对社保基金绩效审计的认知

对社保基金绩效审计的认知（精选4篇）

1.对社保基金绩效审计的认知 篇一

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我国社保基金审计的困境与对策

作者：吴春明

来源：《财会通讯》2010年第06期

一、我国社保基金审计的现实困境

保证社保基金的有效筹集、管理和使用，是管理层和社会十分关注的课题。从我国每年对社保基金的检查情况来看，违纪违法的现象依然在一定范围和程度上存在。相关部门对资金不规范管理严重的影响了资金使用效益和政策实施效果，主要存在以下问题。

(一)审计缺乏独立性根据《宪法》规定，我国地方审计厅、局是国家审计机关的中层和基层组织，实行双重领导制，经费来源于地方财政，这就不可避免地造成了审计机关的独立性薄弱。如果地方政府是“家长”，审计机关和其他各行政机关及事业单位等就是“兄弟姐妹”，审计机关受其管理。因此，现行的审计体制直接造成了审计机关的独立性不强，导致了审计机关无法充分发挥审计职能应有的作用。

(二)审计法规不健全我国社保基金制度改革和建立过程中，社保基金法制建设还很不健全。最新出台的《中国社会保障法》还在试行、修订中，法规内容尚需要大量时间和实践检验。至于社保基金审计这一专项审计的立法更是连雏形都未形成。只有于1996年国家审计署颁布了《审计机关对社会保障基金审计实施方法》这一审计行业指导规范，并没有上升到法律高度，因此，从这一角度而言，我国审计工作的法律支持不足，权威性受到挑战。

(三)审计手段相对落后在计算机辅助审计手段不完善的前提下，基本上停留在财务报表和账簿的审计层面上，难以深入、细致的开展审计工作。针对基金的基本数据，完全要靠被审计对象的统计及其财务部门提供，审计证据可靠性方面处于较低的层次，审计分析所需要的数据往往因为基金管理部门统计口径粗放等原因而得不到满足。这些因素都给审计工作的深入开展和审计质量的提高带来了困难。目前审计运用计算机处理会计信息和审计其他审计对象的水平还较低，很大程度上还依靠手工查账的方法获取审计证据。

(四)审计人员的综合素质参差不齐我国目前基金管理部门内部审计人员来源错综复杂，一部分来源于原有会计人员的直接转型，一部分甚至是原有基金管理部门的一般工作人员，因为岗位调整，直接安插在审计岗位，他们没有专业的财经法规知识，开展基金审计监察，查错防止舞弊发生的能力严重不足。

二、我国社保基金审计的完善

根据以上我国社保基金审计的困境分析，完善我国社保基金审计应从发挥社会审计功能、加强监管立法、建立网络审计系统和提高审计人员综合素质等方面提出对策建议。

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(一)发挥社会审计的辅助功能鉴于我国审计独立性的欠缺，建议充分发挥具备“双向独立性”的社会审计的辅助功能，可凭借注册会计师对企业事业等单位进行一年一度的会计报表审计时，同时增加一项特殊项目的审计，即针对社保基金缴费单位应交保费的审计，这样既节约了审计资源，又可有效防止少缴漏缴保费情况的发生。利用社会审计的数据结论，辅助国家审计的取证，可以避免国家审计机关技术上可能出现的漏洞，有验证的结论往往更具有可信度。

(二)加强社保基金审计监管的立法需要加快社保基金管理立法进程，使制度运行和基金管理纳入法制化和规范化的轨道。基金管理部门要定期向人民代表大会及常委会报告基金的管理和运行情况。要充分发挥工会组织、企业经营者、职工代表、保障对象和专家学者等社会力量的监督以及社会新闻媒体的监控作用。另外，应在现有的《中华人民共和国审计法》的基础上，组织社会保障方面及法律方面的专家参与制定更为详尽实用的《中华人民共和国社会保障基金审计法》，同时修改现有的审计准则，加入社保基金审计专向审计准则，更准确、权威地向审计人员提供审计工作规范，为评价审计工作质量提供客观的衡量尺度，也更有利于维护公众和审计人员的正当权益。

