大部制改革的优势和弊端

大部制改革的优势和弊端（精选12篇）

1.大部制改革的优势和弊端 篇一

适应大部制改革需要进一步优化统战工作体制和机

制

市委统战部干部科科长、副调研员严安

党的十七大提出，要加快行政管理体制改革，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。大部制改革的根本目的是转变政府职能，建设一种服务型政府，解决职能交叉、多头管理等问题，提高管理效率、降低行政成本。

当前，我国经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，新的社会阶层不断涌现，呈现出不同的思想观念、价值取向、行为方式和利益要求，选择性、自主性和差异性日益增强，统战工作由政治领域正逐步拓展到经济、文化、社会等各个领域，在促进科学发展、和谐发展中的作用越来越重要，统一战线呈现出空前的广泛性、巨大的包容性、鲜明的多样性和显著的社会性。大部制改革涉及到统战系统的各单位，对统战部门在相关工作中发挥牵头协调作用产生重大影响。同时，大部制改革为探索统战工作新思路、新方式、新办法提供了丰富的启示，为进一步科学界定统战系统单位职能，落实统战部的归口管理，加大机构整合力度，实现资源优势互补，提供了有益的条件，为进一步优化统战工作体制和运行机制提供了良好的契机。我们要充分借鉴大部制改革的做法，进一步完善统战工作协调机制，以适应新时期新阶段统战工作的需要，促进统战工作的科学发展。

一、当前我市统战工作体制和运行机制的基本情况

（一）从领导层面上看，目前由统战部牵头的协调体制和机制是比较顺畅的撤地设市以来，市委、市政府高度重视统战工作和统战系统单位的建设，成立了市级工商联组织，将市宗教局（民委）升格为市政府直属部门，加快了市级民主党派组织建设步伐，整合了全市统战系统的资源，逐步理顺了市县两级统战系统单位的关系，充实了统战系统单位的人员力量，确保了统战系统单位的物力和财力的保障。目前，市本级和县（市、区）的党委统战工作均有一名副书记分管，普遍建立了由统战部为牵头单位的统战工作领导组，负责对统战工作的领导和协调工作。市及县（市、区）党委统战部长除宁国市是由一名党委常委担任外，其余均为同级政协一名副主席担任。各级党委都能把统战工作摆上重要的议事日程，定期或不定期地召开常委会议听取统战工作汇报，每年都以党委的名义召开一次统战工作会议，对全年的统战工作进行部署，遇有重大问题，党委书记都亲自过问并及时进行研究，对由统战部负责牵头协调的工作，党委负责同志都能给予积极的支持和帮助。

（二）从统战系统单位内部协调看，重大问题能够相互支持，密切配合，日常性工作信息不畅，沟通较少

按是否具有统一战线的职能划分，目前统战系统单位主要包括统战部、民主党派机关、宗教局（民委）、台办、侨办、工商联等，各自的职能界定都比较清楚。统战部是党委领导统战工作的职能部门，统战部的职能均涉及到其它六个部门，具有牵头作用。同时，统战部是党委部门，不具有执法主体资格，除民主党派机关外的其他五个部门均隶属政府，具有独立的行政主体和相应的执法主体，因此，在日常工作中，统战部只能在政策上进行指导协调，具体事务由他们承担。一般在涉及到政治性和政策性强的工作时，市委都会高度关注，并明确赋于统战部牵头协调权力，这时，统战部的牵头协调作用发挥的较大，各部门也都能从大局出发给予积极的配合和支持。譬如：宗教方面的专项工作、宗教团体建设中的人事工作、工商联的换届工作以及涉台的重大工作等，统战部均能充分发挥自身的牵头协调作用，并能取得较好的协调效果。由于统战部与统战系统单位工作的协调主要是在重大政策的落实上、统战成员的重大人事安排上，而协调的方式一般为联席会议形式。以上这些大部分都是以一事一议形式进行，对日常性工作要求协调的少，平时在工作中相互通气、沟通的少，信息不畅，联系不便，存在各自为政现象。日常工作中即便需要牵头协调，因统战部不具有行政权和决定权，也只能是通报情况而已。有些单位如侨办虽然具有统战性质，属于统战系统单位，但长期都没有建立联系。

（三）从统战系统外部协商机制看，协商的多，落实的少，大统战格局尚未有效建立

近年来，统战工作已引起各方面的高度重视，各方面对统战工作支持的力度在加大，统战工作的氛围和环境较以前有较大的改善。但从统战系统外部协商机制看，统战部与人大、政协、组织部、宣传部、党校及政府各有关部门涉及统战业务的单位协商，目前尚未形成稳定的制度。统战工作涉及许多领域，面宽线长。如党外人事的政治安排涉及到人大、政协、组织部；党外干部的实职安排及管理涉及到组织部和政府有关部门；统一战线的宣传和教育涉及到宣传部、党校等，缺少一套稳定的制度加以巩固。需要协商时，往往因人而异，存在较大的随意性。有的虽然有制度，在执行中不能一以贯之。以至于有一些政策难以落实到位。

（四）从统战部的职责与职权匹配上看，职责大于职权，职权与职责不相一致

撤地设市以来，特别是近年来，我市的统战工作尤其是党外干部的培养选拔、非公经济人士的教育引导、民主党派组织建设以及党的民族宗教政策的贯彻落实等工作均取得了长足的进展。这些成绩来之不易，是在市委高度重视下，在各有关部门大力支持和密切配合下，经过统战部门广大干部的共同努力取得的。不可否认，这其中有很多是靠统战部门干部的奉献精神和辛勤工作取得的。问题的关键就在于统战部的职责与职权不相匹配，职责大于职权，职权与职责不相一致。表现最为突出的就是党外干部的培养选拔工作。统战部承担了培养选拔工作的职责，多数情况是停留在培养教育阶段，而不能参与到选拔使用环节，造成培养和使用脱节；在党外干部的管理和政治安排上，同样也存在管事与管人相分离。再譬如：统战部作为统战系统内部单位的牵头部门，因人权、事权都不归统战部管，缺乏相应的手段，往往其牵头和协调的力度不够。如非公经济人士是新的统战对

象，统战部负有教育引导的职责，但非公经济人士工作,政府有多个部门在抓，又没有明文规定他们归统战部牵头，造成统战部的牵头无从牵起。

（五）从统战部门的政治待遇上看，有关政策落实的不够全面

一是统战部长由同级党委常委担任，多数地方没有得到落实；

二是统战系统干部管理仅限于下级统战部正副职的调整进行通气，对同级统战系统单位的干部人事没有参与权利。

二、对优化统战系统内部协调机制的几点意见和建议

统战工作是全党的工作，不仅仅是统战部门的事，需要各有关部门一起做。为了形成工作的合力，借鉴大部制改革的做法，整合统战资源，建立和健全统一领导、相互协作的统战工作体制，制定具体的配套政策，建立科学的运行机制，理顺统战部与各有关部门的关系，形成合理的工作布局，以加强协调配合，增强统战工作合力，促进统战工作的科学发展。

第一，建立健全“两个”机制，构建大统战格局。一是建立健全统战系统内部协调机制，各民主党派、工商联、宗教局（民委）等部门重大事项，由统战部牵头统一协调。二是建立健全统战部与人大、政协、组织部、宣传部、党校及政府各有关部门涉及统战业务的外部协商机制。这里特别要加强与组织部的协商机制建设，加强对党外干部实职安排和政治安排的工作力度。

第二，整合职能，集合力量。将台办、侨办合并，成立一个办公室。目前上述三个办公室均只有一到两名编制，人力分散，打水不浑。整合职能后，可使人员集合，力量集中，便于更好地履行职责。

第三，根据由统战部负责协调的统一战线工作机制要求，理顺统战部与统战系统内其他单位关系。增加统战部副部长职数，宗教局（民委）局长（主任），台办、侨办、外办合并后的办公室主任、工商联党组书记分别由统战部副部长兼任。这样便于统战系统内部单位之间的沟通和协调，有利于统战工作的顺利开展。第四，从市到县理顺统战系统单位的行政设置，优化统战系统层次结构。目前除统战部外，统战系统其他单位在各县（市、区）的设置均不统一，级别也有高有低，机构归属不一。从市到县理顺统战系统单位的行政设置，有利于统战系统的管理顺畅，确保统战工作的高效运转。

第五，落实统战部的政治待遇，提高统战部工作权威。一是统战部长由同级党委常委担任；二是不是党委常委的统战部长列席同级党委常委会议；三是把统战工作纳入党政领导班子工作考核内容。

第六，加强统战系统干部队伍建设，实行统战系统干部归口管理。与宣传部归口管理宣传口干部一样，归口管理好统战系统干部的考核、提拔、使用和交流

2.大部制改革的优势和弊端 篇二

一、我国行政事业单位实行收付实现制存在的问题

(一) 缺少真实的会计信息

在行政事业单位中总是存在着会计信息与其真实的情况不相符的情况, 这样就使得行政事业单位的收付实现制是以其资金与实际的收付是否能够作为确认收入和费用的主要衡量依据。虽然收付实现制可以使行政事业单位的现金情况被客观的反映, 但是由于把全部的本期现金的收入都当做本期的收入, 把全部本期的支出现金都当做本期的耗费, 这样就使得其当期的成本费用出现了不真实的情况, 从而就造成了当期资金收支无法进行配比, 进而就无法使当期的核算与预算被真实的反映出来。

(二) 缺少可以相比较的会计信息

在我国的行政事业单位中, 对于不同时期的会计期间的收入与支出, 与其在本期所确认的收入与支出, 往往造成了会计信息口径的差异性及具有不可比性, 这样是不利于我国行政事业单位的成本效益的理念。

收付实现制有着纵向的不可比, 收付实现制使依照着当期的实际收入情况和实际支出的情况来确认和计量的, 还有一些类属于不同的会计期间的收入与支出的项目, 由于都在本期发生, 因此就当做了本期的收入与支出的总额, 这样就造成了会计期间的信息在前后出现了无法相比较的特点。

收付实现制还有着横向的不可比。收付实现制是利用资金能够以实际的付出当成对支出与费用确认的标准, 并对资本的损耗不进行核算。

(三) 我国行政事业单位的事业结余无法被较好地反映

事业结余是对我国行政事业单位的预算执行的状况进行衡量的一项重要的标准。行政事业单位为了能够使其当年的收支实现平衡, 就人为的把付款或者是收款的时间进行任意的修改, 从而为了能够使其收支达到一个平衡的状态, 这样就使得其财务的信息变得不真实, 从而使其缺乏一定的一致性与可靠性。

我国的行政事业单位其资金账面上所显示的是其事业结余还有富余, 但实际上这些预算其实都已经被安排好了, 因此当资金出现了短缺时就不能够使其项目的资金进行及时的支付。

我国行政事业单位很多都是先把年度的决策编制出来, 这样就会使其账目出现不统一的现象, 从而为其行政事业单位的决策造成了一定程度的影响。

(四) 不利于进行精准的核算

收付实现制是事业单位绩效评价的基础, 这对于事业单位来说, 其核算会计制度成本的方式太过简单, 这样就使得在其实际的经营与非经营性的业务两者之间的划分不够明确, 从而就会使其成本无法进行准确的核算。

(五) 不透明的会计信息无法为该信息的使用者提供一定的决策依据

我国行政事业单位现在所实行的资产负债表使用的是资产与支出的总和等于负债与净资产加上收入的总和, 这样的编制与资产负债表是不相符的。我国的事业单位在收付实现制之下所反映的会计信息, 对整个行政事业单位的财务情况与资金流量的反映都不够充分, 这样就无法使其满足使用者的需要。

二、在我国行政事业单位中实行权责发生制的重要性

(一) 我国税收监管的需要

在对我国的税收进行监管的时候, 由于我国事业单位的会计与我国政府的预算会计都是以传统的收付实现制的核算为基础的, 因此在整个核算的系统之中就无法使单位实际缴纳的但是却已经进行纳税申报的主要原因进行及时的反映。所以为了能够对我国税收的监管力度进行加强, 我们一定要把各级政府的一切要进行征收的税金都放在预算的会计要进行核算的范围体系之内, 这样才能够对税收进行严格的监管。

