制度草案说明

制度草案说明（精选9篇）

1.制度草案说明 篇一

**区××局2014年部门预算草案编制说明

（样式）

一、部门主要职责

要求：根据区委、区政府的有关文件规定，简明扼要地说明本部门的主要职责。

式样：区××局是主管××××工作的区政府（区委）组成部门（直属机构），主要职责是：……。

二、部门2014年主要工作任务

要求：根据单位2014年的工作重点，简要介绍主要工作任务。

式样：区××局2014年的主要工作任务是：……。

三、部门基本情况

要求：说明部门的预算单位个数、编制人数、实有人数和在校学生数。

式样：

区××局共有预算单位××个，包括局本级和××个所属二级预算单位。编制人数××人，其中：行政编制××人、全部补助事业编制××人、部分补助事业编制××人、自收自支事业编制××人；实有人数××人，其中：在职人数××人，包括行政人员××人，全部补助事业人员××人、部分补助事业人员××人、自收自支事业人员××人；离休人员××人，其中，行政离休人员××人，全部补助事业离休 1

人员××人、部分补助事业离休人员××人、自收自支事业离休人员××人；退休人员××人，其中：行政退休人员××人，全部补助事业退休人员××人、部分补助事业退休人员××人、自收自支事业退休人员××人；在校学生××人，其中：中等专业学校××人，高中××人，初中××人，小学××人，幼儿园××人，其他××人。

四、部门预算收支情况说明

（一）收入预算情况

要求：说明部门收入预算总额和结构。

式样：

2014年区××局收入预算总额为××万元，其中：财政拨款收入××万元，占预算总额的××%；事业收入××万元，占预算总额的××%；事业单位经营收入××万元，占预算总额的××%；其他收入××万元，占预算总额的××%；附属单位上缴收入××万元，占预算总额的××%；上级补助收入××万元，占预算总额的××%；……。（按收支总表资金来源项目说明）

（二）支出预算情况

要求：说明部门支出预算总额并按资金性质、功能分类和经济分类分别说明支出的金额和结构。

式样：

2014年区××局支出预算总额为××万元，其中：

按支出项目类别划分：基本支出××万元，占支出预算总额的××%，包括工资福利支出××万元、商品和服务支出××万元、对个人和家庭的补助××万元、其他资本性支出××万元；项目支出××万元，占支出预算总额的××%，包括工资福利支出××万元、商品和服务支出××万元、对个人和家庭的补助××万元、对企事业单位的补贴××万元、债务利息支出××万元、债务还本支出××万元、基本建设支出××万元、其他资本性支出××万元、其他相关支出××万元；事业单位经营支出××万元，占支出预算总额的××%；对附属单位补助支出××万元，占支出预算总额的××%；上缴上级支出××万元，占支出预算总额的××%；……。（根据单位涉及到的支出项目类别逐项说明。）

按支出功能科目划分：一般公共服务支出××万元，占支出预算总额的××%；国防支出××万元，占支出预算总额的××%；……。（根据单位涉及到的支出功能科目按类级科目逐项说明。）

按支出经济分类划分：工资福利支出××万元，占支出预算总额的××%；商品和服务支出××万元，占支出预算总额的××%；……。（根据单位涉及到的支出经济分类按类级科目逐项说明。）

（三）财政拨款支出情况

要求：说明部门财政拨款支出预算数，并按支出功能分

类款级科目逐项列出财政拨款支出情况。

式样：

2014年区××局财政拨款支出预算××万元，占支出预算总额的××%，具体支出情况是：农林水支出××万元，占财政拨款支出的××%；教育支出××万元，占财政拨款支出的××%。……。（根据单位涉及到的支出功能科目按类级科目逐项说明。）

以下第五点只有区人代会重点审查部门需要在编制说明中列出，其他部门不需列示。具体单位在区人大确定后另行通知。

五、局本级及所属单位预算草案的具体说明

要求：逐个说明二级预算单位2014年的基本情况和收支预算总体情况。

式样：

（一）××单位

1、基本情况

××单位行政（或全部补助事业、部分补助事业、自收自支事业）编制人数××人，实有人数××人，离休人员××人，退休人员××人。在校中等专业（高中，初中，小学，幼儿园，其他）学生××人。

2、2014年收支预算情况

2014年收入预算总额××万元，其中：财政拨款××万

元，事业收入××万元，事业单位经营收入××万元，其他收入××万元，附属单位上缴收入××万元，上级补助收入××万元，……。

2014年支出预算总额××万元，其中：基本支出××万元，项目支出××万元，生产建设性项目支出××万元，其他项目支出××万元，事业单位经营支出××万元，对附属单位补助支出××万元，……。

2.制度草案说明 篇二

一、当前我国死刑制度存废的现状分析

( 一) 国家政策角度

由于我国特殊的历史环境, 新中国成立之后, 社会动荡, 环境恶劣, 加上死刑在我国历史悠久和迫于人民追求民主、平等和法治等因素, 我国一直保留了死刑制度, 并且随着综合国力的提高和法治经验的积累, 我国也逐渐完善了有关死刑的法律制度和政策。我国政策对死刑的态度是继续存续, 但是要按照严格的标准适用死刑制度, 要少杀、慎杀。笔者通过对新中国成立以来刑法关于死刑的规定进行研究发现, 我国一直在减少死刑的罪名, 而且死刑的适用标准也越来越高。由此就可以看出, 我国实行严格限制死刑的政策措施。

( 二) 社会角度

随着几十年的发展, 我国的综合国力有了很大的提升, 当前正处在社会转型的黄金时期, 但同时也存在贫富差距拉大, 区域发展不平衡, 社会保障不健全等问题, 社会上各种冲突和矛盾频发, 犯罪行为概率很高。动荡不安的社会需要死刑来充分发挥作用, 以保障人民的生命和财产安全。

( 三) 民意角度

社会主义国家归根结底是由人民来当家做主的, 故而死刑的存废也是由人民自己来决定的。中国人民受我国传统法律文化的影响, 在他们的意识观念中, 普遍认可杀人偿命, 认为这才是对罪犯最好的惩戒、对受害人家属最好的慰藉。所以说, 死刑的存废取决于人民群众的法律意识发展程度, 只有在人民形成比较完善的法律意识的时候, 废除死刑的条件才算成熟, 贸然的废除, 会给人民的生命和财产安全带来一些消极影响, 所以对待死刑制度存废这个问题一定要慎重。

( 四) 死刑的价值

死刑是对人的生命权的剥夺, 这种量刑较其它量刑而言, 有着更大的威慑力。比如说死刑和有期徒刑相比, 死刑更能够让犯罪分子感到畏惧。此外, 死刑除了上述价值之外, 它还有其他重要价值。比如说, 对罪犯执行死刑, 可以有效避免罪犯再次犯罪危害社会和他人, 起到一种保护作用。再比如说, 罪犯的行为是极其恶劣的, 会给受害者及其家属乃至社会其他成员带来痛苦、折磨和一些阴影, 对罪犯处以死刑之后, 会让受到影响的人得以安慰, 起到安抚作用。

二、解决我国死刑制度存废问题的关键

( 一) 立法角度

立法, 是建立法治社会的关键, 是决定死刑制度实施的关键。因此, 在立法过程中, 一定要保持谨慎的态度, 严格限制死刑罪名, 明确死刑的量刑和适用标准。比如说, 《刑法修正案九 ( 草案) 》中为了保障人权, 已经取消了走私犯罪方面的死刑, 但是对一些特殊物品走私, 比如说对国家珍贵文物的走私、对国家重点保护动物的走私等等, 是否适用死刑制度还需要根据我国的具体国情、人们的意愿和死刑的价值来做出决定。又比如说, 《刑法修正案九 ( 草案) 》中废除了集资诈骗罪中的死刑, 就符合民意、国情和法律发展要求。

( 二) 司法角度

在法律适用的过程中, 要对犯罪分子的犯罪行为进行仔细调查, 要充分根据犯罪分子的行为来决定量刑程度。比如说有的犯罪分子触犯了死刑, 但是并没有带来太严重的后果, 可以适当的减轻量刑幅度, 这样才能保障法律的公平和正义。

( 三) 程序角度

死缓是针对那些应当执行死刑, 但还有望回心转意、重新做人的犯罪分子制定的, 死缓是给予死刑罪犯一次改过自新的机会, 只要在两年的考验期内没有故意犯罪, 表现良好, 就可以减为无期徒刑或者是有期徒刑。笔者认为死缓制度比限制死刑更有效果, 罪犯可以在死缓期间认真悔过, 最高人民法院可以对层报上来的死刑案件进行为期两年的复核, 这样不仅可以充分保障人权, 还可以促进社会的和谐和稳定。

( 四) 执行角度

在执行法律层面, 要考虑到废除死刑制度之后的其它执行方法和措施, 比如说我国当前最迫切的就是需要完善终身监禁制度。终身监禁制度不仅能够充分保障人权, 尊重罪犯的生命权, 还能够避免死刑的负面影响, 促使我国法律不断完善和发展并且能够和国际刑罚接轨。终身监禁制度符合我国国情, 符合我国法律发展趋势, 是取代死刑最好的制度。

三、总结

经济的发展和生活水平的提高, 使得人们越来越注重维护自身权利, 人们的法制意识和民主越来越强, 人们对死刑制度的争议也越来越大。从世界死刑制度的发展史来看, 取消死刑制度是必然趋势, 待到我国发展到一定程度, 条件成熟之后, 可以完全废除死刑制度。可就目前我国国情来看, 还需要继续保留死刑制度, 还需要充分发挥死刑制度的重要价值。

3.制度草案说明 篇三

我受省人大内务司法委员会的委托,现就《浙江省集体合同条例(修订草案)》(以下简称修订草案)作如下说明:

