水利代建制项目分析论文

水利代建制项目分析论文（精选14篇）

1.水利代建制项目分析论文 篇一

政府投资项目“代建制”模式研究

张 涛

本文研究了政府投资项目建设的“代建制”管理模式，提出政府法定机构“集中代建”是主导发展方向。首次引入政府法定机构的概念，并对不同代建模式的风险进行了比较研究，进一步明确政府投资项目“集中代建”的优势，以及今后需要解决的问题。

政府投资项目主要是指以政府财政基本建设资金为投资主体，或者以政府财政担保由国有控投企业出面贷款而成为投资主体兴建的固定资产投资项目，这些项目主要集中在基础设施建设和公益性的公共建筑和相关设施上，关乎社会的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投资项目的“代建制”管理模式是上世纪九十年代，在厦门等城市试点后，才逐渐在全国十几个省市推广开来的，并且取得了明显的成效，它将“投资、建设、管理、使用”彼此分离，互相制约，政府在投资、质量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《国务院关于投资体制改革的决定》出台后，全国47个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中，已有37个开始了代建制试点工作，并已取得了一定的成绩，试点范围正在逐步扩大。

然而不同的城市在推进政府项目代建制模式过程中，根据各自情况选择了不同形式，代表了不同的发展方向，各有得失。我将它们概括为三种不同的发展方向。

一、政府法定机构直接管理（“集中代建”），二、完全市场运作（市场化“企业代建”），三、国有投资公司下的企业代建模式（“企业代建”）。针对这三种“代建制”模式优劣，国内文献各持观点，莫衷一是。经过多年的实践和近几年深入地研究、探索，并用经济学模型证明，政府法定机构代建模式无疑是政府投资项目管理的主导模式，国有企业代建制模式是它的必要补充，并长期共存，相互竞争，共同发展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是针对政府按一定比例出资的建设项目，由政府建设行政主管部门设立专门机构（代建单位或代建管理单位）直接管理或由该专门机构通过公开招标选择有资格项目管理单位（代建单位），负责项目全寿命周期内一定寿命段的建设管理，建成后，交付使用单位或管养部门的制度。

上述定义有这样五层涵义：

1.该定义只对政府投资、或占一定比例的建设项目，项目投资中无政府资金的不在此范围内。该比例可以根据各地区、各部门实际情况来定。比如江苏省规定：“总投资额1000万元以上且使用省级财政性建设资金或政府融资性建设资金占总投资额30%以上”属于代建范围。

2.行政机关不是直接的代建单位或直接的代建管理单位，而是由其成立专门机构，该机构可以是政府法定机构（公务局、署、处）也可以是全资的城市投资公司，这样从法律上和行政管理上理顺了关系。

3.政府建设行政主管部门的主管地位确定，明确了代建制模式行政职责的归口管理，一改有些地方由发改委和财政部门的多头管理。本文认为发改委可以是“代建制”改革的倡导者和方案的制定者，实施过程的指导者和监督者，财政部门可以是每一项具体业务的监控者，资金使用的管理者，而不是代建行为的行政管理者，代建合约的直接签约者。建设行政主管部门管理有其长期固有的技术优势和专业人才配备优势。

4.全寿命周期中一定寿命段是指代建工作可以从立项开始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程实施段，根据业主的需要，其实就是政府部门对项目的要求不同而选择不同的寿命段进行代建管理。目前以上各种情况兼而有之。

5.使用单位或管养部门，就很清楚了，交付的使用单位一般是指公共建筑，如医院、校舍等的使用人；管养单位就是基础设施，如道路、桥梁、泵闸代政府管理的专业养护单位。

代建制能使“投资、建设、使用、管理”分离，优化社会资源和物化劳动的配置；代建制有利于提高科学决策水平，集中智慧。专家论证，专业化管理，充分发扬民主，听取各方意见；代建制可以更好规范各参建单位的行为，用合同、标准、行业规范制约，更好地控制质量、工期，合理控制投资，发挥项目效益。

二、政府法定机构与代建制

政府法定机构是指各级政府机关下设的受政府机构委托行使一定行政职能的各类事业单位或参照公务员管理的事业单位。由于各地代建制试行过程中，成立的机构名称不同，管辖内容尚有差异，单位性质也略有不同，我们将国内的建筑公务局（署、处）、建管中心、公益性项目中心等机构的共性抽象出来，统称为适应代建制管理成立的政府法定机构。此类代政府行使行政专业职能的机构，并非中国独有，只是称呼不同。性质相同或类似的情况美国、日本、新加坡普遍存在。

我们把政府法定机构这个概念引入就是要表明，经过多年的研究证实，政府投资项目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市场化就好，这个领域市场失灵是最为常见的。而且，设立这样的法定机构，从法理上更好地解决了代建制双方的法律地位问题，无论是直接委托代建还是招标确定代建单位，签订代建合同都能很好地确立双方对等的地位，明确民事法律责任。避免了有些地方由发改委、财政局直接委托并签订代建合同的情况。

政府投资项目特别是城市基础设施建设项目，是城市生命线，应该有一个政府法定机构来负责，这种性质的单位一是人员稳定、职能固定。二是由于其性质决定了是政府的一个专门建设管理的执行机构，天然地没有其自身利益，只有国家利益和社会责任。机构稳定的特点使得它对政府投资项目的质量终身制不能免责，非常有利于全寿命期内的管理和质量追踪。

政府法定机构的发展模式，已经从根本上将“投资、建设、管理、使用”进行了分离，回避了原来国有资产投资的自行建设弊端，也回避了指挥部制这种临时机构的弊端。合理有效地利用资金，防止公共资源的滥用。从大量的实践和理论研究证实，重大政府投资项目，关系民生的实事项目，影响本地正常运营的公益项目管理必须牢牢抓在政府自己手里，由政府法定机构进行直接代建，而一般性、非重要项目可以由法定机构通过市场招标形式委托有实力的代建公司实施，但是对政府投资的直接责任人仍然是法定机构，不能免责，这就避免了代建公司由于不稳定的问题而造成责任推诿，追溯无着落。

三、代建制模式发展的主导方向

按照市场方式选择代建企业签订代建合同后，代理双方就是一种委托代理关系。这种形式下的代建企业性质决定了追求利润最大化。代建企业为政府投资项目节约资金，降低投入天生动力不足，与政府项目管理有目标差异，而政府法定机构与政府在项目管理目标上天然地没有差异。那么，这种委托代理关系由于目标上的差异，以及信息不对等必然存在两个核心问题——逆向选择和道德风险。

逆向选择又称为不利选择，是指在合同签订之前，进行交易的一方拥有对方不具备的某些信息，而这些信息可能会影响对方的利益。为此，占据信息劣势方就有可能作出对自己不利的选择。市场效率和经济效益会因此而降低，逆向选择客观上会导致不合理的市场分配行为。

道德风险（moral hazard）又称败德行为，是指委托人和代理人在签订合同后，代理人在使自身利益最大化的同时损害了委托人的利益，而且并不承担由此造成的后果。道德风险产生的原因主要有代理人隐藏行为，代理人和委托人有目标差异。

这里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的机构，代理人就是代理企业。

实际情况是代建企业大都追求利润最大化，在这种目标的驱使下，要期望它为政府把关是不合逻辑的，也只有政府法定机构才能真正担当起政府投资项目的代建这一社会责任。

政府法定机构管理项目是政府投资项目“代建制”模式发展的主导方向，它的优势在于以下几个方面：

（一）由于它是一个政府行政机关下属的一个常设单位，承担投资项目管理，具有长期性、稳定性和可追溯性。

（二）由于它是财政解决运营经费的法定机构，因此，在工程管理中，天然地没有自己的经济利益和利润追求，这是与代建项目管理公司的最大区别。

（三）代建制模式下政府法定机构的存在使专业技术、管理人才相对稳定，充分发挥机构的人才集聚效应。

（四）代建制模式下政府法定机构非常有利于发挥公共协调和决策优势。

（五）代建制模式下政府法定机构建立，有利于监察执法部门集中监督，更好地防止权力寻租，抵制腐败。

当然，政府法定机构模式为主导方向的集中代建模式，目前，仍有许多尚未解决的问题，包括：相关的法律、政策法规、规章还不配套，还没有一部关于政府投资项目的代建管理办法；项目管理的市场还没有完全培育，项目管理公司良莠不齐；政府法定机构内部如何创新机制，等等。

总之，我国“代建制”模式还是一个值得深入研究的课题，特别是在国家投资4万亿拉动内需和大部制改革之际，更需广大建设管理者积极探索，深入实践，不断研究，尽快拿出一整套完备的法律法规使“代建制”管理模式健康发展。

（作者系苏州市建设局副局长、高级工程师）

2.水利代建制项目分析论文 篇二

做为经先进国家不断摸索、总结所衍生、进化并认可的现代工程管理先进模式之一的所谓工程建设委托管理 (代建) 运行形式是:将建设工程项目管理过程由该项目建设法人委托具备相关专业技术和能力的机构代理其完成, 承担工程全过程的组织、协调、管理、控制和监督等工作。主持或参与从建设项目设计、招投标、直至施工各阶段各环节的正常运转, 其内涵是由过去工程项目自建、自管的初级管理方式向建设项目管理专业化、职能化转变, 建设项目的建设管理、工程施工和技术管理手段更趋于实际需要。代建制的产生是当前工程建设项目投资体制改革和政府职能进一步明确和转变过程中发展形成的建设体制创举, 加快了与国际公认和通用建设管理模式接轨。工程项目的委托管理即工程项目代建制克服了长期以来工程项目建设管理模式中存在的很多弱点和弊病。笔者通过理论学习和实际操作分析, 成熟的代建可有效保证工程建设阶段的全过程 (投资、管理、设计、监理、施工质监等) 完成质量, 与传统管理模式对比更能保证工程建设效率。同时, 代建制的产生更能最大限度和不断吸纳项目管理专业资源, 由竞争引发而持续保持优化产业结构, 形成建设管理咨询业的蓬勃发展态势。

而对行业现实观察, 代建制在当前我国水利水电乃至整个工程建设行业建设管理中的运用和推广仍在孕育和探索之中, 行业发展速度非常缓慢, 称其处境尴尬不为过;分析代建发展历程, 在今后长期一段时间内, 其模式如能真正经自然发展而得以推广, 还需在实际运行中解决一些切实存在的问题。事实上, 工程管理委托代建方式不是建设行业不需要、不是市场不认可、不是形式不先进, 而是体制改革历程的必然过程。水利建设管理者和科学发展推广者们任重而道远。笔者多年涉足水利水电工程建设管理行业, 在长期工作实践中总结出以下一些肤浅认识。

一、代建在水利水电建设管理运行中的现实问题

1) 身份地位低:从代建在我国的出现到运行至今, 其行业发展较慢, 不能形成以专业化管理为手段的建设管理所要求必要环节的主角, 而此环节“有史”以来一直以政府行政管理单位为主体。尤其现阶段建设管理程序和建设管理环节中没有明确代建的法定地位。在当前的建设环境体制下, 想撼动传统工程管理模式还非常困难, 代建的执业环境在相当长的时期内必然处于弱势和被动。

2) 服务对象的接受程度差:传统理念和行政权利单位长期养成的主观思维还不能真正立即接受工程建设代建这一行业, 这里面不乏有对科学技术和行政权利的认识不足, 将专业技术运用与行政权利相混淆。代建制要得到建设法人的全面认可如无强制条件, 代建的推广还将经历一段较艰辛的过程。由于业主方对建设管理“代建”概念的认识和认知度都远远不够, 造成运用代建管理的水利水电工程建设项目寥寥无几。

3) 对代建的认知度不够。在水利建设行业内, 有些地方建设项目管理者还不完全清楚代建制的作用和意义, 多将工程建设项目全程管理的代建行为与施工阶段的监理环节相混淆, 也出现了个别项目以监理作为项目管理主体的建设管理错位现象。

4) 相应法律、法规、标准及其它法定配套文件滞后:当前, 关于代建制管理相应的规程、规范和相关统一标准等行业指导性文件没有同步和及时完善;在包括工作环境与条件以及如代建取费等诸多因素中也均处于饥寒交迫状态, 这与发达国家丰富管理模式和咨询业发展形态相比差距甚远。极不利于我国建设项目管理咨询业的发展, 从而延续工程投资、建设、监管和使用关系的模糊状态。

5) 代建在建设项目实施过程中可能出现的遵从地位阻碍其在操作过程中的正常运行:由于角色的转变, 建设法人行政权利下的位置可能发生失衡, 专业技术下的管理往往会有效取代行政地位, 职能的模糊很可能再次出现, 而合同概念被其它因素所取代, 即建设管理的科学运行可能被行政指令所替代;另外, 建设资金的管理者基本是合同的甲方和行政领导者, 同时是建设项目的直接监督管理者, 这使工程项目建设管理组成主体无论是代建方还是监理方都不能完完全全取得与甲方平等的地位。在实施代建管理的项目中, 建设法人的业主至上观念暂时还不会完全从根本上得到转变。

6) 代建单位从业资格和准入标准不明确:针对目前的代建行业而言, 我国还未出台专门针对代建业的资质资格标准、企业组成要求、经营范围、从业等级要求的相关统一法律标准和指导性依据, 事实上真正具备水利水电建设项目管理水平和能力的企业不多;从业人员的专业水平非常单一, 虽有一定的专业知识但综合知识匮乏, 无法灵活和综合运用, 不能胜任和满足建设管理需要;而对项目经理要求的综合管理能力、协调能力、应变能力、责任心, 对商务管理、经济管理、工商法律等配套知识的具备和运用能力达不到要求, 复合型人才少之又少。笔者了解到, 由于经验不足, 个别代建企业的组织结构配备不合理, 内部管理机制不健全;由于基本素质缺失, 对从业地位认识不够, 从业人员懒懒散散, 责任心低, 结果是严重影响执业效果, 给企业的生存留下隐患, 为代建市场发展环境埋下不利伏笔。