(二) 管理效率的需求

我国行政事业单位所实行的收付实现制往往忽略了资源的耗费与收入的实现以及其负债形成的时间, 这样就无法真实的反映出, 处于各个会计期间的政府及其相关部门所要提供的服务与其所要承担的责任。因此就需要在我国的行政事业单位中实行权责发生制, 以便真实地反映会计信息。

(三) 能够对行政事业单位进行规范的预算管理

我国行政事业单中虽然还有很多的事项不需要对其进行成本的核算, 但是行政事业单位一定要提高公共服务的效率和效果。因为这是我国行政事业单位的职能与性质所决定的。在我国行政事业单位所实行的收付实现制的情况下, 行政事业单位其所使用的不计提折旧的资产、财政的拨款额与其资产所使用的状况之间没有形成一个有机的整体, 从而就使不同的的会计分期中资金的使用效益少了一定的可比性。而行政事业单位在实行了权责发生制后, 行政事业单位就有了更科学、更合理的会计核算, 这能够对我国国有资产的管理进行规范, 同时还能够使行政事业单位资金的使用效率得到提高。

(四) 事业单位适应市场发展的必然要求

当前, 我国有很多的事业单位已经有了一定的企业性质, 可是它同一般的企业还是有着很多的不同。对于我国的事业单位, 使其实行企业化的管理, 能够对其经营活动与人力、物力和财力等不同的情况进行具体的区别, 同时在我国的事业单位中对其会计处理实行双重组合的管理核算形式, 这样才能够使其更好的与我国的市场经济相适应, 并且还能够使我国事业单位的财务管理的质量与效率都得到一定程度的提升。

三、权责发生制在我国行政事业单位会计中的应用

(一) 实行权责发生制取代收付实现制

收付实现制一般都偏向于资金流, 权责发生制一般都偏向于经济资源, 我国行政事业单位中负责管理资金的人员一定要对其负债的情况有一个充分的掌握, 同时还要对行政事业单位的资源与现今的整体状况有着充分的掌握, 当然在这中间包括了以前和现在的各项债务。因此在我国的行政事业单位实行权责发生制就能够在一定程度上避免在实行现收付实现制中所出现的错误的信息, 同时还能够使行政事业单位的实际资金情况进行直接的反映。

(二) 权责发生制应用在一些会计科目中

在通常的会计核算中, 我们依照着收付实现制来进行核算, 等到了年底进行总核算的时候在依照着权责发生制来进行核算, 对于应付的支出或者是结算的支出使用增设, 对于要进行支付的款项要使用核算。同时还要依照其费用的流动性或者是实际的支出, 来对行政事业单位在其收入中使用权责发生制的方式进行保障, 并且还要对财政预算单位中的上下级的补助进行确认, 这样能够使我国事业单位中的权利与义务得到明确。

(三) 权责发生制能够使行政事业单位财务报告系统得到完善

行政事业单位的财务报告是行政事业单位的会计综合信息能够得以体现的载体。我国现在所实行的政府财政的预算是无法满足各种使用者的需要的, 所以我们一定要建立一个全面的行政事业单位财政系统。

四、总结

综上所述, 我国的行政事业单位由原来的收付实现制逐渐过渡为权责发生制是向着国际化发展的必然要求与趋势, 这样能够在一定程度上为我国行政事业单位的会计核算提供真实而完整的会计信息, 从而使行政事业单位的财务状况的透明度有所提升, 进而使行政事业单位的整体资产和其负债的全部情况都完整而真实的被反映出来。权责发生制在行政事业单位中的实施, 能够对行政事业单位对其收入支出加强管理, 以及使其绩效管理能够有效推进有着极其重要的影响, 所以在我国的行政事业单位中应倡导权责发生制。

参考文献

[1]张雪芬.我国政府会计权责发生制改革之建议[J].财会月刊, 2007, (4) .

[2]张素梅.浅议权责发生制下的政府预算会计改革[J].中国集体经济, 2010, (4) .

3.也论中国的“大部制”改革 篇三

[关键词] 大部制 选择 难点 举措

行政组织和管理机制的完善对更好发挥政府职能，促进社会发展是极其必要的，我国正在尝试“大部门”的行政体制改革。党在十七大报告中特别提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，”“降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题，” 这为我国的“大部制”改革提供了纲领性指导。“大部制”改革的思路，是在新的历史条件下我国行政管理体制适应市场经济发展的新举措，其成功与否将关系到我国今后的整体发展，本文亦欲对“大部制”改革问题建言献策。

一、“大部制”的内涵及改革缘由

所谓“大部制”即“大部门体制”，是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。其特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。 另一方面，也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，利于建立统一、精简、高效的现代化政府体制。“大部制”改革不是政府部门的简单归并，使得部门规模由小变大，改革的根本问题是优化政府组织结构，建立有效实现公共服务职能的组织体系。

“大部制”是我国现代化进程的必然选择：

第一，我国已选择并初步建立了社会主义市场经济体制，市场经济的发展对政府职能提出了新的要求。市场经济要求政府摆脱直接的微观管理，实行与其相适应的宏观管理职能。政府应主要行使宏观政策的制定、市场的调控和监管等职能。而我国以往的政府机构设置分散，部门之间互相牵扯，部门之间的监管程序过于繁杂，协调成本增加,行政效率受到影响，很多时候成为市场和社会发展的羁绊。

第二，我国以往的政府机构设置不能很好适应行政体制改革的需要。以往的政府机构设置存在过多过细、权责脱节、职能交叉、协调沟通困难、决策周期长、成本高等情况，有的部门还比较突出，行政体制改革势在必行。实行大部门体制改革,整合职能相近的部门，使机构数量保持适中，同时保证政府履行各项职能的需要，可以形成更加精干高效的现代政府体系。

第三，我国以往的政府机构设置不能很好适应社会主义政治文明的需要。服务行政是现代政府行政职能的先进理念，只有彻底塑造公共服务型政府，形成政府的决策权、执行权、监督权相互制约，转变政府官员的行政理念和行为，扩大公众对政府决策的参与和监督，才能符合社会主义政治文明的需要。以往的政府角色往往体现为管制型政府，而“大部制”则特别强调政府服务性职能的发挥。

第四，我国以往的政府机构设置不利于问责。问责制是国家政治制度和国家监督体系的重要组成部分。传统的让多个部门负责同一项工作的做法，看起来是在加强领导，实际上减轻了部门应承担的责任，造成了权责不对等。部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实问责制和建设责任政府。大部制改革便于内部协调，提高统筹安排能力，同时有利于责任政府的建设。

第五，西方国家经验的借鉴。最早推行“大部制”的西方国家当属英国。“大部制”作为一种体制在英国推行，是在1970年由英国首相希思领导下的保守党政府完成的。英国将政府的决策权和执行权相剥离，赋予行政执行机构较大的灵活性。大部的建立使得英国政府的政策、行为更为协调一致。在推行“大部制”方面，澳大利亚是西方国家中的另一个典型，澳大利亚的改革取得了很好的效果。而美国联邦行政当局的部级机构只有15个。与英国和澳大利亚所不同的是，美国的大部并不存在决策与执行相分离的安排，而是全方位地涵盖某个领域的一切职能，并且在国内没有其他政府机构分担相近的职能。

二、“大部制”改革的难点所在

“大部制”是一项全面的行政机构改革，被认为是未来中国行政管理体制改革的新起点，不可能一夜之间把职能分散、数量众多的部委整合成兵简政精的高效政府。有些问题只能逐步解决，“大部制”改革进程中会面临一些难点：

1、陈旧观念转变困难

大部制变革面临着传统官场陈旧性观念的挑战。“管理就是审批”“重权力轻责任”的观念在许多政府公务人员思想中根深蒂固，留恋于计划经济的管理方式和手段，存在审批事项过宽，法律依据不充分，审批条件不公开，审批程序不健全，审批责任不明确，审批监督机制不健全，审批与收费挂钩等问题。“政府机构这种扭曲市场、滥用公权力的做法，是对大部制改革的曲解，其最终结果会背弃了大部制改革的初衷。目前我国依然存在着大量由行政权力推动的不合理的审批、认证等行为，这已成为部门谋利的工具。”

2、改革涉及广泛的利益调整，推进阻力较大

大部制改革改掉的不仅是具体的行政机构，还将会影响到一些政府官员及众多公务人员的工作调整，涉及方方面面的利益。“要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引发官场地震。” 因此，大部制改革任务繁重。长期以来形成的部门利益格局，会给改革带来很多阻力。在大部制体制下，重新调整资源配置，改变一些部门将权力利益化的现象，是大部制改革操作的重心之一。要求主导改革者要有坚定的决心，同时也要讲究策略和方法。

3、权力体制和监督机制的改革与运行

大部门体制的整体构建要使得决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约，在这个基础上建立权力机构和运行机构，这将是下一步机构改革的难点之一。实行大部制，会使有的部门职能更加拓宽，权力将会更大，监督控制将更加困难。面对这个问题，学者沈荣华指出：“可借鉴参考国外一些成熟经验，如政策制定与执行相分离的政府模式的英国，来进行决策与执行相对分开的改革试点，可将执行性、服务性、监管性的职责及相关机构分离出来作为大部门的执行机构，将所属事业单位改为独立法人单位，是部门本身主要负责政策制定，执行机构和法人单位专门负责政策执行，形成决策与执行相互制约和协调的权力机构和运行机制。”

三、 “大部制”改革深化的举措

1、转变政府职能，优化政府职能结构

“科学定位政府职能和优化政府的职能结构，是优化政府组织结构的基础和前提。” 改革开放以来,我国进行了多次改革，但是我国的行政体制仍没有完成由计划经济时代的管制型、全能型政府向市场经济时代的规制型、服务型政府彻底转变。政府职能不清是重要原因，政府管了太多不该管的事，应该向社会提供许多公共服务的职责和职能却又缺失。只有真正彻底实现政府职能转变, 严防政府职能的越位、缺位和错位,从直接微观管理转向间接宏观调控，从重审批重管理转到重执法服务上来，规范行政行为，提高行政效率，更新执政理念，提升政府形象，才是政府职能的归位，亦是大部制改革顺利推行的关键所在。

2、循序渐进、分步实施

“我国实行大部制，还处于探索阶段，缺乏成熟经验，必须坚持积极稳妥的方针。大部门的设置，主要取决于我国改革面临的环境、条件和内容，要充分考虑到现实的可行性，循序渐进、分步实施。” “大部制”改革涉及到诸多原有利益的调整，是一个权力和利益的博弈过程。改革必然会遭到一些旧有势力的阻挠，同时也会得到一些代表生产力发展方向的新势力的支持，改革的进程将会艰难而充满考验。因此“大部制”改革应逐步推进，不能一蹴而就，应考虑各种实际条件，如社会的接受能力、各个方面的利益关系等，注意步骤和策略，循序渐进、稳步推进。

3、健全部门运行和协调机制

大部门的出现，使大部门拥有更多职能，由此产生大量的行政协调问题,协调不善会降低管理效能，“大部制”下部门内部协调的任务也更重了。党的十七大报告在谈到大部制改革时强调，必须“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，“确保决策科学、执行有力、监督有效”。应该健全使决策、执行、监督的职能既相对分离又相互衔接，既相互协调又相互制约的机制，这是基础。同时厘清部门内部职责，建立内部的协调和运行机制亦是操作意义上“大部制”改革的重点。

4、健全、完善监督机制

监督机制的健全和运行是“大部制”下各部门职能健康运转的保证。以往我国法律规定了诸多监督制度，但运行中往往流于形式，决策部门普遍受到执行利益的干扰，对政府部门及其领导的问责尤为困难。“大部制”改革中监督机制应加强，充分发挥专门监督的优势，并创造新的监督形式。进一步深化整合各级政府的行政监察、审计、质量技术监督、食品药品监督和国有资产监督等监督职能。此外，还要加强权力机关、人民大众和社会舆论等外部力量的监督。实行首长责任制，完善政务公开制度，提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

注释：

①中国共产党十七大一次会议政府工作报告[Z].中央政府网.2008-02

②什么是大部制.人民网,2008-02-29.