一、修订的必要性

1998年10月,省九届人大常委会第八次会议审议通过了《浙江省集体合同条例》(以下简称条例),并于1999年1月1日起施行。条例的施行,对于维护企业和职工劳动双方的合法权益,发展和谐劳动关系,促进社会和谐发挥了积极的作用。近年来,我省以建立健全企业工资集体协商共决机制为重点,积极推进集体协商和集体合同制度化、规范化,取得明显成效。据省总工会统计,至2009年底,全省签订企业与职工工资专项集体合同67321个,涉及企业职工541万人;签订区域性、行业性工资专项集体合同3615个,涉及企业职工188万人。但是,随着市场经济和社会的发展,集体合同的订立主体、集体合同的内容、集体合同的签订程序要求等都发生了较大变化,特别是随着工资集体协商工作的全面开展,现行条例已经不能完全适应当前形势下推进集体合同工作的需要。亟待补充、修改和完善。2000年以来,原国家劳动和社会保障部出台了多个有关集体协商、集体合同的部委规章,中华全国总工会、省委省政府也下发了关于推进集体协商、集体合同工作的文件,对集体协商和集体合同制度的一些内容进行了规范。2008年1月1日起施行的劳动合同法对集体合同的签订、履行也作了比劳动法更为明确具体的规定。为了更好地落实国家和省有关规定精神,进一步规范我省的集体协商和集体合同制度,对现行条例进行相应的修订是必要的。

二、修订的过程

2009年初,省人大常委会将修订《浙江省集体合同条例》列入2009年立法计划一类项目,内务司法委员会与省总工会成立了条例修订起草小组,经认真研究后,形成修订草案,印发到有关部门、11个设区的市人大和部分企业征求意见。同时,先后到宁波、金华、衢州等市进行调研。做了大量前期调研和修改工作。2009年10月底,为与相关立法工作相衔接,根据省人大常委会主任会议的要求,修订草案将提请2010年9月的省人大常委会会议审议。2010年8月,内务司法委员会再次将修订草案稿印发省有关部门和11个设区的市人大征求意见,并与省总工会一起到杭州、嘉兴和外省进行了调研。针对几个争议问题,邀请有关专家学者进行了专门论证。经反复修改,形成了现在的修订草案。省人大常委会法制工作委员会派员提前介入修改工作。9月9日,省人大内务司法委员会召开会议,对修订草案进行了审议。

三、需要说明的几个问题

(一)关于条例框架结构。与现行条例相比,修订草案增加和补充了集体协商、专项集体合同、区域性与行业性集体合同、法律责任等内容,因此对现行条例的框架结构作了一定的调整。修订草案参照了原国家劳动和社会保障部规章及外省近年出台的有关集体合同法规的通常分章方法,结合我省实际,分为总则,集体协商,综合性、专项集体合同,行业性、区域性集体合同,集体合同的变更、解除和终止,集体合同的审查、监督与争议处理,法律责任及附则共八章四十七条。

(二)关于适用范围。为了与劳动法、劳动合同法的适用范围相衔接,修订草案第二条规定:“本省行政区域内的企业、个体经济组织、民办非企业单位。与本单位劳动者一方就劳动关系有关事项进行集体协商,签订、履行集体合同,适用本条例。”同时,根据我省推行集体合同制度的实际情况,在附则中规定,国家机关、事业单位、社会团体和其他组织适用劳动合同法的劳动者一方与用人单位进行集体协商,签订、履行集体合同;用人单位分支机构经用人单位法定代表人同意,与本分支机构的劳动者一方进行集体协商,签订、履行集体合同,依照本条例执行(修订草案第四十六条)。

(三)关于集体协商。集体协商制度是集体合同制度的基础保证。近年来,我省在推进企业工资集体协商方面积累了一些工作经验。2008年,省委、省政府办公厅下发了《关于全面推进职工工资集体协商工作的意见》,对推进工资集体协商工作提出了明确的目标和要求。修订草案根据有关部委规章和省委省政府有关文件要求,结合我省推进集体协商工作的实践,对集体协商的启动、协商代表的产生、协商的形式、协商代表的保护等作了具体的规定(修订草案第二章)。考虑到目前使用大量派遣劳动者的单位比较多,被派遣劳动者基本权利受到侵害的情况时有发生,而集体合同中有较多的内容涉及被派遣劳动者的权利,为此修订草案规定:“被派遣劳动者占用工单位劳动者总数三分之一以上的,集体协商会议召开时应当有被派遣者代表列席会议,听取其意见和建议,保障被派遣劳动者合法权益。”(修订草案第九条第五款)

(四)关于综合性、专项集体合同。修订草案规定,集体协商双方应当就劳动关系有关事项签订综合性集体合同或者专项集体合同(修订草案第十六条)。从目前我省情况看。签订专项集体合同较多的主要有工资专项集体合同、劳动卫生专项集体合同和女职工权益保护专项集体合同,修订草案作了相应规定(修订草案第十七条、第十九条、第二十条)。

实行工资集体协商,是深化收入分配制度改革的重要手段。据调查显示,当前企业职工收入分配中存在生产一线职工工资增长缓慢、企业内部收入差距过大、工资分配不透明等问题。为了通过工资集体协商制度建立稳定的职工工资增长机制,修订草案规定,集体协商双方应当每年就职工年度工资水平、年度工资调整办法和年度工资总收入进行协商,签订工资专项集体合同。同时规定,在满足本单位利润率增长等条件的情况下,劳动者一方可以在集体协商中提出增长工资的要求,至于工资是否一定会增长,则要看协商情况确定(修订草案第十八条)。

(五)关于行业性、区域性集体合同。实践证明,针对小企业职工流动性较大、工会力量薄弱的特点,在小企业或者同行业企业比较集中的地区开展行业性、区域性集体协商,签订集体合同。对维护职工和企业双方的合法权益,构建和谐稳定的劳动关系,促进行业和区域经济的协调发展,有着重要的作用。修订草案对行业性、区域性集体合同的约束范围、合同内容、签订程序等作了具体规定(修订草案第四章)。

(六)关于集体合同的监督。加强集体合同的监督。是增强集体合同实效性的重要保证。修订草案规定,集体合同应当报送人力资源和社会保障部门,由后者按照国家和省的规定予以审查,并出具审查意见书(修订草案第三十一条至第三十四条)。修订草案进而规定了集体合同双方的内部相互监督与人力资源和社会保障、总工会等有关部门的外部监督形式,并规定了集体合同双方发生争议的处理方式(修订草案第三十五条至第四十一条)。另外,修订草案保留了现行条例有关集体合同的变更、解除和终止的程序的规定(修订草案第五章)。

(七)关于法律责任。为了保证集体合同的有效履行,推进全省依法建立集体协商和集体合同制度,修订草案规定用人单位有不按规定进行集体协商、签订集体合同等六种情形之一的,由人力资源和社会保障部门给予警告,责令其改正(修订草案第四十二条)。同时,对用人单位打击报复协商代表、政府有关部门不依法履行职责、工会工作人员在集体协商中损害协商双方权益等情形,规定了相应的法律责任(修订草案第四十三条、第四十四条、第四十五条)。

4.制度草案说明 篇四

目 录

第一部分 江西省森林公安局概况

一、部门主要职能

二、部门决算单位构成

第二部分 江西省森林公安局2015年部门决算情况说明

一、收入决算情况说明

二、支出决算情况说明

三、财政拨款支出决算情况说明

四、机关运行经费情况说明

五、“三公”经费支出决算情况说明

六、政府采购支出情况说明

七、国有资产占用情况说明

八、预算绩效管理工作开展情况说明

第三部分 江西省森林公安局2015年部门决算表

一、收入支出决算总表

二、收入决算表

三、支出决算表

四、支出决算明细表 五、一般公共预算财政拨款收入支出决算表六、一般公共预算财政拨款支出决算明细表

七、政府性基金预算财政拨款收入支出决算表

八、政府性基金预算财政拨款支出决算明细表

九、“三公”经费支出决算表

第一部分 江西省森林公安局概况

一、江西省森林公安局主要职能

森林公安是国家林业部门和公安机关的重要组成部门，是具有武装性质的兼有刑事执法和行政执法职能的专门保护森林及野生动植物资源，保护生态安全，维护林区社会治安秩序的重要力量。江西省森林公安局的主要执法职责是：（1）贯彻执行国家和我省森林、陆生野生动物资源保护以及维护林区治安的有关法律、法规、规章和政策；（2）负责指导全省森林公安机关业务工作，下达指导性文件、规划、方案、制度；（3）负责全省森林公安机关办理森林和陆生野生动物案件的指导、检查、监督；（4）负责直办、督办管辖范围内的刑事案件、治安案件和林业行政案件；（5）承担主管部门和上级森林公安机关交办的其它执法工作。

二、部门决算单位构成

森林公安局纳入本套部门决算汇编范围的单位共2个，包括江西省森林公安局本级和江西省森林公安局直属三分局一个所属二级预算单位。编制人数123人，其中：政法专项编制112人，全额补助事业编制11人；实有人数121人，其中：在职人数110人，退休人员11人。

第二部分 江西省森林公安局2015年部门决算情况说明

一、收入决算情况说明

本部门2015收入总计9728.24万元，其中上年结转和结余4494.17万元，较上年增长68.6%；本年收入合计5234.07万元，较上年下降12.4%，主要原因是：2014年增加了森林公安指挥中心建设预算经费。

本年收入的具体构成为：财政拨款收入5125.85万元，占 97.9 %；其他收入108.22万元，占2.1%。

二、支出决算情况说明

本部门2015支出总计4705.02万元，其中本年支出合计4705.02万元，较上年增长11.83%，主要原因是：森林公安指挥中心建设大楼工程款；年末结转和结余5023.22万元，较上年增长11.77%，主要原因是：

1、森林公安指挥中心建设工程款未按时完成工程进度，工程款未付；

2、年底财政追加的经费等。

本年支出的具体构成为：基本支出1719.96万元，占36.56%；项目支出2985.06万元，占63.44%。

三、财政拨款支出决算情况说明

本部门2015财政拨款支出年初预算数为4039.6万元，决算数为4621.74万元，完成年初预算的114.41%，主要原因是：2015执行工资改革财政拨款追加了人员经费。

按功能分类科目分：公共安全支出年初预算数为3957.5万元，决算数为3179.23万元，完成年初预算的80.33%；医疗与卫生支出年初预算数为62.4万元，决算数为62.4万元，完成年初

