可持续发展战略报告

可持续发展战略报告（精选8篇）

1.可持续发展战略报告 篇一

中国可持续发展水资源战略研究综合报告

提 要 我国水资源总量为２．８万亿立方米，按１９９７年人口统计，人均水资源量为２２２０立方米，预测到２０３０年人口增至１６亿时，人均水资源量将降到１７６０立方米。按国际上一般承认的标准，人均水资源量少于１７００立方米为用水紧张的国家。因此，我国未来水资源的形势是严峻的。

新中国成立５０年来，全国用水总量从１９４９年的１０００多亿立方米增加到１９９７年的５５６６亿立方米，其中农业用水占７５．３％，工业２０．２％，城镇生活４．５％，人均综合用水量从不足２００立方米增加到４５８立方米。当前面临的问题是：防洪安全仍缺乏保障；水资源的紧缺与用水的浪费并存；水土资源过度开发，造成对生态环境的破坏；水环境恶化和水质污染迅速发展，已到极为严重的程度。

研究后认为，通过建设节水高效的现代农业，我国可以基本立足于现有规模的耕地和灌溉用水量，满足今后１６亿人口的农产品需要。预测我国用水高峰将在２０３０年前后出现，用水总量为７０００亿～８０００亿立方米／年，人均综合用水量为４００～５００立方米。经分析，全国实际可能利用的水资源量约为８０００亿～９５００亿立方米，需水量已接近可能利用水量的极限。因此，必须严格控制人口的继续增长，同时加强需水管理，做到在人口达到零增长后，需水也逐步达到零增长。

我国水资源的总体战略：必须以水资源的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展。建议从八个方面实行战略性的转变：

１．防洪减灾——要从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地与洪水协调共处的战略。为此，要从以建设防洪工程体系为主的战略转变为：在防洪工程体系的基础上，建成全面的防洪减灾工作体系。

２．农业用水——要从传统的粗放型灌溉农业和旱地雨养农业转变为：以建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业为目标的农业用水战略。

３．城市和工业用水——要从不重视节水、治污和不注意开发非传统水资源转变为：节流优先、治污为本、多渠道开源的城市水资源可持续利用战略。

４．防污减灾——要从末端治理为主转变为源头控制为主的综合治污战略。５．生态环境建设——要从不重视生态环境用水转变为：保证生态环境用水的水资源配置战略。

６．水资源的供需平衡——要从单纯地以需定供转变为：在加强需水管理基础上的水资源供需平衡战略。

７．北方的水资源问题——要从以超采地下水和利用未经处理的污水维持经济增长转变为：在大力节水治污和合理利用当地水资源的基础上，采取南水北调的战略措施，保证北方地区社会经济的可持续增长。

８．西部地区的水资源问题——要从缺乏生态环境意识的低水平开发转变为：与生态环境建设相协调的水资源开发利用战略。

为了实现以上战略转变，必须进行三项改革： １．水资源管理体制的改革； ２．水资源投资机制的改革； ３．水价政策的改革。

前 言

水资源是基础自然资源，是生态环境的控制性因素之一；同时，又是战略性经济资源，是一个国家综合国力的有机组成部分。展望将来，水资源正日益影响全球的环境与发展，甚至可能导致国家间冲突。探讨２１世纪水资源的国家战略及其相关科学问题，是世纪之交全球共同关注和各国政府的重点议题之一。

我国人民在历史发展中，贯穿着与频繁水旱灾害的斗争。新中国成立后，进行了大规模的水利建设，取得了兴利除害的重大成就，我国以占全球约６％的可更新水资源①、９％的耕地②，支持了占全球２２％人口的温饱和经济发展。但是，在水资源开发利用的进程中，也出现了一些更为复杂的新情况和新问题。１９９８年长江和嫩江的大洪水、９０年代初以来黄河断流和北方地区沙尘暴的日趋严重、江河湖海的水污染，引起全国人民甚至世界的关注。面临２１世纪我国发展的战略目标，我们的水资源能否支持将来１６亿人口的食物供应？能否支持社会经济的可持续发展？如何解决我国的洪水、缺水和水质污染？针对这些问题，各界人士纷纷建言献策。

为此，在国务院领导和有关部委的大力支持下，中国工程院组织了覆盖地理、地质、气象、水文、农业、林业、水利、土地、水土保持、生态环境、城市建设、环境工程、社会经济等有关学科的４３位两院院士和近３００位院外专家，以《２１世纪中国可持续发展水资源战略研究》为总项目，根据２０３０年前后我国人口将达到１６亿的总形势，分设７个课题组进行研究。经过一年多的紧张工作，提出了９个专题报告：

１．中国防洪减灾对策研究

２．中国水资源现状评价和供需发展趋势分析 ３．中国农业需水与节水高效农业建设 ４．中国城市水资源可持续利用与保护 ５．中国江河湖海防污减灾对策

６．中国北方地区水资源的合理配置和南水北调问题 ７．中国西北地区水资源开发利用 ８．中国西南地区水资源开发利用

９．中国生态环境建设与水资源保护利用

在以上专题报告的基础上，经项目综合组反复研讨和重点考察，提出《中国可持续发展水资源战略研究》综合报告。

一、我国水资源状况和面临的问题

１． 水资源的自然状况

水资源的补给来源主要为大气降水，赋存形式为地表水、地下水和土壤水，可通过水循环逐年得到更新。

（１）水资源总量和人均水资源量

根据８０年代初水利部对全国水资源进行的评价，我国的多年平均降水总量为６．２万亿立方米，除通过土壤水直接利用于天然生态系统与人工生态系统外，可通过水循环更新的地表水和地下水的多年平均水资源总量为２．８万亿立方米。按１９９７年人口统计，我国人均水资源量为２２２０立方米，预测到２０３０年我国人口增至１６亿时，人均水资源量将降到１７６０立方米。按国际上一般承认的标准，人均水资源量少于１７００立方米为用水紧张的国家，因此，我国未来水资源的形势是严峻的。

（２）水资源的时间分布极不均衡

除了人均水资源量紧张外，我国水资源的时间分布很不均衡。由于季风气候影响，各地降水主要发生在夏季。雨热同期，是农业发展的一个有利条件，使我国在发展灌溉农业的同时，还有条件发展旱地农业。但由于降水季节过分集中，大部分地区每年汛期连续４个月的降水量占全年的６０％～８０％，不但容易形成春旱夏涝，而且水资源量中大约有２／３左右是洪水径流量，形成江河的汛期洪水和非汛期的枯水。而降水量的年际剧烈变化，更造成江河的特大洪水和严重枯水，甚至发生连续大水年和连续枯水年。

（３）水资源的空间分布也极不均衡 我国的年降水量在东南沿海地区最高，逐渐向西北内陆地区递减。从黑龙江省的呼玛到西藏东南部边界，这条东北—西南走向的斜线，大体与年均降水４００ｍｍ和年均最大２４ｈ降水５０ｍｍ的暴雨等值线③一致，这是东南部湿润、半湿润地区和西北部干旱、半干旱地区的分界线。东南部的湿润和半湿润地区也是暴雨洪水的多发区。

水资源的空间分布和我国土地资源的分布不相匹配。黄河、淮河、海河三流域，土地面积占全国的１３．４％，耕地占３９％，人口占３５％，ＧＤＰ占３２％，而水资源量仅占７．７％，人均约５００立方米，耕地亩均少于４００立方米，是我国水资源最为紧张的地区。西北内陆河流域，土地面积占全国的３５％，耕地占５．６％，人口占２．１％，ＧＤＰ占１．８％，水资源量占４．８％。该地区虽属干旱区，但因人口稀少，水资源量人均约５２００立方米，耕地亩均约１６００立方米，如果在科学指导下，合理开发利用水土资源，并安排相适应的经济结构和控制人口的增长，可以支持发展的需要，但必须十分注意保护包括天然绿洲在内的荒漠生态环境。

（４）江河高泥沙含量是我国水资源的一个突出问题

我国西部地区是长江、黄河、珠江和众多国际河流的发源地，地形高差大，又有大面积的黄土高原和岩溶山地，自然因素加上长时期人为的破坏，使很多地区水土流失严重，对当地的土地资源和生态环境造成严重危害，也使许多江河挟带大量泥沙，黄河的高含沙量更是世界之最。这些问题增加了我国江河治理的复杂性和生态环境建设的迫切性。从历史的观点看，江河泥沙曾为我们创造了并继续发展着东部和中部总面积达１８５万ｋ平方米的广大冲积平原和山间盆地。这些地方，地势平坦，土壤肥沃，成为中华民族生存和发展的重要基地，但由于开发利用不当，也带来一系列的水旱灾害和环境问题。

（５）气候变化对我国水资源的影响

根据１９５０～１９９７年接近５０年的降水和气温资料分析，我国近２０年来呈现北旱南涝的局面。８０年代华北地区持续偏旱，京津地区、海滦河流域、山东半岛１０年平均降水量偏少１０％～１５％。进入９０年代，黄河中上游地区、汉江流域、淮河上游、四川盆地的８年平均降水量偏少约５％～１０％，黄河花园口的天然来水量初步估计偏少约２０％，海滦河和淮河的年径流量也都明显偏少。西北内陆地区，８０年代降水量略有减少（２．５％），９０年代略有增加（８．９％）。由于高山地区冰川融水的多年调节作用，各河流出山口的多年平均流量基本持平。少数河流如新疆的阿克苏河等径流量略有增加，个别河流如河西走廊的石羊河径流量偏少。

从全国范围看，在原评价２４年系列基础上增加最近１８年的资料，估计对全国水资源总量的影响不大。但北方缺水地区持续枯水年份的出现，以及黄河、淮河、海河与汉江同时遭遇枯水年份等不利因素的影响，加剧了北方水资源供需失衡的矛盾。据国际方面的有关研究，未来５０年由于人类活动产生的温室效应，全球年平均气温可能升高，但预测值相差很大。气温升高将使地表蒸发量提高，水资源量将相应减少。具体到我国的各大流域，影响程度如何，还有待探讨。

２． ５０年来的成就和当前面临的问题

新中国成立５０年来，党和政府领导广大人民进行了规模空前的水利建设，全国累计修建加固堤防２５万ｋｍ，建成大中小型水库８万多座，初步控制了大江大河的常遇洪水，形成了５６００多亿立方米的年供水能力，灌溉面积从１６００万公顷扩大到近５３３３万公顷（包括农、林、牧），并为城市和工业的发展提供了水源。全国用水量从１９４９年的１０００多亿立方米增加到１９９７年的５５６６亿立方米，其中农业占７５．３％，工业占２０．２％，城镇生活占４．５％，人均综合用水量从不足２００立方米增加到４５８立方米。这些巨大成就为保障我国经济迅速发展和社会长期稳定创造了条件。

但是由于种种原因，水利发展的模式基本属于粗放型。不少工程的安全标准不高，建设质量较差，配套设施不全，管理工作薄弱，用水浪费很大，水质污染严重，至今未能建立起良性运行的机制。在全国经济的高速发展中，也出现了一些新的矛盾。概括起来，当前面临如下主要问题：

１

我国江河的防洪工程系统还没有达到已经审批的规划标准。长江的荆江河段和黄河的主要堤防，在三峡和小浪底水利枢纽及相应的配套工程完成后，可以达到防御１００年一遇以上洪水的标准④；淮河、海河、辽河、松花江、珠江等江河，除少数重点城市外，大部分堤防都还只能防御２０年一遇左右的常遇洪水。即使上述江河的防洪能力达到规划标准，根据我国的气象水文规律，仍有发生工程所不能解决的超标准洪水的可能。而由于缺乏统一规划和管理，各地不分主次，竞相修建防洪工程和提高防洪能力，全国的堤防长度由７０年代的１１万ｋｍ、８０年代的１６万ｋｍ，发展到目前的２５万ｋｍ。堤线越来越长，堤防越来越高，洪水蓄泄的空间越来越小，致使许多江河在同样流量情况下，洪水位不断抬高，造成加高加修堤防与抬高洪水位的恶性循环。由于堤防不断加高，防汛负担和防汛风险也不断加重，万一溃堤决口，将造成更大的毁灭性灾害。

２ 据分析估计，全国按目前的正常需要和不超采地下水，缺水总量约为３００亿～４００亿立方米。在一般年份，农田受旱面积６００万～２０００万公顷。从总体上说，因缺水造成的经济损失超过洪涝灾害。许多地区由于缺水，造成工农业争水、城乡争水、地区之间争水、超采地下水和挤占生态用水。

但与此同时，用水效率不高、用水严重浪费的现象也普遍存在。我国的用水总量和美国相当，但ＧＤＰ仅为美国的１／８。全国农业灌溉水的利用系数平均约为０．４５，而先进国家为０．７甚至０．８。１９９７年全国工业万元产值用水量１３６立方米，是发达国家的５～１０倍。工业用水的重复利用率据统计为３０％～４０％，实际可能更低，而发达国家为７５％～８５％。全国多数城市用水器具和自来水管网的浪费损失率估计在２０％以上。

３ 水土资源过度开发，造成对生态环境的破坏 由于缺乏统筹规划，水资源和土地资源都有过度开发的现象。全国水资源的开发利用率１９９７年为１９．９％，不算很高，但地区间很不平衡，北方的黄河、淮河、海河，开发利用率都超过５０％，其中海河已近９０％。有些内陆河的开发利用率超过了国际公认的合理限度４０％。在土地利用方面，山区毁林开荒，草原过牧滥垦，湖泊湿地被围垦，江河行洪滩地被侵占，这些都破坏了生态环境，加重了水旱灾害。由于地下水的持续超采，使不少地区地面沉陷，海水入侵。在黄淮海流域，由于水资源的过度开发，造成海河流域的河湖干涸，黄河下游经常断流，甚至淮河中游在１９９９年也出现了历史上罕见的断流现象。

４ 水质污染迅速发展，已到极为严重的程度 据１９９７年《中国水资源公报》，全国废污水的排放总量为５８４亿ｔ。在１０万ｋｍ的评价河段中，水质在Ⅳ 类以上的污染河长占４７％。北方辽、黄、海、淮等流域，污水与地表径流的比例高达１∶１４～１∶６。全国湖泊约有７５％以上的水域，近岸海域约有５３％以上受到显著污染。根据全国１１８座大城市浅层地下水的调查，９７．５％的城市受到不同程度的污染，其中４０％的城市受到重度污染。

从以上问题可以看出，以水资源紧张、水污染严重和洪涝灾害为特征的水危机已成为我国可持续发展的重要制约因素。当我国经济发展到目前水平的时候，必须进一步从人口、资源、环境的宏观视野，对水资源问题总结经验，调整思路，制定新的战略。

二、以水资源的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展

针对面临的问题，建议我国水资源的总体战略是：以水资源的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展。为此要从八个方面实行战略性的转变。

１．人与洪水协调共处的防洪减灾战略

在防洪减灾方面，要从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地与洪水协调共处。为此，要从以建设防洪工程体系为主的战略转变为：在防洪工程体系的基础上，建成全面的防洪减灾工作体系，达到人与洪水协调共处。

（１）对洪水和洪灾的认识 要认识到，江河洪水是一种自然现象，而江河洪灾则是由于人类在开发江河冲积平原的过程中，进入洪泛的高风险区而产生的问题。我国江河洪水形成的主要原因是夏季的季风暴雨和沿海的风暴潮。在气候异常年份，某些江河流域出现多次大暴雨甚至特大暴雨，形成这些江河的大洪水以至特大洪水。在历史上，我国人民为了开发江河中下游的广大冲积平原，不断修筑堤防与水争地，从而缩小了洪水宣泄和调蓄的空间，当洪水来量超过人们给予江河的蓄泄能力时，堤防溃决，形成洪灾。

（２）防洪减灾的战略转变

通过实践，人们逐步认识到，要完全消除洪灾是不可能的。人类既要适当控制洪水，改造自然；又须主动适应洪水，协调人与洪水的关系，这样才能保证自己的继续发展。要约束人类自身的各种不顾后果、破坏生态环境和过度开发利用土地的行为，从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地与洪水协调共处。发生大洪水时，有计划地让出一定数量的土地，为洪水提供足够的蓄泄空间，以免发生影响全局的毁灭性的灾害，并将灾后救济和重建作为防洪工作的必要组成部分。因此，要从以建设防洪工程体系为主的战略转变到：在防洪工程体系的基础上，建成全面的防洪减灾工作体系，达到人与洪水协调共处。

（３）防洪减灾工作体系的总体目标和主要内容 我国防洪减灾工作体系的总体目标是：在江河发生常遇和较大洪水时，防洪工程设施能有效运用，国家经济活动和社会生活不受影响，保持正常运作；在江河遭遇大洪水和特大洪水时，有预定方案和切实措施，国家经济社会活动不致发生动荡，不致影响国家长远计划的完成或造成严重的环境灾难。