(三)加强基金管理部门内部的会计监督这里的会计监管，是指对于最低生活保障的资金运动过程实施内部监管，具体执行部门包括：财政部门、社保经办机构、财政专户管理机构、税务征收机构以及银行、邮政、医疗等社会服务机构。这些机构，为防范基金运作风险，提高管理质量和水平，必须建立内部控制制度，加强资金运用的内部会计监管及内部审计监督。另外，审计工作必须跟上社保基金的发展步伐，加强建立社保基金绩效审计观念。

(四)建立网络审计系统网络化审计系统应具有电子邮件服务(E-mail)、文件传输服务(丌P)、终端仿真服务(Telnet)等功能，具体有系统管理功能、网络审计功能、综合业务功能。为此，当务之急是建立好社会保障信息服务网络(MIS)。社会保障网络建设应分以下几个步骤进行，首先，建立全国统一的封闭的社会保障网络；其次，与金融系统联网；再次，与企业联网；最后，联通国家公用信息网。各个阶段的计算机审计软件要与相应阶段管理软件的运行平台和编程工具具有兼容性，以保证数据的可用性。通过网络系统的建设，有利于提高社保机构现代化管理水平，有利于有关部门监管，有利于增强劳动者对社会保障的认识，有利于增强社会保障政策的透明度，从而真正保证社会保障制度功能的发挥。

(五)提高执业人员综合素质社保基金审计政策性强，涉及面广，要求审计人员有较高的综合素质和业务水平。审计人员不仅要认真学习中央的方针、政策、制度规定等法律法规，了解和掌握社会保障的发展态势，还要具备丰富的审计专业知识、市场经济知识、财政知识、金融知识、计算机知识、外语知识等现代经济知识，更好地推进社保审计的规范化进程。随着安然公司的倒闭，安达信会计师事务所做假事件公诸于众，加强从业人员的职业道德建设越来越引起社会各界的广泛关注。提高执业人员整体素质，包括内部会计和内部审计人员、外部审计人员及社会各界执业人员，是确保执业诚信的根本。

2.对社保基金绩效审计的认知 篇二

保证社保基金的有效筹集、管理和使用, 是管理层和社会十分关注的课题。从我国每年对社保基金的检查情况来看, 违纪违法的现象依然在一定范围和程度上存在。相关部门对资金不规范管理严重的影响了资金使用效益和政策实施效果, 主要存在以下问题。

(一) 审计缺乏独立性根据《宪法》规定, 我国地方审计厅、局是国家审计机关的中层和基层组织, 实行双重领导制, 经费来源于地方财政, 这就不可避免地造成了审计机关的独立性薄弱。如果地方政府是“家长”, 审计机关和其他各行政机关及事业单位等就是“兄弟姐妹”, 审计机关受其管理。因此, 现行的审计体制直接造成了审计机关的独立性不强, 导致了审计机关无法充分发挥审计职能应有的作用。

(二) 审计法规不健全我国社保基金制度改革和建立过程中, 社保基金法制建设还很不健全。最新出台的《中国社会保障法》还在试行、修订中, 法规内容尚需要大量时间和实践检验。至于社保基金审计这一专项审计的立法更是连雏形都未形成。只有于1996年国家审计署颁布了《审计机关对社会保障基金审计实施方法》这一审计行业指导规范, 并没有上升到法律高度, 因此, 从这一角度而言, 我国审计工作的法律支持不足, 权威性受到挑战。

(三) 审计手段相对落后在计算机辅助审计手段不完善的前提下, 基本上停留在财务报表和账簿的审计层面上, 难以深入、细致的开展审计工作。针对基金的基本数据, 完全要靠被审计对象的统计及其财务部门提供, 审计证据可靠性方面处于较低的层次, 审计分析所需要的数据往往因为基金管理部门统计口径粗放等原因而得不到满足。这些因素都给审计工作的深入开展和审计质量的提高带来了困难。目前审计运用计算机处理会计信息和审计其他审计对象的水平还较低, 很大程度上还依靠手工查账的方法获取审计证据。

