关于设施农业发展中破解土地问题的思考

关于设施农业发展中破解土地问题的思考（精选8篇）

1.关于设施农业发展中破解土地问题的思考 篇一

关于解决土地处置及相关环节 市政设施配套相关问题的汇报

市市政公用事业局（2010年 月 日）

为有效解决市政设施用地问题，保障和促进市政设施配套规划、建设，2009年X月X日市土地招、拍、挂领导小组会议确定，由我局牵头会同市发改委、市国土资源局、市规划局、市城乡建设委等部门进行研究，就如何解决市政设施配套在土地处置及相关环节中的问题提出意见。经过多次专题会议研究，我局根据各部门意见进行了汇总完善，现将相关情况汇报如下。

一、现状分析

近年来，市政基础设施对城市发展的支撑作用日益凸显，城市建设对市政基础设施配套提出了越来越高的要求。特别是我市将打造16个城市综合体，这对市政基础设施的承载能力和保障功能提出了严峻挑战。但纵观目前，我市市政基础设施的承载能力和公用事业保障能力严重滞后于城市发展水平。尤其是土地处置及相关过程中，对供水、供气、供热、二次供水、排水、道路、河道、公交等市政基础设施 1 建设重视程度不足，且缺乏相应的资金、监管保障，导致市政基础设施信息滞后，配套被动，后劲不足，严重制约了城市的跨越式发展。具体而言，主要包括以下几方面问题。

（一）市政基础设施建设资金保障不足。市政基础设施建设资金主要依靠政府财政支持，资金来源渠道相对有限。土地出让金用于市政基础设施建设的比例不能有效满足市政基础设施配套需求，特别是通过河道整治、敷设管网等完善市政基础设施配套措施带来的土地收益提升，未能向市政基础设施建设适当倾斜。

（二）市政基础设施建设后续监管尚不到位。部分开发单位在建设过程中，擅自肢解项目市政基础设施规划，侵占市政基础设施用地，拖延市政基础设施建设。目前，我市综合验收备案制度尚待完善，对于此类行为缺少强力监管保障，开发单位违规成本过低，不能有效制约各类市政基础设施配套违规行为。

（三）缺少市政公用设施前期研究不足。按照我市目前工作机制，项目建设前期的规划、土地、立项审批等阶段缺少前期详细的研究和论证。在规划审批阶段，项目规划选址过程中对片区市政基础设施配套情况研究不够充分，规划用地过程中市政基础设施专项规划和项目用地规划不能有效衔接，部分市政基础设施用地规划不足。在土地审批阶段，2 只对地质灾害危险性进行评估，并不对市政设施配套状况和市政供给保障能力进行评估。在立项审批阶段，按照法定程序仅将规划、国土、环保部门意见作为立项要件，市政设施配套情况并非立项审批内容。（勿站在部门角度谈，从工作角度谈）

二、对策建议

在土地处置前期及相关环节，应充分发挥市政公用部门的职能作用，为市政设施配套奠定良好基础。

（一）总体原则。

1、土地处置及相关环节应加强对市政公用设施供给能力的分析研究，确保市政设施行业规划和片区建设规划有效衔接。

2、通常情况下，市政基础设施由政府进行配套，建设费用从土地出让金和城市建设配套费中列支。

3、市政道路、河道用地由市政府直接划拨市政公用部门或相关政府平台，国土部门直接办理土地权证。开发范围内的水、气、热设施按照规范留出用地，用地指标由市政公共部门提出。排水、排污设施按照规范进行建设，市政雨污水管网难以达到的偏远地区，在土地处置过程中明确由开发单位建设污水处理设施（达到污泥处理标准）。

（二）具体环节。

规划审批阶段。在制定城市总体规划阶段，应加强市政设施专项规划研究，充分考虑市政公用部门意见，确保市政设施专项规划科学合理，并与城市总体规划有效衔接。城市规划的调整要加强市政设施及公用事业整体配套能力研究，使市政基础设施专项规划调整与城市规划调整相同步。具体项目建设用地规划，应根据市政公用部门用地指标划出市政设施建设用地。

土地审批阶段。在用地预审过程中，国土部门应将市政基础设施状况及市政配套供给能力评估，与地质灾害危险性评估一并作为预审要件。在土地熟化过程中，国土部门应合理安排工作时序，加强与市政公用部门对接，根据待处置土地市政设施配套现状研究制定土地熟化方案，同步考虑供水、供气、供热等市政设施建设，确保待处置土地通水、通气、通热，提升土地市政设施整体配套水平。在土地处置过程中，应在土地出让合同中明确相应市政基础设施建设用地规范。

立项审批阶段。开发单位取得土地使用权，进入项目立项阶段时，市发改委应严格把关，充分考虑项目市政设施配套情况，对开发单位立项报告中的市政基础设施配套可行性及建设规模等内容认真审核。同时，由市政公用部门提出水、气、热及雨污水管网等市政设施配套意见作为参考，与规划、4 国土、环保部门意见一并作为项目立项批复的重要内容。

三、保障措施

由于此项工作涉及面广、政策性强，涉及多个部门、多项环节，必须从资金、监管方面建立和规范相关制度，为解决市政基础设施配套问题提供坚实的保障。

一是资金保障。将资金保障摆在更加突出的位置，多方面、多渠道确保市政基础设施建设资金及时到位。建立市政设施资金保障机制，将市财政预算向市政设施配套适当倾斜。按照60%的比例从土地收益中划定市政设施专项建设资金，特别是通过河道整治等措施完善市政设施配套而获得的土地增值收益应主要用于市政基础设施建设。制定相关优惠政策，减免市政基础设施建设事业性收费。充分发挥各大融资平台的作用，通过BT、BOT等方式广泛吸纳社会资金，拓宽融资渠道，扩大融资规模，加大市政基础设施建设融资力度。加强对市政基础设施建设资金的监督力度，确保资金真正用实用好。

二是监管保障。完善并落实竣工验收备案制度。在单项竣工验收阶段，建设、规划、市政公用、房管、执法等有关部门，以及供水、供电、供热、供气、城建档案管理等有关单位应当细化验收标准，加大对建设项目审查力度，确保市政设施符合建设要求。在综合验收阶段，建设部门应从严把 5 关，确保市政设施配套完善、建设合格。对不符合标准或配套不完善的建设项目，责令其按照相应要求进行整改，并对其进行严厉处罚。

以上汇报不当之处，敬请批评指正！

（需进一步借鉴市财政局关于进一步规范市政基础设施建设的意见，于处宫处手里有）

2.关于设施农业发展中破解土地问题的思考 篇二

随着农业发展和农村经济结构的调整, 土地流转问题日益成为新农村建设过程中一个不可回避的重要课题, 党的十七届三中全会也进一步明确了农村土地流转问题的重要性与紧迫性。因此, 在新农村建设过程中, 采取积极有效的举措加快农村土地流转便成为当务之急。

二、农村土地流转的涵义概述

农村土地流转是指在保持农村土地集体所有制和家庭承包制不变的基础上, 按照土地所有权、承包权、经营权分离的原则, 将土地使用权从承包经营权中分离出来, 实现土地经营权的转移与易位。不同的产权主体通过一定的利益联接和程序将产权经营权转移给其他农户或者经营者, 进行规模化经营、专业化生产与一体化管理, 进一步提高农业产业化水平, 最终实现土地资源的优化配置。

三、新农村建设中土地流转存在的问题

(一) 产权界定不明, 法律法规缺失

农村土地要进行相应流转, 就必须确保农用地产权关系的明晰化, 然而, 我国现行的法律法规只是简单规定了农村土地属于集体所有, 至于土地的集体所有权具体由谁来行使, 如何来行使等等缺乏较为明确的相关法律法规规定, 而且对于农民集体所有权与农民土地使用权的边界界定仍然不清晰, 导致农民的土地不能像其他普通商品一样在市场中进行自由流动。因此, 农村土地产权的界定不清, 缺乏相应的法律法规规定在一定程度上加大了农村土地流转的交易成本, 有时在实际进行农村土地流转过程中, 土地所有权归属纠纷时有发生。

(二) 操作程序不规范, 监督管理不到位

目前, 在农村土地流转过程中, 尚未建立全面、规范的土地流转机制, 大多数农用地的流转仅仅是通过双方口头协议形式达成, 即使存在书面协议, 也是相关条款不齐全、不完整, 整个农村土地流转的操作程序不够规范, 一旦发生纠纷往往难以处理, 影响了农村的社会稳定。另外, 关于农村土地流转的监督管理也不到位, 尚未建立健全的土地流转监督管理机制, 更没有相应的土地流转中介机构或者市场, 以确保土地流转过程的规范性、合法性, 往往会造成土地流转市场失灵或者信息的不对称、不畅通, 这些都会极大地挫伤农民主动进行土地经营权流转的积极性。

(三) 农村社会保障制度严重滞后

众所周知, 我国的社会保障制度尚未充分覆盖所有的农村地区, 农村的社会保障制度存在严重的滞后性, 大多数农户深受“土地是养老保障”这一传统观念的影响较为深远, 极有可能会放弃对土地经营权的流转, 阻碍了农村、农业产业结构的调整, 减缓了农业现代化的进程。除此之外, 如果用于流转的土地租金远远低于农户的心理预期, 造成农户远离土地的不安全感与高风险性, 农户往往也会选择放弃土地流转。总之, 农村地区缺乏健全、完善的社会保障制度, 甚至有时让农民感到老无所依, 势必会在一定程度上限制农民流转土地的热情与积极性。

四、新农村建设中加快土地流转的对策

(一) 加强土地流转的政策法规和制度建设, 进一步明晰土地产权关系

在新农村建设过程中, 为积极推进农村土地流转的规范性与有序性, 就必须要制定农村土地流转的相关法律法规, 加强农村土地流转方面的相关制度建设, 明确规定土地流转的原则、形式、期限、工作程序、使用权的确认、管理机构及其职责, 以及各方面的权利、义务、纠纷处理及法律责任等等, 并对出让费管理、流转合同文书、档案、鉴证等等做出明确的要求, 进一步明晰土地产权关系, 使农村土地流转真正走上法制化、规范化的轨道, 以确保农村土地流转的依法、有序与高校, 最终达到集约利用、规模经营的根本目的。