防洪减灾工作体系的主要内容：

①根据江河的总体治理目标，建设有质量保证的防洪工程系统 各主要江河应在原有规划的基础上，结合近年来的防洪实践和国家的发展要求，进一步定出江河的总体治理目标和全面的治理规划，据此建成有质量保证的防洪工程系统。防洪工程系统的标准要经过技术经济的论证，一般应达到５０年一遇以上，重要堤防１００年一遇或更高。如：

长江的治理目标：再遇类似１９９８年洪水时，确保安全并大大减轻防汛抢险负担；再遇类似１９５４年和１８７０年洪水时，在充分运用三峡等干支流水库和分蓄洪工程的条件下，保证重要堤防、沿江大城市和重点围垸的安全。为此要按统一规划，在完成三峡工程的同时，完成重要堤防和重点围垸的加固、干流河道的整治、分蓄洪区的配套工程并继续兴建金沙江的溪洛渡、嘉陵江的亭子口、澧水的皂市等干支流水库。

黄河的治理目标：保证防御花园口安全通过１００年一遇～１０００年一遇的洪水；稳定现行的流路，保证黄河不改道。为此要加强水土保持，进一步减少入黄泥沙；充分发挥小浪底水库对下游的防洪减淤作用及对其上游三门峡水库的补救作用，解决三门峡对渭河下游的不利影响；整治下游河道及河口，通过放淤抬高两岸大堤附近的地面，使黄河下游逐步成为一条相对的地下河；根据小浪底的运行情况和发展需要，逐步兴建小浪底以上的干流水库。其他各江河也都要制定治理目标和相应的工程建设计划。

②江河的各类分蓄行洪区，是防洪减灾工作体系的必要组成部分 我国江河冲积平原的土地资源已经过度开发，根据技术和经济的可行性，现在的防洪工程只能达到一定标准（防御常遇洪水或较大洪水），必须安排各类分蓄行洪区作为辅助措施，才能达到规划的防洪标准和处理超标准的洪水。要明确认识，根据我国的实际情况，江河的各类分蓄行洪区，是防洪减灾工作体系的必要组成部分。在大洪水或特大洪水时，要首先确保城乡广大居民的生命财产和重要工业交通的安全，为此，可以也必须让出一部分用于农业的土地作为分蓄行洪区。应结合小城镇建设和分蓄洪区内的安全设施建设，妥善安置这些地区的居民，保证他们的生活和生产。一般说，在确保居民生命财产的前提下，农业土地遭受１０年一遇～２０年一遇或更稀遇的洪水淹没损失，即相当于９０％～９５％或更高的防洪安全保证率，是可以承受的，并可采取社会救济和防灾保险等适当措施，予以合理补偿。

③城乡建设规划要充分考虑各种可能的防洪风险

从总体上看，我国的堤防系统已经达到２５万ｋｍ的规模，不宜再增建和加高，而应在现有基础上进行加固，并充分利用各类分蓄行洪区，解决超标准的洪水。对各种可能遭受洪水淹没的地区，要加强科学指导，分别不同情况，合理安排城乡建设规划，不要无限制地侵占洪水的空间，而要主动与洪水协调共处。例如：

——山丘区的中小河流，山洪暴涨暴落，并挟带大量泥沙，要防止在两岸盲目开发行洪河滩，修建堤防。城镇村庄的选址，要极其慎重，不准侵占行洪河滩，并注意划分山洪及泥石流危害区，避免地质灾害。

——江河冲积平原上的城乡建设和工业交通设施，都要遵守防洪规划，防止盲目占用分蓄行洪区。重大建设项目，要经过防洪主管部门的认可。在城市建设中，要注意建成完善的防洪排涝体系，禁止盲目缩窄排洪排涝河道。

——在超标准洪水可能淹没的城镇村庄，要进行洪灾的风险分析，制定洪水可能淹没的风险图，定出保证居民生命财产安全措施的长远规划，例如建设具有抗洪能力的房屋建筑和道路桥梁等，在国家的组织和支持下，动员社会的力量，有计划地逐步完成。

——在沿海的经济发达地区，风暴潮的危害极大，这些地方有必要也有可能逐步建成以防御特大风暴潮为目标的沿海防护林带和高标准海堤，以求长治久安。

④在全国建立防洪保险、救灾及灾后重建的机制

对各类分蓄行洪区以及其他有防洪风险的地区，可以根据具体情况，进行合理的开发利用，但必须适应防洪的风险。考虑到我国各江河都存在这种问题，应当研究在全国建立防洪保险、救灾及灾后重建的机制，给予法定的社会保障。

在过去的防洪工作中，着重建设防洪工程，而没有落实分蓄行洪区的社会保障工作，许多分蓄行洪区不能按规划运用，只能“被动蓄洪”而不能“主动蓄洪”，使江河的实际防洪标准大大降低，分蓄行洪区也受到更大的损失。长期以来，许多地方对分蓄行洪区的工作有畏难情绪。我们认为，只要真正认识分蓄行洪区是防洪工作体系的必要组成部分，就能制定出一个合理的规划和相应的运行机制，既可适当地开发利用分蓄行洪区的土地资源，又能兼顾全局和局部利益，保障各类地区都能得到合理和可持续的发展。最近颁布的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》是一个好的开端，还需要继续进行大量的后续工作。

⑤建立现代化的防洪减灾信息技术体系和防汛抢险专业队伍

要研究解决致洪暴雨与洪水的准确预测、预报、预警和决策支持软件。建设一支以高科技武装的防汛抢险专业队伍，提高抗洪斗争中勘测、通信、查险、除险和抢险的水平，逐步取代现在主要依靠大量人力的防汛抢险办法。

２．以建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业为目标的农业用水战略

在农业用水方面，要从传统的粗放型灌溉农业和旱地雨养农业转变为：建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业。

研究后认为，通过建设节水高效的现代农业，我国可以基本立足于现有规模的耕地和灌溉用水量，满足今后１６亿人口的农产品需要。

（１）１６亿人口所需的农产品和耕地预测

根据国家土地管理局１９９６年调查，我国耕地面积为１．３亿公顷，其中灌溉耕地约５１７３万公顷，占３９．８％，雨养农业的旱耕地约７８２７万公顷，占６０．２％。１９９７年粮食总产量为４９４２亿ｋｇ，人均４１０ｋｇ。

农产品需求受人口数量、人口年龄结构、城市化水平、收入水平和居民消费行为等因素的影响。考虑到我国人民生活的逐步提高，在粮食消费水平趋于稳定的同时，肉、蛋、奶类的消费水平将逐步增加，因此粮食的人均需求量将比现在有所提高。预测人口达到１６亿时（２０３０年），人均粮食的需求量为４５０ｋｇ，粮食总需求量为７０００亿ｋｇ左右。根据主要农产品需求、主要农作物单产和种植业结构的预测，需保证２亿公顷的播种面积，耕地面积应保持在１．２亿公顷左右。

（２）水土资源供需平衡的几点结论

①在节约、高效利用的条件下，我国的水土资源基本能保证未来１６亿人口对食物与其他农产品的需求，但在区域间差别较大。

②华北地区人口—粮食—水资源不能平衡，是严重的缺水地区，除采取高效节水、建立节水型的社会外，从长江调一部分水，对缓解农业用水紧张与整个地区缺水是必要的。

③有潜力增加商品粮供应的是东北地区、长江中下游和蒙宁地区。特别是东北地区，应当加紧农业的基础建设，使之保持粮食的稳定增长，成为我国最稳定的商品粮包括饲料的供应基地。

④到２０３０年的奋斗目标是：耕地面积稳定在１．２亿公顷左右，复种指数达到１．６５，粮食播种面积单产每亩达３５０ｋｇ；农田灌溉面积扩大到６０００万公顷，农业灌溉水利用系数达到０．６５；在全面节水的基础上，农田灌溉需水量和农业总需水量基本维持目前用水量的水平，分别为４０００亿立方米和４２００亿立方米左右。

（３）节水高效农业的建设途径

①把提高水的利用效率作为节水高效农业的核心

节水高效农业建设要把发挥单位水量效益作为核心，使水利工程措施和农业技术措施相结合，最大限度地利用水资源，提高水的利用效率，争取从现在的每立方米水的平均粮食产量１．１ｋｇ提高到１．５～１．８ｋｇ。

——要充分利用当地水资源，包括充分利用降水、回收回归水和处理利用劣质水。如充分利用降水和土壤水，华北地区的小麦、玉米两熟的灌溉水量每亩可节省５０～１００立方米。

——节水灌溉建设的重点应放在渠灌区，北方渠灌区推行井渠结合的灌溉方式。在北方的渠灌区内打井，以渠补源，以井保丰，不但可以最大限度地利用地表水和地下水，而且可以控制灌区的地下水位，防治灌区的次生盐碱化。

——节水灌溉技术应以改进地面灌溉为主，有条件地发展喷灌和滴灌，要改正那种以为只有喷灌、滴灌才能称为节水灌溉的误解。目前我国地面灌溉占到总灌溉面积的９７％，在相当长的时间内，地面灌溉仍是我国农田灌溉的主要方式。地面灌溉提高节水技术（如平地、沟灌、间歇灌），耗能少、投入也低，农民易掌握，符合国情和民情。

——要十分重视农业节水技术。只有使水利工程和农业技术结合，才能更好地提高用水效率。通过节水农业措施，减少作物的蒸发蒸腾量，才是真实的节约水资源量。节水农业措施包括节水的轮作制度、节水灌溉制度与管理制度、抗旱高产优质品种、耕作栽培、培肥施肥和化控技术等。河北省沧州等地通过科学的农业节水技术使小麦灌水由过去的５～７次降到２～３次，产量有增无减，这种经验在一定地区有指导意义。

②实行水旱互补的方针，重视发展旱地农业 节水高效农业应包括灌溉农业与旱地农业两部分。我国在可预见的未来，灌溉面积占耕地的比重不大可能超过５０％，因此，在进行节水灌溉农业的同时，还必须进行旱地农业的建设，做到水旱互补，全面发展。

旱地农业是指雨养旱作农业和集雨节灌的雨养旱作农业，它是解决我国农业水危机和增加农业产量的重要途径。发展旱地农业除采取传统的改土培肥、抗旱保墒、地膜与秸秆覆盖等常规的农业技术措施外，还要采取以下措施：

——充分利用雨水集蓄节灌等现代旱地农业技术。

——进行以坡改梯为重点的基本农田建设，并通过各种措施，降低无效蒸发，提高土壤有机质，建设土壤水库，增加贮水。

——根据不同作物的需水特征和当地水资源条件，合理调整作物布局，优化种植结构，选育高产节水优良品种。

——研究以化学制剂改善作物或土壤状况，开展化学调控节水。③将节水高效农业建设列为国家重大基础建设项目 我国的水资源能否支持将来１６亿人口的发展需要，一个重要关键是能否以现有的４０００亿立方米灌溉水资源，将粮食产量从现在的５０００亿ｋｇ提高到７０００亿ｋｇ并满足其他农作物的需水。如将现有的灌溉用水量节省１５％，可为扩大灌溉面积和提高灌溉保证率多提供６００亿立方米的水量，超过黄河的年平均径流量。为了提高灌溉水的利用率，必须进行以节水为中心的灌区续建配套和技术改造，从目前情况看，每亩投入约需３００～４００元，每节约１立方米水约需２～３元；而新建大中型灌区的投入一般都在每亩１０００元以上，大中型的新水源工程一般在１立方米水５～１０元以上。因此，建设节水高效农业是经济合理的。但长期以来，在水利建设中重开源、轻节流，重骨干工程建设、轻田间配套建设，重工程、轻管理，灌溉节水和农田水利工程很难列为国家建设项目。而以我国的实际情况，灌溉节水工程光靠农民投资是不行的。因此，农业水利建设投资的主要方向应实行战略性的转移，从以开源工程和新建灌区为主转到以建设节水高效农业为主，国家应尽早把节水高效农业建设列为国民经济的重大基础建设项目。

３．节流优先、治污为本、多渠道开源的城市水资源可持续利用战略

在城市和工业用水方面，要从不够重视节水、治污和不注意开发非传统水资源转变为：节流优先、治污为本、多渠道开源的城市水资源可持续利用战略。

新中国成立５０年来，伴随城市化进程在不同阶段的特征，城市水资源的开发利用由单纯开源逐步转向重视节流和治污，先后经历了“开源为主，提倡节水”，“开源与节流并重”和“开源、节流与治污并重”等几次战略性调整。１９９７年我国城市化水平３０％，城市人口３．７亿。预计２１世纪中叶以前，我国城市化水平将可能达到６０％，城市人口将增加到９．６亿左右，水资源的供需矛盾将进一步加剧，水质保护的难度也将进一步加大。为此，建议进一步明确节流和治污的必要性，以“节流优先，治污为本，多渠道开源”作为城市水资源可持续利用的新战略，以促进城市水系统的良性循环。

１ 提倡“节流优先”，这不仅是根据我国水资源紧缺情况所应采取的基本国策，也是为了降低供水投资、减少污水排放、提高资源利用效率的最合理选择，是世界各发达国家城市工业用水的发展方向。城市工业用水的７０％以上将转化为污水，一些水资源丰富的国家，近年来也大力推行节水，主要是因为不堪承受污水处理的负担。我国工业万元产值取水量是发达国家的５～１０倍，城市输配水管网和用水器具的漏水损失高达２０％以上，公共用水浪费惊人。因此，必须调整产业结构和工业布局，大力开发和推广节水器具和节水的工业生产技术，创建节水型工业和节水型城市，力争将城市人均综合需水量控制在１６０ 立方米／年以内，我国城市总需水量在城市人口达到最大值后得到稳定。为了建立节水型的体制，不仅需提高公众认识，还要投入相当的资金和高新技术。根据分析，预测２０１０年供水设施的单位投资约为８元／立方米，污水处理约为１０元／立方米，而节水仅需３元／立方米左右。因此，增加节水的资金投入不但为可持续发展所必需，而且具有明显的经济效益。

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强调“治污为本”是保护供水水质、改善水环境的必然要求，也是实现城市水资源与水环境协调发展的根本出路。水资源本来是可以再生的，但水质污染使水资源不能进入再生的良性循环。我国长期以来在增加城市供水能力的同时，未能注意防治水污染，至今全国城市废水处理率仅为１３．６５％，许多城市至今还没有污水处理厂。工业废水处理率据报告为８７．４％，实际情况远远低于此数，许多处理设施没有正常运行，甚至基本不运行，达标排放很多流于形式。大量废水、污水的排放造成了城市水体的严重污染，直接影响人民健康和工农业生产。经预测，如果要在２０１０年以前基本遏制城市水污染的发展趋势，保护城市供水水源，并在２０３０年以前使水环境有明显改善，２０１０年和２０３０年城市污水的有效处理率必须达到５０％和８０％以上。否则，我国的水污染不仅不能得到控制，甚至还要继续发展。这是一个十分严重的问题，也是一项非常艰巨的任务，需要加以认真解决。我们认为，必须加大污染防治力度，增加经费投入，提高规划的城市污水处理率，并采取有效措施修复已经受到污染的城市水环境。３

我国缺水城市可分为资源型、设施型和污染型三种，缺水的原因不同，解决缺水的途径也不相同。因此，在加强节水治污的同时，开发水资源也不容忽视。除了合理开发地表水和地下水外，还应大力提倡开发利用处理后的污水以及雨水、海水和微咸水等非传统的水资源。经净化处理后的城市污水是城市的再生水资源，数量巨大，可以用作城市绿化用水、工业冷却水、环境用水、地面冲洗水和农田灌溉水等。通过工程设施收集和利用雨洪水，既可减轻雨洪灾害，又可缓解城市水资源紧缺的矛盾；沿海城市应大力利用海水作工业冷却水或生活冲厕水；华北和西北地区应重视微咸水的利用。

４．以源头控制为主的综合防污减灾战略

在防污减灾方面，应从以末端治理为主转变为以源头控制为主的综合治理战略。

１旱灾甚至更为严重的灾害

我国江河、湖泊和海域普遍受到污染，至今仍在迅速发展。水污染加剧了水资源短缺，直接威胁着饮用水的安全和人民的健康，影响到工农业生产和农作物安全，造成的经济损失约为国民生产总值的１．５％～３％。水污染已成为不亚于洪灾、旱灾甚至更为严重的灾害。与洪灾、旱灾不同的是，受污染的水通过多种方式作用于人体和环境，其影响的范围大、历时长，但其表现却相对较缓，使人失去警觉。水污染的危害，早在７０年代已经显现出来，但没有引起足够的注意，采取的措施不够恰当有力，因此出现了今天的严重局面。如再不及时采取有效对策，将产生不可弥补的后果。