(四) 审计人员的综合素质参差不齐我国目前基金管理部门内部审计人员来源错综复杂, 一部分来源于原有会计人员的直接转型, 一部分甚至是原有基金管理部门的一般工作人员, 因为岗位调整, 直接安插在审计岗位, 他们没有专业的财经法规知识, 开展基金审计监察, 查错防止舞弊发生的能力严重不足。

二、我国社保基金审计的完善

根据以上我国社保基金审计的困境分析, 完善我国社保基金审计应从发挥社会审计功能、加强监管立法、建立网络审计系统和提高审计人员综合素质等方面提出对策建议。

(一) 发挥社会审计的辅助功能鉴于我国审计独立性的欠缺, 建议充分发挥具备“双向独立性”的社会审计的辅助功能, 可凭借注册会计师对企业、事业等单位进行一年一度的会计报表审计时, 同时增加一项特殊项目的审计, 即针对社保基金缴费单位应交保费的审计, 这样既节约了审计资源, 又可有效防止少缴漏缴保费情况的发生。利用社会审计的数据结论, 辅助国家审计的取证, 可以避免国家审计机关技术上可能出现的漏洞, 有验证的结论往往更具有可信度。

(二) 加强社保基金审计监管的立法需要加快社保基金管理立法进程, 使制度运行和基金管理纳入法制化和规范化的轨道。基金管理部门要定期向人民代表大会及常委会报告基金的管理和运行情况。要充分发挥工会组织、企业经营者、职工代表、保障对象和专家学者等社会力量的监督以及社会新闻媒体的监控作用。另外, 应在现有的《中华人民共和国审计法》的基础上, 组织社会保障方面及法律方面的专家参与制定更为详尽实用的《中华人民共和国社会保障基金审计法》, 同时修改现有的审计准则, 加入社保基金审计专向审计准则, 更准确、权威地向审计人员提供审计工作规范, 为评价审计工作质量提供客观的衡量尺度, 也更有利于维护公众和审计人员的正当权益。

(三) 加强基金管理部门内部的会计监督这里的会计监管, 是指对于最低生活保障的资金运动过程实施内部监管, 具体执行部门包括:财政部门、社保经办机构、财政专户管理机构、税务征收机构以及银行、邮政、医疗等社会服务机构。这些机构, 为防范基金运作风险, 提高管理质量和水平, 必须建立内部控制制度, 加强资金运用的内部会计监管及内部审计监督。另外, 审计工作必须跟上社保基金的发展步伐, 加强建立社保基金绩效审计观念。

(四) 建立网络审计系统网络化审计系统应具有电子邮件服务 (E-mail) 、文件传输服务 (FTP) 、终端仿真服务 (Telnet) 等功能, 具体有系统管理功能、网络审计功能、综合业务功能。为此, 当务之急是建立好社会保障信息服务网络 (MIS) 。社会保障网络建设应分以下几个步骤进行, 首先, 建立全国统一的封闭的社会保障网络;其次, 与金融系统联网;再次, 与企业联网;最后, 联通国家公用信息网。各个阶段的计算机审计软件要与相应阶段管理软件的运行平台和编程工具具有兼容性, 以保证数据的可用性。通过网络系统的建设, 有利于提高社保机构现代化管理水平, 有利于有关部门监管, 有利于增强劳动者对社会保障的认识, 有利于增强社会保障政策的透明度, 从而真正保证社会保障制度功能的发挥。

(五) 提高执业人员综合素质社保基金审计政策性强, 涉及面广, 要求审计人员有较高的综合素质和业务水平。审计人员不仅要认真学习中央的方针、政策、制度规定等法律法规, 了解和掌握社会保障的发展态势, 还要具备丰富的审计专业知识、市场经济知识、财政知识、金融知识、计算机知识、外语知识等现代经济知识, 更好地推进社保审计的规范化进程。随着安然公司的倒闭, 安达信会计师事务所做假事件公诸于众, 加强从业人员的职业道德建设越来越引起社会各界的广泛关注, 提高执业人员整体素质, 包括内部会计和内部审计人员、外部审计人员及社会各界执业人员, 是确保执业诚信的根本。