(二) 建立完善的土地流转市场和中介机构, 加强对土地流转的规范管理

为进一步加快农村土地流转的发展进程, 就必须要建立完善的土地流转市场和中介机构, 以保证土地流转过程中供求信息的对称性与畅通性, 极大地降低农村土地流转的信息成本, 最大限度地减少逆向选择与道德风险。同时, 为真正保障农户的切身利益, 有关部门应积极做好农村土地流转的指导、协调、监督、管理与服务等多项工作, 明确管理者的职责, 加强相关业务指导, 进一步规范土地承包经营权流转行为, 加强对农村土地流转的规范管理, 从根本上真正维护农户和土地承包人的合法权益。

(三) 建立健全农村社会保障体系, 逐渐弱化土地保障功能

要真正建设社会主义新农村和社会主义和谐社会, 在农村土地流转过程中, 就必须妥善解决好农民的生计和社会保障问题, 建立健全以低保、失业、养老、医疗为主的多元化农村社会保障体系, 扩大社会保障在农村的覆盖面, 提倡和鼓励“以土地换社保”, 通过政府、集体和个人三方面进行资金投入, 逐渐弱化土地的保障功能, 将农民从土地的束缚中解放出来, 摆脱农民对土地的极度依赖, 彻底解决农民失去土地的后顾之忧, 自由、自愿、合法地支持农村土地流转工作, 进一步加快农村土地流转的进程。

五、结语

农村土地流转工作高效、有序与规范的展开, 将直接关系到农民、农村、农业“三农”问题的真正解决, 有利于土地的集约化和规模化经营, 有利于加快我国社会主义新农村建设的进程, 满足人们日益增长的物质和文化需要, 符合农业现代化发展的趋势。

参考文献

[1]牛德利.新农村建设中土地流转问题探析[J].价值工程, 2011 (28) .

[2]韩松.新农村建设中土地流转的现实问题及其对策[J].中国法学, 2012 (01) .

3.关于设施农业发展中破解土地问题的思考 篇三

深入思考。

一、拓宽增收渠道，切实解决卖楼难问题

开拓房产市场必须采取有效措施，千方百计增加城乡居民收入、提高群众购房能力，这是解决市场问题的根本所在。一是要提高城镇职工就业水平。积极实施就业再就业政策，鼓励创业带动就业；加大招商引资上项目工作力度，加快发展以旅游服务业为重点的第三产业，为城镇居民创造更多的就业机会，不断增加收入，提高购楼能力。二是要拓宽农民增收渠道。在大力发展现代农业、增加农民的农业收入的同时，破除城乡二元制结构，加快城乡一体化进程。引导和推进农村土地有序流转，增强农民经营土地意识，使流转土地得到的资金和富余劳动力向二、三产业转移，向城镇就业转移，由农民变为市民，拓宽增收渠道，提高农民的购楼能力。三是要搞好房地产特色开发。几年来，通河县实施生态园林城建设，城市环境不断改善，特别是沿江高层的成功开发，吸引了方正、木兰等周边县市居民到通河购楼。应总结经验，实行定位开发，加强宣传，针对方正等县外高消费群体需求，搞好房地产的特色开发，提高通河楼市的吸引力。同时，大力创建良好的投资环境，吸引县外人才到通河发展、创业、定居，从而拉动通河县房地产业的发展。

二、科学规范管理，切实解决物业矛盾问题

通河县早期建设的住宅楼基本都是依托单位开发的，居民大多为本单位职工，物业由单位管理，矛盾纠纷较少。但是，随着房地产的开发加速，没有单位依托开发的住宅小区越来越多，小区的日常事务由物业公司管理，由于业主与物业公司之间责权不清而造成矛盾，致使部分小区管理混乱，往往存在业主报怨物业管理服务不到位，物业公司报怨业主不配合工作、收费难等问题，对想购楼的居民产生了不良影响。物业管理问题已经成为制约我县房地产业健康发展的因素之一。对此，建议采取如下应对措施。

物业管理应本着“便民、利民、为民”的原则，实行“三位一体”的管理模式，即自治性业主大会和业主委员会、专业性物业管理公司、居民委员会三方在平等合作的基础上，按照一定的原则和三方协议，联合组成一体化的物业管理和服务共同体，共同实行物业管理。

政府发挥掌舵作用。一是协调有关部门之间的关系。物业管理是一项系统工程，涉及国土、房管、建设、卫生、城市综合管理等多个部门，政府应当明确各部门的职责，督促各部门做好本职工作，做到不要越位、错位和缺位，共同推进物业管理。二是加强对群众物业管理知识的宣传。要加大《物业管理条例》等法律、法规和政策的宣传力度，有针对性地做好宣传引导工作，提高居民对物业管理法律、法规的认知度，逐步树立依法参与管理社区与小区的意识。三是及时受理解决物业纠纷。如果业主与物业管理公司发生纠纷，主管部门应及时受理和有效解决业主或物业管理公司的申诉，业主或物业管理公司如果不服行政主管部门裁定的，可以依法向人民法院提起诉讼。四是制定物业管理的实施办法或实施细则。以《物业管理条例》为指导，根据通河县的特点，制定适合于本地、操作性强的物业管理实施办法或实施细则，以法律手段推进物业管理。五是指定居民委员会全程跟进小区的物业管理。明确居民委员会协助政府有关部门实施其在物业管理区域内的职责，指导、帮助、监督小区物业管理，共同推进社区建设，推动小区物业管理的健康发展。

实行业主自治管理。由业主通过业主大会选举代表组成业主委员会，作为全体业主的代表和业主大会的执行机构负责执行和实施业主大会的决议，业主通过业主大会和业主委员会实现自我管理。通过召开业主大会选聘物业管理公司，由业主委员会代表全体业主与物业管理公司签订物业管理合同，由业主和物业管理公司按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序。

物业公司实行专业化管理。物业管理并非简单的清洁卫生工作，涉及对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序等，具有很强的综合性、系统性与技术性，非专业性的物业管理公司不能胜任。因此，应选聘有资质的物业管理公司，实施专业化的物业管理。同时，要加大对物业公司资

质的审核，严禁没有资质的单位和个人从事物业管理。

三、提高供热能力，切实解决取暖难问题

目前,通河县仅有一个供热公司，并且处于超负荷运转状态，部分供热末端用户往往因达不到供热标准、温度不够而与供热公司产生矛盾纠纷，同时也限制了通河县房地产业的发展。一些小区采取自建锅炉供暖，但小锅炉供热既浪费能源，又污染环境，不符合建设生态园林城的宗旨。因此，应尽快提高我县的供热能力。一是将现有的供热公司进行改造升级，增强供热覆盖能力。二是采取市场化运作的方式，通过招商引资在县城西北侧的适当位置开发建设第二个供热公司，形成南北呼应的供热局面，逐步消除小烟囱，切实加强环保。三是利用我县加快风电开发、供电能力不断增强的契机，积极推广电热取暖，减轻煤热取暖的压力。

4.关于设施农业发展中破解土地问题的思考 篇四

定远 12春法本 1234001214815 韩 毅

内 容 提 要

农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展和农村稳定农民增收,国家长治久安的基石，探索农村土地流转新机制，加快发展新型农业经营主体，针对农村当前在土地经营权流转过程中不断出现的新情况、新问题，在坚持土地承包关系长期不变的前提下，应积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制，本文从当前农村土地承包和土地流转处于的现状与特点着眼，从我国法律和法规的角度对其进行解析和思考，并借鉴农村土地流转的经验和方法，分析土地流转目前存在的问题，并对当前农村土地流转问题提出一些浅显的建议。

关键词：土地承包 土地改革 土地流转

目 录

一、现阶段农村土地流转的现状与特点„„„„„„„„„„„„„„„„„3(一)龙头企业带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3(二)主导产业带动型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4(三）合作组织带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4(四)专业大户带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

二、农村土地流转的法律思考„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（一）土地流转的法律意义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（二）土地流转的法律依据 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（三）土地流转的法律原则„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（四）土地流转的权利及义务„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

三、现阶段土地流转的发展趋势„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(一)流转进程趋向提速„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(二)流转形式趋向以转包和租赁为主 „„„„„„„„„„„„„„„„„5(三）流转规模趋向做大 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(四)流转主体日趋多元化 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5(五)流转期限趋于延长 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6(六)流转效益趋于增长 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

四、存在以下问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6(一)集中连片难度大，部分土地流转困难 „„„„„„„„„„„„„„„6(二)流转形式不规范，缺少稳定性 „„„„„„„„„„„„„„„„„„6(三）农村社会保障机制缺失，农民对土地流转尚存担忧 „„„„„„„„„6(四)金融、财税等涉农政策扶持力度不到位，制约了农村土地流转 „„„„6

五、农村土地流转的对策与建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7(一)进一步把握政策导向，积极稳妥推进土地流转工作 „„„„„„„„„7(二)进一步规范流转行为，适度控制单一主体的流转规模 „„„„„„„„7(三）进一步加大扶持力度，确保新型农业经营主体健康发展 „„„„„„„7(四)准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色 „„„„„„„„„„„„7(五)进一步加大土地改革力度，创新土地流转新机制 „„„„„„„„„„7 参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8

关于当前农村土地流转问题的法律思考

中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确要求，为农村土地流转明确了根本依据，维护了新时期农民的权益。

2014年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出：稳定农户承包权，放活土地经营权，鼓励通过土地流转，发展多种形式规模经营，扶持发展新型农业经营主体。安徽省根据党的十八大精神，结合我省实际，适时出台了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，进一步明确了探索农村土地流转新机制，加快发展新型农业经营主体的任务和措施。针对农村当前在土地经营权流转过程中不断出现的新情况、新问题，在坚持土地承包关系长期不变的前提下，应积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制。