由于准入机制的不完善, 部分建设项目法人又对代建认识模糊, 容易造成从业单位鱼目混珠现象, 从业单位水平低, 从业人员能力和素质都能不满足实际需要, 这都无疑扰乱了建设管理环境, 不利于代建市场的培养。笔者偶遇到这一实例:一个单位受业主委托从事一项水利工程项目的建设管理, 其工商营业执照许可经营项目范围无一项与水利水电工程项目建设相关, 而资质是市政建筑和房地产开发行业, 人员配备更是临时拼凑, 根本没有任何从事水利水电建设管理的相关经历和经验, 工作起来啼笑皆非、南辕北辙, 与参建单位单位矛盾重重。混乱管理的诱因既是由于建设法人对代建业的模糊了解, 也是行业准入资格、标准的缺失和行业法制建设的滞后所导致, 后果不可能由建设法人承担, 而必然产生得是大环境对代建行业的误解。

二、综述

导致代建制在我国水利水电建设项目管理推广和咨询业市场中的尴尬地位甚至举步维艰状态存在多种因素, 若想立即转变现状, 还需从今后代建业走向和在实际运用中该行业的不断完善及发展进程中得到答案, 尽快使代建取得众所期望的效果和地位。期待工程项目的建设法人能真正将科学发展观在实际工作中融会贯通, 摆脱权与利的束缚, 提高管理和监督水平, 勇于学习和借鉴发达国家工程建设管理模式。同时, 非常重要的是, 代建制的从业主体必须不断进行自身充实与完善, 以理想的代建效果得到社会认可, 这是行业生存与提升的重要环节, 为代建等管理咨询行业的繁衍生息和稳定发展创造条件。

摘要：代建制是当前工程建设项目投资体制改革和政府职能进一步明确和转变过程中发展形成的建设体制创新方法;体现了政府在深化我国工程建设项目组织管理改革形势要求下开创建设管理新思路的决心。在当前我国水利水电乃至整个工程建设行业建设管理中的运用和推广尚在孕育和探索之中, 行业发展速度非常缓慢。运行中所遇现实问题阻碍发展进程。

关键词：深化改革之需要,水利工程项目管理,代建,问题,制度

参考文献

[1]关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见, 国家建设部, 2003.

[2]国务院关于投资体制改革的决定, 国务院, 2004.

[3]聂顺利.建筑, 完善非经营性政府投资项目代建制的思考, 2010.

[4]程建平.中国律师, 政府投资项目代建制的法律缺陷, 2006.

[5]佚名筑龙网.代建制推进过程中遇到的五大问题, 2006.

3.浅谈政府投资工程项目管理代建制 篇三

关键词：政府投资；工程项目管理；代建制

中图分类号：F284

文献标识码：A

文章编号：1006－8937(2009)16－0104－01

政府投资工程一般资金额巨大，目前，我国仅政府投资项目每年约为2500亿元，并且专业性和综合性都非常强，政府投资工程能否顺利完成，发挥预期的投资效益，对经济和社会发展具有重要影响。而代建制正是在我国建筑业迅速发展的背景下产生的，它作为国内政府投资项目新引入的一种管理方式，也引起社会各界的广泛关注，因此，探讨代建制并推动其实施具有积极作用。

1“代建制”的内涵与背景

①“代建制”的内涵。国家出台的很多文件都提出要在政府投资项目中实施代建制，同时也对“代建制”的含义进行了详细阐述，指出代建制是由专业化的项目管理单位通过招标等方式来对中个项目的建设和实施进行负责，而且在建设和实施过程中要严格控制施工项目的质量、实施工期以及项目投资等，最后在竣工验收后再将项目移交给使用单位。在代建制的含义中包含“代建”和“制度”两层意思。其中，代建是指建设项目由投资人委托给专业化的项目管理公司，由专业公司建设项目直到交付使用。而制度是政府规定公益性建设项目要采用委托专门机构管理项目的方式的一种模式。试行代建制是我国社会主义市场经济发展的必然要求。②“代建制”的提出背景。上世纪八九十年代，我国政府投资管理的项目包括各委、办、局系统等领域工程建设及大型基础设施项目都主要采取以专门的工程指挥部和各自的基建处为建设单位的模式。在这种模式中，项目批准立项后，要由组建项目的法人来负责包括项目资金的筹措、项目策划、建设施工及项目建成后运营等有关内容的整个工程建设过程。但以一次性完成任务为特点的建设工程项目来说，项目负责人要自己进行项目管理工作，需要有管理、技术等方面的专业力量相配套，而现实中这些配套力量很难保证，况且就算管理人员齐全，由于工程任务不连续也会给项目管理带来困难。再者，由于政府主管部门在工程项目策划、实施和运营等环节的指令方式缺乏比较和竞争，建设单位容易受利益驱使，会带来项目投资的失控。为了解决这些问题，上海、深圳等一些国内大城市引入了代建制，实行代建制后工程项目问题减少，其他很多省市也相继实施。国家政府还出台了相应的法律法规，更加明确了代建制在政府投资项目管理中的作用。

2推行“代建制”的作用

①转变政府职能，实现了政府工程管理的社会化分工。政府投资项目以前是由政府工程的投资部门和使用单位l临时组建的项目管理机构负责管理，工程管理机构与政府部门有不可分割的隶属关系，对建设管理没有必要的经验和能力。而采取代建制后，依靠有经验的专业的人员队伍进行社会化管理，精简了政府机构，提高了政府工作效率；有利于政府遵循市场规则，规范其投资行为，并接受市场的监督；规范了政府投资项目建设的程序。使项目实施透明化；充分发挥政府及主管部门对项目的指导监督等职能，提高了项目管理水平，获得更大的投资收益。

②积累项目管理经验，提高项目管理水平。代建制使得项目企业负责人在获得专业项目管理知识和经验的同时，规避了诸多项目风险。代建制也使项目管理企业有规范的管理程序，在实践中主动积累相关的经验和技能，使后续的项目获得益处。

③创造公平的市场竞争环境。项目代建制为政府投资项目创造了公平竞争的环境，政府与代建企业之间，代建企业与建设实施单位之间都是通过招投标来选择的，通过合同来管理的，互相按照规则接受监督，可有效防范暗箱操作和腐败的产生，也促使代建单位对代建工程实行完全市场化管理，提高了工程建设质量和政府投资效益。

3“代建制”现存的问题及解决方案

我国政府投资工程项目管理采取代建制，适合我国国情的需要，推动政府投资工程项目管理的发展，但由于它在我国实行不久，很多方面还没有完全成熟，因此在实际工作中经常会出现影响社会发展的问题，需要找到合适的解决方案。

3.1“代建制”现存的问题

①项目管理前期工作存在风险。政府投资工程项目管理中，在前期准备阶段会出现大量的房屋拆迁和土地征用问题，而这些难点过去只是靠政府的行政推动，而实行代建制后，由专业管理公司完成这些工作，而作为企业在这些问题上经常遇到困难，运行艰难。而且房屋搬迁方面的费用也大大超过政府管理花费，增加了工程的总投资。

②风险转移问题尚未解决，纠纷时有发生。代建制在实践中普遍存在一个问题：实行代建制后，国家法律法规赋予的建设单位在建设工程项目上的义务与责任，并没有因此而转移，因此在委托代建的房屋建成后，相关的各级政府会经常受到关于工程质量等方面的投诉。此外，采取代建制本来是希望建设单位不必承担其无力承担的责任与义务，但当遇到不清晰的代建行为法律关系时，就可能会出现工程的民事责任风险转移了，但其行政责任和刑事责任的风险却没有转移，进而使得授权建设单位由于风险没有完全被转移，而怀疑担心委托代建，代建单位也会因为其代建费用有限，而不愿承担过多责任，双方的行为会使工程项目的建设运行不利。

③企业现行体制的阻碍。我国目前有代建制资质的企业，几乎都隶属于政府机关，有的代建制企业人员甚至就是政府机关的工作人员。虽然很多代建制企业正逐步在改制，但政企不分、产权不明、责权不清的现象并没有消除，政府与代建制企业间的裙带关系必然会影响代建制企业间的公平竞争，进而严重阻碍企业的长远发展。

④急需提高从业人员的素质。我国当前的代建制行业中，其管理人员普遍具有的特点是：有丰富的实践经验，较高水平的专业知识，但其综合管理及协调能力比较薄弱，知识面相对较窄，尤其是法律、经济、管理等方面的知识严重缺乏，不能熟练运用国际规则来进行国际工程的管理和咨询。再加上很多代建制企业人员结构本身不合理，对员工的培训缺乏，更加重了这种困境。

3.2现存问题的解决方案

首先，应完善法律、法规和制度的建设，确立代建制的法律地位。要解决项目管理前期工作存在风险以及风险转移问题，就必须尽快建立健全关于委托代建的法律法规，明确代建单位的法律地位和准入条件，转移委托代建后的行政责任。其次，要促进代建企业体制的尽快改革。由于现阶段企业和政府的关系紧密，虽然有些情况下，政府的扶持对企业有利，但在企业的长期发展是相当不利的，而且也不利于调动员工的积极性，企业应该尽快建立现代企业制度。现代企业制度才能促进全体员工的团结，使企业适应未来发展的需要。

3.3培训从业人员。提高从业人员素质

4.水利代建制项目分析论文 篇四

徐昭华

高杨

近年来，随着建设体制改革的深入，在政府投资领域中实行工程项目管理代建制已越来越多，部分城市如北京、宁波、重庆、上海等已开展了这项工作，但目前相关法律、法规尚不健全，如国家计委（现为国家发展与改革委员会）于1996年出台的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》已无法满足当前代建制新的特点与方式，财政部颁布的《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》也仅就政府投资类项目资金监管进行了原则性规定，未就账户设立及款项划拨进行明确规定，同时，各地也相继出台了相关地方政策，如2002年宁波出台的《宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》、2003年重庆出台的《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》及北京出台的《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》，因此，在国家一级的政府部门进一步完善相关制度并适时出台统一的代建制管理法律规范的紧迫性与重要性已然突显。

国家发展和改革委员会相关职能部门曾就政府投资类项目代建实践中存在的问题及拟订政府投资类项目代建制规范事宜召开了专题研讨会，笔者有幸参与了该研讨会并作了主题发言。现就发言要点及主要观点摘述如下，以示与同行研究探讨：

笔者认为目前政府投资类项目代建制待须明确的主要问题包括：代建制的含义、政府投资项目代建制的范围、代建制中各方的法律地位、代建单位资格条件与选择、代建合同格式、各方当事人的权利义务、违约责任及代建项目的监督管理等问题。

一、代建制的含义及渊源

笔者认为，所谓代建制是指由项目出资人委托有相应法律资质的项目代建方对项目独立地进行可行性研究、勘察、设计、监理、施工、竣工验收等全过程进行管理，并按照使用单位或出资人对建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收并交付项目资产至出资人或出资人指定的使用人的项目建设管理模式。项目代建制度最早起源于美国的建设经理制（CM制），其与目前常见的工程总承包、工程项目管理委托管理的最大区别在于代建单位具有项目建设阶段的项目法人地位，拥有法人权利，并承担相应的责任。鉴于项目代建一般需要通过公开招投标的方式选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，故与传统的CM制相比，更具有科学性和先进性。

二、政府投资项目代建制的实施模式及范围

实践中，政府投资类项目的实施模式主要有：

1、政府专业代建公司模式，即由政府指定的或政府成立的专业管理公司进行代建，代建资金由代建公司负责调配；该模式实质为指定代建，政府实际对该公司的代建过程及资金调配未进行有效监督，投资和建设资金管理权均由专业管理公司控制。

2、政府专业管理机构模式，即由政府将工程分包其下设管理机构进行代建，该模式并未有效地划分政府与下设机构之间的职责与关系，代建工程承发包均由政府或指定机构独立操作，容易造成权利滥用并滋生腐败，3、项目管理公司竞争代建模式，此种模式较为普遍的运用于国家重点投资的大型工程项目的代建中，但由于国家宏观法律、法规尚未建立健全，代建各方法律关系及法律地位并不清晰准确，由此引致各地对代建制的理解与实践大相径庭。

由此可见，上述几种模式在展现各自优势的同时亦暴露出较多问题，解决工程代建中出现的各类问题不但需要国家相关政策支持，亦需要制度设计者、执行者能够着眼实际，制定符合项目个性化特点的高效管理模式。

实践中，政府投资并实行代建制的项目主要集中为城市大型基础与公用设施建设（如高速公路、桥梁、市政管道、城市轨道）、公益设施（如学校、医院、游儿园）、大型公建（如奥运场馆、大型体育场馆）的建设。笔者认为，之所以集中于大型基础及公用设施，是因为上述项目投资额较大，工程技术管理要求高，同时通过代建制可有效控制成本，杜绝腐败，增加政府的监管力度。但随着相关监管体制的不断完善，代建制将逐步适用于政府投资的各类中小型项目中。