参考文献

[1]刘爱东、花蓉:《我国社保基金运营管理的统计分析与审计监管思考》, 《财务与金融》2009年第3期。

3.对社保基金绩效审计的认知 篇三

文 吴京堂 王英伟 [摘要]社保基金先行支付制度是指职工遭受工伤时，用人单位没有缴纳社会保险又拒不支付工伤待遇，职工可以申请社保基金先行支付工伤待遇的制度。这项制度相当于国家对劳动者工伤赔偿的法律保证。这项制度充分体现出国家和社会对劳动者生命安全的关爱和救助，对于化解社会矛盾、促进社会稳定和谐具有重要意义。

2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》规定了用人单位没有给遭受工伤的职工缴纳社会保险，又拒不支付工伤待遇时由社保基金先行支付。同日，人力资源和社会保障部发布的《社会保险基金先行支付暂行办法》作为执行社保基金先行支付制度的配套规章，具体规定了社保基金先行支付的范围、程序等具体操作内容。自此，社保基金先行支付制度以法定形式确立。

任何一项制度的出台都有其深层次的社会背景。国家在2006年决定全面取消农业税，同时还对农民种田进行各种补贴，当时的社会背景就是三农问题已经到了极其严峻的境地。2008年《劳动合同法》的施行便是考虑劳动者权利保护的恶化、劳动关系的不稳定，以及对劳动力密集型与高能耗型产业结构进行调整的需要。2011年的社保基金先行支付制度也是同样，这一制度便是针对城镇务工人员社会保障的缺位，为促进社会和谐与稳定而设立。

这次社保基金先行支付制度的设立没有像几年前取消农业税时那样大张旗鼓地宣传，也没有像《劳动合同法》通过时引起社会广泛关注。而该制度框架背后的法律关系变化对巨大的社会价值再分配与相关纠纷处理程序却影响重大。笔者在欣喜之余也曾担心本制度实施后是否会影响到社保资金的安全和稳定？是否会对其他缴费主体的利益造成影响？对不能向企业追偿的垫付款如何核销？笔者相信，立法者对这些问题应当是充分调研论证了，但是对本制度的相关法律问题进行深入探讨还是很有必要的。

一、社保基金先行支付限制条件的问题

《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条规定了四种情形下申请人可以申请先行支付：

（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；

（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；

（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；

（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。以上规定的核心内容是第四项内容，即只要用人单位具有不支付工伤赔偿费用的事实，职工便可以申请先行支付。

而第三项规定：“依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的”容易造成法律适用的混乱。当事人提起仲裁与诉讼的前提大都是基于用人单位不同意支付或不同意完全支付工伤待遇，是在双方不能协商一致的情况下而启动法律救济程序。而根据该项规定的立法表述，当事人一旦提起仲裁与诉讼程序后，就要走到最后的执行程序，即只有法院中止执行时，职工才能申请先行支付。这一规定明显与立法精神相悖，并与本法条中规定的其他情形相互矛盾。在实践中，社保经办机构也完全可以以该项规定来抗拒申请人的先行支付申请。从实质上分析，职工通过仲裁与诉讼程序向用人单位追索工伤赔偿本身是为社保经办机构减轻先行支付的负担以及支付后的追索负担，这种行为应当鼓励与支持。而当事人在经过仲裁与诉讼程序达不到追索目的，回头来想寻求启动社保基金先行支付程序时，在当事人办理撤回仲裁、诉讼以及相应的执行手续，或将以上追索权利转让给社保经办机构时，社保经办机构就应当受理申请，对符合先行支付条件的当事人应当先行支付。

笔者建议，对《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第三项进行修改或进行相应的行政解释与司法解释。不要将提起仲裁与诉讼后的执行中止手续作为先行支付的限制条件。

