协议的，可以书面向房屋拆迁管理部门申请裁决；房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，向房屋拆迁管理部门的同级人民政府申请裁决。

裁决机关收到裁决申请后，应当在３０日内作出书面裁决。裁决机关应当对估价机构的评估方法、评估程序等是否符合国家规定、规范和本办法规定进行审查；对不符合国家规定、规范和本办法规定的，应当责令原估价机构重新评估或者指定估价机构另行评估，其费用由原估价机构承担。裁决机关可以聘请专家协助审查。作出裁决前也适用调解的原则。

拆迁当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起３个月内向人民法院起诉。

第十八条违反本办法第四条规定，非法从事城市房屋拆迁补偿评估活动的，其评估结果无效，由县级以上房屋拆迁管理部门处以３万元罚款。给拆迁当事人造成损失的，依法予以赔偿。

第十九条估价机构违反本办法有关规定，有下列行为之一的，由县级以上房屋拆迁管理部门予以警告，可并处１万以上３万元以下罚款，给拆迁当事人造成损失的，依法予以赔偿：



（一）将受委托的评估业务转让、变相转让或者再委托的；

（二）不执行国家房地产估价规范的；

（三）擅自提高收费标准或者增加收费项目的。估价机构违反本办法有关规定，有下列行为之一的，由县级以上房屋拆迁管理部门处３万元罚款，由授予房地产评估资格的机关取消其评估资格，将估价机构领导人和直接责任人记入行业档案，５年内禁止其再从事房地产价格评估业务；情节严重的，永久禁止其再从事房地产价格评估业务，给拆迁当事人造成损失的，依法予以赔偿：



（一）故意降低或者提高评估价格的；

（二）与一方当事人串通损害另一方当事人合法权益的；

（三）编造虚假评估结果的。

估价人员违反本办法有关规定，有上述规定情形之一的，依照国家建设行政主管部门有关城市房地产中介服务管理的规定处罚，情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十条本办法第十九条规定的行政处罚的具体标准，由市、州人民政府确定后在该市、州行政区域内统一执行。

10.四川省政府性债务管理办法 篇十

川府发〔2007〕32号

各市（州）、县（市、区）人民政府，省级各部门：

《四川省车船税实施办法》已经省政府同意，现予印发，请遵照执行。

二○○七年六月二十日

四川省车船税实施办法

第一条 根据《中华人民共和国车船税暂行条例》（以下简称条例）和《中华人民共和国车船税暂行条例实施细则》（以下简称细则），结合四川省实际制定本办法。

第二条 登记地在四川省行政区域内的车辆、船舶（以下简称车船）的所有人或者管理人为车船税的纳税人，应当依照条例、细则和本办法的规定缴纳车船税。

本办法所称车船，是指依法应当在车船管理部门登记的车船。

本办法所称管理人，是指对车船具有管理使用权，不具有所有权的单位。

本办法所称车船管理部门，是指公安、交通、农业、渔业、军事等依法具有车船管理职能的部门。

第三条 在机场、港口以及其他企业内部场所行驶或者作业并在车船管理部门登记的车船应当缴纳车船税。

第四条 车船的适用税额依照本办法所附的《车船税税目税额表》执行。

第五条 下列车船免征车船税：

（一）非机动车船（不包括非机动驳船）。非机动车是指以人力或者畜力驱动的车辆以及符合国家有关标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等车辆；非机动船是指自身没有动力装置，依靠外力驱动的船舶；非机动驳船是指在船舶管理部门登记为驳船的非机动船。

（二）拖拉机。即在农业（农业机械）部门登记为拖拉机的车辆。

（三）捕捞、养殖渔船。即在渔业船舶管理部门登记为捕捞船或者养殖船的渔业船舶。不包括在渔业船舶管理部门登记为捕捞船或者养殖船以外类型的渔业船舶。

（四）军队、武警专用车船。即按照规定在军队、武警车船管理部门登记并领取军用牌照、武警牌照的车船。

（五）警用车船。即公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关和人民法院、人民检察院领取警用牌照的车辆和执行警务的专用船舶。

