分税制改革历程（精选8篇）
1.分税制改革历程 篇一
分税制改革
为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?
在中国即将启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题，一次又一次地将分税制的评判问题推向风口浪尖，成为社会各界关注的焦点。
分税制改革必须“全覆盖”
搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制——这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。在举国“迎接三中全会”的当下，我们有必要按照基本分析思路来审视：为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向?
以市场配置资源为基础机制的市场经济，要求政府职能主要定位于维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域，“生产建设财政”须转型为“公共财政”，以提供公共产品和服务作为主要目标和工作重心。所以制度安排上，必然要求改变按行政隶属关系组织财政收入的规则，而走向法治背景的分税分级体制，让企业得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域兼并重组升级优化而释放潜力活力，充分公平竞争。同时在政府间关系上，也遵循规范与效率原则，由各级政府规范化地分工履行公共财政职能，将事权与财权在各级政府间进行合理划分，配之以财力均衡机制即以资金“自上而下流动”为主的转移支付。
分税制是分税分级财政体制的简称，其体制内容，包括在各级政府间合理划分事权(支出责任)与财权(广义税基配置);按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算;分级的产权管理和举债权管理问题，以及转移支付体系问题。分税制既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求，也迎合了各级政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率的公共需要。
一言以蔽之，分税制财政体制内洽于市场经济。在我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革，坚持分税制财政体制改革方向，是切不可动摇的。近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题，绝非分税制所造成，恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位，特别是在省以下还并未成型所引致。还有一种看法，虽未在表述上全盘否定分税制方向，却从强调“因地制宜”切入而提出“中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制”、“非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制”的主张。
这一设计思路看似以“实事求是”为取向，要害是未能领会市场经济资源配置的内在要求而脱离了中国经济社会转轨的基线和现实生活中的可操作性，属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向，未能把握深化改革的“真问题”。一个统一市场所要求的各种要素无壁垒流动的制度安排，如何能够如此“因地制宜”而横纵皆为切割状态?如果说省以下不搞分税制，那正是“94改革”以来我们看到的因深化改革受阻而业已形成、为人诟病的现实状态。如果说“农业地区不搞分税制”，那么且不说实际操作方案中如何可能合理地将我国具体划分各类大大小小、与非农地区仅一线之分的“农业地区”，只要试想一下，假如处在体制分隔、切割状态，各个区域中的企业如何形成我国目前第一大税种增值税的抵扣链条，各地政府将如何处理各自辖区的企业所得税索取权?
因此，统一市场的资源配置优化机制，必然要求分税制“横向到边，纵向到底”地实施其制度安排的全覆盖。分税制改革的制度创新的内在要求如此，与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新，也必然都应当“横向到边，纵向到底”地全覆盖。
事权与财权相顺应
近期和未来在深化改革中健全完善我国分税制财政体制的大思路，应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度，建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。
根据“94改革”以来分税制深化改革不尽如人意的突出矛盾和真实问题，今后改革的重点至少应包括以下几个方面。
第一，在“最小一揽子”配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，在大面上将我国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级(不同地区可有先有后)。
第二，在顶层规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分，进而按照政府事务的属性和逻辑原理，合理和力求清晰地划分政府间支出责任，尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，经济案件司法审判权应集中于中央层级等。
第三，以税制改革为配合，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革(以“从价征收”机制覆盖到煤炭为重头戏)和积极扩大房地产税改革试点范围;扩大消费税征收范围，调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;积极推进“营改增”，将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。
第四，按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目;尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行;积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。
第五，结合配套改革深化各级预算管理改革，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3-5年中期滚动预算;把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”;配之以“金财工程”、“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策;应加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐，逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。
第六，在“渐进改革”路径依赖和“建设法治国家”、“强化公众知情与参与”多重约束条件和逻辑取向下，逐步而积极、理性地推进财税法制建设，掌握好服务全局大前提下“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的权衡点，强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试，在经济社会转轨历史时期内，不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。
税种 现行情况
纳税人 计税依据 税率 税收归属
增值税 境内销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人 增加值(小规为销售额)0、13%、17%(小规为3%)中央地方75：25;进口环节归中央
消费税 境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人 部分商品销售额、销售数量 比例税率(1%-56%，共14档);定额税率 中央独享
营业税 有偿提供应税劳务、转让无形资产和销售不动产的单位和个人 营业额或转让额、销售额 3%、5%和20% 地方独享(部分行业企业除外)
企业所得税 境内的一切企业和其他取得收入的组织 来源于中国境内外的生产经营所得和其他所得扣除免征额 10%、15%、20%、25% 中央地方60：40;部分央企归中央
个人所得税 居民纳税义务人和非居民纳税义务人 工资、薪金所得和个体工商户的生产、经营所得等11项，扣除免征额 工资、薪金5%-45%九级;个体户生产、经营所得：5%-35%五级;其余20% 中央地方60：40
资源税 境内开采矿产品或生产盐的单位和个人 原油、天然气的销售额;煤炭、盐等5类矿产品数量 原油天然气销售额5%-10%;其余从量 中央地方共享