因此，对当前农村土地流转问题的法律思考，成为广大农村工作者的重要课题，现以定远县张桥镇为例，对上述课题作一初析。

一、现阶段农村土地流转的现状与特点

家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，解决了十几亿人口的粮食问题，成为当时农村土地改革的一项创举。但是，随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。定远县张桥镇是一个传统农业大镇，辖16个行政村一个居委会，现有耕地面积109481.67亩，人口5.8万人，目前全镇土地流转面积达19842.87亩，占耕地总面积18.2%。其中：租赁9450亩，占47%，转让5330亩，占27%；转让455亩，占3%，代耕等其他形式4607亩，占23%。经调查发现，早在家庭承包责任制初期，就出现了零星农户①之间为便于耕作而进行的小面积的互换、转包。随着农业和农村经济的不断发展，特别是上世纪九十年代以来，由于张桥镇农民负担相对过重，粮食价值低，农村劳动力大量向二、三产业转移，导致大面积农田抛荒，为改变这种状况，镇村在土地流转方面做了大胆尝试，将抛荒田转包给种田能手②，特别是近期，农村经济结构和社会结构发生了很大变化，农业生产的经营模式也发生了变化，农村土地流转逐渐呈现出面积大、规模化的趋势。土地流转呈现如下特点：

（一）龙头企业带动型

龙头企业带动型即以龙头企业为依托，以经济效益为纽带，以特色农业为主导，实行“公司+基地+农户”的模式进行规模经营，如张桥镇管李村的佩璋葡萄有限公司、禾田蓝莓③有限公司、马湖农场等企业的流转面积达到3790亩以上。

①②零星农户：就是极少数农户的意思。

种田能手及为有农业专业特长或技术人员。

③佩璋葡萄、禾田蓝莓均为姓名加上产品命名方式。

（二）主导产业带动型

主导产业带动型即以主导产业为龙头，结合区域优势，建设标准化、规模化农产品基地，带动和辐射周边，形成规模效益。全镇稻、麦等优质产业流转面积达1万多亩，占耕地流转面积的49%。高塘村的花卉苗木，南杨村的茭白④和多彩马铃薯、街南村的小龙虾等土地流转面积达1000亩以上。

（三）合作组织带动型

合作组织带动型即通过建立农民专业合作社，家庭农场，采取统一产供销等方式，变分散经营为组织化、集约化经营，如张桥为民苗木植保专业合作社、徐江食用菌农民专业合作社等土地流转均在200亩以上。

（四）专业大户带动型

专业大户带动型即种养大户利用自身专业优势流转周边农户土地进行适度规模经营，提高土地产出效益。据统计张桥镇50亩以上种养殖大户约194户，共流转土地15077亩。

二、农村土地流转的法律思考

（一）、土地流转的法律意义。农村土地流转指的是农村土地承包经营权的流转，其实质是土地使用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从而实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的权利，这种权利通常会在转让时流转双方协商处理。2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指明，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。

（二）、土地流转的法律依据。我国早在2002年8月29号，九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包法》，并于2003年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十条:国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转;第十六条第一款:（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品;第二十六条第二款：承包期内，承包方全家迁入小城镇落户⑤的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转;该法第五节专门对土地承包经营权的流转作了明确规定;该法第三十二条则指出通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包、出租、互换、转让或者其他方式。

（三）、土地流转的法律原则。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条确定了土地承包经营权流转应当遵循的五个原则有：第一是平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；第二是不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；第三是流转的期限不得超过承包期的剩余期限；第四是受让方须有农业经营能力；第五是在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

（四）、土地流转的权利及义务。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定了土地承包经营权流转的主体是承包方，第三十五条规定了发包方在合同期间所应遵守的义务，第三 ④⑤茭白俗称茭瓜草，是一种水生植物。落户及为长期居住于某一个地方。

十六条规定了土地承包经营流转的收益归承包方所有，第三十七条规定当事人双方应当签订流转书面合同，并对合同所应包含的七个格式条款做了归纳，第三十八条流转的登记制度，第三十九条、第四十条、第四十一条分别规定了承包关系不变、互耕和承包关系发生变更的情形。值得注意的是第四十二条：承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。这则表明农业生产方式的变化，农业规模化生产将走上一条合法的途径。第四十三条这样说：承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。这就鼓励农民放心对土地加以投入，即使以后转让也能得到相应的报报酬。

我国在2005年1月19日农业部颁发《农村土地承包经营权流转管理办法》，于2005年3月1日起正式实施。《农村土地承包经营权流转管理办法》以《中华人民共和国农村土地承包法》为根据，围绕尊重和保障农民的土地承包经营自主权，土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等5个方面进行规范。国家法律、法规及政策的出台及逐步完善，标志着中国农村土地改革进入快速发展的时期。

三、现阶段土地流转的发展趋势

（一）流转进程趋向提速

近几年来，一方面随着我国城镇化和工业化的快速发展，农村绝大多数的青壮年劳动力走出家门，外出打工挣钱，农村直接从事农业生产的劳动力锐减，不少村庄只剩下老人和留守儿童，成为名符其实的“空心村⑥”；另一方面随着农业产业结构调整和国家各项惠农政策的纷纷出台，使部分企业或大户到农村创办专业合作社、农业示范园、家庭农场，发展规模经营，这在一定程度上助推了土地经营权的加速流动。以张桥镇为例，截至2013年底，全镇土地流转总面积超过19842.87亩，占全镇耕地面积的18.2%，自2010年以来张桥镇土地流转明显加快，仅2012年就新增流转面积5100亩。

（二）流转形式趋向以转包和租赁为主

由于转让涉及土地权属变更，入股又涉及到股权收益不确定情况和风险性，大多数农户在流转中采用转包和出租方式，张桥镇这两种方式流转面积达14780亩，占总流转面积74%，其中转让5330亩，租赁9450亩。

（三）流转规模趋向做大

近年来，土地流转呈现面积大、流入主体数量多、经营规模越来越大的趋势，截止2013年底，张桥镇土地流转规模在百亩以上的达7833亩，其中规模在1000亩以上的面积达4379亩，最大流入主体是安徽省马湖农场，流转土地达3279亩；100亩至1000亩流转面积达4554亩；50亩至100亩流转面积达7240亩。随着“美好乡村”和农村土地整治的不断推进，以村民组、行政村整体流转成为新趋势。

（四）流转主体日趋多元化

随着土地流转进程的加快，原先的农户之间小规模代耕代种现象逐渐被改变，一些农业产业化龙头企业、农民专业合作社、返乡农民、种粮大户参与土地流转，进行规模化经营，农业 ⑥空心村意同空城，在此指没有青壮主要劳动力。

产业化、生产订单化、经营组织化水平不断提高。到2013年底，张桥镇流转的土地：流入企业3789亩；流入家庭农场2357亩；流入专业合作社3996亩；流入专业大户8450亩。土地经营权逐步向家庭农场等新型农业经营主体流动成为必然趋势。

（五）流转期限趋于延长

仍以张桥镇为例，土地流转期限在10年以上的7260亩，占总流转面积的37%；土地流转期限在10年以下5年以上的5430亩，占流转总面积的28%；流转期限5年以下的约7150亩，占流转总面积的35%。随着新型农业经营主体和专业大户成为土地流转主体的中坚力量⑦，今后，延长土地流转期限是农民与流入主体的共同意愿和主要趋向。

（六）流转效益趋于增长

据定远县张桥镇农经站统计分析，土地在实行流转前，农户经营一亩田地的净收入最多也就五六百元，再加上劳动力成本后基本上就所剩无几了，据调查统计，土地在流转后，农民不但从土地流转中得到直接流转租金，而且在租赁土地的企业务工还可赚到劳务费，比过去自己经营土地经济效益增加3-5倍，经济效益得到大大改善。

四、存在以下问题

（一）集中连片难度大，部分土地流转困难

1995年二轮地改时由于土地的好坏差异较大，各村组为了减少纠纷，将好田和差田按统一比例搭配调整，绝大多数农民的耕地被分散于不同地段，难以集约化经营，在客观上加大了土地流转的难度和成本，同时也导致部分零散土地流转困难。

（二）流转形式不规范，缺少稳定性

按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，土地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但在实际操作中，多数是以村社或者流转合作社为单位造具花名册，农户在花名册上签字表示自己的意愿，以签字代委托，这种情况容易造成农户反悔，部分农户私下流转，代耕代种，只有简单口头协议，随意性较大特别是在当前农产品价格不断上涨的情况下极易发生流转纠纷，也使土地流入户顾虑重重，缺乏长期发展规划，只能经营一年算一年。流转程序、手续不规范，主要表现在：一是在土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，流转双方的合理要求未能及时协调解决；二是部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证；三是合同双方未按法律规定的程度签订合同，引起纠纷不能得到有效的解决方式。这些问题和情况的存在，将使流转双方的权益得不到有效保障，影响土地流转工作的顺利进行。

（三）农村社会保障机制缺失，农民对土地流转尚存担忧

长期以来，土地一直是中国农民最基本的生活保障，由于农村养老、医疗等社会保障机制不健全，农户普遍存在惜租心理。另一方面由于土地征收补偿制度不完善，让土地受让人对保障缺乏积极的心理预期，不敢加大投入，影响农业生产效益。

（四）金融、财税等涉农政策扶持力度不到位，制约了农村土地流转

一是家庭农场、专业大户等在扩大生产经营规模的过程中，由于金融、财税等涉农政策扶 ⑦中坚力量即为主要力量。

持力度不够，造成土地流入主体发展后劲不足；二是粮补等国家惠农政策仍由原流出地农户享受，农业保险理赔比例较低，在一定程度上影响了土地流入主体的生产积极性；三是由于农村土地承包经营权暂不能抵押，融资困难也制约了土地流转规模。

五、农村土地流转的对策与建议

（一）进一步把握政策导向，积极稳妥推进土地流转工作

要遵循“依法、自愿、有偿”原则，在大方向上鼓励推进，在具体实施中力求稳妥，避免因盲目追求土地流转主体规模上的“大”和土地流转数量上的“多”，从而导致生产要素和管理水平跟不上而失败，影响农村稳定，真正做到群众自愿、政府引导、操作规范。

