政府融资平台转型发展

政府融资平台转型发展（共8篇）

1.政府融资平台转型发展 篇一

【方向选择】地方政府投融资平台如何转型

编者语作者认为地方投融资平台只是一种临时性的存在，无法持续，而且蕴藏巨大风险。随着“43号文”的出台，中国进入到了地方政府投融资平台后时代，如何进行平台的转型是目前的重大问题。

文/蒋学伟（中国投资咨询有限责任公司研究中心总经理）地方投融资平台的“借、用、还”是相互脱节的。地方投融资平台直接进行融资，却不是为其所用，同时因为由地方财政安排资金的原因，还款也与其没有关系，所以依靠投融资平台无法掌握自己的命运，也不能自主运营。地方投融资平台只有投入没有产出，它们的注册资金大多是没有什么收益的资产。这些资产作为注册资本，进行银行融资可能会有好处，但无法产生公司现金流，而投融资平台大多是以新还旧，甚至借用贷款、用本金还利息，它们没有商业模式，遑论可持续发展。转型的政策导向 地方投融资平台只是一种临时性的存在，无法持续，而且蕴藏巨大风险，所以国家政策已经开始引导它们的转型。在国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中对不同类型的地方投融资平台的融资进行了规范，指出：“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任、落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构”。同时提出，“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”。2013年9月，国务院下发《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）。这是改革开放以来，首次以国务院的名义就城市基础设施建设发文。它提出“推进投融资体制和运营机制改革。建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制”。2013年11月，党的十八届三中会会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。2014年3月的《政府工作报告》提出“建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防范和化解债务风险”。5月20日，国务院转批国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》（国发[2014]18号）提出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。这次会议明确要求，重点推进3个方面的改革，分别是改进预算管理制度、深化税收制度改革和调整中央和地方政府间财政关系。2014年8月31日，第十二届全国人大常委会决定修订《预算法》，修改原来地方政府不得发行地方政府债券的条款。修改为：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准”。国务院43号文明确，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》提出，“抓紧剥离融资平台公司的政府融资职能，厘清政府与市场边界”，“在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司”。《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》规定，融资平台公司的认定以2013年地方政府审计结果为基础，结合之后融资平台公司增减变化情况，锁定融资平台公司名单。融资平台公司将被逐步剥离融资功能，并面临关闭、合并或转型。按照《征求意见稿》，只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务，地方投融资平台作为政府融资的机构将在2016年之后不再存在。转型的方向选择 地方投融资平台的生存基础是地方政府的信用，其基本任务是为政府融资。在43号文之后，它的基本任务被剥离后，政府原先所注入的资产因为其是偿债基础而可能不会被同步剥离，但是可能会减少新注入资产，这将降低其未来的资信和融资能力。地方投融资平台的原有债务将有四种转化方式，第一，对于商业地产开发等项目，转化为一般企业债；第二，对于符合条件的在建项目后续融资，可在过渡期内继续增加政府债务；第三，对于没有收益的公益性事业，转由地方政府发行一般债券融资；第四，对于有一定收益的公益性事业，主要由地方政府发行专项债券或采取PPP 模式融资。地方投融资平台在剥离其原有的政府融资功能后，将面临关闭（清算退出）、合并、转型三种选择。当然，这不是简单地做加减法，这三种转型路径选择都将涉及对现有利益格局、资源和管理体系的调整和重新安排，同时可能引发相关的利益冲突，而且，每一种方式都面临其挑战。对于“关闭”来说，其主要挑战在于其所承担在建项目的后续融资、转交和现有债务的处置等；对于“合并”来说，其主要挑战在于与谁合并，如何合并，如何估值等；对于“转型”来说，其主要挑战在于向什么方向转，如何转。在这三种方式中，“转型”可能是地方政府投融资平台最重要选择，因为，一方面，现有投融资平台的人员和资产难以处置；另一方面，地方的基础设施和公用事业仍需要大规模的建设，难以完全依靠地方政府债务。对于拥有部分剩余经营性的资产及负债的投融资平台来说，它们的转型主要应关注：一是如何从融资导向的企业转型为经营导向的企业；二是如何从资产注入型的企业转型为价值导向型的企业；三是如何从资产经营型升级为资本控股型的企业，从行政化企业转型为市场化企业。其基本方向是作为国有资产经营的实体，一是仍然作为承接基础设施和公用事业建设的主体，二是剥离融资业务，转换为市场化企业，商业化运作。从今年年初开始，一些地方投融资平台就已经开始尝试向“市场化”方向转型，多做一些能够获得盈利的项目，实现自我造血，以求持续生存和发展。而且也有这样的成功案例，例如，在1990年成立，主要负责陆家嘴金融贸易区内土地开发、综合经营和协调管理工作的上海市陆家嘴金融贸易区开发公司已转型为拥有一家上市公司的上海陆家嘴（集团）有限公司。除主业房地产及与之配套产业外，初步形成一业为主、多元化经营格局。43号文的出台使地方投融资平台无法再维持现状，没有退路，必须变轨，只得转型。它们的转型原则是剥离传统的公益性项目投融资职能，转向以经营性业务为主，其偿债资金来源主要依靠自身经营，而非政府信用。1新型投融资平台

尽管地方投融资平台的现有政府融资职能将被剥离，但是如果只依赖于地方政府债务还是难以满足地方政府对投资的巨大需求，而且，地方债务的发行权集中于省级政府，省级以下政府的融资能力可能更多地取决于其与省政府的谈判能力及当地的经济实力，其融资的自由度将受限。因此，地方政府仍然需要自己所控制的投融资平台进行投融资，以发展当地社会经济，营造政绩。原有投融资平台的最大问题在于其本身的资产与收益能力。地方政府将可能注入更多优质的能够变现或有稳定收益的资产或项目，为它提供增信措施或隐性担保，提高其资信等级，便于其社会融资。同时，改制重组和完善法人治理结构，以提升其市场化经营能力及资产质量和偿债能力。地方投融资平台可以选择其拥有稳定收益的独立项目，发行项目收益债和票据。它们是以项目公司为发行主体，与特定项目相联系的债券。债务利息的支付或是本金的偿还都来自投资项目自身的收益。相比之前的以公司为主体发债，对于发行方来说，有效隔离了偿付风险，操作简单；对于投资者来说，收益回报更透明，更容易预测。2PPP模式的运作平台

《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》提出，“对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的”。PPP模式的最大特点在于将政府债务转化为企业债务。地方投融资平台可作为社会资本方，针对很多准公益的项目，可以采取PPP的模式，与其它社会资本，包括信托、保险资金、建设运营企业（代建单位）及其它社会企业，合作成立PPP项目公司（特别目的的项目公司）。项目公司与政府或相关部门签署特许权协议，政府按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或项目公司的偿债责任。项目公司承接有一定收益率的基础设施项目建设，例如水电设施、体育场馆等；同时，建立全资子公司对这些基础设施进行运营管理和维护，获得收入和盈利，待运营期满后移交政府。由此，地方投融资平台转型为PPP模式的运作平台，继续支持地方的基础设施建设和公共服务提供。3城市运营管理企业