城镇土地使用税 在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人 实际实用的土地面积 分大中小城市和城镇四类 地方独享
房产税 房屋产权所有人 城市、县城、建制镇和工矿区范围内的房产余值或租金收入 房产余值的1.2%，或租金的12% 地方独享
城市维护建设税 缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人 实际缴纳的增值税、消费税、营业税税额 按城市级别分1%、5%和7%三档 地方独享(部分行业企业除外)
耕地占用税 占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人 占用耕地的面积 5元-50元/平方米 地方独享
土地增值税 转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人 有偿转让国有土地使用权及地上建筑物和其他附着物产权所取得的增值额 40%-60%四级超率累进税率 地方独享
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2.分税制改革历程 篇二
一、分税制改革对地方税收的影响
(一) 影响地方财政收入和财政支出比例
实施分税制改革, 极大的促进了重要财政收入和地方财政收入的变化。随后近20年, 中央财政收入与地方财政收入的比例基本持平。分税制改革极大提高了中央政府宏观调控能力, 有助于中央政府应对经济危机, 调整经济发展结构, 促进国民经济平稳较快发展。但是, 根据相关的数据分析, 实施分税制以来, 地方税收规模的相对缩小, 严重制约了地方政府行使事权的能力, 虽然地方政府的税收总量呈现上升趋势, 但是地方政府税收收入占全部税收的年均比例不到35%, 而且呈现下降趋势。与其他实施分税制的国家相比, 我国的地方税收收入占税收总额的6.2%, 而大部分实施分税制的国家这一比例在7%以上, 这说明我国的地方税收收入低于国际标准。另外, 我国财政对税收收入的依存度依然很高。另外, 我国地方政府财政支出的比例却一直保持在财政总支出的70%左右, 这说明, 实施分税制改革, 提高了中央政府的财政收入, 但地方收入降低, 造成地方政府财权与事权的不统一, 导致地方政府财政收支的严重失衡, 影响到了地方经济的发展, 给地方政府治理造成许多困难。
(二) 导致税种划分不规范, 地方税缺乏主体税种
由于分税制改革的不全面、不完善, 造成中央和地方在税收划分方面缺乏规范性, 出现交叉重复现象, 地方税缺乏主要税种, 不利于地方政府的财政税收收入。在税收的划分原则上存在混乱, 既按照税种划分又按照企业级次划分, 既按照税收划分又按照行业划分, 既按照行业划分又按照企业级次划分。而且, 地方税种一般不作为共享税, 但是许多税种存在被强行拆分并实施共享, 比如作为地方税种的个人所得税, 其中属于个人所得税征税项目的储蓄存款利息所得税却被划分到中央税种。城市建设维护税和营业税等税种属于地方税种, 但是, 许多保险公司、各个银行总行以及铁路部门等单位的营业税以及城市建设维护费则被划到中央税收收入当中。这种税种在中央和地方上划分的不规范, 增加了征税的难度, 增加了税收征收的成本。另外, 虽然分税制改革对中央和地方税种进行明确划分, 但是由于地方税收缺乏主体税种, 这不利于地方税收收入的增加, 给地方政府的财政带来巨大压力, 并导致了许多不良后果。从征税的规模看, 所得税是十分重要的、所占比重很高的税种, 但是所得税税种在地方政府的管理当中缺乏稳定性。另外, 营业税税种也属于地方税种, 但是, 在营业税的征收过程中, 许多银行总部、保险公司、铁路部门等, 按照企业级别的划分, 将营业税的征税权集中到了中央政府。还有许多收入规模小的属于地方主体税种, 对地方税收收入的影响很小。地方缺乏主体税种, 税种划分的不合理, 严重削弱了地方政府的理财聚财的积极性, 制约了地方政府经济调控的能力, 不利于地方经济健康发展。
(三) 地方政府缺乏必要的税收权限
实施分税制改革, 对中央和地方立法机构的税收立法权做出了明确划分, 这提高了税收法制化的建设水平, 也促进了分税制财政体制的有效完善。但是, 实施分税制和税收立法权的划分, 限制了地方政府部分税收权限。我国政府的分税制改革虽然能够解决中央政府和省一级政府的税收权限和税收收入的划分问题, 但是, 对于省级以下地方政府的税收权限的划分问题没有得到有效的解决, 地方对主要税种缺乏减免权、调整权、税收解释权和税收立法权, 影响了地方政府在聚财理财方面的积极性, 影响地方政府的税收收入。
(四) 影响地方财政收入结构, 部分地方收入规模偏低
分税制改革使地方政府的税收收入降低, 基层地方政府为了获得更多的财政收入, 将筹资目标转移到其他领域。分税制改革造成地方政府过去的部分财政收入收归中央所以, 制约了地方政府财政收入的结构。许多地方政府出于自利因素的考虑, 将筹资的目标转移到其他可以增加政府财政收入的地方。例如在财政层级当中最低的乡镇财政系统, 为了解决巨大的财政支出压力, 弥补政府财政收入和财政支出的不平衡现象, 采用一些非规范的征费手段, 造成费大于税的情况。但是, 随着我国农业税的改革, 地方政府的财政收入又出现了短缺, 基本乡镇单位只能过度依赖于上级单位的转移支付来维持机关运作。另外, 由于分税制改革, 造成地方政府的财政陷入巨大困境, 地方政府的税收收入权利被限制, 严重制约了地方政府的财政收入规模, 而且基层政府处于财政体系的末端, 其财政收入上期存在不稳定因素, 转移支付链条也很长, 这造成基层政府获得的转移支付收入存在被截留和贪污的情况, 严重影响地方政府的行政效率, 不利于乡镇经济发展, 不利于农业经济发展。
二、完善分税制改革, 增加地方政府税收的思考
(一) 优化税收结构, 构建地方税体系
地方税设置的目的是为地方政府提供本辖区内居民所需要的公共服务, 税收是政府履行公共服务职能的重要收入支撑。因此, 地方政府为了解决税收不足的问题, 需要通过完善税收结构, 构建科学、完善的地方税体系, 以促进地方经济的发展, 更好地为当地居民提供公共服务。地方政府可以通过完善税种、优化征税结构、加强税收征管等方式, 促进地方政府财政收入结构的完善, 保证地方政府稳定的、安全的税收能力。首先, 地方政府应该明确地方税种的数量, 减少与中央政府共享税的设置, 保证地方政府稳定的税收来源。地方政府开征地方税应该坚持高效、简便的原则, 在税收的征收过程中, 应该坚持缴税方便、简单易行的方针, 促进地方税征管效率的提升, 有效降低税收征收的成本和费用。其次, 应该明确地方税的主体税种。主体税种是保证地方政府稳定的税收收入来源, 因此, 应重点培养以所得税和营业税为重点的地方税税种, 从而稳定地方政府税收收入。主体税种的征收和确定, 能够有效促进对地方经济的宏观调控。再次, 对现行的地方税种进行不断的改革和完善。最后, 通过开征新税种, 完善地方税体系。随着社会经济的发展, 人们生活水平提高, 可以开征诸如遗产税、赠与税、证券交易税、保险税等税种。另外, 有效的地方经济发展需求, 征收一些特定的消费税种, 促进地方税收体系的完善。为了有效的改善地方环境治理, 提高地方环境质量, 可以征收生态税、资源税等有利于资源节约和环境保护的税, 进一步促进地方政府税收收入的增加, 同时可以有效调控地方经济, 促进区域协调发展。
(二) 积极推进“费改税”, 合理增加地方税收入规模
分税制改革造成地方政府的税收规模的缩小, 制约了地方经济发展。因此, 应该积极的推行费改税, 增加地方税收规模, 合理调整和控制地方税收规模。首先, 建立科学完善的地方税征收体系, 规范地方税税制。其次, 合理调整税种划分, 对过去部分税种、税制不统一的、内外有别的现象进行改革。再次, 积极开征新税种, 促进地方税制的完善, 促进地方税对地方经济调节的范围和力度。完善地方税种结构, 能够有效增加地方政府的财政收入, 调整地方政府的财政收入结构, 促进税收收入在地方财政收入中比例的上升, 优化地方财政收入结构。最后, 积极推行费改税改革, 促进地方税税收收入在财政收入中所占比例, 促进地方政府税收收入规模的提高, 将收费规模控制在合理的范围内, 防止乱收费的现象发生。
(三) 明确中央地方政府事权, 完善财政转移支付制度
实施分税制, 造成中央政府和地方政府的事权与财政支出责任的不统一, 影响地方政府的良性发展。应改善地方政府与中央政府之间事权的不明确, 通过清晰的事权划分, 明确地方政府与中央政府财政支出的责任, 降低地方政府在公共产品和公共服务提供方面存在的财政压力。进一步规范中央政府对地方政府的财政转移支付。通过财政转移支付, 协调地方政府与中央政府的财政分配关系, 促进地方政府的履行公共服务的积极性。因此, 必须完善财政转移支付制度, 提高财政转移支付的科学化、透明化、制度化和规范化, 加强对财政转移支付的监督和控制, 完善财政转移支付的类型和机构, 推动一般性转移支付、特殊性转移支付和专项转移支付的有效结合, 进一步协调中央政府与地方政府的财政分配关系。