２ 在我国经济的迅猛发展中，由于工业结构的不合理和粗放型的发展模式，工业废水造成的水污染占据了我国水污染负荷的５０％以上，绝大多数有毒有害物质都是由工业废水的排放带入水体。目前我国排放的污水量，与美国、日本相近（美、日还进行污水处理），而经济发展水平却不能相比，可见我国为粗放型经济增长所付出的巨大环境代价。长期以来采用的以末端治理、达标排放为主的工业污染控制战略，已被国内外经验证明是耗资大、效果差、不符合可持续发展的战略。应大力推行以清洁生产为代表的污染预防战略，淘汰物耗能耗高、用水量大、技术落后的产品和工艺，在工业生产过程中提高资源利用率，削减污染排放量。清洁生产可以同时获得环境效益和经济效益，对于我国的经济发展和环境保护有重要的战略意义。

３ 除工业和城市生活排水造成的点源污染外，我国的面源污染也越来越严重。面污染源包括各种无组织、大面积排放的污染源，如含化肥、农药的农田径流，畜禽养殖业排放的废水、废物等，其严重影响已经在我国很多城市和地区显现出来。如北京近郊畜禽养殖场排放的有机污染物为全市工业和生活废水所含有机污染物总量的３倍，滇池流域的面污染源所排放的氮磷污染占据了氮磷污染总量的６０％以上。因此，面源污染的控制已经到了刻不容缓的地步。面源污染的控制应与生态农业、生态农村的建设相结合，通过合理使用化肥、农药以及充分利用农村各种废弃物和畜禽养殖业的废水，将面源污染减少到最大限度，同时也可取得明显的经济效益。湖泊、河流、海湾的底部沉积物蓄积着多年来排入的大量污染物，称为内污染源，目前已是水体富营养化和赤潮形成的重要因素，在适当条件下，还会释放出蓄存的重金属、有毒有机化学品成为二次污染源，对生态和人体健康造成长期危害，应与点源、面源污染一并考虑，进行综合治理。

４ 我国很多城镇饮用水源受到污染，农村的饮用水安全更得不到保障。饮用水中有机物含量的增加导致了致癌、致畸、致突变的潜在威胁，重金属则会使人迅速中毒、得病，水污染也大大增加了饮用水源中致病微生物的数量。这一切已经并正在造成人们的疾病和早亡，应该引起严重注意。水污染防治的最终目的是确保人民的身体健康，因此，应把安全饮用水的保障作为水污染防治的重点。应加强对饮用水源地的保护，特别是为城市供水的水库和湖泊，尽快恢复受污染的水质，例如北京市的官厅水库。

５．保证生态环境用水的水资源配置战略

生态环境是关系到人类生存发展的基本自然条件。保护和改善生态环境，是保障我国社会经济可持续发展所必须坚持的基本方针。在水资源配置中，要从不重视生态环境用水转变为：在保证生态环境用水的前提下，合理规划和保障社会经济的用水。

１

我国在近５０年的发展中，为了保护和改善生态环境，虽然作了很大努力，也取得了一定成绩，但由于自然环境相对脆弱、人口增长过快，加上工作中的各种问题，生态环境恶化的趋势仍未得到遏制，主要表现在：森林覆盖率低，增长缓慢，部分地区覆盖率减少；草地生态破坏加重；水土流失仍然严重；荒漠化面积扩大。为了遏制这种恶化的趋势，国家已将生态环境建设提到十分重要的地位。生态环境建设主要包括两类内容：一类是以封育保护和植树种草为主要手段的植被建设；另一类是以农田水利和坡沟工程为主要手段的工程建设。两者的密切结合构成生态环境的综合治理，如水土保持和荒漠化防治。

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生态环境建设和水资源保护利用是一种互相依存的关系，主要表现在以下三个方面。

①植被建设 植被包括森林、灌丛、草地、荒漠植被、湿地植被等各种类型，是生态环境的重要组成部分。它对水资源的有利作用表现在：可以涵蓄水分，调节地表径流，控制土壤侵蚀，保护水质，改善流域水环境。森林、灌丛、草地三种植被的水文功能大小取决于各种植被的具体种类、结构及生长情况。三种植被中，以山丘区森林植被的水文调节功能最大，但另一方面，森林植被蒸散需要消耗的水量也相对较大，特别在干旱地区（不包括干旱地区中的高山森林），随着森林覆盖率的增加，流域产水量的减少比较明显。因此，在植被建设中，应当根据当地天然的生态环境条件，规划乔灌草以至荒漠植被的合理布局。

②水土保持

水土保持是一项综合治理性质的生态环境工程，主要是组织群众，通过综合措施，充分拦蓄和利用降水资源，控制土壤侵蚀，改善生态环境，发展农业生产。其水文功能与植被建设相同，一般更为明显。

对保持土壤的作用：在土厚易蚀的黄土高原，一般小流域经综合治理后，侵蚀模数可从１００００～２００００ｔ／ｋ平方米降到３０００～５０００ｔ／ｋ平方米的水平，如果治理措施得当而且治理年限足够长，把侵蚀模数降到１０００ｔ／ｋ平方米的安全水平是有可能的。对黄河干流，据统计分析，因水土保持而减少的入黄泥沙年均约３亿ｔ。在长江流域，中小流域的效果也很明显，对干流的效果目前不明显，还需经过长时间的试验观测。水土保持和植被建设对河川径流都有通过拦蓄洪水从而增加枯水的作用，在中小流域，一般暴雨条件下效应明显，对大流域的大洪水和特大洪水影响不明显。

水土保持也需消耗水量，在一定程度上减少河川的总径流量，这种消耗对湿润地区的影响不大，对干旱与半干旱地区的影响较显著。由于水土保持可以比较有效地减少进入江河的泥沙，从而减少江河下游一部分输沙需水，因此其用水的效益是正面的。应当明确，水土保持的首要作用是改善当地人民的生产条件和脱贫致富，不能由于水土保持耗水而限制其发展。当然，水土保持中的植被建设也应贯彻节水原则。③荒漠化防治

按照国际上通行的概念，土地荒漠化是指干旱区、半干旱区和干旱的半湿润区的土地退化，包括风蚀荒漠化、水蚀荒漠化、冰融荒漠化及土壤盐渍化等，以风蚀荒漠化土地比重最大。我国现在所面临的荒漠化和沙尘暴问题，主要是指风蚀荒漠化。荒漠化扩大的主要原因是天然草原和荒漠植被受到破坏。需根据当地的不同条件，采取保护封育天然植被、改良和建设草场以及建设护田林网等措施。在内陆河流域，需要控制上中游用水，留出足够的河川径流，保护和恢复下游滩地的天然植被。在风沙区的边缘，为了阻挡沙漠扩展入侵，必要时建设乔灌草结合的防沙林带。这些措施都需要耗用一部分水资源。

（３）合理安排生态环境的用水 综上所述，生态环境建设对水资源保护利用起了有利的作用，同时，它也要消耗一定的水量。保障生态环境需水，有助于流域水循环的可再生性维持，是实现水资源可持续利用的重要基础。对这个问题，过去认识得不够，今后必须改正。

①生态环境用水的计算范围

从广义上说，维持全球生物地理生态系统水分平衡所需用的水，包括水热平衡、水沙平衡、水盐平衡等，都是生态环境用水。我国降水资源６．２万亿立方米，其中相当部分是用于植被（包括人工植被）蒸腾，土壤水、地下水和地表水的蒸发，以及为维持水沙平衡及水盐平衡而必需的入海水量。这部分用水在水资源丰富的湿润地区并不构成问题，而在水资源紧缺的干旱、半干旱地区及季节性干旱的半湿润地区，就成了问题，在经济发展中往往城市和工业用水挤占农业用水，农业用水又挤占生态用水，导致生态环境的恶化。如何计算生态环境用水？国内外的研究一致认为，应以生态环境现状作为评价生态用水的起点，而不是以天然生态环境为尺度进行评价。因此，狭义的生态环境用水是指为维护生态环境不再恶化并逐渐改善所需要消耗的水资源总量。生态环境用水计算的区域应当是水资源供需矛盾突出以及生态环境相对脆弱和问题严重的干旱、半干旱和季节性干旱的半湿润区。

②生态环境用水量的估计

根据我国当前的实际情况，为保护和改善生态环境的用水主要有以下方面： ——保护和恢复内陆河流下游的天然植被及生态环境； ——水土保持及水保范围之外的林草植被建设；

——维持河流水沙平衡及湿地、水域等生态环境的基流； ——回补黄淮海平原及其他地方的超采地下水。

估计全国生态环境用水的总量约８００亿～１０００亿立方米（包括地下水的超采量５０亿～８０亿立方米），主要在黄淮海流域和内陆河流域，其中黄淮海流域约５００亿立方米左右，内陆河流域４００多亿立方米。这部分生态环境用水中，约６００亿立方米由各河流目前尚未控制利用的地表和地下水供给，约２００多亿立方米由工农业和生活用水的退水量供给，尚有１１０亿立方米的缺口，需从区外调水补充。

６．以需水管理为基础的水资源供需平衡战略

对水资源的供需平衡，要从过去的以需定供转变为：在加强需水管理、提高用水效率的基础上，保证供水。

对于全国的用水需求量：８０年代初，水利部门预测２０００年为７０９６亿立方米；１９９４年，《中国２１世纪人口、环境与发展白皮书》预测２０００年为６０００亿立方米。实际１９９７年全国的用水量为５５６６亿立方米，上述预测特别是８０年代的预测明显偏高。

就分区而言，可以山西省为例：“七五”期间，当时山西省的缺水现象确实很严重，水利部门据此多次预测，１９９０年的需水量为７２亿～７６亿立方米，２０００年为９０亿～１００亿立方米，而实际１９９０年和１９９４年的用水量分别为５４亿立方米和６３亿立方米。实践证明，在缺水的情景下，往往对缺水量的估计和预测偏高。对山西省需水量的过高预测，曾使万家寨引黄工程的近期规模偏大。对于城市的用水需求，尤其是对工业用水的需求，以往许多预测明显偏大。如建设部门的《城市缺水问题研究》中，以１９９３年为预测基准年，预测２０００年全国城市的工业需水量将达到４０６亿立方米，年均增长率为４．９％，而实际情况是从１９９３年到１９９７年，我国６６８个城市（不包括小城镇）的用水量非但没有增长，反而由２９１．５亿立方米降至２６０多亿立方米。又如北京市，曾预测１９９５～２０００年市区工业需水量将以６％的速度递增，而实际上从１９８９年至今，北京市的工业用水量非但没有增长，还减少了１２．５％。

预测偏高的情况在国外也曾发生。美国国家水资源委员会１９６８年的报告中，预测２０００、２０２０年全国总取水量将在１９６５年３７２５亿立方米的基础上分别增长２００％和４０７％，达到１１１１６亿立方米和１８９００亿立方米。但到１９７５年，他们意识到如此高的用水量将无法实现水资源的可持续利用，于是作出第二次评价，综合考虑了水污染、水资源量等多种因素，决定大力推行节水措施，预测２０００年的总取水量与１９７５年的实际用水量基本持平。这个预测和美国目前的实际取水量十分接近。

造成预测偏高的基本原因是，对经济发展和用水需求的客观规律没有认识清楚，误以为随着经济发展，用水量也必须不断增加。实际上，随着科技水平的提高，经济结构的变化，以及防治污染和水价等各种因素，在经济发展中，工农业的用水定额将不断降低。在一些发达国家，他们在经济增长中，用水量已达到零增长甚至负增长。

２ 我国应要求在人口达到１６亿后，用水量逐渐达到零增长

本次报告预测：我国用水的高峰将在２０３０年左右出现。分项预测：农业用水总量与现在的规模相仿，为４２００亿立方米左右；工业用水总量从现在的１１００多亿立方米增至２０００亿立方米；城乡生活用水从现在的５００多亿立方米增至１１００亿立方米左右；考虑到未来发展前景的不确定性，因而估计全国用水总量有可能达到７０００亿～８０００亿立方米，较现在增加１３００亿～２３００亿立方米，人均综合用水量为４００～５００立方米。

经研究分析，扣除生态环境用水后，全国实际可能合理利用的水资源量约为８０００亿～９５００亿立方米，按上述估计的用水量，已接近可合理利用水量的极限。因此，必须严格控制人口的继续增长，同时加强需水管理，做到在人口达到零增长后，需水也逐步达到零增长。

３ 加强需水管理的核心是提高用水效率

正如中央多次指出的，提高用水效率是一场革命。目前我国的用水效率还很低，每立方米水的产出明显低于发达国家，节水还有很大潜力。节约用水和科学用水，应成为水资源管理的首要任务。

在对农业和城市工业用水的分析中已说明：通过全面建设节水高效农业，可以大大提高农业的用水效率。通过推行工业的清洁生产，使工业用水量降低，这不仅可以节约水资源，而且可使城市废水量相应减少，大大削减污染负荷。提高用水效率，还应包括污水资源化、发展微咸水和海水的利用。

总之，提高用水效率不但是保证我国水资源可持续利用所必需，也是建设现代化工农业和城乡健康生活的重要内容。提高用水效率，是从传统工农业和城乡建设转到现代化工农业和城乡建设的一场革命。

７．解决北方水资源短缺的南水北调战略措施

对北方地区，要从以超采地下水和利用未经处理的污水来维持经济增长转变为：在大力节水治污和合理利用当地水资源的基础上，有步骤地推进南水北调，保证社会经济的可持续增长。

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根据对我国水资源２０３０年和２０５０年的供需平衡分析，黄淮海流域特别是黄河下游的黄淮海平原地区，是我国最缺水的地区。在过去的年代，这里的许多地方，特别是黄河以北的海河流域，通过超采地下水和利用未经处理的污水维持了经济的增长。据海河水利委员会统计，海河平原１９９８年超采地下水５５亿立方米，全流域废污水排放量６３亿ｔ，除排放入海５亿ｔ外，其余或被利用或蒸发渗入地下。据不完全统计，约有２０多亿ｔ废污水被用于灌溉。地下水超采最严重的是沧州、衡水和津浦铁路沿线地区，该区的浅层地下水绝大部分为不可利用的咸水和微咸水，多年来超采的是很难再生的含氟的深层地下水，据２０００年有关方面的分析，深层地下水耗竭的时间将为１０～１５年。太行山麓的京广铁路沿线，由于城市和工业大量抽取地下水，也造成浅层地下水的大面积区域性漏斗。由于水资源的过度开发和污染不加防治，许多地方有河无水，有水皆污，洼淀枯竭，造成严重的环境问题。预测到２０３０年，经充分挖潜和利用当地水资源，采用节水和污水回用等多种措施和考虑了目前引黄和引江的水量后，在地下水不再超采的情况下，黄淮海平原地区缺水量仍将达到（平水年）１５０亿～（枯水年）３００亿立方米。考虑到生态环境的用水，今后通过南水北调增补的水源应在３００亿立方米以上，其中增补黄河以北应在一半以上。

２初步评价

对已提出的南水北调各种线路，初步评价后认为：水利部提出的东、中、西三条线路，都是可以成立的，也存在一些难点和问题，需要抓紧进行工作；其他各种“大西线”方案，现在尚缺乏科学依据。现分述如下：

①东线

东线工程从江苏省扬州附近的长江北岸，在原有引水量的基础上，增加年均引水约１５０亿立方米，其中过黄河约９０亿立方米。利用和扩建京杭运河及与其平行的部分河道，送水到天津，另建分干线到胶东半岛。

东线工程除可解决江苏和山东两省的缺水外，还可解决河北省东部深层地下水超采和高氟水导致的地方病以及天津市的缺水问题。其有利条件是：直接从长江引水，水源比较丰富可靠；可利用大运河和洪泽湖、骆马湖等现成的河道和调蓄湖泊，投资较低，并可分期分段实施，比较灵活。其难点是：沿线水质污染；需要电力提水，总扬程约６５ｍ，经常运行费用较高。

②中线

中线工程由加高后的汉江丹江口水库，多年平均的可能引水量估计约１３０亿立方米／年，其中过黄河约７０亿～７５亿立方米／年。建设专用的输水渠道，沿京广铁路西侧，送水到北京。

中线工程除可解决河南省中东部的缺水外，还可解决河北省中部经济最发达地区和北京市的缺水。其有利条件是：目前水质较好；绝大部分自流引水，如不计建设成本和丹江口发电损失，运行费用较低。其难点是：从汉江的丹江口水库引水，水源相对有限，如遇连续枯水年难以满足要求；现在规划的线路缺少调蓄湖库，运行困难；黄河以北的线路经过太行山麓的特大暴雨区和地震高发区，安全风险很大；丹江口水库大坝加高需移民２５万人，总干渠基建投资也较高，需要一次建成才能发挥效益，考虑到配套建设的种种问题，总干渠达到设计效益需要相当时间，加上来水和需水匹配的不稳定性，如以贷款建设，将发生运营困难。

