浅议行政公益诉讼制度

浅议行政公益诉讼制度（共8篇）（共8篇）

1.浅议行政公益诉讼制度 篇一

世界各国大多建立了行政公益诉讼制度，原告资格范围越来越呈扩大趋势。我国现行行政诉讼法将原告资格限定为须与具体行政行为有法律上的利害关系，这样当行政机关违法行为或不作为侵犯社会公共利益时，公民便无法通过司法手段监督行政行为，来维护社会公益。本文探讨了我国建立行政公益诉讼的紧迫性及可行性，并对如何构建该制度作了粗略的设想。谈行政公益诉讼首先要明确什么是“公益”，现代汉语词典的解释是“公共利益”，我们一般认为它应包括两个方面：即社会公共利益和国家利益。这两种利益在有些情况下是交织在一起的，但在大多数情况下是可区分的。行政公益诉讼就是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公益而向法院提起行政诉讼的制度（1）。公益诉讼的提法被我国所推崇，国外通常则称为民众诉讼、公民诉讼等等，但内涵大致相同。对行政公益诉讼应从三个方面来界定：第一，原告与所诉的行政行为没有直接利害关系，即被诉行政行为损害的是公益，一般没有直接损害原告私人的利益；第二，这种诉讼的被告是国家行政机关及其公务人员，接受审查的是国家机关的行为或不作为；第三，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不必然要求公益侵害的事实发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提起诉讼。如此，有利于把潜在的大量损害消灭在萌芽状态，实际是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。行政公益诉讼制度在日、美发育最为成熟。在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。在美国，行政公益诉讼也即所谓的“检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其要旨是：在请求复审政府行为合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人的权利。我国台湾地区《行政诉讼法》第九条也规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”另外，英国、德国、法国等国家也都建立了类似的行政公益诉讼制度。从各国行政立法的趋势看，可以提起行政诉讼的人从其权利和利益受到行政行为直接影响的行政管理相对人扩大到认为其权利、利益因行政性行为而受到损害的行政管理间接相对人，乃至任何人，从而使更多的人能对行政机关的行为提起诉讼，促进了公民对行政活动的监督和合法利益的维护。因而从行政诉讼的角度讲，建立行政公益诉讼制度的实质就是原告资格被大大拓宽。我国建立行政公益诉讼制度势在必行我国现行行政诉讼法未规定行政公益诉讼，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第12条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，即原告起诉须以与具体行政行为有法律上的利害关系为限，如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查之外，也就是说我国立法上目前尚不承认行政公益诉讼类型。但是，行政公益诉讼制度的产生并不是偶然的，它是当代社会政治制度和结构发生深刻变化、政治法律思想进行全面革新的必然产物。它的创立既保障了公民的基本权利（包括社会公共性权利），又可动用私人力量对国家公权进行制约，充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。自从党 的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标后，依法治国的基本方略已被载入宪法，党的十六大又进一步提出了建设社会主义政治文明的行动纲领，社会主义法制建设进程明显加快。从我国目前行政诉讼理论和行政执法、司法的实践看，确立行政公益诉讼制度已势在必行。

一、确立行政公益诉讼制度，是我国加入WTO的需要。加入世贸组织标志着我国对外开放进入了新阶段，我国将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化过程，而经济全球化不可避免地要影响我国的法律制度，因为经济因素对法律制度发挥着重要作用。在WTO诸多协定中，对当事人提起诉讼的资格就规定为，认为受须经审查的行政行为的不利影响，均可提起诉讼。“不利影响”的表述没有对“利”的范围、程度等作出明确的规定，即不管遭受“不利影响”的“利”是法定与否，是直接的还是间接的等等，当事人只要认为遭受“不利影响”就可提起诉讼（2），可见WTO对行政诉讼原告资格作了非常宽泛的规定，笔者认为其中应包括当事人享有提起公益诉讼的权利，而我国现行行政诉讼法并没有赋予相对人此种权利，应予以修正为宜。

二、确立行政公益诉讼制度，是完善行政诉讼制度的需要。行政诉讼法的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国《行政诉讼法》的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是保障行政机关依法行政。虽私权益之保护是行政法乃至一切部门法的终极宗旨，但若行政机关不依法行政，对私权益的侵害和威胁就无处不在。因为即使行政机关的违法行为和不作为尚未实际害及某个私权益，但其实际上害及的是更多的私权益，个别的私权益也就失去了存在的根基，况且其行为本身就是对行政法治的破坏。可见确保依法行政这一宗旨有其独立价值，并不依附于保护私权益这一宗旨而存在。行政诉讼法的两大宗旨表明，行政诉讼中既有私益之诉，也应有公益之诉，对公益的保护与对私权益的保护同等重要，只有建立公益诉讼制度才能完善整个行政诉讼制度。

三、确立行政公益诉讼制度，是遏制公共利益损害日趋严重化的需要。我国正处在经济体制及政治体制的转型时期，许多行政机关借发展经济及改制之名恣意侵害国有资产、污染环境、垄断价格、违法招标等。若在行政诉讼中仍对利害关系作简

单化、线条化的理解和把握，与经济社会发展已不相宜，也就是说仍将原告资格限于私益直接受损之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件难以进入司法程序，会后患无穷。以众所周知的重庆綦江桥垮塌事件为例，修建桥梁属于公共工程，由政府发包，但为什么发包给了一个没有任何建筑资质和技术的个体户？诚然某些政府官员的做法令人痛恨，但如果在政府发包时就容许民众提起诉讼，由法院来审查它的合法与否及承包人有无相应资质，岂不可以防止付出如此惨重的代价？再以开发土地问题为例，原福建厦门某领导以开发土地的名义圈起上万亩良田，给其子用以开办公司，试想如给予受此行为侵害的广大农民有起诉的权利，通过司法手段加以排除，岂不可以避免土地的闲置和资源的浪费？另外，行政机关违法减免税、违法滥发许可证和执照、违法发放抚恤金等使公共利益遭受损失的情况屡见不鲜。因此，建立公益诉讼制度，尽可能将政府行政行为纳入司法审查的范围，是遏制我国那些层出不穷、触目惊心的侵犯公益行为的有效渠道。

四、我国行政诉讼原告范围的的扩大为建立行政公益诉讼制度奠定了基础。我国现行的行政诉讼法是1989年颁布的，其第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，该条因以“侵犯”为标准使原告的范围显得很窄小。2000年10月实施的最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，第12条规定（见上文）对原告资格作了比较明确的概括式规定，第13条则列举了司法实践中经常遇到的情形，即相邻权人、公平竞争权人等有权提起行政诉讼。该两条规定比行政诉讼法第二条的关于原告资格规定要宽泛多了，因为只要和具体行政行为有法律上的利害关系就有原告资格，且在司法实践中的确也收到了很好的效果，因此进一步扩大原告范围的作法是符合行政诉讼的自身规律及其发展趋势的。也许有人会认为，放宽诉讼资格可能会出现滥诉或干扰行政机关合法行使职权的情况，这种忧虑应该说是多余的。在中国即使任何人都可作原告，行政诉讼仍然不会门庭若市，因为诉讼是要成本的，以诉讼为乐的情况毕竟少见。建立行政公益诉讼制度，实质就是扩大原告资格的问题，既然我国的行政诉讼对原告的资格的规定呈越来越扩大的趋势，那么进一步扩大原告诉讼资格即建立公益诉讼制度也是必然的结果。

五、广大群众法律意识的增强，为建立公益诉讼制度提供了良好的社会法制环境。随着法治理念深入人心，人民群众学法、用法的意识进一步增强，他们不仅拿起法律武器保护自身的合法权益，也拿起法律武器保护公共利益。仅以发生在南京市的三个案件为例：

1、南京中山陵园管理局在紫金山最高峰头陀岭建观景台，对此，群众的普遍看法是损害自然与人文环境的“破坏性建设”。东南大学两名教师遂将许可此行为的南京市规划局告上法院，要求市规划局撤销对“观景台”的规划许可（3）；

2、南京市民顾某某因为到某地方税务局两次举报王某某等三人偷逃个人所得税，某地方税务局一直未给其回复，遂愤然向某区法院起诉，要求判令某地方税务局依法履行职责，稽查其所举报之案，并给予答复；

3、市民杨某某向某区法院提起诉讼，因为其向某区工商局举报一企业销售“三无”产品，但该工商局未查处，要求判令工商局履行法定职责。诸如此类的案例越来越多，虽然大部分因原告与具体行政行为之间不存在法律上的利害关系，不符合行政诉讼法所规定的原告诉讼资格而被法院裁定不予受理，但这些案例也说明，广大群众已充分意识到公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是一致的，侵犯公益实际上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益诉讼制度，其功能在司法实践中会得到充分的发挥。建立我国特色的行政公益诉讼制度的设想行政公益诉讼制度是一种有别于传统行政诉讼制度的新型诉讼制度，它在我国的确立决不是一朝一夕的事，而需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。就说“公益”，它的含义并不复杂，但将它应用到行政诉讼中，那将是一个多面性、多层次、弹性较大的概念，涉及宪法和行政法的许多复杂问题。行政公益诉讼制度本身就包括公益诉讼的范围、提起公益诉讼的主体及程序、举证责任、诉讼时效等多方面的配套改革和整体架构。笔者仅就其中的几个主要方面作些粗浅设想。