税制是随着政治、经济、文化、社会环境的变化而不断调整和完善的。分税制改革的推行, 对我国社会主义市场经济体制的巩固和发展具有重要意义。但是分税制改革也存在着不彻底和不完善的地方, 随着我国市场经济改革的深化, 必须进一步完善我国税收体制, 促进地方税体系的进一步优化和完善, 从而有效地发挥地方税的经济调节和杠杆作用, 促进地方政府更好地履行公共服务职能, 推动地方经济的快速、健康发展。
参考文献
[1]王继广.浅谈完善地方税收体系[J].北方经贸, 2013 (7)
[2]赵小菲.摆脱“土地依赖症”完善地方税收体系[J].北方经贸, 2012 (8)
[3]王德祥, 袁建国.地方分税制改革与地方税制的完善[J].财经科学, 2010 (6)
3.贾康:分税制改革下一步 篇三
从财政的角度来说我有一个基本的看法，我们说了这么多年财政，大家都特别强调讲财政首先要跳出财政看财政，以政重财、以财行政。我们中国完成走向现代化的经济社会转轨，财政当然要为它做出自己必要的贡献。
如果简要地回顾一下这30多年来的改革开放，可以讲财税的改革是既打头又殿后。打头是说在最开始十一届三中全会确定改革方针以后突破口在哪？宏观层面就是1979年以后，1980年开始实施分灶吃饭的财政分权改革，它在原来执行计划，维持社会再生产，包括今天也是首先从分配环节实行了一种机制的创新，然后提供了以后的从宏观层面来说的计划、物资、人事、金融等等方面改革，逐渐按照渐进式改革展开的这样的前提条件。
我们1994年的改革是里程碑式的，实际上是给邓小平同志南巡以后确立社会主义市场经济目标模式，配套建立调控体系提供了一个制度基础。就是1994年财税改革在政府与企业、中央与地方两大基本经济关系上，实际上也是在以后我们注意到现在越来越凸显的政权体系和社会公民的关系上奠定了一个和市场经济配套的制度框架。
现在我们就看看面对“十二五”，我们在1994年分税制框架下怎么样深化改革应该提到的一些基本问题。
第一个问题，我们必须在乡财县管、乡镇综合改革和省直管县改革这样的切入点之后，实质性的去促进中央、省、市、县扁平化三级财政实体、三级框架的逐步升级，配合行政体系的配套改革。在“十二五”期间，把分税制改革从中央到省以下，特别是地方进行实质性的贯彻落实。迫在眉睫的，不可回避的，省以下地方财政怎么样真正进入分税制轨道的改革问题。我们如果把这个事情处理好，就必须处理好现在我们已经在一些操作点上抓紧进行的地方税体系的打造问题。1994年以后到现在的十多年，实际上地方税体系迟迟不能成型，没有像样的大宗稳定的税源，又不能够规范地展开阳光融资，我们地方政府必然要特别看重土地批租。所以前面一段时间，关于土地财政的指责充斥在媒体上，现实生活里一讨论起来也不绝于耳。但是这个不是我们的领导环节、管理环节上人的觉悟问题，而是一个供给不足的问题。如何真正解决这个问题？我们现在已经看到，面对“十二五”怎么样着力打造地方税体系，怎么样发展规范、和有效控制的地方债制度，以及怎么样在三级财政框架之下更好地优化转移支付制度，实际上都已经在逐渐地展开。在这个角度上，我想谈几点最近我认为非常值得肯定的改革新动态。
第一是审计署对改革开放以来我国实际的地方隐性负债做了全面审计之后，各个方面部门都加快了协同和制度建设的安排。我们现在已经看到，地方自主发行地方债的试点第一轮已经安排出来。四个省市要在这方面为全局开创一种制度建设的框架，然后内在逻辑就是要把地方债在试点之后取得的经验，在积极稳妥的情况下，向更大的地方推开。
另外我们已经看到一个非常明确的信息，以上海为开端，中央在“十二五”规划里面强调的带有改革重头戏意义的增值税扩围改革，已经有所部署。现在已经在上海做了试点，它的内在逻辑是取得经验以后要在更大的区域展开。而这样的一个改革顺应的是我们必须使三、四产业和各个产业的内在结构优化升级换代，把增值税作为替代原来产生重复征税依据的营业税，就是要促使交通运输等第三产业的市场主体放开手脚在市场竞争中做专业化细分和升级换代。他们这样的一种减轻税负、发挥活力，可以促使我们第三产业更好发展，提高整个产业比重的过程。同时又是中国适应民众、改善民生的需要，提振消费、提高服务质量，同时扩大内需的过程。也是我们应对现在世界金融危机冲击下，我们不能过多的依赖高外贸依存度这样一个国际竞争制约，而争取自己在不同阶段的周期又好又快发展的制度支撑。意义显然是全局的，而财政在这方面分税制的改革为全局、为我们整个的经济社会转型，发展方式转变作出特别的贡献。
还有一个特别值得看重的事情，我们前一段时间CPI节节上升的时候，有关部门就紧锣密鼓准备了资源税改革，进一步推进的五个方案，我们现在得到了明确的信息，在上一年度新疆西部开始的资源税改革现在覆盖面有所扩大。虽然现在主要侧重的是区域覆盖面，但是在区域覆盖面扩大之后还会扩大品种的覆盖面。而且现在已经明确开始把原来已经做的焦煤的存量增收的动作明确纳入改革方案。它的逻辑是说等条件实际成熟了、条件具备了，煤炭的从量改从价也一定会提到议事日程，我作为研究者深信，它带来的冲击就是，我们多年不能理顺的能源煤电比价，制约我们经济命脉的深层矛盾和特别难啃的硬骨头，就势必要达到解决方案。这个问题还要涉及到怎么克服相关行业和部门过度垄断问题，以及我们对资源产品、基础产品价格的过度审批的机制问题。这种改革牵一发动全身，一旦改革展开以后，贡献一定是全局性的，它将在新的历史时期，在新一轮价财税改革过程中，起到不可替代的重要主攻作用。
另外我们还要提到的一个重要的改革就是房产税。前几天在全国人大专门讨论里面，我们听到财政部领导明确说要积极抓紧总结上海和重庆的房产税改革经验，而且要积极的把这个改革往前推进。它的意义也是非常重大的。不光对于房地产市场健康运行，同时房产税实际上就是不动产保有环节的财产税。它可以迫切提高中国直接税比重，同时也就可能降低间接税比重，在减少低工资阶层，大众的税收痛苦指数方面有特别的贡献。它还可以优化再分配的过程，实际上和各个方面配套改革需要相呼应，提供我们地方税体系里大宗稳定的支柱性的税种。所有的贡献最后一定会还原于全局性的，怎么样完成中国的现代化转轨。中国的财产税制度构建是一个历史上的考验，我们不过财产税制度建设这个关口，中国的现代化一定会流于空谈。而现在基本的居民权利就是在财产税方面我们还不可能在“十二五”期间正面涉及遗产和赠与税，实话实说，官员的财产申报制度都不能正式提出操作方案，何谈整个公民的财产税？但是必须找到突破口，这种不动产保有环节上的房产税改革，实际上就是不动产税和房产税改革，一定会对以后的改革作出历史性的贡献。整个的中国财产税制度会使中国直接税比例上升，而间接税比重下降，会适应我们现在民众广泛需求，实质性的优化再分配，而减少中国大众的所谓税收的痛苦指数。
4.分税制改革历程 篇四
1994年分税制改革回顾
1994年的分税制改革取得了显著的正面效应，财政收入恢复性增长，财政体制与为全局服务的能动性显著提高。政企关系、中央和地方关系的处理、促进流动、市场化配套改革等都可圈可点。
1994年的分税制改革，建立了以分税制为基础的分级财政体制框架。我们可以从以下几个视角来理解这一改革。
首先，小平同志南巡确立了目标模式，构建间接调控体系就顺理成章地要求在财政体制框架方面实现新的突破，由原来的行政性分权上升到经济性分权，在宏观调控体系中，主要依靠经济手段。计划只能是作为方向性的要求和政策导向，落实必须依赖于政策、财政政策这样规范化的经济杠杆。而要运用好这样一套间接调控的政策工具，没有一个经济性分权体制是无法想象的。
第二，当时下决心进行改革有一个很现实的压力，就是中央财政已经被逼到无路可走、难以为继状态了。1980年分灶吃饭后，财政实行包干体制，到1990年代初，中央已先后三次向地方借款，日子实在过不下去。1994年改革推出之后，不再按行政隶属关系组织财政收入，并且由原来的40多种税减并到20多种，改革的力度、难度、决策层的决心之大世界罕见。后来的实践证明，这么大的改革动作，比预计的小，成绩比预想的更好。
第三，分税制改革的实质内容是从行政性分权转为经济性分权。分税制改革之后，企业不分大小、不论行政级别，法律面前一律平等，该交国税交国税，该交地税交地税，税后可的部分按照规范和政策环境由企业自主分配，从而真正为企业划出了一条公平竞争的起跑线。在处理政府和企业、中央与地方的基本关系上，分税制改革是一个里程碑式的突破。
第四，这一改革不可避免地带有非常浓重的过渡色彩，这是中国在渐进改革路径依赖之下的必然特点。中央和省实现了分税制框架，但是省以下还有四级政府，却未能进入分税制状态。中央和地方共享的税，比如的25%，以及其他由地方掌握的各种税，如何在地方四个层级划分，当时试图由省以下自己试验，希望走出中国特色的五级分税制道路。在当时分税制方案中，所得税不得已仍然按照行政隶属关系组织，没有进入分税制状态。
1994年的分税制改革取得了显著的正面效应，财政收入恢复性增长，财政体制与财政政策为全局服务的能动性显著提高。政企关系、中央和地方关系的处理、促进生产要素流动、市场化配套改革等都可圈可点。但在分税制之后的运行中也出现了一系列新矛盾，目前面临越来越明显的挑战。尤其是最近几年，财政体制所面临的指责和批评不断。对此，我们应该认识到，这并不是分税制这一基本制度出了问题，而是改革并未完成，分税制的目标没有推进到位。如何深化改革、进一步改善体制框架，应该是我们下一步要考虑的重点和战略性问题。分税制改革以来，一个突出的问题是基层财政的困难，表现为财权重心上移而事权重心下移。1994年改革时没有说清楚的事权，都以一票否决的形式压着基