（二）进一步规范流转行为，适度控制单一主体的流转规模

对现有的流转主体进行全面调查摸排，对流转面积过大、资金相对不足、管理难到位的大户进行“瘦身”处理，控制流转面积，适度规模经营，以规避流转大户生产经营风险，确保农户利益不受损失。

（三）进一步加大扶持力度，确保新型农业经营主体健康发展

专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体是今后土地流转的主力军，他们的健康发展关系到农户的切身利益，必须大力扶持和培育。一是加大科技培训力度，提升经营主体整体水平，农技、畜牧、农机等部门要积极对接，为新型农业经营主体提供科技支撑。二是加大政策、资金扶持力度。对效益好、示范带动作用明显的家庭农场予以奖补；新增农业补贴优先向新型经营主体倾斜，实行谁种粮，补贴谁；三是建立农村土地流转经营权抵押融资机制，破解流入主体融资难瓶颈；四是提高政策性农业保险的赔付比例，增强农业生产风险防范能力，为新型农业经营主体健康成长保驾护航。

（四）准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色

乡村组织是农村土地的管理者,它监督土地资源的合理运用,监督农户土地使用权的流动,监控土地供需总量的动态平衡,而不应用行政手段去调整土地资源, 去干预甚至取代农户对土地的使用权。因此,乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作。要深化农村社会管理体制的配套改革，大力培养农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为农村土地流转创造条件。要改革农村户籍制度，打破身份的限制，改变农民的“恋土⑧”观念，减少农民对土地的直接依赖。

（五）进一步加大土地改革力度，创新土地流转新机制

一是在规范现有流转方式的基础上积极探索将土地承包经营权作价入股，使得农户和流入主体成为利益共同体，提高农民在土地收益中的分配比例。二是建立健全土地承包经营权流转激励机制，引导土地向新型农业经营主体流转。三是充分发挥县、乡、村三级土地流转平台的中介作用，规范流转程序，健全服务功能，提高土地流转的成功率。四是健全农村社会保障机制，逐步弱化土地的保障功能，不断增加农民财产性收入，解除农民的后顾之忧，为农村土地流转创造良好的条件。五是建立土地流转风险防范机制，租金价格市场化，地方财政要建立农村土地流转风险基金，及时预防和化解社会风险。

⑧恋土及为依赖土地。

参考文献：

1、安海岗著《关于我国农村土地流转问题的思考》，载自《资源与产业》第9卷第1期，2007年2月。

2、何晓丽著《我国农村土地承包经营权流转制度探析》，载自中国论文下载中心。

3、王玮、梁云龙著《钦南区农村土地流转“转”出一片新天地》，转自《广西日报》2009年7月2日。

4、刘国学著《贺州市八步区农村土地流转的探索与实践》，广西农业信息网，2009-01-24

5、林浩滨、何亦名著《农村土地流转问题初探》，载自《农村展望》，2003年9期，P15-16。

6、班婵著《浅谈当前农村土地流转问题》，载自《农村经营管理》2004年12期，P42-43。

5.关于设施农业发展中破解土地问题的思考 篇五

有

效

途

径

土地是项目建设的基本前提和重要保障，但在当前国家宏观调控的形势下，土地却成为制约项目建设的最大障碍。为有效突破土地制约，确保项目落地，县委研究室在深入调研的基础上，形成如下分析与建议。

一、当前土地形势

用12字概括，就是“自上而下，紧缩‘地根’，从严从紧”。

1、国家土地政策日益严紧。5月30日和6月14日，国土资源部连续下达两个紧急通知，提出四点明确要求：一是不准以调整规划为名，规避占用耕地特别是基本农田；二是国土资源部、监察部派出联合督查组赴各省督导紧急通知落实情况，重点查处重大土地违法案件；三是国土资源部给各省下达了处理违法用地案件指标，要求年底必须处理到位（我省指标为8件）；四是将土地违法定性升格为政府违法，既处理事又处理人。7月13日，国务院办公厅设立国家土地总督察办公室，向地方派驻9个国家土地督察局，建立国家土地督察制度。8月13日至14日，国务院副总理曾培炎在全国土地调控工作座谈会上，要求“落实最严格的土地管理制度”：一是加强土地的管理和监督；二是对土地收益分配进行调整，提高新增建设用地有偿使用费缴纳标准，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行收支两条线管理；三是提高耕地占用税和城镇土地使用税征收标准；四是强化地方政府土地管理责任，省级政府对本行政区域内的耕地保有量、基本农田保护面积负总责。8月14日，国土资源部提出“2010年前开展第二次全国土地调查”，以摸清土地资源家底，严把土地‘闸门’。

2、省下达市农转用指标减少。今年，国家下达给省的农用地转用计划指标中，70%以上由省里直接掌握，专项用于四种建设项目：省以上重点项目；省发改委核准的5000万美元以上的外资项目；省政府核定的重大项目；高速公路建设项目。省下达到各地市的农转用指标不足30%，与2004、2005年相比，呈逐年减少趋势。

3、市对省下达的农转用指标控制严格。今年，省下达给廊坊市的农用地转用指标，由市政府统一掌握，不再向各县市区分解，原则上用于安排两种建设项目：市政府、县政府直接投资的重大基础设施、公益项目；市政府研究核定的重大建设项目。其他新增建设用地项目，主要通过使用土地整理折抵指标和臵换指标解决，不能占用市留指标。

二、我县土地利用存在问题

1、非农建设用地指标偏少且缺乏合理规划。由于我县过去农业基础较好，农业在县域经济发展中处于主导地位，致使绝大部分农用地包括相当一部分沙荒地、疏林地均被划归为基本农田，从而造成全县非农建设用地指标相对偏少。从1997—2010年土地利用总体规划看，新增非农建设用地规划总指标仅为2.3万亩，除去已经使用的1万亩，目前还剩余1.3万亩。但这些建设用地分布较为零散，大小不一，缺乏合理规划，集约利用水平较低，一定程度上造成企业和项目不能及时建设或不愿落户。

2、项目用地供需矛盾突出。2005年，市分配给我县的农用地转用指标为400亩（市里对我县照顾，分配指标高于其他县市区），仅恒源油脂、陶瓷钢套、吉林森工3个项目就占用了全年计划指标。今年1—7月份，全县共引进千万元项目126个（不包括台湾工业新城项目），需新增用地指标超过6000亩，虽然通过积极争取省市指标、集中臵换和盘活存量，解决了3500亩的项目建设用地，但仍然有近3000亩的用地缺口。

3、违法用地现象不容乐观。2005年以前，由于我县引进项目相对较少，项目用地需求不多，土地供需相对平衡，基本没有违法、违规用地事件发生。从2005年开始，全县引进项目数量急剧增长，用地需求量猛增。但由于用地指标有限，很多项目又急于开工建设，所以只能先占后批，明显不符合国家土地政策规定，如不妥善解决，必将直接影响全县发展稳定大局。

三、主要对策

在当前土地形势下，抓好项目建设，应该在顺应政策的大前提下，坚持争取上级支持与开发本级空间相结合的原则，充分开掘可利用的各种资源，用积极的主观努力突破客观的土地制约，为项目建设和未来的大发展留足充分的土地空间。

1、“排兵布阵”——科学调整土地规划。充分利用当前土地总体规划修编的难得机遇，做好全县四个工业区的土地调整规划，着眼长远安排好项目建设用地，引导项目向各工业区集中，避免规划跟着项目走的被动局面，防止因项目选址不符合规划而造成用地不能落实。工作中，应尽可能将原来项目的违法占地纳入新的土地总体规划，以减轻违法占地的处罚程度（政策规定：违法占地项目不符合土地总体规划，必须强行拆除；违法占地项目符合土地总体规划，经罚款后可以保留）。

2、“上争增援”——全力争取上级农用地转用指标。目前，绝大部分的农用地转用指标掌握在国家、省手中，专项用于各级重点（重大）建设项目。如果争列为国家、省重点（重大）建设项目，就可以利用国家、省掌握的农用地转用指标解决项目用地问题，这是目前最合法、最直接、最有效的办法。一方面，应把积极引进投资额度大、科技含量高、符合国家产业政策的内外资大项目作为主攻方向，提高项目立项水平，积极争列国家和省重点项目。另一方面，在现有基础上，采取项目主体出资、政府运作的方式，重点包装一批大项目，以争取更多上级用地指标，确保全县项目及时落地开工。

3、“异地挪移”——积极推行土地置换。省政府规定：在符合土地利用总体规划的前提下，遵循建设用地总量不增加、农用地和耕地总量不减少的原则，可以通过复垦后再臵换的方式，将已批已用、已批未用的分散建设用地指标，转移到其它地块集中利用。今年以来，我县对二砖厂、南柳坨砖厂等砖瓦厂进行复垦后，共臵换出1450亩土地集中到永清工业区使用。目前，全县仍有16个继续生产的砖瓦厂，总占地5000亩。这些企业，不符合国家产业政策，依据政策必须逐步关停。今后，可依法逐步对高耗、低效的砖瓦厂实施关停，复垦后将土地臵换到各工业区集约利用（臵换的方式为省政府政策，随着国家政策的不断调整，有可能被禁止，所以应积极依法对砖瓦厂实施关停，尽快把土地臵换到手）。

4、“点荒成金”——充分开发未利用土地。使用未利用土地安排项目，审批环节相对简单。冀政[2005]67号文件规定：在土地利用总体规划范围内，项目建设使用国有或占用集体未利用地的，由市、县政府审批；使用土地利用总体规划范围外的国有未利用地，应逐级报省政府审批；征收集体未利用地逐级报省政府审批。目前，我县共有43243亩的未利用土地，开发利用潜力巨大。要尽量将未利用土地纳入全县土地总体规划，不仅可以从快从简获得审批、得到用地指标，用于项目建设。还可以通过对未利用土地进行开发整理，对过去项目违法占用的耕地采取“占一补一”的方式进行补充。

5、“腾笼换鸟”——进一步盘活存量建设用地。使用存量建设用地安排项目，审批程序简单，可直接由县政府批准，而且建设成本相对较低，不需要缴纳新增建设用地使用费。今年上半年，我县盘活存量建设用地520亩，安排项目11个。目前，我县尚有存量建设用地1300亩（如：改制后乡镇闲臵的粮库、供销社等），经过整理改造，可直接安臵项目。