③杨军.“三定”直指部委利益 [J].南风杂志窗.2008-10

④蔡恩泽.大部制有四难[J].廉政瞭望.2008-02

⑤⑦沈荣华.积极稳妥推进大部门体制改革[J].前线，2008-04

⑥薄贵利.论优化政府组织结构［J］.中国行政管理，2007-05

作者简介：

4.大部制改革背景 篇四

众所周知，政府部门在行政管理中，不时出现职能交叉、政出多门、多头管理、相互推诿等情况，对此，民间戏称“八个部门管不好一头猪”，也有“九龙治水”等说法。大部制改革，就是要将那些职能相近、业务范围趋同的部门集中成一个部门统一管理，减化行政审批，提高政策执行效能，降低行政成本。

在国务院2008年以前的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。

前景

大部制改革绝不简单仅仅是行政改革，改革的前期是政治改革，后期就是经济改革，大部制是两者的结合点，因此，并不只能从行政的视角对改革进行设计，要从国家和社会发展的多元角度进行探索设计。

对大部制改革的看法

中国国务院大部制改革之：艰巨性 权力整合难

重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场“地震”。大部制下，相关几个部的权力重新洗牌，整合到一块，考验改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接，确实不容易。机制磨合难

一个整合了不同部门利益的强势大部委，可以打破现有部门利益格局，消解部门之间掣肘因素，压制部门利益追求冲动，从更宏观和科学的角度进行政策决策、执行和监督。大部制不是几个“小部”的简单迭加，如果这样的话，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，但手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，改革就没有意义。运行监督难

实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素。人员分流难

5.大部制改革研究综述 篇五

一、什么是大部制

我们在对大部制改革进行研究的时候，首先要明白一个概念，即什么叫大部门制。只有先了解什么是大部门制，然后分析大部制存在的现状和问题是什么，大部制改革才能顺利和有序的进行。那么我就来看一下什么是大部门制。对于大部门制这个概念，国内外的学者都对其进行了不同的表述，但是万变不离其宗。我认为大部门制就是对政府中相近或者相同的职能进行有效的整合，归入一个更大的部门管理，由相关的部门进行协调处理公共事务的制度。或者说是对相近或者相同的机构进行有效的整合，把他们归入一个更大的机构，实现统一职能、统一职责，以及分工和协作的有机协调。从而实现我国有限政府、服务政府、责任政府、廉洁政府、廉价政府的目标。

二、对于大部制的评价 “大部门制”这个概念在我国官方首次提到的时间是在2007年10月15日人民代表大会的报告中。这次报告提出规范垂直管理部门和地方政府之间的关系，加大整合机构整合和改革力度，探索实现职能统一的大部门制，健全部门间协调配合机制。到目前为止，我国国务院已经批准了15个地方政府的改革方案，这一举动同时也标志我国的大部制改革已经从中央政府向地方征服稳步的前进了。对此我国学者对大部制改革也掀起了一股浪潮。对于大部制的改革背景，各路学者也给予了不同的见解。比如有的学者认为从推动大部制改革的直接动因是大部制改革致力于改革中国长期以来机构重叠、职责交叉、职能交叉以及政出多门的问题，但从深层次来说，政府致力于推动大部制改革是出于市场经济的需要。另外还有一些学者认为政府致力于推动大部制改革是把中国历次机构改革的经验和教训当成入口点，他们认为现行中国的政府机构和行政管理体制存在许多有缺陷的地方，政府职能部门分工的情况与经济社会发展以及市场经济体制的运行不相协调，同时政府运行过程中的对于机构改革的进程缓慢滞后也与经济运行中的一些突出问题息息相关。总体来说我认为党中央和国务院在新的历史时期提出大部门制改革的背景是全面推进政府转型以及行政管理体制的改革。而大部制改革的宏观背景是社会主义市场经济的发展要求经济体制、政治体制实现改革。同时政府机构重叠、职能交叉、正处多门、行政效率低下是我国大部制改革的内在动力。努力构建和谐政府、服务型政府，为社会、市场、公民提供各种优质的服务，推动经济的有序健康发展，维护人民群众的根本利益是我国大部制改革的外部动力。

三、大部制改革的目的和意义

上述对于“大部制”的概念的论述以及关于“大部制”改革的评价让我们对大部制的内涵以及大部制改革有了一个基本的认识。那么我们就不难理解大部制改革的目的与意义了。我认为社会主义市场经济的发展必然导致大部制改革的出现，同时大部制改革也进一步促进市场经济的进一步发展。在一些西方国家，政府提出大部制旨在克服和解决政府机构重叠、职能交叉、机构脱节、行政效率低下等问题。但我国学者认为政府职能的转变、政策制定的科学性和有效性是大部制改革应该适应的问题。我认为我国大部制改革的不是简单的精简政府机构和人员，而是集中和综合政策，进而提高政策的科学性和有效性，使得我国的行政管理体制运行中的决策、执行、监督分开，以及使决策权、执行权、监督权在权力结构和运行机制中既相互制约又相互协调，并最终提高我国政府机构的行政效率。

意义：第一、提高政府制定决策的科学性和有效性。

第二、有利于市场经济的发展。

第三、使得政府在解决公共事务的时候更加的高效。

第四、有利于维护国家的稳定和实现国家的长治久安。、四、目前我国大部制改革存在的问题

尽管大部制改革对于解决政府机构和人员的臃肿、职能交叉、政出多门等问题有很大的帮助，但是我国的大部制改革仍然存在一些现实的问题。

第一、实行大部制以后，原来较小的机构变大了，或者说原来机构的职能变大了。这时候能不能按照决策、执行和监督的改革思路重构政府权力机构和政府的运行机制至关重要。

第二、实行大部制以后，处理好党政和人大系统的关系也至关重要。这是因为大部制改革必然涉及到党政和人大系统，如果大部制跨党政的，要考虑到党的权力和政府权力的对接。比如，公安部与安全部，司法部与政法委，广电总局、文化部与中宣部的区别。

第三、在改革的策略与方法的选择上。我认为大部制的阻力是别强化的部门利益。首先在策略的选择上，我们是选择一步到位的改革还是逐步的改革，这个问题值得我们去认真的思考。我国虽然经历了好几次的政府机构改革和重组，但每次的结果都不尽人意。所以我国在大部制改革的策略和方法上还没有经验，因此就需要我们根据我国的国情和社会主义市场经济的需求摸索出一条适合我国大部制改革的道路。

五、我国大部制大部制改革思路的思考

我国大部制改革向历史性迈进一步的标志是2008年国务院的新一轮政府机构改革，从此各个地方政府也争相效仿。对全国各个地方政府改革方案分析过后，我们可以得出，中国的大部制改革模式基本上有两种，一种是以2008年国务院政府机构改革方案为代表的“横向职能整合模式”，另一种模式是以深圳市为代表的“政府制定和执行分开模式”。那么我们来分析这两种改革模式。第一种模式是以转变政府职能、理顺政府职责关系、强化各个部门的责任为重点，这种模式强调一个部门专门负责一件事情，从而达到目的明确、权责一致的目的。第二种模式是把行政权力的监督和制约为重点。相对于第一种模式而言，这种模式并非针对执行部门，而是把目光投到行政权力的监督和制约上。

由于大部制改革是一项大的系统工程，以国务院为代表的“横向职能整合模式”和深圳市为代表的“政府制定和执行分开的模式”虽然对我国大部制改革的推进起到了促进的作用，但毕竟这两种模式还处于探索阶段。要使我国的大部制改革向更广泛、更有效、更深入的方向发展，我们必须要对大部制的性质、特点、目的和意义以及国外关于大部制改革的经验了如指掌，这样的话我们才能提出适合我国社会主义市场经济的大部制改革。

以下是我国大部制改革的思路

1、把转变政府职能作为大部制改革的前提条件

就目前来说影响我国大部制改革的一个重点和难点就是，我国政府机构和人员臃肿，机构重叠、职能交叉、政出多门，协调困难等问题。所以我们应把这些问题的解决放在头等位置。我认为大部制改革不仅仅只是把政府的机构和人员缩减的一个过程，更重要的是目的在于转变政府职能、调节政府、市场和社会的关系，减少政府对资源、企业和经济社会文化活动的直接控制。

从这一点出发，大部制应该在两方面下功夫。第一、对于经济和市场职能监督相近的政府部门的调节、管理方式的转变、行政审批上下功夫。第二、对于社会管理和公共服务部门职责权限的增加、职能的拓宽、以及机构的整合上下功夫。

2、大部制改革应实行逐步的改革

由于大部制改革涉及的范围较广，它致力于重组机构和调整政府职能，所以阻力较大。因此我们在进行大部制改革的时候为了避免负面效应的产生，应该对政府机构进行逐步的改革。另外大部制改革实施以后，如何划分权力、如何设置政府机构中决策、执行、监督的分工，这些繁琐的问题也需要我们逐步的进行探索和实验。总而言之，任何的改革都不是一朝一夕的事，对于大部制改革，应该实行逐步推进、慢慢消除阻力的方式。比如先对一些职能严重交叉、业务相近的部门进行整合，然后再总结经验，考虑对下一部分的部门进行整合，最后摸索出一条适合中国政府改革的一道路。

3、大部制改革与行政体制改革同步进行

第一、大部制改革与人事制度改革同步进行。

第二、使政府从以往无所不包的治理理念向有限、法治、服务的理念发展。第三、在进行大部制改革的同时，应建立健全政府约束机制。

4、大部制改革应朝着法治化的道路发展

不仅改革政府要走法治化的道路，我们在进行大部制改革的时候也应走法治化的道路。首先，在重组政府机构和人员编制的时候要使它们向着科学化、法治化、规范的转变。其次，对于行政和制度建设应依法加强以及对行政权力监督的健全。

5、大部制改革应对各部门的利益进行调整和整合

6.大部制改革不容忽视的五个问题 篇六

作者：于宁 时间：2012-09-26

2008年，国务院和地方政府都进行了大部制改革的探索尝试。近两年，中央编办结合“三定”执行情况，对2003年组建的商务部、2008年组建的工信部进行了调研分析。中国机构管理研究会对广东省出现的深圳模式、顺德模式、濠江模式以及粤北、粤西欠发达地区推广顺德模式的情况也做了专题调研。总的来说，大部制改革的探索积极有效，特别是解决了当前制约经济社会发展的体制和

机制难题，实现了政策的预期目标。同时改革仍处于起步探索阶段，在实践当中也暴露出诸多问题。这些问题中有些是推行大部制改革的前提条件和基础问题，有些是大部制自身运转中出现的问题，有些是实行大部制后出现的新情况、新问题，有些是大部制外部环境变动带来的联动问题，有些是地方的共性问题，还有一些是局部的特殊问题。

第一，加快政府职能转变是大

部制改革的核心任务。大部制改革的核心是政府职能转变，但在改革实践中，机构层面的整合更容易一些，而职能整合到位却异常困难。政府职能转变是一个老问题，它贯穿于我国改革开放和社会主义现代化建设事业的整个过程。同时也是一个新的问题，我们对政府职能转变的一般性规律认识仍处于探索阶段。政府职能总量虽有缩减，但基本仍维持了原来的规模，一些部门职能整合之后，职能体系依然很庞大，这是导致大部门制改革存在反弹压力的主要原因。而且这些部门习惯于采用传统的管理手段管理经济社会，虽然职能调配过去了，但行政审批权限下放不彻底，与市场互动不足，导致定位不准，越位、缺位、错位。