层承担责任，比如社会治安、公共事业发展、“普九”等，出了问题政绩免谈。财力不够怎么办?只能逼着地方东挪西借，甚至借。另外，这几年在资源制约条件下，不动产在整个经济中的影响越来越大，与此有关的对“土地财政”的指责之声不绝于耳，很多讨论往往会归咎于财政的分税制，甚至激烈抨击财政体制是万恶之源，认为是由于分税制导致的地方财政收入不足，使得地方政府把更多兴奋点放在办企业、搞建设项目、抬高地价增加土地批租收入等短期行为上。
这些体制方面的不顺，可以归结为多方面的原因。其中一个非常重要的基本事实是中国地方税体系至今没有成型，省以下迟迟没有形成真正的分税制。比如江苏、浙江、福建明确说省以下不搞分税制，而是分成制，其他地方虽承认是分税制，但实际上也都是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制，很难明晰各个层级拿什么税。所以，现在媒体动辄就拿地方政府短期行为不规范、地方政府合理职能执行不到位说事，指责分税制，成了一种时髦的批评。我认为把这些问题归咎于1994年分税制改革，是把板子完全打错了地方。
我们要认识到，1994年改革之后出现各种问题，例如县乡财政困难、土地财政等，都是因为分税制没有随时代发展而贯彻到位所导致的问题。倒退没有出路，只能前行，而这就需要我们有战略思维，以及正确思路指导下的可行方案。深化改革的思路与政策要领
改革的基本思路，是把五个层级框架扁平化到三个层级。一个切入点是“省直管县”，另外一个是“乡财县管”引出的乡镇综合改革。
财税体制的改革牵一发而动全身，今后的关键在于处理好渐进性改革与配套改革。
改革的基本思路，是把五个层级框架扁平化到三个层级。一个切入点是“省直管县”，另外一个是“乡财县管”引出的乡镇综合改革。如果通过综合配套改革，让省直管县、乡财县管在大多数地方修成正果，那样就能形成“中央—省—市县”三级的框架。在这个扁平的框架下构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财税体制，就从原来的山重水复，变成了柳暗花明。
基本框架的设置，可以在“中央—省—市县”三层级框架下，明确“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级，一级产权，一级举债权”的原则。事权方面我们要争取在“十二五”期间形成一个初步的事权明细单，明确哪些归中央，哪些归地方，哪些需要中央、地方共同承担，以后再动态优化。财权最关键的是税基怎么配，中央要拿的有、社会保障税、;在省一级，营业税在没有被增值税替代之前可以归它，因为与第三产业的协调有关，另外就是地方体系中省和市县先采取共享办法;到市县这级，意义重大的是不动产税或者是房地产税;在资源富集而工商业活动不太发达的地区，可以主要依托资源税。这样一来，税基在中央、省、市县就可以相对清晰地按照分税制合理配置。
财权划分清楚之后，每一层级都应当实行现代意义的预算管理。公共财政建设在这方面已经有很多铺垫。产权方面，十六大已经说清楚了，中央、地方分级行使出资人职责，在三个层级上都组建专门机构。
举债权在2009年和今年也有重要的制度突破，地方债已经登堂入室，虽然是附带了财政部代理发行这个规定，相当于引入了中央的隐性担保，但是已经正面称为地方债，以后会发展为更大规模的地方阳光融资机制，替换和置换隐形。这
种制度安排的内在契合，实质内容是坚持市场经济框架、坚持经济性分权替代行政性分权以后的新体制配套，坚持按照分税制处理政府与企业、中央与地方的基本关系。
同时，要构建合理有力的中央、省两级自上而下的转移支付，以及辅助性的横向转移支付。即使是最欠发达的地方也有基层政权，也需要有基本公共服务，因而需要自上而下的转移支付使其履行政府职能，以后还有可能发展横向的生态补偿式的转移支付，也不排除进一步规范发展现在对口支援的横向转移支付。这些转移支付要提高规范性，纳入预算法治覆盖面。
以上这条路要走通，还需强调几个重要事项。第一是地方税体系建设。第二是地方阳光融资体系构建。现在地方政府的“土地财政”就是因为缺乏财政收入支柱，也没有一个可以从前门走通的融资制度框架，所以除了变相搞融资平台和隐性负债之外，不得已依赖于土地一级市场批租，而这又激发领导人短期行为，尽量一把来把钱拿足，在自己任期内形成政绩。这种与市场经济相抵触的激励机制要靠以后的制度建设去克服，而非简单强调地方官员觉悟高低能够解决。第三是外部配套改革，从长期来看，如果要扁平化，肯定会涉及行政区划的优化，如会并县、县改区、大省划小等。有学者说以后如果中国扁平化到三级，可以考虑把大省化小，省级行政区增加到60个左右。最后是政治体制配套的决策优化，在公共财政概念下提高透明度、公共参与度。市场制度方面，从财产的实名制度、保护制度、登记制度合在一起提供基本环境的生产要素的流动制度，也势必要结合连推。
相关的政策要领有必要提出以下几点。
第一，现在各方越来越关注的增值税转型，需要和地方税支柱打造形成呼应，采取“在后跟随”的方式来推进，如果没有资源税相对充分的发展和房地产税的破题和确立，使其至少在发达地区较快地形成一定的支撑力，那么先行贸然做增值税扩围，必定导致中央和地方关系的矛盾更难处理。
第二，地方的压力有可能促成分税制的倒退，这种情况一定要避免，坚决不能做“一省(区)一率”的任何安排，这是1994年分税制改革基本制度成果需坚持的底线，如果突破这个底线，分税制改革的根基就会动摇。
第三，在税改顺序上，近期，资源税要趁势扩大区域覆盖面和品种覆盖面;近中期，要鼓励像上海、重庆这样有积极性、有战略全局思考的地方决策层，先行先试搞，经过一段时间实验，再考虑扩大覆盖面;在中期，“十二五”前期应该确立社保税的框架，启动环境税改革措施，个人所得税也势必做优化调整;中长期，应当对遗产和赠与税进行积极研究和讨论，虽然在一段时间看起来难度比原来想的大一些，但是如果把眼光放得更长远一点，遗产和赠与税的制度是很有意义的。小平同志晚年强调，发展起来的问题不比不发展时少，最重要的是怎么避免中国两极分化造成的威胁。
总的来说，财政体制的改革要标本兼治，安稳民心，安定官心，积极稳妥，治本为上，实现制度创新。只有抓住制度创新，我们才能继续前进。
5.分税制改革历程 篇五
广东省人民政府参事室经济组
今年以来，我们经济组在四、五、九、十月先后前往广东省地税局、广东省财政厅、江门市（包括台山市）、汕尾市（包括陆丰市）和潮州市（包括潮安县）政府及财税单位，就“改善财政宏观调控，深化分税制财政体制改革”课题进行调研，重点就“1994年实行分税制财政体制以来，市、县级地方政府的事权、财权与财力三者是否统一？有何矛盾？矛盾如何解决”等若干相关问题进行座谈、研讨，被调研的有关部门和市、县政府针对分税制财政体制改革实施十多年以来我国经济形势的发展变化，结合本地区的现实情况，在某些重大的理论问题与实践的结合方面，取得了很多共识，提出了很多真知灼见与建议，并对分税制财政体制的利弊关系作了比较客观的分析。现将此次调研的情况作如下汇报。
一、实行分税制财政体制的成果
分税制财政体制是社会主义市场经济体制的重要组成部分，1994年实行分税制体制改革是我国改革开放以来财政体制最深刻的变革。通过这次改革基本理顺了中央与省的财政分配关系，调动了中央与省的两个理财积极性，大大提高了全国财政收入占全国GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，初步建立起与市场经济相适应的财政体制，基本确立了我国分级财政管理体制的总体框架，逐步建立了财政收入稳定增长机制，确立了中央财政的主导地位，提高了中央财政收入的集中程度，有利于增强财政宏观调控能力。
“十五”时期全国财政收入为11.5万亿元，比“九五”时期增加6.4万亿元，增长126.5%；全国财政支出为12.8万亿元，比“九五”时期增加了7.1万亿元，增长124%，国家经济建设和各项事业发展都取得了新的成就。
我省从改革开放以来，特别是自1994年分税制财政体制改革以来，全省财政收入进入了一个健康快速发展的新时期。1994年我省地方一般预算收入为299亿元，2005年达到1806.01亿元；全省一般预算支出，1994年为416.8亿元，2005年达到2287.54亿元。全省一般预算收入自1991年以来连续15年位居全国第一。2005年来源于广东的财政收入完成4431.91亿元，剔除652.5亿元的出口退税后完成5084.47亿元，比上年增长17.07%，有力地推进了全省经济和社会事业的全面发展。
二、现行分税制财政体制存在的问题
分税制财政体制改革以来，由于种种因素的制约，当年的许多改革内容并未能一次到位，而是采取了很多变通性、随意性的不规范的做法，仅仅是初步搭建了中央与省之间的财政关系的初级框架，这个框架只是构勒了大体的轮廓，其中许多涉及分税制的关键之处，比如事权、财权和财力模糊不清，基本不对称，特别是省以下的地方政府财力吃紧，财政处境艰难。为了“吃饭”和机构运转，到处抓收入，引发了各种各样的违法分配关系，留下了诸多的“先天不足”的后遗症。总体而言，可以说，我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，即使在发达地区的县、乡（镇）层级政府也没能真正实行分税制。