三、代建各方的法律地位

笔者认为，在代建制中，委托方（资金提供方）与受托方（代建方）实际构 2 成委托法律关系，受托方依照委托方的要求在委托范围和期限内完成委托协议项下权利义务，委托方基于受托方之劳务成果给予受托方酬金。依据国家计委出台的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》中规定，在经营性的基础设施项目中一般实行项目法人责任制，笔者理解，此处的项目法人责任制，是指代建方作为独立的法人履行代建职责，因疏于管理而引致的工程质量瑕疵及由此造成的一切不利后果及责任均由代建方承担，代建过程中，委托方和受托方应是平等的民事主体，在代建过程中，任何一方都应承担对应的法律责任和权利义务，任何一方均不应以任何理由加重对方责任或减轻、免除已方责任。但实践中，委托方通常为政府机构，政府投资主管部门属于行政法上的主体，这对作为民事法律主体的各方平等地履行代建协议项下的权利义务构成现实障碍，笔者赞同某些学者提出的观点，即在政府投资主管部门中设立具有独立法人资格的代建项目管理中心，政府授权该中心作为委托人，专职组织代建项目招投标事宜，并与中标人签署代建协议，履行委托人的权利义务，并承担对应的法律责任，这里的法律责任应为民事法律责任，而非行政责任。

代建中，如使用单位与委托单位不一致，在充分保证代建单位行使项目法人权利的前提下使用单位可利用代建合同条款履行监管职责，包括但不限于从项目立项、初步设计到工程总承包单位招投标，到结构施工、材料设备选购及安装、再到结构工程、分项工程的竣工验收，从财务帐册的审计到工程竣工决算方面进行监管并适时向代建单位提出建议和意见，但使用单位不得因此阻碍或妨碍代建单位履行代建权利义务。

四、代建单位应具备的基本条件

为广泛融集社会各方参与，对于代建单位的资格，不宜做出过于严格的要求，但代建单位至少应具备：

1、具备适格的主体资格，即具有有效存续的法律主体人格，拥有签约和履约的权利能力和行为能力。

2、具有一定的资质等级。针对某个特定项目，可要求代建方至少拥有一至三项从业资格，并且上述资格应为该等行业中的最高或较高一级。

3、具有与代建项目工程建设规模相适应的组织机构和项目管理体系，并且该等体系已经过有效实施已得到了充分论证。

4、具有与代建项目工程建设规模和技术要求相适应的从业管理人员，并且上述人员与代建方存在正式的劳动合同关系。

五、代建协议格式及各方的权利义务

代建协议应具备统一的格式与条款要求，基本内容包括鉴于条款、定义条款、通用条款与专属条款在内的几大模块，其中，通用条款应为委托方设计的格式条款，包括委托人的基本要求，委托代建范围、时间及条件，协议双方的基本权利义务，违约责任。而专属条款内容由双方针对项目特点另行拟订，并作为通用条款的解释与补充，使之作为代建协议的有效组成部分。

依据笔者已从事的相关代建工程经验，笔者认为代建各方应承担的基本权利义务包括：

代建方的基本义务：

1、工作勤勉、克尽职守义务。

2、项目资产的确定、无偿使用与交接。

3、代建过程中的各项审批手续的办理、工程质量、功能、工期管理、成本控制义务。

4、对于项目涉及的合同签订、重大设计变更的协商、通报义务。代建方的基本权利：

1、对代建工程的全面组织、管理的权利；

2、修改设计方案、图纸的权利，要求设计单位按照图纸实施的权利。

3、在施工过程中对技术方案提出审查意见的权利。

4、对项目管理、施工、监理人员全面组织，协调管理的权利。

5、批准发布开工、停工、复工，签认实际开竣工日期的权利。

6、在已批准的成本目标范围内，进行款项支付的审核和签认，同时报委托人审批、备案的权利。

7、变动、调整项目组织管理结构和管理人员的权利。

8、收取代建管理酬金和获得奖励的权利。委托方的基本义务：

1、按时足额提供代建工程专项资金，包括项目建设初期的启动资金和后续项目建设资金及委托方同意给付的其他专项资金。

2、为代建方协调工程建设所有的外部关系，提供工程建设条件。

3、就代建方的各项请求，及时给予答复；

4、给予代建方管理费用和额外奖励的义务，其中，给予额外奖励适用于代建方已将实际投资额控制在委托方要求的概算总额内，并且按照委托方的要求完成的工程建设；

委托方的基本权利：

1、委托方对于代建项目工程规模、使用功能、建设标准、建设周期的重大变动具有审批权；

2、对于代建方正在进行的具体工作、工程进度及款项使用进行审查的权利； 使用方的基本权利义务：

1、就代建方的代建项目提出使用要求。使用单位应不迟于项目方案设计阶段提出具体的使用条件及建筑物的功能的具体要求和技术指标。

2、在代建方代建过程中协助配合代建方工作并参与监督代建单位的代建行为。

3、参与竣工验收与代建方共同组织各分项工程及规划设计的竣工验收手续，协助代建方办理资产交接手续。

六、代建项目履约保证金（履约保函）的扣划与违约责任的承担

鉴于代建项目投资主体单一，多为委托方（政府）直接投资，相比代建方而言，委托方的信用基础与履约能力较强，而对于代建方而言，如期履约的担保设定即显得尤为重要，实践中，有的委托方即对代建单位提出了高额的履约保证金，并制定了苛刻的履约保证金扣划条件及资金补充机制。笔者认为，代建各方应在代建协议中就履约保证金的设定时间、金额、扣划条件制定完善的适用程序与规则，在代建协议签订后，代建方向委托方提供生效的履约保证金（履约保函）作为代建合同生效条件。对于履约保证金的扣划，笔者建议，在代建方行为确实已构成违约并经委托方正式函告后一段合理的时间内仍未有效改正，且该违约行为是因代建方项目管理中自身过错引致，则委托方有权扣划履约保证金。

对于代建协议的违约责任，笔者建议在代建协议中予以明确并按照过错责任原则承担相应后果，对代建方而言，主要是工期延迟、超出委托方预先批准的项目概算总额的责任，委托方要求代建方赔偿费用上限不应超过代建报酬总额。因不可抗力导致代建协议不能全部履行或协议终止的，代建方不承担责任，但代建 5 方应在遭遇不可抗力时采取积极有效的补救措施减少由此造成的损失。

七、结语

5.水利代建制项目分析论文 篇五

实施“代建制”的法律问题主要包括：代建制的含义、政府投资项目实行代建制的范围、代建制组织管理、代建单位的资格条件及选择、代建合同的性质、代建合同三方的权利义务、代建项目组织实施程序、代建项目建设管理的监督检查等。

一、目前政府投资项目的管理模式、弊端及其成因

传统的项目管理模式通常有以下几种类型：

１、临时性管理机构。特点是建立工程项目指挥部，作为政府的项目业主，负责对项目的全过程管理。

２、专业性管理机构。政府或事业单位成立项目管理部门或委托企业代行业主职责，对政府项目进行管理。

３、项目法人制度。这种方式是应国家发改委１９９６年通知的要求，一般在经营性的基础设施项目中实行。在项目策划时根据项目内容，指定相关政府部门利用已有或新建国有或国有控股公司承担项目法人职责。这类法人既承担项目建设管理职责，又承担项目建成后的营运管理职责。

上述模式为当时体制下的政府项目管理作出了贡献，但在实践中弊端也日益显露：

１、专业知识缺乏，工程隐患多

项目的领导人一般都由单位或行政的领导担任，人员参差不齐，缺乏必要的法律、经济、合同等管理知识和管理经验。

２、机构设置重复与人才浪费严重

大量组建临时项目管理班子，一方面是机构设置重复，另一方面是随着项目完工而解体，或融入项目建成后的运营管理主体中，使得专业化的项目管理人才被浪费。

３、“三超”问题突出

传统模式下，“超投资、超规模、超标准”原因，表面是专业管理经验不足，深层次的原因在于，项目使用单位、承建单位与监理单位都是“三超”受益者。

４、腐败滋生蔓延

“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，无制约、不透明，在建设施工、材料设备采购等环节易出现腐败。

二、代建制的概念、运作模式

政府投资项目“代建制”，就是指政府通过招标的方式，选择具有独立法人资格的专业项目管理公司（以下简称代建单位），代理建设单位负责有关工程项目建设的前期和实

施阶段的工作（或提供咨询服务）。严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。

代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。其工作性质为工程建设管理和咨询，其单位性质是企业，其盈利模式是收取代理费、咨询费、从节约的投资中提成，其风险是承担相应的管理、咨询风险、不承担具体的工程风险，类似于会计师事务所只承担审计风险，不承担企业做假帐所引发的全部风险。实践中运作模式有：

１、政府专业代建公司模式

即由政府指定的项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理。优点是政府意愿可以较好地实现。缺点是代建单位具有垄断性，容易与使用单位串通，造成概算的不科学，并且由于缺乏竞争，管理力度和水平不能得到提高。

２、政府专业管理机构模式

由政府成立代建管理机构，按事业单位管理，对所有政府投资实行代理建设。优点是方便协调建设中的各种问题，政府易于管理。缺点在于要新设机构，并且政府管理机构无法承担超概算责任。

３、项目管理公司竞争代建模式

由政府设立准入条件，符合条件的均可参与项目代建的竞争，由政府通过招标择优选择。优点是引入竞争，避免指定做法的不科学、发生权力寻租，并可降低投资。缺点是政府主管部门必须具有较强的经济、法律、技术专业技术能力，方可与专业公司进行代建谈判事宜，并避免代建公司的索赔和追加资金。

实行“代建制”的关键在于选择具有专业素质的代建单位、用合同管理代替行政管理。从性质上讲，代建单位是企业，如果是“锁定”的行政隶属关系，会激励不足，约束不力。而如果缺乏公开竞争，代建单位具有垄断性，同样存在激励和约束问题，并且容易产生腐败寻租现象。因此，项目管理公司竞争代建模式是较优的选择。

三、代建制当事人各方之间的法律关系

投资方关注的是项目整体的投融资效率和效益，而代建单位则专注于项目建设实施工程的效率和效益，使用单位关注的是项目建成后的质量、性能。投资方负责投融资，代建单位负责建设管理。为了实现责权利统一，从资产所有权来看，投资方具有资产的归属权、使用权、控制权、收益权和处置权。实行代建制需要将投资方的部分权利转移到代建人，即将资产的控制权从所有权中分离，即代建单位具有与勘察设计、施工承包商的依法招标投标、合同谈判签订权等、付款控制权、关键（重要）设备、材料确定权、合同索赔权。当然为减少投资风险，投资部门应对上述代建人行为具有否决权，以维护政府的投资效益。代建制中三方各自的职责：

１、政府投资部门的权利义务

①审批审核

审批项目可行性研究报告，初步设计，审核设计规模标准预算。

②计划督促

下达投资计划、安排建设资金、按计划及时拨付资金。

③稽查工程规模标准及实施过程中的重大变更和资金调整计划，协调工程建设中的重大问题。

④依法监督

对建设过程中项目管理公司依法监督、查处违规现象。

２、项目管理公司的权利义务

①在政府委托的职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理。

②在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工单位的招标选定及材料设备的采购等整个建设过程中，对项目的投资、质量和工期进行专业化控制与管理。

③负责对建设资金进行管理，保证建设资金控制专用，并接受政府有关部门的审查和监督。

３、项目使用单位的权利义务

①提出功能要求

根据本单位的实际需要及发展规划提出项目建议书，在项目方案设计阶段提出项目的具体使用条件、建筑物的功能要求，有关专业、技术对建筑物的具体要求和指标。

②协助配合并参与监督

在完成项目立项后，及时向项目管理公司办理前期工作移交手续并协助做好工程建设过程中涉及有关部门和单位的相关工作，为工程创造良好的外部条件。在建设过程中提出意见和建议，并监督代建单位的行为，参与工程验收，负责接收竣工建筑物及其使用和维护。

四、代建制需要理顺的几个法律问题

１、代建制与项目法人责任制的关系

国家发改委１９９６年《关于在工程建设项目中实行项目法人责任制的暂行规定》要求，在经营性的基础设施项目中一般实行项目法人责任制的，项目法人是法律意义上的建设单位。因此，在具体工作关系上，代建单位、项目法人、投资公司（或政府有关部门）存在密切关系。

２、与基本建设的财务管理规定的“建设单位管理费”的关系

２００２年９月２７日，财政部下发的《基本建设财务管理规定》明确建设单位管

理费是阶段性、局部性的费用，不包括从项目立项起至开工之日的前期工作的管理费用，不包含在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险、基本医疗保险费和失业保险费。

项目代建费应包括代建单位在项目前期、建设准备、实施、验收阶段发生的成本、应交的税费（如营业税及附加、所得税）和合理的利润。因此代建费只是项目代建费的一个组成部分（大致相当于实施阶段的成本），而不是全部。项目代建费确定的标准和方法可以：在代建单位招标过程中，明确要求投标单位在投标书中详细列出费用明细及取费依据，并请评标专家就代建费作出专项评审。但要注意防止恶意竞争，低于成本中标现象。

３、项目代建阶段宜界定为：从项目批复立项至保修期结束

按一般工程建设惯例，项目在竣工交付后，还有一年左右的保修期。如此安排，一方面便于施工合同的甲方（代建单位）和乙方（施工单位）完整地履行各自的权利和义务；另一方面，便于使用单位在代建单位的指导下，逐步熟悉并掌握建成项目的正确使用和管理要求。

代建阶段不宜进一步细分。实际操作过程中，若将代建阶段再细分为前期工作代建和实施代建，首先不便于代建单位的统筹规划，在基本建设的规律的基础上，最充分的发挥代建管理的作用。其次，不利于培育项目管理这个市场主体。一个完整的项目是从项目的前期研究一直到项目后评价。项目管理需要将价值工程理论和寿命周期成本理论的应用贯穿项目的始终。再次，不便于强化对政府投资的管理，难以追溯违约责任。

４、合同模式问题

投资主管部门、项目管理单位、项目实施单位（设计、施工、供货单位）之间的合同模式有两种。

在模式１中，政府部门直接和项目管理单位、项目实施单位签订合同。这种情况下，代建单位与实施单位只有管理关系，项目管理公司的合同费用一般按照项目总投资的百分比来计算。这种收费方式就无法使代建单位对整个项目的投资进行有效地控制。因此，最好约定：假如超出概算，则超出部分由项目管理公司承担，假如比概算有节余，则项目管理单位可以在节余部分进行提成。