一、行政公益诉讼制度的保护范围。行政公益诉讼的提出应当出于维护公共利益的需要，其范围应当仅限于公共利益受到违法的行政行为或者不作为引起的行政争议。笔者赞同从以下三个方面把握：其一，行政机关不主动履行法定职责，损害公共利益而无人起诉的；其二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为；其三，受害人为不特定多数人的具体行政行为（4）。在开放行政公益诉讼之初，可借鉴西方国家的经验，先在国有资产保护、垄断性行业、同业竞争等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。同时，法院把好受案关，只有在公益确实受到违法行政行为的侵害，影响到多数公民的合法权益时才能受理。当然，对所有涉及到危害国家利益和其他公共利益的行政行为无利害关系的组织和公民都有权提起行政诉讼是终极目标，但这是一个长期的渐进过程。

二、提起行政公益诉讼的主体范围。为使公益保护获得可诉性，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应赋予所有知情国家和公共利益遭受到侵害的组织和个人提起诉讼的权利。可根据我国的国情，做以下三种分类：第一，广大群众，指与行政行为虽无直接利害关系，但其利益因为公益致损而最终会受到间接侵害而代表公众起诉的公民、法人或组织；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同时被诉行政行为损害或威胁到社会公益而提起诉讼要求保护私益和公益的公民、法人或组织；第三，特定组织，指负有公益职责有权就其他机关的违法行为或不作为提起公益行政诉讼的组织。例如赋予环保部门对其他机关污染环境的行为提起行政诉讼的权利，这种赋予专门机构以责任的形式来保护公益在我国是必要的。有人提出让检察机关成为提起公益诉讼的当然主体，对此笔者不赞同。行政诉讼法规定了检察机关有权对行政诉讼实施法律监督，若其以公共利益的名义提起行政诉讼就等于同时取得了原告和法律监督者的双重身份，被告行政机关以及群众自然难以相信法院裁判的公正性。实际上，行政诉讼发展的最大障碍就在于审判受到过多的限制和不正当干预。此外，我国的国家体制意味着包括行政机关在内的公权力机关均是公共利益的代表，并非仅检察机关能够胜任。英美国家的检察机关也并非与中国一样的属于司法机关，而是政府部门的一个机构。所以，认为我国检察机关可以作为行政诉讼的原告在实践上不仅不可行，而且破坏了既有的国家权力结构，很会使行政审判机关处于被动的局面。

三、提起行政公益诉讼的程序。行政公益诉讼毕竟不同于一般行政诉讼，其影响面更大、更广，因此笔者认为应规定前置审查程序为妥。即在原告向法院起诉之时，须对被诉的行政行为先作比一般行政案件要复杂得多的审查，确认确属公益诉讼范围，且原告主体适格才予受理。

四、举证责任的分配。根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的举证原则是被告负举证责任。那么提起行政公益诉讼应由谁负举证责任呢？笔者觉得对有关公益损害或可能损害的事实证据，由原告负责提供为宜，因为原告以此为由启动了行政公益诉讼程序，由其对此负举证责任合情合理；对具体行政行为的合法与否及依据的相关法律法规，由被告负责提供为妥，这是依法行政的要求决定的，也与一般的行政诉讼的举证要求相一致；对其他程序上及民事上的有关事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则，公平合理。

五、诉讼费用的承担。根据有关规定，诉讼费一般由败诉当事人负担，但在起诉时都是由原告先行预付。对于行政公益诉讼案件，可以采取不预受诉讼费的做法，如原告胜诉，诉讼费由被告负担；如原告败诉，可视案件的不同，收取低廉的费用，原则上原告不负担诉讼费。对某些案件需要进行鉴定、检测、检验的，笔者认为，涉及的相关费用应从政府部门成立的专门基金中支取，不管原告胜诉还是败诉，都由政府部门承担。如此会促进广大民众对公共利益的关心，也加强行政机关依法行政的高度责任感。

六、对原告的奖励。公民提起行政公益诉讼，往往不是为了个人利益，而是为了公益，有时甚至与私人利益毫无关系，但提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。如原告胜诉，可以考虑根据其保护公益的利益大小，给予其适当的奖励。这样可以激起更多的公民或组织监督行政行为，维护社会公益，因此政府部门似乎也有必要建立专门的奖励基金。另外，对原告提起行政公益诉讼所享有的特有权利及保护也应相应作出规定，让其充分行使保护公益权利之时，其本身利益不受侵犯

2.浅议行政公益诉讼制度 篇二

一、我国行政公益诉讼制度的现状

行政公益诉讼, 是指公民认为行政主体行使职权的行为违法, 侵害了公共利益或有侵害之虞时, 虽与自己无直接利害关系, 但为维护公益, 而向特定机关提出起诉请求, 并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。众所周知行政诉讼制度是防止公权力滥用, 保证公民权利的重要制度保障。当行政权力滥用, 公共利益和公民权利受到侵害, 法制建设出现制度缺陷, 而现有诉讼制度对此情况无能为力, 不能解决问题时, 行政公益诉讼便临危受命应运而生。在社会主义法治体系不断建立和完善的情况下, 我国的行政公益诉讼在某些领域之中已经开始出现。例如, 检察院为了国家的经济利益不受侵犯提起的民事领域方面的诉讼;社会组织或者个人可以对选举中出现的问题进行诉讼;一些组织中的成员可以对本组织的问题提出诉讼。虽然我国的行政诉讼有所发展, 但是与高速发展的经济情况对比, 我国的行政公益诉讼制度设计还非常粗糙, 其成熟发展还任重道远。

二、我国行政公益诉讼制度的问题

从笔者的角度看我国行政公益诉讼制度主要存在两个方面的问题:

(一) 行政诉讼中关于原告资格的限定成为提起行政公益诉讼的拦路虎, 其规定行政相对人是我国行政诉讼法中规定的原告。就是指认为行政行为侵犯了其合法权益的公民, 组织或者法人, 除此以外其他人不能提起行政诉讼。显然如果一个行政行为没有直接侵害公民, 法人或者其他组织的利益, 其是没有资格提出行政诉讼的。这样就与行政公益诉讼中的“公益”是矛盾的, “公益”是个人或组织自愿通过做好事、行善举而提供给社会公众的公共产品。但是在行政公益诉中, 提起诉讼的主体其权益是没有受到直接侵害的, 他是为了公共利益提出的诉讼。按照我国行政诉讼法中原告主体资格的规定, 行政公益诉讼的原告是很难符合规定的。无疑现行法律原告资格的规定成为了行政公益诉讼发展的绊脚石。

(二) 关于行政行为的界定是限制行政公益诉讼发展的另一个重要问题。众所周知在理论上行政行为包括具体行政行为与抽象行政行为。在当前的司法实践中, 只有对具体行政行为才能提起行政诉讼, 抽象行政行为只有在转化为具体行政行为后才能对其进行诉讼, 但是抽象行政行为对比具体行政行为对行政相对人的危害可能更加严重, 但是行政相对人只有在抽象行为具体化后才能进行诉讼。例如, 某些地方政府制定规范性文件, 具有不合理性, 侵犯了公众利益, 但是如果它没有转化为具体行政行为, 没有侵害到具体的行政相对人的时候就不能对其提出行政诉讼。这显然是不合理的。所以行政公益诉讼中的行政行为应当包括具体行政行为与抽象行政行为。最新的行政诉讼法修改, 已经把行政诉讼的对象由“具体行政行为”更改为了“行政行为”在立法层面上已经有所进步, 但是在具体的司法实践中的效果如何还需要进一步观察。

三、行政公益诉讼的域外模式

域外的行政公益诉讼主要有两种典型的模式。第一种模式是英美法系模式, 英国, 美国是英美法系模式的典型国家。其运行模式主要是运用判例法的形式组成公益诉讼机制, 并且以成文的法律规定进行辅助与完善。虽然在美国司法审查制度中行政公益诉是其重要组成部分, 但是作为典型的海洋法系国家美国并没有将行政公益诉讼与其他诉讼相互区别。在美国的行政公益诉讼与普通的诉讼一样使用相同的诉讼方式。在司法实践中, 美国行政公益诉讼原告资格为相对人只要其利益受到行政行为的不利影响, 不管他的利益有没有直接的法律上的规定, 也不管这种利益的类型, 是人身的、经济的还是其它的如环境利益, 教育利益等, 他就获得了原告资格。由此可见, 在美国公民的诉的利益十分广泛, 行政公益诉讼制度可以全面的保护其诉讼利益。在英国行政公益诉讼被称为“以公法名义保护私权之诉”, 指在有人要求禁止令或者宣告令的时候检查总长为了防止某些违法情况提起的诉讼。随着时代的发展, 在原告的资格方面英国也取得了很大的进步, 公共利益被着重保护。第二种模式是大陆法系模式其代表国家是法国、日本、德国。针对行政机关容易滥用权力损害公共利益的问题, 大陆法系国家采取了客观诉讼或者民众诉讼的模式。对行政行为进行合法性审查以维护社会公共利益和国家利益。行政诉讼在法国有处罚之诉, 越权之诉, 安全之诉等几种不同的类型。其中比较典型的是越权之诉, 也是法国比较有特色的诉讼制度。它指的是行政机关的行政行为侵犯当事人的合法权益时, 当事人请求行政法院予以救济的诉讼制度, 越权之诉性质上属于客观之诉。该诉讼是为了纠正违法的行政行为, 保障良好的社会秩序。其原告资格要求必须与所起诉的行政行为具有利益关系, 但是其并没有要求该行政行为必须侵害的是其个人利益。德国行政公益诉讼比较完备, 其中比较有特色的是设置公益诉讼代表人由其参加诉讼。德国行政法学界认为, 公共利益与私人利益性质特点不同, 不应该采取形同的标准进行保护。为了更好的保护公共利益, 德国在20世纪60年代确定了公益代表人制度。