现行分税制财政体制存在的主要问题表现如下：
1.政府职能缺乏科学界定，财权层层上收，事权层层下放，造成省以下政府财权与事权严重分离
主要表现在：
（1）“共享税”越来越多，比重越来越大，严重地削弱了地方政府财力。被调研的市、县财政税务部门同志反映，实行分税制后，财权与财力上收，特别是中央集中的力度过大。1994年中央与地方的共享税只有3个，而目前则增加到12个，由1994年占税种总数的10%，上升到31%；共享税税收收入占全国税收的比重由1994年的55%增至2003年的70%左右，而共享的比例中央最大。加上省与县的分成，县的实际所得很少。共享税比例的提高和比重的加大，很自然地弱化了本来已经脆弱的地方税体系，再加上一些原属于地方的税种如农业税、农业特产税和屠宰税等税种的取消，县、乡（镇）财政就更加困难了。比如，位处珠三角腹地的江门市是一个农业大市，农业税在县、乡（镇）级财政占相当大的比重，尤其是那些经济不发达、收入来源主要是农业税、农业特产税的乡（镇）财政运转能力相当紧张，而分税制确立的转移支付资金又不到位，农村社会保障工作实施难度加大。虽然农村合作医疗在江门市的参保率超过70%，但由于省级要求进一步加大农村合作医疗标准，即从原来的30元提高到50元，这将进一步加大地方财政负担。由于财力不足，该市至今无法启动农村养老保险工作。
（2）分税制财政体制在对收入范围明确的同时，没有对市、县政府的事权和支出范围作出相应的界定和调整，常有交叉和错位的现象。比如在潮州市，一些属于中央财政管理的事业费——武警、边防、消防、气象经费等，都要求地方财政每年安排一定的资金；市、县政府一些执法、执罚部门上划省级管理，如工商、技监等，一方面削弱了市、县政府职能，使市、县政府事权责任大，另一方面带来了财政职能弱化和财政税收管理权、执法权分散。
（3）现阶段我国各级政府的职能分配是，越是基层政府所承受的社会公共服务职能就越沉重。世界银行在2002年的一份报告中指出：“中国县乡两级政府承担的70%的预算内教育支出和55—60%的医疗支出，地级市和县级市负责所有的失业、养老保险和救济。”据中国工程师协会会长殷大奎透露：“我国人口占世界总人口的22%，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%，财政投入占医院当年支出的比重，省级以上医院约占5%，市县医院一般约占1%，乡镇卫生院在1%至5%之间。”他提供的数据还显示，2003年中国医疗总费用6600亿元，政府只负担17%，而欧共体为80—90%，美国为45.6%（老人、穷人、残疾人全免费）、泰国为56%。卫生部一位官员提供的数据也表明，政府预算支出在中国卫生总费用的比例，已从1978年的1/3左右下降到2003年的17%。
（4）法律法规规定县级财政各种法定支出比例太多，事权范围不断扩大，使县级财政难以招架。如《教育法》规定教育支出增长要高于经常性财政收入增长；“科技三项费用”支出要达到总支出的1%；《农业法》规定农业支出要高于经常性财政收入的增长等。
2.现行分税制财政体制是一种权力主导型的分税制，缺乏公共财政民主化与公共参与的机制
县级政府财权在上级政府的财政管制下，常常处于被动的状态，其核心就是存在制度性的缺陷，突出表现在：
（1）省以下地方政府财权缺乏自主权。
一是目前地方税收立法权全部集中在中央，不利于地方政府根据本地的实际开征与停征税种。中央集中全国范围内普遍征收的地方税的立法仍然必要，但一些具有典型的地方税特点的税种的立法权应下放给地方。
二是地方政府缺少税收的调整权。税收调整权包括税目、税率、征税方式方法的调整。地方税的调整权应由地方掌握，使地方在规定的范围内，依据需要与可能对地方税的征收作因地制宜的调整，以保证税收制度更具高效性和实用性。
三是地方政府缺乏税收减免权。税收减免权的运用，最能体现税收政策，地方政府不具有这方面的权限，将大大限制了地方政府运用地方税收政策的权力。
（2）上级财政对下级财政的各种专项补助，强制性地要求下级财政要按上级政府要求，进行配套资金全额配足，作为检查地方政府或主要领导是否执行政策的条件和标准。例如教育、科技、农业支出等这些实行经常性财政支出增长比例挂钩的做法，从实际和长远来看，将使县级地方政府财政无力承担。法定支出在本级财政支出中的占比随着政府级次的下降而上升，越是到基层政府法定支出对本级财政支出的重要性越大，而地方支出自主越难以保证。因此，从现行的分税制财政体制来看，作为下级地方政府很难有相应的税权的独立性、完整性和主动性，在财力相应减少，财政缺乏自主性的情况下，地方财政尤其是县、乡财政陷入困境就成为必然。
（3）权力主导型的分税制无疑是造成政府行为异化的深层次原因之一。政府行为异化所造成的负面影响很大,表现在很多地方政府官员为了“吃饭”，到处抓钱，找钱下锅，没有多少时间去抓经济、公共服务、解决民生问题，为此，不少地方政府为了确保机构的正常运转，除了借债和巧立名目乱收费，别无它路可走。
3.分税制改革未能从深层次上解决社会收入分配不公的差距，甚至还扩大了社会收入分配差距
当前，我国在分配领域出现了较为严重的收入分配不公的问题，主要表现为居民之间、城乡之间以及地区之间收入差距越来越大。据世界银行的统计数字，我国的基尼系数在改革开放前为0.16，2003年达到0.458，超过了国际公认的警戒线0.4，2005年逼近0.47。而这个“系数”不包括非正常收入，如果把非正常收入也算进去，“基尼系数”可能要更大一些。“系数”越大，贫富悬殊越大，社会越不稳定。据有关方面统计，城市居民收入最低的1/5人口只拥有全部收入的2.75%，仅为收入最高的1/5人口拥有收入的4.6%。据国家统计局等单位2006年发布的《农村经济緑皮书》中指出，我国城乡收入差距继续扩大，2005年城乡人均收入比例高达3.22：1，比2002年的2.8：1扩大了。2004年农村居民人均生活性消费支出为2185元，而城镇则为7182元。地区之间居民收入差距也呈现扩大趋势，2003年西部地区人均GDP仅为东部地区的40%。从2000年到2003年，西部与东部地区人均GDP的差距已由7548元扩大到9250元。2003年东、中、西部地区城镇居民人均可支配收入分别为10366元、7036元和7096元，比2002年分别增长10.8%、10.5%和8.4%。收入分配不公已成为经济和社会发展的障碍。
4.现行的转移支付制度存在不少问题
主要表现在：
（1）一般转移支付不能满足地方政府最低公共服务水平的提供，一些贫困乡镇出现了“抓工资保稳定”的反常现象。在财力向中央集中的过程中，中央一般转移支付没有作相应的调整，而是通过增加专项补助的方式来平衡地区间的财力差异。而专项补助在设置方面已经出现项目设置过多过滥、覆盖面过宽、重点不突出、零星分散的现象，在实际操作中被挤占和挪用的现象十分严重。
（2）大多数专项转移支付下达后，不仅不能增加地方政府可支配财力，地方政府还需要额外增加配套资金，加重了地方财政的困难。
（3）由于缺乏有效的约束和效益评估，转移支付资金的使用效率不高，有的地方甚至将转移支付资金用于形象工程建设。
在现实实践中，转移支付补助是以1993年基数给予地方税收返还，没有触及不同地区长期以来形成的财力分布不均衡的格局。随着经济的发展，1993年确定的税收返还和一般性转移支付补助等基数已发生了巨大变化，但各地所得的各项补助仍按当年的基数计算，上级财政至今仍未调整税收返还基数。如汕尾市，2005年的各项税收返还基数为19546万元，而各项上划收入达51819万元，为各项税收返还基数的2.65倍。返还基数未随着上划收入的增长而提高。再如潮州市财政，1994年上划中央“两税”收入26478万元，2005年达到88586万元，而税收返还基数占地方财政收入的比重逐年下降，“两税”由1944年的66.4%下降至2005年27.16%。1996年上划省“四税”收入7025万元，2005年上划省“四税”收入17526万元，“四税”返还基数占地方财政收入由1996年的20.54%下降至2005年的7.93%。
5.市县政府历史债务沉重，金融风险、企业债务风险及社会债务已经转嫁为财政风险
我省的陆丰县是一个以农为主，经济基础十分薄弱、债务包袱十分沉重的贫困县（2005年全市GDP人均仅为4869元，而2004年广东省人均GDP已达到2380美元，其中珠三角地区达到5206美元），其财政运行的基本经费支出中，三分之二以上来源于税收返还和转移支付。但2001年以来，由于归还化解金融风险再贷款和财政临时借款等，该市2.6亿元的税收返还及转移支付基本用于扺偿债务，财政供需矛盾十分突出，财政实际可支配能力很小。为确保工资和离退休费发放，财政不得不通过向上级借款、调剂部分专款和压缩单位预算资金供给，这又直接影响了各单位的正常运转，形成了现实的财政支付风险。
江门市由于化解金融风险、借款等历史债务，欠款数额巨大，加上以前政府债务扣款未能全部消化，造成财政负担越来越重，截至2005年底，共有政府债务141亿元。其中市（区）级共有政府债务约70亿元，镇级政府债务约71亿元。因化解债务难度加大，又受债务扣款影响，该市各级财政资金调度十分困难，严重影响社会经济的均衡发展。
被调研的其它市县级政府财政，都有不同程度的受债务负担过重而深感支出缺口加大，地方财政面临困境的情况。