投资主管部门和代建单位签订委托－代理合同，项目单位再与其它施工单位（设计、施工、供货）签订合同。这种情况下，项目管理单位与实施单位既有管理关系又有合同关系，比较有利于项目的管理。但代建单位容易以赚取合同差价为目的，并且，投资主管部门处于信息不对称的一面。因此，投资主管部门在签订合同时，应明确所有建设的内容，以有效地签订承包合同。

五、对代建制立法的几点建议

１、提高代建制立法的位阶

２、规定关于代建制的总的指导原则

３、对代建制的含义进行立法上的界定

４、建立“代建单位”资质确认标准和主管机构，明确其职责范围，如确定代建制的行业范围、负责全省范围内代建单位的统一管理。鉴于“代建制”的固有特征，建议该主管机构由国家发改委会同建设厅等相关单位联合设立

５、规定“代建制”运行的程序。从原则迈向制度构建。

6.水利代建制项目分析论文 篇六

（一）市发改委委托有资质的社会招标代理机构，通过公开招标的方式产生代建单位。

（二）代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。其主要义务是：按照代建合同约定的工期、质量和审定设计方案交付建筑产品，并在签定代建合同前按招标文件要求缴纳10-30%的银行履约保函。其主要权利是：

（1）负责组织施工图设计；

（2）组织施工、监理和设备材料选购招标活动；

（3）负责办理投资计划、建设工程规划许可证、施工许可证和消防、园林绿化、市政等工程竣工前的有关手续；

（4）负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行全过程管理；

（5）按项目进度向市发改委提出投资计划申请；

（6）组织工程中间验收，组织竣工验收；

（7）编制工程决算报告。

（三）项目使用单位主要职责变为：

（1）提出项目使用功能配置、建设标准；

（2）协助代建单位办理计划、规划、土地、施工等审批手续；

（3）参与项目设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作；

（4）监督代建项目的工程质量和施工进度，参与工程验收；

（5）监督前期工作代理单位和建设实施代建单位对政府资金使用情况；

（四）市发改委负责按合同要求和工程进度，将建设资金拨付给代建单位，并组织审计、稽察等部门进行监督；市财政局对代建制项目的财务活动实施财政管理和监督。

（五）代建单位应对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标，并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资，进行施工组织管理，严格控制项目预算，确保工程质量，按期交付使用。

严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额。因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由建设实施代建单位提出，经监理和使用单位同意，报市发改委审批后，再按有关程序规定向其它相关管理部门报审。

（六）代建制项目的激励机制：代建单位通过代建工作可获得两部分收益：一是在招投标中确定代建单位管理费，一般不超过财务规定的建设单位管理费的70%。

二是项目建成竣工验收，并经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余，建设实施代建单位可参与分成。其中不低于30%的政府投资节余资金作为对建设实施代建单位的奖励。

（七）代建制项目的处罚机制：如果代建单位在建设过程中擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律从建设实施代建单位的银行履约保函中补偿；履约保函金额不足的，相应扣减项目代建管理费；项目代建管理费不足的，由建设实施代建单位用自有资金支付。

同时，该建设实施代建单位三年内不得参与本市政府投资建设项目代建单位投标。

二、继续向社会公开征集政府投资项目代建单位的信息发布

2003年以来，我委已经陆续通过座谈会、新闻发布会、网上征集等方式，向社会公开

征集政府投资项目代建单位，目前已有十四家有实力、有经验的项目管理机构与我们取得联系，并通过资格审查，进入政府投资项目代建单位库。

（首创集团、北京国际电力集团、国有资产经营公司、市综合投资公司、天鸿集团、城建集团、建工集团、住总集团、首钢集团、北京市工程咨询公司、首建招标投标公司、北京国际工程咨询公司、中国国际工程咨询公司、北京国际建设集团总公司）。

下一步，市发改委决定，对新批准的公益性政府投资建设项目，百分之百地试行代建制管理。政府投资项目代建制管理这一块市场蛋糕将越来越大。

为进一步加大社会专业项目管理机构对政府投资代建项目的参与程度，增强政府投资代建项目管理的公开性和透明度，市发改委决定进一步扩展充实代建单位库。

现在我借本次市场推介会的机会，宣布我委将继续向社会公开征集政府投资项目代建单位，我们欢迎符合基本条件的机构积极参与，抓住这次有利时机，积极参与到政府投资项目的代建制管理工作中来。

报名单位的基本条件是：

(一)具有独立资格的自负盈亏的经济法人实体；

(二)具有三年项目建设管理经验和相应的技术力量；

7.代建制项目的全寿命周期性分析 篇七

2004年7月16日发布的国务院《关于投资体制改革的决定》中指出,我国政府投资项目管理模式改革的总体思路是:经营性政府投资项目仍然采用项目法人责任制;对非经营性政府投资项目加快推进“代建制”。

所谓“代建制”,是指政府部门对政府投资的基本建设项目,按照使用单位提出的使用及建筑功能要求,通过招标的方式,选择社会专业化的项目管理单位(以下简称代建单位或代建人),负责项目的投资管理和建设组织实施工作,严格控制项目投资、质量和工期,项目建成后交付使用单位的制度。

2“代建制”的特点

2.1政府逐步退出建设环节,权力色彩淡化

“代建制”最主要的特色是引入具有专业素质的社会化代建单位,通过经济合同而非行政权力的方式建立、协调与政府部门及使用单位之间的关系(参见图1)。

如图1所示,代建单位在建设期作为政府业主代表具有投资主体的地位,利用自己专业的技术力量和管理经验,在政府委托的职责范围内对项目建设的投资、质量和工期进行全方位、全过程的专业化控制与管理。政府部门从事项目指导和监管,对资本金到位及银行融资的使用等情况进行监管、检查,纠正投资者的不规范行为,组织工程的竣工验收和移交等。使用单位负责提出项目功能需求、建设标准,配合政府主管部门加强监督。“代建制”通过公开公平的招投标选择代建单位,使政府投资项目在“投、建、管、用”四个环节上细化分离、独立运作的同时,原先主要的推动力——权力机制退出,取而代之的是合同和法律的制约,建设环节由原来的极具行政色彩转变为更纯粹的市场行为。

2.2克服“三超”,抑制腐败

目前我国政府投资项目“三超”(即超投资、超规模、超标准)现象较为普遍,且幅度较大,随之而来的还有腐败现象,其深层的原因就在于政府投资约束机制的缺乏。“代建制”中代建方和投资方、使用方之间通过合同确认权利与义务,代建单位需承担违约责任,还被要求开具一定比例的银行履约保函。腐败经常发生的两大环节——招投标和物资采购,其权力将由代建单位行使,专业项目管理公司为了控制成本,追求利润,将会建立起严密的内控机制,最大程度地遏制腐败的发生。

从实践的效果来看,代建制在一定程度上为提高政府资金投资效益,提升项目管理水平,减少政府各项运营成本,降低人财物的浪费问题等无疑起到了重大积极作用。根据深圳华伦投资咨询公司的调研,迄今为止全国已实施的“代建制”项目,投资全部被控制在概算范围内。

2.3项目全寿命周期的责任主体

但由于项目代建管理模式针对的是非经营性项目,代建制的实施只是在项目的全寿命周期的一个阶段,而不同阶段由政府或其委托的不同部门负责,把项目的实施阶段分开,没有一个部门像经营性项目一样自始自终地负责,就会存在着各部门仅从本部门负责的阶段利益出发,难以从项目全寿命周期的角度考虑投资费用,不利于其项目的全寿命周期的投资成本最小化的问题。而经营性项目实行项目法人制,由项目法人实行全过程负责亦即在全寿命周期内负责,从而明确了项目全寿命周期的责任主体。

因此,笔者认为代建制项目也应从全寿命周期角度考虑投资成本及项目运营成本,并要采取相应地对策和监管措施保证全寿命周期在政府项目代建制中实施的可行性。

3 实例探析全寿命周期管理引入代建制的必要性

政府投资项目代建制的代建一般包含了可行性研究、设计阶段和建设阶段,项目建成后交由使用单位。这样,代建单位的目标仅限制在如何完成建设目标,交付一个合格的、具备投产运营功能的项目,即可圆满完成任务,至于运营后的运营费用高低,环境成本大小以及社会效益如何,代建单位和政府部门都考虑地较少。笔者所经历的某政府投资项目,一期工程由代建单位建设,二期工程由建设单位自己完成,前后两个工程形成鲜明对比。具体指标如表1。

由此可见,目前的代建制形式决定了代建单位仅从自己负责的阶段利益出发,难以从项目全寿命周期角度考虑项目的整体投资、运营及社会效益。所以,有必要在代建制中引入全寿命周期理念。

4 解决代建制中全寿命周期的措施

对于如何激励并保证代建单位能够综合考虑项目全寿命周期下的最小费用,建立全寿命周期下的政府项目代建制,笔者建议采取如下措施。

4.1 从全寿命周期角度完善代建制合同

目前,根据各地的实际操作,代建单位管理费一般在建设管理费总额中计取一定比例。同时,为鼓励代建单位在造价控制上取得良好成效,各地在代建制实行中一般规定:项目建成竣工验收并经竣工财务决算审核批准后,如决算投资比代建合同约定的投资有节余,代建单位可参与分成。例如北京、江苏等地规定其中30%左右的政府投资节余资金可作为对代建单位的奖励。但如果代建单位不能按约履行代建合同,也要承担巨大的风险责任。如北京、江苏等地都规定代建单位未能完全履行项目代建合同,擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准,致使工期延长、投资增加或工程质量不合格,所造成的损失或投资增加额一律从代建单位的银行履约保函中补偿;履约保函金额不足的,相应扣减项目代建管理费;项目代建管理费不足的,由代建单位用自有资金支付。

由此可见,这些规定只重视代建单位在项目建设期间的成本控制,必然导致代建单位以眼前利益为重,缺乏发展的眼光,仅仅考虑从项目开始到投入使用阶段,满足近期的功能需求,项目竣工交付使用以后阶段的情况不做深入和详细的研究分析,导致有些项目刚竣工就发现功能达不到实际需要或者不能适应实际变化,项目需要改建扩建;或者运行阶段运行和维护成本居高不下,实际上增大了项目建设的总费用。

因此,各地应从全寿命周期角度完善代建制合同,结合建设期间的费用和运营维护期间的费用共同考虑制定对代建单位的激励约束机制。

4.2 建立全寿命周期的代建制的监管制度

针对代建项目的工程建设的客观规律,国家应建立代建项目全寿命周期的监督机制,如图2所示。

其中政府监督是指各政府管理部门对代建项目参与方的监督。政府管理部门主要包括投资部门、财政部门、建设部门、审计部门、稽查部门、监察部门等。政府管理部门对代建项目监督的时间范围也应是代建项目全寿命周期,而不是只关注项目前期和实施阶段的控制。如:政府投资部门除了对项目建议书及投资估算、施工图预算审批外,还应在代建项目使用阶段对代建人编制的项目后评估进行审查,并及时整理建立政府投资项目数据库。

传统政府财政部门对政府投资项目只是进行资金监督,监督时间范围只局限于项目实施阶段。在全寿命周期代建制下,政府财政部门不仅要对代建项目的竣工结算、决算进行监管,还要在项目使用阶段对代建项目运营阶段绩效评价进行监督,建立政府投资项目数据库,以作为今后同类项目的财政预算编制、财政评审的依据。

在全寿命周期代建制下,各级审计管理部门应加强对代建项目的的跟踪审计监督,特别是发挥事前审计的预防功能,事中审计的控制功能、事后审计的监督功能。除了对工程款支付和工程造价的跟踪审计外,还要在代建项目使用阶段对代建项目交付使用经过试运行后有关经济、技术指标是否满足预期目标进行审计监督。

4.3 健全项目后评价评估体制

项目的后评价是指项目竣工投产并达到设计生产能力后,通过对项目的立项决策、设计施工、竣工投产、生产运营等全过程进行系统评价,综合研究分析项目实际状况与预测状况的偏差,分析原因,总结经验,不断改进新项目的准备、管理、监督等工作,提高决策水平和投资效益。

项目后评价工作意义重大,政府投资项目评估体系不健全,全寿命周期成本分析体系就无法建立,即使有些代建项目从全寿命周期考虑,但许多项目仅考虑了全寿命周期的经济成本而忽视了环境成本和社会成本,难以反映项目真实成本,对项目的评价就会流于形式,影响了评估的准确性。此外,由于项目一次性的特点,不同的项目因项目本身的性质、规模、自然条件、时间、位置等变化使投资成本发生变化,使得其最终成本缺乏可比性,难以准确地衡量和评价项目投资使用情况。所以必须健全项目后评价评估体制,通过对项目全寿命周期内各阶段管理工作的实际情况分析,评价项目管理的总体水平,促使项目管理水平的提高和持续改进。

5 结语

政府投资项目代建制在实施过程中虽然存在着一些问题与障碍,影响了政府投资项目代建制的有效开展,但相对政府直接管理方式而言,代建制在投资控制和专业化管理方面的优势还是十分明显的。本文通过实例,对比分析了政府投资项目采用代建制方式和建设单位直接管理这两种方式各自的优缺点,得出了政府投资项目宜采用全寿命周期下的代建制的观点;提出了从全寿命周期角度完善代建制合同、建立全寿命周期的代建制监管制度和健全项目后评价评估体制等方面的政策建议,以利于提高政府投资项目的投资效益,提高我国的工程项目管理水平。