二、社保基金先行支付与工伤保险待遇劳动仲裁程序交叉的问题 《社会保险基金先行支付暂行办法》第八条规定：“用人单位未按照第七条规定（催告程序）按时足额支付的，社会保险经办机构应当按照《社会保险法》和《工伤保险条例》的规定，先行支付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目。”以上规定明确限定了社保基金先行支付的范围只是工伤保险基金应当负担的部分，对于用人单位应当承担的部分待遇不属于社保基金先行支付的范围。这时便产生了社保基金先行支付与工伤保险待遇劳动仲裁程序交叉的问题。

首先明确一下用人单位应当负担的工伤待遇范围。《社会保险法》第三十九条规定：“因工伤发生的下列费用，按照国家规定由用人单位支付：

（一）治疗工伤期间的工资福利；

（二）五级、六级伤残职工按月领取的伤残津贴；

（三）终止或者解除劳动合同时，应当享受的一次性伤残就业补助金。”按照《社会保险基金先行支付暂行办法》第八条的规定，以上工伤待遇是排除在社保基金先行支付范围之外的，职工是否可以在申请社保基金先行支付的同时，对用人单位应当负担的部分工伤待遇提起劳动仲裁及诉讼？劳动仲裁机构及法院对于申请支付部分工伤待遇的仲裁申请与起诉是否应当受理与保护？

笔者认为，既然社保基金先行支付制度将用人单位应当负担的保险待遇排除在外，那么劳动者当然可以就用人单位应当承担的部分工伤待遇按照《工伤保险条例》的规定通过劳动仲裁及诉讼途径寻求司法救济。劳动仲裁机构及法院不应当对劳动者就用人单位应当承担部分工伤待遇的追索权进行限制。

《社会保险基金先行支付暂行办法》第十五条规定：“用人单位不支付依法应当由其支付的工伤保险待遇项目的，职工可以依法申请仲裁、提起诉讼。”所以，将工伤待遇劳动仲裁案件一分为二，单独对用人单位应当承担的部分工伤待遇进行劳动仲裁或诉讼与法律规定不发生冲突。

三、社保基金先行支付后向用人单位追偿的问题

《社会保险法》及《社会保险基金先行支付暂行办法》均规定工伤保险基金先行支付后，社会保险征收机构有权向侵权第三人或用人单位追偿。具体规定如下：对侵权第三人的追偿方式是向法院提起诉讼。对用人单位的追偿方式是申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费；申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。

以上追偿措施中除强制划拨社会保险费属于直接的强制措施外，其他的追偿措施与普通民事诉讼程序无异。其中“申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产”是申请采取财产保全程序还是单独设立某一申请程序？法律没有明确规定。而强制划拨社会保险费措施在实践中也是很难落实到位的，因为全国各级法院都面 3

临着执行难的巨大问题，《社会保险法》规定的县级以上有关行政部门的执行力度更是难以保证。

社保基金先行支付制度实质上是国家对用人单位的违法用工发生的工伤赔偿进行了背书，是由国家对本应当由用人单位承担的工伤赔偿责任承担下来，其立法精神是对因工负伤的劳动者实施国家救济。而如果对于先行支付的社保基金追偿问题没有强有力的法定措施进行保证，这无疑是对其他合法缴费的用人单位及劳动者保险利益的侵害，因为社会保险资金的总额是固定的，而先行支付的部分社保资金如果不能追偿到位，便会使整个社保资金大盘受到损失，进而损害每一个参保主体的利益与国家利益。

笔者认为，逃避社保基金先行支付追偿的行为具有社会危害性。《刑法修正案(八)》增加了“拒不支付劳动报酬罪”（《刑法》第二百七十六条之一），逃避社保基金先行支付追偿的行为要比拒不支付劳动报酬行为的社会危害性大得多。故此，建议立法机关通过立法对逃避社保基金先行支付追偿的用人单位及其责任人追究刑事责任。同时，对劳动者已经获取用人单位赔偿后又向社保机构骗取社保基金先行支付款，或者取得社保基金先行支付款后又获取用人单位的赔偿款且拒不退还社保基金的行为，比照《刑法》第一百九十八条“保险诈骗罪”追究刑事责任。