各市、县财税单位的同志们一致认为：实行分税制，富裕地区越富，贫穷的地区就越穷，因为富的地区有较好的工业和服务业基础，税基大，地方政府按“基数法”测算出来所取得的收入就越多，相反穷的地区，税基小，地方政府所取得的收入就越小。因此，分税制财政体制必须改革，才能更好地调节地区之间分配不公的差距，调动地方政府理财的积极性。
三、改革取向与建议
1994年分税制改革的大方向和基本制度成果，必须肯定和维护。但实际情况是，1994年以后，省以下财政体制在分税制改革方向上却几乎没有取得实质性的进展，分税制在实施过程中的一些负面因素却在积累和增强。“共享税”越来越多，越靠近基层，越倾向于采用“讨价还价”的各种包干制和分成制。
我们认为，财政体制如要适应市场经济的客观要求，必然要处理好“两个基本经济关系”——即处理好政府与企业、中央与地方的分配关系。除了分税制之外，再不能走回头路搞“分成制”或“包干制”，这是由我国的国情决定的。
如果以“跳出财政看财政”的全局思维和前瞻思维看问题，应该看到，在我国省以下推进分税制财政体制的大方向是正确的，问题的关键和当务之急是应努力解决分税制如何过渡的问题，以及如何抑制其负面作用、发挥其正面作用，这才是我们的问题。为此，我们建议：
1.必须按照市场经济的客观要求，加快政府职能的转变
（1）明确政府职能范围。
党的十六届三中全会对我国各级政府职能进行了明确界定，即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。随着构建和谐社会这一任务的确立以及经济形势的不断变化，政府职能应该逐渐向支持和谐社会的构建转变，并据此决定财政职能的转换。
从战略目标来看，即以2020年基本完成经济体制改革，建立全面小康社会与和谐社会为目标，界定与经济体制、政治体制、社会经济发展水平相适应的政府职能，从而确定与财政职能相适应的财政体制改革目标。
总的说来，政府职能包括社会管理职能和经济管理职能两个方面。随着向市场经济体制的转变，政府应该有进有退，逐渐从竞争性、盈利性的领域退出，避免对微观经济主体的干预，培养企业的自主创新能力和竞争能力；同时，政府应该通过财政手段对经济加强宏观调节，改善宏观调控，对新出现的问题如环境保护、生态平衡、教育与医疗、社会保障、突发性事件、国家安全等问题加强管理。因此，市场经济要求政府收缩经济管理职能，强化社会管理职能。有什么样的政府职能，就有什么样的财政职能。
按国际惯例，社会保障和救济通常由中央政府提供，教育和医疗是中央和省级政府的责任。在公共财政制度较完善的国家，中央政府提供教育、卫生、社会保障与福利、住房与社区环境等社会服务的支出占絶对主导地位，这是中央财政的主要职能。
（2）转换政府职能重点。在构建社会主义和谐社会中，我们应该打破体制性障碍，在界定各级政府职能的基础上，即在明确各级政府事权的条件下，正确地划分各级政府的支出责任，并将政府职能转换的重点放在：实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变；实现由单纯支持经济增长到与社会发展保持和谐的全面转变。可以考虑将地方政府能有效提供的公共服务，作为地方政府的事权，中央只承担地方政府难以有效行使或不宜于由地方政府行使的事权。对于涉及社会保障和公共卫生体系建设等共同事务，应明确规定各级政府应承担或分担的比例，并使之稳定和规范化。
各级政府财权的划分，是以各级政府职能的划分为基础，因此，科学界定政府职能并由此确定各级政府财政收支范围，加快财政公共化的趋势，是长期必须解决的基础性和体制性障碍，而优化各级政府的财权与事权，是提高财政职能的体制实现能力的关键。
2.推进依法治税，对税收立法权限作出统一规定
在这次调研中，市、县政府财政部门普遍认为地方税制十分混乱，地方税概念不明确，地方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税收权等都集中在中央，地方税管理体制变成了一种变相的收入分成，存在税收征管主体权限交叉和税收执法权保障不足。此外，地方税划分标准杂乱无序，有按税种划分的，有按行业划分的，也有按企业隶属关系划分的。比如，将营业税划分为地方固定收入，但却又不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税（这部分划入中央固定收入）；将企业所得税分为中央企业所得税和地方所得税，这种交叉重叠的划分方法，违反了分税制的规范要求。此外，地方税制不尽合理，主要表现在税种虽多，但缺乏对地方财力具有影响且长期稳定的主体税种。目前占地方税收比重比较大的税种只有营业税和企业所得税，但营业税和企业所得税又都不是实际意义上的地方税，因有中央分享的部分。而且随着增值税的改革，如果将建筑安装、交通运输企业的营业税改为增值税，营业税的税基将会随之减少，收入占地方税收的比重也会下降，更难成为地方主体税种。
为此，必须推进依法治税，对税收立法权限做出统一规定，我们建议：
（1）制定《税收通则》（或《税收基本法》），对税收立法权限作出统一的规定。根据国际惯例，为了充分发挥税收立法权的作用，必须由法律对税收立法权问题做出统一、明确的规定。税收立法权是全部税收问题的逻辑起点和核心内容，它明确国家对哪些行为征税，不同层级间如何分配等基本问题。由于《宪法》是国家根本大法，指望其对全部税收立法权都予以明确、细化是不现实的，在这种情况下，《税收通则》是合理划分税权、健全税法体系的必然选择，它是规范国家税收问题的宪法性文件。而《税收征管法》的法律级次偏低。
（2）加强税收立法，建立健全税收法律法规体系。税收立法应以立法机关立法为主，提升税收立法级次，逐步形成以税收法律为主体，并以税收行政法规为配合、税收部门规章和规范性文件为补充的税法梯级结构，尽量避免税收立法的行政化和低层次化。主要内容及做法大致是：
①有关税收法律的基本原则、通用条款、税务机关及纳税人的权利、义务、税收立法的权限、税收管理权限等基本内容，需要通过《税收通则》加以规范，由全国人大立法。②凡全国性税种的立法权，包括全部的中央税、共享税和部分在全国范围内普遍征收的地方税，其税法的规定、颁布、实施权和修改、补充、废止权，属于全国人大及其常委会。③某些全国性税种经全国人大及其常委会授权可以先由国务院以条例或暂行条例的形式发布，但要规定试行期限，并尽快由全国人大上升为正式法律。④国务院有制定税法实施细则，增减个别税目，调整个别税率及对税法的解释权。⑤省级人大及其常委会，负责部分地方性税收法规的制定、颁布、实施、解释和调整，并可依据法律规定，由省级人民政府制定地方性税收法规实施细则和征管办法。⑥国务院财税主管部门为了贯彻执行税法和税收行政法规，有权制定规章并拥有一定的行政解释权。
（3）赋予地方对某些地方税种一定的税收立法权。广东省地区经济发展不平衡，需要进行适度的分权，逐步建立完善的地方税体系。其思路是：
①对地方影响较大的税种，如营业税、企业所得税等在不违背中央统一规定的前提下，可赋予地方在一定范围、一定幅度内的政策调整权。②全国统一开征但区域性特征比较明显的地方税种，如资源税、房产税、城市维护建设税等，具体的实施办法、税目、税率的调整、税收减免以及征收管理等权限，赋予地方。③征收成本较高的税种如车船使用税、契税、印花税、城镇土地使用税等，其立法权、征税权、管理权全部划归地方。④省级政府在报请中央批准后，可以开征某些具有地方特色的税种。⑤中央赋予地方税收立法权是一个渐进过程，在当前只能下放到省一级地方政府。
3.配套改革：压缩政府规模，减少政府层次，节约行政成本
（1）压缩政府机构，缩小政府规模和财政供养人员。有什么样的政府职能，就有什么样的政府规模，政府规模是随着政府职能的变化而变化。
改革开放以来，市场已取代政府成为资源配置的基础，但我国政府职能并没有按照市场经济的要求发生实质性转移，突出表现在从中央到地方仍然保留着庞大的行政管理费用。据统计，1990至2001年间，我国行政管理费用年均增速为29.2%，12年间增长了7.3倍，是各项财政支出增长中最快的一项。比如，在90年代，全国有350万辆公务车，一年耗费3000亿元，而在2001年，用于低保的费用只有100亿元，失业保险额只有190亿元，国家财政用于公共产品的民生供给严重不足，而用于行政开支的供给却大大超前，这是值得令人深思啊！
在我们的调研过程中，有的市（地市）财政部门反映：“由于财政供给人员过多，财政用于养人的支出越大，政府用于发展性的支出就小，财政支出压力大，必然导致政府要抓收入。过度的抓收入必然增加企业和农民负担，加剧社会不安与矛盾。即使每年财政收入增加了，增加部分也被新增人员吃掉，这样政府无法拿出更多的资金去发展经济和公共服务事业。”虽然中央经过几次大的机构改革，但改革的分流人员大多进了事业单位，而事业单位改革至今尚未全面推开。
政府职能转变滞后，形成如此庞大的政府规模和如此之多的财政供养人员（2004年底公务员的统计数字为640万人），必然使各级政府不堪重负，特别是县乡政府尤其是贫困地区更为突出。因此，要实现政府事权与财权相对称，必须大力压缩政府机构，缩小政府规模和财政供给人员，使其拿出更多的财力，加大对县乡财政的转移支付，为完善省以下的分税制财政体制打下良好基础。
（2）减少政府层次，使五级政府变为三级政府。