（六）按照有关规定已经缴纳船舶吨税的船舶。

（七）依照《中华人民共和国外交特权与豁免条例》、《中华人民共和国领事特权与豁免条例》和我国缔结或者参加的国际条约的规定应当予以免税的外国驻华使馆、领事馆和国际组织驻华机构及其有关人员的车船。

第六条 外国驻华使馆、领事馆和国际组织驻华机构及其有关人员在办理本办法第五条第（七）项规定的免税事项时，应当向主管地方税务机关出具本机构或个人身份的证明文件和车船所有权证明文件并申明免税的依据和理由。

第七条 城市、农村公共交通车暂按适用税额减半计算纳税，城市、农村公共交通船暂按登记净吨位适用税额减半计算纳税。

本办法所称城市公共交通车船是指经城市公共交通行政主管部门批准的在城市中按照规定的线路、站点和时间营运，供公众乘坐的客运车船（不包括出租汽车）。

本办法所称农村公共交通车船是指经交通行政主管部门批准的经营县内或者毗邻县之间至少有一端在乡村的客运班线车船。

第八条 车船税由地方税务机关负责征收。

第九条 车船税的纳税地点为车船的登记地。登记为“川0”的在四川省地方税务局直属分局纳税，入省级财政金库。

第十条 车船税的纳税义务发生时间为车船管理部门核发的车船登记证书或者行驶证书所记载日期的当月。

纳税人未按照规定到车船管理部门办理应税车船登记手续的，以车船购置发票所载开具时间的当月作为车船税的纳税义务发生时间。对未办理车船登记手续且无法提供车船购置发票的，由主管地方税务机关核定纳税义务发生时间。

第十一条 车船税按年申报缴纳。申报纳税期限为当年的1—12月份。

第十二条 车船的所有人或者管理人未缴纳车船税的，使用人应当代为缴纳车船税。

第十三条 购置的新车船，购置当年的应纳税额自纳税义务发生的当月起按月计算。计算公式为：

应纳税额=年应纳税额12×应纳税月份数

第十四条 在一个纳税内，已完税的车船被盗抢、报废、灭失的，纳税人可以凭有关管理机关出具的证明和完税证明向纳税所在地的主管地方税务机关申请退还自被盗抢、报废、灭失月份起至该纳税终了期间的税款。

已办理退税的被盗抢车船，失而复得的，纳税人应当从公安机关出具相关证明的当月起计算缴纳车船税。

第十五条 从事机动车交通事故责任强制保险业务的保险机构为机动车车船税的扣缴义务人，依法代收代缴车船税。

第十六条 由扣缴义务人代收代缴机动车车船税的，纳税人应当在购买机动车交通事故责任强制保险的同时缴纳车船税。

纳税人在购买机动车交通事故责任强制保险时缴纳车船税的，不再向地方税务机关申报纳税。

第十七条 纳税人应当向主管地方税务机关和扣缴义务人提供车船的相关信息。拒绝提供的，按照《中华人民共和国税收征收管理法》有关规定处理。

第十八条 扣缴义务人在代收车船税时，应当在机动车交通事故责任强制保险的保险单上注明已收税款的信息，作为纳税人完税的证明。除另有规定外，扣缴义务人不再给纳税人开具代扣代收税款凭证。纳税人如有需要，可以持注明已收税款信息的保险单到主管地方税务机关开具完税凭证。

第十九条 已完税或者按照本办法第五条第（七）项、本办法第七条规定减免车船税的车辆，纳税人在购买机动车交通事故责任强制保险时，应当向扣缴义务人提供地方税务机关出具的本车船税的完税凭证或者减免税证明。不能提供完税凭证或者减免税证明的，应当在购买保险时按照当地的车船税税额标准计算缴纳车船税。