地方投融资平台原本的任务就是为城市基础设施的建设融资，对于城市基础设施较为熟悉，所以可转型为功能性城市运营管理企业。它的主要任务是提供相关的公共服务，以满足民众需求和社会福祉；它提供有偿服务或由政府购买服务，但是不以盈利为目的；它主要进入社会资本不愿意进入或无力进入的可竞争性较差的领域。地方投融资平台可对包括城市基础设施（如道路、桥梁等）、资源性资产（主要是土地和房产）等在内的城市资产开展多种形式的经营管理活动。可争取获得地方政府注入更多市场化的经营性资产和项目，如停车场、收费的文化体育旅游资产、房屋等商业设施，采取特许经营权、政府购买、拨付改租赁等市场化方式获得稳定的经营性现金流和收入。地方投融资平台还可以利用在基础设施建设过程中所形成的包括工程管理和资金管理在内的各种专用知识、技术，对基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等服务，成为城市基础设施建设和管理的咨询服务类企业。4市场化企业

2.政府融资平台转型发展 篇二

近年来,我国经济从高速增长转为中高速增长,经济结构不断优化升级。地方政府融资平台为经济发展和城镇基础设施建设作出了较大贡献,但是也在一定程度上增加了政府债务风险。2014年8月31日全国人大修改通过并于2015年1月1日施行的新《中华人民共和国预算法》,第三十五条规定,“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”、“除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”这些规定规范了地方政府投融资体制的管理。2014年10月,国务院在《关于加强地方政府性债务管理的意见》中提出,“加强政府或有债务监管、剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。”“修明渠、堵暗道,赋予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举债融资机制”。在新预算法实现和稳增长的双重背景下,地方政府融资平台的分类转型与发展显得尤为重要和紧迫。

二、地方政府融资平台的产生、作用及存在的问题

1、产生

1994年我国实行分税制改革,在充实中央财政实力的同时,造成地方政府财政收入和支出的不匹配,地方政府对城市基础设施建设的资金需求越来越大,加上城市建设对地方政府官员政绩考核的正面激励,迫使地方政府探索新的融资渠道。1994年,金融体制改革,催生三家政策性银行设立,也进一步推动我国基础设施建设领域的投融资改革。1998年,国家开发银行和芜湖市政府在国内首创了开发性金融“芜湖模式”,地方政府融资平台模式应运而生。此后,“芜湖模式”在全国迅速推广,并产生了以上海、天津为代表的一批融资平台公司。2008年金融危机发生后,地方融资平台迎来井喷式发展。截至2010年底,地方政府组建的各类城市投资公司、资产经营公司等地方融资平台1万余家,其中70%以上为县区级平台公司。

2、在我国经济社会发展中的作用

地方政府融资平台是地方政府债务融资主力,是地方政府过去一段时期内最有效预算外融资渠道,扮演着“第二财政”的作用,在推动城镇建设、促进产业发展、繁荣社会事业、缩小城乡差距等方面发挥着十分重要的作用,主要表现在以下几方面。

(1)推动城镇化发展。地方基础设施建设的投资从1995年的4118亿元,扩大到2014年的11.2万亿元,年均增速18%。同时,我国的城镇化率从1995年的29%增长至2014年底的54.77%,年均保持1.3个百分点的增长,预计2020年达到60%。

(2)促进产业发展。开发区、工业园区基础设施的完善,为产业发展提供基础和平台。比如,武汉东湖高新技术开发区的基础设施建设,进一步改善了投资环境和投资吸引力。目前,武汉东湖高新技术开发区已成为国内外知名的“光谷”;重庆地产集团早日西永微电子产业园投入巨额资金,有力促进电子园区基础建设。

(3)繁荣社会事业。自来水、污水、垃圾、医院、中小学、大学及职业技术学校,近年来都得到快速发挥。这些社会公益事业的完善,很大一部分亦是通过融资平台融资。比如湖北省成立省级教育融资平台———湖北省兴华教育投资有限公司,通过该公司融资,有力促进了湖北省属高校的发展,湖北理工学院、湖北民族学院、湖北文理学院等高校在融资支持下,办学能力得到极大地发展。

(4)缩小城乡差距。“要想富、先修路”,这句话正是说明路网建设的重要性,截至2014年底,全国高速公路通车总里程达到了11.145万公里。高速公路的融资主要是通过各省交通厅及交通融资平台,高速公路的建成,为缩小城乡差距提供了巨大支持。

3、目前存在的问题

尽管地方政府融资平台在城市化建设进程中发挥了积极作用,但“借用还”主体不明确、融资担保不实、投资项目盈利能力不足等问题,极大地增加了地方政府债务风险,成为国际社会和机构微词中国经济的热点。

(1)“借用还”主体不明确,偿债风险较大。地方政府融资平台承担的是地方政府融资职能,将资金用于政府指定的投资项目,这些项目一般为公益性较强的道路、工业园区基础设施,项目自身难以产生现金流,而到了还款时,融资平台只能依靠财政补贴或土地增值产生的收益还款。

(2)融资担保不实。地方融资平台旗下资产具有一定公益性,如市政道路、自来水管网、污水管网等,难以变现,难以成为金融机构认可的有效担保物。地方政府的土地资产亦有限,很多的政府融资行为通过出具担保函、将债务纳入人大预算等安慰函,为融资平台提供隐形担保。

(3)投资项目盈利能力不足。地方政府融资平台承接的项目,盈利能力不足,需要地方政府从土地出让收益予以增信支持。在我国经济进入新常态,财政收入增速下滑的背景下,过度依赖土地出让收益的地方政府,债务可能出现敞口,而地方政府债务风险更加凸显。

三、地方政府融资平台分类转型发展的路径分析

1、分类

按照地方融资平台承建项目的特点及其收益回报情况,通常将地方政府融资平台分为三类:一是公益性投融资平台,如城市道路、工业园区、水利基础设施建设等完全公益性的平台;二是能够产生稳定的现金流或收益的公益性、半公益性融资平台。此类平台承接的是建设周期长、投入大,项目收益短期内不足以还本付息,如供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等;三是经营类平台,如商业地产开发、高速公路运营、土地收购储备等平台。

按照融资平台的现金流及偿还能力可分为完全覆盖型、半覆盖型及无覆盖性等三种融资平台。

按照政府级别可划分为省级平台、副省级(省会城市)平台、地市级平台、县区级平台。银监会把地方政府融资平台分为监管类、监测类和一般公司。

2、转型路径分析

(1)对于完全无覆盖、纯承担公益性项目的平台,一是建议裁撤,将其公益性项目整合至其他公司继续实施;二是剥离其融资功能,将其改造为项目实施主体,即将该平台公司改造为政府类公益性项目的实施主体,其实施的项目由政府负责融资,发行市政债券,纳入财政预算管理。

(2)对于半覆盖型准公益性融资平台,一是转为ppp模式下的合作公司。财政部指出,对融资平台存量项目适合采用ppp模式融资的项目,要优先采用ppp模式融资。转型后的实施机构,一方面由项目运行产生收益,另一方面接收政府特许经营、财政补贴、政府购买服务的付费,两方面的收入确保已产生债务的还本付息。二是继续保留这些平台,但剥离融资功能,借助融资平台以往在承接政府准公益性项目的成熟经验,可以作为代表政府的授权方,负责进行相关政府项目的建设、运营,地方政府发行的债权,作为其实施项目的资金来源。

(3)对于完全覆盖型、经营类融资平台,一是可以通过资源整合和重组,直接转型为完全自主经营、自负盈亏、真正市场化运营的一般国有企业,实现持续发展。二是通过混合所有制改革,吸引社会资本入股,改制为普通公司。通过混合所有制改革,完善公司法人治理,政府可以委派人员进入公司,真正实现社会化管理。