预算的100%；农林水支出年初预算数为0，决算数为1360.17万元；住房保障支出年初预算数为19.7万元，决算数为19.94万元，完成年初预算的101.22%。

按经济分类科目分：工资福利支出1014.82万元，较上年增长11.39%，主要原因是：2015执行工资改革财政拨款追加了人员经费；商品和服务支出1000.68万元，较上年下降1.6%，主要原因是：认真落实江西省党政机关厉行节约反对浪费，单位压缩经费；对个人和家庭补助支出254.89万元，较上年增长38.63%，主要原因是：2015执行工资改革财政拨款追加了人员经费；二是新进人员及职务晋升的住房补贴；其他资本性支出2351.35万元，较上年增长16.49%，主要原因是：森林公安指挥中心建设工程款。

四、机关运行经费情况说明

本部门2015机关运行经费366.96万元，较上年下降12%，主要原因是：认真落实江西省党政机关厉行节约反对浪费，单位压缩经费。其中：办公费3.69万元，印刷费3.6万元，咨询费55.82万元，手续费0.009万元，水费0.74万元，电费4.85万元，邮电费10.99万元，取暖费3.64万元，物业管理费0.031万元，差旅费23.73万元，因公出国（境）费1.8万元，维修（护）费2.46万元，会议费2.55万元，公务接待费11.87万元，专用材料费0.71万元，劳务费12.83万元，委托业务费46.94万元，工会经费10.42万元，福利费8.62万元，公务用车运行维护费

33.55万元，其他交通费6.04万元，其他商品和服务支出120.65万元，办公设备购置1.42万元。

五、“三公”经费支出决算情况说明

本部门2015“三公”经费支出年初预算数为132.24万元，决算数为103.51万元，完成预算的78.27%，决算数较上年下降1.58%，其中：

（一）因公出国（境）支出年初预算数为16万元，决算数为1.8万元，完成预算的11.25%，决算数较上年增长100%。主要原因是：2014年无出国（境）费。

（二）公务接待费支出年初预算数为29.35万元，决算数为20.18万元，完成预算的68.76%，决算数较上年下降1.22%。主要原因是：为了落实《江西省党政机关厉行节约反对浪费实施细则》，单位压缩公务接待费。

（三）公务用车购置及运行维护费支出86.89万元，其中公务用车运行维护费支出年初预算数为86.89万元，决算数为81.53万元，完成预算的93.83%，决算数较上年下降3.79%。主要原因是：为了落实《江西省党政机关厉行节约反对浪费实施细则》，单位压缩公务用车购置及运行维护费。

六、政府采购支出情况说明

本部门2015政府采购支出总额310.01万元，其中：政府采购货物支出215.02万元、政府采购服务支出94.99万元。授予中小企业合同金额310.01万元，占政府采购支出总额的100%。其中：授予小微企业合同金额310.01万元，占政府采购支出总额的100%。

七、国有有资产占用情况说明

截至2015年12月31日，本部门共有车辆33辆（含公务用车改革后封存车辆），其中，一般公务用车1辆、一般执法执勤用车32辆。单位价值200万元以上大型设备0台（套）。

八、预算绩效管理工作开展情况说明

根据财政预算管理要求，2015年。我局对“江西省森林公安指挥中心建设”项目进行了绩效评价，涉及一般公共预算支出2124.31万元，从评价情况来看，此项目立项符合部门职责和相关规定，绩效目标合理，评价指标体系较完善，评价标准较科学；项目业务管理制度较完善，业务监控有效性较好，各项业务工作有序开展；财务管理制度规范，建立了相应的财务监控措施和手段，有效防控各类财务风险；任务完成质量较高，时效性强，产出、效果完成情况较好；通过项目实施，可彻底解决江西省森林公安局长期没有独立办公用房的局面，实现全省森林公安机关信息收集传递、涉林群体性事件处置的指挥调度、通信联络和信息网络的管理控制、机要保密和森林公安档案的安全管理、以及局党委重大决策贯彻落实的督导等重要职能，达到保护森林资源、保护生态安全、维护林区治安秩序稳定的最终目的。社会效益显著，群众满意度较高。

第三部分 江西省森林公安局2015年部门决算表

5.制度草案说明 篇五

柳江区2017年财政预算执行情况

和2018年财政预算草案报告有关名词解释

一、预算报告中有关名词解释

（一）政府预算体系

预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

（二）一般公共预算

一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。

（三）政府性基金预算

政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。

（四）国有资本经营预算

国有资本经营预算是对国有资本收益做出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。

（五）社会保险基金预算

社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。

（六）收支两条线

是指政府对行政事业性收费收入、罚没收入等财政非税收入的管理方式，即有关部门取得的非税收入与

发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，支出由财政根据各单位履行职能的需要按标准核定的资金管理模式。

（七）均衡性转移支付 包括以下三个部分:客观性转移支付、绩效性转移支付和义务教育教师工资转移支付。其中客观性转移支付由政策性转移支付、主体功能区转移支付和退出转移支付组成。我区均衡性转移支付的主要目标是调节各地财力差异，推进公共服务均等化进程。

（八）县级基本财力保障资金

根据桂财预[2010]233号《关于建立和完善广西县级基本财力保障机制的意见》文件精神，县级基本财力保障机制以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标，保障县乡政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实党中央、国务院、自治区党委、自治区人民政府各项民生政策的基本财力需要。自治区根据各地县级基本财力保障状况实施奖补，具体内容包括奖励性激励、保障性补助、绩效考核奖励（此项奖励主要针对市级财政工作）三部分。

（九）国库集中收支制度

该制度将收入收缴和支出拨付由原来通过征收机关和预算单位设立多重账户分散运行的方式，改为以国库单一账户体系为基础、资金缴拨主要通过国库集中收付进行的方式，实现管理的制度化、规范化。

（十）公务卡结算制度

该制度通过在公务支出领域引入银行卡载体，建立财政部门和金融部门联动管理机制，拓宽财政动态监控信息范围，从机制上解决了现金提取后使用范围和路径难以监管的问题，在加强财政财务管理、促进公务支出透明化、防范和治理腐败等方面，都具有重要意义。

（十一）自治区直管县财政体制改革

是指根据《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发[2008]12号和《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预[2009]78号）

要求，为了进一步理顺财政分配关系，加快县域经济发展，自治区政府决定从2009年起，在全区选择部分县开展自治区直管县财政体制改革试点，柳州市的融水县为改革试点县。从2011年起，全部县级财政自治区直管。改革的主要内容是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，自治区财政与县财政直接联系，开展相关业务工作。

（十二）政府收支分类

是对政府收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。

（十三）政府性债务

政府性债务包括政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务三类。政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务，属政府债务；政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。后两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属政府或有债务。

（十四）预算执行动态监控

该制度指在国库集中支付制度改革基础上，通过动态监控系统，对国库集中支付资金相关信息进行监测、判断、核实、处理，保障财政资金安全、规范、有效，以达到纠偏、警示目的的预算执行监管工作。

（十五）公私合作（PPP）是指在提供公共产品或服务过程中，政府与私人部门建立利益共享和风险分担的合作机制。发达国家普遍将PPP作为缓解财政压力、提高公共服务效率的一次变革。在当前着力化解地方融资平台风险的背景下，推广使用PPP

模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。运用PPP可以缓解三个方面的难题，一是转变公共产品供给机制，由政府包办转为公私合作，可以缓解目前融资平台债务高的问题；二是引入市场竞争激励机制，由国有企业管理转为公私共同管理，可以推动解决公共供给效率低的问题；三是拓宽投融资领域，降低或取消民营投资进入公共领域的门槛，可以解决私人资本进入难的问题。

（十六）财政预算绩效管理

是政府绩效管理的重要组成部分, 是通过制定明确的预算支出绩效目标，建立规范的绩效评价指标体系，对绩效目标的实现程度进行评价，并把评价结果与预算编制和绩效问责紧密结合起来的工作过程，是一种以结果为导向的预算管理模式。开展财政预算绩效管理的目的就是为顺应公共财政管理体制发展需要，破除传统预算管理“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的问题，牢固树立 “用钱必问效、无效必问责、问责效为先”的绩效管理理念，进一步增强支出责任和效率意识，增强单位支出责任，提升公共服务质量，优化公共资源配置，节约公共支出成本，提高财政资金使用绩效和科学化精细化管理水平。

（十七）粮食直补

是指将通过流通环节对农民的间接补贴改为对种粮农民的直接补贴，按农业税计面积、或农业税计税常产、或粮食种植面积、或与订单粮食收购挂钩等方式把粮食风险基金补贴直接落实到种粮农户手中，实现对种粮农民利益的直接保护，调动农民的种粮积极性。

（十八）新型农村合作医疗制度

是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。筹资采取中央财政投入、地方财政投入和农民自筹相结合的办法。

(十九)“一事一议”

是指在农村税费改革这项系统工程中，取消了乡统筹和改革村提留后，原由乡统筹和村提留中开支的“农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发有关的土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目”所需资金，不再固定向农民收取，采取“一事一议”的筹集办法。

（二十）“中期财政规划”

是指在科学预判未来三年财政收支情况的基础上,合理确定财政收支政策和重大项目资金安排,逐年滚动管理,实现规划期内跨年度平衡的预算收支框架。中期财政规划涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。主要包括五部分内容:一是预测现行政策下财政收支;二是分析现行财政收支政策问题;三是制定财政收支政策改革方案;四是测算改革后财政收支情况;五是评估可能出现的财政风险。中期财政规划按照三年滚动方式编制,第一年规划用以指导和约束下一年度预算的编制和执行,后两年规划相应指引相应年度预算。改进预算管理和控制，实行中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制，是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的改革要求，是《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的重要内容，也是2015年1月1日起实施的新预算法的法定要求。