摘要：从这几年的实践效果看,代建制相对政府直接管理方式而言,在投资控制和专业化管理方面的优势还是十分明显的,但也存在着一些问题。通过实例,对比分析得出了政府投资项目宜采用全寿命周期下的代建制的观点,提出了从全寿命周期角度完善代建制合同、建立全寿命周期的代建制监管制度和健全项目后评价评估体制等方面的政策建议。

关键词：代建制,项目全寿命周期,建议

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8.水利代建制项目分析论文 篇八

关于印发《湖南省政府投资公益性项目代建制管理办法(试行)》的通知

各市州人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

《湖南省政府投资公益性项目代建制管理办法(试行)》已经省人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

湖南省人民政府办公厅

二○○五年十二月七日

湖南省政府投资公益性项目代建制管理办法（试行）

第一条 为进一步深化投资体制改革，提高政府投资项目的管理水平、投资效益和工程质量，根据国家有关法律法规规定和《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)、《湖南省人民政府贯彻国务院关于投资体制改革决定的实施意见》(湘政发[2005]11号)，结合我省实际，制定本办法。

第二条 本办法所称政府投资，是指财政预算资金、各类专项建设基金(资金)和其他财政性资金等的投资。

本办法所称公益性项目，主要包括：(１)党政工团妇、人大政协、公检法司、人民团体等机关的办公业务用房及培训教育中心。(２)科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目。(３)环境保护，市政、交通及水利设施等公用事业项目。(４)其他公用事业项目。

本办法所称代建制，是指通过招投标等方式，选择专业化的项目管理单位负责组织实施，严格控制项目投资、质量和工期，项目竣工验收后移交给被代建单位的项目管理制度。

实行代建制的项目，使用单位在建设期间是被代建单位，项目管理单位是代建单位。

第三条 政府投资公益性项目总投资在１０００万元及以上且政府投资占总投资５０％及以上的，实行代建制；总投资１０００万元以下的，或政府投资占总投资５０％以下的，依据项目性质、资金来源等因素确定。

第四条 发展改革部门会同财政等部门负责代建项目的组织实施和监督管理，财政部门负责代建项目资金使用的监督管理，建设等其他有关部门按照各自职责做好相应工作。省本级的行政基建项目仍按原规定办理。

第五条 政府投资主管部门应会同财政等有关部门、被代建单位依法确定招标代理机构，由其依法依规确定代建单位。

第六条 代建单位应具备下列条件：

(一)具有独立法人资格和相应资产；

(二)具有综合甲级工程设计资质，或综合甲级监理资质，或专业施工总承包一级以上资质，或综合甲级工程咨询资质；

(三)具有相应的技术、造价、财务和项目管理等方面的技术和管理人员，并具有从事同类工程建设管理的经验；

(四)具有相应的专门机构和管理体系。

第七条 代建单位负责完成以下工作：

(一)会同被代建单位，依据项目建议书批复内容组织编制项目可行性研究报告；

(二)组织开展工程勘察、设计等招投标活动，并将招投标情况、中标合同报发展改革、财政部门及建设等相关行业主管部门备案；

(三)办理项目规划报建、可行性研究报告审批、土地征用房屋拆迁、环保、消防等有关手续报批工作；

(四)组织开展项目初步设计文件编制报批工作；

(五)组织施工、监理和设备材料选购招投标活动，并将招投标情况、中标合同报发展改革、财政部门及建设等相关行业主管部门备案；

(六)组织施工图设计和报批工作；

(七)负责编报投资计划、建设工程规划许可证、施工许可证和消防、人防、园林绿化、市政等工程竣工前的有关手续；

(八)负责工程合同的洽谈与签订工作，对工程建设实行全过程管理；

(九)按项目进度申报投资计划、项目用款报告，并按月向政府投资主管部门和被代建单位报送工程进度及资金使用情况；

(十)组织工程中间验收，配合政府投资主管部门、相关部门和被代建单位共同组织竣工验收，对工程质量实行终身负责制；

(十一)编制工程决算报告，报财政部门审批，负责将项目竣工及有关技术资料整理汇编移交，并按批准的资产价值向被代建单位办理资产交付手续。

第八条 被代建单位负责完成以下工作：

(一)根据项目建议书批准的建设性质、建设规模和总投资额，提出项目使用功能配置、建设标准；

(二)协助代建单位办理立项、规划、土地、施工、环保、消防等审批手续；

(三)参与项目设计审查及施工监理招投标的监督；

(四)监督工程质量和施工进度，参与工程验收；

(五)监督资金使用情况；

(六)负责筹措自筹资金，并按时拨款。

第九条 代建单位不得在所代建的项目中承担勘察、设计、施工和设备与材料供应，不得将所代建的项目转包和分包。

代建单位具有相应监理资质的，可依法行使监理权限，并承担监理责任。

第十条 代建单位应与被代建单位签订代建合同，明确代建形式、范围、权利义务和奖惩措施等，并报发展改革、财政及建设等有关部门。

代建单位应提供不低于项目总投资１０％的履约担保。履约担保应采用保证的方式，保证人对其出具的保函承担连带责任。

被代建单位不能履行合同时，依照合同应承担相应赔偿责任。

第十一条 政府投资主管部门会同财政等有关部门根据相关取费标准、项目投资总额和代建单位承担的工作量，限定代建费的最高比例。具体项目代理费用通过招投标确定，经审定后计入项目总投资。

第十二条 监理费由财政部门直接拨付给监理单位。

第十三条 项目初步设计及概算由有关行业主管部门进行审查，会签政府投资主管部门后，予以批复。

第十四条 代建单位应严格按照批准的概算实施投资控制，实行限额设计。初步设计概算不得超过可行性研究报告批复投资总额１０％，工程预算严格控制在批复的工程概算以内。

但有下列情形之一的，由代建单位提出，经被代建单位同意，并按程序经政府投资主管部门和有关行业主管部门批准后可进行调整：

(一)资源、水文、地质、考古等情况有重大变化引起建设方案变动的；

(二)因自然灾害等不可抗力造成项目发生重大变化的；

(三)国家相关政策调整引起概算发生重大变化的。

第十五条 项目初步设计和概算批准后，政府投资主管部门将投资计划下达给被代建制单位。属于财政管理的资金，使用时由代建单位向被代建单位提出支付申请，被代建单位按国库集中支付有关程序办理支付。

第十六条 项目决算投资经财政或审计部门审查后，比合同约定有节余的，按政府投资节余资金的一定比例，由政府投资主管部门对代建单位给予奖励。

第十七条 项目投资、质量、工期控制未达到合同约定的，代建单位承担法律、法规的规定和合同约定的相关责任，三年内不得承担政府投资公益性项目的代建。

代建单位及其法人代表对项目在设计使用年限内承担相关质量责任，其它相关单位承担连带责任。参与项目建设的有关单位，有违法、违规或不履行合同的，承担相应法律责任，并不得再参与政府投资代建项目的投标。

第十八条 项目由重大建设项目稽察特派员办公室进行全过程监管，财政部门进行财务监督，审计部门进行专项审计，有关部门按职能分工进行工程质量安全监督。

第十九条 本办法由省发展和改革委员会负责解释。

9.水利代建制项目分析论文 篇九

则（试行）

一、总则

第一条为深化《武汉市政府投资项目管理办法（试行）》（武政

[2005]6号）、《武汉市非经营性政府投资项目实行代建制管理办法（试行）》（武政[2005]7号）等规定，提高全市非经营性政府投资城市市政基础设施建设项目（以下简称建设项目）代建制实施的效率和水平，根据相关法律、法规，结合本市实际，制定本细则。本细则所指建设项目包括城市道路、桥梁、园林绿化、垃圾和污水处理、城市排水、环境卫生和城市景观建设等。

第二条武汉市建设委员会（以下简称市建委）负责建设项目代建制的管理、监督与协调。

第三条武汉市城市建设投资开发集团有限公司（以下简称市城投公司）受市人民政府委托，作为建设项目的责任单位，行使建设项目出资人权利和职责，具体组织实施代建制。市城投公司设立资金结算中心，负责建设资金的收支结算和日常管理。

第四条本细则所称的代建单位，是指依照《中华人民共和国公司法》成立的，具有独立法人地位，能以全部资产承担债务有限责任，接受政府或其授权的机构委托，依据有关工程建设的规定和委托代建

合同，对建设项目进行专业化管理的企业。

第五条根据我市的实际情况，暂对建设项目的实施阶段实行代建制，即由代建单位根据批准的初步设计及工程概算，对项目施工图编制、施工管理直至竣工验收实行代理。

二、项目前期管理

第六条建设项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算按照项目分类分别由市城管局、市水务局、市园林局、东湖风景区管理局、市城投公司和各区建设局等单位负责组织编制并按规定程序向市建委报批，其审批程序由市建委按照武政[2005]6号文第十条和第十一条规定进行。

第七条项目建议书、可行性研究报告（5000万元以下项目可以将项目建议书与可行性研究报告合并）、初步设计和概算，凡需省和国家审批的，报市建委审核后，报市计委审查并报批；其它项目报市建委审批后，送市计委备案。经过审批并立项后的建设项目，由市建委列入城市建设计划。

第八条责任单位依据城市建设计划，制定该建设项目的实施时序及资金使用计划，并报送市建委备案。

第九条责任单位依据批准的项目初步设计和工程概算投资，按《武汉市非经营性政府投资项目代建单位招标投标办法（试行）》选择代建单位。市建委及相关部门按照职责分工对招投标工作实施监管。

第十条项目代建单位按照有关程序和规定完成各项工作，符合开工条件的，由市建委颁发《市政公用基础设施工程施工许可证》，并纳入日常项目管理和监督。

三、项目建设实施管理

第十一条市建委依法对建设项目的质量、安全和文明施工进行监督、检查和处罚，同时推行红黑榜公示制度，原则上红黑榜每季度公示一次，分为质量、安全和文明施工三个方面，针对勘察设计单位、代建单位、施工单位和监理单位进行红榜奖励和黑榜曝光。有关红黑榜的规定另行制定。

第十二条代建单位及责任单位应在工程完工后3个月内编制完成竣工财务决算，向建设行政主管部门和财政主管部门申请办理竣工财务决算审批手续，接受审计监督。在财政部门批复竣工财务决算1个月内（其中绿化建设项目养护1年后）完成项目移交工作。

第十三条项目前期工作单位和项目实施阶段代建单位应按照《中华人民共和国档案法》和《武汉市城市建设档案管理办法》（145号令）等有关规定，建立健全有关档案，对项目建设各环节的文件资料进行收集、整理、归档；在办理项目移交手续时，一并将工程档案、财务档案及相关资料移交设施管理单位和有关部门。

四、项目资金管理

第十四条建设项目的进度款拨付按照武政办[2005]10号文第四款的规定进行。

第十五条施工中出现设计变更、项目实施环境变化等情况，确需调整项目概算的，由项目代建单位向责任单位提出调整意见，并按规定报批。

第十六条项目概算中的建设单位管理费是项目前期工作费用和项目实施阶段代建单位项目管理费的费用基础。建设单位管理费以工程总投资为基数按比例计算，具体费率按国家和省规定的标准，在项目代建合同中约定。项目实施阶段代建单位的管理费由各投标单位自行报价，通过招投标确定。

五、代建单位管理

第十七条代建单位需向市建委提出代建业务申请，经审核合格并确认代建业务资格后，可以参加建设项目的代建业务投标。市建委对代建单位每年进行一次资格审查，其资格要求参照建设部《关于印发《建设工程项目管理试行办法》的通知》（建市[2004]200号）等有关文件的规定执行。

第十八条代建单位应按照《中华人民共和国招标投标法》、国家建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标管理办法》（建设部令第89号）及省、市等有关规定对代建项目的设计、施工、监理、重要设备和材料采购等进行公开招标。未经批准擅自邀请招标或不招标的，由有关部门依法进行查处。

第十九条市建委依法对代建单位及其从业人员的市场行为进行监

督管理，对违法违规等不良行为进行查处，并对代建单位及其人员积极推行信用评价体系。

第二十条代建单位在实施代建管理时要和责任单位签订项目代建合同。代建合同中责任单位的职责按照武政[2005]7号文第十条的规定进行约定，代建单位的职责按照武政[2005]7号文第六条中“建设实施代建主要业务内容”的规定进行约定。

第二十一条代建单位应当根据委托项目管理合同约定，选派具有相应执业资格的专业人员担任项目经理，组建项目管理机构，建立与管理业务相适应的管理体系，配备满足工程项目管理需要的专业技术管理人员，制定各专业项目管理人员的岗位职责，严格履行委托项目合同义务。

第二十二条责任单位应与代建单位签订项目代建合同，并向市建委备案。项目代建合同生效前，代建单位应向责任单位提供银行履约保函。具体保函金额，根据项目特点，在招标文件中确定。

第二十三条代建单位应严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和工程概算，进行施工组织管理，严格控制项目概算，确保工程质量，按期交付使用。严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其它协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额。因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，代建单位应按有关规定报审。第二十四条代建单位不得与受托工程项目的施工单位、监理单位以及建筑材料、构配件和设备供应企业等有隶属关系或者其它利害关系。

第二十五条代建单位应每月向责任单位报送《建设项目进度报表》，责任单位应于每月10日前将截止上月底的城市建设项目筹融资情况和项目完成投资情况及建设进度情况上报市建委及有关部门。

六、其它

第二十六条本市武汉新区开发建设指挥部、武汉东湖新技术开发区管委会、武汉经济技术开发区管委会以及王家墩商务区建设指挥部的建设项目可参照本细则执行。

第二十七条本细则由市建委负责解释。

10.浅谈项目代建制 篇十

项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM制)。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理,包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作,但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人,在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作,如有权自主选择设计师和承包商,业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理,关键在于选择建设经理,一般来说,精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能,并具有丰富经验和良好信誉,是一名优秀建设经理所必须具备的素质。