6、“节衣缩食”——有效推进节约用地。对用地面积较大的项目或急需开工建设的项目，可以实行分期供地，即：将急于建设的生产性厂房等用地先行供地，办公、宿舍等辅助设施用地可后续提供。这样既可以节省用地指标，又能保证安排更多项目开工建设。同时，随着我县区位优势的全方位展开，项目建设总体规模将迅速膨胀，今后应逐步提高土地价格和项目的投资强度、容积率、建设密度等，以此增强企业节约用地意识，走高投入、高产出、高效益的发展之路。

四、几点建议

1、认真筛选、精心包装一批大项目，积极运作争列国家、省重点项目，最大限度争取上级用地指标。

2、已占在建的违法用地项目要加紧建设，迅速建成投产，并积极纳入土地利用总体规划；占而未建的违法用地项目，可暂缓开工或调整用地。

3、国土部门在与项目主体签订土地出让合同时，应附加补充协议，对企业的开工时间、进度等做出具体规定。

4、对“以租代征”的违法用地，可采取项目主体与村委会签定补偿协议，解脱政府责任，一旦出现问题，可防止政府成为直接违法主体。

5、按标准将农民补偿一次性支付到位，优先安排失地农民到企业务工。建议出台失地农民养老保险办法，保证农民长远生计。

6、建立由县政府牵头，国土、商务、发改等部门和项目主体参与的联席商讨机制，定期分析土地和项目建设形势，研究出台解决土地问题的有效办法。

7、成立项目建设督导办公室，设立台帐，加强督导，防止出现新的闲臵土地。

6.关于我国农村土地流转问题的思考 篇六

1 农村土地流转的实质

所谓农村土地流转,是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下,将土地使用权(经营权)从承包经营权中分离出来,转移给其他农户或经营者,其实质就是农村土地使用权的流转。土地作为一种生产要素,只有合理流动,才能提高使用效益,也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质。因此,土地流转是必然的趋势。

2 我国农村土地流转存在的问题

近年来,在江浙一带以及一些农业较发达的地区,土地流转的面积逐步扩大,流转形式不断丰富,它有效促进了农业结构调整和产业化经营,推动了土地适度规模经营,增加了农业投入,拓宽了农民增收渠道。但是由于思想意识落后,家庭联产承包生产模式自身存在着流弊,缺乏健全的市场机制和有效的治理机构,加上我国幅员辽阔,地形地貌复杂,东西部农业发展差距大,在市场经济条件下农村土地流转仍存在以下不足:

(1)土地流转身份上的限制。目前农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部,非本集体经济组织成员因被集体土地承包经营权作为例外受到了严格的限制。这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性,从而使土地承包权无法按照市场方式自由转让,对土地资源的合理配置制造了障碍。这种限制,虽然起着保护集体土地公有公用的作用,可以保护集体成员的利益和维护农村社会的稳定,防止出现大范围的土地产权流动以及随之而来的大范围的人口流动,但这种格局在很大程度上限制了集体组织间在土地利用上的余缺调节,这不仅将对农村剩余劳动力的转移产生不利影响,也会使得农村土地流转很可能局限在一个个孤立的小范围内,以至培育出十分零散的农村土地流转市场,与我国农村经济体制改革的发展是不相协调的。

(2)土地流转条件上的限制。从土地承包经营权的转让来讲,当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让必须经承包人同意。土地流转权是农户依法享有的权利,它与承包地的使用权、经营权、收益权一起构成了市场经济情况下家庭承包制度的基础。承包农户是流转的主体,土地流转主要是通过市场机制,流转收益全部归承包农户,农民在遵守法律的情况下应当有自主权。当前侵害农民土地流转权的现象较多,正是因为这种对农户自主决策的限制使有些所谓集体组织以土地规模经营为借口,以所谓“反租倒包”等花样,以低价强行“租用”农户承包地,在流转过程中与民争利,或者随意调整承包地,分出所谓“口粮田”、“机动田”,变相剥夺农户土地。

(3)土地价值实现上的限制。农村土地承包权作为一项财产权利,应当具有相应的融资功能。但我国《担保法》规定农村土地承包权不准设立抵押权。这说明农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权,土地收益权不完整、不清楚,难以形成土地融资市场,抑制了农地的价值担保功能,限制了土地承包权价值最大化目标的实现。农业结构调整、农村二、三产业的发展、农村消费市场的扩展等问题,都与农民的经济状况密切相关,农民缺少资金及可靠的融资渠道已成为当前农村经济发展的一大制约因素,也必将制约农村土地流转。

3 促进我国农村土地流转的建议

土地是最重要、也是最基本的生产要素,但是从我国新的农村经济发展形势来看,离开了土地流转,土地的潜能发挥就受到了极大束缚。要打破这一沉闷局面,就必须让土地流转活跃起来。

3.1 土地流转应尊重农民利益,遵循三大原则

农村土地经营权流转事关农民切身利益,目前,不少地方对土地法规、土地政策的理解还存在片面性。有些基层干部则认为,宪法规定土地所有权属于集体所有,对土地可以全权支配,往往强化了集体土地的所有权,而侵犯了农户的土地承包权。因此,在农村土地流转过程中应遵循以下三大原则:

(1)“稳制活田,三权分离”的原则。即在稳定家庭承包制的基础上,实行农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权的三权分离,明确所有权,稳定承包权,搞活使用权。只有明确了土地承包权对农民的法律意义,才能切实保障土地使用权转让的合法性。

(2)“依法、自愿、有偿”原则。农村土地流转必须执行国家法规政策,依法签定合同;按国家规定交纳税金、承包费用和相关费用以及履行应尽的义务。农村土地流转必须坚持自愿,不论采用哪种流转形式,都应该尊重农民的选择和意愿。农村土地流转必须遵循价值规律,坚持有偿流转,实行必要的、双方协商而定的合理经济补偿。

(3)“实事求是、积极稳妥”的原则。不论是从有利于发展地区经济而言,还是从有利于促进城镇化发展的角度来看,农村土地流转都具有重大而积极的意义。因此,应充分发挥好其蕴涵的潜力。另一方面,土地流转是农村社会发展到一定阶段的产物,因此必须根据客观条件“量体裁衣”,不能盲目进行、拔苗助长,否则势必事与愿违,带来不良后果。

3.2 进一步探索和加强土地流转制度建设,促进农村土地机制创新

(1)培育各种类型的土地流转服务中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势,而完善中介服务组织是农地市场化的关键。该机构负责受理需转让土地农户的申请,需承包土地投资人的申请,采用多种形式为双方牵线搭桥,保护流转双方的利益。基层农经合作经济管理部门要履行自己的职责,做好工作,确保土地“自愿、有偿、合法、有序”流转。进一步发挥中介机构的搭桥引线作用,加快土地流转,促进农业规模和产业化经营。

(2)大力培养农村土地市场,建立符合市场经济要求的土地流转机制。探索建立土地使用权转让机制,允许农村土地在一定范围内流转,并通过市场机制形成合理的土地转让价格。建立土地流转调节机制,防止土地使用权过于集中,以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。农村土地市场的发育,可加强土地转让的公平性和竞争性,实现有序治理。

(3)有效发挥政府和村集体的职能。市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性等特点,尤其是我国农村的土地市场还很落后。对此应采取相应的对策,一是政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度,建立科学的农地资产评估体系,合理评价农村土地价值,逐渐形成城乡地政一体化的治理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进农村土地流转中的角色,监控土地供需总量的动态平衡,而不是运用行政手段去调整土地资源,与民争利。三是加强宣传力度,增加农民对有关法规和政策的了解,使农村土地流转由自发逐步转向自觉。土地是农民的命根子,群众是土地流转的主体。因此,要抓好土地流转,必须“以人为本”,千方百计调动广大群众的积极性。

(4)建立和完善有利于农业生产结构调整的农村土地流转制度。一是要大力发展非农产业,加快农业剩余劳动力转移。目前,我国正处于经济结构调整的关键时期,城市工业和乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的能力十分有限。而且,随着市场竞争日益激烈,企业经营环境不稳定,兼业农民非农产业收入的不稳定性使他们难以彻底离开土地。土地使用权流转将难以实行。因此,应切实加快乡镇城市化进程,依靠科技进步,积极主动地以国内外市场需求为导向,促进产业结构调整,使农业剩余劳动力得以合理转移。二是要积极探索土地流转形式的多元化。我国农村地域辽阔,自然条件千差万别,经济发展不平衡,广大农民在实践中创造的土地使用权流转模式不尽相同。采取灵活多样的各种可行性方式,更能合理配置土地资源。

7.关于设施农业发展中破解土地问题的思考 篇七

摘要：近年来，农村土地流转的深入推进，正在形成对农业发展方式转变和发展现代农业的深刻影响。本文通过对农村土地流转的回顾与评述，结合农村土地流转现实问题的分析，提出了引导农村土地流转发展农业规模经营的方向和建议，并就如何加快建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入制度和监管措施，如何加强对专业大户、家庭农场或合作农场发展的政策支持进行了具体探讨。

关键词：土地流转；专业大户；家庭农场；工商企业；农业规模经营

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）04-0061-006

近年来，随着农村劳动力大量转移进城，许多地方越来越多的农户通过把土地流转给他人、合作社或相关企业经营，为家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体的成长提供了良好的环境条件。也有少数农户通过转入其他农户的土地，扩大农业规模经营，转变为专业大户或家庭农场，在保留农户家庭经营内核的基础上，实现了专业化、规模化、集约化生产。随着农业产业化经营的推进，特别是随着国际金融危机后续影响的深化，以及工业投资风险的增加，也有越来越多的企业或社会投资者把投资农业，作为谋求发展的现实选择，通过租地经营、雇工农场等方式，进行农业规模经营；甚至将农产品原料基地的建设和经营作为企业经营的一个车间，形成实际上的农业企业经营。有些地方把培育专业大户（或种养大户，下同）、家庭农场（包括家庭林场、家庭牧场等，下同）、合作农场、农业企业等，作为鼓励发展农业规模经营和解决农业土地撂荒问题的重要途径。还有一些地方通过租赁、拍卖、承包等方式，鼓励农户、农民合作社、农业企业甚至城市居民对荒山、荒沟、荒丘、荒滩进行规模化开发利用，形成各具特色的新型农业经营主体。总之，农村土地流转的深入推进，正在形成对农业发展方式转变和发展现代农业的深刻影响。本文试对农村土地流转的现状进行回顾和评述，在此基础上探讨引导农村土地流转、促进农业规模经营的政策建议。