四、社保基金先行支付制度对传统工伤保险待遇纠纷法律程序的影响

传统工伤保险待遇纠纷是需要经过“先裁后审”的法律程序向未缴纳社会保险的用人单位主张全部工伤保险待遇。而社保基金先行支付制度实施后便可以将工伤保险待遇纠纷案件一分为二，对于社保基金承担的部分申请社保基金先行支付，对用人单位应当承担的部分另行向仲裁机关及法院主张权利。

《社会保险基金先行支付暂行办法》第七条规定：“社会保险经办机构收到职工或者其近亲属根据第六条规定提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇，……”。第八条：“用人单位未按照第七条规定按时足额支付的，社会保险经办机构应当按照《社会保险法》和《工伤保险条例》的规定，先行支 4

付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目。”以上规定累积的催告期间是8个工作日，即在劳动者提出申请8个工作日后，社保经办机构就应当启动社保基金先行支付程序。如果劳动者对社保经办机构不予先行支付的决定不服或对先行支付的数额不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。以上程序规定大大缩短了劳动者追索工伤待遇的期限，最实质性的变化是大部分的工伤待遇（工伤保险基金承担的部分）可以有国家保证。

社保基金先行支付制度的另一个重要方面是对第三人侵权造成工伤的先行支付，这类案件中大部分是机动车交通事故纠纷，其中包括上下班途中发生的交通事故与工作期间发生的交通事故。在我国交通事故强制保险与道路交通事故社会救助基金尚不完善的情况下，社保基金对交通事故造成的工伤先行支付具有重要意义。劳动者在因遭遇交通事故而认定为工伤时，又多了一条重要的法律救济途径。

五、结 语

社保基金先行支付制度出台之前，工伤保险基金救济的保障范围只是覆盖已经依法缴纳社会保险的劳动者。而对于用人单位不依法为劳动者缴纳社会保险，劳动者遭受工伤后又拒不赔偿或者没有赔偿能力时，劳动者的伤病救治及日后的生活保障便处于真空状态。社保基金先行支付制度便相当于一种国家对劳动者工伤赔偿的法律保证，只要是劳动者遭受工伤，无论用人单位事先是否缴纳社会保险，劳动者都可以从国家获得救助。社保基金先行支付制度充分体现了国家和社会对劳动者生命安全的关爱和救助。这项法律制度在执行过程中如果能够进一步完善，并加强与其他法律法规的协调，充分体现以人为本的惠民政策，对于化解社会矛盾、促进社会和谐稳定将更具有现实意义。

4.对社保基金绩效审计的认知 篇四

(一) 社保审计需要社保基金预算的支持

社保基金纳入政府预算, 有利于强化基金预算约束, 确保了基金的来源渠道。如何确保预算基金专款专用, 切实有效的堵住对社保基金挪用侵占的漏洞, 除了政府应当对社保基金的监管加大力度, 社保审计是非常重要的手段。当然审计工作不能凭空展开, 必须依据一定的审计工作平台, 这里所说的审计工作平台是指一种对资金可以进行制度性检查的体系, 而社会保障预算就是社会保障资金审计的工作平台。虽然早在1995年预算制度改革后, 《预算法实施条例》提出, “各级政府预算按照复式预算编制, 分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。此外, 在相关的社保基金管理规定中也提到了社保基金预算的相关方面, 但我国在2006年后, 才开始对下一年度的社会保障有一些预算支出。

目前, 我国对社会保障资金的管理, 实行预算内管理和预算外管理两种形式, 还没有真正形成一个完整的独立的社保预算体系。部分地方、部门在实际运作中, 由于缺乏明确的文件和细则规定, 执行标准及情况不尽一致, 社保预算实际上处于一个缺位的境地, 社会保障审计的工作平台还未完善, 缺乏一定规范, 这使得社会保障审计处于一种零散、无体系框架和时轻时重的状态中, 只有抓住《意见》出台的机遇, 加快建立和完善的社保基金预算体系, 才能推动社保审计工作的顺利进行。