现在所说的代建制则是指项目业主(使用单位)通过招标的方式,选择社会专业化的项目管理单位(代建单位),负责项目的投资管理和建设组织实施工作,项目建成后交付使用单位的制度。与CM制相比,无论是在代理人的定义上还是在选择程序上,代建制都更具科学性和先进性。

2 代建制的含义

“代建制”是对我国政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措。“代建制”含有“代建”和“制度”两重含义:“代建”是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用(即建设项目总承包);“制”是制度,规定在政府投资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。它是结合国情的一项政府管理创新,是对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新,是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策,是保证工程质量、提高投资效益的重要措施。

“代建制”明确了政府投资主管部门、代建单位和使用单位三方的合同关系,各方的责任、权利、义务得到明确界定,解决了投资主体长期缺位问题,从而建立起了有效的政府投资项目约束机制,实现了管理队伍的专业化、建设过程的规范化,阻断了有关单位的权利寻租之路,从源头上有力地遏制了建设领域腐败现象的发生。

3 与工程总承包和工程项目委托管理的区别

3.1 发达国家工程总承包的主要方式

1)设计-建造总承包,承包商负责工程项目的设计和建造,对工程质量、安全、工期、造价全面负责;

2)设计-采购-施工总承包,总承包商按照合同约定,完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作,实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合,并对工程质量、安全、工期、造价全面负责,承包商在试运行阶段还需承担技术服务;

3)交钥匙总承包,与EPC方式基本一样,但对试运行需承担全部责任。

3.2 工程项目委托管理

指工程项目管理企业受业主委托,按合同约定,代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企业不直接参与工程的建设,但协助业主进行工程管理,如在项目决策阶段,为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告;在工程实施阶段为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行等服务。

代建制与以上两者的突出区别在于:代建单位具有项目建设阶段的法人地位,拥有法人权利(包括在业主监督下对建设资金的支配权),同时承担相应的责任(包括投资保值责任)。而不论总承包商,还是项目管理企业都不具备项目法人地位,从而无法行使全部权利并承担相应责任。因而,项目使用单位无法从项目建设中超脱出来。

4 项目代建制的作用

4.1 项目决策更加科学深入

过去,有人将一些决策失误的政府投资项目称之为“三拍”项目,就是说上项目拍拍脑袋,干项目拍拍胸脯,失败了拍拍屁股。现在,政府在上项目时与过去相比,已经理性很多,不少项目在前期也开始进行可行性研究,但不可否认,仍有不少项目在决策时还是比较草率,不切实际、盲目攀比、跟风上项目的情况屡见不鲜。在这种情况下,有相当一批项目所做的可行性研究报告实际上是“可批性”报告。同时,不少政府部门的领导喜欢将效率简单化为速度,硬性压缩项目前期工作时间,可行性研究深度远远达不到质量标准和实际要求,常常给项目建设带来不便、埋下隐患。

实行代建制,使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成,而非自己决策,可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求,更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资,一经确定,便不得随意改动,使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时,在代建制下,政府需根据合同约定,按照项目进度拨付工程款,因此,政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划,排出项目重要性顺序,循序渐进,量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。

4.2 项目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下,使用单位对政府投资项目的管理一般是行政式的管理,项目负责人一般由单位负责人兼任,基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。有时候,尽管业主是最重要的角色,但管理团队中连一个行家也没有。在这种情况下,使用单位对于项目的管理必然是低水平的管理,并进而影响工作效率的优化。同时,由于人力、物力的分流,必然对使用单位日常工作的开展产生不利影响。

代建制下,通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员,具有丰富的项目建设管理知识和经验,熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能,对项目进行管理,能够在项目建设中发挥重要的主导作用,通过制订全程项目实施计划,设计风险预案,协调参建单位关系,合理安排工作,能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来,将精力更多的放到本职工作上去。

4.3 项目控制得到真正落实

在现行政府投资项目管理体制下,缺乏有效的控制机制:前期工作的不够深入,决策的随意变更等因素,容易造成投资一超再超;通过各种关系进入挤进项目的施工单位和材料设备供应商,使严格的质量控制成为难以达到的目标;由于跃进式或赶超式发展的历史情结,政府官员偏好于抢工期,以项目提前竣工作为进度控制的目标,而不顾是否科学合理。

代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制,在满足项目功能的前提下,项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定,便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作,使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况,对项目的实施一般不能无故干涉。

4.4 竞争机制发挥充分作用

竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购,竞争充分,无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位,必然会尽其所能,以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品,这不仅有利于降低项目总成本,还能起到优化项目的作用。

4.5 有利于遏制腐败

代建制的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式,使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动,代建单位在透明的环境下进行招标,公开、公平、公正地定标,这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

4.6 政府对项目的监管更加规范有力

政府投资建设项目容易“超投资、超规模、超标准”,除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外,关键是缺乏有效的投资约束机制。项目建设单位、施工单位及其他与项目有关的利益群体都是“三超”的受益群体。尽管审批部门在项目立项时,会按照一些政策加以限定,但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题,缺少有效的调控制约手段。

代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工,项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位,在提出项目功能和建设要求后,其主要工作就是对代建单位的监督,有利于自觉规范投资管理行为。

代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心,运用法律手段,制衡各方。同时,项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准,并下达项目建设计划和资金使用计划;财政部门将政府资金集中起来,根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位;发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽察、审计、监察等手段,对项目进行强力有效的外部监督。

5 代建项目组织实施程序

1)使用单位提出项目需求,编制项目建议书,按规定程序报发展改革部门审批。

2)发展改革部门批复项目建议书,并在项目建议书批复中确定该项目实行代建制,明确具体代建方式。

3)发展改革部门委托具有相应资质的社会招标代理机构,按照国家和地方有关规定,通过招标确定具备条件的前期工作代理单位,发展改革部门与前期工作代理单位、使用单位三方签订书面《前期工作委托合同》。

4)前期工作代理单位遵照国家和地方有关规定,对项目勘察、设计进行公开招投标,并按照《前期工作委托合同》开展前期工作,前期工作深度必须达到国家有关规定,如果报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资一定比例(如3%)或建筑面积超过批准面积一定比例(如5%),需修改初步设计或重新编制可行性研究报告,并按规定程序报原审批部门审批。

5)发展改革部门会同规划、建设等部门,对政府投资代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复。

6)发展改革部门委托具有相应资质的招标代理机构,依据批准的项目初步设计及概算投资编制招标文件,并组织建设实施代建单位的招投标。

7)发展改革部门与建设实施代建单位、使用单位三方签订书面《项目代建合同》,建设实施代建单位按照合同约定在建设实施阶段代行使用单位职责,《项目代建合同》生效前,建设实施代建单位应提供工程概算投资10%~30%的银行履约保函。具体保函金额,根据项目行业特点,在项目招标文件中确定。

8)建设实施代建单位按照国家和地方有关规定,对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标,并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资,进行施工组织管理,严格控制项目预算,确保工程质量,按期交付使用,严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额,因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的,应由建设实施代建单位提出,经监理和使用单位同意,报发展改革部门审批后,再按有关程序规定向其它相关管理部门报审。

11.代建制与BT 模式比较 篇十一

一、相同点

1、都属于政府投资项目；

2、都要通过招投标法定程序；

3、都要对项目实施组织、管理与协调。

二、不同点

1、适用范围不同

代建制适用于政府投资的财政性资金项目；BT 模式只适用于政府的基础设施非经营性项目和非财政性资金。

2、所使用的项目的融资渠道来源和资金的使用管理方式不一定相同；

3、法律关系不同

BT 模式双方发生的争议和经济纠纷是商事关系，一般通过当地人民法院判决，还可以通过二审判决；而代建制双方发生的争议和经济纠纷是民事关系，一般通过仲裁委员会仲裁并一裁终结。

4、运用形式不同（1）代建制

在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程“ 项目法人”，或者指定一个部门作为“ 项目业主”，由“ 项目法人”（或“ 项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“ 代建单位”，再由“ 项目法人”（或“ 项目业主”）作为委托方，与“ 代建单位”（受托方）签订“ 代建合同”。

政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为“ 代理人” 的该代建单位，与作为“ 被代理人” 的使用单位签订“ 代建合同”。

政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订" 三方代建合同。（2）BT 模式

政府直接与BT 融资单位签订Build-Transfer（建设－转让）合同； 政府授权主体与BT 融资单位签订Build-Transfer（建设－转让）合同； 政府直接与BT 融资单位成立的项目公司签订Build-Transfer（建设－转让）合同； 政府制空权的主体与BT 融资单位成立的项目公司签订Build-Transfer（建设－转让）合同。

5、风险承担不同（1）代建制

在“代建制”项目中，“政府投资项目代建资格审查组”与项目使用单位、代建单位三方签订项目委托代建合同，通过合同关系明确代建项目的范围、形式以及三方的权利、责任、义务等法律关系。通过合同约定，建设资金由财政部门直接安排给代建单位掌握使用，并由代建单位承担项目组织实施的全部责任，项目使用单位进行全面监督。

（2）BT 模式

但BT 模式下，由于其系从BOT 演变而来，而BOT 的性质比较清晰：Build-Own-Transfer（建设－拥有－转让）和Build-Operate-Transfer（建设－经营－转让），不管是Own “经营”还是Operate “拥有”，但最终要进行Transfer “转让”，而所谓“转让”其实质是一种所有权的让渡。因此其建设过程中所出现的经营自然应当由非政府方承担。

6、准入门槛（1）代建制

《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》第八条 政府投资代建项目的前期工作代理单位和建设实施代建单位必须是具有相应资质、并能够独立承担履约责任的法人。

《江苏省省级政府投资项目代建制暂行规定》第十条 项目代建单位应当具备以下条件：

①具有独立的事业或企业法人资格；

②具有与从事项目建设管理相匹配的组织机构、管理能力、专业技术人员和管理人员；

③具有与代建项目规模相应的设计、监理、工程咨询、施工总承包、房地产开发一项或多项资质。

《浙江省政府投资项目建制管理办法》（修改二稿）规定了与江苏省大致相同的条件。（2）BT 模式

对于BT 模式下的融资企业，没有现行的规定。但在该模式下，企业应当具备相当的建设经验和融资能力也是必须的。

重庆市人民政府《关于加强和规范政府投资项目BT 融资建设管理的通知》：“项目业主要对融资人的融资能力、建设管理能力和履约信誉提出严格要求。融资人投入项目的自有资金不低于BT 合同总价的35%，其余建设资金要提供省级以上金融机构出具的中长期贷款承诺函。分别具有融资优势和管理优势的不同独立法人，可以组成联合体承担项目融资建设，但须签订联合体协议，明确双方各自承担的工作内容和权利义务。”

7、盈利模式（1）代建制

主要是代建管理费。工程资金按照进度拨付。

按照《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》(财建[2004]300号)中规定：建设单位自行确定项目代建单位和政府设立(或授权)产生的代建单位，其代建管理费按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定；政府招标产生的项目代建单位，其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理

费标准编制。很多地方建设单位管理费还要在建设单位和代建单位之间分配，按现在建设单位管理费取费标准执行(相当于总投资的0.8～1.8%)计算，代建单位取得的代建费用在总投资的1%左右与监理取费相当。（2）BT 模式

主要是固定回报利润和资金占用利息。回购资金自工程移交起逐笔支付。BT 建设方式的合同价款不仅包括工程建设费用，还计算了资金占用利息及回报。BT 建设方式存在着两个层次的支付环节。从时间顺序上说，第一个支付环节是BT 融资方向施工企业支付预付款及计量款；第二个环节是BT 建设方向BT 融资方支付合同本金及利息回报，并且在BT 合同里明确规定了分期支付的时间及金额。

8、税负不同 二种模式下，各地操作方式不尽相同，但处置不当，将产生巨大分别。代建单位：一般情况下，项目的工程营业税及附加等税费全额纳入征收范围。可以享受建筑企业的计税方式。

12.水利代建制项目分析论文 篇十二

一个完整的全过程代建管理合同，代建单位一般要履行以下职责：

①依据项目建议书、批复内容组织编制项目可行性研究报告；

②组织开展工程勘察、规划设计等招标活动；

③组织开展项目初步设计文件编制修改工作；

④办理项目可行性研究报告审批、土地征用、房屋拆迁、环保、消防等有关手续的报批工作；

⑤组织施工图设计；

⑥组织施工、监理和设备材料选购的招标活动；

⑦负责或协助办理开工报告、建设工程规划许可证、施工许可证、施工图审查和消防、园林绿化、市政等工程实施中有关的手续；

⑧负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行全过程管理；

⑨审核、鉴证工程进度报表及提出进度拨款意见，提出对签证或索赔的处理意见；⑩按项目进度要求上报资金计划，并按月向建设单位和有关部门上报工程进度和资金使用情况；

组织工程中间验收和交工验收，按照国家规定对工程质量实行终身负责制；编制工程决算报告，负责项目竣工及有关技术资料的整理汇编。从上面可以看出，代建单位主要从事工程项目管理工作，代建单位并不承担任何工程实体的建设任务。

13.政府投资项目代建制研究 篇十三

代建制作为我国独有的一种政府投资项目管理模式, 在学术界尚无统一的定义, 但是代建制的实行无疑改变了我国传统的政府投资项目管理模式中的一些弊端。

1.1传统的政府投资项目管理模式分析

我国的传统政府投资项目管理模式可概括为“建设、投资、监管、使用”一体化, 管理的模式一般采用“基建处型”以及“工程指挥部型”。“基建处型”的模式主要特点为自建自用, 代表的是所在部门或者单位方面的利益, 能够充分体现出领导的意志;“工程指挥部型”的模式主要特点为临时性、目标单一性以及一次性, 常出现在需要按时突击完成的工程项目中。传统的项目管理模式弊端主要为所有者缺位、产权不明确、效率低下、人员素质偏低等。