第二十条 纳税人对扣缴义务人代收代缴税款有异议的，可以向纳税所在地的主管地方税务机关提出。

第二十一条 扣缴义务人应当及时解缴代收代缴的税款并向地方税务机关申报。扣缴义务人解缴税款的具体期限，由省地方税务机关依照法律、行政法规的规定确定。

第二十二条 地方税务机关应当按照规定支付扣缴义务人代收代缴车船税的手续费。

第二十三条 本办法《车船税税目税额表》中的大型客车是指核定载客人数大于或者等于20人的载客汽车；中型客车是指核定载客人数大于9人且小于20人的载客汽车；小型客车是指核定载客人数小于或者等于9人的载客汽车；微型客车是指发动机气缸总排气量小于或者等于1升的载客汽车。

本办法《车船税税目税额表》中的三轮汽车，是指在车辆管理部门登记为三轮汽车或者三轮农用运输车的机动车。

本办法《车船税税目税额表》中的低速货车，是指在车辆管理部门登记为低速货车或者四轮农用运输车的机动车。

本办法《车船税税目税额表》中的专项作业车，是指装置有专用设备或者器具，用于专项作业的机动车。

本办法《车船税税目税额表》中的轮式专用机械车，是指具有装卸、挖掘、平整等设备的轮式自行机械。

本办法《车船税税目税额表》中的拖船，是指专门用于拖（推）动运输船舶的专业作业船舶。拖船按照发动机功率每2马力折合净吨位1吨计算征收车船税。

第二十四条 本办法所涉及的核定载客人数、自重、净吨位、马力等计税标准以车船管理部门核发的车船登记证书或者行驶证书相应项目所载数额为准。纳税人未按照规定到车船管理部门办理登记手续的，上述计税标准以车船出厂合格证明或者进口凭证相应项目所载数额为准；不能提供车船出厂合格证明或者进口凭证的，由主管地方税务机关根据车船自身状况并参照同类车船核定。

车辆自重尾数在0.5吨以下（含0.5吨）的，按照0.5吨计算；超过0.5吨的，按照1吨计算。船舶净吨位尾数在0.5吨以下（含0.5吨）的不予计算，超过0.5吨的按照1吨计算。1吨以下的小型车船，一律按照1吨计算。

第二十五条 本办法所称的自重，是指机动车的整备质量。

第二十六条 本办法所称纳税，自公历1月1日起，至12月31日止。

第二十七条 自2007纳税起，车船税依照本办法的规定计算缴纳。

第二十八条 各级车船管理部门应当在提供车船管理信息等方面协助地方税务机关加强对车船税的征收管理。

第二十九条 车船税的征收管理依照《中华人民共和国税收征收管理法》及本办法的规定执行。

第三十条 本办法由省财政厅、省地方税务局负责解释。

第三十一条 本办法自2007年1月1日起实施。

附件：车船税税目税额表

附件

车船税税目税额表

税目

子税目

计税单位

每年税额

备注

载客汽车

大型客车

每辆 540元

包括电车

中型客车

每辆 480元

小型客车

每辆 420元

微型客车

每辆 180元

载货汽车

按自重每吨 60元

1.包括半挂牵引车、挂车

2.客货两用汽车按载货汽车的计税单位和税额标准计征

三轮汽车

按自重每吨 72元

专项作业车

按自重每吨 60元

轮式专用机械车

按自重每吨 60元

摩托车

每辆 60元

船舶

净吨位小于或等于200吨 按净吨位每吨 3元

拖船和非机动驳船分别按船舶税额的50%计算

净吨位201吨至2000吨

按净吨位每吨 4元

净吨位2001吨至10000吨

按净吨位每吨 5元

净吨位10001吨及其以上

11.地方政府债务与风险管理探析 篇十一

【关键词】地方政府 债务 风险管理

地方政府债务风险是指地方政府拥有的公共资源不足以偿还其承担的债务义务时，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的可能性。地方政府沉重的债务负担会造成地方财政收支矛盾激化，巨额的财政赤字会导致地方政府债务规模的不断膨胀，地方政府债务的巨额利息支出反过来又使赤字规模进一步扩大，两者相互催化，等规模积累到一定程度，会严重影响到地方财政及经济的良性发展。