一、农村土地流转的回顾与评析

随着农村青壮年劳动力的大量进城，农业劳动力老弱化的问题迅速凸显。发展专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等，培育新型农业经营主体，不仅有利于克服小规模农户家庭经营对于发展现代农业的局限性，还有利于发挥其在农业科技方面的先行示范作用，促进科技成果更好更快地导入农业农村经济，更好地带动农业发展方式转变；有利于激活农村土地的资产属性，增加土地与资本、企业家及其他生产要素优化组合的机会，拓宽社会资本投资农业的渠道。发展专业大户、家庭农场等，还有利于培育职业农民，发展“事实上”的农业中小企业和微型企业，形成发展现代农业的新型经营主体和重要带动力量。许多地方很早就注意把促进农村土地流转与引导专业大户、家庭农场等发展农业规模经营和集约经营结合起来，走内涵式或内涵、外延结合式农业规模经营道路。如据我们的调查，安徽省芜湖市繁昌县2006年就提出要培育农业专业大户，并将建立农业科技示范户作为发展现代农业的重要带动力量，实施农业科技入户示范工程。当年全县共培育种植业专业大户32户，其中百亩以上粮食种植大户30户、百亩以上西瓜种植大户1户、50亩以上蔬菜种植大户1户。到该年底，全县建立的农业科技示范户已达500户。当年全县还有民营林业大户130余家，经营面积共达3.5万亩，形成了机关企事业单位职工承包经营、企业法人租赁经营、联户合股承包经营、农户个人承包经营等运作模式。

为了发展农业规模经营，许多地方通过政府补贴农户集中连片转出土地，或补贴土地规模经营大户等方式，鼓励农村土地承包经营权流转，发展专业大户、家庭农场或合作农场。早在1994年，浙江省委、省政府就颁布了《关于发展粮田适度规模经营的决定》，据此选择25个县（市、区）和湖州市本级作为全省推进粮田适度规模经营的重点，倾斜支持经营粮田面积在30亩以上的种粮大户。2012年6月发布的《浙江省人民政府办公厅关于大力培育新型农业经营主体的意见》，明确提出要大力培育专业大户和现代职业农民、大力发展家庭农场和合作农场等。2008年发布的《江苏省财政扶持农村土地流转实施意见》提出，从当年开始，省财政设立“农村土地流转扶持资金”，专门用于扶持具有一定规模、合法有序的农村土地流转，鼓励和引导农村土地承包经营权集中连片流转，促进土地适度规模经营；通过以奖代补方式，按每亩100元的标准，一次性奖励具有较大经营规模的土地集中流转的流出方。2011年1月发布的《青岛市人民政府关于加快推进农村土地适度规模经营的意见》，提出要“大力培育家庭农场、专业大户和专业合作社等规模经营主体”，并就加大对适度规模经营的引导扶持力度，提出了一系列富有针对性的政策措施。2013年9月，安徽省人民政府办公厅出台了《关于培育发展家庭农场的意见》，将开展家庭农场注册登记，开展示范家庭农场培育行动，开展家庭农场经营者培训，推进家庭农场的联合与合作，推进家庭农场信息化建设作为重点工作，并出台了《安徽省示范家庭农场认定办法（试行）》 等。

得益于各级政府日趋强化的政策支持，近年来在我国农村，依托土地流转的农户规模经营发展速度明显加快，农业和粮食生产的专业化、组织化和规模化水平明显提高，专业大户、家庭农场甚至规模化种养的农民合作社迅速增加。根据我们的调查，2009年，河南郑州市新增200亩以上的规模经营主体70家，2010年、2011年分别新增78家和108家。其中相当一部分是在原有基础上扩大经营规模形成的。到2012年底，全国家庭承包经营耕地流转面积已达2.7亿亩，2011年和2012年分别较上年增长22.1%和18.4%；家庭承包经营耕地流转面积占家庭承包经营耕地面积的比重，2011年和2012年分别达到17.8%和21.5%，分别较上年提高3.1个和3.7个百分点。（1）到2013年底，在全国农民承包土地中，已有超过1/4以上实现了土地承包经营权流转。根据农业部种植业司的统计，全国已有种粮大户68.2万户，占全国农户总数的0.28%；经营耕地面积1.34亿亩，占全国耕地面积的7.3%。这些种粮大户的粮食产量达746亿公斤，占全国粮食总产量的12.7%。全国还有粮食生产合作社5.59万个，入社社员513万人；经营耕地7218万亩，占全国耕地总量的4.0%；这些粮食生产合作社的粮食产量485.5亿公斤，占全国粮食总产的8.2%；种粮大户和粮食生产合作社的平均亩产分别为486公斤和545公斤，分别高出全国平均水平133公斤和192公斤。（2）endprint

不同类型地区由于农业和经济发展水平不同、促进农地流转的政策措施有别，农村土地流转的进程和方向往往呈现较大差异。如2013年4月，四川省泸州市土地流转面积已达44.93万亩，占家庭承包经营耕地面积的14.7%；农户家庭经营面积在10～30亩、30～50亩、50～100亩的，分别已达3.79万户、0.18万户和0.05万户。到2013年8月，湖北省宜昌市农村土地流转面积达152.3万亩，占集体所有农村土地总面积的7.2%，其中农户家庭承包耕地流转面积59.5万亩，占家庭承包耕地总面积的16.6%；林地流转面积81.6万亩，占林地总面积的5.6%；园地、草地、水面等流转面积11.2万亩，占总面积的6.4%；农村土地流转呈现多元化态势。

越来越多的地方在鼓励农村土地流转发展农业规模经营的同时，把加强土地承包经营权流转等规模经营服务体系作为重要措施。如2011年《青岛市人民政府关于加快推进农村土地适度规模经营的意见》提出，要搞好农村土地承包经营权的确权、登记和颁证工作，创新委托代理制等土地流转方式，建立健全农村土地流转有形市场，加强土地流转价格指导和加强农村土地流转的规范化管理。到2011年上半年，全国已有800多个县（市）、12000多个乡镇建立了土地流转市场。同期，全国已有25个省、市、自治区成立了989个林权管理服务机构，917个资产评估机构。（3）2013年安徽省人民政府办公厅《关于培育发展家庭农场的意见》，明确了稳妥推进土地流转向家庭农场倾斜、强化农业社会化服务、加强农业保险服务等扶持措施。2014年2月农业部《关于促进家庭农场发展的指导意见》将强化面向家庭农场的社会化服务作为重要内容，明确要求“引导和鼓励各类农业社会化服务组织开展面向家庭农场的代耕代种代收、病虫害统防统治、肥料统配统施、集中育苗育秧、灌溉排水、贮藏保鲜等经营性社会化服务”。

在引导农村土地流转、发展农业规模经营的过程中，许多地方还把规范农村土地流转行为和流转各方的利益关系，日益放到重要地位，尤其是注意保护转出土地的农民利益。如2008年《江苏省财政扶持农村土地流转实施意见》就要求，农村土地流转不得改变原有土地承包关系，充分尊重农民意愿、平等协商、等价有偿；坚持依法流转和保护农民合法利益，“土地流转价格由市场决定，原则上每亩协议流转价格应不低于农民常年直接经营纯收入”，或市、县规定基准价，同时确保流转农户每年的收益获得稳定增长；坚持农地农用，发展现代高效规模农业；坚持因地制宜、形式多样，鼓励农户以土地承包经营权入股经营。当然，农村土地流转行为不规范，流转过程中部分利益相关者，尤其是转出土地的农民利益难以得到有效保障的现象仍然比较多见。

二、引导农村土地流转发展农业规模经营的方向和建议

许多地方结合引导农村土地流转采取的前述措施，不仅有效地促进了农业规模经营的发展和新型农业经营主体的发育，也在一定程度上昭示了其他地方需要努力的方向。基于当前实践中问题，要真正做好推进农村土地流转、发展农业规模经营的文章，需要进一步加强以下措施。一是全面开展农村土地确权登记颁证工作；二是加强土地承包经营权流转等规模经营服务体系建设；三是规范农村土地流转行为和流转各方的利益关系，尤其是注意尊重农民土地流转意愿、保护农民的土地流转权益。关于这些问题，近年来相关理论和政策研究较多，在此不再赘述。此外，在支持农村土地流转的过程中，还应注意以下几点：

1.加快建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原等）准入制度和监管措施

近年来，在依托农村土地流转发展农户规模经营的同时，向工商企业的土地流转发展更快。在许多地方，地方政府对向工商企业的土地流转也更为青睐，相关支持措施更为有力，有的不惜“动员”甚至变相强制农民将土地转给工商企业，包括农业产业化龙头企业。到2012年底，在全国家庭承包经营耕地流转面积中，流入工商企业的耕地面积已达2800万亩，较2009年增加115%，占流转总面积的10.3%。（4）据湖北省宜昌市的调查，到2013年8月，全市耕地流向农户的42.2万亩，占流转耕地面积的70.9%；流向合作社的9万亩，占15.1%；流向企业的4万亩，占6.7%；流向其他主体的4.4万亩，占7.3%。