四、我国行政公益诉讼制度改革的建议

(一) 重新界定行政公益诉讼的原告资格, 扩大原告主体资格的范围。行政机关的行政行为一旦侵害公共利益和公民权益无论其实作为还是不作为, 无论是否直接涉及到个人利益, 无论其是否实际发生, 普通公民、普通公益组织都应该可以获得原告资格, 对行政主体的违法行政提起行政公益诉讼。

(二) 扩大行政公益诉讼的受案范围。发达国家行政公益诉讼受案范围类型丰富, 不仅仅局限于具体行政行为。例如德国, 除了宪法和明确授予其他法院管辖的公法案件, 行政法院可以审理一切公法案件。既可以对具体行政行为进行审查也可以对行政机关违背法律制定的抽象行政行为进行审查, 充分保证公共利益不在任何层面上受到侵害。

(三) 增加权利受到行政权力侵害后的救济方式, 丰富行政公益诉讼的类型。为维护公民权益和公共利益提供更多的制度保障。以民众诉讼为基础, 增加机关诉讼, 团体诉讼等不同的诉讼类型为公众增加更多的救济渠道, 使公益诉讼体系更加完备。

五、行政公益诉讼制度建设的重要意义

行政公益诉讼看起来保护的是公共利益, 似乎与公民的个人直接利益关系不大, 行政公益诉讼中不当的行政行为有的时候可能也没有直接侵害原告的个人利益。但是我们应当认识到公共利益和国家利益是由公民的个人利益组成的, 如果公共利益受到损害短期内可能对个人利益的损害并不会显现, 但是长期如此必将会使公民的个人利益受到严重侵害。在政府由守夜人型的政府向全能政府转变, 行政权力不断膨胀的当代社会, 公民权利与行政权的碰撞摩擦日益频繁。行政诉讼的意义已经开始超越民诉与刑诉, 成为践行宪法, 控制公权力的最直接最重要的手段。行政公益诉讼制度作为行政诉讼制度的重要组成部分, 它的建立完善对国家法制建设的意义不言而喻。但是目前我国的行政公益诉讼还仅仅停留在理论的纸上谈兵阶段, 不仅普通公民对此知之甚少, 专家学者对其也莫衷一是研究甚少。没有完善的行政公益诉讼制度, 就很难全面的限制公权力, 在保障公共权力公民权益上就会存在制度上漏洞。所以加强行政公益诉讼研究, 建立健全与我国国情相符的行政公益诉讼制度刻不容缓, 也是全球法制化进程的大势所趋。

摘要：行政公益诉讼作为一种公益救济制度因其“公共性”、“社会性”, 应该引发我国行政法学界的思考, 但是现实情况却是行政公益诉讼制度在我国行政法领域发展缓慢, 制度成果稀少。

关键词：行政公益诉讼,公益救济,制度成果

参考文献

[1]邢鸿飞.行政诉讼法学[M].武汉:武汉大学出版社, 1994.

[2][英]威廉·韦德.行政法[M].徐炳译.北京:中国大百科全书出版社, 1997.

3.行政公益诉讼制度初探 篇三

摘 要：本文将分析民事诉讼法第55条的立法背景，条文设置以及法律实施等方面，结合热门公益诉讼案件，进一步分析行政公益诉讼相关问题在现有法律框架下的解决途径及其不足，为我国的行政公益诉讼制度的构建提供参考。

关键词：行政诉讼；公益诉讼；解决途径

2012年《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》第九项决定，增加一条，作为第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”至此，我国民事诉讼中正式确立了公益诉讼制度。而从行政诉讼的发展历史上来看，1990年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）生效以前，法院一直用民事诉讼程序审理行政诉讼，而1989 年《行政诉讼法》在审理程序方面的不完整性也是建立在诉讼程序上可以参照民事诉讼的安排之上。由此可见，民事公益诉讼的确立对行政公益诉讼的建立和完善有着重要的借鉴和参考价值。

一、行政公益诉讼的含义

目前，由于我国没有建立行政公益诉讼制度，因此对其定义限于学术讨论。学者对行政公益诉讼的概念认识不一。而通过上文的介绍，可以发现行政公益诉讼作为公益诉讼，客观诉讼，是对当下行政诉讼制度的一种补充和完善。因而对其应当在现有的框架内进行定义，并说明普通的行政诉讼保护不到的权益。

笔者认为，行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，与此行政行为无直接利害关系的公民、法人或其他组织以及特定的国家机关为维护公共利益而向法院提起的行政诉讼。

二、我国《民事诉讼法》关于民事公益诉讼的法律规定

《民事诉讼法》第55条正式确立了民事公益诉讼制度。条文采取了不完全列举的方式，將污染环境和侵害消费者权益为代表的损害社会公共利益的行为纳入受案范围，并用“损害社会公共利益的行为”这一概括规定作为补充，为日后法律的修改完善留下余地。对于民事公益诉讼提出的主体，条文规定为法律规定的机关和有关组织。关于“机关”和“有关组织”提起公益诉讼的主体资格，由于本次修改《民事诉讼法》并没有具体规定哪些国家机关和组织可以提起公益诉讼，因此在适用中应当援引《民事诉讼法》以外的有关法律规定。

正是由于《民事诉讼法》对提起民事公益诉讼的主体资格没有做出明确规定，使得人们原本期待的公益诉讼热潮在2013年意外地遭遇了尴尬的境地。根据环保部下属的中华环保联合会法律事务中心诉讼部部长马勇介绍：“我们在2013年，一共向法院提起了8起诉讼，但没有一件被受理。法院对此的解释是，中华环保联合会不符合公益诉讼主体的资格。” 中华环保联合会属于环保部主管的环保组织，在民事诉讼法未修改之前，法院根据原《民事诉讼法》第108条，将中华环保联合会认定为本案有直接利害关系的组织，认可其原告资格。但是《民事诉讼法》修改后，中华环保联合会却被认定不符合诉讼主体资格。这与《民事诉讼法》第55条中“法律规定的机关和有关组织”有很大的关系，由于规定的不够明晰，导致法院对此条文进行任意解释，从而拒绝受理案件。

显见，法律实践与法律条文产生了巨大的落差，这也为行政公益诉讼在立法上提供了警示。

三、我国行政公益诉讼制度的构建

（一）行政公益诉讼的原告资格

目前行政诉讼法对原告资格的规定主要体现在《行政诉讼法》第2条以及《行政诉讼法》司法解释第12条，两个条文中的原告资格标准从“侵犯合法权益”到“有法律上利害关系”，可以看出是放宽的过程，但是依旧没有突破“法律上利害关系”的约束。有学者认为《行政诉讼法》司法解释第13条第1款规定的公平竞争权涉及万民大众的公共利益，为行政公益诉讼制度提供了规范依据。即使这样理解，公平竞争权也仅仅是公共利益中很小的一部分，这对行政公益诉讼制度保障的权益而言是不足的。本文可以将《行政诉讼法》及其司法解释中的原告诉讼资格修改为“利害关系”，将发起诉讼的条件，即“侵犯合法权益”修改为“影响”，进而通过完善《行政诉讼法》中诉的利益标准，为行政公益诉讼制度的建立打下牢固的基础。

对于行政公益诉讼的原告，各国的规定不一，大致可以分为以下几类：一是普通市民；二是社会性组织（社会团体）；三是检察机关。笔者认为我国的行政公益诉讼原告可以涵盖公民，法人和社会团体以及检察机关。

对于公民的原告资格，在民事公益诉讼中并没有获得认可，对此最高人民法院民诉法修改研究小组办公室负责人曾撰文写道：从公益诉讼的目的和性质看，似乎不应该过于严格地进行限制，但是为了避免滥诉，需要对当事人的主体资格进行一定的界定、限制。但是对于行政公益诉讼而言，其涉及到私权，司法权，与行政权三者之间的关系，行政公益诉讼不仅仅是诉讼的问题，也是公民对行政权的监督，是公民民主权利的一种表现。赋予公民行政公益诉讼资格符合人民主权原则，扩大公民的诉权，通过诉讼的方式参与国家管理。

对于社会组织的原告诉讼资格，在世界上许多国家都得到了认可，这也是社会发展的必要要求。现代社会关系复杂，政府在管理过程中难以做到事无巨细，因此借助社会的力量弥补国家的力量成为当代社会的发展趋势。社会组织代表一定人群所享有的共同利益，因而也具备一定的公共性质，而社会组织在专业知识上的优势也有利于其参与国家事务管理。