1.2代建制的含义分析

我国政府通过借鉴一些发达国家项目管理的成功经验, 根据传统政府投资项目管理模式中的弊端, 对政府投资项目进行代建制的管理模式进行了尝试, 从根本上改变了传统模式中的投、建、管、用不明确的情况, 将临时性、自营性以及分散性为生产项目管理方式的基本特点, 逐渐实现从专业性的管理机构转为集中性的管理, 将投、建、管、用进行分离。根据《国务院关于投资体制改革的决定》中关于代建制的表述可知, 代建制的特征为适用非经营性政府投资项目;选择专业性较强的项目管理单位来代替传统的临时结构;利用市场化竞争来选择代建的单位;将代建单位和使用单位进行分离;将严格控制项目投资以及质量、工期作为代建单位的管理目标和管理责任。

1.3代建制与其他项目管理模式比较分析

工程项目管理模式指工程项目建设的基本组织模式和在项目实施过程中各个参与方扮演的角色及合同关系。目前, 在国际上比较常用的项目管理模式主要有DBB、EPC、CM、DB等。DBB模式, 也就是设计—招投标—建造的模式。业主要分别和专业的咨询公司、设计公司、施工单位签订咨询的合同、设计合同、施工合同, 业主单位多指派业主代表和咨询方以及承包方进行联系, 负责项目的管理工作, 在项目实施阶段中的质量和安全控制的工作, 多授权给建筑师或工程师来进行。CM模式, 也就是建设经理制。此模式是业主委托一些具有施工经验的CM单位来参与建设工程实施, 方便设计人员提出一些施工方面的建议, 并负责管理施工过程。此模式分为代理型以及风险型, 在代理型的CM模式中, CM单位只是业主的咨询单位, 在风险型的CM模式中, CM不仅是咨询单位, 也是施工总承包商。DB模式也成为设计—建造模式, 指由单一的承包商来负责项目的设计和建造, 在此种模式之下, 对于业主来讲, 只需要在项目原则确定之后, 选定一家公司来负责即可, 业主也可以保留一位咨询工程师来作为代表, 进行监督工程实施的工作。

总体来讲, 代建制管理模式和上述管理模式具有一定的共同点:都是由专业化的咨询公司通过专业化的组织管理模式及方法来为业主提供一些投资项目服务的, 能够实现业主投资项目中的各项预期的目标。同时, 两者之间也具有一定的区别:代建单位为项目建设期的法人, 但是在其他的管理模式中与代建单位对应的并不是法人, 两者的主题属性具有差别, 因此合同关系、主要合同类型、项目流程、责任分配等都具有明显的差异。在我国, 代建制通过政府投资人和代建单位组成经济合约的关系, 代建单位也就不单单局限于业主只能延伸出来的咨询顾问的角色, 还被赋予了项目法人的地位。

2我国政府投资项目代建制中存在的问题

2.1法律地位不明确

代建制最初实施是要让代建单位在代建期间, 能够作为项目法人来履行职责和权利, 但是代建制的相关法律和法规目前处于缺失的状态, 因此代建企业的法律地位尚不明确, 也不具有传统意义的建设单位的法律地位, 无法得到政府和相关管理部门的认可, 在实践中便会面临各种阻力以及困难, 对代建职能的发挥以及代建效率造成严重的影响。

2.2代建费用过低

根据财政部财建[2004]300号文件规定, 代建费用不能高过建设单位的管理费用, 因此, 全国各地的代建费用多是参考建设单位管理费用来设定的, 建设单位的管理费一般是在建安投资的1%左右。这样的规定虽然能够节约建设资金, 却损伤了代建单位的积极性, 对于吸引高水平的项目管理公司产生一定的消极影响。

2.3现行体制阻碍代建制企业的发展

我国的代建制企业大都隶属于政府部门。虽然根据政府体制改革的要求, 代建制企业正在改制, 但从整体看, 政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。由于代建制企业与相关政府部门的裙带关系, 自然形成一种行业保护主义、地方保护主义, 将极大地阻碍代建制企业的市场竞争, 对代建制企业的长远发展是相当不利的。

3我国政府投资项目代建制对策建议

(1) 要完善法制建设。为了实现政府投资工程投资、建设、管理、使用目标分离, 需要确立代建制度的法律地位, 完善代建制的相关法律法规, 明确代建方的职责和管理范畴。

(2) 要合理确定代建费取费标准。要着手培育代建市场的竞争主体, 适当地提高代建费用, 提高代建单位的积极性, 便于吸引高水平的项目管理公司。

(3) 要深化体制改革, 建立现代企业制度。应该借鉴国外的经验, 采用合伙人或股份制的形式对企业作出体制改革, 用现代企业管理的理念, 深化企业的人事制度改革和分配制度改革, 加强企业员工的凝聚力, 以适应未来社会发展的需要。

4结束语

目前在我国, 代建制已经初见成效, 政府投资项目代建制的发展不能脱离我国的国情, 针对我国目前的情况来看, 代建制的发展要以集中代建为主, 不可急功近利, 等到条件成熟之后, 再开始逐步实现企业的代建模式。

摘要：代建制是一种与市场经济相互吻合的工程管理模式, 在政府投资工程项目中能够发挥积极的作用。本文通过对代建制的分析, 以及对代建制和其他管理模式的比较, 针对我国政府投资项目代建制提出一些个人观点。

关键词：政府投资,投资项目,代建制

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14.水利代建制项目分析论文 篇十四

一、传统政府投资项目管理模式的弊端

长期以来，我市政府财政性资金投资项目管理，基本上沿袭传统管理模式，即:

首先，由建设单位提出项目建议方案，报政府研究决策，政府决定同意建设项目;

第二,组织基建班子。其模式可归纳为几种：一是政府各部门单位自行组织建设；二是成立临时机构、专门负责某项工程建设，如**大桥、**工程指挥部等；三是由建设主管部门委托某些国有企业或事业单位代表政府行使某些市政公用基础设施工程的业主职能，如路桥建设管理处，市政设施维护处，学校、医院的基建科（处）等；四是由建设行政主管部门行使监督职能和具体负责项目管理职能;

第三,项目前期程序。由发改、建设、国土等部门对相关手续进行审批，并由发改委与财政局进行资金对接后，提出政府投资计划报政府审定，项目投资计划下达后，工程正式动工建设。

这种财政出资、部门管理的“自建式”投资运作模式，对于调动各方面的积极性，保证基建任务的完成，曾发挥重要作用，但其弊端也是显而易见的，主要表现在：

（一）所有者缺位。政府投资项目主要是政府运用财政资金以拔款方式建设，投资主体是政府。在传统投资体制下，出资人即政府的工作重心主要放在项目立项、资金审批等前期环节上。而在整个建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构真正代表政府来履行管理和监督责任，“各自为政，多头管理”，“各负其责”又“不知谁最后负责”，存在着较严重的所有者缺位。

（二）概（预）算软约束，“三超”现象普遍存在。政府投资项目资金主要由政府拨付，建设单位基本上是无偿使用资金而享有(或使用)投资成果。概（预）算越大，项目建设标准就越高，这无疑促成了使用单位尽可能争取追加概（预）算的主观动机，许多部门从自身小团体利益出发，想方设法扩大建设规模或提高装修标准，增加政府投资，导致“超规模、超标准、超摡算”三超现象普遍存在，使工程造价得不到有效控制。对于建设施工及监理单位而言，由于现行收费标准基本上依项目投资规模而定，因而投资规模越大，对建设施工及监理单位就越有利，于是在追加概（预）算的问题上，建设施工甚至监理单位具有推波助澜的动因。总之，由于在传统投资体制下，概（预）算是软性的，于是，政府投资项目经常“三超”便成为现实。

（三）缺乏专业化管理，“三低”现象时有发生。由于临时组建管理机构（一次性业主），管理人员往往缺乏全面、专业化的基建工作经验和专业技术知识。在规划设计审查，工程质量控制，工期控制以及成本控制等方面难以全面达到专业化高标准。因此，难免出现各种管理不善的现象，如决策不够成熟，随意调整方案，前期及实施阶段各环节之间相互脱节，工程建设周期长，工作效率不高，投资效益低下等。“低水平、低质量、低效益”现象时有发生。同时，基建班子一般在项目建成后随即撤销，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源，供其他单位或后续项目借鉴。

（四）容易滋生腐败。传统模式“投资、建设、管理、使用”四位一体，某些项目政府部门既做运动员，又做裁判员，无法构建有效的制约，缺乏有效的运作及监管机制，容易引发“暗箱操作”，在建设施工、材料设备采购等环节上容易出现腐败。

由于上述种种弊端，严重影响了政府投资的总盘子安排以及资金的使用效率和投资效益。加快推进政府投资项目管理的制度创新，尽快建立符合市场经济和国际规范的新型管理模式势在必行。在这种需求背景下，作为国际上比较成熟的一种项目法人运作方式“代建制”应运而生。

所谓“代建制”，是指政府投资项目通过招标方式，选择社会专业化的项目管理单位（简称代建单位）负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付给使用单位的制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，“代建制”的核心也正是代建单位按照合同约定代行项目建设的法人职责。代建单位工作性质为建设管理和咨询，其单位性质是企业，其盈利模式是收取代理费、咨询费、从节约的投资中提成，其风险是相应的管理、咨询风险。“代建制”管理模式将真正形成依靠市场配置公共资源，遵循市场规则，辅之于行政手段的市场化政府建设项目的管理体系。是对政府投资项目管理模式进行市场化改革的重要举措，是克服传统项目管理模式弊端的制度创新。

近年来，全国各地均已开始“代建制”模式的试点工作，并取得显著成效，目前已渐成全面推广之势。1993年开始，厦门市就通过采用招标或直接委托等方式，开始“代建制”的试点。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财

政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。1999年初，上海浦东咨询公司受原上海市计委委托，全过程代理建设上海市收教收治综合基地项目，开始了上海市财政投资项目以“代建制”形式委托中介机构进行建设的试点。在2001年就先后出台《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》和《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》。北京市从2002年10月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目进行“代建制”试点。目前，北京市提出包括奥运项目在内，凡是北京市新批的公益性政府投资建设项目，将百分之百的实行“代建制”管理。据不完全统计，重庆、黑龙江、山东、江苏、四川、湖南、安徽、贵州、福建、云南、深圳以及浙江等都相继进行了多形式的“代建制”试点，并出台了一些关于“代建制”的管理规定。

国家对实行政府投资项目管理“代建制”非常重视。2004年9月财政部出台了《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》。2004年7月国务院颁步实施《关于投资体制改革的决定》，指明了政府投资体制改革的方向，加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”的步伐。《决定》明确指出：“对非经营性政府投资项目加快实行代建制”。

2005年2月《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》颁布实施，为我省各市、县人民政府投资项目实行代建制管理提供了参照标准。经省政府批准选择华强学校作为第一个试点项目。2005年我市遂昌县对投资2754万元的体育中心主体工程试行项目“代建制”。

各地试点项目的建设实践说明“代建制”与过去的“自建式”相比，在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用，效果比较显著，优势十分明显。

二、“代建制”的优势

（一）为出资人补位，使投资概（预）算成为刚性指标。从制度设计的角度来看，“代建制”的基本架构大致如下：一是运用市场竞争机制，以招标为手段，确定专业代建单位，并通过高度专业化的管理体系保证投资效率和项目建设质量；二是在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合约关系，以法律为手段使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，从而使投资概（预）算等成为刚性指标，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动，从而能有效的遏制“三超”现象。三是赋予代建人项目法人地位，使其为出资人补位，从而化解所有者缺位的矛盾，这是使“代建制”行之有效的根本保证。

（二）提高政府投资项目管理水平和工作效率。“代建制”下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率，从而有效的解决“三低”问题。

（三）发挥市场竞争机制作用，使政府的项目管理向市场化转变。“代建制”的实施，有助于加快实现政府职能的转变，政府主要把握产业政策和宏观决策，项目具体执行实施依靠市场机制管理。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

（四）有利于遏制腐败。“代建制”的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

（五）有利于加强和规范政府对投资项目的监管。“代建制”将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。“代建制”有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽查、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

三、“代建制”各方当事人之间的法律关系

投资方关注的是项目整体的投融资效率和效益，而代建单位则专注于项目建设实施工程的效率和效益，使用单位关注的是项目建成后的质量、性能。投资方负责投融资，代建单位负责建设管理。为了实现责权利统一，从资产所有权来看，投资方具有资产的归属权、使用权、控制权、收益权和处置权，实行“代建制”需要将投资方的部分权利转移到代建人，即将资产的控制权从所有权中分离，即代建单位具有与勘察设计、施工承包商的依法招标投标、合同谈判签订权、付款控制权、关键(重要)设备、材料确定权、合同索赔权。当然为减少投资风险，投资部门应对上述代建人行为具有否决权，以维护政府的投资效益。“代建制”中三方各自的权利和义务：

（一）政府投资部门的权利义务

1．审批审核

审批项目可行性研究报告，初步设计，审核设计规模、标准、预算。

2．计划督促

下达投资计划、安排建设资金、按计划及时拨付资金。

3．稽查工程规模标准及实施过程中的重大变更和资金调整计划，协调工程建设中的重大问题。

4．依法监督

对建设过程中项目管理公司依法监督、查处违规现象。

（二）项目管理公司的权利义务

1．在政府委托的职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理。

2．在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工单位的招标选定及材料设备的采购等整个建设过程中，对项目的投资、质量和工期进行专业化控制与管理。