（二十一）营改增改革 营业税改征增值税（以下简称营改增），是指原来征收营业税的应税项目改为征收增值税，由原来的地方税务局负责征管改为由国家税务局负责征管，是我国“十二五”时期一项重要的结构性减税政策。营改增2012年1月1日率先在上海市进行试点。7月25日，国务院决定将营改增试点范围扩大到包括安徽在内的8个省市。2013年4月10日国务院决定进一步将试点范围扩大至全国，并将广播影视作品的制作、播映、发行业纳入试点。2013年6月13日，自治区人民政府下发了《广西壮族自治区营业税改征增值税试点工作方案》，规定自2013年8月1日起在全区交通运输业和部分现代服务业开展营改增试点。自2016年5月1日起，国务院决定在全国范围内全面推开营业税改征增值税试点，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人，纳入试点范围，由缴纳营业税改为缴纳增值税。

二、预算报告中常用科目的说明

（一）收入类常用科目的说明

1．税收收入

指按照《中华人民共和国税法》规定征收的各类税收收入。主要包括：增值税、消费税、营业税、企业所得税、企业所得税退税、个人所得税、资源税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用和牌照税、船舶吨税、车辆购置税、关税、耕地占用税、契税、其他税收收入。

2．非税收入

指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。主要包括：政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、捐赠收入、政府住房基金收入、其他收入。

3．转移性收入

反映政府的转移支付以及不同性质资金之间的调拨收入。主要包括：返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入、政府性基金转移收入、上年结余收入、调入资金、债券转贷收入等。

（二）支出类常用科目的说明

1．一般公共服务

反映政府提供一般公共服务的支出。主要包括：人大事务、政协事务、政府办公厅（室）及相关机构事务、发展与改革事务、统计信息事务、财政事务、税收事务、审计事务、海关事务、人力资源事务、纪检监察事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、质量技术监督与检验检疫事务、民族事务、宗教事务、港澳台侨事务等。

2．公共安全

反映政府维护社会公共安全方面的支出。主要包括：武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法、监狱、强制隔离戒毒、国家保密等。

3．教育

反映政府教育支出情况。主要包括：教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育、进修及培训、教育费附加安排的支出等。

4．科学技术

反映用于科学技术方面的支出。主要包括：科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作等。

5．文化体育与传媒

反映政府在文化、文物、体育、广播影视、新闻出版等方面的支出。主要包括：文化、文物、体育、新闻出版广播影视等。

6．社会保障和就业 反映政府在社会保障与就业方面的支出。主要包括：人力资源和社会保障管理事务、民政管理事务、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、企业改革补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、自然灾害生活救助、红十字事业、最低生活保障、临时救助、特困人员供养等。

7．医疗卫生与计划生育

反映政府医疗卫生与计划生育管理方面的支出。主要包括：医疗卫生与计划生育管理事务、公立医院、基层医疗卫生机构、公共卫生、中医药、计划生育事务、食

品和药品监督管理事务等。

8、节能环保

反映政府环境保护支出。主要包括：环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草等。

9．城乡社区 反映政府城乡社区事务支出。主要包括：城乡社区管理事务、城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施、城乡社区环境卫生、建设市场管理与监督、政府住房基金及对应专项债务收入安排的支出、国有土地使用权出让收入及对应专项债务收入安排的支出、城市公用事业附加及对应专项债务收入安排的支出等。

10．农林水

反映政府农林水事务支出。主要包括：农业、林业、水利、南水北调、扶贫、农业综合开发等。

11.交通运输

反映政府交通运输和邮政业方面的支出。包括公路水路运输支出、铁路运输支出、民用航空运输支出和邮政业支出等。

12.资源勘探信息等

反映政府对资源勘探信息等事务支出。具体包括：资源勘探业开发、制造业、建筑业、工业和信息产业监管、安全生产监督、国有资产监管、支持中小企业发展和管理支出等。

13.商业服务业等

反映政府对商业服务业等事务的支出。具体包括：商业流通事务、旅游业管理与服务支出、涉外发展事务支出等。

14、金融

反映金融方面的支出。具体包括金融部门行政支出、金融部门监管支出等。

15、国土海洋气象等

反映政府用于国土资源、海洋、测绘、地震、气象等公益服务事业方面的支出。具体包括：国土资源事

务、海洋管理事务、测绘事务等。

16、住房保障

反映政府用于住房方面的支出。具体包括保障性安居工程支出、住房改革支出、城乡社区住宅支出等。

17、粮油物资储备

反映政府用于粮油物资储备方面的支出。具体包括粮油事务、物资事务、能源储备、粮油储备等。

18、债务付息

反映用于归还债务利息所发生的支出。具体包括中央政府国内债务付息支出、地方政府一般债务付息支出等。

19、债务发行费用支出

反映用于债务发行兑付费用的支出。具体包括中央政府国内债务发行费用支出、地方政府一般债务发行费用支出等。

三、预算报告中有关指标口径说明

（一）财政总收入

全区财政总收入 包括：全区一般公共预算收入、转移性收入。

（二）全区组织的财政收入

全区组织的财政收入是指由全区各级财政、国税、地税部门组织征收的各项财政收入。包括按照现行财政体制规定属于我区地方财政的收入和属于中央、自治区财政的收入。

全区组织的财政收入=全区一般公共预算收入+全区上划中央“两税”收入+全区上划中央所得税收入+全区上划自治区“四税”收入

（三）一般公共预算收入

一般公共预算收入 是指按照现行分税制财政体制规定，全区各级财政、国税、地税部门组织征收的财政收入中属于我区可自主支配的财政收入。

（四）上级补助收入

上级补助收入 主要包括：增值税和消费税税收返还收入(即

两税返还)、所得税基数返还收入、成品油价格和税费改革税收返还收入、体制补助收入、均衡性转移支付补助收入、民族地区转移支付补助收入、调整工资转移支付补助收入、艰苦边远地区津贴补助收入、农村税费改革补助收入、县级基本财力保障资金、结算补助收入、其他财力性转移支付收入、专项补助收入等。

（五）财政总支出

全区财政总支出

包括：全区一般公共预算支出、转移性支出。

（六）一般公共预算支出和转移性支出

一般公共预算支出 主要包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、节能环保、城乡社区、农林水、交通运输、商业服务业等、资源勘探信息等、国土海洋气象等、住房保障、粮油物资储备、其他支出等。

转移性支出

主要包括：上解支出、调出资金、债务还本支出、年终结余等。

（七）财政支出年初预算

财政支出年初预算 是指年初各级人大通过的预算数。

（八）财政支出年度预算

6.制度草案说明 篇六

《化妆品卫生监督条例》（修订）为2013年、2014年、2015年国务院立法工作计划项目。国家食品药品监督管理总局（以下简称总局）认真研究，深入论证，广泛调研，反复修改，完成了《化妆品监督管理条例（修订草案送审稿）》（以下简称送审稿）起草工作。现就有关情况说明如下：

一、修订的必要性

化妆品是指以涂擦、喷洒或者其他类似方法，施用于人体表面（皮肤、毛发、指甲、口唇等）、牙齿和口腔黏膜，以清洁、保护、美化、修饰以及保持其处于良好状态为目的的产品。

化妆品的特点是：多用于体表，作用缓和，人体吸收少，对人体造成严重危害的可能性小，但使用对象多为健康人群，目的是美化仪表，与用于治病救人的药品和医疗器械“风险与效益比”的理念不同，对产品的安全性要求高，风险零容忍。化妆品属于快速消费品，产品季节性、时尚性强，品种多、批量小、销售周期快，根据市场需求配方和标签调整较为频繁。目前，全国有化妆品生产企业约4000家，中小型企业约占90%，但市场份额不到20%。这些特点决定了既要严把化妆品安全关，减少安全风险，又要管好管活，给企业创新发展留下空间。

现行《化妆品卫生监督条例》（以下简称《条例》）于1989

年发布，1990年实施。25年来，《条例》在规范化妆品生产经营行为、加强化妆品监管方面发挥了积极作用。但随着经济社会和化妆品产业的快速发展，化妆品消费需求迅速增长，新原料、新技术层出不穷，现行《条例》已不能适应需要，主要问题表现在：

一是立法理念不适应形势发展需要。现行《条例》重事前审批和政府监管，未能充分发挥市场机制作用，与党中央国务院的新要求不适应，与产业提升需求不一致，也与国际趋势不协调。化妆品作为时尚产品，除卫生和理化指标外，其正常使用性能、实际功效等均与消费者密切相关；随着科学技术的发展，包括纳米材料在内的新原料的使用对人体健康可能产生的影响也需进一步评估，传统的“卫生监督”的理念也已不能满足保障消费者健康的需要。

二是管理手段难以满足实际需求。现行《条例》中规定的监管手段相对匮乏，法律责任比较粗放，对违法行为的打击力度较弱，没有建立以企业为主体，以产品原料和功效宣称管理、生产过程的生产质量管理规范（GMP）要求、经营过程的可追溯性为核心的风险管理制度，缺乏行业自律要求和社会参与渠道，难以适应规范化妆品生产经营秩序的实际需要。

三是监管体制滞后于改革实际。2008年和2013年两次政府机构改革，国务院分别将卫生行政部门的化妆品卫生监督职能和质量监督部门的化妆品生产行政许可、强制检验职能划转到食品

药品监管部门，由食品药品监管部门对化妆品质量、卫生实施统一监管。现行《条例》规定由卫生行政部门对化妆品进行卫生监督的管理体制早已与实际不一致。

二、修订的总体思路

《条例》修订贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，落实转变政府职能要求，以问题为导向，以风险管理为基础，以创新为动力，从国情出发，立足化妆品特点和行业实际，借鉴国际经验，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立科学、高效的化妆品监督管理体系。

《条例》修订的总体思路，一是简政放权，适当减少事先许可，加强事中事后监管；二是分类管理，根据风险程度，科学设计原料、产品和企业分类管理制度；三是完善制度，强化企业主体责任；四是倡导社会共治，充分发挥各个部门和社会各界作用。

三、修订的主要内容

送审稿共7章79条，包括总则、原料与产品、生产经营、标签与广告、监督管理、法律责任和附则。送审稿落实政府职能转变要求，对于现行的新原料审批、国产特殊用途化妆品审批、首次进口化妆品（包括特殊用途和非特殊用途化妆品）审批、化妆品生产企业卫生许可、化妆品生产许可5项行政许可，取消其中的进口非特殊用途化妆品审批，将生产企业卫生许可和生产许可合二为一，缩小新原料和特殊用途化妆品两项行政许可的范围，并按照化妆品研制、生产、经营、上市后管理全生命周期设