第二，进一步理顺政府内部的权利关系，探索内部运行机制创新是大部制改革的重中之重。大部制改革并不是说部门越大越好，必须有一个适度的规模。有的大部门整合了原来五、六个甚至更多部门的职能，职能范围扩大了，管理负担加重了，对部门的主要领导特别是一把手的素质能力、工作方法、监督制约提出了更高要求。同时，这些部门也存在着继续深化职能转变的问题，否则整合之后，虽然其内设机构、人员编制相对其他部门是较多的，但仍反映人手不足，管不过来。更突出的问题是部门的职能范围扩大，相应的权利行使更加集中。

由于大部制改革涉及政府内部权利结构的重组与调整，必然会打破原有的制度格局，触动部门利益，因而非常敏感。目前，由于大部制内在的权利关系理顺不到位，大部门内部封闭运行，一些部门集决策、执行、监督于一身，职能边界不断膨胀，缺乏有效制约和监督问责。这种相对集中的权利运行机制在特定发展阶段优势非常突出，但如在这种模式下对部门进行简单合并，缺乏有效的监督与制约，不利于科学民主决策，容易产生滥用职权、以权谋私、贪污腐败等问题。近些年，一些部门出现的腐败案件，从制度设计的层面看，也反映出这些领域的权力过于集中。解决这些问题的关键在于将大部门的整体构建与权力的合理配置结合起来，加强在大部门内部运行机制、具体组织和运行方式方面进行探索和创新。

第三，大部门制改革过程当中出现的领导超职数配备是暂时现象。这是大部门制改革之后出现的新情况，也是下一步深化改革必须考虑的一个难题，一些地方结合实际情况想了很多有效的办法。与其他改革不同，机构改革就是自己改自己，因此，改革越往纵深发展，改革的力度越大，利益受损的干部就越多，改革的阻力也就越大。新组建的部门都是整合多个部门而成，原有领导干部消化难度大，单纯靠自然减员，多年后才有职位空缺，干部晋升空间变小，许多人感到前途渺茫，影响了工作积极性。因此，为顺利推行大部制改革，就不可避免地会出现领导超职数配备问题。这一难题不可能一次性解决，也不可能完全依靠做思想政治工作解决，要提前做周密的配套改革方案，进一步深化干部人事制度改革，解决深层次障碍。

第四，大部门内部融合需要一个更长的磨合期。大部门通常由若干部门整合而成，这些部门在以往已经形成了自己特有的部门文化，因此大部门组建后，需要二至三年甚至更长时间的磨合期。一些原先不同的部门在新体制下仍保持着相对高的独立性，内部差异很大，影响了政府的整体效能，这一问题在地方的改革探索中同样很突出。此外，有些部门整合之后并没有按照新的定位和要求，相应的配置调整内部各司局的职能，而是各自延续原来的职能范围，这也导致内部不能有效融合。因此，下一步的改革对上一轮已经改变的部门，除需要适度调整的地方外，不宜再做大范围的调整，而应该给予一个稳定的时间段，促使其在职能、人员、机构等方面充分的整合融合，这就有必要放缓改革频率，延展改革周期。更重要的是，部门内部的调整融合方向是按照大部制的要求，根据新的职能定位综合设置内部机构，既要从数量上减少司局，又要在职责上放宽一些。

第五，加强对上下不对口问题的研究，进一步理顺大部门之间的关系。地方在探索实行大部门制改革的实践中，反映非常突出的一个问题是上下不对口。大部门制改革后，一个下级部门可能要对应多个上级部门，部门之间对接和运行机制都有待进一步完善。比如顺德改革，新组建的社会工作部目前对应省、市两级部门达35个，其中省一级是19个，市一级是16个。这种情况不仅严重影响了行政效率，更重要的是在一些地方，一些上级部门认为摘了我的牌，就是对这一部门或者系统不重视，因此，总想通过项目、经费、人员、绩效考评等手段和途径对下级政府进行干预。目前的改革是地方局部的试点，缺乏上下联动，产生这一问题具有客观必然性。但是下一步深化改革要着力加强对上下不对口问题的研究，重点探究不同层级政府机构设置的一般性规律，统筹推进改革，逐步理顺大部门之间的关系。

7.大部制改革的优势和弊端 篇七

中国“大部制”改革, 是与我国经济、社会体制发展以及自身存在的问题密切相关的, 计划经济的一个显著特点是部门设置多, 实行条条管理。随着改革开放和社会主义市场经济的发展, 政府管理部门的改革也不断深入。从1982年至今, 我国先后进行过5次大的行政管理体制改革。

如今进行了第六次国务院机构改革, 通过了实行“大部制”。具体内容包括: (1) 合理配置宏观调控部门职能; (2) 加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局, 由国家发展和改革委员会管理; (3) 组建工业和信息化部; (4) 组建交通运输部; (5) 组建人力资源和社会保障部; (6) 组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局; (7) 组建住房和城乡建设部。不再保留建设部; (8) 国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。

此次改革相比在整体思路上有了比较大的变化, 强调建立起行政管理体制框架, 建立一个决策、执行、监督三者相互协调、制约的权力机构。改革的目标明确定位为建设服务型政府, 更强调反映政府公共服务职能的理念和宗旨。

2 我国“大部制”改革的意义

2.1 较好解决职能交叉和职责不清问题

“大部门制”改革中加入了“决策、执行、监督” 的分立, 使“三权”进行分立归属, 而不仅仅是把职能相近部门合并。这种“三权”分立有两层含义, 一是在政府整个部门设置中进行专门分工。即部门分别行使三权。二是在大部门内部也有专门分工, 分别行使三权。“大部门制”将能解决政出多门, 政府之间职能交叉、权责不清的状况。它能真正带来政府公共管理质的飞跃, 并成为行政管理体制改革的先声。

2.2 能够从体制上和资源上进行必要的整合

“大部门制”将根据政府职能业务的共性和重合性合并一些部门, 但权力相互监督的部门不会融合到一个部门里。目前政府行政体系当中突出的问题是政府行政机构偏多, 行政效率低下。近年来不论是宏观调控还是各类专项行动, 决策部门在行政管理上十多个部门联合下文、联合行动已成常态, 但最后往往互相推诿责任, 权责不明, 导致问责无门。大部门制将会有效地解决这一问题。

2.3 较快地推进政府职能转变, 塑造公共服务型政府

过去政府机构改革的重点在政府职能转变, 而“大部门制”则是侧重改变政府职能机构繁多、职能交叉的现象。可使政府运作更有效率, 更符合市场经济的宏观管理角色定位, 彻底塑造公共服务型政府。

建立“大部制”的政府机构管理和设置, 对政府的市场经济管理模式转型有重大意义, 也势必会推动政府进入深层次改革。随着市场经济体制改革的深入, 政府自身及行政管理体制亦必须进一步改革, 否则很可能影响其他方面改革的深入。

3 我国“大部制”改革的挑战

3.1 权力的对接与整合难

“大部制”改革涉及党政部门权力的对接, 必须靠政治体制改革配合推进。如何进一步整合党政部门, 是“大部制”改革中必须思考的问题。

国务院机构组成数量之多、类型之多、分工之细超过世界许多国家。如今要实行大部制, 把职能交叉、重叠的行政资源合并重组, 稍有不慎将会形成新的权力交叉、重叠。“大部制”下, 相关几个部的权力重新整合到一块, 既要大刀阔斧, 又要做到平稳过渡, 确实不容易。

3.2 人员分流与机制磨合难

“大部制”下, 机构、官位相对减少, 机构精简和重组势必带来人员的分流。分流人员是历次机构改革最为头疼的事。

至于优化结构, 就是通过人员分流, 调整政府和企业、机关和基层人员的年龄结构、知识结构和专业结构, 达到优化组合, 全面提高公务员队伍的整体素质。在“大部制”下, 机构内部的磨合, 外部的磨合, 上下之间的磨合, 与执政党的机构设置如何对接, 怎样才能不重复、不重叠等等, 都是对“大部制”的严峻考验。

3.3 权力的约束与监督难

过去是权力部门化, 部门利益化, 导致政府效率太低。“大部制”机构设置把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题, 通过改变组织形态来加以抑制, 但结果可能导致对一个超级部门进行监督更难。能不能建立起有效的权力约束机制, 怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题, 成为影响改革的一大关键因素。

进行部门设置时既要考虑部门之间的决策、执行和监督相对分离, 同时大部门内部也要考虑决策、执行和监督的相对分离。

4 我国“大部制”改革的对策

4.1 要形成科学权威高效的宏观调控体系

在社会主义市场经济条件下, 加强和改善宏观调控是政府的一项重要任务。我国经济社会总体形势是好的, 但我们还将面临许多新问题, 必须合理配置宏观调控部门职能, 增强宏观调控的科学性、预见性、有效性, 切实提高宏观调控水平。

为增强宏观调控合力, 各部门要建立健全协调机制, 各司其职, 相互配合, 发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用, 综合运用财税、货币政策, 形成科学权威高效的宏观调控体系。

4.2 做好部门改革“三定”工作

今年是贯彻落实党的十七大战略部署的第一年, 确保行政管理体制改革顺利进行意义重大。做好部门“三定” (定职责、定机构、定编制) 是机构改革实施工作的中心环节。这次国务院机构改革, 不论是调整变动的部门, 还是机构未作调整的部门, 都要通过制定和完善“三定”规定, 具体落实转变职能的各项要求。同时, 要抓紧研究提出地方政府机构改革、事业单位分类改革的指导意见及配套措施, 确保各项改革相互衔接, 协同推进。

4.3 探索“大部制”改革遵循三原则

我国在进行“大部制”改革过程中, 应遵循二个适当。第一, 解决改革所面临的一些急需解决的问题, 例如环境保护、住宅建设问题等。第二, 先着手相对来说比较易于推进改革的一些领域和部门。例如, 工业和信息化部的组建。选择这样一些适当的领域和部门开始大部门制的改革, 可以避免改革所带来的体制内外的矛盾摩擦。

4.4 “大部制”改革必须建立在法治基础上

此次机构改革使大部门的职能更加宽泛、权力更大、结构也更加复杂, 需要立法明确界定大部门的职能, 合理配置决策权、执行权和监督权, 建立权力运行程序制度。

“大部制”改革呼唤行政制度的建立与健全, 同时呼唤完善行政决策、执行、监督制度改革。这也必然形成利益部门的抵触, 如果我们不是采取法治建设来推进必将受到影响, 通过法治推动保障改革成果, 也要靠法制。

8.浅析我国大部制改革面临的困境 篇八

[关键词]大部门体制；政府部门；行政管理体制改革

在当前，实行大部制改革是进行科学构建政府运行机制的重要内容，但同样存在着很多困难，一方面，我国政府机构职能分散，机构设置较细，如我国的食品药品监督管理局，整个职能被完全分散开来，最终使整个食品药品的检验环节被划分为由工商、质监、安监等近八个部门负责。另一方面，决策权与执行权又常常集中于同一个部门，造成政出多门，使决策权与执行权的能力弱化，并且也缺乏相应的监督，从而使得部门自身利益得到强化。而大部门体制则是在组织结构的基础上对政府机构的机制进行相应的调整，通过对决策权与执行权的科学建构，达到决策权与执行权的分离。因此，进行大部门体制改革，迫在眉睫，但当前我国大部么体制改革也面临着种种困境：

一、我国进行大部制改革面临的困境

从大部制改革推行至今，我国的行政管理体制已取得了一些成就，仅就中央政府来说，由原先的100个到2013年将减少至23个，减少了四分之一还多，大部制改革取得了一些成就。但也面临着各种各样的困难和压力，此项改革的难度也是非常巨大：

（一）部门之间的改革、重组与职能的整合尚处于探索阶段，缺乏完善的理论支撑

从1982年至今，中央政府部门实行改革，结果由于缺乏相应的理论指导，所采取的策略与方法不妥当，如中央政府部门进行的改革，起初仅是对存在的部门数量进行改革，而不去考虑对应相应的职能需要，解决问题的需要，最后使得部门的数量虽得到了减少，但不久后，裁撤掉的部门又被重新设置起来，这就使得大部制的改革并未取得明显的效果，改过后的部门数量仍旧很多，甚至出现了不减反增的现象，使得大部制改革并未得到顺利进行。