③西线 西线工程从长江干流通天河及支流雅砻江、大渡河调水进入黄河上游，补充黄河水源，估计可能的调水量１００亿～１５０亿立方米／年。

由于前期工作还没有达到应有的深度，尚难作出全面评价，但一般估计，实施难度将大于中线和东线。

④“大西线”

“大西线”工程有各种方案，都是由雅鲁藏布江、澜沧江、怒江、金沙江、雅砻江、大渡河等调水进入黄河上游。

经研究后认为，在可以预见的将来，“大西线”设想的一些工程没有现实的技术可行性。就我国未来１６亿人口的发展形势看，也没有大开荒、大移民以至兴建“大西线”的现实必要性。

（３）对实施步骤的建议 ①南水北调的实施步骤

根据对黄淮海地区水资源供需的分析和南水北调各条线路的初步评价，建议南水北调的实施分为两大步：

第一步，２０２０年左右，完成南水北调的东线和中线，并适当调增黄河上中游省区的分水指标。

第二步，２０２０～２０５０年，逐步实施南水北调的西线工程。②东线和中线的先后问题

研究后认为，东线和中线都是解决黄淮海平原缺水所必需，而且各有其主要供水范围，无须比选谁先谁后，也不是必须在一条工程完成后才能进行第二条。在北方水资源合理配置的总体规划下，可以分别作为独立的项目，按照国家的基本建设程序，进行前期工作并确定各自的实施步骤。只要前期工作可靠，开工条件成熟，都应尽快地逐步实施。

③东线和中线开工前必须完成的先行工作 东线和中线在开工前，都需要完成一些先行工作，保证工程建成后能及时发挥效益。在东线，应首先进行沿线城乡的水污染防治工作，保证引用水质符合国家规定的标准。在中线的黄河以北，应及早在沿线城市建设从已建水库引水的自来水厂和管网以及相应的污水资源化工程，一方面迅速制止当前地下水的超采和水质污染，同时也为将来中线工程尽快发挥效益创造条件。

对东线和中线工程的原规划，都应研究进一步优化，并核实原来估算的工程量和投资。现在看来，原来的估算都程度不同地偏低。

④中线工程的线路优化研究 研究分析后认为，中线工程的主要难点是将来建成后运营困难，这种困难原由于三个因素：

首先是两种用水户的不同要求。一种用水户是城市和工业，它们实际需要的供水量并不很大，但要求很高的供水保证率，其供水工程属于非公益性；另一种用水户是农业，还应加上原规划没有考虑的生态环境用水，它们需要的供水量较大，但对供水保证率的要求不严格，其供水工程应为半公益性（农业）和公益性（生态环境）。

第二个因素是来水和需水的匹配不够稳定。水源区汉江的水量有限，年际水量差别很大，丹江口水库即使加高大坝也不能做到多年调节；而受水区海河平原属于干旱的半湿润区，年际降水的差别很大。两区的水文资料表明，大约一半年份需水和供水很匹配或比较匹配；其他年份有时来水多而需求少，有时需求大而来水不足。第三个因素是原规划黄河以北的高线工程不够灵活。工程投资大并缺少必要的调蓄工程，因此将造成运营的困难。

为此，建议研究比较另一种方案，即中线在过黄河后，分设高、低两条输水渠。高线按原规划线路，沿京广铁路西侧，全线衬砌，尽量减少渗漏，输送保证率高的少部分水量，专供沿线城市和工业用水；低线走海河平原的低洼地带，连接现有的主要洼淀，基本不加衬砌，作为一条生态河，也可称为新海河，补充海河平原的地下水和恢复部分已干涸的河湖水系，其输水量可随丹江口水库的来水量，在一定幅度内随机变化。可通过取水许可证，适当供应农业用水，利用井渠结合的方式，以井保丰，以渠补源。考虑到低线的主要作用是改善生态和支援农业，宜由国家投资。

⑤东线、中线和西线工程的互补

考虑到目前分给黄河上游的用水指标偏低，在东线和中线起作用后和西线工程完成前，作为过渡性措施，可以利用东线和中线的增补水量，适当取代黄河下游灌区的部分用水，以增加黄河上游的分水指标。

⑥西线要抓紧前期工作

对西线方案，应抓紧进行扎实的前期工作，按照基本建设程序，制定逐步实施的方案。

⑦要认真审核长江流域调水后的生态环境影响

长江流域虽然水量相对丰富，但各支流的情况很不平衡，预测到２０３０年以后，长江流域内的径流量利用率也将超过２５％。因此，对东、中、西各线，不但要进一步审核对各调水区的生态环境影响，而且要综合东、中、西三线，审核对长江全流域直到入海口的生态环境影响。

８．与生态环境建设相协调的西部地区水资源开发利用战略 西部地区是我国长江、黄河、珠江等主要江河的发源地，是全国生态环境保护和建设的重点。西北地区水少地多，西南地区水多地少，自然条件有很大不同，但生态环境都很脆弱，水资源的开发利用都属于全国的后进地区，据统计，西部地区５０年来的水利投资仅占全国的１５％。

在西部地区大开发中，要从缺乏生态环境意识的低水平开发利用水资源转变为：在保护和改善生态环境的前提下，全面合理地开发利用当地水资源，为经济发展创造条件。现就西北和西南两个地区分述如下。（１）西北地区

西北地区又可分为内陆河流域和黄河流域两个不同类型，需要分别加以分析。

①内陆河流域

西北内陆河流域是我国的干旱地区，土地资源丰富，但年均降水量和单位面积产生的年均径流量在全国都是最少的。由于人口稀少，人均水资源量并不少，１９９３年约为５２００立方米，预计到２０５０年为３８５０立方米，都高于国际公认的人均１７００立方米的水资源紧张的警戒线（世界上同类地区：埃及为９２３立方米／人，以色列为３８０立方米／人，均包括境外流入的水资源）。造成本区生态环境恶化的主要原因是：

——灌溉农业还停留在传统的粗放型阶段，农业增产主要依靠扩大耕地面积而不是提高农业用水效率，以致农业用水量过大，产量不高，农田盐碱化，而且挤占了下游生态环境的用水，造成塔里木河和黑河等流域下游荒漠植被的衰亡和沙漠化的发展。

——在农、林、牧业的产业配置上重视农业发展，对林牧业注意不够，造成山区的林木过伐，草原牧区的过牧和滥垦。

——对水资源的开发利用也停留在粗放型阶段，主要表现在：灌区的配套建设落后；山区的控制性水库不足，平原水库过多，水源大量蒸发渗漏；上下游的统一规划和管理都很不够；这些都造成水资源的严重浪费和配置不当。

针对以上问题，在今后的发展中应：

——充分注意保护森林、草原和荒漠植被。——合理调整农、林、牧业的配置，发挥本地区发展牧业的相对优势。——着重建设现代化的节水高效的灌溉农业和高效牧业。主要通过改造中低产田来提高农业的产出，严格控制耕地面积的继续扩大，西部地区大开发决不能理解为西北地区大开荒和大移民。在一些下游生态环境已受影响的河流如塔里木河及黑河，要坚决减少农业用水，恢复应有的生态环境。

——在统一规划下，进一步合理开发利用水资源，包括兴建山区水库以取代平原水库，以及在本区范围内的跨流域调水。

——在城市和工业建设中贯彻节水优先、治污为本、多渠道开源的战略。要充分考虑干旱区的特点，合理安排经济结构和发展规划，不应兴建耗水量大的项目。

——控制人口的增长。

只要做到这些，在可以预见的未来，本区的水资源可以支持经济发展的需要。

②黄河流域

绝大部分属于土壤易受侵蚀的黄土高原，处在我国从半湿润区、半干旱区向干旱区的过渡带，也是农牧交错区。黄河流域年均径流量５８０亿立方米，其中青海、甘肃、宁夏、陕西产流约３５０亿立方米。但由于本地区山高水深、地形复杂，除一部分河谷台地和较平坦的高原外，其他大部分地区都难以引黄灌溉。有些已建的大型灌溉工程，如引大济秦、盐环定扬黄工程等，因配套工程量巨大，至今没有充分发挥效益，甚至基本没有发挥效益。一些历史悠久的老灌区，如宁蒙的河套灌区和陕西的关中灌区等，也因长期投入不足，灌溉效率很低。大量的丘陵沟壑区依靠陡坡开荒，广种薄收，水土流失严重，生产条件极差，人民生活极为贫困，形成“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环。建议：

——因地因水制宜，大力调整农、林、牧业的生产结构，注意发挥本区发展牧业的优势，着重发展舍饲畜牧业及相应的畜牧产业。

——进行水土保持的综合治理，在陡坡退耕还林还草的同时，仍要继续加强沟壑治理和基本农田建设等工程措施，并发展蓄集雨水的抗旱补灌，解决农村饮水困难。

——在国家支持下，对已建灌区进行以节水高效为中心的续建、配套和技术改造工程。——在有条件的地方，引用黄河干流和大通河、湟水河、洮河、泾河、渭河、洛河等支流的水源，建设节水高效的新灌区。目前分配给本地区的黄河用水指标为１２２亿立方米，近年来实际用水约１０８亿立方米。在今后发展中，可随着南水北调东线和中线的发挥作用和本区用水的需要，首先从下游的分水指标中，调剂一部分给上中游，然后开展西线南水北调，进一步增加黄河的水量。

——对一些缺乏发展条件、生态环境十分严峻的特殊贫困地区，应下决心成建制地迁移人口到新建灌区，摆脱扶贫—脱贫—返贫的怪圈。

——严格保护黄河干流和支流的水质，防治污染。（２）西南地区

主要包括长江、珠江和澜沧江、怒江、元江、雅鲁藏布江等国际河流。本地区的水资源总量达１．０１万亿立方米，人均水资源量５１３２立方米，均据全国前列。可开发水能蕴藏量（不含西藏）为２．１２亿ｋＷ，居全国首位。但由于山高水深，地形复杂，还有大片岩溶山区，水资源的开发成本较高，至今开发程度很低。云、贵、川、渝和西藏的人均灌溉面积分别为０．０２９、０．０１３、０．０２４、０．０１６和０．０５６公顷，除西藏外，都低于全国平均数０．０３８公顷，贵州居于全国末位。目前仍有１６００万山区人口饮水极度困难。许多地方陡坡开荒，靠天吃饭，与西北的山丘区一样，也形成“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环。比西北山丘区更为严重的是，由于暴雨的强度和频率更大，山区的表土层很薄，有的山坡表土冲刷殆尽，形成触目惊心的“石漠化”。有些经济比较发达的地区如滇中高原、川中和川东丘陵地区，则因地势较高，缺少水利骨干工程，仍形成局部缺水。由于水能资源远离电力负荷集中的东部地区，水电的开发程度只有１０．５％（不包括西藏）。因此，发展水利和水电，是支持本区的大开发的重要基础条件。建议：

——调整农业生产结构，退耕还林还草，发展多种经营的大农业。

——在退耕还林还草的同时，要大力支持以中、小、微工程为主的“水利扶贫工程”，建设包括集雨窖灌等多种形式的有一定灌溉保证的基本农田，为广大农民恢复保护生态环境和脱贫致富创造条件。考虑到西南地区山高坡陡的特殊地形条件，建议对本地区的一些中型水库，按大型水库给予扶持。

——对一些生态环境严重恶化、解决饮水非常困难、交通极为闭塞的山区，要下决心迁移人口，合理调整人口布局。

——在局部缺水地区，建设适当的大型水利骨干工程，如滇中高原的补水工程、嘉陵江亭子口水库灌区工程、涪江的武都引水工程以及金沙江的向家坝引水灌溉工程等。

——发挥水能资源的优势，以“开发水电、西电东送”为大开发的重要项目，加快本区的总体经济发展。为此需要国家对全国电力布局进行宏观调控，关闭一部分污染严重、效率低下的火电站，并实行厂网分开的电力体制改革，为西电东送开拓市场。同时，对水电的税率和贷款实行国际通行的优惠政策。

——严格保护三峡和其他水库及高原湖泊的水质，对已经污染的滇池等水源，要抓紧治理。

——西藏地区近期重点开发“一江两河”（雅鲁藏布江、拉萨河、年楚河）的水资源，发展灌溉和水电，同时加强生态环境的保护，为长远发展奠定基础。

三、为实现战略建议所必需的改革措施

我国水资源的许多问题，之所以长期未能解决，除了认识问题外，很重要的原因是在水资源的管理体制、水资源的投资机制和水价政策中存在问题。因此，实现上述战略建议的关键，是进行以上三方面的改革。从某种意义上说，改革才是解决我国水资源问题的根本出路。

１．改革水资源的管理体制

多年以来，部门分割、地区分割的水资源管理体制，使防洪减灾、城乡用水、防治污染、保护生态环境等工作都存在许多矛盾，造成许多不应有的浪费和损失。为此，建议在国务院建立以副总理为首、吸收有关部委负责人参加的水资源管理委员会，水利部作为委员会的办公室，负责具体的组织协调工作。各省、自治区、直辖市及水利部下属的各江河的水利委员会，也按此原则进行改组，成立统一管理水资源的委员会。全国按流域管理与区域管理相结合的原则，以“一龙管水，多龙治水”的模式，对江河上中下游、城市与乡村、水量与水质、地表水与地下水、供水与需水、用水与防治污染，实行统一规划和统一管理，并相应地加强水资源的立法和执法，修订原有的水资源规划。

２．改革水资源的投资机制

多年以来，水资源的投资机制存在以下问题：

１

从７０年代后期以来，对水资源建设的投入缺口很大而且极不稳定。“文革”结束以后，由于对水利的作用发生认识上的分歧，水利建设的投资被大幅度削减，以后虽逐渐增加，但很不稳定。有的地方，大灾以后大干，小灾以后小干，风调雨顺不干。有的地方，水灾以后抓防洪，旱灾以后抓灌溉，重点不断变换。因此，一些已定的规划长期未能完成，如：治淮已经５０年，中间又经过几次大洪水，曾经再次强调治淮，但几起几落，至今治淮规划中的重要骨干工程如淮河入海水道，还刚开始第一期工程。

中央与地方对水利投资分工范围的设定，对许多地方产生误导。为了争取中央投资，许多地方本来应当着重进行中小工程、续建配套工程和节水工程，却脱离实际地追求新建大型甚至特大型的开源工程。不少中央举办的大型灌区，如安徽的淠史杭、宁夏的青铜峡、内蒙古的河套等灌区，骨干工程已建成几十年，但因配套投资不足，至今没有完成全部工程，因而长期不能达到设计效益，造成很大的浪费和损失。

３

缺水城市中，绝大多数属于设施型缺水和污染型缺水。北方不少城市，之所以大量超采地下水，很重要的原因是缺少资金修建引用地表水的自来水厂和相应管网。南方不少城市，则因地表水污染而大量超采地下水。全国普遍地在建设供水设施的同时，缺少资金修建相应的污水处理设施。许多地方在严重缺水的同时，大量污水不能利用；有的地方，引用未经处理的污水，造成严重后果。

４

近年来，中央对水土保持和植被建设给予高度重视和很大支持，得到全国人民的拥护。但是由于条块分割的投资机制，各项措施不能形成合力，综合治理效益难以充分发挥。例如，按１９９９年制定的《国家生态环境建设项目管理办法》，把一个完整的小流域综合治理的措施体系，分割开来，由不同的职能部门按措施分别立项，造成一个区域或流域的治理重复投资、治理面积重复计算。一些地方反映：“综合治理，综而不合；重点投资，层层截留。”资金投入的另一个问题是，许多地方重治理、轻保护，边治理、边破坏，治理跟不上破坏的现象长期得不到解决。针对上述问题，应当研究建立长期稳定、有正确导向、全面系统的水资源综合治理投入机制，在水资源的投资机制中应充分考虑污水处理的需要。

３．改革水价政策

长期以来，我国的水价政策极不合理，几乎与我们所不断提倡的节水、治污和统一调配水资源的战略反向而行。例如：

——黄河已达到年年断流的缺水程度，但至今引黄的水价每吨只收几分甚至仅几厘钱，远远低于其他水源的价格，使水资源的合理配置难以实现。

—— 一些城市的超采地下水已经十分严c重，但至今这些城市的企业和单位仍可无偿开采地下水，导致引用地表水的自来水厂难以运营。

——虽然不断提倡节水，但至今工业和城市生活的水价不但不能调动有关方面进行节水改造的积极性，甚至不能按市场经济的要求，维持良性运行。

——污染已到十分严重的程度，但至今许多地方污水处理厂的运行费用没有着落，许多已建的污水处理厂不按设计运行甚至根本不运行。

——对于处理后的污水回用，至今没有合理的定价，难以推行污水的再生利用。——许多地方由于农民的负担能力有限，政府没有明确的补贴办法，灌溉水价不能反映实际的运行成本，致使许多灌区不但不能按期更新改造，而且不能维持简单再生产。种种情况说明，水价是水资源管理中的主要经济杠杆，对水资源的配置和管理起重要的导向作用。必须在国家水资源管理机构的统一领导下，根据国家确定的水资源战略，明确制定我国现阶段的相应水价政策和水价系统。北京市最近出台的水价改革办法是一个有益的尝试，值得研究推广。