一、地方政府债务风险特点

（一）地方政府债务增长过快，规模失控

2011年，审计署对全国地方政府性债务进行了“普查”，结果显示，到2010年末，我国各省市县地方政府债务余额已经达到10.7万亿元的规模，继2011年全国地方政府性债务“普查”后，从2011年开始，审计署同时面向30多个地方政府的债务情况进行统计，数据表明，从2011年到2013年这些地方的政府债务相比之前有了12.94%的增幅，有好多个省和省会城市增幅在20%，有的甚至超过100%，其债务余额最高的城市已经赶超当地财政收入的2倍，可以看出，债务量在不断变大，风险也会随之越来越大，必须引起相关部门的重视，尽快通过相应的措施进行调控。

（二）多头举债，管理混乱

由于中央政府不允许地方政府以直接融资方式获取资金，地方政府就以分散在各部门或机构的各种贷款以及为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，不仅政府借债，下属部门、事业单位也各自举债，有的是通过金融机构借款，也有政府担保的企业借款，还存在向个人或单位集资的现象，造成地方政府的举债主体多元化，其中多数行为缺乏明确的法律依据，甚至是不合法的。

（三）债务隐蔽性强，透明度低

因地方政府的举债行为是非法或违规的，所以对于这些举债行为一般不会明目张胆，会通过变相的方式进行，就不易察觉，隐藏的很好，债权人因没有辨别和提供相关信息的措施，而地方政府债务统计工作也有很多的困难障碍。即使地方政府存在债务，但在财政风险问题上不会如实的反映出来的，通常地方人民是不会知道的，处理起来都是比较隐蔽的。

（四）责任不清，信用不佳

通常，大部分地方政府只对地方政府的直接债务进行偿还，而对于由政府担保或类似担保的，如通过融资平台的担保债务，对于这部分的债务，因没有相关的法律条文，那么如何判定债务的责任主体和相关偿还事项都是无法说明的。由于缺乏对举债单位和有关责任人有效的制约措施，导致债务的借、用、管、还等各环节相互脱节，举债单位因有财政担保或兜底而使其产生转嫁债务的愿望和可能。

二、防范和化解地方债务风险的一些对策

（一）推进经济体制改革，完善财税体制

地方政府要尽快退出竞争性领域。从“替代市场”转变到“服务市场”的行为上来。要进一步明晰中央与地方政府以及各级地方政府之间的财权与事权划分。如果在债务风险上由国家中央政府承担的，那么必须要明确由中央政府来承担，不得改变由地方政府来承担，避免出现中央出政策却由地方政府来出资金的情况，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重，从而降低债务风险。

（二）摸清债务总量，落实偿还主体

地方政府债务管理的当务之急是全面摸清债务规模底数，并在地方财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小，同时落实还债主体。对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化。

（三）建立完善的债务管理体系

首先确定政府债务归口管理部门，切实改变目前政府债务多头管理、各自为政、权责不明的现状。建议由财政部门对政府债务进行统一管理，负责制定地方政府债务中长期规划和年度计划，控制地方政府债务的总体规模，调整和优化政府债务结构与债务种类，统一筹集和调度债务偿还资金，监督债务资金使用，以降低债务风险和融资成本；其次是统一地方政府债务的决策权。在目前地方人大普遍未对政府债务实行实质性审查监督的情况下，直接显性债务的举债决策权应控制在政府手中。建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制，对政府举债项目进行评审论证，避免盲目性和随意性，对债务的使用偿还要签订责任状，明确权利、义务、责任。

（四）完善相关法律法规，加强债务法治化管理

随着经济社会的不断发展，地方政府举借债务不可避免。以法律规范地方政府举债权，是实现对地方政府债务制度约束的最有效措施。当前，与政府债务有关的主要涉及《预算法》和《担保法》两部法律。我国应尽快修订《预算法》，赋予地方政府法定发债权，同时规定将地方政府债务要纳入预算编制，地方政府要严格编制债务预算、决算、向人大报告和向社会公众披露，以增强举债全过程的透明度；应尽快修订《担保法》，规范地方政府隐性债务管理，强化担保的法律责任。