一般而言，面向工商企业的土地流转，有利于吸引社会资本和科技、人才等优质生产要素进入农业，推进农业的理念创新和发展方式转变。相对于向专业大户、家庭农场的土地流转，向工商企业的土地流转往往面积更大、租期更长，并且“非粮化”甚至“非农化”经营倾向更为严重，因此往往要支付较高的土地租金才能实现。况且，工商企业为从事农业聘用经营者、使用劳动力都要支付较高的报酬，建立、疏通其与流入土地所在地的社会关系也涉及相关投入。因此，工商企业的农业经营成本往往明显高于专业大户和家庭农场。基于利益驱动，相对于专业大户和家庭农场，工商企业流入土地后，大多不愿从事比较效益较低的粮食生产，主要从事比较效益较高的经济作物生产，或发展有机农业、设施农业等。因此，如果放纵向工商企业的土地流转，很容易导致对我国粮食安全的负面影响不断扩大和深化。

此外，向工商企业的土地流转，从长期来看，还日益导致农民利益的边缘化，损害农村社会传统的自组织机制，扩大农村社会结构转型对乡村治理和农村稳定的冲击效应。在区域性的土地流转初期，为吸引农户将更多的连片土地流转给工商企业，这些工商企业往往要给农民开出较高的工价，吸引他们到企业从事农业就业。但当特定区域的可流转土地大部分转入这些企业后，这些企业往往很自然地获得在该地农业用工市场的垄断地位，形成对务工价格的主导权；转出土地的农民也容易陷入对务工工价被动接受的境地，导致其对自身务工工价的谈判能力趋于弱化。在此背景下，许多工商企业很可能基于自身利益，限制农民务工价格的增长，削弱农民务工收入的增长后劲。[1]有些地方向工商企业的土地流转价格甚至长期不变，“一纸合同定终身”，缺乏有效的价格形成机制，确保土地流转价格能够随着土地要素资本化的发展和土地使用成本、机会成本的提高进行动态调整提高；由此很容易导致对农民利益的“长期挤压”。endprint

更为严重的是，在有些地区，部分农户将大面积连片耕地流转给工商企业后，即使事前订立的合同较为规范，但当公司经营遭遇严重的市场风险或资金困境时，也很容易出现公司毁约、老板“跑路”现象，形成区域性、群体性农民土地流转收入难以兑现的风险。[1]在不少地方，有些农民将土地流转给工商企业后，通过到工商企业打工，固然获得了新的增收机会；但由于工商企业经营的农业往往具有更高的机械化、集约化水平，转出土地的农民中能够进入企业打工者只是少数，相当一部分要远离家乡外出从事非农产业。这会进一步加剧农民老龄化、农业劳动力素质弱化和农村留守儿童、留守妇女、留守老人问题。

基于前述原因，我们认为，针对工商企业租赁农户承包耕地，应该加快建立严格的准入制度和监管措施，切实落实“不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”的政策。近年来，有些地方通过建立工商企业流转土地风险保证金制度和企业诚信档案等措施，防止工商企业转入土地后出现土地 “非农化”问题，避免因工商企业经营不善损害农民土地流转的正当权益。这种方式值得推广。也可考虑综合采取以下措施：

（1）对规划的粮食生产用地，不论是否实现土地流转，也不论流转对象是专业大户、家庭农场还是工商企业、龙头企业，都不得改变粮食生产用途。

（2）对欲转入土地从事农业经营的工商企业，从企业资信、企业战略规划、风险防控能力和主要经营者的农业经营能力或农业产业化经历等方面，加强资格审查和转入土地用途审查，并形成制度规范。借此，确保工商企业转入的土地用于农业特别是示范性的农产品原料基地建设，也为保障农民的土地流转权益提供基础。优先鼓励工商企业将转入的土地，用于农产品原料基地建设的示范项目，以便更好地发挥其在农业产业化经营中的示范带动作用。从国际经验来看，公司农场相对于家庭农场的比较优势并非普遍存在，其比较优势主要集中于受季节性影响较弱、专业化程度较高、现代技术较为可控且附加价值较高的特定领域，特别是设施农业、有机农业和受天气影响较小的规模化种养业中。况且，从美国的经验来看，小规模农场在有机肥供应、采用有机方式除草和抵御病虫害方面的优势，及对有机农业的投资偏好，也导致部分工商资本进入农业是以小规模非家庭持有的公司农场为载体的，大规模公司农场在有机农业的生产经营中往往很少存在明显优势。（5）因此，为约束工商企业进入农业对粮食安全等负面影响，建议对工商企业进入农业生产领域，也应主要限于设施农业、有机农业和受天气影响的规模化种养业，包括示范性农产品原料基地建设。

（3）建立有效的问责机制，对在农村土地向工商企业流转过程中行为失当，或疏于企业资格审查和土地用途审查，导致工商企业转入土地后出现“非农化”经营、侵害农民土地流转权益的现象，追究政府相关部门负责人或直接责任者的责任。

2.加强对专业大户、家庭农场或合作农场发展的政策支持

可以预见，今后随着农业发展方式转变的推进和农民进城规模的扩大，培育专业大户、家庭农场和合作农场等，将会是不断加强的方向。2013年的中央一号文件已明确要求，“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”；“继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜”。2014年中央一号文件要求“按照自愿原则开展家庭农场登记”。同年2月农业部专门发布了《关于促进家庭农场发展的指导意见》。

当前，许多专业大户、家庭农场、合作农场或公司农业转入的土地，基础设施条件较差，抗灾减灾能力较弱，面临较高的经营风险和投资改造需求。为了进一步支持专业大户、家庭农场发展农业适度规模经营，并在发展现代农业中发挥示范作用，今后财政对农业基础设施建设和科技示范等项目的支持，要进一步向专业大户、家庭农场等新型经营主体倾斜。农业部《关于促进家庭农场发展的指导意见》明确要求，引导承包土地向家庭农场流转、落实对家庭农场的相关扶持政策。建议：

（1）鼓励金融机构结合农业特点，参照支持小微企业的政策精神，创新支持专业大户、家庭农场的方式，帮助其改善融资条件，增强示范带动作用。也可参照支持农民合作社和小微企业的政策精神，加强财政金融对发展专业大户、家庭农场示范项目的支持。为确保对专业大户、家庭农场、合作农场等政策支持更好地做到“有的放矢”，应鼓励地方政府结合区域实际，加紧研究确立专业大户、家庭农场、合作农场的支持标准。

（2）优先鼓励“以粮为主”的专业大户、家庭农场或合作农场加快发展。近年来，在专业大户、家庭农场或合作农场迅速发展的同时，种粮大户、家庭农场经营“非粮化”的问题日趋突出。以农业大省河南省为例，2011年全省土地流转面积1982万亩，其中用于种植粮食作物的仅占62.7%；在全省18个地市的土地流转面积中，种植粮食作物超过70%者仅4个，低于35%者达6个，个别大市仅10.3%。另据湖北省宜昌市的调查，到2013年8月，在全市农户家庭承包耕地流转面积中，用于粮食作物种植的仅17.5万亩，占土地流转总面积的29.4%；用于果蔬和设施农业的面积占52.1%，用于种养结合的面积占4%。种粮大户、家庭农场的“非粮化”，固然与土地租金的不断上涨和种粮比较效益低有关，是专业大户、家庭农场在利益驱动和市场规律作用下的理性选择。但随着专业大户、家庭农场群体规模的扩大，由此形成的对粮食安全的负面影响很可能迅速凸显，值得从战略上给予高度重视。在支持专业大户、家庭农场加快发展的同时，优先支持“以粮为主”的专业大户、家庭农场或合作农场加快发展，对于维护粮食安全日趋重要。可把优先鼓励“以粮为主”的专业大户、家庭农场或合作农场加快发展，同支持现代农业示范区、农业产业化市场区和主要农产品主产区、优势产区建设结合起来，提升农业支持政策的综合功能。

（3）突出支持专业大户、家庭农场或合作农场带头人的成长和培训。市场经济是企业家本位的经济。专业大户、家庭农场或合作农场的带头人，实际上也是经济学意义上的“企业家”。专业大户和家庭农场的运行状况和发展潜力，很大程度上取决于其带头人的企业家精神和企业家才能。支持专业大户、家庭农场或合作农场带头人的成长和培训，也有利于更好地发挥其在现代农业发展中的示范、带动作用。当前，有些地方对培育专业大户、家庭农场或合作农场定指标、下任务，实际上是一种拔苗助长的办法。如果潜在的专业大户、家庭农场或合作农场带头人缺乏相适应的企业家素质或农业经营才能，盲目推动其扩大经营规模，反而会放大其经营风险和长期发展的困难。如果农民缺乏稳定的非农就业机会和收入来源，又缺乏足够的土地转出意愿，盲目甚至强行要求其转出土地，为专业大户、家庭农场或合作农场扩大经营规模创造条件，还会加剧社会不稳定的风险。endprint

（4）创新思路突出支持专业化、市场化、产业化的农业规模经营服务组织发展，如专业化、市场化、产业化经营的经营咨询、营销策划、品牌服务、农机服务、植保服务、保险服务等企业或非营利组织。农业规模经营服务体系的发展，从根本上有利于利用分工协作的优势，降低专业大户、家庭农场或合作农场的运行成本和风险，提高其发展质量和效益。现有的土地规模经营服务体系，主要呈现政府或准政府机构主导的特征。如县、乡、村土地流转服务中心等。这在专业大户、家庭农场或合作农场等发展初期、群体规模较小的背景下，有其必要性和合理性。但是，随着专业大户、家庭农场或合作农场群体规模的扩大及其提档升级要求的提升，以政府或准政府机构为主导的土地规模经营服务体系，将日益难以满足其多样化、专业化甚至高端化、特色化服务需求。专业化、市场化、产业化的农业规模经营服务组织，是农业生产性服务业的重要载体和新增长点，也是现代农业产业体系的重要组成部分。随着现代农业的发展，其重要性将会迅速凸显，其不可或缺的地位将会不断强化。要逐步摈弃发展农业配套服务体系的传统思路，从促进涉农三次产业融合发展和农业产业链、价值链升级的高度，进一步重视发展农业服务业，创新农业服务体系的发展思路；并把发展专业化、市场化、产业化的农业规模经营服务体系，作为发展农业服务业的重要内容，从战略上给予高度重视。建议通过税费减免、以奖代补、财政补贴或政府采购同等优先地给予支持等方式，进一步支持专业化、市场化、产业化的农业规模经营服务组织发展。