对于检察机关的原告诉讼资格，笔者赞同将其纳入我国的行政公益诉讼制度。有学者认为检察机关是法律监督机关，当检察机关作为行政公益诉讼的原告，就取得了原告和法律监督者的双重身份，从而导致角色冲突。可以发现上述观点认为公诉权和法律监督权是两种平行的权力，从而会导致检察机关提起行政公益诉讼时的角色冲突。笔者认为公诉权和对诉讼活动的监督是检察机关履行法律监督的两种不同手段，就如同在刑事诉讼中，检察机关对严重破坏社会秩序的犯罪行为承担了公诉职能，并不意味着对此类案件不可通过抗诉进行法律监督。

（二）行政公益诉讼的受案范围

我国民事公益诉讼制度规定的受案范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，在立法上采用了列举加概括的方式规定了受案范围，回应了社会的关注，也为制度的不断完善留下余地。如果对行政公益诉讼进行立法，笔者认为也可以采用此种立法模式。

由于行政公益诉讼涉及到司法权对行政权的监督，为了保障行政权的独立，应对行政公益诉讼的受案范围加以严格限制，就如同美国的联邦纳税人诉讼制度，运用严格的“双重纽带法则”限制受案种类和数量。不同于美国的判例法制度，我国需要在立法中对受案范围加以严格的限制。

（三）行政公益诉讼的程序设置

对于提起行政公益诉讼制度，大致有两种模式，一为直接起诉，二为前置审查。为了保障诉讼经济和诉讼效果，笔者认为我国应采用前置审查程序，贯彻穷尽行政救济原则。

穷尽行政救济的基本涵义，是指行政相对人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定，行政相对人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段，然后才能请求法院救济。在行政公益诉讼设置前置审查程序，就是审查原告在诉前是否穷尽了行政救济途径。正如日本的居民诉讼，公民对居民监督请求结果不服方可提起诉讼。我国《行政诉讼法》第37条对行政诉讼与行政复议的衔接作了规定，确立了以“自由选择为原则，复议前置为例外”的规则，复议前置在一定程度上體现了穷尽行政救济原则。对于这条规定，有学者主张：鉴于公民对我国行政诉讼法中规定的复议、诉讼自由选择的规定尚无法做到准确理解和适用，从某种程度说，这种自由选择制度确实也在客观上起到了阻碍公民权利真正实现的作用。因此有必要在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”。这也说明了在行政公益诉讼前穷尽行政救济的现实必要性。另一方面，在行政公益诉讼前设置审查程序，有助于有效发挥行政资源，保证行政机关的自主性，同时保障公民的司法救济权。

参考文献：

[1]黄学贤，王太高著：《行政公益诉讼研究》，中国政法大学出版社2008年版。

[2]林莉红：《法社会学视野下的中国公益诉讼》，《学习与探索》，2008年第1期。

[3]温辉：《行政公诉的理论基石》，《国家检察官学院学报》，2009年第3期。

4.行政公益诉讼 篇四

摘要：随着我国经济的不断发展，社会生活的日益复杂，侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序的事件总有发生，行政机关超越职权、滥用职权、不履行职责，侵害了公共利益的违法行政行为也屡见不鲜。公民或社会组织提起行政公益诉讼的案子很多，但是，他们最终会因为不具有法律上的原告资格而不被立案或驳回起诉。这对于公共利益的保护是极为不利的。因此，确认行政公益诉讼原告资格是建立行政公益诉讼制度的一项关键举措。

一、行政公益诉讼的定义和特点

行政公益诉讼是指以保护公共利益为目的，当行政机关的违法行为或可能的违法行为已经损害公共利益或将要损害公共利益时，即使该行为与自己没有直接的利害关系，也可以向法院起诉，请求法院按照司法程序对行政机关的行为进行司法审查的诉讼类型。

从行政公益诉讼的定义出发，我们可以归纳出行政公益诉讼的几个特点：

1、提起行政公益诉讼的前提，必须是行政行为侵害到了公共利益或有侵害公共利益的可能，并且该行为没有直接侵害到原告的利益。传统的行政诉讼旨在对私益的保护，当私人利益遭受到侵害时，公民通常会积极主动地向法院寻求司法救济。相较于普通的行政诉讼，行政公益诉讼旨在对公益的保护，即使其中可能会涉及到个别特定人的利益，但与公益相比，还是微乎其微的。公

民提起行政公益诉讼时是出于“公心”而非“私心”。传统的行政诉讼大大限制了原告的起诉资格

2、公益损害的预防性。行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害(潜在的损害)，但有损害发生的可能性，这一点与任何一种诉讼类型都是不一样的。民事诉讼、行政自诉、刑事自诉均以客观的已发生的现实的损害为起诉前提，也就是既有违法行为又有违法行为造成的结果，否则法院不予受理。而行政公益诉讼则明显地具有预防性，不需要公共利益受到损害这种结果的现实发生，只需要根据情况能够合理地判断有发生损害的潜在可能性即可。这样做的优势是显而易见，最有效地保护了国家利益和社会公共利益免受不法行为的侵害，防范于未然，不至于产生无法挽回或者不可估量的损失。

3、行政公益诉讼主体具有广泛性。在私益诉讼中，法律规定必须是与具体行政行为有直接利害关系的人才可以提起诉讼。而在行政公益诉讼中，起诉人一般是与被诉行政行为没有直接的成立利害关系，他们只是通过法律的授权，按照司法程序，以自己的名义提起了诉讼。所以当行政行为侵害了国家、社会的利益时，使得社会不特定多数人的利益受损时，即使是与行政行为并无直接利害关系的检查机关、社会组织和公民都可以提起行政公益诉讼，来维护社会公共利益。

4、行政公益诉讼的效力并不仅惠及当事人。行政机关的行政行为往往是对社会不特定多数人都产生影响的，就会出现不特定的多数人都具有原告资格，但是最后提起行政公益诉讼的只有一部分人。所以，法院的判决不仅作用于直接参加诉讼的当事人，还可以惠及没有直接参加诉讼的其他当事人。

二、案例分析

随着我们国家的飞速发展，社会的不断变革，在我们的身边总是会发生一些行政机关侵犯公共利益的事情。大多数人是抱着一种围观的心态，多一事不如少一事，不愿意对行政机关提起诉讼。但是，我们同样会看到，还是会有那么一些充满正能量的公民、社会团体组织出于对公共利益的保护，以行政机关为被告，向法院提起了行政公益诉讼，控诉行政机关违法作为或不作为对公共利益的侵害，以此来维护社会不特定多数人的利益。

1、石家庄市民李贵欣因环境污染状告石家庄环保局

【案件简介】 2014年2月20日9时，石家庄空气质量指数337，严重污染，健康建议：老年人、病人应留在室内，减少体力消耗，一般人避免少户外活动。对于许多石家庄市民来说，面对300多的空气污染指数，大多已经麻木，毕竟空气报表的现象已不罕见。但是，石家庄市新华区的李贵欣却做出了不一样的举动，他拿着行政诉讼状到裕华区人民法院申请立案。诉状中的被告是石家庄市环保局，李贵欣的诉讼请求是不仅是要石家庄市环保局依法履行治理大气污染的职责，还要求石家庄市环保局对其因大气污染所造成的损失进行1万元的赔偿，并且诉讼费用由被告承担。

【案件结局】立案并不顺利。2月19日上午，李贵欣先后到省高院、石家庄市中院立案大厅，均未被受理。20日9时，裕华区人民法院接受了他的诉讼材料，之后进行初步审查，七个工作日以内答复是否受理。但是，在距离全国两会召开还有两天时，李贵欣主动撤诉了。“作为一个守法的公民，别给国家添堵了”。

2、北京市丰台区源头爱好者研究所诉福建省林业厅向归真堂“活熊取胆”违法颁发许可证案 【案件简介】北京市丰台区源头爱好者研究所通过信息公开途径获悉了福建省林业厅分别于2009年和2008年向归真堂颁发了《野生动物驯养繁殖许可证》和《野生动物经营加工许可证》，因为持有这两个许可证，归真堂得以合法经营。该所认为福建省林业厅向归真堂颁发许可证的行为，违法了《中华人民共和国野生动物保护法》等相关法律的规定，遂

于2012年12月28号，以福建省林业厅为被申请人向国家林业局提起了行政复议申请，要求撤销向归真堂颁发的《野生动物驯养繁殖许可证》。2013年2月份，该所又针对《经营加工许可证》直接向福州市中级法院提请行政诉讼，要求撤销向归真堂颁发的《野生动物经营加工许可证》。

【案件结局】2013年4月8号，原告方律师臧云收到了国家林业局寄来的复议决定书（林复字【2013】3号），该决定认为福建省林业厅向归真堂颁发许可证的行为，与申请人北京市丰台区源头爱好者研究所无利害关系，驳回行政复议申请人的复议申请。而针对《经营加工许可证》提起的行政诉讼，得到的答复是原告主体资格法律依据不足。