计了全过程、全要素的管理制度。主要内容包括：

（一）目录管理与审批备案相结合的原料管理制度。1.原料实行目录管理。参考国际经验，对化妆品原料实行目录管理，由总局分别制定化妆品禁用原料目录、限用原料目录和准用原料目录（第八条）。

2.新原料实行审批与备案管理相结合。现行《条例》规定所有新原料均应当经过批准后方可使用。送审稿根据风险程度不同，对防腐剂、防晒剂、着色剂、染发剂、美白剂等高风险原料实行审批管理，其他新原料报总局备案即可。同时，明确企业要按照要求定期报告新原料使用及安全状况（第九条、第十条）。

（二）以安全性评价和功效宣称为核心的产品分类管理制度。

1.根据产品安全风险调整普通化妆品和特殊化妆品的名称与范围。考虑到原来的“特殊用途化妆品”“非特殊用途化妆品”名称与按照产品风险分类管理不完全吻合，将其分别修改为“特殊化妆品”和“普通化妆品”。在延续特殊化妆品注册、普通化妆品备案管理的同时，将特殊化妆品由原来的9类减为染发、烫发、美白、防晒以及总局认为其他需要特殊管理的化妆品，育发、脱毛、美乳、健美、除臭等其他5类特殊化妆品，将根据监管需要，予以取消或者转为药品或普通化妆品管理。送审稿规定总局可以根据风险评估情况，对特殊化妆品的范围进行动态调整（第十一条）。

2.增设安全评估要求。借鉴欧盟做法，强化产品上市前的安全评估，规定申请人、备案人应当开展化妆品安全评估（第十八条）；化妆品注册和备案时必须提交产品安全评估资料（第十三条、第十七条）。

3.规范功效宣称管理。出于营销的需要，化妆品通常都进行功效宣称，但现行《条例》缺乏相关管理规定。由于化妆品功效宣称与保护消费者权益关系密切，美国、欧盟、日本等发达国家和地区都对此进行严格规范。参考国际经验，送审稿规定，化妆品的功效宣称应当有充分的科学依据，企业对功效宣称负责，并应当将有关文献资料、研究数据或者功效验证材料在指定网站公开，接受社会监督（第四十四条）。

（三）以生产者为主体的质量安全责任制度。

目前，化妆品注册管理实行注册证持有人与实际生产者可以分离的制度，产品注册证上注明“生产企业”和“实际生产企业”，“生产企业”是注册证持有人，可以没有生产许可证，“实际生产企业”是产品加工地，须为持有生产许可证的企业。送审稿对此予以确认，并在此基础上对国产化妆品的注册人和备案人不再作资格限定，放宽至自然人和研究机构，并规定产品注册证可以转让（第十六条、第十九条）。同时，明确化妆品生产者以自己的名义将产品投放市场，对产品质量安全承担主体责任（第二十二条），规定生产者在生产行为和质量安全管理（第三十二条）、不良反应监测（第五十三条）、缺陷产品召回（第三十八条）等

方面的义务。生产者可以自己取得化妆品生产许可证生产化妆品，也可以委托具有化妆品生产许可证的企业生产化妆品（第二十三条）；生产行为违法或者生产的产品不符合法规要求的，对委托方和受托方均按规定予以处罚（第六十五条）。向我国出口化妆品的境外企业应当由其在我国的代表机构或者指定我国境内的企业法人作为代理人，依法承担相应的化妆品质量安全责任（第十九条）。

（四）以事中事后管理为主的生产经营管理制度。1.以生产许可证和GMP为抓手加强生产管理。一是落实总局“三定”规定，将原质量监督部门发放的化妆品生产许可证与原食品药品监管部门发放的化妆品生产企业卫生许可证整合为化妆品生产许可证（第二十三条）。二是确定化妆品生产质量管理规范的法律地位，替代原卫生部制定的《化妆品生产企业卫生规范》（第二十六条）。GMP的具体内容与卫生规范基本一致，但将重点提高企业管理、过程控制等“软件”要求。三是强化生产环节相关责任人的责任，明确要求生产企业指定质量安全负责人负责产品质量安全管理和产品出厂放行工作（第二十九条）。四是严格企业自我管理义务，要求建立GMP执行情况年度自查报告制度，生产条件不再符合GMP要求的，应当立即采取整改措施（第三十一条）。

2.以可追溯为重点加强经营管理。规定经营者的进货查验、索证索票、妥善贮存运输等义务，保证监管链条完整和产品可追

溯，对集中交易市场开办者、网络交易第三方平台提供者提出具体要求（第三十四条至第三十七条），并将经营服务中使用化妆品或者为消费者提供化妆品的美容美发机构、宾馆等纳入经营者进行管理（第三十三条），形成监管全覆盖。

3.以风险评估为依托完善上市后管理。完善不良反应监测制度（第五十三条、第五十四条），建立不符合要求产品不予延续注册（第十六条）等产品退出机制，增设缺陷产品召回、质量安全事故应急处置等风险控制措施（第三十八条、第三十九条、第五十五条）。

（五）以强化检查抽验为主、多种措施并举构建完备的监督管理制度。

一是强化监督检查职权，规范监督检查措施、要求和结果处理（第四十六条至第四十八条），明确对境外生产企业的现场检查职权（第五十六条）。二是完善监督抽检制度（第四十九条至第五十二条）。三是加强信息公开和信用监管（第五十七条）。四是加强社会共治，发挥行业协会自律、社会共同监督、有奖举报和专家咨询制度作用，提高监管实效（第六条、第七条、第五十八条、第五十九条）。

（六）权威性和可操作性并重的法律责任制度。

一是加大对生产经营者违法行为的处罚力度，对构成犯罪的行为，依法追究刑事责任，同时给予行政处罚（第六十条）；将罚款基数由违法所得调整为货值金额，并规定了最低罚款额度。

二是法律责任设置全面涵盖各种违法情形，规范执法自由裁量权。三是丰富处罚种类，设置了对违法生产经营者、检验机构以及相关责任人员的资质处罚。四是完善处罚制度，生产企业有违法行为的，除对企业进行处罚外，对企业负责人、质量安全负责人、安全评估人员等负有责任的自然人可以处以罚款（第六十二条至第六十四条、第六十六条），对委托生产的违法行为实行委托方、受托方双罚（第六十五条），对经营者在化妆品质量安全管理中未违反条例规定的，设置了免责条款（第七十条）。

四、几个重点说明的问题

（一）关于化妆品定义中是否包含口腔护理用品。职能调整前，质检总局将牙膏作为化妆品纳入工业产品生产许可证和进出口检验管理。牙膏等口腔护理用品的主要使用目的是清洁和美化，符合化妆品的定义，美国、欧盟、日本等国家和地区均将口腔护理用品纳入化妆品管理。为保持工作衔接，并参考国际惯例，《条例》修订时明确化妆品定义包含口腔护理用品。征求意见过程中，部分行业组织以及相关生产企业对此提出了反对意见，理由：一是口腔护理用品的相关标准和行业管理规范都比较成熟，近年来一直发展良好；二是目前国家对口腔护理用品并不实行注册或者备案管理，产品只要符合相关规定就可以自由进入市场；三是牙膏等产品一直允许宣称防龋、抑菌等医疗术语，原卫生部还颁布了一系列牙膏功效评价标准，许多国产牙膏配方中含有中草药。这些方面均与化妆品的管理方式不完全一致。

送审稿明确将口腔护理用品纳入化妆品范畴（第三条）。但考虑到牙膏等产品的特点，在对其功效宣称予以规范的同时，还应保留适度的灵活性。这将在后续的具体政策制定中予以体现。

（二）关于标签管理。

修订过程中有意见提出，应当禁止进口产品以加贴方式标注中文标签。主要理由：一是不法经营者通过加贴、修改等方式非法更改产品保质期等现象比较突出；二是国内外对化妆品标签要求不完全一样，可能出现外文标注内容与中文标注内容不一致（如我国规定防晒指数最高标注为30，但在有些国家和地区允许标注为50；部分进口产品原包装上含有“医”“药”等我国法规禁止标注的内容），易误导消费者，有的还存在一定安全隐患。对此，外资企业反映比较强烈，认为是设置贸易壁垒，增加了企业负担。

7.制度草案说明 篇七

“制作录音制品的法定许可”源于20世纪初, 目的是防止唱片公司对音乐的垄断[2]。那时, 大唱片公司往往要求词曲作者与之签订独家许可协议, 以获得独家录制权。在当时的技术条件下, 唱片很难被复制, 唱片出租市场也尚未形成, 购买唱片是公众得以欣赏音乐作品的主要渠道。因此, 获得独家授权的大唱片公司可能借助市场垄断地位提高唱片价格, 获得高额利润。为使唱片公司之间形成合理竞争, 使唱片价格维持在较合理水平, 美国等国家规定, 只要音乐作品已经被合法制作为录音制品, 其他唱片公司就可以不经著作权人许可, 将其音乐作品录制在唱片上销售, 但需支付法定报酬[3]。“制作录音制品的法定许可”由此诞生。

《伯尔尼公约》 (1) 第13条第1款规定:“对于已授权录制其作品的音乐及曲词作品的作者, 本联盟各成员国可自行对其再度授权录制的专有权予以保留或附加条件;但这仅适用于保留或附加条件的该国, 同时在任何情况下均不得损害作者获得合理报酬的权利……”可见, 《公约》并不要求成员国必须规定该项法定许可, 而是允许其对音乐著作权人的“机械复制权”“自行规定保留和行使的条件”[4]。当前主要有两种立法模式:法定许可和强制许可[5]。前者以美德为代表, 后者以日本和我国台湾地区为代表。