（二）大部门内部利益协调不顺畅

在我国的政府部门中，原有的部门设置相当于已经对政府拥有的公共权力和社会资源进行了划分，在此基础上，公共权力的部门化、部门权力的利益化及部门利益的私有化便成为我国的各级政府机构中普遍存在的现象，并以此形成了较为稳定的部门利益格局。而政府机构进行大部门体制改革，将一些机构进行合并、撤销，使得对各部门的权力和利益分配做出了新的调整，而部门出于对自身利益的维护和对大部制改革未来前景的不确定，往往会采取对改革不协作的态度甚至是进行阻碍，因此，部门的利益如果改革不到位，则大部制整体的改革将会变的异常困难。

（三）与大部制改革相配套的改革措施进程缓慢

推行大部制改革是我国行政管理体制改革的重要环节，但大部制改革涉及政府部门的权力、利益等多个方面，同时还涉及到社会制度等，因此大部制改革并不是单独进行的，而是要同与之相配套其他措施一起进行，相互协调相互促进，这样才能够取得理想的效果。但现实中，人们往往只重视到部门形式上的改变，常常忽略了其他相关制度的跟进。如进行的食品药品监督管理的改革，将工商、质监、畜牧、卫生全部合为一个部门，但新组成的部门内部又会按照各个环节来设置相应的部门，这样一来将会导致部门内部责任又不明晰。因此这样一来更没有达到大部制改革的初衷。

（四）地方政府推行大部制改革不顺利

2008年十七大报告中正式提出要加大政府机构的改革力度，并将划分为前后两个阶段。有些地方政府在大部制改革的前一个阶段就已进行了相应的改革，但有很多往往没能得到上级的认可，使得改革的成果不能得到很好的保证，从而陷入了“先精简后膨胀”的窘境。有了前一个阶段的教训，在大部制改革的后一阶段，地方政府由于种种原因往往缺乏进行改革的内生动力，因此如果未来的经费不能常态化，则过去出现的问题很有可能会卷土重来；其次，有些地方政府照搬中央政府的改革，或对照上一级政府的中存在相关部门来设计本级政府中应当存在的部门，由此使得改革后成立的部门不能起到应有的作用，造成浪费，而本地区实际需要解决问题的部门却不存在，使得改革浮于表面，不能起到实际作用。

二、我国进行大部制改革的路径探索

早在1964年英国就率先进行了政府机构改革，即所谓的大部制改革，随后美国、日本等许多国家纷纷仿效，对本国的行政管理体制进行改革。近半个世纪的改革使得西方国家的政府机构数量得到了明显的减少，政府履行职能的效率得到了显著的提高。我国从十七大开始正式对政府部门进行改革，迄今为止还不足20年，改革的过程中，遇到了很多前所未有的困难，但由于国情的不同加之我国进行改革起步较晚，因此对于西方国家的有益经验我们应该并且只能进行借鉴，而不能完全照搬照抄，对照我国的具体国情，针对我国大部制改革中遇到的困难进行更为完善的路径探索。

（一）进一步深化对大部门体制改革相关理论的研究。坚持部门设置以政府职能的转变为基础

经过近些年的对政府部门进行的大部门体制改革的实践与探索，我国已经对大部门体制改革有了一些认识，并且这些认识也对改革起到了一定的理论支撑和和对实践的指导作用。但从总体看来，由于改革的實践相对较短，因此相关理论研究的深度和广度还十分有限，还不能满足当前对大部门体制改革进行科学指导的需要。因此就目前而言，迫切需要研究适合我国现阶段政府部门实际情况的改革的相应特点和规律，认清中央与地方各层级政府的行政职能及相应的组织结构、社会事务相关管理部门及其他管理部门的总体数量和相互之间的关系等情况。以及相应的决策部门、执行部门与监督部门之间的应有法律关系。大部门体制不仅反映了我国行政管理体制改革的趋势，同时也是世界现代行政管理体制的方向，但推行大部门指改革的各国由于各国国情的不同所采取的具体措施也有异同，因此要在准确把握我国具体国情的基础上，吸纳别国的成功经验来对我国的大部门体制改革进行相应的指导，使我国的大部门体制改革顺利进行。

（二）切实完善对部门利益的调整与整合

完善对部门利益的调整与整合就是要建立部门间的协调机构，梳理好部门关系。进行大部门体制改革容易导致部门内外协调的困难，由于进行改革前，各部门都具有较强诶独立和完整的行政资源及权力系統，易造成各部门之间协调的困难，进而影响政府政策的完整性，进行大部门体制改革通过改变政府部门内部的组织形态，不仅会把原政府部门内部一些相关部门职能交叉、政出多门的情况予以遏制，同时也会对具体部门的现实利益造成巨大影响。进行大部门制改革，将会把原来的一个小部门变成一个超级大部门，这个大部门的权力很大，同时该部门所能获得的利益也会非常集中非常庞大，原来的利益受到侵害的小部门则会采取各种措施来维护自己本部门的利益。因此要对改革后的大部门的内部的各小部门之间的利益进行合理有序的整合与调整，尽量在不损害其他部门利益的基础上对原有部门的利益进行维护。

（三）积极稳妥地推进与大部门体制改革相配套的其他行政管理体制的改革

首先，要对政府部门的权力结构与运行机制进行重新建构。进行大部门制改革后，形成的大部门，较之原来政府部门大了许多，所拥有的权力也更大了，因此必须建立起有效的权力约束机制，以使政府部门的权力不被滥用，真正建立起为人民服务的责任政府。其次，要积极推进相关的干部人事制度的改革，原先各个部门有各自的相应负责的领导，形成大部后，在形式上只有一个部门，原先的各部门的领导应如何安置这也是亟待解决的。因此，要完善干部人事体制改革使之与行政管理体制改革相适应。最后，要切实转变政府的治理理念。

（四）因地制宜的进行大部制改革

地方政府应该根据本地区的实际进行改革，并且要以法律的形式及时对其改革成果进行确认和保障。在进行大部制改革过程中乃至整个行政管理体制的改革过程中，首先，既要坚持对行政体制入手改革阻碍行政管理高效运转的客观结构部分，同时也需要用主观的结构系统对改革的成果及时进行保障。但在我国的法律体系中，关于行政组织相关的法律并不健全和完善，使得大部制改革后显现的新的政府组织结构、职能的重新分配和新的权责关系并没有以法律的形式出现，因此也就不能得到有关的法律保障，将会使调整后的政府部门在履行职能时因没有法律的保障而缺乏有力的依据，使政府部门依法行政显得没有说服力。其次，对于地方政府而言，进行大部制改革，主要目的是为了解决本地区存在的问题，因此各地方政府在进行大部制改革是应当因地制宜，切实根据本地区的实际情况进行相应的增加或削减部门。以我国甘肃省为例，在进行大部制改革时组建省环境保护厅，挂省核安全局的牌子，将省环保局的职责归入省环境保护厅，取消省环保局；将省宗教事务局调整为省政府直属机构，充分将具有地方特色的当地实际情况与中央的要求相结合，更好的实现了改革的目标。

三、结语

政府职能是否能够有效履行并得以实现，政府的组织结构是否合理起着重要影响，这对于正处于社会转型期的我国来说更具有现实的针对性。职能有机统一的大部门体制标志着一种全新的行政管理体制改革方向，但这只是个方向，具体怎样改，职能摸索前进，在这个摸索过程中，我们虽然可以借鉴国外改革的有益经验，但国情的不同，使我国的改革不能照搬西方模式，因此我们必须根据我国的实际情况进行相应的变革，在这期间会遇到种种困难，如部门间的利益协调不一致，权力运行机制不健全等，但我们必须通过协调部门利益健全权力运行机制等措施来切实推行我国大部门体制改革，更好的构建服务型政府。

参考文献

[1]石亚军，施正文.探索推行大部制改革的几点思考[J].中国行政管理，2008，

[2]李丹阳.关于“大部制”改革的几点思考[J].学术研究，2010（11）

[3]宋世明.论大部门体制的基本构成要素[J].中国行政管理，2009，（10）

作者简介

9.大部制改革的优势和弊端 篇九

本试卷共有判断题 10 道，单选题 10 道，多选题 10 道，总分 100 分，85 分及格。

所属课程 《大部制改革与政府管理创新》 倒计时 49:36

一、判断题（10 道）

1.西方国家政府职能转变总的趋势是放松规制。

正确 错误

2.公共服务不等同于基本公共服务。

正确 错误

3.十七大明确提出通过深化行政体制改革构建管理型政府。

正确 错误

4.当前深化行政管理体制的关键，是要转变政府职能。

正确 错误

5.“大部制”是在十七大报告讲到行政体制改革的部分提出的，是行政体制改革的新思路。

正确 错误

6.大部制的内容在不同的国家都是统一的定式。

正确 错误

7.公共服务均等化就是指公共服务平均化。

正确 错误

8.国外内阁机构数量精干，多数在12-18个之间；管理政治事务，社会事务，经济事务的部门各占三分之一。正确 错误

9.行政管理体制的物质载体是行政权力。

正确 错误

10.行政管理体制改革，不能完全照搬照抄其他任何国家的模式，要立足于中国的国情，要有自己的特色，要适应经济社会发展的阶段以及历史文化的特点。

正确 错误

二、单选题（10 道）

1.（）年建立起中国特色的行政管理的框架。

A.2008 B.2010 C.2015 D.2020

2.国务院部门之间有众多项职责交叉，仅（）就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职能交叉。

A.资源部门 B.发展部门 C.运输部门 D.建设部门

3.这次国务院改革涉及调整变动的机构共（）个，正部级机构减少（）个。

A.16、5 B.15、4 C.17、6 D.14、3

4.日本对原有职能交叉或互补性高的11个省厅,整合改组为（）个省。

A.3 B.4 C.5 D.6

5.下列选项对改革的重点发生了转移表述正确的是（）

A.政府自身的改革为重点 B.以经济改革为重点

C.从经济建设为重点转到以政治改革为重点 D.从政治改革为重点转到以经济建设为重点

6.组建国家民用航空局，由（）管理。

A.交通部 B.运输部 C.交通运输部 D.交管部

7.服务型政府指的是（）

A.一种政府性质 B.一种政府形态 C.一种政府形式 D.一种政府特点

8.下列说法错误的是（）

A.中国改革发展已经取得了巨大成就，但人们对改革的认同度大大下降 B.中国经济持续快速发展，可以继续发展下去

C.中国社会转型、体制转轨快速推进，但是积聚了一系列深层次的社会矛盾和冲突

D.中国在世界上影响力越来越大，但不断被世界所误解

9.国外内阁机构数量精干，多数在（）之间。

A.12-14 B.10-12 C.14-16 D.12-18

10.探索职能有机统一的“大部门体制”,是克服行政管理中“（）”的有效途径。

A.集权主义 B.官僚主义 C.部门主义 D.集体主义

三、多选题（10 道）

1.科学的行政管理体制改革的目标应该包括以下层面（）

A.体制的目标 B.政府目标 C.机制目标 D.效应目标

2.改革进入战略转折期的两个标志是（）

A.中国人需要重构改革的共识，改革的重点在发生转移 B.行政管理体制改革、政府自身改革上升到更重要的位置 C.改革进入高速期 D.改革面临多重困难

3.大部制管理的优势在于（）

A.减少政府部门、机构的数量

B.降低行政成本

C.避免政府职能交叉、重叠等引发的政出多门，多头管理现象 D.防止部门之间沟通难、协调难

4.发达国家行政机构架构主要由以下机构组成（）

A.居于决策地位的内阁机构

B.围绕在内阁机构周围的数量众多的执行机构

C.协调机构、咨询机构，内阁的委员会和部际联席会议机构 D.监督机构

5.以下对大部制的特点说法正确的是（）

A.内阁机构数量比较精干 B.决策、执行、监管相对分离 C.党政之间功能重叠

D.政府与社会之间功能能分化

6.以下对中国政府管理面临的主要问题，说法正确的是（）

A.政府自身改革和职能转变滞后，行政审批事项太多，社会管理和公共服务职能比较薄弱 B.一些部门之间职责不清、协调不力，管理方式落后，办事效率不高 C.有些关系到群众利益的问题还没有得到根本解决