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12.新常态下地方政府债务风险及管理 篇十二

按照审计署2013年对地方债务的审计结果,截止到2013年6月末,地方政府债务共计17.9万亿,其中负有偿还责任的债务10.9万亿,负有担保责任的债务2.7万亿,可能承担一定救助责任的4.3万亿。按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,地方政府通过发行地方债的方式解决地方发展中资金不足的问题将会成为一种常态。当前地方债是否存在风险?风险有多大?面对已经存在的、巨额的地方债和以后仍将发行的地方债如何管理?这成为政府部门、学术界争论的热点问题。

一、当前我国地方政府债务存在的主要问题

(一)债务种类多元化导致中央政府对地方债务管控难度加大

从审计署的审计结果看,按照地方政府承担的偿付责任划分,地方政府债务分为负有偿付责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务三类。按照发行主体划分,有地方政府作为发行主体的一般债券,以地方政府作为发行主体、用于项目建设且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的项目收益债券,以及以地方政府融资平台为发行主体的地方政府融资平台债券,即“城投债券”。按照地方政府行政级别划分,发行主体分为省级政府、地市级政府、县级政府以及所属融资平台公司。既有“明渠”,又有“暗道”,甚至存在着地方政府违法违规发债的行为。不论从发行主体还是从债券种类看,地方政府债务种类多元化的特征导致中央政府对其管控难度加大。

(二)经济新常态下地方经济增速放缓导致地方债隐性风险加大

随着我国经济进入新常态,经济发展模式和经济发展速度都在发生调整,改革开放以来保持10% 左右的经济高速增长已经进入中高速期,房地产市场持续低迷的态势在短期内不会发生改变。这一宏观经济因素的变化是地方政府不可能也无法预测的,但这一因素是对地方政府债务影响最大的因素,甚至决定着未来地方政府债务的偿付能力。在这种情况下,地方政府财政收入增速会明显放缓。原来按照当时经济发展状况预测的债券到期后偿债资金来源会受到影响。特别是大部分地方政府依靠卖地创造财政收入的土地财政会受到严重的影响。如果未来部分地方债到期,地方政府没有稳定的资金来源偿还债务,势必带来商业银行等地方债投资者对地方政府偿付能力的怀疑及对地方政府信任的下降。

(三)潜在的区域风险导致个别地区地方债显性风险加大

2014年中央政府工作报告中,李克强总理强调,“完善金融监管协调机制,守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。”政府工作报告之所以强调“区域性金融风险”,说明个别地区存在产生金融风险的隐患和条件。以鄂尔多斯市为例,在经济繁荣时期,政府超前投资,加大基础设施建设,商业银行大量放贷,民间借贷活跃。随着经济下行,区域性金融风险逐步显现,银行不良贷款激增,民间借贷风险逐步暴露,政府的过度投资导致债务负担沉重。据测算,截止到2013年底,鄂尔多斯市政府债务至少在2000亿左右,而由于经济减速,财政收入增幅放缓甚至出现负增长,2012年以来,每年公共财政预算收入在400亿左右,政府债务杠杆率已达3-5倍,政府偿债压力大,债务风险凸显。

二、有效控制地方债务风险的具体措施

(一)建立与地方政府偿债 能 力 挂 钩 的 官 员 政 绩 考 核机制

造成地方政府债务不断增加的主要原因是地方政府一把手发展经济的政绩观与地方政府发展经济所需资金不足之间的矛盾造成的。一是在地方政府发展经济资金不足的情况下,为了获取经济发展所需资金,地方政府直接或者变相通过发债募集资金,导致地方债务规模不断刷新。二是由于地方官员任期制的原因,导致前任官员发行的债务继任官员不愿履行偿还义务。针对这一现象,中央政府应该建立与地方债发行、管理、偿还密切相关的地方官员特别是一把手政绩考核机制。对为追求政绩盲目发债,不计成本、不计代价搞工程、搞项目,所欠债务完全超出地方政府偿还能力的前任、在任地方官员,以及按照地方债务管理计划应该偿还债务而不积极偿还债务的继任地方官员予以问责,树立健康的地方债务政绩观。