需要指出的是, 这些国家和地区之所以在唱片产业适用该项制度, 与其唱片产业的发展和唱片公司对唱片市场的垄断是密不可分的。同时, 他们对适用期限也做了限制, 如日本《著作权法》 (2) 第69条规定, “商业录音制品已经在本国进行了第一次销售, 并且自第一次销售之日起已满三年的……可以……向著作权人支付……补偿金以获得强制许可而进行录音。”日本《著作权法》还把作者永久性停止作品传播的意愿作为排除强制许可的例外情形[6]。再如:我国台湾地区1998年修改的著作权法规定:“录有音乐著作的销售用录音著作发行满六个月……经主管机关许可强制授权, 并给付使用报酬, 得利用该音乐著作另行录制。”[7]以上期限都长于我国修改草案中“3个月”的期限, 这无疑更利于唱片公司收回投资, 促进唱片产业的发展, 对鼓励音乐作品创作和促进文化传播也产生巨大的推动作用。再者, 这些国家和地区都对盗版进行了强有力的打击和限制, 很大程度上保障了唱片公司经济利益的实现, 也为形成市场垄断提供了可能。

二、制作录音制品的法定许可的理论基础

由上文可知, 法定许可制度实质上是对著作权人权利的限制, 它的产生有特定的背景和深厚的理论基础。

1.基于公共利益的考量。法定许可在产生之初, 就以维护公共利益为使命, 制作录音制品的法定许可也不例外。如上所述, 20世纪初, 受当时技术条件的限制, 唱片难以复制, 唱片公司为了获取高额利润, 利用其垄断地位哄抬唱片价格, 严重损害了市场经济竞争秩序和消费者权益, 为了维护市场自由竞争秩序、促进文化传播、维护公众利益, 各国逐渐通过立法对唱片公司加以限制, 制作录音制品的法定许可制度应运而生。

2.利益平衡:对公民的基本权利和自由的考量。基于著作权的普遍性、目的性, 对其的限制不可或缺, 因为著作权人的权利与社会公众的权利总是置于天平的两端, 对任何一端保护过度, 就会造成对另一方的保护不力甚至使其受到不合理的损害, 从而导致利益平衡的倾斜。因此, 必须对著作权人的权利加以限制, 以确保公民信息接触权、言论自由和文化教育权的实现。制作录音制品的法定许可就是为公众的基本人权和自由而让步的产物。

除制作录音制品的法定许可外, 我国著作权法领域的法定许可还有: (1) 编写出版教科书; (2) 报刊转载; (5) 播放作品和录音制品; (6) 制作课件; (5) 向农村地区提供作品的法定许可。这都是著作权人为公共利益而做的让步, 其中暗含这样一层理念:原则上作者的著作权利是予以尊重和保护的, 只有与公共利益冲突时, 才要求其让步, 而且这种让步是有限度的, 并受到严格的限制, 如除了 (3) 和 (4) 外, 其他各项都可以经作者声明保留排除法定许可的适用。但目前而言, 公众利益是否真正因录制者的市场控制受到损害?

三、当前我国是否适宜引入“制作录音制品的法定许可”

(一) “制作录音制品的法定许可”的相关法律规定及其简析

《著作权法》第40条第3款规定:“录音制作者使用他人已经合法录制为录音制品的音乐作品制作录音制品, 可以不经著作权人许可, 但应当按照规定支付报酬;著作权人声明不许使用的不得使用。”这实质上是一种“准法定许可”, 因为一旦权利人声明“不许使用”, 就可以排除其他录音制作者为制作录音制品而使用该音乐作品, 首次制作者也就有充足的时间收回投资。

而新《著作权法修改草案》第46条规定:“录音制品首次出版3个月后, 其他录音制作者可以依照本法第48条规定的条件, 不经著作权人许可, 使用其音乐作品制作录音制品。”该条删除了著作权人的声明保留权, 将制作录音制品的法定许可转变为“严格意义上的法定许可”, 著作权人仅在录音制品首次出版后三个月期满之前有权禁止其他唱片公司使用其作品录制录音制品, 3个月后, 其他唱片公司就可以付费自行使用, 著作权人只有获酬权, 而无权禁止其使用, 这不仅是著作权人权利的进一步限缩, 更是对首次录制者市场控制权的限制, 即首次录制者只有3个月的唱片市场控制权, 必须在这3个月内收回投资。市场控制权受到冲击, 巨额投资无法收回, 唱片公司投资唱片产业的积极性受到严重打击, 唱片业不景气, 音乐市场就会萎缩, 这反过来又制约了音乐作品的创作, 最终不利于经济发展和文化传播, 著作权法“鼓励作品创作和传播、促进文化发展与繁荣”的宗旨就难以实现。

(二) 引入“制作录音制品的法定许可”制度的适当性

综上可知, 外国将法定许可扩展到录音制品的制作, 前提是唱片公司对唱片市场形成了垄断, 并利用垄断地位抬高唱片价格, 以获取高额利润, 造成扰乱市场自由竞争秩序、损害消费者权益和公众权利的不利后果, 最终阻碍了经济发展和文化传播。

根据我国现行《著作权法》第42条, 录制者有四项权利:复制权、发行权、出租权和信息网络传播权。但实践中, 随着信息网络的发展, 人们可以通过网络获得想要的音乐作品, 出租权已名存实亡, 甚至可以说出租市场从未形成过;以有形载体为基础的复制权和发行权也随之弱化, 加之盗版猖獗, 这两项权利的实现就更加艰难;录制者虽可通过信息网络传播权弥补信息网络发展造成的损失, 但往往又收效甚微。因此, 笔者认为, 录制者的权利已逐渐萎缩, 他们在整个音乐产业中处于弱势, 急需加强保护, 而非限制。其次, 网络传播的广泛性和迅捷性已经保障了公众相关权利的实现, 唱片已不再是获取音乐作品的唯一渠道, 唱片承载的文化传播功能也逐渐被网络所代替, 因此, 当前唱片公司的市场地位根本不会影响到公众权利和文化传播。在这种情况下要求作者让渡权利, 欠缺合理性。

另一方面, 一张专辑从取得授权到录制, 再到后期的宣传、发行, 都需要巨资, 由于网络发展和盗版冲击, 唱片销量锐减, 为收回投资, 唱片公司必然会把投资额平摊到销量不多的唱片上, 这也是唱片价格一直居高不下的原因之一。收回成本尚且困难, 倘若再任意提高唱片价格, 无疑会丧失更多的消费者, 从而加大资本回收的难度, 因此, 唱片公司在定价时也要权衡利弊, 不可能漫天要价。相反, 为扩大销量, 缩短资本回收周期, 他们很可能会尽量压低唱片价格。但这并不是否认唱片公司会在成本之外获取利润。由此, 唱片公司垄断音乐市场尚且不能, 何谈扰乱市场秩序?此外, 受上述因素影响, 拥有独家录制权的唱片公司的投资尚难收回, 其他唱片公司再度投资同一唱片的几率就很小, 那么, 草案第46条设置这一法定许可的实际意义何在?

综上所述, 我国目前并未形成录制者对市场的垄断, 随着信息网络的发展, 更不会出现录制者利用市场垄断地位获取高额利润、阻碍文化传播进而损害公共利益的情况。因此, 我国尚不具备实行该项法定许可的背景和条件, 不适宜将其纳入现行立法。

结语

尽管“制作录音制品的法定许可”制度对防止垄断、保护消费者权益具有重要意义, 但当前在我国应缓行。虽然现行“准法定许可”受但书部分的影响, 尚不能充分发挥其应有的作用, 在一定时间和范围内可能会形成市场垄断, 但就当前局势来看, 出现这种情况的概率很低, 即便出现, 完全可以通过反垄断法或实施强制许可解决, 忽视本国国情冒然引入该制度绝非最佳途径。在借鉴和引入外国法时, 要以本国国情尤其是经济发展水平为准, 不应盲目追求与国际立法的对接。

参考文献

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[3]王迁.高等学校知识产权专业核心教材著作权法学[M].北京:北京大学出版社, 2007.

[4]王迁.论“制作录音制品法定许可”及在我国《著作权法》中的重构[J].东方法学, 2011, (6) .

[5]郑成思.知识产权法教程[M].北京:法律出版社, 1993:111.

[6]孙秋宁.论音乐作品的法定许可录音——以新著作权法第39条第三款为中心[J].北大法律评论, 2002, (5) :192—208.

8.制度草案说明 篇八

1、我国国家安全审查制度的初步形成。2006年，发改委的《利用外资“十一五”规划》标志着外资并购领域产生了国家安全审查的意识。2007年《反垄断法》第31条首次以法律的形式提出了国家安全审查的要求，但是此法条只涉及了经营者集中；并且只有原则性规定，缺乏具体的操作过程。2011年《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》和《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》①是规制外国投资者并购境内企业的两个部门规章。其中详细的规定了并购安全审查的范围、并购安全审查内容、工作机制和审查程序。这在一定程度上代表了我国国家安全审查制度的初步形成。

但是从中不难发现我国国家安全审查制度的不足。首先，我国没有一部详细规定外国投资国家安全审查的相关法律规范的基本法；其次，相关规定的立法层次低，缺乏权威性，并存在着法律规范相互冲突的情况。

2、外国投资法草案中关于国家安全审查的规定

（1）审查主体。外国投资法草案建立了联席会议制度，规定国务院建立外国投资国家安全审查部际联席会议（简称联席会议）承担外国投资国家安全审查的职责。国务院发展改革部门（发改委）和国务院外国投资主管部门（商务部）共同担任联席会议的召集单位，会同外国投资所涉及的相关部门具体实施外国投资国家安全审查。

（2）审查因素。草案第五十七条规定对外国投资进行国家安全审查应当考虑的因素包括：国防需要的产品生产能力、服务提供能力、相关设施设备、技术领先地位、信息和网络安全、关键技术开发、关键资源需求、关键基础设施、外国政府控制以及对国家经济稳定运行、社会公共利益、公共秩序和受进出口管制的两用物项和技术扩散的影响等；

（3）审查程序。第一步是预约商谈，外国投资者在提出安审申请之前可就有关程序性问题提出预约商谈的请求，提前沟通有关情况。第二步是一般性审查阶段，联席会议对依申请或依职权启动的安审进行一般性审查。经过一般性审查后，如联席会议认为外国投资不危害国家安全的，应形成审查意见；认为外国投资可能存在危害国家安全风险的，进入第三步：特别审查。特别审查的书面审查意见由国务院作出决定。