在现行的省以下的各级政府分税中，省、地（市）拿去中央与地方共享税地方分成的絶大部分和地方大税种，到县乡基本无税可分。这种局面形成与我国实行中央、省、地（市）、县、乡（镇）五级政府有很大的关系。在取消农业税和农业特产税的基础上，即将启动的新一轮税制改革将要统一内外资企业所得税，合并房产税、土地税、车船使用税、车辆购置税等税种；取消屠宰税、筵席税、固定资产投资方向调节税等税种，这将使我国税种进一步减少，使五级政府之间的税种划分更为困难，县、乡政府基本无税可分。因此，要完善省以下分税制财政体制，确保各级政府都有自己的稳定的主体税种，必须对现行的政府体制从纵向上进行改革。为此，建议取消地（市）级政府，将乡（镇）政府变成县级政府的派出机构，实行中央、省、县三级和乡（镇）派出机构的政府体制，这是符合中央十六届五中全会“减少行政层次”的要求的，可以使省以下的分税制，由原来五级架构下的“无税收政策”变为三级架构下的柳暗花明。
我们对政府体制提出这样的改革建议，除了确保各级政府能够确立与自己事权相对应的主体税种外，主要还有以下两方面的原因：①在税务、工商、公安、司法实行条条垂直管理和教师工资上划县级管理后，乡（镇）政府已不是一级完整的政府，但完全取消乡（镇）政府由于县辖区域大，县级政府难以直接管理农村事务，乡（镇）政府可作为县级政府派出机构。②地（市）级政府本来就是省级政府派出机构演化而来，至今也尚未有《宪法》地位，幷且地（市）级政府为了本级利益往往上收县级财力，截留中央和省级政府对县级政府的转移支付，而且由于省内区域经济发展不平衡，地（市）级政府对县级财力的调控能力十分有限。在这种情况下，取消地（市）级政府，有利于省级政府对县级财力进行直接调控，可以最大限度地实现全省范围内公共产品供给的均等化。这种改革有力地促使事权的划分更加清晰化、合理化和构建与事权相匹配的分税制财政体制，降低行政体系的运行成本，县级财政财力更大，更好地促进县域经济发展，再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，必将会从根本上缓解基层财政困难，从而形成有利于欠发达地区进入“长治久安”的机制。
如果从我国的历史和发达国家的情况来看，也大多是实行三级政府。我国自秦朝到民国2100多年中，除了疆域横跨欧亚的元朝实行五级政府体制外，其它各朝基本上都实行三级和四级政府体制。在国外发达国家大多实行三级到四级政府体制，美国实行联邦、州、市三级体制；英国实行中央、郡、区三级体制；日本实行中央、都道府县、市町村三级体制；德国实行联邦、州、区三级体制；法国实行中央、大区、省、市镇四级体制。
4.完善政府转移支付制度
针对我国现行转移支付制度存在的问题，我们建议：中央对地方转移支付制度的改革应突出公平，加大对省以下地方政府财政之间财力差距的调节，使省以下各级地方政府享有其与事权相对应的财力支持。
改革的思路是：
（1）科学界定转移支付目标。转移支付目标是为实现社会分配公平目标而为各地提供相对均等化的公共产品和服务，必须将转移支付的资金用于最需要，而不是用于获得最大经济回报的地方。
（2）合理确定转移支付计算依据。在这次调研过程中，陆丰市财政局提出“一般性转移支付的计算应以地方总人口、财政供养人口、地方一般预算收入、税收收入、经济发展程度、全年平均支出及每年增支因素等设定，充分体现公平和均等化原则、分析制定统一的计算公式。我们认为，一级政府正常运转基本支出应以全省平均工资为基数，结合人口及各地国内生产总值，分不同地区设置不同系数，但差别不应该过大，总体保证正常运转基本需要和保障水平应一致。”陆丰市财政局提出的转移支付这一计算依据是从实践中总结出来的，比较实事求是地反映客观要求，可以作为参考。
（3）应简化转移支付方式。将现行多种转移支付方式统一为均等化转移支付和专项转移支付，不要搞其他花样很多、又不现实的不规范的转移支付方式。
（4）优化转移支付结构。重点是严把专项拨款立项关，取消配套的专项资金补助，防止因地方政府缺乏专项补助配套资金不到位而出现的“半截子工程”。为此，必须建立严格的专项拨款项目准入机制和审批制度，减少立项的随意性和盲目性，防止资金的浪费。
（5）清理整合专项转移支付项目。根据政府支出责任范围内的事务，应取消现有专款中名不符实和过时的项目，归并重复交叉的项目，严格控制专项转移支付规模；对之间变化不大，且将永久存在的项目列入体制补助，冲减地方上解。
5.尽快地解决地方政府历史债务，特别对贫困县地区的历史债务应根据有关政策，重新进行一次彻底地清理
对地方政府的历史债务应根据区别对待，认真扶贫的原则，区别几种不同情况，采取不同做法。（1）对偿还能力较强的地区，争取在三年内还清，每年按一定比例还债；（2）对偿还能力不强，又需要利用债务支付最需要的经常性预算支出，如工资、离退休费、义务教育等，应给予适当的减债（如台山市）；（3）对暂时无力还债，又急需用债务支付经常性预算支出的，在今后三、五年内有能力支付债务的地区，可以考虑给予延期三、五年才还（如陆丰市），以便让地方政府财政渡过这个偿债难关，保证社会稳定；（4）对于经济基础十分脆弱、又无别门路“找米下锅”的贫困地区，应给予全免一切债务的优惠政策，并在免除一切债务的基础上，上级政府还应给予更加优惠的税收政策和专项补助资金，发展以“造血功能”为主的工业和服务产业，以带动该地区的经济起飞和发展。
6.国、地税机构合并的可行性分析与建议
从1994年分税制改革开始，我国设立了国税、地税两套税务机构，分别履行对中央收入与地方收入的征管职能。10多年来，国、地税机构分设对于组织税收收入，进行宏观调控，提高中央税收收入比重，增强中央财政宏观调控能力，促进市场经济体系培育和经济的发展等，发挥了重要的作用。但是国、地税机构分设出现的各种弊端也暴露无遗，难以适应新的形势要求。
（1）国、地税机构分设的弊端
①征管效率低。主要体现在对改制、合并、改组企业的企业所得税管理上，双方互不相让，争抢税源现象经常发生；在对违法案件的查处上，相互扯皮推诿，谁都不愿意行使管辖权，致使案件久拖不决，客观上放纵了违法行为，造成了很坏的影响；存在大量的重复劳动，如税务登记、征管资料、信息处理、税收票证、税收宣传、政策谘询、税收科研等事项性质相同，但国、地税两机构各行其是，互不通气，造成大量的资源浪费。
②征税成本高。两套机构的分设无疑是造成税收成本过高的主要原因。1995年我国仅预算内支出的征税成本就在5%以上，而同期美国为0.6%，日本0.8%，法国1.9%，加拿大1.6%。我国征税成本高的主要原因有：人员费用增长过快，1995年的60万财税人员增至1998年的100万人（不包括临时工），以年人均4万元估算，就需要400亿元经费；基建投入大，两套机构，两套办公地方，国、地税的各种征、管、查机构和办税服务厅设置雷同。此外，国、地税各干各的，分别开发两套网络，各自为政，互不兼容，不能对接共享，造成人、财、物的巨大浪费。
③分头管理、分庭抗衡现象突出。将税收分为国家税收和地方税收，极易引起地方政府重视地税，而不重视国税，造成很多矛盾与冲突，甚至严重地挤国税。
④隶属关系不同，利益分配不同。国税属中央垂直领导，从业人员具有很强的优越感，待遇也比地税好，造成利益分配不公，地税人员反感情绪大，不利国、地税团结协作，影响税收征纳。
（2）两套税务机构合并的有利条件
①我国已实行分税制10多年了，中央财政收入得到了切实的保证，打下了比较坚实的经济基础。目前中央税收收入占税收总收入的比重达到68%左右，中央本级财政收入约占全国财政总收入的比重56%左右，比改革前的22.02%提高了一倍多，从而确立了中央财政在分配格局中的主导地位，有利于中央宏观调控的加强。
②我国实行分税制是一项正确的决策。实行分税制是世界各国的通行财政体制，但分税制絶不是分机构，即使在实行分税制的西方国家中，也不是一定要分设两套税务机构。如法国，地方政府不单设税务机构，而由国家税务机构的派出机构代为征收。其实，分税制的归宿集中反映在税金在不同政府级次间的分配，国、地税两套机构都共同地承担着这一国民收入分配和再分配的任务，这为国、地两税机构合并提供了理论支持与基础。
③信息化建设取得了突破性进展，充分发挥税收监控功能，监管方式实现了根本性变革。上级政府和税务部门可以通过信息网络即时监督下级政府和税务部门的执法情况，对出现违规违法现象及时通报和纠正，消除了传统层层上报和下达导致信息容易失真和整改滞后的弊端，大大提高了工作效率，降低税务成本。
（3）国、地税两套税务机构合并的建议
①要建设廉价高效的税务机构。“税收是政府的奶娘”，一个真正的民主社会是无法容忍昂贵低效的政府的。一个政府机构的设、存、废必须考虑其运行成本。我国税收成本居高不下是勿庸辩驳的事实，国、地税机构的合并本身是“税收成本是最低化”的必然要求，应在全国组建新的、单一的国家税务机构，实行从中央到地方的垂直管理体制。在机构合并之后，更要树立税收成本理念，加强成本控制，转变税收管理上粗放型管理观念，加大税务系统内部机构改革、人事制度改革和从中央到地方的精简力度，消除富余人员，精简机关，充实征管向基层倾斜的政策；大力减少各种会议、文件报表等，简化办事程序，提高办事效率。