(4)对于完全覆盖且已经集团化发展的平台,建议进一步改造升级,打造为经营城市的综合性金融平台。通过整合资源、优化结构、整合创新融资方式、探索资产资本化和资本证券化途径,促进平台转型,成为城市的综合性运营商,从而为城镇化的科学发展提供稳定金融支持。在这方面,重庆城投做了有益的探索,重庆城投公司努力探索创新具有自身特色的投融资管理体制和运行机制,不断提升大型项目投资建设管理水平,已从单一的城建管理公司转型集政府投融资主体、重大项目建设主体和市政资产管理运营于一体的大型投资集团。

四、地方政府融资平台分类转型的几点建议

1、明确“借用还”主体,减少债务风险

稳步推进改革,整合资源,重构平台,抓紧解决债务严重的平台问题。参与经营竞争性行业并能够稳定盈利的融资平台可以积极推动资源整合,整合后进行平台重构,并抓紧解决债务严重的平台问题。

2、完善融资担保制度,扩大融资渠道

改变单一的依赖当地政府土地资产担保的担保方式,采用多种方式,发展有效的担保物,如引入社会资本,建立PPP项目公司,以公司资产作为有效担保物。

3、增加项目盈利,减少地方政府债务负担

对投资项目的选择、招投标、建设、运行等各个环节做好规划和管理,明确政府、融资平台及参与项目建设和运行主体的责任与义务,增加项目的盈利能力,从而减少地方政府债务的兜底负担。

4、对融资平台进行分类转型

根据融资平台的公益性、盈利能力、所处地域、服务范围等对融资平台进行分类转型,通过转型,建立符合新预算法的,符合地方政府融资要求的、多元化的可持续的融资机制。

5、加快投融资人才队伍的建设

投融资平台分类转型和市场化,关键是人才的推动,只有具备业务技能、丰富经验的专业投融资人才,才能把握机遇,加快推进转型发展。因此,在融资平台转型中,要通过引进人才、培训人才、聘请顾问等方式,为融资平台转型提供全方位人才服务,确保转型后实现持续健康发展。

6、增加政府融资渠道

赋予地方政府依法适度举债融资权限,比如发行地方债券等。只有开发并规范广阔的融资渠道,才能避免隐形债务的产生,才能开源节流。

摘要：地方政府融资平台是地方政府为经济发展以及公共基础设施建设融资需求所采取的创新举措,但是随之而来的地方债务风险,备受国内外关注和非议。本文结合当前经济形势和稳增长的要求,提出融资平台应以改革促发展,加快改革转型和规范发展,在投资拉动上继续发挥作用。分析了地方政府融资平台分类转型的路径,并提出了相关政策建议。

关键词：地方政府融资平台,分类转型,发展

参考文献

[1]刘立峰:地方政府融资平台的规范发展与风险控制[J].经济研究参考,2013(45).

[2]程远:地方政府融资平台进退[J].新理财(政府理财),2015(1).

3.规范地方政府融资平台发展的思考 篇三

[关键词]地方政府;融资平台;发展;思考

引言

地方政府融资平台是由我国的地方政府部门创建的，应用划拨土地资源、股权等众多的资产，十分快速的创建一个具有的资产以及现金流，都能够达到相应的融资标准的机构。特殊情况下地方政府部门会应用地方政府财政补贴作为还款的承诺，最终实现多渠道聚集资金的目的，将聚集的资金应用于地方政府的市政工程建设，以及其它公共事业工程建设中去，促进我国地方经济的进一步发展。

一、地方政府融资平台概述

我国地方政府融资平台主要展现为以下的几方面特征，第一方面地方政府融资平台完全是由地方政府部门进行主导的，而且地方政府部门有着绝对控制的权利。第二方面地方政府融资平台的主要目的就是多渠道的进行资金的融入。第三方面是政府聚集的资金全部或者部分都是由地方政府的财政部门进行承担的，无论是对于偿还债务的责任，还是金融融资的担保都是由地方财政承担的。第四方面就是地方政府融资平台聚集的资金主要是应用于地方基础设施建设，或者是将大量的资金投入到公益性工程项目建设中去。一般情况下，我国的地方政府为该区域内基础设施建设工程进行融资时，建立的城市建设投资公司、城建土地资源开发公司等等都在我国地方政府融资平台范围内。这些公司和企业依据我国地方政府所分配的土地或者其它的资产，构建一个资产现状以及资金链能够达到融资标准的公司，特殊情况下还可以应用地方政府财政补贴作为债务偿还的承诺[1]。

地方政府融资平台的诞生处于这样一个背景下，在目前应用的财政制度的影响下，中央政府的财政能力得到了很大的提升，但是地方政府的财政能力十分的有限，我国的地方政府受到很多的限制，对于税收的主导权利十分的匮乏，地方政府的经济效益非常的微薄但是却承担着众多的责任，这样的情况下地方政府部门想要促进地方经济的增长必定会被资金实力不足所阻碍，但是因为我国相关法律法规，我国的地方政府必须要保持预算的平衡不能够具有一定的债务，所以，我国众多的地方政府部门只能够变相的进行债务的承担，地方政府利用融资平台的建设促进区域内部各项基础设施的建设和发展。

二、地方政府融资平台潜藏着巨大的风险

地方政府融资平台是否需要面临着违背合约的风险，其决定性因素就是地方政府融资平台的偿还能力。我国很多的地方政府融资平台要进行该区域内建设项目的投资，但是缺乏雄厚的资金链，同时，投资项目能够获得的经济效益缺乏稳定性时。地方融资平台对于债务的偿还主要是依赖地方政府的财政收入、财政补贴，或者是对地方政府的土地资源进行出售，从而偿还地方融资平台具有的债务。我国对于税收进行进一步调整，还有各项经济刺激计划的退出，使得地方政府财政紧张问题越来越为严重。我国的地方政府为了加快区域各项基础设施建设，主动的承担债务进行资金的融入，不仅不会达到理想的成效，甚至还会与预期的设想相违背。根据相应的科学数据调查所显示，我国地方政府融资平台与我国地方政府的财政收益有着很大的差距，巨大额度的负债资金量还有债务利息的支付使得我国地方政府承担着沉重的经济压力，财政资金具有的财政缺口也在不断的扩大，最终使得地方融资平台对于债务的偿还能力大幅度下降。找寻其根本原因就是因为我国的政府部门因为对举债行为缺乏科学的、系统的、规范的监督、管理、控制，使得地方政府承担的债务进一步增加，导致财政面临的风险也在不断地扩大，甚至会对地方区域的经济发展造成极其不良的影响[2]。