从以上两个案例，我们可以看到行政公益诉讼最终因为不具备原告资格而不被立案。在我国，行政诉讼的原告是指与行政机关的具体行政行为有直接利害关系的公民、法人或社会组织。虽然上述的两个案例中提起行政诉讼的公民和社会组织与行政行为之间没有直接的利害关系，但是该行政行为侵犯的的确是公共利益，公共利益又确实是被社会不特定多数人所享有的，社会上的每一个公民都是公共利益的享有者。所以，当公民或社会组织认为行政行为侵犯了社会公共利益的时候，他们是可以提起行政诉讼的。因为我国行政诉讼法对原告资格的限制，所以，在法律实务上行政公益诉讼就变得非常棘手。因此，尽快地确认原告资格对于行政公益诉讼制度的建立是十分关键的。它山之石可以攻玉，域外一些国家的行政公益诉讼制度发展的比较先进，我们可以取其精华，去其糟粕，再结合我国实际国情与环境的基础上，有选择地吸收为我们所用。

三、域外经验

1、英美法系国家行政公益诉讼原告资格（1）美国的私人检察总长理论

在现代法制中，美国是最早重拾古罗马公益诉讼传统的国家，也是现代公益诉讼制度比较健全的国家。作为现代公益诉讼的初始国和已形成健全的公益诉讼制度的国家，美国从1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会案和1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案中发展处私人检查总长制度，也就是行政公益诉讼，即当违法最为危害公共利益时，国会可以通过制定法律，授权私人或者团体针对行政主体及其公务员的非法作为与不作为行政性提起诉讼，也可以有一个公共官吏提起诉讼制止违法行为，而受到授权的人即相当于私人检察总长。

“私人检察总长”是指当政府怠于保护公共利益时，通过法律授权提起诉讼的方式来保护公共利益的私人。Frank大法官：“既然国会可以授权检查总长代表公共利益，也可以通过立法的方式，授权任何非公共官员的个人，或者指定的团体来提起诉讼，即使唯一的目的是为了维护公共利益。这样的人，一旦获得授权，就是所谓的私人检察长。”

“私人检察总长”理论即为了保护公共利益，国会可以授权检察总长对行政行为申请司法审查，也有权以法律形式制定其他人作为“私人检察总长”，主张公共利益。就是说，对于行政机关及其工作人员做出的侵害公共利益的行政行为，公民都可以以检察总长的名义提起行政诉讼，而不管事实上或法律上公民与被侵害的客体有某种特殊关系存在。这是与传统的行政“诉讼理论”矛盾的，但为了维护社会公共利益，提起公益诉讼是符合社会发展潮流和能够体现法律精神的。

与美国同属于英美法系的英国也在公民提起行政公益诉讼领 域内规定了相类似的“检察长理论”。

2、大陆法系国家行政公益诉讼原告资格（1）法国的越权之诉

法国的行政公益诉讼表现为越权之诉。所谓的越权之诉是向所有的行为相对人敞开的一种诉讼渠道，旨在撤销行政机关违法的行政行为，这是法国在公法领域最古老的诉讼类型。在漫长的历史发展过程中它不断地发展、完善。这种诉讼渠道是向所有的行政相对人。开放的，而且是不需要法律明文承认，没有法律条文规定谁有起诉资格，而是法院都需要受理。

越权之诉的目的就是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不是限于保护起诉人的主观权利。该诉讼着眼于公共利益，力求保障行政行为的合法性，是对事不对人的客观诉讼。越权之诉的判决发生对事的效果，而不以申诉人为限。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。法国的越权之诉有着自己的制度特色。越权之诉有三个特点，一是公民通过起诉来反对行政机关的某个行政行为，法官主要是对行政行为的合法性进行审查。二是越权之诉是有关公共利益的起诉，此类诉讼不需要律师，公民自己提起即可，这种诉讼对起诉人诉的利益的理解面是宽泛的。三是越权之诉的起诉人放弃起诉后还可重新提起诉讼。越权之诉主要体现出法国司法权对于行政权的牵制和约束。这种诉讼的出发点主要是维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督与制约，确保行政法得到客观和公正的适用。

（2）日本的民众诉讼

日本在不同时期受不同法系影响，在行政公益诉讼的理论与发展方面，更多地体现了大陆法系模式的特点，并且概念界定较为清晰，相关制度也较为成熟。日本在行政案件诉讼法第五条中将行政诉讼分为控告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和改正机关诉讼四种形式。民众诉讼实质上就是行政公益诉讼，它不限于救济起诉者的利益，而是日本公民以选举人的身份提起的请国家或求纠正公团机关违法的诉讼，作为行政救济案件的一种形式。东京地判1970年10月14日判决，关于过街桥设置可能权妨害道路通行证权、侵害环境权并损害健康，认可原告请求。特别值得注意的是，90年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。90年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。90年代中期，又发生了针对政府机关招待费、接待费的诉讼。

四、我国行政公益诉讼原告资格问题

1、公民在行政公益诉讼中的原告资格问题

因为我国没有行政公益诉讼制度，所以按照现有的行政诉讼法，与具体行政行为没有直接利害关系的人是不可以提起行政诉讼的。但是，我国宪法第四十一条规定中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关机关提出维护、控告、或者检举的权利。并且公民在行政公益诉讼中的原告资格是维护公民实体权利的必然要求，虽然行政权力所侵害的公共利益不属于任何某个公民的个人私益，但毫无疑问的一点是，行政权利的违法行为已经侵害了公民的实体权益，公民已经具备了诉的理由。而且面对越来越多的政府侵害社会公共利益的行为，我们不可以在无动于衷。所以，扩大原告资格的范围至越来越多的利害关系人，是符合宪法的，也是符合社会发展的。

2、社会组织在行政公益诉讼中原告资格问题

首先，社会团体设立往往基于一个特定的宗旨，代表的是这个区域里多数人的共同利益。社会团体本身的公益性团体优势，使得其在行使诉权时，能够充分从国家和社会公共利益的角度出发，理论联系实际地考虑相关问题，而不至于产生一些偏激的想法。

其次，社会团体一般具有其自己特有的专业知识，对本团体内相关事务十分了解，这有助于推动诉讼的进行。在行政公益诉讼中，当要求证明被诉行政行为具有违法性以及其与所造成损失之间是否存在因果关系等一系列复杂性问题时，具备一些专业上的知识确实可以在证明过程中起到很大的帮助作用。

最后，社会团体作原告代表着多数人的利益，众多的利益受害者很难被全部收买，这可以阻止被告在行政公益诉讼程序启动后进行不正当的干扰。

3、检察机关在行政公益诉讼中原告资格问题

近年来关于检察机关可以作为原告提起行政公益诉讼的争论不断，笔者对此持认可态度。

首先，我国宪法第一百二十九条也明确规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，对行政机关的行为合法性的监督室其职责所在，是宪法赋予其的一项重要的权力和义务，任何人和组织都无权剥夺。而且检察机关的参与，还有利于防止和遏制审判中的枉法裁判。

其次，随着社会的发展，行政权力不断地扩张和膨胀并涉及和影响到社会生活的每一个角落，而不再仅仅是社会和国家的“守夜人”的角色。那么检察机关作为国家和社会公共利益的身份来提起行政公益诉讼行使监督权也就顺理成章了。这样可以有效地监督行政机关的行为，起到限制行政权的作用。

结论

5.行政公益诉讼的论文 篇五

公益诉讼制度是为纠正公共性违法行为，保护公共利益而采取的一项司法救济措施。其在国外已被广泛接受，并形成了较为成熟的诉讼制度。随着我国社会和法制的发展，建立行政公益诉讼制度逐渐成为当前我国诉讼领域关注的一个重要课题。行政公益诉讼制度的设立不仅关系到我国国家社会公共利益的有效维护，还有利于我国司法制度的进一步完善。公益诉讼在我国的立法和司法实践领域还可以说是一片盲区，当前已有很多学者开始了对公益诉讼制度的研究，但仍存在很多理论上的难题需要进一步加以探讨。

【关键词】

公益诉讼;公共利益;原告资格;受案范围

一、公共利益的界定

传统法学理论中一般不认为社会公共利益是一种独立的利益，比如边沁强调“社会所具有的利益不能独立于或对抗于个人的利益”，他认为社会利益只意味着“组成社会的各个成员的利益之总和”。但是否认社会公共利益独立存在的观点是不符合现代社会的客观实际的。因为在现代社会生活中，公共产品和公共权利是客观存在的，公共事务也是必不可少的。

需要强调的是，公共利益在不同社会关系领域、不同法律部门，各有侧重，各有不同表现。如在劳动法和消费者法方面，公共利益侧重于社会弱者的利益;在环境法和资源法方面，则侧重于社会资源的合理保存和利用;在刑法和治安法方面，公共利益的含义则侧重于社会秩序的和平与安全。

二、原告资格问题

关于谁为适格原告的研究有很多，代表性的观点如：认为检察机关可以代表国家提起公益诉讼;消费者保护组织、环境保护组织等社会团体可以对该领域内发生的案件提起诉讼;公民个人也有权提起诉讼，但限制有二：应先向行政机关举报或投诉;应当提供有关证据。其中关于检察机关能否代表人民提起公益诉讼一直以来是一个研究热点，专门性研究文章有不少，如“公益诉讼”课题组著《检察机关提起和参与民事行政公益诉讼资格探讨)这些研究者普遍认为检察机关应当介人公益诉讼，并对如何介人也进行了一定的探讨。