(二) 社保基金预算的推进需社保审计作为保障

社会保障的公共性质决定了与广大人民的利益息息相关, 我国社保审计体制因其审计地位的独立性对其他经济监督部门再监督能力和社保监管体制中的协商作用体现了其第三方监督的本质, 社保审计要保证社保基金的安全、完整、保值、增值, 抓住社保基金中的主要矛盾, 促进社保制度的完善, 而社保基金预算的缺位就是当前社保基金问题的关键所在。

由于社保基金预算的缺位以及我国的社保制度、公共财政预算制度与其他国家相比有很大差距, 造成了社保保障中若干责任和关系未理清, 从而引发了一系列问题。

(1) 政府各部门间社会保障职责尚未理清。社保基金的管理目前是板块状分部管理, 采用政府、企业、个人统筹的方式进行, 征缴分隔在税收和社保两个部门, 全国有17个省 (区) 和两个计划单列市由税务机关代征, 其余省 (区) 是由社保部门征缴。这种制度也给社保基金管理造成一定的混乱, 监管出现了一些漏洞;

(2) 中央和地方政府责任划分不清。我国社保基金绝大部份仍实行地市级统筹, 掌控权实际处于地市级政权手中, 这大大影响了社保基金的使用效率, 违反了保险学的“大数法则”, 降低了社保基金的抗风险能力, 同时为社保基金的违规使用提供了制度上的便利, 也造成了社会保险关系异地转移的困难。

(3) 社保资金使用效益低下。近年来, 随着各项社会保险制度的建立和完善, 中国的社会保险基金收支规模快速增长, 据《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示, 全年5项社会保险基金收入合计1.3696万亿元, 比上年增长2884亿元, 增长率为26.7%。基金支出合计9925亿元, 比上年增长2037亿元, 增长率为25.8%。巨额社保基金的安全和增值是中国未来经济发展中必须面对的一个问题, 而目前审计署公布的全国五项基本保险基金年平均收效率不到2%

二、社保预算审计实施对策与建议

(一) 准确定位社保审计目标

社保审计目标对社保审计工作具有宏观指导性、整体覆盖性, 操作的可行性。社保预算的建立对社保审计来说, 既是目标也是基础。只有依托社保预算, 审计人员更好地开展审计工作, 同时通过社保预算也可引导和规范社保审计工作。社保预算和一般财政预算有很大区别, 社保资金要求专款专用, 它的使用具有递延性、滞后性, 对这部分资金不仅要使其保值, 而且还要使其增值。从这一角度出发, 社保审计必须在思维观念和工作方法等方面加快转型, 从重点关注资金安全、查错纠弊向更多地关注制度的完整性、有效性和可持续性转变, 以效能审计为总揽, 从宏观上把握问题将检讨社保制度的缺陷、评价现行社保政策运行效果和基金运营绩效当作重要内容, 促进社会保障审计工作走向成熟、规范。从另一个角度说, 社保预算建立完善的过程, 就是促使社保资金规范化和科学化的过程, 这也是社保审计的目标。

(二) 将社保审计计划和社保预算相结合

根据《意见》要求, 目前只有五项社保基金纳入了预算, 有一半以上的社会保障资金尚未在预算范围内, 然而随着社保外部环境的变化, 新农村、和谐社会建设的不断推进, 社保覆盖的范围越来越广, 内容更加丰富。农村的社会保障制度建设加速, 农村社会养老、农村合作医疗、农村低保等制度的新建和重建;社会福利的大社保体系不断健全, 各种贫弱群体的社保援助制度不断丰富, 要求社保审计不仅要继续关注以养老、医疗、失业等为主的社会保险工作, 而且要更加关注最低社会保障、就业援助、医疗救助、住房保障和伤残军人、社会残疾人、孤残儿童等特殊群体的救助和福利问题。因此, 社保审计工作必须有计划、有步骤的开展, 其计划的制定应与社保预算相结合, 从微观入手、宏观着眼, 实现对社保资金预算的编制、审批、执行、决算全过程审计, 在本级财政预算执行审计时, 既要从总体上了解和掌握各项社会保障资金的收支情况, 又应掌握本级预算执行中对社保资金的投入力度、增减变化情况、占财政总支出的比例及资金的支撑能力、存在的问题和对策, 提高基金透明度和使用效率, 为推动建立完整社保预算提供详实的基础资料, 促进社会保障资金全面纳入预算。