(二)建立完善的地方政府债务信息披露机制

完善的信息披露是投资者风险识别的重要机制。完善的信息披露应该包括信息披露的内容和信息披露的频率。地方政府应该在充分披露单笔债务信息的基础上,编制并定期披露地方政府资产负债表、损益表,全部存量债务信息和存量债务偿债资金来源情况,并且每半年披露一次信息。投资者根据政府披露的信息判断具体的地方债务发行情况、偿债资金来源,合理确定债务风险。使地方债发行逐步纳入市场化轨道,由市场上的投资者基于获得的信息决定地方债的投资,减少投资者投资的盲目性,有效控制投资风险。财政部应该制定《地方政府债务信息披露管理办法》,并监督地方政府规范披露信息。

(三)建立地方政府债务定期风险评估和风险预警机制

13.全面解读地方政府性债务新政 篇十三

城投债整体面临分化和估值调整压力，2014年以前发行、2017年之前到期的城投债金边属性较强，估值调整压力不大；2014年以前发行、2018年以后到期的城投债无论是否被置换，均面临一定的估值调整压力；2015年之后发行城投债无法享受地方政府信用的直接溢价，估值调整的压力比较大。

《预案》明确表明了，什么是地方政府存量债务，“本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务”。第一，什么是地方政府性债务？

“地方政府性债务”是指地方政府负有偿还责任债务以及或有债务总称，既包括地方政府必须偿还、有偿还义务的地方政府债务（不同于地方政府性债务），还包括地方政府违规担保形成的或者有一定救助责任的或有债务。2014年最后一次地方政府债务审计结果显示，截止2014年12月31日，地方政府性债务余额为24万亿，其中地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）规模为15.4万亿，地方政府或有债务规模为8.6万亿。

第二，什么是地方政府负有偿还责任的债务？

地方政府负有偿还责任的债务，也就是我们通常所说的地方政府债务，又称“一类债务”，是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

不过从2015年1月1日开始，仅有省级地方政府发行的地方政府债务才能计入地方政府债务。

截止2014年12月31日，地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）余额为15.4万亿；从2015年开始，每年按照人大批准的新增地方政府债务限额为限，规定了地方政府债务的最高上限，2015年为16万亿（新增0.6万亿），2016年17.18万亿（新增1.18万亿）。

第三，什么是地方政府负有担保责任的债务？

地方政府负有担保责任的债务，是地方政府或有债务的一种，又称“二类债务”，是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

存量担保债务认定仅限于2014年12月31日以前形成的债务，2015年以后，理论上不再新增地方政府负有担保责任债务，这部分债务主要由于地方政府违规提供担保承诺形成的，这也正是财政部2015年以来一直严查防范的举债行为。第四，什么是地方政府承担一定救助责任的债务？ 地方政府可能承担一定救助责任的债务，也是地方政府或有债务的一种，又称“三类债务”，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。存量救助债务仅限于2014年12月31日以前形成的债务，2015年以后不再新增。

担保债务和救助债务组成的或有债务规模在2014年12月末合计为8.6万亿，2011年12月末和2013年6月末分别为4万亿和7万亿。2地方政府性债务如何分类处置？ 《预案》对于地方政府性债务风险，按照“分类处置”的方式进行处置，也就是说，按照不同的债务类型，确认地方政府承担的偿还责任范围。这也是《预案》发布的一个重要目的，就是为了划定地方政府偿还债务的边界。地方政府债券

对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。地方政府债券包括2009年-2014年期间试点发行的少量地方债，以及2015年开始全面发行之后发行的新增地方债和置换地方债。