三、规范地方政府融资平台发展，防范和化解潜在风险

（一）要适时重建和改革分税制，从体制上改变地方财政积弱状况

我国在一九九四年进行分税改革，对税法进行深度的改革，可以说很大程度的增长了我国中央政府的调控能力，有极其深远的意义。但是制度的改革如同一把双刃剑，同时，也带来了一些极其不利的影响。经过一段时间的发展，我国地方财政字在我国整体财政中占有的比例正在不断地缩减，很多的地方政府渐渐演变成为“吃饭财政”，也就是当地政府部门的税收收益仅仅只能够维持当地政府部门的基本运转资金花费，对于当地区域内的公共基础设施建设没有一定的资金给予支持。目前我国地方政府面临的财政资金紧张的巨大问题，追求其本质就是因为中央政府和地方政府在财务权利和权利分配不合理导致的。地方政府在整体的财政收入中占据着百分之三十的比例，但是地方政府部门却需要承担着教育、医疗等百分之六十的开支。创建地方政府融资平台，缓解地方财政压力，采用地方土地资源出让弥补财政资金缺口，属于我国地方政府的不得已行为。所以降低地方政府融资平台承担的风险不能够仅仅依靠“防”和“堵”，需要侧重的是疏导二字，从体制的根源上对此问题进行有效的改善。给予我国地方政府足够的税务权利，必将成为我国经济发展中需要迈出的关键一步[3]。

（二）要明确地方政府融资平台的经营性质和功能定位

地方政府部门需要对地方政府融资平台的基本性质和主要功能进行深入的分析，并且对其进行一定的清理。对于只是承担地方政府公益性工程项目融资的地方政府融资平台。我国地方政府的财政收益进行债务偿还的地方政府融资平台，不能够在承担相应的融资任务，我国的地方政府部门需要明确对于债务偿还的责任，积极主动的落实各项债务的偿还措施，并且对相应的公司做出合理的决策。当地政府管辖范围内具有稳定的经济效益的公益性工程项目，需要应用自身获得的经济效益进行地方政府融资平台债务的偿还，对于那些并不是属于公益性工程项目的融资任务的地方政府融资平台，需要依据我国的相关法律法规，将工程项目进行市场化的转型，使其独立的承担债务偿还的责任，缓解我国地方政府的财政压力。还需要注重的就是地方政府融资平台需要理清和认识到与其它政府部门，以及我国政府之间的联系，坚决的杜绝认为我国中央政府对地方政府融资平台进行“潜在担保”的思想误区，控制不良道德风险的产生，要预防日后可能发生的“倒逼”货币发行的不良情况。

（三）要对地方政府融资平台有全面性的认知，分清类别

要严格的查明目前我国到底具有多少地方政府融资平台，地方政府融资平台一共承担着多少的债务，并且对于我国地方政府融资平台承担的各项债务进行良好的处理，对于融入资金的到位情况、固定资产的质量、资金的应用程度，地方政府融资平台具有的债务偿还的能力等等众多方面都要进行深入的调查分析，并且对数据的真实性和有效性进行和统计，最终益处对于各项债务的偿还措施。我国的相关法律有着明确的规定，其中严格的要求我国地方政府融资平台需要对其承担的债务进行一次性的清理，理清债务主要包括当地政府融资平台直接借贷、拖欠等众多因当地政府信用形成的债务。当地政府融资平台需要对其具有的结构进一步优化，向着市场化转变。我国的地方政府部门还需要不断地加强地方政府融资平台负债的透明度，定期的、全面的发布关于我国地方政府具有的融资平台的财务报表，保证信息透明化管理，不断的增强对于我国地方融资平台的监督管理力度。

结语

综上所述，地方政府建立地方政府融资平台，缓解地方政府财政压力，弥补地方政府财政资金缺口实属无奈之举。我国地方政府的负债额度与地方政府财政收益有着很大差距，想要对此不良现状进行有效的改善，要从体制的根源上进行调整，有效的增加地方政府的财政收益。对于地方政府具有融资平台要进行一次性的债务清理，并且对于融资平台要分清类别，进行债务偿还责任的落实，建立长效的、规范的、系统的融资体系。

参考文献

[1]温来成，苏超.地方政府投融资平台整合前景及对策研究[J].财贸经濟，2013年5期

[2]张亮.政府融资平台的经济效应与风险防范[J].商业研究，2013年1期

4.政府融资平台转型发展 篇四

近年来,为推进城镇化、工业化、改善民生、培植经济发展后劲，确保对开发区、园区、城市市政建设和农村基础设施建设投入，弥补资金缺口，我区先后设立了许多政府性融资平台公司举债融资。实践证明，这些融资平台公司通过举债融资，在应对金融危机冲击，推进我区城镇化和产业升级，改善基础设施状况和生活环境，促进经济发展等方面发挥了积极作用。然而，在新型城镇化建设投资需求不断加大，中央不断加强地方政府融资平台管理、国资国企改革强力推动的背景下，当前地方融资平台的市场化、规范化、去平台化、去行政化转型已成必然，机遇与挑战并存。如何加快推动融资平台“转型”发展和推进新型城镇化融资创新已成为邗江面临的新的重要课题。

一、我区融资平台现状

1、初步形成融资平台体系，融入资金达到一定的规模。一是有机构。经过几年的工作，全区已形成区级直管、开发区（园区、片区）分管的各类政府性融资平台19家，基本覆盖到需要融资的各个区位。二是有制度。2013年12月区政府印发了《扬州市邗江区区级政府性债务管理暂行办法》，规范融资平台及其举债行为。三是有管理。区国资办定期（每月一次）或不定期地召开融资平台、银行工作会议，落实工作计划，开展工作交流，进行业务学习，协调解决问题。各类公司既分工明确、职责清晰，又统分结合、优势互补。四是有氛围。区委区政府负责同志高度重视融资工作，多次带领平台和有关部门与银行的政银恳谈会，介绍我区的社会经济发展成就、产业特色和基础设施投向，推进平台与银行的直接接触，现场解决矛盾和问题，增强银行对平台的信任和信心。五是有规模。2010年、2011年、2012年、2013年和2014年末贷款余额分别为39.70亿元、45.56亿元、56.75亿元、87.59亿元、102.61亿元，负债率与税收收入、土地经营等可用财力增减状况基本匹配，融资规模保持着较大的增幅且主要是发展中的负债，符合我区社会经济发展的现状。

2、融资渠道不断拓展，结构不断优化，成本有所下降。虽然宏观形势越来越紧，但在多方努力下，各平台融资仍保持较大增幅，并且紧紧围绕区委区政府“调结构、降成本、保信用”目标，降低了高成本的BT、信托融资比例，融资渠道不断多元化。2013年成功发行13亿“13邗城建债”，期限7年，票面利率为6.2%，实现全区直接融资工作零的突破。目前邗城债二期10亿元已获批；通过调整银行贷款期限结构，大力推动与政策性银行合作，我区融资成本不断下降，节省大量的财务费用。

3、平台总体上实力不强，融资优势不足。一是数量多、规模小。二是缺乏明确的主营业务。除城市建设发展有限公司外，多数平台资产构成中公益性资产比重较高，缺乏经营性资产和现金流收入，信用支持相对较弱。三是债务资金投向单一。主要投向市政、保障性住房等公益性项目建设，经营性项目和投资性业务较少。四偿债严重依赖土地。还款资金来源主要依靠土地出让收入，部分则以财政补贴作为还款承诺，或者由政府提供担保，非土地性收入作为还款来源所占比例低。从当前宏观经济金融形势来看，随着中国经济进入下行周期，房地产经济开始出现下滑，财政收入增长乏力，土地出让金收入锐减，多年来的土地财政、土地融资模式难以为继。