结 论 当我国人口增至１６亿时，我国的人均水资源量将降到１７６０立方米，已接近国际公认的水资源紧张的标准，水资源的形势十分严峻。同时，防洪减灾的任务也十分繁重。经过对防洪、农业、工业、城乡生活、生态环境等各方面情况的分析，认为：在加强管理、加大投入、合理配置、高效利用和注重保护的前提下，我国有条件在人与环境协调共处的基础上，实现第三步战略目标和社会经济的可持续发展。为此，提出水资源可持续利用的总体战略和相应八个方面战略性转变的要求，其核心是提高用水效率，建成节水防污型的社会。这个问题在我国虽已提出多年，但至今未能全面贯彻，其根本原因是：提高用水效率不单纯是水资源本身的问题，而是一场涉及生产力和生产关系的革命。２１世纪即将到来，如果我们再不抓紧时机，将造成不可挽回的损失。必须从现在起进一步明确方向，下定决心，进行扎扎实实的工作，结合工农业和城乡建设的现代化，提高我国的用水效率。本报告力求全面系统地分析战略性转变的必要性和主要内容，并进一步提出为实施战略转变所必须进行的改革。我们希望，这个报告能进一步引起各方面的注意并形成共识，在党中央和国务院的领导下，在中国大地上真正展开一场提高用水效率的革命。

①全球陆地可更新的水资源量，根据《中国水利百科全书》、《国际人口行动计划》和《国际水》杂志等不同资料来源，分别为４６．８万亿立方米、４１．０万亿立方米和４２．７８万亿立方米，我国占全球水资源的百分比相应是５．７９％、６．６１％和６．３４％。

②我国耕地按１亿公顷计算数１．３亿公顷计算，为全球的９％。

③按气象部门规定，２４ｈ雨量超过５０ｍｍ称之为暴雨，１００～２００ｍｍ为大暴雨，超过２００ｍｍ为特大暴雨。

④本报告将江河洪水分为四个等级：小于２０年一遇为常遇洪水，２０年一遇～５０年一遇为较大洪水，５０年一遇～１００年一遇为大洪水，大于１００年一遇为特大洪水。所谓多少年一遇，是指一定量级的洪水每年发生的机率，并不等于隔多少年再遇到一次。

附：项目综合组院士、专家名单

组 长： 钱正英 中国工程院院士，总项目组长兼防洪减灾课题组长 副组长： 张光斗 两院资深院士，清华大学教授，总项目副组长 成 员： 王淀佐 两院院士，中国工程院咨询委员会主任 师昌绪 两院院士，中国科学院咨询委员会主任

徐乾清 中国工程院院士，原水利部副总工程师，防洪减灾课题副组长

刘昌明 中国科学院院士，中科院地理科学与资源所研究员，水资源评价和供需发展趋势分析课题组长，兼城市 水资源课题副组长

陈志恺 原中国水利水电科学研究院水资源所所长、研究员，水资源评价和供需发展趋势分析课题副组长

石玉林 中国工程院院士，中科院地理科学与资源所研究员，农业需水分析与节水高效农业建设课题组长

卢良恕 中国工程院院士，原中国工程院副院长，农业需水分析与节水高效农业建设课题副组长

钱 易 中国工程院院士，清华大学教授，城市水资源与防污减灾课题组长

潘家铮 两院院士，中国工程院副院长，北方地区水资源的合理配置和南水北调课题组长 张泽祯 原中国水利水电科学研究院院长、研究员，北方地区水资源的合理配置和南水北调课题副组长

张宗祜 两院院士，中国地质科学研究院研究员，西部地区水资源开发利用（西北）课题组长

卢耀如 中国工程院院士，中国地质科学研究院研究员，西部地区水资源开发利用（西南）课题组长

沈国舫 中国工程院院士，中国工程院副院长，生态环境建设与水资源保护利用课题组长 王礼先 原北京林业大学水土保持学院院长、教授，生态环境建设与水资源保护利用课题副组长

汤鸿霄 中国工程院院士，中科院生态环境研究中心研究员，城市节水专题组长 邵益生 建设部城市水资源中心主任、研究员，城市水资源专题组长 贾大林 中国农业科学院研究员，节水高效农业建设专题组长 常平中国工程院秘书长，副编审

项目秘书：谢冰玉 中国工程院土木、水利与建筑工程学部办公室主任、高级工程师 王振海 中国工程院土木、水利与建筑工程学部办公室高级工程师

孙雪涛 全国政协秘书、高级工程师

2.可持续发展战略报告 篇二

一、垫江教育事业发展的背景分析

(一)现实基础

——各类教育快速发展，整体水平明显提升。学前教育快速发展，幼儿入园率高于全市平均水平;义务教育全面推进，各项指标居全市领先水平;普高教育稳步发展，学生人数比直辖前增长10倍;职业教育再谱新篇，拥有国家级重点中职学校2所;高等教育实现“零”突破，成人教育不断加强，被教育部确定为新型农民培训基地。

——教育改革深入推进，发展活力不断增强。“以县为主”管理体制不断落实;以岗位设置管理和教师绩效工资改革为重点的人事制度改革全面推进;办学体制改革不断深化，民办教育快速发展，民办教育机构达88个;“留守儿童”托管家园建设成效显著,被评为“全国关爱留守儿童示范县”;教育经费保障机制不断完善，教育督导评估机制逐步健全。

——布局结构不断优化，办学条件有所改善。以桂溪、澄溪两镇小学为龙头，中心镇小学为区域中心，建制小学为“点”的小学教育体系不断优化;以直属中学为骨干，乡镇中学为补充的初中教育体系基本形成;以城区为核心、南北为两翼，覆盖全县的高中教育体系日趋完善;学校标准化建设逐步推进，教育信息化加快推进，教育城域网接入率达89%，“农远工程项目”覆盖率达100%。

——素质教育全面实施，教育质量稳中有升。义务教育课程改革全面完成，高中新课改正式启动，“和谐育德”教育创新工程全面推进，“唱读讲传”广泛开展，德育示范县建设成果巩固提高;体育艺术科技“2+2”项目全面实施，科技创新教育成果丰硕;高考质量稳中有升，重本上线人数逐年增加。

——队伍建设逐步加强，整体素质明显提高。师德师风建设成效明显，长效机制逐步健全，热难点问题不断破解;干部教师选用机制不断创新，选人用人公信度有效提高;教师继续教育、行政干部培训广泛开展，教师学历水平全面提升。

(二)面临的挑战

——“纵尺”分析问题突出。教育经费缺口较大，“普九”欠债达5000万元，未来5年项目建设资金需求达24.7亿元;办学条件相对滞后，学校用地尚差5200余亩，教学及辅助用房尚差997000m2，学校危房面积占鉴定校舍的85.27%;城区教育资源严重不足，城区学校规模小，容量严重不足，班额普遍较大;高中教育差距明显，仅有市级重点高中1所，普职比例尚未实现大体相当;队伍建设仍待优化，教师结构不甚合理，专业成长进程缓慢，专家型人才、名师严重不足;教育科研比较薄弱，教研队伍规模极小。

——“横尺”比较差距明显。与渝西地区以及主城区相比，垫江教育投入、办学条件、优质教育资源量、学校核心竞争力都还存在一定差距。教育经费预算增比低于全市平均水平，“普九”债务尚未有效化解;生均占地面积比全市低3.83m2，生均教仪设备值比全市平均值低51.47元，市级重点中学数量居全市后列。

——“国尺”衡量压力巨大。从“314”总体部署和“统筹示范”要求看，探路示范步伐还不够大，教育发展水平还不够高。思想观念解放不够，制度机制活力不强，教育均衡程度不高，各层次教育、各类别学校以及城乡之间不够平衡，优质教育资源总量偏小。

(三)发展机遇

——强教思想牵动全局。党的十七大提出“优先发展教育，建设人力资源强国”的总体战略思想;胡锦涛在2010年7月13日召开的全国教育工作会议上指出，“大力发展教育事业，是全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的必由之路”，明确提出要“推动教育事业科学发展”;温家宝在2010年《政府工作报告》中提出“强国必先强教”理念。党中央、国务院关于教育发展的战略思想，对教育事业改革发展具有很强的现实针对性和长远指导意义，必将牵一发而动全局，必将进一步释放教育的基础性、先导性、全局性作用。

——城乡统筹带来特惠。2007年6月，国家批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区;2008年7月，重庆市将垫江确立为3个统筹城乡综合配套改革示范区县之一。2008年7月24日，教育部与重庆市政府签署《建设国家统筹城乡教育综合改革试验区战略合作协议》，使重庆成为首个部市共建缩小城乡和区域差距的“试验田”。2009年1月26日，国务院颁发《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，将重庆市的改革发展上升为国家战略，强调支持重庆建设国家统筹城乡教育综合改革试验区。统筹城乡教育综合配套改革，已经并将继续为垫江带来“先行先试”的特惠政策，为垫江教育改革发展不断注入新的活力。

——战略定位赋予重任。县委十二届四次全委会确立了“建设城乡统筹综合配套改革示范县、打造川渝东部开放型经济高地”的战略定位，将“五个垫江”建设作为重要抓手;县委十二届五次全委会提出要努力打造渝东教育强县;县委十二届六次全委会要求建成川渝东部文化高地;县委十二届七次全委会提出要努力推动垫江经济社会后发崛起、全面跨越。垫江经济社会发展战略定位，赋予教育新的更大历史重任。垫江教育唯有立足教育公平这个原点，加快思维嬗变，加大统筹力度，推进实践创新，着力解决羁绊教育“加快”和“率先”发展的矛盾，大力提升教育发展水平，才能为垫江经济社会跨越发展提供强有力的人才支撑、知识贡献和智力支持。

——重教环境日益浓厚。胡锦涛指出，“推动教育事业科学发展，加强和改善党的领导是关键。”薄熙来提出，“教育是民生工程，也是扶贫工程，还是民主工程”，并强调“教育事关未来，抓教育就是抓接班人”。县委书记李光金认为，“抓教育就是抓发展，抓生产力。”县长罗德强调，“要采取多种形式，探索多种主体投资办学，大力发展基础教育，积极发展高等教育，不断培养和储备人才，增强发展后劲。”县委常委徐兴旺认为，“教育是拉动经济，尤其是拉动消费的重要力量，是招商引资的一张靓丽名片。”现阶段，各级党委、政府对教育的重视程度以及全社会对教育的关注程度超过以往任何一个时期，“党委政府重视教育，职能部门支持教育，社会各界理解教育”的氛围日臻浓厚，跨越发展的有利环境基本形成。

——区域竞争催生动力。教育竞争力是一个国家和地区综合竞争力的重要组成部分，区域教育正在打破行政区域界限而呈现出新的竞争态势，区域教育的强弱已成为衡量区域经济社会发展是否具有现实和潜在竞争优势的重要标志。当前，周边区县教育呈现出百舸争流求发展、千帆竞发谋跨越的比拼格局。日趋激烈的区域竞争催生了慢进则退、后进则忧的巨大压力。作为后发地区，垫江教育整体水平还不够高、竞争实力还不够强。要在激烈竞争中立于不败之地，唯有将巨大压力转变为强大动力，坚持发展是硬道理的原则，高点定位，改革创新，抢占先机，求真务实，最大限度地激发创造力，最大程度地提升执行力，谋求后发崛起、全面跨越。

二、垫江教育实施“后发先至”发展战略的总体构想

(一)“后发先至”发展战略的基本内涵

——“后发先至”的主要涵义。“后”，指发展状态与发展水平与发达地区相比还比较落后，处于劣势;“发”，指发展，强调提档提速，跨越发展;“先”，指率先;“至”，指达到，强调全面崛起。“后发”之所以可“先至”，在于后发者可以吸取先发者积累的经验，利用先发者取得的成果，越过先发者走过的弯路，节省发展的人财物和时间，实现弯道超车、跨越发展。

——“后发先至”发展战略的内涵。“后发先至”发展战略，即落后地区充分发挥后发优势，积极借鉴吸取先进地区的成熟经验，在应对危机中弯道赶超，在抢抓机遇中后发争先，从而实现后发快进、跨越发展的方略。“后发先至”的跨越发展，不仅是线性跨越，更是立体跨越。对垫江教育来讲，实施“后发先至”发展战略，就是要全面集聚发展智慧，造后发先至之势;深入推进发展改革，强后发先至之力;大力规范发展行为，塑后发先至之形;努力保障发展协调，奠后发先至之基。

(二)实施“后发先至”发展战略的总体要求

——高举一大旗帜。高举中国特色社会主义伟大旗帜。

——落实一大方针。贯彻“提速提档、奔跑前行、跨越发展、后发先至”的16字工作方针。

——突出一大主题。坚持“以人为本、推进素质教育”的教育改革发展主题。全面贯彻党的教育方针，准确把握“素质教育、和谐教育、满意教育”三个维度，切实解决“培养什么样的人、怎样培养人”这一重大核心问题。

——把握两大目标。到2014年，初步建成统筹城乡教育示范县的框架体系和渝川东部开放型教育高地框架体系。具体达到“五个更加”的目标:普及教育更加提高，公平教育更加惠及，优质教育更加丰富，教育体系更加完备，制度机制更加充满活力。

——坚持六大原则。即坚持和谐发展、质量立教、人才强教、改革开放、教育公平、依法治教等原则。

——处好八大关系。即处理好学习借鉴与自主创新的关系，自我加压与借力发展的关系，重点突破与整体推进的关系，公平与效率的关系，规模与质量的关系，政府办学和社会力量办学的关系，改革、发展和稳定的关系，显绩与潜绩的关系。

——倡导十六字工作作风。倡导“铁腕治教、强力推进、雷厉风行、说到做到”的16字工作作风。

(三)实施“后发先至”发展战略的具体步骤

“后发先至”发展战略是筹划和指导2009—2014年垫江教育改革发展的总体方略，是垫江教育事业发展的全局性蓝图。

——2009年为奠定基础年。2009年，教育系统倾力打造发展环境，不断优化发展思路，精心描绘发展蓝图，不断增强发展信心，积极创新管理机制，着力加强教育管理，强力破解历史难题，奠定了后发崛起基础，攒足了全面跨越后劲。

——2010年为重点突破年。以培育特色幼儿园为抓手，规范民办教育;以创建特色学校为抓手，推进优质教育;以“创重扩容”为抓手，加快普及高中教育;以建设“渝东职业教育城”为抓手，推进职业教育内涵发展;以“五个校园”建设为抓手，促进教育均衡公平;以项目对接为抓手，推进城乡教育统筹;以队伍建设为抓手，深化干部人事制度改革;以提升工作效能为抓手，推进自身建设;以信息宣传为抓手，提升教育形象;以强化督导评估为抓手，确保“后发先至”发展全面贯彻落实。

——2011年为全面推进年。坚持高标准、创一流，全面推进教育教学质量管理;坚持调结构、优布局，全面推进学校标准化建设;坚持增后劲、添活力，全面推进干部人事制度改革;坚持高起点、显品位，全面推进城乡教育统筹发展;坚持促和谐、保稳定，全面推进教育系统安全稳定;坚持强交流、促合作，全面推进教育教学对外开放;坚持提效率、促落实，全面推进教育系统效能建设;坚持强基础、固根本，全面推进教育系统党的建设，着力实现育人质量全面提高，教育事业全面发展，群众对教育的满意度全面提升。

——2012年为内涵发展年。坚持以品质提升、质量提高、特色彰显为工作核心，大力推动人本发展、全面发展、特色发展、和谐发展和效能发展，着力实现教育自身和学生的可持续发展，努力办人民满意教育;坚持以人为本，通过制度创新、完善学校管理、优化教育结构、调整学校布局、打造内涵队伍、完善课程设置、改革教育方法、规范教育行为，开发和利用教育要素的潜在优势，提高教育资源配置的合理性以及共享率、使用率，切实增强学校效能、提高育人质量、提升教育形象。