而按照地方政府债券的资金用途，又可以将地方政府债券分为一般债券和专项债券。

一般债券以一般公共预算收入作为偿债来源，同时还可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。专项债券以政府性基金收入作为偿债来源，同时还可以通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。

从这里也可以看出，《预案》确立了一般债券的信用能力高于专项债券。

非政府债券形式的存量政府债务

所谓非政府债券形式的存量政府债务，是指2014年以前形成的、经财政部审计确认的、地方债形式以外的地方政府负有偿还责任的债务，包括银行贷款、企业债券、信托、BT等不同类型。其中，企业债券归属于我们通常意义所说的城投债，但并不是所有2014年12月31日以前发行的城投债都属于非政府债券形式的存量政府债务。

而对于这部分存量债务，《预案》又做了一次划分，以是否同意置换为标准，这部分债务的信用资质将产生极大的分化。债权人同意在规定期限内置换为政府债券

如果债权人同意在规定期限内置换为政府债券，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。这里有几个问题需要明确一下： 第一问，规定期限是什么？

楼继伟于2015年8月24日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上作《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》，提到“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”。也就是说，《预案》所说的规定期限是指在2017年12月31日以前。

第二问，地方债务是否可以由企事业单位转移给地方政府？ 根据《预案》的意思，地方债务置换需要按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定进行处理。根据《合同法》第八十四条规定，“债务人将合同的义务全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意”。

也就是说，只要债权人同意置换，地方政府债务范畴内企事业单位举借的债务，是可以转移给第三方（地方政府）的；同时根据《预案》的要求，地方政府必须承接这部分债务。第三问，怎么认定“债权人同意”？

这里主要考虑企业债券债权人怎么“同意”。

在现有的公司债、企业债和交易商协会的非金融企业债务融资工具相关规则中，均设置有债券持有人会议制度，对于发行人拟变更债券募集说明书约定条款、拟变更债券受托管理人，担保人或担保物发生重大变化，作出减资、合并、分立、解散及申请破产决定等对债券持有人权益有重大影响的事项必须召开债券持有人会议。除募集说明书有特别规定外，债券持有人会议决议生效方式一般需要占债务融资工具总表决权半数以上通过。

以债务融资工具为例，一般条款为：（1）除募集说明书另有约定外，出席持有人会议的债务融资工具持有人所持有的表决权数额应达到本期债务融资工具总表决权的三分之二以上，会议方可生效。（2）持有人会议决议应当由出席会议的本期债务融资工具持有人所持有的表决权的四分之三以上通过后生效。

第四问，“置换为地方政府债券”是什么含义？ 由于《预案》并没有具体解释这一段文字，结合答记者问以及《合同法》第八十四条，我们认为，所谓“置换为地方政府债券”是对“企事业单位将偿债义务转移给地方政府”的一种表达方式，由于地方政府仅能通过发行地方政府债券进行举债，因此在承接了相关偿债义务之后，需要将这部分债务转化为地方政府债券的形式。

也就是说，债权人同意“将偿债义务转移给地方政府”，就意味着同意将其所持有的债务“置换为地方政府债券”，但根据我们的理解，这并不意味着债权人必须持有地方债（等同于定向置换），也可以接受公开发行地方债募集的资金（对应本金部分），相当于提前偿还。

其中一个证据是，根据全国人大预工委2015年底发布的报告，2016年到期的地方政府债务为2.8万亿；而截至2016年10月底，通过公开形式发行的置换类地方债的规模已经超过2.9万亿，意味着存在将公开发行地方债资金直接用于偿还提前到期债务的情况。

但是考虑到定向置换地方债的规模（2016年前10月累计发行1.46万亿），“置换为地方政府债券”主要还是通过“定向置换”的形式，直接将债权转化为地方政府债券；同时还有小部分是直接提前到期偿还现金。