二、新政对融资平台的影响

2014年10月2日，国务院正式发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文，以下简称43号文）。国发43号文明确提出，要加快建立规范的地方政府举债融资机制：一是只有经国务院批准，省（自治区、直辖市）一级的政府才可适度举借债务，市县一级政府举债需要通过省级政府代为举借，政府债务不能通过企事业单位等举借；二是地方政府举债采取政府债券方式，通过发行一般债券和专项债券解决公益性事业发展的资金问题；三是推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。2015年5月15日，国务院办公厅发布了国办发„2015‟40号文《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发[2015]40号，以下简称“40号文”），明确要求，地方各级政府和银行业金融机构要妥善处 2 理融资平台公司在建项目后续融资问题区分对待新增与存续项目融资，允许存续项目在统一预算管理的前提下，通过传统方式举借债务。

随着新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发„2014‟43号）等一系列文件的发布实施，地方政府融资平台将面临新的融资常态。

1、基础设施建设项目融资在一定时期内呈现多元化态势。对于新建项目，将统一按照“43号文”确定的“PPP模式”或者发行一般地方政府债券或者专项项目债券的方式实现融资，而对于存续建设项目负债，除按“40号文”规定要求继续通过融资平台向传统金融机构融资外，一部分项目将转为“PPP模式”或者发行债券的方式实现融资。

2、传统的地方政府融资模式对于存续项目依旧是短时期内的主流。首先，对照43号文要求，因其中提及的“融资平台公司”鉴别标准沿用既有的银监会平台名单，所以我区在银监会平台名单外的融资平台仍然可以继续融资；其次，地方政府债券和PPP项目全面落地仍需一个过渡期。PPP项目本身从设计到实施的周期较长，社会资本对于PPP项目投资的风险与收益评判需要一个适应的过程，很难在短期内收到明显成效；地方政府债券的债券期限与收益也尚未对潜在认购方形成较强的吸引力。

3、债券发行和“PPP模式”必将取代传统成为未来重要的融资模式。首先，允许地方政府通过法律上透明、成本更低的发行债券方式举债将有助于改善地方政府债务可持续性，从而降低债务高企给经济和金融体系带来的系统性风险；其次，通过推广PPP模式等为地方政府公益性事业开拓新的融资渠道、确保在建项目持续获得融资，将有助于避免地方政府主导的投资急剧下滑、确保对基础设施项目持续的资金支持；再次，融资平台公司的政府融资职能被剥离，意味着随着投融资体制改革的不断深入，未来融资平台债务将不再等同于政府性债务，政府将仅以出资额为限，对平台债务承担有限偿还责任。

可见，融资平台必须在适应国家政策调整的基础上，深化改革，谋求转型，寻求实现“资本运作，良性循环”，创新管理运营，由市场驱动，增强自己的核心业务体系和核心能力，增强企业活力、竞争力和产业发展带动力，尽早从项目 3 融资性平台向投资运营管理型的市场化平台转型。以满足经济发展和城市建设新需求。

三、促进融资平台创新转型的对策建议

推进融资平台转型，政府应统筹考虑全区财力与承载能力，优势资源特色与分布，结合城建投资需求，制定投融资平台公司的资产规模与投资结构目标，通过整合资源、创新业务体系，创新投融资机制，加快推动邗江投融资平台的战略性转型，实现市场化、规范化与科学化发展。

1、整合资源，做实平台，推进平台市场化运作。融资平台的规模越大，主体信用评级就越高，融资能力也越强，融资成本就越低。盘活地方资源，充实投融资平台公司的资本资产结构是现阶段邗江投融资平台公司成功转型的前提。

当前，邗江各平台公司的战略重点应是全方位整合区内各项财政性资金、实物资产（房产、土地使用权等）、特许经营权、企业股权等一切可利用的资金、资本、资产和资源，特别是要将可以给平台带来现金流与利润的准经营性和经营性资产、资源注入投融资平台公司，充实融资平台公司有效净资产规模，提高经营性资产比重、优化公司资产结构，实现资源资产化、资产资金化，做优做强投融资平台，为平台公司发行直接融资产品，进行市场化融资奠定基础。

2、区分业务板块，创新业务体系，构建平台造血机制。创新业务体系，对可控资源进行分类运作，通过资金资本化、资本股权化和股权市场化，构建平台经营性现金流，是推进平台摆脱土地束缚、提升融资能力、实现战略性转型的根本途径。

现有政策背景下，获取稳定的经营性现金流是对投融资平台的可持续发展的基础性要求。当前，邗江投融资平台的性质更多的是融资性平台，很少进行项目投资。因此，除土地性收入外，平台几乎没有其他经营性现金流。下一步，邗江投融资平台在承担公益性项目的同时，还应当积极参与经营性项目建设，实现公益性和盈利性项目合理匹配，促进国有资产保值增值。通过培育平台业务的新增长点，建立可持续发展模式，强化造血功能，加快由单一融资平台向既是融资主体，又是投资和赢利主体的转型。

3、根据项目属性，确定投融资方式。充分详实的项目论证和正确的投融资模式决策对于保证政府、投资者和社会公众的利益意义重大，做好融资规划和项 目规划至关重要。在具体实践中，应根据基础设施项目的自身特点，确定投资主体、资金渠道、运作方式和管理模式。在当前政策条件下，尤其要注重充分发挥PPP（政府和社会资本合作）模式在我区新型城镇化建设过程中的作用。

5.地方政府融资平台梳理 篇五

地方政府融资平台是由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。监管部门和各银行业金融机构按包含退出类和仍按平台贷款处理两大类的全口径统计平台贷款。退出平台整改为一般公司类贷款的，银行可按照商业化原则自主放贷、自担风险责任；仍按平台管理的，如符合条件可以新增贷款。

（一）、事件发展

2008年年底，中央出台四万亿应对金融危机的方案，地方政府面临大量的资金配套的任务，地方融资平台成为主要的融资工具。

2009年底地方政府融资平台贷款余额达到约6万亿至7万亿元，此后还将进一步上升，直到2011年达到峰值，为9.8万亿。

2010年6月银监会为地方融资平台贷款划定三红线，即严禁发放打捆贷款；不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议；对出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范具体措施。要求银行要借助当前地方政府对自身债务进行清理的契机，对原有政府融资平台贷款逐笔打开梳理，按项目开展重新评审和严密的风险排查。

2010年6月10日，国务院颁发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

2010年7月30号，财政部、发改委、央行和银监会四部委联合下发《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》，进一步加强地方政府融资平台公司管理。《通知》中规定“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”，是指贷款资金应用于项目本身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。《通知》中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。

2010年9月29号，财政部、发改委、人民银行和银监会共同签发《融资平台债务清理核实情况表的通知》，要求填写包括地方融资平台成立时间、主管部门、级别以及2009-2010年6月间的所有负债、资产负债率债务余额等详细数据说明。

8月19日财政部等四部委发布了地方政府融资平台清理的实施细则，要求各地财政部门在10月31日前上报地方融资平台公司债务清理核实情况。11月10日，银监会正式签发《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》(以下简称《通知》)并下发到各商业银行。2011年开始,除了原有存量平台贷款陆续到期外,银行新发放给平台公司的贷款将与公司类贷款一视同仁,按照公司类贷款的审批条件和程序发放。银监会已要求商业银行明确平台贷款名单、贷款金额和还款来源，纳入银监会调查统计的平台贷款调查名单由各地银监局确定，同一平台公司旗下跨多种主营类型的贷款都要统计。

2011年8月，平台贷实施交叉监控，一项违约所有银行贷款连坐。

2012年2月21日，银监会下发《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，要求各银行原则上不得新增融资平台贷款。