(一)检察机关的公诉人资格。检察机关作为国家的法律监督机关，在行政程序意义上的监督应该是全面的、完整的，现阶段的行政诉讼监督实际上是一种尝试性监督，具有不完整性。因此，完整的行政诉讼检察监督应当贯穿于整个行政诉讼活动，不仅包括对生效裁决提出抗诉的事后监督，而且包括对行政诉讼的事中监督以及对起诉活动的事前监督，即借鉴刑事公诉制度，当行政行为损害国家利益和社会公共利益时，由检察机关对行政机关提起行政公诉。

(二)公民的原告资格。当行政行为损害国家利益并不直接损害公民个人利益时，公民是否具有起诉资格?丹宁勋爵在《法律的训诫》一书中指出，普通的个人可以到法院进行起诉，只要他在正在进行的案件中有“充分利益”。可以说，面对维护国家利益和社会公共利益的公民，如果不给予司法救济，仍将其拒绝于法院大门之外的话，这样的法律是令人怀疑也是令人感到悲哀的。

(三)社会团体的原告资格。社会团体是指具有某种共同目的、利益以及其他共同特征的人通过一定形式组合起来的互益组织，社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参与和监督。与公民个人的起诉资格相比，社会团体具有公益性团体优势，具有诉讼能力优势。

三、受案范围问题

现实生活中，公益诉讼的困境之一就是法院以各种理由不予受理案件，公共利益因此而得不到维护和保障。所以多数研究者认为法院有必要拓宽受案范围。其受案范围大致可拓宽为：

(一)抽象行政行为。世界上很多国家都把抽象行政行为作为司法审查的对象。随着我国行政诉讼制度的发展，将抽象行政行为纳入司法审查的范围，是大势所趋。由于抽象行政行为是针对不特定对象作出的、具有普遍约束力的规范性文件，其涉及面广，影响的相对人较多，允许对抽象行政行为提起公益诉讼，实现事前救济，可以避免事后无法救济的可能性，同时也符合诉讼经济的原则。

(二)行政不作为。根据我国现行行政诉讼法的规定，对不作为提起的行政诉讼，必须是这种不作为侵犯了相对人的个人利益。但是，当行政不作为侵犯国家利益和社会公共利益时，由于不存在明确的受到侵害的利害关系人，按照现行行政诉讼法的规定是无法得到救济的，而行政机关这种“不审讯、不予裁决，或拒绝审讯、拒绝裁决，与错误的裁决具有同样的危害性。”因此，这种损害国家利益和社会公共利益的不作为，应当纳入公益行政诉讼的范围。

(三)公益性行政行为。由政府出资兴建公益设施、实施公益性行政行为的情况下，他人能否以资金浪费、违法使用或决策失误等为由对政府决定提起行政诉讼?有必要基于公共利益的维护，允许对损害国家利益和社会公共利益的行为提起公益诉讼。

(四)授益性行政行为。现代社会中的每一种资源都具有有限性，对直接相对人的授益性行为，对于其他人来说，则往往表现为无益性或损益性。

(五)积极行政行为。积极行政行为就是要求行政机关依据法定职权，在不需要行政相对人申请的情况下即作出行政行为。相对来说，积极行政行为容易造成侵权，但是，当行政机关或其工作人员基于地区利益、部门利益和个人私利行政时，往往是借行政行为之名，以侵害国家利益和社会公共利益为代价而为相对人谋取利益，出现行政机关与违法犯罪分子相勾结，以行政处罚等合法形式谋取非法利益，损害国家利益和社会公共利益。更应置于公众监督之下。

四、防止滥用诉权

从理论上分析，由于原告资格的扩大，便存在原告滥用诉讼权利的可能。但是，由于公益行政诉讼的案件范围是特殊限定的，仅限于对侵害国家利益和社会公共利益的行政行为提起的诉讼，因此，造成滥诉的可能性相对较小。即便如此，仍需要防止滥用诉权。如前所述，没有赋予企事业单位和其他组织提起公益行政诉讼的主体资格，便是基于这样一种考虑。除此之外，规定滥用诉权的侵权责任，也是防止滥用诉权的途径。

6.我省首例行政公益诉讼案宣判 篇六

日报

我省首例行政公益诉讼案宣判

记者 吴振宇

本报景宁6月22日电（记者 吴振宇）6月22日，景宁畲族自治县人民法院开庭审理的一起案件引发关注，该案是我省检察机关提起的首例行政公益诉讼案，被告为景宁县国土资源局。法院经审理后当庭宣判：景宁县国土资源局未依法履行对国有建设用地使用权出让合同监管职责的行政行为违法。

2017年7月，景宁县检察院在履职过程中发现，景宁华途置业有限公司欠缴土地出让金1616万元及违约金，该县国土资源局未采取有效措施依法进行催缴。

景宁县检察院于2017年8月向该县国土资源局发出行政公益诉讼诉前检察建议，建议其履行法定职责，采取有效措施向华途置业催缴土地出让金、相应违约金或者按照法律规定收回国有建设用地使用权，以免造成国有资产流失。

该县国土资源局在收到检察建议后，多次向华途置业进行书面催缴，并于2017年9月回函县检察院：若华途置业未在2017年11月30日之前缴清1616万元土地出让金，便启动解除合同程序。但该县国土资源局和华途置业并未按期履行建议要求。

今年4月12日，景宁县检察院就本案向云和县法院提起行政公益诉讼。经丽水市中级人民法院指定管辖，由景宁县法院立案审理。

7.浅议行政公益诉讼制度 篇七

一、我国现行法律制度为建立检察机关行政公益诉讼制度创造了有利条件

(一) 宪法确立的检察机关法律地位为建立检察机关行政公益诉讼制度提供了宪法依据

我国检察机关是国家的法律监督机关, 宪法这一规定从客观上确立了检察机关作为行政公益诉讼的主体地位。检察机关以行使法律监督权, 对行政权和审判权进行制约。但是司法实践中, 由于长期以来受“唯刑事论”思想的影响, 把宪法关于检察机关的法律监督性质的定位片面地理解为刑事诉讼监督, 而对于行政权尤其是行政机关的行政行为, 并没有明确检察机关的监督权。这与宪法赋予检察机关法律监督权的立法本意是不相符的。国家性质决定检察职权的内涵, 检察职权的优劣又反过来从另一方面反映国家的性质。我国是人民民主专政的社会主义国家, 国家的性质决定了国家利益和人民利益的一致性。将公诉权介入到刑事、民事和行政诉讼中, 既是检察机关法律监督的自我完善, 也是维护国家和人民利益的重要途径。作为国家的法律监督机关, 检察机关的职责范围不应仅仅局限于刑事诉讼监督, 应扩展到对行政行为的监督, 赋予检察机关行政公益权。

(二) 刑事公诉工作的实践为建立检察机关行政公益诉讼制度提供了制度基础

我国现行刑事诉讼法明确规定了刑事附带民事诉讼制度, 《刑事诉讼法》第77条规定:“如果是国家财产、集体财产遭受损失的, 人民检察院在提起公诉的时候, 可以附带民事诉讼。”这一规定表明, 我国法律已确认检察机关有权代表国家或集体提起公益诉讼, 同时表明, 检察机关提起公益诉讼, 能够启动法院的审判程序, 维护国家和社会的公共利益, 而且, 从这个意义上看, 该制度从性质上看就是提起民事公益诉讼, 可以认为法律赋予了检察机关作为国家和公共利益的代表以民事公诉权。只不过履行这一权利的前提条件是有犯罪发生, 而且给国家、集体财产造成损失。刑事附带民事诉讼的“公益”性为建立检察机关行政公益诉讼制度提供了制度的事实前提。

(三) 行政诉讼法确立的立法目的和基本原则为建立检察机关行政公益诉讼制度提供了法律基础

现行《行政诉讼法》第一条确立的立法目的是:保护公民、法人和其他组织的合法权益;维护和监督行政机关依法行使职权。行政公益诉讼就是涉及公共利益的行政诉讼, 与实现保护公民、法人和其他组织的合法权益, 监督行政机关依法行使职权的立法目的是相一致的。《行政诉讼法》第十条确立的行政诉讼基本原则之一是:人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。这一原则也为检察机关行使行政公益诉讼权提供了法律支持。

二、建立检察机关行政公益诉讼制度体现了检察工作的客观规律

作为国家实行管理的不可或缺因素、工具, 无论是权力还是法律, 都必须仰仗特定的人以国家的名义执掌和执行。而基于人所固有的劣根性, 任何权力, 包括立法权、行政权、司法权, 任何法律, 包括实体法和程序法, 都有被滥用、被践踏的可能。不论国家性质和历史传统的差异, 近现代国家法治建设的共同目的, 都是自觉或不自觉地防止滥用权力, 防止权力自身对法律的背叛。检察制度就是国家为了在刑事诉讼活动中制约警察权和审判权的肆意而创设的, 检察机关、检察官肩负着制约行政权、审判权以及维护国家法制统一和尊严的责任。作为对行政权力进行监督和救济的重要形式, 行政诉讼制度具有权力监督和权力制约的属性, 与检察机关的法律监督具有对权力监督、制约的共同特性。从各国检察制度发展进程看, 尽管各自参与行政诉讼的情况不尽相同, 但仍存在一个共同点或者基本相同的价值取向, 就是检察机关作为国家利益或者社会公益代表参与行政诉讼活动。这种诉讼活动既有利于防止审判权的懈怠、不作为和行政权的肆意作为, 也有利于防止审判权与行政权的媾和, 以及行政权对审判权的侵害, 从而保障国家利益、社会公益和人权, 维护国家法律的全面、统一、正确实施。