D.有些政府工作人员依法行政观念不强，形式主义、官僚主义、弄虚作假和奢侈浪费的问题比较突出。

7.英国“大部制”给我们以下启示（）

A.政府内阁机构或组成部门的设置要精干

B.决策机构的大部制制度因国家的关注重点的不同而不同 C.政府决策、执行、监管适当分开，而不是决策、执行和监督分开 D.相对稳定，法定化程度较高

8.以下对服务型政府的说法正确的是（）

A.不等于政府的公共服务，是一种政府形态 B.服务型政府就是指政府的公共服务职能 C.服务型政府反映出政府是人民办事机构的属性

D.服务型政府的内在要求体现在法制、责任、廉洁、高效

9.行政管理体制的三大要素是指（）

A.职能 B.结构 C.权力 D.功能

10.我国政府管理所面临的环境有以下特点（）

A.中国改革发展已经取得了巨大成就，但人们对改革的认同度大大下降 B.中国经济持续快速发展，但是付出过多的环境和资源代价

10.大部制改革的优势和弊端 篇十

感

《瞭望》文章：大部门制“中考”

2007年10月，党的十七大提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。2008年3月，十一届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，除国务院办公厅外，国务院组成部门设臵为27个，大部门制改革正式启动。

一般来说，政府部门结构调整所产生的某些影响，要在改革后3年、4年甚至更晚才会出现。这是因为，行政组织变革的同时，必然伴随着过程变革；行政行为、行政程序的相应变化，需要重新设计修改新的工作程序；公职人员的角色也需要重新定位。此外，大部门制改革的作用发挥还受到中央与地方关系、国内与国际环境、其他机构权力行使等复杂因素的相互影响。

运行两年多来，改革成效已初步显现，不仅基本实现了减少部门数量，精简机构的目标，且在一定程度上缓解了原先各部门之间职责、权限的重叠、交叉、冲突等紊乱现象，多头行政的局面得到了相应的改善，行政效能得到了进一步释放。同时，中央层面的改革对地方产生了相当程度的辐射和带动作用，而地方（主要是市县一级）政府所进行的大部门制试水亦为改革的进一步深化探索了经验。

但正如工信部原部长李毅中所言，大部门制改革仍处在爬坡阶段，在实践中仍遇到很多体制、机制以及思想认识、工作习惯等方面的阻力，面临着不少急需解决的困难和问题。

如，改革尚未彻底实现预设的“大部门”目标；又如，部门的合并更像是各组成部门的简单叠加，部门数量上虽得以减少，但机构撤并、人员编制精简等目标却被极大消解，“精兵简政”的实现程度有限；还如，虽实现了编制合并，但原先不同的部门在新的体制下仍保持了高度的相对独立性，“两张皮”的现象使得新成立的部门往往沦为正部级的“协调”机构，缺乏内在的结构性统一。

应该说，大部门制改革试点进展缓慢，是政府改革滞后的反映。比如，各地的大部门制实践，普遍面临改革后副职过多、超编的问题。需要从干部分流安臵的角度配合大部门制改革，方能真正见实效，否则难免陷入部门内部机构臃肿、人浮于事、相互掣肘的局面。这不仅仅是因为当前“能上不能下、能进不能出”的干部制度，也有改革缺乏刚性进度约束和编制控制的原因。

当前，改革进入新阶段，促进经济持续增长和保障社会公平正义成为政府职能的双目标，政府机构面临一场深刻的转型。这个方向就是服务型、法治型政府。政府要加强宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务，厘清政府与市场、政府与社会的边界，把更多权力还给市场、放给社会。

大部门制改革正是通过政府部门的结构变革，通过对部委的合并或分拆，建立较少数量的大部门以促进职能整合，摆脱因职能过细引起的部门利益和横向协调困难，强化政府的宏观调控，突出公共服务能力，理顺政府与社会、政府与市场的关系，把政府手中的一部分权力还给市场和社会，打造“小政府、大服务”的服务型政府，更加有利于科学决策，提高决策效能。

前瞻“十二五”，十七届五中全会确立了要以加快转变经济发展方式为主线，经济结构战略性调整、科技进步和创新、保障和改善民生等将成为转变发展方式的重要保障。而深入推进政府自身改革，是加快转变经济发展方式的强大动力。

大部门制又是政府改革的新起点。新一轮行政管理体制改革，应依托大部门体制，重构政府权力结构和组织体系。虽然不能一步到位，但必须循序渐进、积极稳妥地继续推进。

在实践中，可借鉴地市政府改革的成功经验，变“上呼下应”的单核改革模式为“上下并举”的双核改革模式，从而形成中央和地方各级共同推进大部门体制改革的局面。中央应适时吸取地方改革中的科学做法和成功经验，地方则在以本地实情为基础制定改革规划的同时兼顾中央的改革方案，以尽量实现相互的协调与衔接。此外，还需积极推进配套工程的实施，避免将大部门体制改革形式化和碎片化。□

（文/熊文钊张伟）

《瞭望》文章：大部门制三年检视

有进展无突破，仍需部门职能的重新划分整合，需更高层面的大力度统筹推进

文/《瞭望》新闻周刊记者董瑞丰

李毅中再度出现在媒体的高光下。这一次，他以卸任前的只言片语，让外界管窥了“大部门制”改革中的权力博弈难题。

据媒体引述，这位工业和信息化部首任部长，在2010年末坦言自己任内的一大遗憾，是没能落实“三定”方案中工信部对工业、通信业和信息化固定资产投资规模管理的权限。

2010年3月，李毅中曾选择公开撰文的方式，对大部门制改革面临的问题作出梳理，其中已多次提到工信部的“三定”方案离落实到位还有差距。

虽然不是退休高官中最“直言”者，但一位部级官员挑起部门权力划分的话题，已是少见。在观察者看来，这固然有其个人的品格坚守，也与工信部在权力整合中进退失据不无关系。

作为2008年大部门制改革的典型成果，工信部在近三年来面临的权力掣肘和职能理顺，也较为典型。例如汽车制造业，尽管工信部接收了部分管理机构，投资审核职能却一直无法落地，内部将之比作“交人不交枪”。

久拖不决的三网融合，与广电的协调同样一度让工信部感到力不从心。

大部门制改革启动以来，对于解决机构设臵过多、职责分工过细、权责脱节等影响政府运转效能的突出问题，进展不小。不过客观来看，政出多门、部门职能过度交叉、扯皮推诿等问题仍然存在。

李毅中2010年发表于《行政管理改革》的署名文章中，多达6次提到“磨合”一词。但有长期关注大部门制改革的学者直言，问题所在并非磨合这么简单，更需要部门职能的重新划分、整合，需要更高层面的大力度统筹推进。

研究者向《瞭望》新闻周刊表示，十七届五中全会公报提出的对大部门体制“坚定推进”，因此呈现出两个层面意味：一方面，改革需要凝聚更多共识，发掘更多动力；另一方面，不管面临多少矛盾，中央改革决心不变，将坚定不移地朝这个方向努力。

“小马”和“大车”

工信部的“权限不足”不是孤例，能源局、人保部、住建部等改革后的“大部”面临同样问题。大部门制改革的目标之一，即是回应社会需求，提供大服务、大管理。“大车”已是事实，可拉车的仍是“小马”。

2008年成立的国家能源局，以副部的级别，协调中石油、中石化、国家电网等一众副部级国企巨头。外界一开始就有评价，如此安排难免体制摩擦的隐患。

运行两年多来，能源管理的各项职能仍分散在国家发改委、商务部、国土部、电监会、安监总局等多个部门，诟病已久的油气荒和煤电顶牛也仍在循环反复。

一个典型例子是，2010年上半年国家电网收购两家电厂，被电力改革的力推者认为有违2002年改革方案确立的“主辅分离”目标，却接连得到国资委和发改委的批准。

“能源局还没能充分发挥机构改革的预期目标，即作为能源委的办事机构，通过有效整合，来推动能源领域的体制改革和发展。”一位业内专家评论，2008年机构改革方案确定成立高层次的能源协调议事机构，但迟至两年后，国家能源委员会2010年方正式成立，“改革不如预期，可想而知”。

能源局内部一位人士则半戏谑地说：体制改革停滞，行业垄断延伸，政府监管不力转变方式在嘴上，科学发展在纸上。

建设部改名为住房和城乡建设部之后，变化也不明显。“城市规划法也改成了城乡规划法，可现实中城乡二元结构没有根本性变化，光改名字有什么用呢？”一位学者表示，给住建部增加住房城乡统筹这部分职能，初衷是好的，不过关键在于要获得配套制度的支持。

“比如住建部按照中央要求，2011年计划建设1000万套保障性住房，但是否具备充足的手段来推进，还有待观察。”这位学者说。

其他如人力资源和社会保障部，尚未划入社会救济、住房保障等“大社保”职能，交通运输部没有囊括铁路系统，文化部和新闻出版总署一度为网络游戏管理“打架”，医疗改革方案仍需十余个部门联合出台，等等，都在彰示2008年的大部门制改革只是一个阶段性产物。

甚至一边推进一边完善的设想，也因面临重重困局，难以如愿。“三定方案本身非常简略，操作中需要很多解释、合作，而各方往往有自己的法律依据，以及各式红头文件，相互冲突不断。”中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华说，“最后的结果，是所有部门都说自己权力不够。”

一加一等于几？

对于几个试点“大部”，不仅对外面临职能重新划分整合，难题同样“内化”在部门之中。

民用航空局和交通运输部办公地址同处北京东城，相距不过5公里，但跨越起来并非易事。从目前公开的信息看，除了交通运输部救援打捞局的飞行运行纳入民航管理之外，这样层面的体制性合作还不多见。

决策没有完全融入交通运输部，民航局内部一位人士对此表示默认。他同时指出，如果权力配臵合理的话，大交通部对统筹推进交通运输体系显然有好处，但前提是了解各种运输方式的业务特点，遵循产业规律真正办实事，否则“最后干活还是原来的人，只是多了上报下传的几道公务程序”。

根据中央建设综合交通运输体系等大部门制设想，相应机构合并，预期应达到一加一大于二的效果。但目前来看，多位观察者认为，只见物理作用，少有化学反应。

大部门制改革涉及部门对此往往低调。当被问及内部整合情况时，工信部一位司级官员连称“太敏感了”，婉拒《瞭望》新闻周刊记者的采访。

据外界观察，工信部合四为一，甚至出现了一些副作用。周汉华身兼国家信息化专家委员会成员，他以立法为例表示，按照我国立法惯例，每年每个部门只有一类立法计划，工信部目前只有电信法列入其中，其他如个人信息保护法、信息安全法，虽有迫切需求，但因“配额”不够，无法列入计划。

“打个比喻，四家人突然住进一个屋子，屋子里只有一个厕所，厕所就先不够用了。”周汉华说。

此外，电子政务领域的重复投资浪费严重，多系统多局域网互不连通，部门之间的信息封锁等问题突出，而原国务院信息化办公室作为推进电子政务的协调办事机构，一经并入工信部，其协调能力受到削弱。

为何一加一没有大于二？周汉华认为，这是因为各部门合并前都具备决策、执行和监督职能，自成体系，如果只是物理层面的简单拼接，可能反而导致低效率运转。“就像一个屋子突然住进四家人，大家如果还是各过各的日子，不就挤来挤去发生磕碰了吗？”