（4）审查决定。审查决定分为通过，附条件通过以及不予通过。其中，值得注意的是附加限制性条件予以通过。申请人可在审查决定作出前向国务院外国投资主管部门提出对有关外国投资附加限制性条件的建议。联席会议应对该建议的有效性和可行性进行评估。联席会议可根据评估结果与有关当事人议定附加限制性条件，包括对投资进行必要的调整，以消除对国家安全可能产生的危害。

二、我国与美国国家安全审查制度之对比分析

美国的国家安全审查制度从审查主体、审查标准到审查程序上都有严密的体系结构，其在实践中也有充分的可操作性，是我们构建国家安全审查制度在结合本国实践的基础上可以充分考虑和借鉴的内容。下面主要从这三个方面予以比较。

1、审查主体。美国国家安全审查的主体是美国的外国投资委员会（CFIUS）。其审查的牵头部门不是确定的，由财政部门在安全审查开始之前根据个案的情况来指定一个或几个CFIUS成员部门作为此项国家安全审查的牵头部门，利用其自身的专业性代表CFIUS负责整个案件安全审查的全过程。同时，CFIUS设立了秘书处作为常设机构来协调日常工作，这一常设机构的设置成为了美国外国投资委员会工作得以有序开展以及良好运作的重要保障。我国外资法草案规定牵头单位是商务部和发改委，在个案中会同外国投资所涉及的相关部门具体实施外国投资国家安全审查。而与之不同的是没有固定的常设部门来主持日常的协调工作，其依靠的是部委之间的沟通与合作。

2、审查标准。经过立法的修改，目前美国涉及国家安全的考量因素包括满足国防需要的国内生产力、外国公民的控制力、恐怖主义或者武器扩散因素、技术领先地位、关键基础设施、关键技术、外国政府控制、长远需要的资源以及总统或外国投资委员会认为与调查有关的其他因素。通过对比可以看出，我国外资法草案的规定与美国列举式的规定是相似的。两者都没有对“国家安全”固定一个正面且明确的定义，而是通过列举的方式作出了模糊的界定。

3、审查程序。第一，事前磋商程序。美国外资并购国家安全审查制度中有着明确的事前磋商机制， 但不是必经程序。第二，当事人申报或机构通报。美国外国投资委员会对审查程序的启动有当事人申报和机构通报两种形式。第三，审查。外资并购国家安全的初审阶段为30天，在这个初审过程中，各相关部门会在充分了解并购交易当事人的相关情况以及并购发生后该企业的未来发展走向来综合提出初审的意见和建议。第四，调查。在45天的调查期间，CFIUS对并购行为危害国家安全的可能性进行充分的调查审查，如果在这一调查阶段，能与并购者达成遵守美国有关国家安全的有关规定，那么审查也就此结束，但是如果在调查结束，与并购者仍然不能就并购行为遵守国家安全达成协议，那么程序就会进入第五的总统决定阶段。②

我国的大致程序与美国的程序是相仿的，但是美国的审查程序的规定要更加具体而细致，是一套发展成熟的机制。

三、完善我国外商投资国家安全审查制度的建议

对比美国的外资并购国家安全审查制度，可以看出我国此次外资法草案中的国家安全审查制度与之有很多类似的规定。但同时也显现了许多不足。

1、联席会议的制度。联席会议的制度与美国CFIUS机构其本质上是一致的，但是就我国的行政制度来说，如何更好的协调部委之间的关系是以后开展工作的难题。哪些部门是否相关，而这些相关的部门能在多大程度上参与到审查之中？这些结果都是不明确的。笔者认为，立法上应当进一步对此作出规定。充分发挥牵头部门的作用，与其他相关部门之间协调合作，避免各部门之间的推诿，合理有效的运用其优势资源。

2、审查范围的科学界定。我国外资法草案在审查范围上借鉴了美国列举式的方法。这种列举的方式尤其存在的必要性和积极性。对于国家安全涵义的不断扩大，模糊的界定更具有灵活性，有利于更好的维护国家利益。但是，我国的十一种分类之间存在明显的交叉重叠，其科学性有待研究。

3、审查程序。草案中规定的预约商谈程序仅仅只能程序性问题进行商谈，但这种程序性的商谈显然不足以发挥出美国的事前磋商程序的优势作用。笔者建议扩大预约商谈的范围，将实体性的商谈纳入进去，此举在一定程度上有助于提高国家安全审查的效率。其次，我国的一般性程序与特别程序的决定均由联席会议在自由裁量权的基础上作出。所以笔者建议应当通过后续的立法，比如《实施细则》对审查的条件予以规定。

4、构建监督机制。草案中赋予了联席会议一系列的权力，而无任何对权力进行监督的内容，这在一定程度上会导致联席会议对自身审查权力的滥用。笔者认为可以建立由联系会议就国家安全审查情况向监督机关报告的机制，而最合适的监督机关就是国务院以及全国人民代表大会常委会。

5、完善法律救济程序。部际联席会议对国家安全审查所作出的审查行为是一项具体行政行为， 但是草案规定：对于国家安全审查决定，不得提起行政复议和行政诉讼。这是出于国家安全的特殊性的考量而产生的结果。但是，有权利即应有相应的救济，应当在综合考虑的前提下应当赋予当事人一次行政复议的权利，由国务院来作为复议机关，对其部委作出的具体行政行为进行审查。这既是与行政法相符合的做法，又构建了一定的平衡机制，有利于我国企业走出国门，在其他国家获得相应的保障。（作者单位：湘潭大学）

注解：

①杨长湧.美国外国投资国家安全审查制度的启示及我国的应对策略[J]宏观经济研究.2014（12）：38.

9.制度草案说明 篇九

明（精编收藏）

目次

一、制定监察法的重要意义

（一）制定监察法是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大举措

（二）制定监察法是坚持和加强党对反腐败工作的领导，构建集中统一、权威高效的国家监察体系的必然要求

（三）制定监察法是总结党的十八大以来反腐败实践经验，为新形势下反腐败斗争提供坚强法治保障的现实需要

（四）制定监察法是坚持党内监督与国家监察有机统一，坚持走中国特色监察道路的创制之举

（五）制定监察法是加强宪法实施，丰富和发展人民代表大会制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措

二、监察法草案起草过程、指导思想和基本思路

三、监察法草案的主要内容

（一）明确监察工作的指导思想和领导体制

（二）明确监察工作的原则和方针

（三）明确监察委员会的产生和职责

（四）实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖

（五）赋予监察机关必要的权限

（六）严格规范监察程序

（七）加强对监察机关和监察人员的监督制定监察法的重要意义

（一）制定监察法是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大举措

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。改革的目标是，整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

深化国家监察体制改革是组织创新、制度创新，必须打破体制机制障碍，建立崭新的国家监察机构。制定监察法是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节。

党中央对国家监察立法工作高度重视，总书记在党的十八届六中全会和十八届中央纪委五次、六次、七次全会上均对此提出明确要求。中央政治局、中央政治局常务委员会和中央全面深化改革领导小组多次专题研究深化国家监察体制改革、国家监察相关立法问题，确定了制定监察法的指导思想、基本原则和主要内容，明确了国家监察立法工作的方向和时间表、路线图。

党的十九大明确提出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。” 监察法是反腐败国家立法，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。制定监察法，贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志，对于创新和完善国家监察制度，实现立法与改革相衔接，以法治思维和法治方式开展反腐败工作，意义重大、影响深远。

（二）制定监察法是坚持和加强党对反腐败工作的领导，构建集中统一、权威高效的国家监察体系的必然要求 中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。我们推进各领域改革，都是为了完善和发展中国特色社会主义制度，巩固党的执政基础、提高党的执政能力。

以零容忍态度惩治腐败是中国共产党鲜明的政治立场，是党心民心所向，必须始终坚持在党中央统一领导下推进。当前反腐败斗争形势依然严峻复杂，与党风廉政建设和反腐败斗争的要求相比，我国的监察体制机制存在着明显不适应问题。

一是监察范围过窄。国家监察体制改革之前，党内监督已经实现全覆盖，而依照行政监察法的规定，行政监察对象主要是行政机关及其工作人员，还没有做到对所有行使公权力的公职人员全覆盖。在我国，党管干部是坚持党的领导的重要原则。

作为执政党，我们党不仅管干部的培养、提拔、使用，还必须对干部进行教育、管理、监督，必须对违纪违法的干部作出处理，对党员干部和其他公职人员的腐败行为进行查处。二是反腐败力量分散。国家监察体制改革之前，党的纪律检查机关依照党章党规对党员的违纪行为进行审查，行政监察机关依照行政监察法对行政机关工作人员的违法违纪行为进行监察，检察机关依照刑事诉讼法对国家工作人员职务犯罪行为进行查处，反腐败职能既分别行使，又交叉重叠，没有形成合力。

同时，检察机关对职务犯罪案件既行使侦查权，又行使批捕、起诉等权力，缺乏有效监督机制。深化国家监察体制改革，组建党统一领导的反腐败工作机构即监察委员会，就是将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量整合起来，把反腐败资源集中起来，把执纪和执法贯通起来，攥指成拳，形成合力。

三是体现专责和集中统一不够。制定监察法，明确监察委员会的性质、地位，明确“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”，从而与党章关于“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”相呼应，通过国家立法把党对反腐败工作集中统一领导的体制机制固定下来，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把制度优势转化为治理效能。

（三）制定监察法是总结党的十八大以来反腐败实践经验，为新形势下反腐败斗争提供坚强法治保障的现实需要 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，以雷霆万钧之势，坚定不移“打虎”、“拍蝇”、“猎狐”，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑。在深入开展反腐败斗争的同时，深化国家监察体制改革试点工作积极推进。根据党中央决策部署，2016年12月，十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，经过一年多的实践，国家监察体制改革在实践中迈出了坚实步伐，积累了可复制可推广的经验。

根据党的十九大精神，在认真总结三省市试点工作经验的基础上，2017年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，国家监察体制改革试点工作在全国有序推开，目前，省、市、县三级监察委员会已经全部组建成立。