现实中, 检察机关代表国家实施法律监督活动, 以国家强制力作保障, 具有权威性和强制性, 有利于在行使行政公益诉讼权时彰显国家和社会公共利益的不可侵犯性。法律监督机关的宪法地位, 上级领导下级的工作机制, 专业化的检察官队伍, 决定了检察机关地位比较超脱, 有利于抵御地方保护主义的不良因素影响和克服部门利益, 并能获得受害人、控告人以及社会公众的理解和信任。检察机关法律监督的具体职能都与诉讼有关, 具有强大的诉讼资源和丰富的诉讼经验, 有利于行政公益诉讼工作的有效开展。检察权运行的程序、手段均由法律明确规定, 能够最大限度地保障检察权正当行使。因此, 检察权独特的运行机制决定了检察机关适合对行政公益诉讼提起公诉。

三、检察机关民事行政法律监督工作积累了实践经验

检察机关开展民事行政检察工作有20年的经历。虽然由于立法的滞后及种种原因, 使得这项工作的推进一直举步维艰, 但是也取得了可喜成绩, 开创了检察机关实行法律监督的新局面。检察机关开展民事行政检察工作主要通过抗诉和再审建议的方式开展, 其中检察机关提出抗诉而引起的再审程序, 其操作程序与一审程序中宣读起诉书、支持起诉并监督人民法院的审判活动是否合法是完全相同的, 在举证、是否决定上诉 (抗诉) 等方面也有相同的权利义务。可见, 民事行政检察工作的开展, 为行政公益诉讼工作的开展奠定了丰富的实践基础。近年来, 各地检察机关为推进对民事行政检察监督工作改革, 陆续开始提起民事行政公益诉讼工作, 不仅得到了社会上以及学界一些人的认可, 也为检察机关行使行政公益诉讼权积累了宝贵的经验。

与此同时, 我国检察机关的专业能力也能够胜任行政公益诉讼工作。多年来, 我国检察机关在民事行政检察领域勇于探索, 积累了丰富的经验和专业知识, 能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益, 在国家利益和社会公共利益受到损害的时候, 检察机关有责任, 也有能力承担起行政公益诉讼的重任。

四、国外行政公益诉讼制度提供了有益经验

由检察机关提起行政公益诉讼是当今世界各国的普遍做法, 检察机关以国家和公共利益代表人的身份参与行政公益诉讼的制度已在各不同社会制度的国家普遍确立, 无论是大陆法系国家还是英美法系国家, 检察机关对涉及公共利益的案件都有权提起行政诉讼。大陆法系国家具有独立的行政法院系统和较为完善的行政诉讼制度, 检察官可以作为行政审判组织的组成部分, 代表政府或公共利益参与行政诉讼活动。根据法国《联邦行政法》规定, 联邦最高检察官、州立高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公共利益代表人, 参与三级法院的行政诉讼, 捍卫公共利益。按照英国法律规定, 检察总长代表国家, 有权阻止一切违法行为, 代表公共利益可以主动请求对

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具体的应用规则进行规定。

2.品格证据存在关联性障碍。根据刑事诉讼法的规定, 证据应当合法、客观并具有关联性。由于品格证据与案件事实之间的没有必然的联系, 不符合刑事诉讼证据相关性的本质要求。并不是品格好的人就不会犯罪, 品格差的人就当然会犯罪。许多具有良好品格的人在受到多种因素的影响下, 也有可能表现出不冷静, 发生激情犯罪。而具有暴力倾向性等不良品格的人有时也会表现出平和而理智的心态。

3.不良品格证据容易引起司法人员偏见和司法不公。当不良的品格证据被提出, 不论是案件的侦查人员, 还是检察官和法官都容易在判决前就对有前科或不良品格的被告人产生了“有罪”的推理性偏见和情绪性偏见。而法官在审理中, 由于带有偏见, 会对客观事实的认定产生障碍, 容易忽略有罪判决的证明标准, 影响司法公正。

4.容易产生证据失衡问题。司法实践中, 对犯罪嫌疑人不利的品格证据除法定的累犯证据材料外, 一般不会被提出。通常情况下, 只是对犯罪嫌疑人有利的品格证据被提出, 用于证明其人身危害性较少, 从而争取对其适用宽缓的刑罚措施。也就是说, 有利证据能正常使用, 负面证据往往被限制使用, 这就容易产生证据失衡问题, 是证据规则不完善的一个表现。

5.外地犯罪嫌疑人的品格证据难以调查收集。社会调查对常住在本地的犯罪嫌疑人来说是比较容易成功获取他们的品格证据的。但是, 随着社会经济的发展, 流动人口越来越多, 尤其是在经济比较发达的长三角、珠三角等地, 有些地方甚至流动人口超过了常住人口。对于流动人口来说, 有关部门到外地去收集其品格证据几乎是不可能的, 这必将极大地提高司法成本。如果只对本地犯罪嫌疑人进行品格证据的收集, 尤其是收集有利于犯罪嫌疑人的品格证据, 而不对外地犯罪嫌疑人的品格证据进行收集, 这显然是“区别对待”, 是司法不公的一种表现。

行政行为实施司法审查, 还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查, 即检察长是原告, 公民为告发人。美国检察机关提起行政公益诉讼的理论依据是“私人检察总长”理论, 亦即检察官拥有“主张他人利益的起诉资格。”按照该理论规定, 国会为了保护公共利益, 可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查, 国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长, 主张公共利益。

此外, 在前苏联和东欧国家, 检察官是国家法律监督者, 在维护公共利益和监督政府合法行政方面有着更为全面的规定, 如前南斯拉夫1976年通过的《行政诉讼法》第2条第4款规定, “如果行政机关制定的违法行政文件有利于个人、联合劳动组织、其他自治组织或共同体, 具有管辖权的检察员或法律授权的其他机关可以提起行政诉讼。”

比较研究国外上述制度不难看出, 各国检察机关介入行政诉讼活动的模式和性质以及方式、范围、程序等各不相同, 然而, 各个模式却存在着许多共同点, 即依法赋予了检察机关及其检察官维护国家利益和社会公益的职责和使命, 都蕴含并体现了检察权对审判权、行政权的制约理念, 都强调检察机关及其检察官作为政府或公共利益的代表在参与诉讼, 维护国家和公共利益中的作用。

摘要：近年来, 对于检察机关是否应当行使行政公益诉讼权这一问题, 成为法律界学者、实务人员争论的热点之一。笔者认为, 建立检察机关行政公益诉讼, 对于完善检察机关的法律监督职能, 发挥检察机关在维护国家利益和社会公共利益中的积极作用, 推进社会主义和谐社会建设, 具有良好的保障和促进作用。

8.发展视角下的行政公益诉讼制度 篇八

关键词：行政公益诉讼制度 探索实践 前景设想

行政公益诉讼制度的发展与完善，体现了一个国家的法治进程和法律文明程度。本文结合我国国情，借鉴域外法治的行政公益诉讼经验，进而探索我国行政公益诉讼制度的可行道路，具有非常重要的意义。

一、追本溯源——构建行政公益诉讼制度的基础

公益诉讼制度可以追溯到古罗马时代，属于一种新型的诉讼制度，国际上并没有对于行政公益诉讼制度的统一名称，但是域外法治国家的研究程度已相当深入，各个国家分别制定了符合其国情的行政诉讼制度，并赋予检察机关不同程度的提起诉讼的权利，例如英国的“以公法名义保护私权之诉”制度、美国的“私人检察长”制度、法国的“越权之诉”制度、德国的“公益代表人”制度等。在立法理论和司法实践方面，域外法治已经得到了较好的发展和完善，也为我国将来构建行政公益诉讼制度提供了重要的借鉴。

考察西方国家检察机关提起行政公益诉讼的形式，大致可以分为两种：一种是由检察机关主动提起。例如，在法国，检察长可以针对滥用权力行为提起非常之诉，检察机关不经当事人申请而以自身的职权提起的诉讼，在建立行政公益诉讼的西方国家中这种形式较为普遍；另一种是由检察机关依申请人的申请提起，这种情况下的案件一般是由于专业性强等原因个人提起诉讼不具优势的案件。例如，在英国，通过出借当事人的名字，检察总长使得禁制令和宣告令这种基本上是捍卫私人权利的救济转而成了保护公共利益的公法救济。在对我国检察机关提起行政公益诉讼的模式进行设计时，也可以借鉴这两种形式。这样可以发挥公民个人、社会团体、检察机关在行政公益诉讼中各自的优势，从而更好地保护社会公共利益。但是，对域外法治的借鉴也要充分结合我国的实际情况，有学者认为我国的行政公益诉讼可以完全引进美国的“私人检察长理论”，对此，本文并不赞同，最重要的一点是美国没有民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三大诉讼的分离，法官可以审不同类型的案件。而在我国，享有公权力的机关对污染企业提起公益诉讼是否属于平等的主体诉讼，这些都值得进一步探讨。因此，在行政公益诉讼的发展中，可以借鉴域外法治的经验，但一定要实事求是，结合我国法律现状，才能达到预期。