（5）把引导土地流转关系的稳定化与规范化结合起来。当前，在许多地方，土地流转期限普遍较短且无规范的土地流转合同，多为1～2年，有的甚至仅为半年。据我们对湖北宜昌市的调查，2013年，全市共签土地流转合同4.7万份，占应签合同份数的45%，部分土地流转合同没有到期清算条款。这不仅影响专业大户、家庭农场或合作农场增加农业投入、开展土壤整治和农业基础设施建设的积极性，容易增加其经营风险，也容易提高土地流转纠纷的发生概率，增加保护农民土地流转权益的难度。如果农户土地流转行为不规范，随意违反合同或口头协议，要求收回流转土地或提高租金，还会侵犯专业大户、家庭农场或合作农场的正当权益，影响新型农业经营主体的发育。因此，结合以奖代补等措施，鼓励稳定土地流转关系，也是必要的。当然，目前，许多地方的农村土地流转期限较短，一个重要原因是，转出土地的农民非农就业和非农收入不稳定，土地流转期限较短，有利于他们为未来出现“不测”时“留个退路”。这在一定程度上属于农民土地流转过程中的理性“避险”行为。引导农村土地流转关系的稳定化，应该综合考虑农民非农就业机会和收入来源的变化前景，统筹考虑，以引导为主，不宜操之过急。

注释：

（1）根据“农业部农村经济体制与经营管理司负责人解读中央1号文件”等相关资料整理，载于《农民日报》2013年2月4日。

（2）此次调查为农业部首次在全国范围内大规模开展种粮大户和粮食生产合作社摸底调查。根据南北农业资源的差异，种粮大户的标准，按经营耕地面积计算分别为南方50亩以上，北方100亩以上。资料来源：冯华，全国种粮大户和粮食生产合作社：种了1/10地 产出1/5粮，新华网，2013年3月24日。

（3）任意，全国土地承包经营权流转总面积已达2.07亿亩，《经济日报》，2011年12月29日。

（4）佚名，工商企业租赁耕地规模达2800万亩，种粮用地仅有6%，每经网，2013年2月4日。

（5）如在2007年经营有机农业的农场中，面积少于49英亩的农场数量占比达到了69.70%，经营的土地面积占比仅为5.60%。2007年，美国非家庭持有的公司农场从事有机农业的数量占比达到了13.31%，超出了该类公司农场在公司农场总数中的占比（10.66%）。根据2007年《CENSUS OF AGRICULTURE：United States Summary and State Data》 Volume 1·Geographic Area Series Part 51 AC-07-1-51整理。参见http：//www.agcensus.usda.gov/Publications/index.php。

参考文献：

[1]姜长云.积极防范区域性、群体性农民减收的风险[J].新视野，2013，（1）：28-31.

8.关于设施农业发展中破解土地问题的思考 篇八

一、主要做法

(一) 广泛宣传发动, 营造良好氛围

实践证明, 引进农业生产加工龙头企业, 发展适度规模经营, 在给农业生产带来崭新的理念和先进的技术, 促进现代农业发展的同时, 还可有效增加集体、个人的财产性收入和村民的工资性收入。本着这一理念, 2011年7月, 我们成功引进了山东省农业产业化重点龙头企业———青岛浩丰农业现代发展有限公司。该公司拟在七级镇投资2亿元, 实施占地1800亩的蔬菜种植基地及加工建设项目。引进这样一家实力雄厚的公司对镇及相关村庄、村民带来的益处显而易见。但信奉眼见为实的村庄干部群众, 顾虑重重, 对口头宣讲并不十分买账。该项目涉及三个村庄共700余户群众, 第一次摸底仅30%的群众同意流转。为此, 镇党委政府创新思路, 有的放矢, 采取多种方式加强宣传引导:一是实地参观。组织相关村庄两委干部、村民代表, 赴浩丰公司莱西总部实地参观考察, 此举有效打消了村干部对该公司实力的疑虑, 坚定了与浩丰公司合作的信心。二是进村入户。镇党委政府组织管区干部和骨干力量, 围绕为什么要进行土地流转, 怎样进行土地流转, 土地流转后的美好前景三方面内容, 通过广播、宣传栏、发放明白纸、算账对比等方式对村民进行宣讲, 摆事实, 讲道理, 通过宣传引导, 使大多数农户打消了顾虑, 持支持态度。三是公开兑付。在摸好群众底数的基础上, 我们协调浩丰企业及时安排好流转资金, 利用三天时间, 在村委大院集中兑付并现场办理流转手续, 并不时地在村委广播上宣传引导, 一部分原打算等待观望的群众看到已办好流转手续并现场拿到流转资金的群众越来越多, 也慢慢打消了顾虑和消极念头, 三天时间, 流转土地户从原来的不到30%一举达到了90%。四是因户制宜。对思想顾虑的农户, 一类为坚持种地的, 一类为因换届选举等多种原因, 与村干部有矛盾, 拒绝配合的。针对这一情况, 我们经管站会同管区、村庄专门制定多种方案积极加以应对, 对自愿坚持种地者, 协调村庄选取项目区外合适耕地予以调换;对借土地流转提出种种条件的, 则予以区分, 属合理合法要求, 现阶段能解决的则尽量予以满足, 对不能满足的则说明原因;对故意刁难者, 则组织专门班子, 认真调查, 做好疏导, 化解矛盾。通过以上措施, 为土地流转的顺利推进提供了可靠保证。

(二) 发挥纽带作用, 加强沟通服务

在土地流转价格方面, 价格过高则企业不能接受, 价格过低则村民不能答应, 本着促进企业、村庄、农户互利共赢的原则, 在认真借鉴兄弟乡镇经验, 反复征求三方意见, 充分参考市场行情的基础上, 我们最终确定三方皆能接受的流转价格, 即以亩产小麦500千克为基数, 前5年企业向村庄和农户支付租赁费1000元/亩, 5年以后租赁费按每亩500千克小麦 (当地小麦的国家指导价) 折算支付, 但最低不能低于1000元/亩, 最终促成了土地流转成功。在地上附着物清表方面, 特别是坟墓搬迁过程中, 企业为赶进度要求在春节前搬迁完毕, 但依当地民俗, 则以清明节前搬迁为宜。针对这一矛盾, 镇党委政府积极介入, 说服企业入乡随俗, 充分尊重当地习俗, 同时动员群众在清明节前将坟墓全部搬迁。通过协调, 清明节前基地内的300余坟墓全部迁出, 成功化解了矛盾, 也保证了项目顺利进行。

(三) 严格流转程序, 规范稳妥操作

在土地丈量及地上附着物清点方面, 充分体现公开、公正原则。土地丈量采取管区、村庄、企业三方同时到场, 由专业评估公司进行丈量;地上附着物清点则由管区、村庄、企业同时进行清点, 做到村不漏户, 户不漏地 (物) 。在补偿标准制定方面, 则严格按照相关政策制定, 做到有理有据。有效避免纠纷的产生。在规范程序方面, 由镇经管站提供规范的土地流转合同文本, 同时对流转过程进行监督检查。土地流转一般采取两种方式:一种是先由农户与村庄签订土地承包经营权委托流转协议, 再由村庄与企业签订土地流转书面合同;一种是由农户与村庄签订土地承包经营权委托流转协议, 然后村庄与镇政府土地承包经营权委托流转协议, 再由镇政府与企业签订土地流转合同, 同时建立土地流转档案, 实现土地流转的规范化。在租赁费及地上附着物补偿金发放方面, 协调企业提前备足资金, 待农户与村庄签订土地承包经营权委托流转协议后, 第一时间由经管站工作人员按名册发放一年的租赁费及补偿款;在落户项目用工方面, 优先考虑被流转农户劳力, 让他们优先获得农业劳动工资性收入。在充分调动农户参与土地流转的积极性的同时, 彰显政府、村庄和企业的公信力。目前, 该企业已经聘用周边200多名村民进行生产, 平均每名村民一天收入60～80元左右, 农民劳动收入实现了工资化, 为全镇的现代农业建设增添了新的亮点。在租赁费及地上附着物补偿金分配方面, 村庄机动地、四荒地、路沟、平塘等租赁费补偿费归集体所有, 用于发展村庄公益事业及基础设施建设, 从而充分调动村庄参与土地流转的积极性。

二、取得成效

从短期来看, 一是增加了村庄集体收入, 七级镇土地流转的7个村庄每个村庄每年租赁费收入少则十几万, 多则二十几万元, 而且都是签订合同22年, 一跃从经济欠发达村庄跃升为经济较发达村庄;二是增加了农民土地流转收入, 据测算, 仅土地流转一项农民由此年可增收300余万元;三是青岛浩丰农业现代发展有限公司、青岛颐丰环保科技有限公司等企业已开始吸纳大量劳动力务工, 日均工资60～80元达产后可解决农民就业近千人, 农民年可增加工资性收入近2000万元;四是将大批农民从繁重的农业生产劳动中解放出来, 便于农民从事非农产业, 从而为七级镇发展二三产业提供丰富的劳动力储备。从长期来看, 镇土地流转的成功实践已经展现了良好的投资环境, 大手笔的土地流转在促进农业产业结构优化的同时, 也起到了引一个、带一串、活一片的效应, 吸引了大企业、大集团主动前来洽谈, 农业项目纷至沓来, 形成农企衔接、互惠共赢的利益联结机制, 推动现代农业向规模化、产业化发展。

三、对促进农村土地合法自愿流转的几点思考

思考之一:促进农村土地合法自愿流转, 解放思想是前提。

推进土地流转, 发展适度规模经营, 是完善农村经营体制的重要内容, 是转变农业发展方式的重要途径, 是建设现代农业的必由之路。

思考之二:促进农村土地合法自愿流转, 政府引导是关键。

为加强领导, 七级镇成立了农村土地流转工作领导小组, 负责农村土地政策的宣传、培训、指导、流转手续的规范、合同的签订和登记等工作, 建立起以管区、农办、经管站相结合的土地流转服务网络, 明确职责, 各司其职, 这些都为土地流转的顺利推进提供了可靠保证。

思考之三:促进农村土地合法自愿流转, 管理服务是基础。