通过国家立法赋予监察委员会必要的权限和措施，将行政监察法已有规定和实践中正在使用、行之有效的措施确定下来，明确监察机关可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施开展调查。尤其是用留置取代“两规”措施，并规定严格的程序，有利于解决长期困扰我们的法治难题，彰显全面依法治国的决心和自信。

改革的深化要求法治保障，法治的实现离不开改革推动。通过制定监察法，把党的十八大以来在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的新理念新举措新经验以法律形式固定下来，巩固国家监察体制改革成果，保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远。

（四）制定监察法是坚持党内监督与国家监察有机统一，坚持走中国特色监察道路的创制之举

权力必须受到制约和监督。在我国，党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关等，都在党中央统一领导下行使公权力，为人民用权，对人民负责，受人民监督。在我国监督体系中，党内监督和国家监察发挥着十分重要的作用。

党内监督是对全体党员尤其是对党员干部实行的监督，国家监察是对所有行使公权力的公职人员实行的监督。我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员，这就决定了党内监督和国家监察具有高度的内在一致性，也决定了实行党内监督和国家监察相统一的必然性。这种把二者有机统一起来的监督制度具有鲜明的中国特色。

党的十八大以来，党中央坚持全面从严治党，在加大反腐败力度的同时，完善党章党规，实现依规治党，取得历史性成就。完善我国监督体系，既要加强党内监督，又要加强国家监察。

深化国家监察体制改革，成立监察委员会，并与党的纪律检查机关合署办公，代表党和国家行使监督权和监察权，履行纪检、监察两项职责，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，从而在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格局，形成发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效机制，为实现党和国家长治久安走出了一条中国特色监察道路。

同时要看到，这次监察体制改革确立的监察制度，也体现了中华民族传统制度文化，是对中国历史上监察制度的一种借鉴，是对当今权力制约形式的一个新探索。

制定监察法，就是通过立法方式保证依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，不断提高党和国家的监督效能。

（五）制定监察法是加强宪法实施，丰富和发展人民代表大会制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措 宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。在总体保持我国宪法连续性、稳定性、权威性的基础上，十三届全国人大一次会议对宪法作出部分修改，把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定，实现了宪法的与时俱进。这次宪法修改的重要内容之一，是增加有关监察委员会的各项规定，对国家机构作出了重要调整和完善。通过完备的法律保证宪法确立的制度得到落实，是宪法实施的重要途径。在本次人民代表大会上，先通过宪法修正案，然后再审议监察法草案，及时将宪法修改所确立的监察制度进一步具体化，是我们党依宪执政、依宪治国的生动实践和鲜明写照。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

监察法草案根据宪法修正案将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构体系，明确监察委员会由同级人大产生，对它负责，受它监督，拓宽了人民监督权力的途径，提高了社会主义民主政治制度化、规范化、法治化水平，丰富和发展了人民代表大会制度的内涵，推动了人民代表大会制度与时俱进，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有深远意义。

监察法草案起草过程指导思想和基本思路

按照党中央部署要求，监察法立法工作由中共中央纪律检查委员会牵头抓总，在最初研究深化国家监察体制改革方案的时候即着手考虑将行政监察法修改为国家监察法问题。中央纪委与全国人大常委会、中央统战部、中央政法委员会、中央深化改革领导小组办公室、中央机构编制办公室等有关方面进行了多次沟通。全国人大常委会党组坚决贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革的决策部署，高度重视监察法立法工作。十二届全国人大常委会将监察法起草和审议工作作为最重要的立法工作之一。

2016年10月，党的十八届六中全会闭幕后，中央纪委机关会同全国人大常委会法制工作委员会即共同组成国家监察立法工作专班。在前期工作基础上，工作专班进一步开展调研和起草工作，吸收改革试点地区的实践经验，听取专家学者的意见建议，经反复修改完善，形成了监察法草案。2017年6月15日，总书记主持中央政治局常委会会议，审议并原则同意全国人大常委会党组关于监察法草案几个主要问题的请示。

2017年6月下旬，十二届全国人大常委会第二十八次会议对监察法草案进行了初次审议。初次审议后，根据党中央同意的相关工作安排，全国人大常委会法制工作委员会将草案送23个中央国家机关以及31个省、自治区、直辖市人大常委会征求意见；召开专家会，听取了宪法、行政法和刑事诉讼法方面专家学者的意见。

2017年11月7日至12月6日，监察法草案在中国人大网全文公开，征求社会公众意见。党的十九大后，根据党的十九大精神和全国人大常委会组成人员的审议意见以及人大代表、政协委员等各方面意见，对草案作了修改完善。2017年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议对监察法草案进行再次审议，认为草案贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于深化国家监察体制改革的重大决策部署，充分吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面意见，已经比较成熟，决定将监察法草案提请全国人民代表大会审议。2018年1月18日至19日，党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。1月29日至30日，十二届全国人大常委会第三十二次会议决定将《中华人民共和国宪法修正案（草案）》提请十三届全国人大一次会议审议。监察法草案根据宪法修改精神作了进一步修改。2018年1月31日，全国人大常委会办公厅将监察法草案发送十三届全国人大代表。代表们对草案进行了认真研读讨论，总体赞成草案，同时提出了一些修改意见。

全国人大法律委员会召开会议，对草案进行了审议，根据全国人大常委会组成人员和代表们提出的意见作了修改，并将修改情况向全国人大常委会委员长会议作了汇报。2018年2月8日，总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取了全国人大常委会党组的汇报，原则同意《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉有关问题的请示》并作出重要指示。根据党中央指示精神，对草案作了进一步完善。在上述工作基础上，形成了提请本次大会审议的《中华人民共和国监察法（草案）》。制定监察法的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十九大精神，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，使依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，推进国家治理体系和治理能力现代化。按照上述指导思想，监察法立法工作遵循以下思路和原则： 一是坚持正确政治方向。严格遵循党中央确定的指导思想、基本原则和改革要求，把坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导作为根本政治原则贯穿立法全过程和各方面。二是坚持与宪法修改保持一致。宪法是国家各种制度和法律法规的总依据。监察法草案相关内容及表述均与本次宪法修改关于监察委员会的各项规定相衔接、相统一。

三是坚持问题导向。着力解决我国监察体制机制中存在的突出问题。

四是坚持科学立法、民主立法、依法立法。坚决贯彻落实党中央决策部署，充分吸收各方面意见，认真回应社会关切，严格依法按程序办事，使草案内容科学合理、协调衔接，制定一部高质量的监察法。监察法草案的主要内容

监察法草案分为9章，包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任和附则，共69条。主要内容是：

（一）明确监察工作的指导思想和领导体制

为坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导，草案规定： 坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制（草案第二条）。

（二）明确监察工作的原则和方针 关于监察工作的原则。草案规定：

监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约；监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助（草案第四条）。国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳，在适用法律上一律平等，权责对等，从严监督；惩戒与教育相结合，宽严相济（草案第五条）。关于监察工作的方针。草案规定：国家监察工作坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力；加强法治道德教育，弘扬中华优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制（草案第六条）。

（三）明确监察委员会的产生和职责

关于监察委员会的产生。根据本次大会通过的宪法修正案，草案规定：

国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作；国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由全国人民代表大会选举，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免；国家监察委员会主任每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届（草案第八条第一款至第三款）。地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作；地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由本级人民代表大会选举，副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免；地方各级监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同（草案第九条第一款至第三款）。关于监察委员会的职责。草案规定，监察委员会依照法律规定履行监督、调查、处置职责： 一是对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；

二是对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；

三是对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议（草案第十一条）。

（四）实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖 按照深化国家监察体制改革关于实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的要求，草案规定，监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：

一是中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；

二是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员； 三是国有企业管理人员；

四是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；

五是基层群众性自治组织中从事管理的人员； 六是其他依法履行公职的人员（草案第十五条）。

（五）赋予监察机关必要的权限

为保证监察机关有效履行监察职能，草案赋予监察机关必要的权限。

一是规定监察机关在调查职务违法和职务犯罪时，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施（草案第十九条至第二十一条、第二十三条至第二十七条）。

二是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有涉及案情重大、复杂，可能逃跑、自杀，可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据等情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所；留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行（草案第二十二条第一款、第三款）。

三是监察机关需要采取技术调查、通缉、限制出境措施的，经过严格的批准手续，按照规定交有关机关执行（草案第二十八条至第三十条）。

（六）严格规范监察程序

为保证监察机关正确行使权力，草案在监察程序一章中，对监督、调查、处置工作程序作出严格规定，包括：报案或者举报的处理；问题线索的管理和处置；决定立案调查；搜查、查封、扣押等程序；要求对讯问和重要取证工作全程录音录像，严格涉案财物处理等（草案第三十五条至第四十二条、第四十六条）。

关于留置措施的程序。为了严格规范留置的程序，保护被调查人的合法权益，草案规定：

设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准；

省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案，留置时间不得超过三个月，特殊情况下经上一级监察机关批准可延长一次，延长时间不得超过三个月；

监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。采取留置措施后，除有碍调查的，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属。同时，应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务（草案第四十三条第一款、第二款，第四十四条第一款、第二款）。

（七）加强对监察机关和监察人员的监督

按照“打铁必须自身硬”的要求，草案从以下几个方面加强对监察机关和监察人员的监督：

一是接受人大监督。草案规定：监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督；各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，组织执法检查；人民代表大会代表或者常务委员会组成人员在本级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询（草案第五十三条）。

二是强化自我监督。草案与党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接，将实践中行之有效的做法上升为法律规范。草案规定了对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案，监察人员的回避，脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度。

同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度（草案第五十七条至第六十一条）。草案还明确规定：监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督（草案第五十四条）。

三是明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约的机制。草案规定对监察机关移送的案件，人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查；对于有刑事诉讼法规定的不起诉的情形的，经上一级人民检察院批准，依法作出不起诉的决定（草案第四十七条第二款、第三款），监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致（草案第三十三条第二款）。四是明确监察机关及其工作人员的法律责任。草案第八章法律责任中规定：监察机关及其工作人员有违反规定发生办案安全事故或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当等9种行为之一的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理（草案第六十五条）。

草案还规定：监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，依法给予国家赔偿（草案第六十七条）。