（二）、主要文件

中国银行业监督管理委员会于2012年2月21日下发《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发【2012】12号），以下简称12号文件，是当前地方融资平台监管工作的指导性文件。

（三）、主要内容

1、关于对存量贷款的“五分法”处置措施。

对于融资平台的存量贷款，12号文件要求在“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则下，根据现金流覆盖与项目本身的情况，按照以下五种情形分别处理。

一是对于自身现金流100%覆盖贷款本息，且项目已建成达产、形成了经营性现金流的融资平台，要以现金流来源为基础，制定均衡的分期还贷计划，并专户集并、封闭现金流收入，按照原来约定及时清收贷款；

二是对于现金流100%覆盖，项目已建成但尚未达产形成经营性现金流的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的情况下，经各银行总行审批，可在原有贷款额度内进行再融资，也即“收回再贷”；

三是对于现金流100%覆盖，贷款到期而项目尚未建成的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，经各银行总行审批后，可按照工程建设实际周期合理确定贷款期限，一次性修订贷款合同，使贷款期限符合项目建成要求；

四是对于自身现金流不能100%覆盖贷款本息，但项目能够吸引社会资金投资的融资平台，在现有贷款余额不增加的前提下，通过资产重组、合并、转让或引入新投资者、项目出售等市场化处置方案，引进资金用于还贷。

五是对于自身现金流不能100%覆盖贷款本息，且工程项目不宜吸引社会资金投资的融资平台，银行只收不贷，并要求地方政府将贷款纳入财政预算，分期清收贷款，不得展期。

2、严控新增融资平台贷款。

实行信贷分类制度。各银行应在平台贷款原有的“名单制”管理基础上,对融资平台按照“支持类”、“维持类”和“压缩类”三种情况进行信贷分类。将从“压缩类”平台中减少的贷款额度用于投向“支持类”平台,以在融资平台总量不增加的情况下实现贷款结构调整。支持类：指符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策的风险偏好，可以新增贷款的融资平台；维持类：指不完全满足融资平台贷款的新增条件，但未超越银行风险容忍度，可以为保项目完工进行再融资但贷款余额不得超过年初水平的融资平台；压缩类:指既不符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策，又超越银行风险容忍度，贷款余额不得增加且不得以任何形式新发贷款的融资平台。

新增贷款投向及要求。融资平台新增贷款应优先保证重点在建项目需求，既要避免重点项目出现“半拉子”工程，又要防范融资平台假借“保续建”之名套取贷款。仍按平台管理类的新增贷款的投向主要为五个方面：一是符合《公路法》的收费公路项目；二是经国务院审批或核准的且资本金已到位的重大项目；三是土地储备和保障性住房建设项目；四是农发行支持且符合中央政策要求的农田水利建设项目；五是工程进度达到60%以上且现金流达到全覆盖的在建项目。

12号文件规定新增平台贷款要满足5个前提条件：一是公司治理完善；二是现金流全覆盖；三是抵押担保符合现行规定且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；四是借款人资产负债率低于80%；五是平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源。

强化授信审批制度。各银行应按照“统一授信、总量控制、逐笔审批、监督支付”的原则，加强总行对仍按平台管理类贷款的集中审批和管理，对于新增贷款，由总行统一授信、逐笔审批，加强支付监督，防止贷款挪用。

严控新发放融资平台贷款。对于存在以下情形的融资平台，各银行一律不得新发放任何形式的贷款：一是信贷分类结果为“压缩类”的；二是借款人为异地平台的；三是所在地区地方政府债务规模达到或超出限额的；四是地方政府以直接或间接形式提供担保承诺的；五是以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的；六是以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为质押的；七是存量贷款担保抵押、贷款合同等方面整改不到位的；八是资产负债率和现金流覆盖率不符合规定要求的。

3、严格平台退出程序。12号文件要求，融资平台退出必须严格遵循“牵头行发起—贷款行(总行)审批—三方签字—退出承诺—监管(局)备案”五项程序；与此同时，必须符合公司治理健全、资产负债率在70%以下、现金流100%覆盖贷款本息、存量贷款已整改合格、无违约记录等5项条件。对于退出类平台贷款实施动态监测，对五项条件之一低于监管要求和违背退出承诺的，要重新纳入平台管理。退出类新增贷款应严格遵循产业政策、信贷政策和一般公司贷款条件，实行“谁贷款，谁承担风险”的责任追究机制。不得向退出类平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款。

二、发改委关于企业债的规定

12年4月，发改委有关部门以口头通知的名义传达，按照银监会《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发【2012】12号）有关融资平台监测类和监管类两分法，原则上不再批准监管类平台的发债申请，而被列为退出类平台的，则可继续发债。针对发行人已退出平台，而下属子公司尚未退出平台的，交易商协会允许其申请注册，但募集资金不能用于尚未退出平台子公司的项目。

交易商协会也向各主承销银行发布了“地方政府融资平台企业注册要点”，明确申请企业须在2011年底前退出银监会地方政府融资平台名单；且同时必须具备真公司、真资产、真项目、真支持、真偿债、真现金流等“六真”原则。

在12年7月，为落实“稳增长”的政策精神，进一步发挥债务融资工具市场对实体经济的作用，协会对相关企业发债的要求做出调整。如按照协会此前的要求，企业发债前须先退出银监会地方政府融资平台名单，现有望放宽该项要求。目前在银监会地方政府融资平台名单内的企业，有四类将可以直接公募发债，包括符合六真原则的产业类公司，如高速、铁路等；因全民所有制企业而进名单的；曾经退出银监会的名单，但因为承建地方保障房项目又进入的；国发19号文可以继续融资的，比如地铁、快速轨道等。”

三、政策解读

1、名录：各银行应建立符合自身经营实际情况的融资平台“名单制”管理系统。由银行法人总行（部）统一规划，合理确定融资平台客户名单，适时动态调整，并向监管部门备案。不得向该名单之外的融资平台发放贷款。

2、进入、退出平台的区别：退出平台的贷款按照一般公司贷款原则，但无法获得保障性住房和其他公益性项目贷款。平台类公司贷款的限制、要求更多，且必须在“名单”内。

3、平台已有贷款即存量贷款是否展期的处理方法——五分法，分类依据：现金流100%覆盖的项目是否建成投产以及现金流无法100%覆盖的能够引入社会资金；新增贷款处理方法——名单制基础上的信贷分类制度（支持类、维持类、压缩类），分类依据是否符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策的风险偏好。

4、贷款审核主体——主评审行（如在两家及两家以上银行办理业务，采取主评审行制度，参与行及时准确向主评审行提供有关数据和信息）。

5、母公司未出融资平台，子公司能否贷款——按照一般公司贷款进行。

6、融资平台内的企业只有符合相关条件的才可以发债。

6.政府融资平台转型发展 篇六

实施细则

参阅资料

目 录

政策法规

1．关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知

财预[2010]412号……………………………………………………（3）2．国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知 国发〔2010〕19号……………………………………………………（8）3．关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通 知 发改办财金【2010】2881号………………………………………（12）领导讲话、会议纪要、工作动态

1．财政部、银监会等部门负责人就《关于贯彻国务院关于加强地方政府 融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》答记者问……（14）2．四部委详解地方融资平台公司管理……………………………………（18）3．地方融资平台风险控制需靠长效防范机制………………………………（21）关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知