——2013年为特色凸显年。围绕“高位均衡、特色发展”，大力开展“区域教育发展特色实验县”研究，启动实施全国“区域教育发展特色示范县”创建工作，深挖潜力，打造特色，争创品牌。突出“高位均衡”，全面夯实教育发展基础，努力确保各级各类学校硬件设施到位、人员配备到位、工作开展到位，全部达到优秀级以上标准;突出“特色发展”，实现“一校一品、一校一特”，形成百花齐放的教育发展新局面。力争到2013年，使垫江在全国特别是西部地区和渝川东部地区率先建成竞争力强的特色教育县。

——2014年为承上启下年。突出重点，统筹兼顾，努力提高教育整体发展水平;深化改革，创新机制，不断增强教育发展活力;关注民生，扎实工作，努力解决教育热点难点问题;强化管理，完善保障，全面落实教育发展任务;不断深化教育改革、着力优化教师队伍、全面规范教育行为;扎实推进校园文化、师德师风、教育品牌三大建设，着力破解教育投入、素质教育、职业教育三大难题，全力推进义务教育均衡发展、全面普及高中阶段教育、高位实现教育和谐稳定，高质实现教育公平，力争各项指标高于全市平均增速，基本实现城乡教育统筹，基本建成渝川东部开放型教育高地，为下一阶段实施新战略、谋求新发展构建新的更高平台。

三、垫江教育实施“后发先至”发展战略的重点工程

(一)布局结构调整工程

以城区义务教育阶段学校和高中阶段学校为重点，进一步调整和优化全县各级各类学校布局结构。城区义务教育学校布局，保留实验中学、一中、职教中心现有初中教学规模，扩大十中、垫中办学规模，新建朝阳中学;扩大凤山小学、实验小学、城北小学和城南小学办学规模，将文毕村校改扩建为文毕福彩小学，将红光村校改扩建为红光小学。乡镇义务教育学校布局，扩建太平中学，改名为牡丹中学;保留各乡镇所在地中心校，在5万人口以上的镇选择性地新建完小或扩建中心镇小学，推进中心镇寄宿制学校建设;整合乡镇中心校资源，将规模极小的完小调整为点校;逐步撤销或合并规模极小的村校;将规模极小的乡镇中学归并到邻近直属中学或与邻近小学整合为九年制学校。高中阶段学校布局，扩大垫中、实验中学、一中办学规模，保留二中、三中、四中和五中现有高中办学规模;扩大职教中心、一职中、二职中办学规模;扩建太平镇成人学校。

(二)学校标准化建设工程

制定实施标准化建设规划，全面实施“五个校园”建设，促进标准化建设“提档升级”。加快农村学校和城镇薄弱学校硬件建设，实施中小学校舍安全工程、寄宿制学校建设工程，加快普通高中通用技术室建设，加强农村学校和城镇薄弱学校功能室建设;以“数字校园”建设为抓手，加快教育信息化建设，加快优质资源开发、应用和共享，加快信息化人才培养，加快提高管理与服务水平，全面提高教育信息化水平;进一步完善教育信息化建设投入、服务和管理机制，着力建立教育网络互通体系、资源共享体系、应用服务体系、运行保障体系和人才支撑体系。到2014年，力争全县农村寄宿制小学达到50%以上、乡镇中学达到80%以上，80%的农村中小学基本达到办学条件标准化，“校校通”实现率达100%。

(三)学前教育普及工程

坚持“因地制宜、试点示范、分类指导、科学规范”的原则，深化办园体制改革，建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制;完善学前教育规划，形成以公办园为主体、以民办园为补充，以示范园为龙头、城区和乡镇中心园为骨干、完小附属园为辅翼的幼儿园网络;推进名优幼儿园建设，着力打造一批特色幼儿园和示范幼儿园;积极发展学前教育，探索开发0～3岁婴幼儿教育，高水平满足学前教育与婴幼儿教育的社会需求。

(四)高中普及工程

按照“全面启动、区域规划、分类指导、分步实施”的方针，充分发挥政府作用，努力调动社会力量，切实加大发展力度，全面普及高中阶段教育。坚持以城区为中心，以中心镇为补充，坚持公办与民办并重、普高与职高并举，逐步向城区和中心镇集中的原则，全面推进高中“创重扩容”工程，不断扩大办学规模，全力打造示范名校;完善制度机制，深化招生制度改革，推进“捆绑发展”工程。到2015年，全县初中毕业生升入高中阶段的比例达96%以上，基本实现普职规模大体相当，形成布局合理、结构优化、发展协调、充满活力的高中阶段教育体系。

(五)职教振兴工程

以服务为宗旨，以就业为导向，全面推进职业教育创新，不断深化职教城乡互动、校企互动、园校互动、产教互动;积极推行“订单式培养”，加强“学分银行”建设，深化人才培养模式改革，全面推进免费中职教育;围绕垫江四大工业主导产业和现代农业、现代服务业，大力打造品牌专业;实施“职业教育基础能力建设工程”，加强实作实训基地建设;整合职教资源，推进联合办学，探索集团化办学模式;强化项目包装与对接，积极建设职业技能鉴定站、城乡统筹中职研究中心;大力引进和发展民办高职院校，全面推进“渝东职业教育城”项目建设。

(六)人才强教工程

树立和落实“教育家办学”理念，以全面提高教育人才队伍整体素质为中心，以教育科研为引领，以培养中青年骨干教师、名教师、名校长为重点，创新师德师风主题教育实践活动;按照“五个校园”建设要求，足额优质配备教师，大力引进优秀人才;定期举办“校长论坛”，积极筹建“垫江县基础教育百家教育专家”联谊会，实施“名师工程”、“青蓝工程”以及学历提升、骨干培养、校本培训等工程，深化干部教师培训，纵深推进行政干部队伍、教师队伍以及教研队伍建设、专兼职督学队伍建设，着力培育一批本土“教育家”。

(七)质量兴教工程

全面贯彻党的教育方针，坚持德育为先、能力为重、全面发展原则，深化“和谐育德”教育创新工程，拓展“唱读讲传”活动，强化思想道德建设;深化义务教育课程改革，全面实施高中新课程改革;突出素质教育主题，大力创建“质量兴教示范校”、“德育星级学校”、“文明礼仪示范学校”、“校园文化示范学校”，加快建设“人文校园”，努力为每个学生提供最适合的教育，使每个学生生动活泼健康地发展，大力培养学生创新精神和实践能力，不断提高育人质量。

(八)特色学校建设工程

坚持把特色学校建设作为打造优质教育资源、推进教育均衡发展的战略选择，以“政策驱动、学术引领、学校主动发展”为导向，进一步完善创建思路;紧扣“规范+内涵+特色”的目标，推进创建活动;组建创建领导小组和专家指导小组，强化创建保障;探索完善特色学校评价标准和评估认定办法，落实评估表彰，鼓励、引导和支持学校走内涵发展和错位发展的道路，加快建设教育质量优质、办学特色显著的人民满意学校，加快形成以区域特色为基础、学校特色为龙头的特色发展格局。

(九)蓝天助学工程

以推动城乡教育统筹、促进教育均衡发展为契机，完善贫困家庭学生资助政策体系，健全农民工子女入学保障体系，完善农村留守儿童关爱体系，完善残疾儿童少年教育保障体系，着力构建以政府为主、部门配合、社会参与，覆盖从幼儿园到大学、从贫困生到学困生、从残疾学生到健全学生、从城区学生到农村留守儿童的关爱与救助体系，努力让同在一片蓝天下的受教育者都能享有接受良好教育的机会。

(十)依法治教工程

全面落实依法治国方略，健全组织机构，建立教育行政执法大队;强化宣传教育，推进“六五”普法;完善管理制度，保障公民对教育的知情权、参与权和监督权;深化创建活动，推进“法律进学校”活动，积极创建县级、市级和国家级“依法治校示范校”，全面推进依法治教、依法治校，将教育改革与发展以及教育教学行为全面纳入法治化轨道。

(十一)安全稳定工程

牢固树立“稳定压倒一切”“安全责任重于泰山”的理念，进一步健全完善制度，构建现代化的安全防范体系;强化安全管理，全面治理校园周边环境;开展创建活动，巩固安全稳定成果，全力打造安定有序、和谐融洽、充满活力的校园环境，切实维护教育系统和谐稳定。到2012年“平安校园”创建达标率达到85%，2015年达到100%。

四、垫江教育实施“后发先至”发展战略的主要路径

(一)坚持解放思想，转变发展观念

一是将人本意识放在第一位，把创新驱动作为第一动力，在后发快进中更好地实现科学发展。二是进一步鼓足后发崛起、全面跨越的志气、锐气和士气，提振教育系统“精气神”。三是结合实际创造性地贯彻中央和市委精神，用足用活政策。四是善于用市场化理念和手段集聚发展要素，争创发展优势。

(二)创新制度机制，注入发展活力

一是创新选人用人机制，努力营造公开、平等、竞争、择优的选人用人环境。二是创新人才培养机制，完善人才培养模式，提高人才培养质量。三是创新考试招生机制，推进素质教育实施和创新人才培养。四是创新城乡学校结对帮扶机制，实现城乡教育资源的交流、共享、互助和同步发展。五是创新监督管理机制，提升科学民主决策水平。

(三)强化教育科研，提供发展支撑

一是营造教育科研氛围，形成崇尚、参与和支持教育科研的浓厚氛围。二是完善教育科研体系，探索建设县教科所，成立片区中心教研组，着力建设素质精良、数量充足、实绩突出、指导有力、教师公认的教研员队伍，完善县、镇(乡)、校教育科研网络。三是创新教育科研载体，深化“课堂教学达标晋级”活动、特色项目与品牌项目展示活动，大力发展学术期刊，健全科研成果奖励与转化机制，促进教育科研提档升级。

(四)推进改革试点，拓宽发展领域

一是推进教育均衡发展试点工作，积极建设教育均衡发展示范校、示范区，带动全县教育均衡优质发展，逐步形成具有鲜明垫江特色的教育均衡优质发展格局。二是推进强校带弱校捆绑发展试点工作，健全完善城区学校结对帮扶农村学校、直属中学结结帮扶乡镇中学机制，提升农村学校综合实力。三是推进干部教师城乡互动交流试点工作，探索实施学校行政干部轮岗交流制度，健全完善城镇教师定期到农村支教、农村教师定期到城镇学习制度，促进干部教师素质整体提升。四是推进农村中小学名师培育试点工作，以项目、课题等为载体，以课堂教学为主阵地，大力培育农村学校骨干教师和名师。五是推进教育融资试点工作，探索引入市场机制，激活教育投融资市场，探索组建教育集团和教育发展投资公司，尝试采用BT、BOT模式，着力解决财政资金供给不足等问题。

(五)破解实际难题，解除发展瓶颈

一是着力破解城乡义务教育办学条件不均衡的难题，不断提高城乡学校办学条件均衡化水平。二是着力破解农村教师队伍素质不高的难题，着力培育一支在教学业务上发挥示范引领作用的农村骨干教师和名师队伍。三是着力破解义务教育阶段学校普遍负债沉重的难题，有效化解历史债务、切实遏制新增债务。四是着力破解特色学校建设不明显和教育质量整体不高的难题，着力打造一批特色学校，全面提高教育教学水平。五是着力破解制度机制不适应城乡教育一体化和教育均衡发展的难题，深入研究解决制约教育均衡发展的体制机制性障碍，为城乡教育均衡发展提供制度保障。

(六)规范教育行为，提升发展形象

一是切实规范教育收费行为，坚持“阳光收费”，严格“三限政策”，扎实开展“规范教育收费示范校”创建活动。二是切实规范学生课业，切实减轻学生过重课业负担。三是切实规范招生考试行为，完善初中就近免试入学的具体办法，完善学业水平和综合素质评价，改进高中阶段学校考试招生方式。四是切实规范教育教学行为，健全学校管理长效机制，深入开展“常规管理合格校”“常规管理示范校”创建活动。五是切实规范教师从教行为，严禁教师从事有偿家教、违规补课，强化教师从教行为专项考核。

(七)加强自身建设，夯实发展根基

一是培育三个意识，培育教育行政干部的敏锐意识、博学意识和敬业意识。二是树立四种精神。树立说了算、定了干的雷厉风行精神，树立不待扬鞭自奋蹄的自我加压精神，树立敢与强者拼的亮剑精神，树立咬定青山不放松的韧者精神。三是形成五好风尚。形成讲政治、带头干、重实绩、保廉洁、善宣传的好风尚。四是建设六型系统。全面推进服务型、廉洁型、效能型、学习型、创新型和竞争型系统建设。

(八)完善督导评估，确保发展实效

一是创新督导评估机制，推进教育均衡优质发展。二是加强督导机构及队伍建设，建设一支适应需要、专业化程度较高的专兼职督学队伍。三是扎实开展教育督导评估，不断提高教育督导的针对性、实效性和权威性。四是加强教育督导科研，全面提升教育督导与评估水平。

(九)加大投入力度，筑牢发展保障

一是加大教育事业投入，完善经费保障机制。二是优先安排城乡教育用地，保障教育发展用地需求。三是落实税费优惠政策，促进“校安工程”有序推进。四是强化教育经费管理，确保资金管理的规范、安全，提高教育经费的投资效益。

五、垫江教育实施“后发先至”发展战略的关键要素

(一)在提高学习力上下功夫，破除思想上不适应的问题

教育行政干部特别是校长，必须把学习当成一种责任、一种习惯、一种修养，通过学习勇于摒弃过时的、陈旧的、落后的东西，建立起与时代相适应的新观念;必须掌握正审时度势，确的学习方法，坚持向书本学，向实践中学，向身边的人学，做到学干结合、学用相长，以学习解放思想，以学习开阔视野，以学习提升素质，以学习增长本领，以学习促进教育后先先至、跨越发展。

(二)在提高判断力上下功夫，解决决策不果断的问题

教育行政干部特别是校长，必须全面提高准确判断教育事业的发展方向、变化趋势的预测能力，在学校改革发展中切实做到审时度势，科学决策;必须全面把握实施“后发先至”发展战略的现实背景、总体要求、具体步骤、重大工程、主要路径，将战略思想转化为判断力、决策办，从而服务和推动垫江教育实现提档提速、奔跑前行、跨越发展、后发先至。

(三)在提升创新能力上下功夫，解决工作方法不科学的问题

教育行政干部特别是校长，必须创新教育理念，准确分析全县和学校教育发展的历史条件和现实背景，抢抓机遇，破除陈规，大胆创新，敢为人先。在脑海里时刻装着事关学校改革发展和核心话题:建成什么样的学校，怎样建设学校?在工作中，正确处理好“八大关系”。

(四)在提高执行力上下功夫，解决工作落实不到位的问题

教育行政干部特别是校长，必须准确把握大局，细化责任分工，加强调查研究，切实找准影响和制约学校发展的关键问题和关键环节，制定出切实可行的举措，全面提高把思想转化为行动、把理想变为现实、把决策变为成果的能力;必须身先士卒，吃苦在前，当好表率，切实调动各方面积极性;必须强化调度督查，保证任务推进，目标实现。

(五)在提高凝聚力上下功夫，克服心不齐劲不足的问题

教育行政干部特别是校长，应当以共同的事业和追求来催生凝聚力，以优良的作风来营造凝聚力，以规范的制度来提升凝聚力，以先进的文化来持久凝聚力。在实际工作中，要勇于“舍小顾大，求同有异”，要掌好权，用好权;要有气度、有风范、有亮节;要既能干事，又会共事。坚持以大局为重，以垫江教育事业为重，班子成员要多补台、不拆台，要多配合不计较，真正做到合心、合力、合拍干垫江的教育事业，营造精诚团结、同舟共济的良好局面，形成一心一意干教育、众志成城谋发展的良好局面。

实施“后发先至”发展战略，努力实现垫江教育后发崛起、全面跨越，既是在新的历史起点上为垫江教育事业发展提出的宏伟目标，更是在新一轮竞争中把垫江教育驶入城乡统筹示范县快车道的战略抉择。对此，必须以抢占发展先机的危机感、时不我待的紧迫感、负重奋进的责任感，自我加压，只争朝夕，迎难而上，举全县之力坚毅地迈出“后发先至”新步伐，聚全民之智实现垫江教育事业后发快进、跨越发展新目标，努力谱写垫江教育科学发展的辉煌篇章。

注释

3.可持续发展战略报告 篇三

综合消息党的十七大报告明确指出，“提高自主创新能力，建设创新型国家”是“国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键”，并将其放在促进国民经济又好又快发展的八个着力点之首。这是继２００５年提出“建设创新型国家”发展战略后，中国共产党在党代会报告中再次强调这一发展战略的重要地位。