3．负责对建设资金进行管理，保证建设资金控制专用，并接受政府有关部门的审查和监督。

（三）项目使用单位的权利义务

1．提出功能要求

根据本单位的实际需要及发展规划提出项目建议书，在项目方案设计阶段提出项目的具体使用条件、建筑物的功能要求，有关专业、技术对建筑物的具体要求和指标。

2．协助配合并参与监督

在完成项目立项后，及时向项目管理公司办理前期工作移交手续并协助做好工程建设过程中涉及有关部门和单位的相关工作，为工程创造良好的外部条件。在建设过程中提出意见和建议，并监督代建单位的行为，参与工程验收，负责接收竣工建筑物及其使用和维护。

四、“代建制”的运作模式和组织实施程序

（一）运作模式

1．政府指定专业代建公司模式。由政府指定的项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理。如武汉市通过招标选定了3家项目管理公司作为代建单位，对于具体项目，由政府投资主管部门从这3家单位中选择一家作为代建单位。又如上海市实行“政府、政府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式，已在市政、水务、环卫、交通等系统确定了1l家单位为首批承担政府投资项目的工程管理公司。上海政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理，并赋予投资公司较大的责任，确立投资公司作为政府业主代表的投资主体地位，主要对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理。投资公司直接委托工程管理公司对政府投资工程进行专业化管理。工程管理公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。

这种模式的优点是政府意愿可以较好地实现。缺点是代建单位具有垄断性，容易与使用单位串通，造成概算的不科学，并且由于缺乏竞争，管理力度和水平不能得到提高。这种模式往往在代建制试点阶段运用较多。

2．政府常设代建管理机构模式。由政府成立代建管理机构，按事业单位管理，对所有或部分政府投资实行代理建设。如“安徽省公益性项目建设管理中心”、“深圳市建筑工务局”等都是专门组建的政府机构或事业单位。深圳主要借鉴香港等地的做法设立工务局，作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，总体思路是按“相对集中，区别对待”的原则，取消政府投资工程“一次性业主”的建设管理模式。工务局承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”，由政府财政拨款；工务局负责组织协调、监督管理和建设管理任务，对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，并接受建设行政主管部门的监督；使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶段，通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，加强对政府投资工程建设的管理，保证建设工程质量，严格控制建设投资和施工日期。这样有利于发挥工务局的人才、专业及经验优势，解决政府投资工程分散管理的弊端，提高工程项目管理水平，全面做好质量、投资和工期三大控制，保证政府投资工程效益。

这种模式的优点是方便协调建设中的各种问题，政府易于管理。缺点在于要新设机构，并且政府管理机构无法承担超概算责任。

3．项目管理公司竞争代建模式。由政府设立准入条件，符合条件的均可参与项目代建的竞争，通过招标择优选择。如北京市发改委委托专业招标代理机构，通过公开招标选定具备资格的代建单位。

这种模式的优点是引入竞争，避免指定做法的不科学及发生权力寻租，并可降低投资。缺点是政府主管部门必须具有较强的经济、法律、技术水平和能力，方可与专业公司进行代建谈判事宜，并避免代建公司的索赔和追加资金。

实行“代建制”的关键在于选择具有专业素质的代建单位，用合同管理代替行政管理。而如果缺乏公开竞争，代建单位具有垄断性，同样会存在着激励和约束问题，并且容易产生腐败寻租现象。因此，项目管理公司竞争代建模式是较优的选择。这种模式也正是国务院常务会议通过的《投资体制改革方案》所明确的代建制方式。根据《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》的精神，浙江目前着力推行的也是项目管理公司竞争代建模式。

（二）组织实施程序

代建管理因项目特点不同，在组织实施的具体操作中略有差别。

1．全过程代建的操作——适用于投资规模较小或专业性强的项目。由发改委在使用人提出项目建议书后，确定项目建设的必要性，并委托招标代理机构通过公开招标选择代建人，投资人、代建人、使用人三方签订合同，明确责权利，代建人承担项目建设工期、质量和投资的风险，节奖超罚(以初步设计阶段的文件为标准)。由代建人提出项目可行性报告，发改委委托咨询机构通过评估、论证，确定建设项目的建设规模、投资水平和长远的调整规划，授权代建人办理项目立项审批等手续；由代建人(或由发改委委托招标代理机构)通过招标选择设计单位开展方案设计、初步设计，初步设计和概算审核后，开展施工图的设计，取得项目规划许可证和土地使用证，协助使用人办理土地征用、拆迁等手续；通过招标选择工程监理单位，组织管理协调施工期工程建设；通过招标选择施工单位包括工程分包单位，履行工程施工、如期竣工验收和交付使用的职责，负责保障工程项目在保修期内的正常使用。

该模式的优点是突出了代建人的地位和作用，简化了三方之间的协调关系，有利于加快建设进度和提高工程总体质量；缺点是建设的投资规模和水平在建设期间有可能发生较大的变更，建设投资在项目建设的阶段和具体建设内容的分配上，由代建人负责，有可能造成工程质量的不平衡和相对缺陷。

2．两阶段代建的操作——适用于投资规模较大的政府项目。将代建工作分为两个阶段。第一阶段为管理代建(前期代理)，第二阶段为工程代建。第一阶段由发改委招标选择管理代建(前期代理)人，在使用人编制完成项目建议书的基础上，协助使用人编制项目可行性报告，负责组织完成项目可行性报告的评估工作并通过论证，完成立项工作。通过招标落实设计单位，完成项目方案设计、初步设计，初步设计通过内容和概算审核，施工图设计工作，取得规划许可证和土地使用证，协助使用人完成土地征用、拆迁等前期工作，投资人(发改委)通过招标选择确定监理单位。第二阶段，按照初步设计所确定的建设标准和内容、投资概算，由发改委招标选择工程代建人，并签订投资人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承担项目建设工期、质量和投资的风险，节奖超罚。授权代建人办理项目开工申请等手续，取得施工许可证，由工程代建人通过招标选择施工单位(包括工程分包单位)，组织管理协调工程的施工建设，履行工程如期竣工验收和交付使用的职责，负责保障工程项目在保修期内的正常使用。

该模式的优点在于由于建设项目第一阶段的工作，使代建的内容明确，能更好的提高政府投资项目的管理水平和投资效益，强化了投资人的地位和作用，监管能力强，如果组织管理有力，有利于加快建设进度，工程质量有保障。从实施代建制度的背景和法律环境上讲，可操作性强，专业化管理的程度较全过程代建模式相对较高；缺点是投资人需要协调的内容较多，相互之间的衔接水平较重要。

3．联合代建的操作——适用于有一定收益的以及综合性较强的政府项目。由发改委在项目可行性报告通过论证，基本确定了建设项目的建设规模、投资水平和长远的调整规划后，通过公开招标选择代建人，该代建人的投标必须提供和达到初步设计阶段图纸文件的深度，中标的代建人签订投资人、代建人、使用人三方合同，明确责权利，代建人承担项目建设工期、质量和投资的风险，节奖超罚。这种模式对代建人招标时，扩大招标内容，即一般要求代建人需要组成联合体(如包括投融资、法律、设计、施工多方参加)投标，投标文件延伸到初步设计。

这种模式的优点是通过评审初步设计方案、建设投资概算、工期等，评标效果较好，可以较优地选择代建人(联合投标体)；缺点是投资人需要组织强大的顾问机构进行代建人、代建方案的评审、选择和认定，成本较高，代建前期投入不足将影响投标人的积极性和参与感，并直接关系到项目的成败。

五、政府投资项目管理推进“代建制”要着重解决的几个问题

推行政府投资项目管理“代建制”，是当前我国投资体制改革的大趋势。丽水市政府投资项目管理代建制已经起步，后铺经济适用房、接官亭农民公寓项目、及遂昌体育中心主体工程项目的试点工作，为我市推行“代建制”积累了一些经验。但总体来说，我市此项改革尚处于刚刚起步阶段，要全面推行政府投资项目管理的“代建制”，还需要加快构建完善的体制和机制，加大政府投资体制改革的步伐。

（一）明确代建制的范围。要严格区分政府投资项目和非政府投资项目，进一步区分经营性和非经营性政府投资项目，对经营性政府投资项目仍然采用项目法人责任制。对非经营性政府投资项目的建设实施采用代建制，在此基础上再逐步推广。这样界定，符合国务院《关于投资体制改革的决定》和《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》的精神。根据我省的《暂行规定》，非经营性政府投资（公益性）建设项目，主要包括：1．党政工团、人大政协、公检法、人民团体机关的办公业务用房及培训教育中心等；2．科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目；3．看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施；4．环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业项目；5．其他公用事业项目。并规定投资规模在500万元以上的上述项目实行代建制。

（二）制定《丽水市政府投资项目实施代建制管理办法》。实行政府投资项目“代建制”是一项重要的改革，为了确保这项制度的顺利实施，我市政府应根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》和相关法律、法规，结合丽水市的实际情况，按照“投资、建设、管理、使用”彼此分离、互相制约的原则，出台相应的管理办法，为项目的代建管理提供依据。《管理办法》应该对“代建制”的内涵、实施的范围和原则、各主体的权利和义务、代建程序（包括项目立项、项目建设、项目投资计划、项目竣工及移交等）、资金管理、监督和奖惩等等都要作出明确而具体的规定。从过程来看，要从项目的决策开始，到项目执行组织、项目执行中对人、财、物的管理，到项目后评估等，制定出严格管理制度。同时，要完善政府投资工程招标投标管理制度，政府投资工程投资控制、审计监理制度，政府投资工程财务管理制度等配套制度，让各方主体，各个环节都能有章可循，有法可依。

（三）加强对代建合同的管理。合同管理是工程项目全过程管理的核心和提高管理水平、经济效益的关键，贯穿于工程实施的全过程和各个方面。加强对代建合同的管理是政府部门对“代建制”管理最有效和有力的核心手段。在实际操作中，有必要为政府投资项目设计专门的项目管理标准合同文本，将要实施的工程的各种边界条件(如各方协调机制、范围管理、费用与采购管理、代建单位报酬、出资方提供的条件、各方权利和义务、争议解决、工程担保、违约责任等等)事先作约定，以加强对政府投资项目的规范管理。

政府与代建单位签定合同不是一般的商业行为，在遵循合同法一般原则的基础上，具有较强的行政性，其合同应该体现公益性和行政优益权两方面。公益性体现在，行政合同目的是实施行政管理，维护公共利益。优益权体现在，在行政合同履行过程中，行政主体被赋予特权，享有合同履行的监督权、指挥权、单方变更权、解除权以及制裁权。因此，政府在政府投资项目管理中应享有一般建设单位所没有的特权，有必要强调业主可根据代建人的表现，为了公共利益而解除合同或中止合同。

（四）加强代建单位的培育及管理。代建单位在项目建设管理中起关键作用，是建设管理的实施者和政府投资管理部门控制投资意志的贯彻执行者。但面对这种新的管理方式，我市目前有能力接受工程项目全过程委托管理的比较独立、成熟的企业或企业集团极为短缺。如果参照《浙江省代建单位资格评审暂行办法》的规定，目前丽水市范围内还没有符合代建资格的单位。这对我市政府投资项目“代建制”的全面实施和建筑行业的发展很不利，培养专业的管理公司是我市目前的当务之急。同时对该行业的管理也还是个空白。为改变这一被动局面，在《浙江省代建单位资格评审暂行办法》的基础上，我市应该结合本地的实际制定出台相关的资格评审办法，科学、合理地设定丽水市代建单位资格评审条件，对本地的代建单位进行培育，促进我市的建筑行业的快速发展。在试行阶段我市可以考虑从本地房地产开发企业和监理单位中培养专业管理机构。当然应该看到，目前这些企业仅在某一方面具有专业水平，不一定具有项目全过程管理经验，因此在推行“代建制”过程中，要鼓励这类企业接受业主委托和主动参与市场竟标，按照合同约定，对工程项目组织实施全过程的管理和服务，在实践中逐渐成熟壮大。但是，最终代建市场还是要打破界限，扩大到全社会范围，将企业交给“看不见的手”调节，以支持保障市场优胜劣汰的良性机制，消除企业主体不平等待遇。实行项目管理公司竞争代建模式要求适度开放市场，打破行业之间和专业之间的壁垒，在代建人的行业、专业选择上，应当按照能力优先的原则，面向能力相当的大型工程承包商、项目投资公司、咨询顾问机构等各类法人实体或其联合体，进行公平公开公正的竞争。同时，随着条件的逐渐成熟，要进一步完善对代建单位的管理。包括代建单位的市场准入、代建单位资格、代建单位的选择等都要进行科学、严格的管理。

（五）完善招投标制度，加强对招投标全过程监督。实行代建制度，原来由政府机关直接面向市场的许多交易转由招标投标市场进行，加强招投标的管理被提到越来越重要的地位上。我国《招标投标法》早已施行，但实施以来，过去存在的针对政府投资工程一些特有的问题尚没有有效地得到克服，尚有一些立法空白。因此，我市应该按照公平、公正、公开的原则，结合丽水市实际，完善政府投资项目招标投标的管理制度和办法。

同时要加大对招投标的监管力度。政府投资项目依法必须进行招投标的，都应该进入有形市场进行招投标活动，由政府有关部门依照法律、法规和有关制度的规定，对相应的工程招投标活动实施监督或共同监督。除了严格按照招标评审工作程序，完善评标专家管理制度，加大对有形建筑市场的监管力度之外，招投标中的几个重要环节必须改进：一是推行合理最低价中标，将投标人之间竞争的内容直接锁定在价格上；二是实行工程量清单计价模式，提供一个由市场形成工程价格的平台。要加强对政府投资项目招投标活动的全过程监管，既要依法对工程招投标活动实施监督，又要加大对中标后工程实施全过程的监督检查，实行事前、事中、事后的全过程监督管理，督促建设项目各方主体严格履行合同。