②构建税收监督制约机制。机构合并以后，各级政府的利益倾向不会自然消失，各种违规操作问题仍可能存在。约束乏力，是导致权力滥用的重要原因，因此，构建税收监督制约机制至关重要，应做到决策、执行、监督相分离又协调的要求，在税务系统内部实现征收权、管理权、稽查权的相互制约和彼此协调与平衡。在这基础上，逐步做到财政、国库、银行、税务部门之间实现微机一体化联网，做好信息联通共享，互相监督制约。此外，还要从纳税人监督、社会新闻舆论监督共同建立起独立的税务监察审计机构，从而形成全社会监督制约机制。
③税务机构的设置要打破行政区划的限制，其密度和人员应视税源状况而定。
④整合信息化资源，全国统一联网开发，降低运行维护费用，提高行政管理效率。
6.税制改革的主要内容 篇六
1.营业税改征增值税。国务院常务会议已经作出了营改增扩容的决定，并要求力争“十二五”期间全面完成营改增改革。
2.房地产税改革。下一步应及时总结上海、重庆房产税改革试点的经验，研究完善房地产税费改革的方案，逐步扩大试点。
3.个人所得税改革。4．资源税和环境税费改革。
7.分税制改革历程 篇七
相关学者对分税制度改革对我国地方造成的影响持有两个不同的观点:其中一种认为我国地方经济和地方财政在随着社会发展而发展的过程中以此为重要的基石, 分税制度中的规范化和合理化也因此值得更加深入的研究和讨论, 以此对地方政府官员起到一个重要的激励作用, 地方的经济在发展的过程中也能够以此为保障, 他们认为是将权利划给了地方政府, 地方经济在今后的改革和发展过程中能够拥有更多的发展和改革空间, 对我国的经济发展有很强的推动作用;另一种对此持反对意见, 地方财政因为分税制的改革在地方上失去了先前的地位, 地方经济在发展的过程中也因此受到了严重的阻碍。实际建设过程中的那些重复、浪费的建设是这种观点中列出的重要实例。他们认为资源分配效率低下的问题没有通过分税制改革得到解决, 而认为分税制的改革不仅没有解决实际的问题, 还使市场被分割, 地方政府也显著加强了对企业的控制力度, 造成经济增长停滞的现象, 资源分配不均的问题也没有得到改善, 造成了人们的实际收入中越来越复杂的经济来源, 地方政府对财政在实际预算过程中的约束并没有因为分税制的改革被强化, 仅仅加深了预算过程中的软约束。
二、分税制的基本概念
分税制实际上是一种财政管理的体制, 其主要特点是分级分税的预算管理模式, 其本质可以理解成中央与地方在分配财政过程中使用的一种方式和手段。具体是国家根据地方政府的财政支出情况, 以事、财两权为基本依据进行分配;并将其中的税种进行统一定的划分, 以此保证中央返还地方税收的制度能够得以迅速的建立, 其中税收的支付制度在建立过程中也依据地方财政的实际需求来建立;最后再结合地方财政的实际情况将预算制度建立起, 以此保证各级财政在支出和收入的全过程中都能够被监管。
三、分税制改革对地方税收的影响
分税制度从1994年改革至今, 主要对中央和省政府之间财政关系进行了确立, 但省级以下在税收分配上的制度没有得到根本的确立。在实际调查中发现, 省级以下不同的政府有不同的分配制度, 地方政府自主的收入权以此被剥夺, 地方政府的实际收入也因为缺乏合理的分配机制不能够得到预算, 导致了地方政府收支能力大幅度下降, 税收在征收的过程中也没有任何秩序。如下三点是分税制对地方主要影响:
(一) 对营业税收入的分配
我国对营业税征收方式实行了属地征收的基本原则。但是实际征收过程中并没有遵循这一原则, 税收征收制度缺乏执行力度, 使地方政府的利益受到很大程度的损耗, 政府在提供了大量的服务之后却不能够得到基本的税款, 导致了税收税源存在明显的误差。而这些税收问题一般都存在于省级以下政府中导致了政府的服务和税收分配存在差异, 地方政府的财政收入和财政分配也会因此变得更加混乱。同时还会因为很多企业自身的机构所在地不在当地, 营业税收也会以此大量流失, 地方政府也会因为提供了服务却得不到税收产生强烈的抵触情绪。
(二) 对增值税收入的分配
增值税这一主体税种一直属于中央和地方的共享税种, 每年增值税都占了45%比例。但是由于征收制度的不完善, 税收在分配过程中出现了不均的现象。1.增值税中的价外税逐渐将税收向购买者身上转移, 产品的价格中并不包含价外税, 其自身税款的计算是将商品的价值和税率相乘, 因为由消费者承担, 导致税款逐渐被转移到了消费者身上, 其中因为实际交易过程中出现了大量的跨地交易, 各地政府之间的税款也因因此变得更加混乱, 甚至造成税款的流失;2.管辖权在实际征收过程中没有进行合理的划分。但从行业领域来讲, 制造业是我国增值税的主要存在的主要领域, 依据现今税务法中的条款和规定, 商品的增值税被当地政府征收, 但消费者却承担了这笔税款, 若在进行东西部之间的交易过程中, 例如税款被东部政府收取, 税收却由西部缴纳, 税款流失的现象也变会因此出现;3.在税收返还制度中没有对地域之间税收的转嫁情况进行充分的考虑, 返还的基数仍旧沿用1993年的返还基数, 超过的技术则按照其标准进行递减返还。地方的增值税在这种体制下增长速度越快, 上缴的税务金额也会更多, 返还增值税的数额也会因此得到明显的增加。所以我国部分地区会因为自身地区的高税收获得大量金额的返还税务, 返还税务的金额和当地的税务基础有直接的关系, 当地的税务基数高, 税后返还也会因此变得更高。
(三) 对企业所得税的分配
从2002年我国税收改革之后, 传统的按照隶属关系的分配方式已经被打破, 分项税收的现象已经不复存在, 中央和地方政府对税收的分配方式也按照一定的比例进行分配, 除了一些特别的企业和机构需要将税收直接上缴给中央之外, 分配方式都是企业和中央隔得40%。但是在实际征收税务时, 仍然脱离不了先前那种划分征收的方式。造成了地方政府应得的企业所得税大量流失现象的出现。
四、实际应对策略
现今地方政府面临分税制改革造成的诸多不良影响应该从根源上分析税务流失的原因, 采取合理的措施改善这一局势, 设立起地方征税的制度, 相关企业单位和个人商家必须严格按照规定来缴纳税务, 对于异地交易过程中的税务流失现象要进行明确的规定, 保证政府获得的税收能够最大化。
摘要：自1994年分税制改革至今, 我国财政体制已经历经了彻底的变革, 具有现代化的分税制度也从此时开始在我国确立。地方政府和中央之间的财政关系也通过这次变革得到了很大程度的改善, 中央在地方的财、事权利也因此得到了合理的划分。本分简单阐述了分税制的改革对我国地方税收的各种影响, 提出了相应的应对策略, 希望能够为今后分税制的研究起到帮助和参考的作用。
关键词：分税制改革,地方税收,诸多影响,应对策略
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8.分税制改革后出现的主要现实问题 篇八
1994年分税制改革走的是已形成“路径依赖”的中国渐进式改革之路，在当局人士以及地方各利益群体的博弈和权衡中达成，受制于各种主客观条件，1994年的分税制改革带有浓重的过渡色彩，很多配套制度并不完备。整个体制安排使得以中央和省为代表的各地方之间确立了分税制框架，但并没有理顺省以下地方各级之间的关系，地方政府财源建设缺乏有效的制度安排，从而出现了基层财政困难、职能转变不到位以及行为短期化、土地财政等问题。
如把问题的根源都归结到分税制上，指责分税制造成地方财力困难和土地财政问题，显然有失偏颇。因为当前的基本事实是，在我国省以下的财政体制并没有真正进入分税制状态。
就土地财政这一问题来看，其实具体分析，它在城镇化——征地——土地批租（招拍挂）这个链条上一步一步推演下来，本身并没有大问题。从国际比较角度，我更倾向于把“土地财政”作为一个中性表述来看。西方市场经济发达的国家，一般在地方层面典型的可持续财政体制，都是分税制之下，使地方政府以和土地不动产直接相关的财产税或者叫不动产税作为税收支柱，在不动产保有环节上年复一年地取得这种大宗、稳定的收入来源，在美国，其占当地总收入的比重最低不会低于40%，而且最高可以超过80%，从某种意义上讲，这也是一种土地财政。
具体看我国主要靠土地批租取得收入的土地财政的制度框架，其实仅谈其本身也并没有大问题。市场经济发展推动工业化、城镇化进程，土地必然会越来越多地投入到工业化、城镇化建设中，肯定要通过拆迁、征地等方式，扩大建成区。如果土地的出让和地块的取得靠的是行政划拨以及协议出让，就极易滋生权力寻租和腐败，所以应当实行竞争性的招投标与拍卖。中国土地财政的问题所在，主要是中国仅仅是靠一级市场土地批租这一个环节取得收入，而保有环节却不产生应有的大宗稳定收入，没有像样的地方税体系和规范的地方政府融资制度，结果助长了地方决策层行为的短期化。这个短期行为的弊端表现在：当事的地方政府官员只考虑在自己任期内怎么把土地尽量以高价出让，把土地出让收入尽可能拿足。而至于这块地在以后40年到70年的时间段里面不会再以这个方式产出任何政府收入，则是与本届政府无关的事情。这就带来了一系列派生的短期行为和负面效应。
那么我们回到上一个问题：为什么中国的地方税体系至今没有成型，为什么省以下迟迟没有进入分税制状态？当初改革中，省以下各级政府是按照四个层级来考虑其实体层级配置和税基划分的，如果再加上中央一级，其实是个五级框架。这样的五级框架已经造成了层级过多、共享过多的局面，而且分税制在省以下陷入五花八门、复杂易变、讨价还价色彩十分浓重的分成制和包干制，真正的分税制无法有效贯通到基层。至今我们还看不到一个在省以下能具有分税制特征的典型地区，即使是最发达地区也没有出现。所以现实生活已证明：按照五级分税，此路不通，必须另辟蹊径。