十七大报告指出，要坚持走中国特色自主创新道路，把增强自主创新能力贯彻到现代化建设各个方面。认真落实国家中长期科学和技术发展规划纲要，加大对自主创新投入，着力突破制约经济社会发展的关键技术。加快建设国家创新体系，支持基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究。加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导和支持创新要素向企业集聚，促进科技成果向现实生产力转化。深化科技管理体制改革，优化科技资源配置，完善鼓励技术创新和科技成果产业化的法制保障、政策体系、激励机制、市场环境。实施知识产权战略。充分利用国际科技资源。进一步营造鼓励创新的环境，培养造就世界一流科学家和科技领军人才，使创新智慧竞相迸发、创新人才大量涌现。

促进经济又好又快发展，要加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级。十七大报告强调，要坚持走中国特色新型工业化道路，坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调，拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。发展现代产业体系，大力推进信息化与工业化融合，促进工业由大变强，振兴装备制造业，淘汰落后生产能力; 提升高新技术产业，发展信息、生物、新材料、航空航天、海洋等产业。

4.学习集团战略发展研究报告的体会 篇四

学习报告有以下体会。

一、公司的创业靠的是天行健君子以自强不息的精神

集团公司自创立到股票上市，可以说是成功创业的历程。这个

历程以明确的目标，高远的志向凝聚了一支有战斗力的领导团队，通过资本整合、产业整合、人员整合，凭借着天行健君子以自强不息的精神，在困境中勇往直前、挑战极限，克服常人难于逾越的障碍，赢得了创业的成功。

正像报告中总结的我们管理团队的忠诚敬业、在逆境中奋进的精神是我们企业所独特的，是我们企业文化的核心体现。

二、公司的发展靠的是灵活的资源整合与有所为有所不为

公司上市至今，可以说是集团公司的发展期。在这十年间集团公

司的销售收入和利润增长均近六倍。看起来发展步子是慢了一些，但这源于我们的产业并非都是健康的朝阳产业，而是在上市进程中因政策因素组合起来的产业还有很沉重的包袱，需要重新整合资源，保证朝阳产业的发展，控制亏损面的蔓延并剔除亏损因素，以避免亏损面对经营成果的吞食。

在这个进程中通过再融资手段，围绕生物制药进行重点投入，大力实施技术改造并新建gmp车间，在基础设施上保证其竞争实力。同时实行宽松的营销激励政策，使产品快速占领市场，在短短的三年内就使药厂从集团刚上市时的亏损状况一跃而成行业领先的位置。房地产业引进合作者的成功开发，使开发区域成为市区新兴商业的一角，并将开发业务延伸到住宅领域，使房地产业成为集团基业发展的的有力支柱。对牧工商公司、毛纺公司、生物制品、酒业公司等等实施收缩淡出战略。这一系列的措施虽然很痛苦，付出了沉重代价，却有效地剔除了亏损因素，保证了集团整体产业的健康发展。

因此集团公司的发展是不断进行资源整合，有所为有所不为的集中体现。

三、深刻剖析危机的根源聘请职业经理人发展再上新台阶

二零零五年的企业危机给我们留下的剧痛是铭心刻骨的。任何企业在发展过程中都不会是一帆风顺的，关键问题不在于危机本身而在于对危机根源的剖析。只有那些能够直面危机，敢于自我否定，能够自我反省，自我约束的企业才是真正的勇者。聘请职业经理人，集团的产业经营进入精细化、专业化，产业经营质量大为提高，内在的价值得以挖掘提升，企业得以扎实、稳步、快速发展，整体经营管理水平再上新台阶。

四、未来五年任重道远人力资源管理需要快速跟进

报告对未来五年的发展提出了明确的要求，特别是企业内部管理工作要在管理理念上进行变革，要由基业长青向团队长青转变，这是非常艰巨的任务。我们的产业发展、科技研发的投入、管理质量的提升，都需要我们靠优秀的具有竞争力的、认同公司文化的人才来实现。目前我们的人力资源的专业知识结构、经验技能、管理技能等等还远不能适应集团发展的要求，需要我们认真反思，制定切实有效的激励约束机制，把人力资源的工作做好。可以说只要我们把握好有竞争力的人才，就是把握了公司的未来。

五、未来发展要靠地势坤君子以厚德载物

创业靠天行健君子以自强不息，发展与守业靠地势坤君子以厚德

载物。集团的发展还是一个漫长的过程，远没有进入守业阶段，我们的基业发展在行业、社会已具有相当知名度，我们时时要有风险意识，如履薄冰地走好我们的每一步。我们要重视品牌建设，我们对社会是一个负责任的企业，我们的愿景是致力健康事业，共创美好生活，我们应该让每一位员工担负起这种责任，使每一位员工都拥有这份价值感、荣誉感。

5.可持续发展战略报告 篇五

【报告来源】前瞻网

【报告内容】2013-2017年中国城市经营及经营模式发展战略分析报告（百度报告名可查看最新资料及详细内容）

报告目录请查看《2013-2017年中国城市经营及经营模式发展战略分析报告》 城市经营是指以城市政府为主导的多元经营主体，根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对以公共资源为主体的各种可经营资源进行资本化的市场运作，以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升及促进城市社会、经济、环境的和谐可持续发展。

城市经营，既是市场经济不断深入的结果，也是中国城市化快速发展的必然课题。在市场经济和城市化进程的大背景下，政府的职能也要跟着转变，从建设城市到管理城市，再从管理城市到经营城市，是政府运营城市的必然选择。今天的中国，正面临着城市化的巨大机遇和严峻挑战，从管理城市到经营城市，是摆在每一级政府面前的重大课题。

本报告利用前瞻资讯长期对城市经营领域跟踪搜集的资讯，全面而准确地为您从行业的整体高度来架构分析体系。报告分城市经营、城市经营模式、城市经营发展战略三个部分，对城市经营及经营模式进行了深入地分析。城市经营部分对城市经营要素、城市战略经营、城市空间运营、城市土地经营、城市营销进行了深入的阐述；城市经营模式部分对我国主流城市经营模式如环境品牌经营模式、工业品牌经营模式等进行了详尽的分析及案例解读；城市发展战略部分对国际城市经营发展经验、我国城市经营中存在问题及原因进行了分析，并对我国主要城市经营发展战略作出了方向指引。

本报告最大的特点就是前瞻性和适时性。报告通过对大量一手市场调研资料的前瞻性分析，深入而客观地剖析中国当前城市经营领域的发展现状，并根据其发展轨迹及多年的实践经验，对城市经营领域未来的发展趋势做出审慎分析与预测。是各级政府、城市开发商及运营商准确了解城市经营领域当前最新发展动态，把握市场机会，做出正确规划决策和明确城市发展方向不可多得的精品。

6.可持续发展战略报告 篇六

多年前，陈天桥就在盛大提出“一切商业模式，本质上只有一个，最高的工资给最优秀的人才，最优秀的人才创造最大的价值!”而盛大独有的游戏式管 理，也令“个人价值先于企业价值实现”成为可能。这种着重体现公平与人性的管理模式，把员工的个性彻底释放出来，推动他们的个性创造，从而为企业创造带来 价值，

陈天桥表示，“对于人才的思考是盛大十年来的战略性思考，并且已经付出实施。2010年第三季度，盛大通过管理模式、组织架构和人事、培训、文化建设等方面的不断突破、创新，继续为人才发展打开上升通道，使人才在张扬个性、自我发展的同时，为公司创造更大的价值。”

据悉，盛大网络是互联网行业首个发布《员工发展报告》的企业。2010年员工平均薪资涨幅接近20%，继续保持行业领先水平。在游戏式管理的模式下，本季度有1600多人获得职级晋升和薪资增长，所占比例为 40%。

7.可持续发展战略报告 篇七

一、合川区农业综合开发现状

(一) 基本情况。

合川区幅员面积2343.21平方公里, 地处川中丘陵和川东平行岭谷的交接地带, 地形以丘陵为主, 占全区总面积的90%, 其中, 平缓丘陵有17个镇街, 低山丘陵有7个镇, 平行岭谷有6个镇。是典型的渝西低山丘陵农业耕作区, 也是重庆市传统农业大区与现代农业产业化发展代表区, 农业产业基础扎实, 现代农业发展势头强劲。我区土地资源丰富、三江汇流水资源条件得天独厚, 土壤肥沃, 雨量充沛, 常年耕地面积181万亩, 全区户籍总人口为156.03万人, 其中农业人口105.32万人, 在重庆市各区县中发展现代农业的资源优势和基础条件优势明显。2013年粮食总产量71.1万吨, 生猪出栏120万头, 水产品产量3.69万吨, 均位居全市第一。先后被国务院、农业部评为全国粮食生产先进单位、全国粮食生产百强县、全国生猪调出大县, 是重庆首批农业产业化产品出口基地县。

(二) 取得的成效。

合川区农业综合开发工作始于1990年, 24年来完成农业综合开发土地治理项目、产业化项目共70余项, 财政累计投资15842万元。新建田间排灌沟渠183公里, 耕作便道357公里, 机耕道119公里, 建成高标准农田约10万亩, 中低产田改造约15万亩;对农民进行新技术培训近5万人, 推广各类新技术、新品种16件次, 极大地推动了我区的农业现代化进程。2013年, 全区农业总产值实现81.52亿元, 同比增长8.21%;农业增加值实现56.69亿元, 同比增长4.8%;农民纯收入实现10970元, 同比增长12.8%。

(三) 存在的问题。

一是开发规模较小。我区现有耕地面积181万亩, 累计纳入开发项目的仅25万亩左右, 仍有大面积中低产田亟待开发。近年高标准农田项目任务每年仅2万亩左右, 产业化经营项目1-4个, 财政投资2000多万, 很难满足现代农业发展的需要。二是区域差异较大。农业综合开发项目覆盖区农业基础设施得到了改善, 综合生产能力大幅度提高。而大部分尚未治理的区域基础设施薄弱, 农业生产条件很差, 开发区与未开发区的差距越拉越大。这种区域差异的存在与全区农业协调发展的总体要求不相适应。三是投资标准较低。我区属于渝西低山丘陵农业耕作区, 水利、道路等基础设施相对不足, 地形起伏使得工程量和施工难度较大, 加上近几年项目建设所需的各种原材料、人工价格普遍上涨, 群众自筹资金能力不足, 使得项目建设的投资标准偏低, 难以实现在改善农业生产条件的同时, 又建设社会主义新农村的需要。

二、合川区农业综合开发未来发展思路

(一) 农业综合开发的发展战略定位。

按照国家农业综合开发“保、调、转、退、减、进”的战略性调整举措, 结合重庆市农业综合开发“123456”的总体工作思路, 根据合川“一心两区一走廊”的发展规划, 我区农业综合开发定位为“1123”工作思路。即, 一个目标:创建国家级现代农业示范区。一个定位:发展西部丘陵高效型现代农业。两大基地:建设全市现代粮油基地和特色优势农产品基地。三大工程:粮食安全工程、农业增效工程和农民增收工程。通过开发, 到2017年, 新型农业经营体系初步建立, 统筹城乡发展格局基本形成, 并成为全市农产品重要保供区。

(二) 科学布局土地治理项目。

根据辖区内自然地理特征和农业产业分布基础, 我区未来农业综合开发土地治理项目实行梯度式集中连片开发。

1、重点开发平缓丘陵地区。

将合肖路沿线的云门、官渡、钱塘、涞滩、龙市、肖家、大石等14个镇街约100万亩的中部平缓丘陵地区作为土地治理项目重点开发区。该区域地势平坦、土层深厚、土壤肥沃, 农业产业基础扎实、设施较完善, 交通便利、区位优势明显, 资源环境承载能力强、能够永续利用。在该区域重点实施农业可持续发展战略, 完善路网、渠系、排灌设施以及便于机械化生产的基础设施, 集中打造100万亩优质粮油生产基地, 建成60万亩核心高标准现代化农业基地。逐渐将该区域打造成为市级优质粮油产业园和休闲观光农业园。每年实施6-8万亩农业综合开发高标准农田建设项目。

2、保护性开发低山丘陵地区。

将三江六岸沿线和龙多山台地地区的太和、燕窝、古楼、三庙、二郎、隆兴、龙凤等7个镇约40万亩的低山丘陵地区作为保护性开发区。该区域地势平坦、土层深厚、土壤肥沃, 农业产业基础相对扎实, 农田水利设施相对完善, 具有一定的产业化发展基础和潜力。该区域资源环境承载能力虽然有限, 但具有一定的恢复潜力, 开发后能够达到生态平衡。通过农业综合开发土地治理, 实现产业带内道路互通, 旱能灌、涝能排, 大幅提高该区域抵御自然灾害的能力和农业综合生产能力。打造以枇杷、油橄榄、伏淡季水果等为主的特色经果林生产基地;以玉米、红薯、高粱、胡豌豆等为主的粗粮生产基地, 并依托粗粮饲料培育现代养殖业基地。

3、限制性开发平行岭谷地区。

将华蓥山片区的土场、清平、三汇、小沔、盐井、草街等6个镇街作为限制性开发区。该区域地形相对复杂, 约有40%的平缓丘陵地带, 资源环境承载能力较差, 生态比较脆弱, 农业产业基础薄弱, 集中连片的规模开发难度较大, 以原生地保护和林草措施为主, 开展岭谷平坝和中小河流综合整治, 打造以生态涵养与生态保护为主的山地生态特色型现代农业。

(三) 在“五个方面”下足功夫, 推动土地治理项目上档升级。

一是整体布局, 在科学规划上下功夫。立足长远, 着眼实际, 综合考虑水利设施、国土土地治理、林业退耕还林等涉农项目及城镇发展布局等要素, 制定中长期整体规划。同时, 科学制定当年实施计划, 提前谋划第二年滚动计划, 前瞻性思考第三年计划, 实现“抓一看二望三”, 环环相扣, 稳步有序推进项目建设。避免项目建设的随意性、主观性和重复性, 改变土地治理项目单打独干和简单考虑当年项目和局部项目的倾向, 避免项目孤立化, 实现涉农项目间联动和一盘棋整体布局, 保证项目建设的实用性和科学性。

二是提高标准, 在精细设计上下功夫。在投入标准和建设标准上都应根据市场规律和群众需求不断提高, 实现土地治理项目的整体转型升级。可因地制宜增加亩均建设投入, 在单体工程的造价和管理方面要不拘于形式, 既要遵循项目建设的原则, 又要着眼本地区农业发展的实际性和必要性, 避免顾此失彼和资源浪费。本着从实际需求出发的原则, 在不超越政策原则的基础上, 提高建设标准, 不简单、机械地划定建设标准。如在大规模项目区的耕作道可增宽到2.2米、部分机耕道也可根据实际加宽、加厚乃至硬化。施工设计要做到精、准、细, 严格按照“水利化、产业化、机械化、高效化、便民化、生态化”的要求进行设计。既要注重项目整体上的成形、美观、大气, 又要讲究单体工程实用原则, 充分兼顾土地治理、水利设施完善以及机械化作业等一体化原则, 注重在工程功能完备上下功夫。

三是转型升级, 在精品示范上下功夫。在整体转型的基础上, 突出抓好精品示范。在重点开发区的双龙湖灌区、白鹤水库和东风水库灌区, 选择2-3个地貌典型、地势平坦、规模适度的区域进行重点打造。按照“六化”标准要求, 在路网密度、排灌渠系、功能完备、便民细节以及内在质量和外观形象上都进行精品打造, 探索和总结西部丘陵地区土地治理项目的经验, 为面上的转型升级探好路、做好引领示范。同时在建成的项目区布置优势特色产业, 把优势基础设施转变为产业优势, 将其打造成可参观、可学习、可借鉴、可推广、可复制的市级示范工程, 探索总结出中国西部丘陵地区土地治理项目的典型经验。

四是科学管理, 在注重细节上下功夫。完善项目招投标管理制度, 既要防止围标串标, 更要防止低价恶意中标, 做到科学、合理地引进施工单位, 提高施工单位的等次和质量。在施工管理中严格逗硬, 在施工细节、下田最后一米、收割最后一步、尽量满足各类农业机械等便民利民措施细节上下足功夫, 确保工程正真便民化、使用高效。同时, 提高监理人员的业务水平和管理能力, 发挥监理单位的真正作用。提升农业综合开发干部队伍素质, 从源头上推进项目的上档升级。

五是强化监管, 在加强维护上下功夫。牢固树立“三年一验, 一验三年”的意识, 加强项目的后期管理和维护工作, 避免重建设轻管理、重使用轻维护的现象, 尽可能地发挥工程的使用寿命和长期效益。增加后期管护费的投入, 研究管护长效机制, 结合各地实际, 积极创新工作方法探索尝试, 有效解决产权不明析、责任落实不到位、管护资金来源不足等问题, 确保能够长期保护项目工程发挥效益, 能够让老百姓永远受益。强化对项目工程明查暗访的力度, 重点对当年以及近年度项目工程建设、管护及效益发挥情况进行跟踪问效。每年对管护组织、管护人员和管护效益予以绩效考核。