“两个车轮”初衷

“要发生化学反应，应以职能重新界定为前提，然后围绕职能来配臵机构和人员。”周汉华说。

这也是大部门制改革的初衷——通过两个车轮同步，一方面决策统一，另一方面执行、监督保持相对独立，以期改变诟病已久的行政局面：决策“政出多门”，有令不行、有禁不止；执行则交叉“扯皮”，有利争、无利躲。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，2008年启动的大部门制改革在机构整合方面有一定进展，但没有体现综合服务、综合管理的决策统一，比如教育、医疗部门在改革中的决策主体地位不明确，决策权分散。

“这也导致执行权被牢牢抓住，”鼓呼多年后，迟福林有些惋惜：大部门制改革的重点目标还没有到位，即如何在行政体系内实现决策、执行、监督相互制约相互协调，还没有实质突破。

后者被多位受访专家视为大部门制改革的内核。相比而言，政府机构的分分合合，更多被视为一种手段，或是改革的一个客观结果。

根据十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，探索实行职能有机统一的大部门体制，将“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系”。

遵循这一“行政三权分设”的改革逻辑，部门合并带来不止是简单的权力转移，而是更合理的配臵与制衡。比如发改委，本身将更着重于宏观调控和发展规划设计，而减少微观管理和具体审批事务；其他“大部”更要避免重蹈覆辙。

但要落实这一改革，政府各部门势必重新划分权力边界，规范权力运行。比较起此前数次改革在部门之间横向调整利益，这种改革的强度更大，也将遭遇更多阻碍，甚至陷入权力争夺的泥淖。

在迟福林看来，大部门制改革的基本共识，本就应统一到十七届二中全会的精神上来，即如何按照决策、执行、监督相互制约相互协调来作具体设计。“但目前没有形成共识，”迟福林说。

地方衔接

与中央部门的“低调”相比，地方上近三年来不乏“激进”之举，其中尤以广东的顺德、深圳等地，受学界和舆论关注。

不过，多数地方仍以承接中央大部门制改革为主。由于中央部门改革的“三定”方案多为博弈后的粗略规定，也由于改革精神鼓励地方探索试点，一些地方上的大部门制改革，不由自主放大了权力争夺和人员安臵的难题。

以食品药品监管为例。根据2008年的机构改革方案，药监局的职能归到卫生部管理范围，并由后者统筹食品监管职能。落实到基层执法体系中，卫生和药监部门分别有各种的执法机构，前者有各级卫生监督所，后者也有药监所，执法主体就出现争论。

地方衔接体制于是五花八门。有的将药监局向各地卫生部门原来的药政科处回归。有的单独设立食药局，代替卫生部门承担起了食品安全综合协调职责。还有的成立食品安全委员会，将主要监管职能放在了工商局内。

执法权力转移和人员分流的同时，药监系统内质疑“削弱独立监管、助长地方保护”的声音也不绝于耳。

根据2009年《食品安全法》确立的食品安全监管体制，食品生产环节归口于质量监督部门，食品流通环节归口于工商行政管理部门，餐饮服务环节归口于食品药品监管部门，然后由卫生行政部门综合协调。但从目前来看，各省区市情况不尽相同。

卫生领域一位专家对此表示，现行体制下，在地方机构设计中可以有较大的独立性。大部门制不会从上到下统死，会在国家层面解决国家层面的问题，也会给地方的体制机制留下空间，包括地方现有监管体制的衔接问题。

但随着法律体系日益周密，上述探索空间正在面临与国家法律的冲突。大规模改革带来的相关案例急剧增多，已经冲击到政府公信力。大部门制改革后的副职冗员，即是典型一例。

“在现行行政管理体制下，如何在实践中将法律监管与鼓励地方积极性有机结合，也是下一步改革应该探讨的问题。”周汉华说。□

《瞭望》文章：专家看大部门制后续改革

国家行政学院科研部主任许耀桐：

中央已经意识到大部门体制是发展趋势，明确将其作为行政管理体制改革的着力点，下一步改革要追求制度性进展。

关键还是职能要理顺。顶层应加强总体设计，科学决策、多方参与、反复探索，同时确定原则方针和具体方案步骤。可鼓励地方先行，尤其协调好省市县联动，避免层级之间因对接不妥而平添改革阻力。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林：

中央缺少体制机制的改革综合方案，就难以落实大部门制的理念和目标。需要加强顶层设计，以突破部门利益这一改革的最大阻碍，不能完全寄希望于地方改革的“倒逼”。

其一，加强决策部门的决策主体地位，比如宏观调控部门应将注意力放到中长期规划和国民经济平衡发展上来，包括对“十二五”规划各子项目的刚性约束，而非介入到价格监管等具体经济运行中。又比如计生委，也应当将精力从具体的人口计生系统建设上，转移到国家人口战略规划等重要决策当中。

其二，建立真正独立、高效的行政运行系统。比如民航局，职责就是保证空中运输系统的安全和高效。又比如大学经费的分配，可交给专业机构，教育部只负责宏观政策的制定。

其三，建立独立有效的监管系统。比如成立教育监管委员会，不隶属于教育部，能够对教育发展状况作出客观评判。

中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊：

首先，大部门制改革应坚定不移地推进试点范围。政府机构设臵要本着通盘规划原则，充分考虑管理要素、行政任务和实际需要，按照内政、外交、司法、发展规划、财政金融、社会保障、科技与教育、文化与体育、国土资源、能源、交通、建设等要素设臵部门。

其次，大部门制改革要把破除部门利益、裁撤冗余议事协调机构、减少行政副职等问题统筹推进，必须放在重塑政府权力结构的大目标下进行衡量，必须与机构分权、组织分权、地方分权相结合，也需要同事业单位改革同步推进，按照政企分开、政事分开、政府与社会中介组织分开的原则进行。

再次，大部门制改革要回应我国政治建设、经济建设、社会建设、文化建设和生态文明建设的深层次需要。大部门制不是孤立的、单纯的裁撤机构、精简人员和整合职能，而是根源于中国市场经济改革、民主政治发展以及社会转型的客观要求，最终落实于以人为本和科学发展的施政理念。

中央党校研究室副主任周天勇：

目前大部门制改革没有到位，降低行政成本和提高行政效率的成效不明显，一些部门通过各种规定、文件反而加强了自身权力，对上表现为中央大政方针落实不下去，对下表现为权力过度集中。

决策、执行、监督的制度设计应将党政人大司法都包囊在内，有许多决策仍应由人大作出；在此之后，才是理顺行政内部关系。此外，一些地方探索的党政一体模式值得借鉴。

如果政府机构改革要防止机构和人员的扩张冲动，可考虑通过两条红线来控制：一为规定政府全年收入不得超过GDP的30%（现在是35%左右）；二为规定政府全年支出(党政公务以及行政性事业)不得超过GDP的20%（现在接近40%）。此为釜底抽薪之举。

中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华：

以分散化的治理结构，构筑有效的执行体制。以此为前提的大部门制改革，才有意义。

机构改革的基础是法治。从国外大部门制经验来看，部门设臵在哪里有时候并不重要，重要的是这个部门的执行、监管要严格遵循法律，只对法律负责。因此必须推进法治，培育法治文化。

11.大部制改革：职能整合是主调 篇十一

3月16日，随着超过2900名全国人大代表的表决，《国务院机构改革方案》获得通过，工业与信息部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部成为5个新名词。5个新部委中，前三者同类项合并，环境保护部在一夜之间长成了“大人”，住房和城乡建设部则只是改换了衣裳的颜色。

中国新闻周刊：之前的机构改革和这一次的大部制改革，沿袭了怎样的一个逻辑？

张卓元(中国机构编制研究会副理事长)：每一次机构改革，都是因应当时社会发展状况而变，这一次也不例外。比方说10年前那次改革，国务院组成部门从40个一下子减少到29个。撤掉的部门中，有8个是直接进行微观经济管理的部门，比如纺织工业部。当时，市场经济体制已经确立了5年半，亟需上层建筑与经济基础相对应。5年前那一次，因为国有企业改制已经基本完成，亟需加强统一管理，国资委就应运而生。

但这一次有所不同，大部制的重点并不在机构的成立与裁撤上，而是职能的整合。

中国新闻周刊：因为工业管理职能被划分给工业和信息化部，加之微观经济管理权限受制，很多人认为发改委的权力缩水了。

张卓元：这一次的改革强化了发改委的宏观调控职能，弱化了微观管理职能。

本轮宏观调控以来，发改委过于收权，是近几年来中央与地方关系有所紧张的重要原因之一。从这个角度来讲，适度放权不是坏事。

董焰(国家发改委综合运输研究所党委书记、前所长)：我不认为发改委的权力缩水。举例来说，工业部只是工业管理部门，但发改委是宏观调控部门，涉及国家投资项目的时候，还得来找发改委。要知道，宏观调控也是通过一系列微观动作实现的。

吴江(人力资源和社会保障部人事科学研究院院长)：这实际上是一个政策落实问题。如果没有配套的机制，想要发改委权限缩水很难。

中国新闻周刊:能源部的流产出乎了很多人的意料，有消息说，中石油和中石化等能源类超级国企，是导致能源部暂时流产的主要原因。

张卓元：相对而言，中石油和中石化等企业在国资委下面比较舒服，国资委管得不多。但是，如果成立了能源部，一切都在能源部统一规划、审批之下，中石油和中石化等于多了一个管得很紧的婆婆，有些不同意见也正常。

董焰：中石油和中石化只是国企而已，主要负责人的人事任免权都在中央，即使不情愿成立能源部，他们也不会成为能源部流产的最大阻力。

现在把能源局继续放在发改委下面，同时成立能源委，显然是决策层的考虑。

中国新闻周刊：工业和信息化部成立的理由何在？

张卓元：信产部原来都可以存在，负责信息化事务，那么，一个正在加速工业化的国家，缺少工业事务的主管部门，显然不合情理。工业化从某种角度来说就是信息化，所以，二者合二为一。

吴江：工业和信息化部主要负责宏观层面的管理，不干预企业正常生产经营活动，确保企业的市场主体地位，这一定位非常明确。

中国新闻周刊：将原来的人事部和劳动和社会保障部合二为一，成立人力资源和社会保障部，主要出于何种考虑？

吴江：简而言之，人事部管体制内的人，劳动和社会保障部管体制外的人。把二者合二为一不好吗？

中国新闻周刊：为何要将建设部的名字改为住房和城乡建设部？

张卓元：这突出了住房问题在当前形势下的重要性。既然叫了住房部，那么，廉租房等住房保障措施的重要性就有所增加；有了组织保障，很多事情做起来也更容易。

吴江：统筹城乡是2003年十六届三中全会就已经提出的理念，落实到住房问题上，我们会发现，乡村的建设资金严重不足，亟需有这样一个机构统筹解决。

中国新闻周刊：这一轮的机构改革，必将涉及到一些司、局的设置和调整，这部分工作是否同步进行？

吴江：仅以人力资源和社会保障部为例，司、局调整要到三四个月之后才开始。大部制改革没有要求一蹴而就。

中国新闻周刊：职能交叉重叠，部门推诿扯皮已是多年的痼疾，这一次的改革，是否解决了这一问题？如果没有，改革为何没有设置一个时间表？

张卓元：诸多部委的合并，已经在相当程度上回答了这一问题，交通运输部，人力资源和社会保障部莫不如此。但是，改革不可能一步到位，好比铁道部这一次就没有划到交通运输部里面来。

12.大部制改革的优势和弊端 篇十二

一、美国政府审计发展概述

(一)GAO的起源

GAO前身是美国政府审计署(The United States Government Accounting Office,也缩写为GAO),创建于1921年。《1921年预算和会计法案》是GAO工作的基础,要求总统编制联邦支出年度预算,设立审计总署,永久授权审计总署调查与公共资金收入、分配和使用相关的所有事项,提出改进公共支出经济性和效率性的建议。成立初期,GAO主要是检查政府支出的合法性和合理性。政府部门将财务记录送往GAO,审计师通过检查支出凭证审计具体的财务交易活动。GAO由主计长(总审计长,The Comptroller General of the United States,CG)领导,署内所有单位和部门均在CG的统一组织和领导下开展工作,共同为完成GAO的使命通力合作。