二、探索建立——授权检察机关直接提起行政公益诉讼

自1990年《行政诉讼法》施行以来，行政诉讼案件数量很少，原先所设计的制度功能没有充分实现，难以为继，因此很多学者期待通过行政公益诉讼的制度，激活现行行政诉讼制度。行政法学界的学者大多赞成行政公益诉讼，主要有两方面理由：一是从纯粹理论角度看是为了完善诉讼结构。二是从解决行政诉讼的现实困境的角度，认为有必要赋予检察机关或者机构直接提起行政公益诉讼的权利。

（一）检察机关提起行政公益诉讼的主体资格

对于行政公益诉讼案件，各国一般均制定了较为完备的支持起诉制度。根据我国有关法律法规，检察机关支持起诉。党的十八届四中全会《决定》明确要求：探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这一规定赋予了检察机关提起行政公益诉讼的权利，检察机关对侵害国家利益和公共利益的案件，可以直接提起公益诉讼，可以说这是法治中国的一大步。在国家机关中，行政机关数量最大，职能范围最宽，人员数量最多，如果法治政府不能建成，法治中国一定难以实现。如何切实加强对行政的监督，无非两个思路，一是重新建构别的制度，二是激活现有的制度。在这两个可能的路径中，后一种思路更可取，激活现有制度，不仅制度成本比较低，而且阻力较小。在现有的国家权力框架当中，检察机关是独立于行政机关的、《宪法》规定的法律监督的专门机关，有效地发挥检察机关对行政的监督是一种自然而然的选择。主要原因是：一是根据我国现有政治体制，检察机关有广义的法律监督权，并且检察权的内涵中包含了公益代表权即有代表公益进行起诉的当然性。二是从世界各国的情况来看，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，赋予了检察机关代表公民提起诉讼的权益。

（二）检察机关提起行政公益诉讼的过程中需把握的关键

1.诉前审查程序。诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。设立诉前程序的目的是为了提高检察监督的效力，督促和支持法律规定的机关和有关组织积极发挥保护公益的作用，充分发挥行政机关履行职责的能动性，节约司法资源。因此，《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定，在提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或支持法律规定的机关或者有关组织向人民法院提起民事公益诉讼。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。这样规定反映了行政诉讼的本质，即行政诉讼的任务不是像民事诉讼的止纷定争、刑事诉讼的处罚犯罪，而是以纠正行政机关做出的错误决定为目的。多数情况下，行政机关的行政行为具有专业性，而且行为的影响波及面也较大，如果通过诉前程序，就达到纠正、改正行政机关错误行为的目的，既节约了司法资源，同时也有利于行政机关高效行政。

2.诉后执行监督。行政公益诉讼案件的执行，应由法院在裁判生效后立即移交执行部门开始执行。对执行部门的执行根据及执行行为，检察机关应当进行监督，发现有违反法律规定的情形，检察机关应当发出检察建议。值得一提的是，对于有赔偿金的案件，法院作出行政公益诉讼裁判后，检察机关提起行政公益诉讼，由于没有实体原告，该赔偿金何去何从，法律并未明确规定。对此，本文建议对于侵犯国家利益而获得的赔偿金，应该上交国库，归国家所有。对于侵犯社会公共利益而获得的赔偿金，建议检察机关民行部门成立基金会，专款救济社会或公众因该类侵害而遭受的损失。

三、试点开展——逐步开展行政公益诉讼

2015年7月，最高人民检察院正式公布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广州、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察院开展改革试点，试点期限为两年。试点进行中，最高人民检察院将于最高人民法院共同加强对试点工作的组织指导和监督检查，适时就公益诉讼案件管辖、起诉、审理中涉及的具体问题联合作出实施办法，报全国人民代表大会常务委员会备案，并及时就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出中期报告。试点期满后，对实践证明可行的，适时提请全国人民代表大会常务委员会修改完善有关法律。

在《改革试点方案》出台之前，学者普遍认为，从1996年河南金沙县检察院提起全国公益诉讼的第一案，到2011年深圳宝安区检察院提起的环境污染公益诉讼案，再到2013年贵州金沙县检察院提起的环保行政公益诉讼案，检察机关提起公益诉讼的每一步都在不断进步。当然，在这之中，因为没有检察机关提起公益诉讼的具体法律规定，由检察机关提起的公益诉讼案件大都以法院调解或达到目的效果后检察机关撤诉而告终。但是，我们也应看到，每一个案都在不同程度上推动者我国行政公益诉讼制度的发展。例如，“贵州省金沙县人民检察院诉贵州省金沙县环保局怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”一案。本案的法律依据是《宪法》第129条的规定，即人民检察院是国家的法律监督机关。一般情况下，在我国直接引用《宪法》来判案的情况屈指可数，而且本案是行政诉讼案件，而我国的《行政诉讼法》也并没有提及《宪法》能否作为行政案件的适用依据，但早有行政法学者认为，从《宪法》的地位可以推导出《宪法》应当是人民法院法律适用的最高和最终标准。不过，这毕竟只是一些行政法学者的先见之明，未必为所有人所接受。更重要的是，它并未被实务部门，尤其是法院所接纳。本案发生在《改革试点方案》出台之前，而且《行政诉讼法》并没有对检察机关可以直接提起行政公益诉讼进行规定，但是法院适用《宪法》第129条规定，支持检察机关提起行政公益诉讼，不可不说，是我国行政法学界的一大进步。无独有偶，《改革试点方案》出台后，相继在各试点单位处理了行政公益诉讼案件，虽然目前检察机关提起行政公益诉讼的案件在全国范围内还是凤毛麟角，但是每一案都在不同程度上推动者我国行政公益诉讼制度的发展。[8]

四、发展趋势——行政公益诉讼制度的前景设想

（一）逐步扩大行政公益诉讼的横向范围

随着行政公益诉讼试点的推进，一方面行政公益诉讼的制度设计更加完善，很多学者也已经开始从事这方面的研究；另一方面，从发展的角度来看，行政公益诉讼将会赢来质的发展。我国法律规定，对所有的抽象行政行为都不能提起诉讼，然而现实中侵害公共利益的大多是抽象的行政行为。抽象行政行为影响面宽泛，不规范的规定很多，而现有的监督途径作用有限，将部分损害公共利益的抽象行政行为（除行政法规和规章以外的抽象行政行为）纳入受案范围，可能比较合理和可行。最高人民法院已经成立专门的行政审判庭，随着检察机关提起行政公益诉讼的试点推进，在检察机关内部将民行检察分离，成立专门的行政检察部门，专门处理行政公益诉讼案件，原先其他机构，由于法律地位、法律水平有限，不能对抽象行政行为提起公诉，但是由身为法律监督机关的检察机关来对抽象行政行为提起行政公益诉讼，是具有可行的。[9]

（二）进一步加深行政公益诉讼的审查强度

我国《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这一规定确定了我国行政诉讼基本原则——合法性审查原则，也同样确定了在我国行政诉讼中司法权与行政权的基本界限，确定了构建和处理我国行政诉讼审查强度的基本原则，即司法权对行政权的介入程度通常到行政行为的合法性为止，原则上合理性属行政权的自主领域。虽然《行政诉讼法》这样规定，但是实践中，行政机关的不合理行政行为，也会损害公共利益和国家利益。司法权对行政权的尊重的依据主要是认为行政机关都是某一领域的专家，授权检察机关能够提起行政公益诉讼后，检察机关作为公权力机关、法律监督机关、办案机关，在证明能力和专业能力上，相比普通诉讼主体都具有明显优势，为加深对行政公益诉讼的审查强度，改变我国合法性审查的本质性内涵，增加法律原则和目的性要求的审查，将会成为可能。

综上，我国行政公益诉讼制度的完善，特别是赋予检察机关提起行政公益诉讼的权利，逐步开展试点后，并最后以法律确认，这一过程交织了许多需要一一解决的问题，承载了太多的重任。然而，如同《行政诉讼法》的制定曾在很大程度上开启我国行政法治新时代，极大推动了法治国家的发展，行政公益诉讼的建立和完善同样蕴藏着这样的契机。

注释：

[1]参见杨伟东，《权利结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008年版，第57页，第202页。

[2]参见张锋，《检察机关环境公益诉讼起诉资格的法律制度建构》，《政法论丛》2015年第1期。

[3]参见熊伟，《试论检察机关在我国行政公益诉讼中的角色定位》，“检察机关提起行政公益诉讼”研讨会论文集，2015年6月。

[4]参见应松年：《检察机关对行政诉讼的法律监督》，载《国家检察官学院学报》2013年第2期。

[5]参见杨建顺：《<行政诉讼法>的修改与行政公益诉讼》，载《法律适用》2012年第11期。

[6]参见章志远：《行政公益诉讼热的冷思考》，载《法学评论》2007年第1期。

[7]参见杨建顺：《<行政诉讼法>的修改与行政公益诉讼》，载《法律适用》2012年第11期。

[8]参见李劲：《行政公益诉讼的价值基础及制度构建》，载《社会科学辑刊》2015年第3期。