(四) 借力农综开发战略调整, 发展特色主导产业。

1、立足资源禀赋, 确定主导产业。

立足打造全市重要农产品保供区的目标定位, 遵循农业基础、气候土壤资源条件的实际, 我区主导产业发展思路为:突出特色、规划先行, 注重规模、相对集中, 重点发展粮油、生猪、蔬菜、水产、经果五大重点产业。即一是在合肖路沿线打造60万亩优质粮基地, 建好市级粮油园区。二是在合武片区、龙多山台地等区域建成以玉米、红薯、胡豌豆为主的粗粮生产基地, 和以油橄榄为主导产业的油料作物基地, 并以此为依托建设生猪、家禽、草食牲畜养殖基地。三是在三江沿线以及双龙湖流域发展水产产业, 巩固全市水产第一大区地位, 在全市发挥引领示范作用。四是在三江沿岸利用冲积平坝大力发展蔬菜产业, 打造三个10万亩蔬菜产业带。五是在渝南路、太大路沿线, 利用缓坡和台地大力发展经果种植, 建设以百里枇杷长廊为主的伏淡季水果产业带, 丰富全市人民的果篮子。六是实现钓鱼城、涞滩古镇等地方特色旅游资源与现代农业有机融合, 发展体验式休闲观光现代农业, 在云门、涞滩片区打造10万亩休闲观光现代农业示范园区。到2017年, 全区粮食产量稳定在70万吨以上, 生猪出栏量达120万头, 水产品产量达6万吨, 蔬菜产量达100万吨, 水果产量达17万吨。

2、推进农村改革, 培育新型经营主体。

积极引导和培育家庭农场、专业大户、农民专业合作组织、龙头企业等新型经营主体积极参与特色农业产业化生产基地建设, 加快土地合理流转, 实现基地适度规模经营。一是专业大户和家庭农场。开展农民培训, 培育有文化、懂技术、会经营善合作的新型农民。分类制定适合合川发展实际的家庭农场经营规模标准, 探索家庭农场发展模式。建立家庭农场注册登记制度。二是创新农民合作社管理服务机制。积极培育种植、养殖、农机等行业专业合作社联社。鼓励农民合作社向社员提供投入品统购、农产品统销、农机服务、资金互助、全程指导等综合服务。优选一批区级及以上的重点农民合作社, 开展综合服务试点, 以拓展职能、延伸服务。三是培育壮大龙头企业。支持和鼓励龙头企业通过兼并、重组、收购、控股和品牌整合等方式, 组建大型企业集团, 快速做大做强。推进“公司+农民合作社+农户”等农业产业化经营模式。发展订单农业, 促进企业与农户形成相对稳定的购销关系。支持和鼓励有条件的龙头企业争创名牌产品。

3、强化科技支撑, 助推产业发展。

加大优质新品种的选育、引进、试验示范和推广力度, 积极研究与之相配套的各项丰产栽培技术, 促进新技术、新品种的推广和应用。加强农机具的推广, 大力推进农科教结合、产学研协作, 加强与西南大学、重庆农科院等科研院校的战略合作, 采用技物结合、土地租赁、股份合作等形式, 多渠道与科研院校合作, 建基地、办企业, 加速科研成果的转化。加快新型职业农业的培训。鼓励农业科技人员深入生产一线, 针对农业生产需要和农民需求开展技术研发与科技服务, 力争在品种改良、新技术合成、良繁体系建设、生产基地建设、农业节本增效、循环农业等技术领域取得新突破。

三、对全市农业综合开发发展战略的建议

1、建议在全市范围内确定3-5个区县重点实施农业综合开发, 恳请将合川纳入其中, 做成全市的样板和亮点。

2、建议将现有的补助标准提高到1800元/亩以上, 以便基础设施更合理完善。

3、建议出台新的农业综合开发招投标实施细则。项目可由市农综办直接招投标。

8.可持续发展战略报告 篇八

可持续发展，是科学发展观的重要内容。可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代的永续发展。草原生态和草原资源是自然生态和自然资源的重要组成部分，草原是牧民赖以生存的基本生产资料。我国是草原大国，草原面积占国土面积的五分之二，草原生态的有效保护和草原资源的永续利用，是树立和落实科学发展观的必然要求。内蒙古草原面积占全国草原面积近四分之一，是首都、华北乃至全国的绿色生态屏障。保护和恢复内蒙古草原生态，对于牧区经济社会与生态协调发展，促进各民族团结，维护国家生态安全，具有极其重要的全局和战略意义。内蒙古锡林郭勒盟从牧区实际出发，实施围封转移战略，探索出一条人口、资源、环境相协调，生产、生活、生态相统一的路子，积累了一些有益的经验和做法，对全国草原生态保护和草原畜牧业的发展，具有重要的借鉴意义。

一、围封转移战略的提出及其思路

锡林郭勒盟位于内蒙古北部，面积20.3万平方公里，辖9旗2市1县，人口93.9万，草场面积2.94亿亩，2004年6月末牲畜1669.8万头只。锡盟的草场面积和牲畜头数在全区各盟市乃至全国同类地区中最多。锡盟提出实施围封转移战略，是草原畜牧业发展到一定阶段的必然产物，有其自然环境剧烈变化、经济发展与环境容量的矛盾空前尖锐、对草原畜牧业发展历史的深刻反思、传统观念与创新思维的激烈碰撞、国家和自治区有力的支持等多方面背景和时代条件。

1999年至2001年，锡林郭勒盟遭受了历史罕见的严重旱灾。连续三年的严重旱灾，给锡盟草原生态和草原畜牧业造成了近乎毁灭性的打击。草场严重退化，全盟退化沙化草原面积由1998年的1.89亿亩扩大到2001年的2.15亿亩，占草场面积的72.7％，其中，灾害最严重的西部五个旗，赤地千里，寸草不生。牲畜数量减少，全盟牧业年度牲畜由1999年的1810.9万头（只）减到2001年的1610万头（只）减少到684.4万头（只）。支出大幅度增加，三年内国家投入抗灾救灾资金9530万元，牧民个人投入11.8亿元，西部五旗牧民人均贷款负债由6500元增加到1.5万元。牧民收入下降，全盟牧民人均纯收入由1999年的3318元下降到2001年的2800元，其中，西部五旗的牧民人均纯收入由2419元下降到1753.6元。牧民的生活遇到困难，生产几乎不能维持，传统草原畜牧业陷入了空前的困境之中。

连续三年的严重灾害，彻底暴露了传统畜牧业的深层次问题。历史资料显示，建国初期，锡盟人口20.5万，牲畜164.33万头（只）。1999年，全盟人口92.3万，牲畜1810.9万头（只），分别是建国初期的4.5部和11倍，人均牲畜由8头（只）增加到20头（只），畜均草场却由178.9亩下降到16.2亩。长期以来，单纯追求牲畜头数的指导思想、单一放养的粗放型生产方式和单户散居的生活方式没有变化；长期以来，超载过牧，掠夺式利用，愈演愈烈；长期以来，投入不足，建设滞后，生态不断恶化。建国以来的50年间，全盟草原建设投入年均每亩不足0.02元。这些因素导致了草场的载畜能力严重下降，自我修复能力严重下降，抗御自然灾害能力严重下降。1999年、2000年、2001年锡盟出现八级以上大风天数分别为9天、19天、25天，出现沙尘暴次数分别为2次、4次、12次，其中强沙尘暴分别为1次、2次、4次。由于锡盟地处北京的正北方，海拔又高于北京千余米，到北京的直线距离仅180公里，每遇沙尘暴天气，沙尘就长驱直入北京、天津，影响东南沿海地区，甚至飘洋过海到达日本和韩国。

锡盟生态环境不断恶化的情况，引起社会的关注，引起党中央、国务院的高度重视。2000年5月12日，国务院总理朱镕基专程来锡盟视察，在浑善达克沙地南缘的一个山坡上现场办公，成立了国务院京津风沙源治理工程五个领导小组，紧急启动了京津风沙源治理工程。2001年1月19日，时任国务院副总理的温家宝专程来锡盟，代表党中央、国务院，冒雪慰问受灾牧民，听取盟委、行署的汇报，做了重要指示。党中央、国务院的高度重视和京津风沙源治理工程的投入，为锡盟带来了前所未有的机遇。

面对历史罕见的严重灾害和前所未有的严峻考验，盟委、行署一边带领各族干部群众全力以赴抗灾救灾，一边在全盟上下广泛开展灾后反思活动，深入思考一系列关系全局、关系长远的重大问题：如何挽救极度退化甚至大面积沙化的草原，给子孙后代留下一片永续利用的绿色资源；如何在保护草原生态的同时妥善安排牧民的生产和生活，带领牧民脱贫致富；如何在社会主义市场经济条件下进一步发挥草原畜牧业的优势，不断提高经济效益；如何抓住国家加大投入的千载难逢的机遇，努力办成利国利民的实事；如何以抗御严重自然灾害为契机，推进思路创新、探索新的发展路子；如何既要继承和发扬草原文化的优良传统，又使“马背民族”融入现代文明的发展潮流，等等。盟委、行署把这些问题放在全球经济一体化、全国加快推进社会主义现代化的宏观形势下加以思考，深入研究其内在联系、把握其本质、认识其发展趋势，逐步形成了一套系统化思路，将其概括为“围封禁牧，收缩转移，集约经营”，简称“围封转移”工程。2001年7月31日，锡盟盟委召开全盟经济形势分析大会，提出推进围封转移工程的思路，并在当年紧急启动了围封转移示范园区项目。

2001年10月7日，到内蒙古工作不久的自治区党委书记储波到锡盟考察，听取盟委、行署汇报，对围封转移的新思路给予充分肯定，明确要求必须把围封转移作为长期的战略任务，摆到锡盟经济工作的首位来抓。从此，围封转移工程便上升到围封转移战略。

所谓围封转移战略，不仅仅就是把草场围起来，把人和牲畜转移出来。围封转移战略，是一个逐步完善的系统思路，是一项系统工程，内容十分丰富，包括草原生态的保护、建设和草场的科学利用，畜牧业生产经营方式的转变和提高经济效益，畜牧业经济结构的战略性调整，加快牧区工业化、城镇化进程，调整牧区生产力布局，推进与社会主义市场经济相适应的牧区体制改革,建立相应的投入和政策保障体系，提高全民素质以及推进科技进步和创新，等等。其基本立足点是正确认识和处理人、畜、草之间的关系，促进人与自然和谐发展。实施围封转移战略，就是坚持生产、生活、生态“三生”统筹，经济效益、社会效益、生态效益“三效”统一，以实现传统草原畜牧业向现代草原畜牧业转变为目标，以牧区经济结构的战略性调整为主线，以畜牧业产业化为途径，以转变生产经营方式为核心，以科技进步为动力，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

根据上述总体思路，锡盟适时制订了用9年时间分三步实现阶段性目标的规划和各项具体政策，经过科学论证，扎扎实实地落实围封转移战略的各项措施。

二、推进草原生态改善的思路和措施

改善草原生态，就是在人与草原的关系上，从迫使草原与人的需要相适应，转为主动地使人的需要与草原相适应的过程。锡盟实施围封转移战略，总结以往的经验教训，提出了“保护优先，加快建设，科学利用，依法管理”的草原工作方针。在草场大面积退化沙化甚至遭到破坏的情况下，把保护放在优先地位，无疑是正确的。眼前的保护是为了长远的、永续的利用。就严重退化的草场而言，最主要的保护措施就是禁牧封育。加快建设、科学利用、依法管理本身也都是积极的保护措施。加快建设，是针对多年来“建设的速度赶不上破坏的速度”提出的。最主要的建设措施就是适度开发地下水资源，建设高产饲草料基地，获取人工饲草料，减轻草场压力，达到“开发一点，保护一片”的效果。围封、切根、补播等也都是建设措施。科学利用，最为关键。科学利用，最主要的措施是休牧、轮牧以及在此基础上实行以草定畜、草畜平衡，放养与圈养相结合。把草原的保护、利用、管理纳入法制化轨道，实行依法管理，既是实践的要求，也是时代的必然。

（一）实行禁牧、休牧、轮牧制度

禁牧，就是对生态极度恶化、植被再生能力极其脆弱的地区，根据其植被恢复所需时间，实行彻底禁牧封育，给草场以休养生息的机会，自然恢复植被。2002年起，锡盟对生态极度恶化的西部荒漠、半荒漠草原区和12个旗县市所在城镇周围，有计划、有步骤地实行禁牧。三年来，禁牧面积逐年扩大，由2002年的675万亩增加到2004年的1764万亩，占规划面积的49.6%，草原生态状况明显好转。根据内蒙古草勘院2000－2001年草普调查资料，浑善达克沙地大部分沙丘裸露，亩产草量不足10公斤，经2002－2003年两年禁牧后，草群高度由原来不及3厘米增加到5厘米，最高达8厘米，盖度由原来不足9％上升到20％，亩产青干草22.57公斤。三年前赤地千里的苏尼特草原植被覆盖率达到20％－35％，牧草高度达到7.5厘米以上，平均增高4－5厘米，种类明显增多，亩产草较过去增加19－50公斤。

休牧，就是在每年春季牧草发芽生长时期，实行舍饲圈养40－60天，避免啃食返青的牧草幼芽，从而提高产草能力。三年来，休牧措施已为越来越多的牧民所接受，休牧面积逐年扩大，由2002年的2656.9万亩增加到2004年的2.42亿亩，占草原总面积的81.9%。根据内蒙古草勘院对2003年春季休牧牧草长势监测，锡盟东部草甸草原休牧与非休牧区相比，草群增高3厘米，盖度提高27个百分点，亩产青干草增加15.82公斤，分别提高37.5%、168.8%和82.9%；中部典型草原休牧区与非休牧区相比，草群增高4厘米，盖度提高7个百分点，亩产青干草增加20.01公斤，特别提高133％、70％和174.9%；西部荒漠草原休牧区与非休牧区相比，草群增高3厘米，盖度提高10个百分点，亩产青干草增加8.56公斤，分别提高60％、100％和34％；南部典型草原休牧区与非休牧区相比，草群增高9厘米，盖度提高30个百分点，亩产青干草增加41.5公斤，分别提高3.3倍、1.5倍和3.6倍。

轮牧，也叫划区轮牧，就是在生态状况和植被条件较好的地区实行休牧的基础上，适应一定时段内牧草生长和合理采食需要，根据水源条件将草场划分若干小区，轮流放牧，从而控制连续采食，使草场处于良性循环状态，实现持续利用。划分轮牧可以提高草场利用率，增加载畜量，实现经济效益和生态效益双赢。2004年，锡盟划区轮牧面积达到1950万亩，是2002年267万亩的7.3倍；划区轮牧户达到3636户，是2002年380户的9.6倍。草甸草原轮牧区亩产草量较非轮牧区提高了33％，单位面积载畜量提高了28％－38％；典型草原轮牧区较非轮牧区亩产草量提高了21％，单位面积载畜量提高了15％－25％；荒漠草原轮牧区较非轮牧区亩产草量提高了35％，单位面积载畜量提高了30％－40％。

上述“三牧”制度，是根据草场的退化程度和植被基础，分别采取的适度利用措施。“三牧”制度的共性特征是在一定时段内不利用草场。禁牧是一种极端性措施，在较长（几年）时段内不利用。休牧是季节性禁牧，在牧草发芽生长时期（几个月）不利用。轮牧是轮番性禁牧，在青草期内对部分草场短时间（几天至十几天）不利用。推行“三牧”制度，在锡盟乃至我国草原畜牧业的发展史上是前所未有的。这是认识自然规律、顺应自然规律的自觉行为。锡盟提出局部禁牧、全面休牧、普遍轮牧，这是保护草原生态和科学利用草场的最主要、最有效的措施。

（二）建设高产饲草料基地

高产饲草料基地，是指选择水资源相对富集地区，合理开发利用地下水，开辟规模适度的、防风措施配套的、用来种植青贮玉米等高产优质牧草的水浇地。建设高产饲草料基地，是牧区解决枯草期补饲和舍饲圈养之需的重要措施，是调整畜牧业结构，转变生产经营方式，扩大圈养规模的必要条件。锡盟在牧区种植高产饲草料有较长的历史，积累了一定的经验。实施围封转移战略以来，这项建设得到进一步加强。2003年，锡盟青贮玉米种植面积67.31万亩，产量15.86亿公斤，比2001年增加了20.09万亩和10.87亿公斤；其中，灌溉青贮玉米29万亩，产量8.12亿公斤，比2001年增加了14万亩和4.82亿公斤。人工草地保有面积115万亩，产草量2.07亿公斤，比2001年增加了23.6万亩和7050万公斤，畜均拥有人工草地0.07亩。

（三）实行草畜平衡制度