具体形式取决于地方政府、企事业单位和债权人的协商，按照《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》（财库[2016]22号），“地方各级财政部门应当提前与存量债务债权人、债务人等沟通协商，做好偿债相关准备工作，尤其是置换未到期存量债务的，必须提前与债权人协商一致”。债权人不同意在规定期限内置换为政府债券

债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。如果债权人不同意在2017年12月31日之前，由地方政府承接偿还责任，那么从2018年1月1日起，地方政府将不再承担偿还责任，即使某项债务被纳入地方政府债务范畴以内，2018年以后也将丧失这种地位，对应的地方政府债务限额由中央收回，相应调低地方政府的债务限额。最终的结果就是，2018年1月1日开始，地方政府债务的唯一存在形式就是地方政府债券。存量或有债务

存量或有债务包括2014年12月31日以前形成的担保债务或者救助债务。两种不同性质的债务，地方政府承担的法定偿还责任不同。存量担保债务

由于担保债务不属于地方政府债务，按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。存量救助债务

存量救助债务同样不属于地方政府债务，对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

按照新预算法以及财政部下发的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，对地方政府债务余额实行限额管理，“对确需依法代偿的或有债务，地方政府要将代偿部分的资金纳入预算管理，并依法对原债务单位及有关责任方保留追索权；对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省级政府批准后转化为政府债务”。也即是说，当地方政府需要对存量担保债务和存量救助债务承担代偿时，需要将代偿部分纳入地方政府预算管理，占用相应的地方政府债务限额，在限额内安排发行地方政府债券置换。

2015年1月1日以后发生的违法违规担保债务

除了以上各类债务外，虽然新预算法已经禁止地方政府对外提供担保承诺（除外债转贷），但是实际上依然存在违法违规担保承诺，可能会形成新的或有债务（担保债务）。对于这部分担保债务，参照存量担保债务的方式执行，地方政府需要清偿最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一的债务。

但是需要注意的是，首先需要认定确实存在违法违规的“担保承诺”，也就是说，即使债权人拿到了所谓的“政府承诺函”，如果没有明确表示出“承担不可撤销的连带担保责任”或者“代为清偿”的意思，仅仅表示“不让债权人在经济上蒙受损失”，这种“承诺函”并不构成“保证担保”。按照最高法院在中国银行香港有限公司和辽宁省人民政府以及葫芦岛锌厂的保证合同纠纷当中的认定，这种“承诺函”是不会得到支持的，也就是说不会构成“担保债务”，地方政府不需要承担任何赔偿责任。3城投债怎么办？

回到债券市场，城投债怎么办？我们还是需要回到分类处置的框架中。

2014年以前发行、2017年之前到期的城投债，虽然我们无法确认是否被纳入地方政府性债务体系，但是由于债务置换对于城投的潜在增信，这类城投债将依然具有比较强的金边属性，估值调整压力不大。

2014年以前发行、2018年以后到期的城投债，需要观察地方政府或者债务人是否存在置换为地方债的需求，如果存在这种需求，表明是被纳入地方政府债务范畴内。

然后就是观察城投债债权人是否同意置换，同意的话，将享有完全的地方债信用，但同时可能面临票面利率下降的局面；如果不同意的话，将明确被剔除地方政府债务范畴，对于整体信用能力也是一种打击。

总的来说，2018年之后到期城投债面临一定的估值调整压力。

2015年之后发行城投债，首先判断是否具有政府“担保”，也就是“承诺函”是否表达了“担保”的意思，如果无法明确“担保”的含义，这部分城投债将无法享受地方政府信用的直接溢价。同样的，由于我们事实上无法确认某一债是否有明确的“担保”，基本上这类城投债都将面临估值调整的压力。总的来说，城投债整体面临分化和估值调整压力。结合发行时间和到期时间，可以对债券的信用有一个大概的把握；对于可能失去金边属性的城投债，可以优先考虑其募投项目，纯公益性募投的城投债，仍将面临一定的保护。

另外，从等级的角度，AAA等级城投债估值溢价较小，AA等级城投债估值溢价较大，所面临的估值调整压力更大。4风险提示