财预[2010]412号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、发展改革委，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局：

为切实贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号，以下简称《通知》)，现就相关事项通知如下：

一、关于抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务

清理核实融资平台公司债务是规范管理的前提。纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

清理核实的债务是指截至2010年6月30日，融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。

融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务。

《通知》中“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

《通知》中“融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上(含70%)来源于一般预算资金、政 府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。

《通知》中“在建项目”是指截至2010年6月30日，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。为避免损失浪费，防止出现“半拉子”工程，应当妥善安排在建项目的后续资金。“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资”中的“法律和国务院另有规定”是指对按照《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发 [2001]15号)等法律和国务院规定可以融资的项目，以及经国务院核准或审批的重大项目，如城市快速轨道交通项目等，可暂继续执行既定融资计划。

《通知》中“信贷审慎管理规定”是指人民银行和银监会发布的相关信贷政策与管理规定及银行自身信贷管理要求，如《固定资产贷款管理暂行办法》(中国银行(3.49,0.01,0.29%)业监督管理委员会令2009年第2号)、《流动资金贷款管理暂行办法》(中国银行业监督管理委员会令2010年第1号)、《项目融资业务指引》(银监发[2009]71号)等。

《通知》中“对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置”，是指地方政府应根据实际情况，按照国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求，对相关项目采取整改、终止等措施，妥善处置。对于整改后仍不符合上述要求的项目，银行不得再发放新的贷款。如果融资平台公司贷款风险缓释措施不到位，必须按照有关法律法规规定采取足额追加抵质押等措施，否则银行不能追加贷款。

《通知》中“逐包打开”是指要将贷款包内的每笔贷款一一对应到合格的项目，甄别贷款包的潜在风险，确实存在合规性问题和风险问题的，要采取相应保全措施。

《通知》中“逐笔核对”是指对融资平台公司贷款进行逐笔核实查对，从借款主体、担保主体、贷款管理等方面查找贷款存在的风险和问题。《通知》中“重新评估”是指重新评估贷款对应的项目的合规性和可行性，项目的效益性以及还款来源的充足性和持续性，项目资本金的可靠性，项目融资需求的合理性，项目资金使用的真实性等方面存在的风险和问题，确保项目债务水平与还款水平相匹配。《通知》中“整改保全”是指针对自查发现的风险和问题，在制度建设、项目合规性、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等方面采取的整改保全措施。按照“规范退出、保全分离”的原则，对于清理规范后自身具有稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息且符合一般商业公司经营性质的融资平台公司，银行应将该类公司的贷款整体纳入一般公司类贷款进行管理；对于清理规范后自身具有一定的经营性现金流，能够部分偿还贷款本息的融资平台公司，银行应采取补充完善合同手续、增加新的借款主体和担保主体等整改保全措施，强化还款约束，将其中规范后满足一般公司类贷款条件的贷款从融资平台公司贷款中剥离，纳入一般公司类贷款管理。

二、关于对融资平台公司进行清理规范

对融资平台公司进行清理规范时，对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目(含公益性项目)融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照规定原则进行清理规范。

《通知》中“承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上(含70%)来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。

《通知》中“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”的“今后”是指2010年7月1日以后(含7月1日)；“公益性资产”，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。

三、关于加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理 融资平台公司融资和担保要严格执行《通知》中相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范。《通知》中“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”的规定，是指贷款资金应用于项目本 身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。《通知》中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。银行业金融机构的项目贷款审查流程、程序、授权授信等要严格按照商业贷款审查标准，不得放松信贷管理条件。《通知》中“向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定”的“项目”是指要符合《通知》第一部分所要求的“符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目”。

四、关于坚决制止地方政府违规担保承诺行为

《通知》明确，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。自《通知》下发之日起，对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。

《通知》中“直接、间接形式为融资平台公司提供担保”包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。

五、关于加强组织领导，确保工作落实各省(区、市)人民政府财政部门要会同发展改革部门、人民银行分支机构、银监会派出机构等，抓紧制定具体实施方案，建立协调机制，配备专职人员，加强对这项工作的指导监督。

各省(区、市)人民政府财政部门要于2010年10月31日前将地方政府融资平台公司债务清理核实情况报告报送财政部，抄送发展改革委、人民银行和银监会。报告应由各省(区、市)人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：本次融资平台公司债务清理核实工作的组织实施情况；债务核实情况(包括债务总量、分类、分级等情况)；特殊事项及说明；问题及政策建议等。

各省(区、市)人民政府按照《通知》要求于2010年12月31日前上报国务院的加强地方政府融资平台公司管理工作落实情况报告应由各省(区、市)人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：组织实施情况；债务总量、分类、分级等情况； 在建项目后续资金安排情况；规范管理的具体措施及效果；特殊事项及说明；问题及政策建议等。

财政部 发展改革委 人民银行 银监会

二○一○年七月三十日国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知

国发〔2010〕19号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，地方政府融资平台公司（指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体）通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，现就有关问题通知如下：

一、抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务

地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。

对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。

地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

二、对融资平台公司进行清理规范

在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。

今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

三、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理

融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款 来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。

四、坚决制止地方政府违规担保承诺行为

地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

五、加强组织领导，确保工作落实

各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

地方各级政府和有关部门、单位都要严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。

各省（区、市）人民政府要切实履行职责，抓紧落实相关工作，并将工作落实情况于2010年12月31日前上报国务院，抄送财政部、发展改革委、人民银行和银 监会。

国务院

二○一○年六月十日关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知

发改办财金【2010】2881号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：

为了贯彻《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号）精神，进一步规范投融资平台公司的债券融资行为，有效防范投融资平台公司和地方政府债务风险，更好地发挥债券融资对地方基础设施建设的积极作用，促进企业债券市场健康发展，现就进一步规范投融资平台公司发行企业债券问题通知如下：

一、继续支持符合条件的投融资平台公司通过债券市场直接融资

地方政府投融资平台公司（以下简称“投融资平台公司”），是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。近年来，投融资平台公司通过发行企业债券筹集资金，一方面按照募集资金投向，推动了地方基础设施建设和运营体制改革，改善了城镇生产、生活条件，促进了地方经济发展；另一方面按照规范、公开、透明的要求，改善了公司治理结构，为提高企业直接融资比重、降低融资风险、促进债券市场发展，做出了积极贡献。今后，要在有效防范风险，加强规范管理，合理引导投向的基础上，继续支持符合《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号）文件规定、符合企业债券发行条件的投融资平台公司发行企业债券，提高直接融资的比重。

二、防范投融资平台公司债券融资风险

为了有效防范投融资平台公司债券风险以及连带的地方政府债务风险，投融资平台公司应不断增强公司的自营性经营收入，提高可持续经营能力。凡是申请发行企业债券的投融资平台公司，其偿债资金来源70%以上（含70%）必须来自公司自身收益，且公司资产构成等必须符合国发【2010】19号文件的要求。经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30%的投融资平台公司发行企业债券，除满足现行法律法规规定的企业债券发行条件外，还必须向债券发行核准机构提供本级政府债务余额和综合财力的完整信息（政府债务余额和综合财力的统计口径见附表），作为核准投融资平台公司发行企业债券的参考。如果该类投融资平台公司所在地政府负债水平超过100%，其发行企业债券的申请将不予受理。