(二)二战后GAO的发展

二次世界大战后,GAO认识到可以对政府部门实施更广泛、更综合的经济性、效率性审计,于是改变审计方式,将检查凭证等职能交给政府的内部审计部门,着重审查政府部门的内部控制和财务管理,类似于“制度基础审计”的内部控制审计。《1950年预算和会计程序法案》授权GAO制定联邦政府会计准则,并对内部控制和财务管理进行审计。1952年,GAO成立了地方办公室,并在欧洲和远东建立了分支机构,审查军事支出和外国援助。1972年GAO审查的内容还涉及到尼克松政府“水门事件”。与此同时,国会也开始关注政府预算项目目标的实施情况,GAO开始实施项目评估。1967年国会要求GAO评价约翰逊政府反贫困的效果。《1970年立法重组法案》授权GAO对联邦政府活动进行项目评估和分析。《1974年国会预算和处罚控制法案》补充了GAO的评价职能和预算过程中的职责。1986年,GAO成立了具有法律实施背景的专业调查团队,专门调查涉嫌违法的行为。

(三)现代GAO的发展

二十世纪80年代以后,GAO更加关注联邦政府的责任。如GAO报告了联邦储蓄和贷款业存在的问题,反复警告政府在控制赤字方面的失误政策。《1980年GAO法案》进一步强化了GAO从政府部门和其他组织获取调查和评价所需资料的权力。《1990年首席财务官法案》和《1994年政府管理改革法案》授权GAO审计政府部门的财务报表和联邦政府的年度合并财务报表。《1993年政府绩效与结果法案》授权GAO向国会报告法案的执行情况,以监督联邦政府的绩效改革进程。《2004年GAO人力资源改革法案》将GAO从联邦雇员薪金系统中分离出来,赋予GAO更多的薪金支付权和人力资源管理权,“审计署”更名为“政府责任署”,体现了GAO“责任、公正和可靠”的核心价值观与“协助国会实现宪法责任、提高联邦政府绩效和保证联邦政府对美国公民的责任”的历史使命。从GAO发展改革历程看,GAO的审计权限和职责范围一直在扩大,其权威性、独立性、公正性通过国会制定法律得以增强,其地位不断得到强化和改进,其唯一目标和职责是深化政府责任意识和回应力,督促政府更好的服务于美国公民。

二、美国政府审计体系及其独立性

(一)GAO机构

GAO的最高行政领导是主计长,在主计长提名下,设副主计长1人和主计长助理4人。主计长由国会提名,总统任命。GAO的机构设置分为两大部分:一是人事和行政机构等辅助性职能部门,二是两大业务工作系统,包括由3个局级单位组成的计划和审计报告系统和由7个局级业务机构组成的审计作业系统,分别负责对联邦政府有关部门进行审计和提供审计技术和信息服务。GAO在国内外还设有多个派出机构,现包括11个国内地区分部和3个国际分部,有雇员3150多人。

(二)州和地方政府审计局

美国州为联邦的组成部分,相对独立,实行三权分立。州和地方政府审计局对各州议会负责,有权对该州政府的任何官方事务或与政府有关的事务进行审查和监督。各州政府审计局局长由州长提名,州议会表决通过后由州长任命,任期10年。其职责是负责对州政府各部门进行审计;州下属的各地方政府审计局局长由各地方政府行政首长任命,负责对该地方政府及其部门进行审计。有些州政府不设审计局(如佛罗里达州),政府部门的审计工作由州议会所属的审计长办公室负责执行。

(三)GAO的独立性

主计长的任免:首先由国会两院和两党议员组成一个特别委员会,推荐3名候选人,再由总统从中确定一人交参议院表决通过,最后总统根据参议院的最终选举结果正式任命。主计长每届任期15年,不能连任。在任期内,其职位不受政府更迭和国会换届的影响,只有在参众两院联合决议后才能被罢免(这种联合决议只有在主计长因某种原因导致其永久性丧失能力、工作无效率、失职、渎职、犯罪或有道德堕落行为的情况下,才有可能做出)。截止目前,会计总署还尚未发生主计长因国会做出联合决议而被罢免者。自1921年成立至今,已经经历了8位主计长,其中有3位任期满15年,现任主计长基恩·L·多达诺(Gene L.Dodaro)于2008年3月13日履新任职。由于主计长所具有的独特地位及较长任期,使得总统无法对主计长构成威胁,从而保证了主计长能够独立开展工作。主计长不能连任的规定也在一定程度上保证了主计长的独立性、公证性和客观性。内部机构设置和人员配备:GAO的内设机构和人员均由主计长自行决定,不受其他部门或个人的干涉及影响。GAO与州或地方审计局之间,不存在任何领导或指导关系。GAO的经费预算:为了排除外来压力的影响,GAO的经费由国会单列预算予以保证。国会还规定了主计长可以享受高于一般部长的待遇,并且在退休后薪金不减。

三、美国政府审计责任的主要业务

(一)财务审计(Auditing)与绩效审计(Operation Auditing)

财务审计是GAO最基础性和最古老的工作,包括财务报表审计和其他类型财务审计。其他类型财务审计提供不同程度的保证和承担不同范围的工作,如:审计有关联邦赞助支出和其他政府财务援助的制度遵循情况。绩效审计是政府部门和立法机构可以利用绩效审计提供的客观分析报告来提高项目的运作和绩效,降低成本,做出决策。绩效审计的目标十分广泛,主要包括项目效果性和结果审计目标、经济性和效率性审计目标、内部控制审计目标、合规性审计目标等。

(二)鉴证业务(Assurance Services)与约定业务预期分析(Performing Policy Analyses and O utlining O ptions)

鉴证业务具体业务包括检查、审核和商定程序三种。可能的鉴证业务对象包括:预期的财务或绩效信息;在保证遵循具体规定方面内部控制的有效性,如:有关拨款和合同的招标、账务处理和报告方面的规定;对专门的法律、制度、政策、合同或拨款等要求的遵循情况;绩效标准的可靠性和准确性;对被鉴证事项实施专门程序等。约定业务预期分析审计目标包括:政府的项目和服务的趋势以及潜在的影响;项目或政策选择,包括预测各种假设的结果;政策或立法提案,包括优点、缺点和利益相关方观点的分析;管理层编制的预期信息;针对预期事件的预测和预算;管理层预期信息的假设基础。GAO的审计内容已经逐渐从以财务审计为主拓展到以“三E”(Economic,Efficient,Effective)审计为主,而且更加注重开展管理评价和政策评估,并随时为国会面临的各种行政系统施政方面的复杂问题提供研究报告。90年代以来,GAO在能源政策、消费者利益保护等方面都做了许多重要工作。纵观GAO的发展脉络,体现了多因素的互动:通过立法程序明确审计组织的职责,并为各种审计活动的开展提供法律环境和保障。为了履行历史使命,在法律授权职责下采取科学的审计方法,完善审计准则,不断提高审计质量,防范审计风险。事实证明:GAO审计的发展加强了国会对政府行为的监督,提高了政府部门的绩效。

(三)相关业务项目效率性和效果(Efficient and Effective)

具体业务包括:法律、制度或组织目的和目标的实现程度;项目或活动的相对成本效益;项目是否达到了预期的效果或者产生了与项目目标不一致的效果;当前项目运行状况或立法要求的进展情况;在法定范围内,项目是否提供了公平的获取或分配公共资源的权利;项目与其他项目重复、交叉或冲突的程度;被审计单位是否遵循了合理的采购惯例;和项目绩效相关的财务信息的可靠性、有效性和相关性;是否在满足及时性和质量的情况下,以合理的成本获得政府资源(投入);是否根据付出的成本和取得的收入制定适当的价格;项目的单位成本是否能够降低以及降低方式,或者项目的生产率是否提高以及提高方式;帮助立法部门在预算过程中评价预算计划或预算要求的可靠性、有效性和相关性。

(四)法律决定和意见(Issuing Legal Decisionsand Opinions)

内部控制审计目标包括评价内部控制对以下方面提供合理保证的程度:有效地完成组织的使命、目的和目标;遵循法律、制度或其他规定使用资源;防止未经授权获取、使用或处置资源;管理信息和公共报告是完整的、准确的并且与绩效和决策相一致;计算机系统提供信息的完整性;为信息系统防御未经授权的干扰提供基本的应急计划。

(五)非审计服务合规性(Ethical,Equitable and Responsive)

合规性审计目标包括:项目的目的、方式、内容、对象、结果是否遵循法律、制度、合同条款、拨款协议和其他要求;是否根据公民获取服务和利益的资格提供和分配政府的服务和利益;发生或提议的成本是否遵循法律、制度、合同条款或拨款协议;收入的取得是否遵循法律、制度、合同条款或拨款协议。

四、我国实行“审计大部门制”的借鉴思考

(一)现行政府审计模式

根据《审计法》,我国最高政府审计机关是国务院的内设机构之一,属于行政领导型。中央设置审计署,隶属于国务院,主管全国审计工作;县级以上地方政府设置审计厅、审计局。审计长是审计署的行政首脑,由国务院总理提名并经全国人民代表大会通过后任命。各级地方政府审计机关在业务上实行“垂直管理”体制,同时接受本级人民政府和上级审计机关的双重领导。各级政府审计机关对政府和国有企事业单位进行审计并发表审计意见,审计署对全国人民代表大会发表年度审计报告。从审计理论看,审计机关隶属层次越高,独立性和权威性越强,依次是立法型、司法型、行政型。从审计现实效果看,虽然宪法和《审计法》赋予了政府审计机关相应的职责,但审计工作的开展还要依赖于各级政府领导的重视程度。但在有些情况下,即使执行审计处理建议,也仅停留在一些行政处罚上,威慑力不够,审计效果和社会期望相差很大。我国政府审计侧重于财务审计,主要履行审计监督职能,人们对审计的认识是:只有查出大案要案才算成功。在历次修订《审计法》时,一些政府部门出于一己之私,干扰审计独立性,要求限制政府审计机关的权限,与政府审计权威性和独立性的本质要求背道而驰。事实上,我国政府审计是“为政府”的审计,本质上属于“政府内部的审计”;在政府职能和权力不断膨胀的时期,“由谁来监督政府”显得极为关键,加强“对政府”的审计是国际政府审计的发展方向,也是民主进步和社会发展的必然趋势。

(二)转变政府审计职能,实施“审计大部门制”

政府审计在职能设计上要尽量避免政府审计组织和政府部门重复监督现象,减少资源浪费,向监督、鉴证、评价和专业服务多元化方向发展;审计重点应集中在“政府治理”、“内部控制”和“风险预警”等体制问题,审计向“绩效审计”、“非审计服务”发展,为政府改革提供建设性意见。

结合我国国情,笔者提出改革思路是:将党的“纪律监督检查系统”(纪委)、检查系统“反腐败部门”(国家反贪污腐败局)、“审计部门”(国务院审计署)、“监督部门”(监察部)“四部合一”,成立一个“国家审计部”的大部门,从国务院分离出来,直接由党领导并开展工作。这样有利于排除干扰,集中力量办理政府审计,回归政府审计本质特性(独立性)和要求(权威性)。独立性是审计的本质特征和灵魂,权威性是保证政府审计监督有效的保证。“四部合一”的大审计部门,使得国家审计机关与行政组织完全分离,摆脱了政府审计机关对政府的直接依附关系,再加上党的统一领导,可以使政府审计的监督独立性达到最高水平,充分克服审计独立性不强,权威性不高的尴尬,有力的完成政府审计目标,加强对政府的监督。

参考文献

[1]石爱中、胡继荣:《审计研究》,经济科学出版社2004年版。

[2]文硕编著:《世界审计史》,企业管理出版社1996年版。

[3]李雪:《审计理论》,中国海洋大学出版社2004年版。