(三) 创新优化审计方式, 提高审计覆盖面

一是横向联合, 创新优化审计项目组合。横向联合就是积极探索社会保障基金审计与财政预算执行审计、领导干部经济责任审计、企业审计、行政事业审计捆绑开展, 将社保基金审计作为公用财政预算执行审计的重要内容, 把社保基金等民生政策执行的审计纳入领导干部履行经济责任情况评价和审计范畴, 充分利用现有审计力量, 形成社会保障基金审计合力。

二是点面结合, 保证覆盖面, 突出审计重点。在审计中, 注重全面审查预算执行、财务收支的真实性、完整性的同时, 强化对重点单位、重点资金、重点预算项目的审计, 查明重点预算项目预算的编制及执行等方面存在的突出问题, 实现由面到点紧密结合, 互为补充, 才有利于提高审计效率, 防范审计风险, 保证审计质量。同时, 也应把审计、审计调查和科研有效地结合起来, 放宽工作视野, 分析问题的性质, 采取措施不同方法解决社保预算审计中发现的问题。

三是上下联动, 提高审计效果。为提高社保预算执行审计的效果, 审计人员将审上与审下有机结合、上下联动, 分别向一、二级单位项目预算编制和执行结果的两头延伸, 通过审查项目支出的实际情况, 发现预算执行中存在的突出问题, 对现行社会保障制度体系的制度缺陷和管理漏洞, 提出意见和建议。另外, 由于社保制度管理层次多、涉及面广、情况复杂, 审计机关应整合各级审计机关的资源, 开展有选择性、行业性、专题性的审计和审计调查。可采用“同级审”和“上审下”相结合的方法, 充分发挥审计监督的整体效能。

四是工作重心应根据社保预算的规范相应调整。随着社保制度的外延和内涵的不断丰富, 社保预算的也将不断规范。由于社保统筹层次的不断提高, 资金管理将逐步和上集中, 社保预算审计的重心将上移, 而另一方面新农村建设步伐的加快, 农村合作医疗等社保项目逐步推进, 农村社保体系的建立, 财政资金将向农村增大投入, 社保预算审计的工作重心也应随之下沉, 更有利于加强对社保预算收支的资金审计, 提供有价值的审计成果。

五是预算执行审计与绩效审计相结合。在开展社保预算执行审计时, 始终贯穿绩效审计的理念, 坚持以预算为基础, 以预算支出的结果为导向, 对预算支出的规模与结构、投入与产出、过程与结果、预算与实效、配置与使用、决策与管理等进行全面、客观地系统分析, 不仅仅审计预算执行情况和资金使用效益, 还注重从机制、体制上找原因, 提出有针对性的建议, 使其进一步规范各项社会保障资金的预算管理和监督。

综上所述, 只有加强社保预算才能将政府责任量化、促进制度的改进, 《意见》的出台是我国社保预算制度规范化的一个重要转折, 也对社保审计提出了新的要求。社保审计应积极转变审计思路, 从源头上进行监督, 突出重点、寻找对策、抓住关键, 增强预算审计监督的针对性, 进一步增强审计监督的时效性, 强化基金的安全性, 推动和促进预算的科学化和规范化管理, 保证社保基金安全有效运营, 充分发挥社会保障基金应有的作用。

参考文献

[1]辛旭:《社会保险资金审计研究》, 《中国审计》2004年第3期。