三、规范融资担保行为

根据《担保法》和国发【2010】19号文件有关规定，为了进一步规范对投融资平台公司的融资担保行为，有效隔离投融资平台公司债务与地方政府债务风险的关系，除法律法规和国务院另有规定外，各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性资金、行政事业单位等的国有资产，或其他任何直接、间接方式，为投融资平台公司发行债券提供担保或增信。以资产抵（质）押方式为投融资平台公司发债提供增信的，其抵（质）押资产必须是可依法合规变现的非公益性有效资产。

四、确保公司资产真实有效 申请发行企业债券的投融资平台公司，必须依法严格确保公司资产的真实有效，必须具备真实足额的资本金注入，不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产作为资本注入投融资平台公司。“公益性资产”是指主要为社会公共利益服务，且依据国家有关法律法规不得或不宜变现的资产。对于已将上述资产注入投融资平台公司的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。

五、强化筹集资金用途监管

投融资平台公司发行企业债券所募资金，应主要用于对经济社会发展和改善人民群众生活具有重要作用的基础设施和市政公用事业领域。所投项目必须符合国家产业政策和宏观调控要求，符合固定资产投资管理有关规定。对于发债资金主要用于节能减排、生态环保、保障性住房、城市轨道交通、新疆和藏区发展、重大自然灾害灾区重建，以及其他国家产业政策鼓励发展领域项目建设的，可在同等条件下优先获得核准。发行人应按照核准的投向使用企业债券募集资金，不得擅自改变资金用途。各级发展改革部门要加强对本地企业债券募集资金使用的监督检查，防止发行人随意改变并挪用发债所募资金。

六、认真履行中介机构职责

债券承销机构、信用评级机构、会计师事务所、律师事务所等债券市场中介服务机构应认真履行各自职责，提供公正、客观、准确的相关文件，不得弄虚作假，以错误信息和文件误导投资人和核准机构。信用评级机构在对投融资平台公司进行信用评级时，应参考公司所在地政府债务余额和综合财力等指标进行综合评价，并给出合理的评级结果。会计师事务所、律师事务所应按照有关要求对投融资平台公司资产构成、收入构成、偿债资金来源构成等出具专业意见。债券承销机构应协调其他中介机构，做好投融资平台公司发债申报材料编制工作，确保申报材料完整合规。

七、完善还本付息监督与管理

债券发行人应加强内部管理，制定偿债资金计划，并在银行建立“偿债资金专户”，在债券存续期过半后各，提前安排必要的还本资金，保证按时还本付息。债券承销机构对于所承销债券，应该在债券存续期内督促债券发行人按时还本付息，以及债券回售安排的履约。地方政府及有关部门应切实履行出资人的职责，加强对投融资平台公司还本付息工作的指导和协调。

八、加强发债企业信息披露

投融资平台公司发行企业债券，应加强信息披露，确保相关信息的真实、准确、完整。在债券存续期间，发行人除应按照交易场所的规定，及时披露财务报告和企业的重大事项外，还应按时披露偿债资金专户的资金筹集情况。债券承销机构也应加强对所承销债券的后端管理，提醒并督促债券发行人按照有关规定和要求，及时披露企业经营等方面的相关信息。

自本通知下发之日起，投融资平台公司申请发行企业债券，均按本通知各项规定执行。

附表：地方政府债务余额及综合财力统计表

二〇一〇年十一月二十日 财政部、银监会等部门负责人就《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》

答记者问

财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发了《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（以下简称“《通知》”）。财政部、银监会等部门负责人就有关问题回答了记者提问。

1.请介绍一下出台《通知》的背景是什么？

答：改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。上世纪90年代起，一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资，并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，通过地方政府融资平台公司，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用。尤其是2008年四季度以来，为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展，融资平台公司发挥了重要作用。但与此同时，也出现了一些需要关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号，以下简称“国发19号文”），对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。为切实贯彻落实国发19号文件精神，指导和督促各地区、各部门做好各项工作，财政部会同银监会、发展改革委、人民银行等部门制定具体实施方案，细化相关政策，研究出台了《通知》，主要是对国发19号文件中的一些概念和政策内容进行了细化和说明，并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等。

2.有报道认为，近年来融资平台公司举债增长较快主要是为了完成中央投资项目地方配套任务。请问这种说法是否属实？

答：地方政府融资平台公司举债增长较快，有需要完成中央投资项目地方配套任务的原因，但更主要的原因是满足地方安排的公益性项目建设的资金需要。2008年四季度，面对严峻复杂的国内外经济形势，党中央、国务院审时度势，实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，并提出了包括4万亿投资计划在内的一系列政策措施，其中中央政府安排1.18万亿元，地方政府配套1.25万亿元。为了解决地方配套资金来源问题，2009年、2010年中央代理发行了地方政府债券4000亿元，由地方主要安排用于中央投资公益性建设项目地方配套。除了地方政府债券资金外，地方还通过一般预算、政府性基金等渠道积极筹措配套资金。据统计，2008年四季度以来，地方政府配套资金中，来源于融资平台公司融资的资金占10%左右，地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面公益性项目建设。

3.有媒体认为，目前中国地方政府融资平台公司贷款风险较大，可能形成系统性风险。请问如何看待这个问题？

答：融资平台公司贷款的确存在一定风险，但目前整体风险可控，不会形成系统性风险。一是从贷款增速看，融资平台公司贷款增速逐渐下降。据有关部门不完全统计，今年上半年融资平台公司贷款新增额占上半年全部新增贷款的比例比2009年全年下降约三分之一，融资平台公司贷款占全部贷款的比例比年初也有所下降。二是从风险程度看，多数贷款项目能够产生稳定、充足的现金流量，可覆盖贷款本息。另有部分贷款确实存在还款来源不足的问题，但通过变更贷款主体、增加押品或追加担保等风险缓释措施，其风险状况会得到进一步改善。这些贷款不会全部形成不良贷款，更不会全部成为损失。三是从风险抵补看，我国银行业金融机构整体贷款拨备非常充足，拨备覆盖率都在150%以上，高者可达170%甚至190%。也就是说，即使融资平台公司贷款中有一部分形成不良甚至损失，也有足够的拨备进行抵 补。四是从风险化解看，银监会正在督促各银行做好整改、保全和分类管理工作。通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体、补充抵质押等各种方式，也能够化解一些有问题的贷款。

4.请问当前如何加强地方政府融资平台公司管理？

答：国发19号文对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署，主要包括：一是清理核实并妥善处理融资平台公司债务。对地方政府融资平台公司债务，区分不同情况，分别进行清理核实，做到底数清楚；妥善处理对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目后续资金，切实防止出现“半拉子”工程，防止造成损失浪费；明确存量债务偿还责任，不得单方面改变原有债权债务关系，防范道德风险。二是对融资平台公司进行清理规范。对已经设立的融资平台公司，分类清理规范；新设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理。三是加强融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定，融资项目必须符合有关政策要求，融资资金要严格按照规定用途使用；银行业金融机构等要严格规范对融资平台公司放贷管理，切实加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理。四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化；严禁地方政府违反《担保法》等相关规定为各种融资行为提供直接或变相担保。同时，要求各地区、各部门加强组织领导和指导监督，抓紧制定实施方案，认真抓好落实，对清理规范后仍然违反规定的要依法依规严肃处理。目前，有关部门和地方政府正按照上述要求，抓紧组织实施。

5.如何建立规范地方政府债务管理的长效机制？

答：目前，财政部会同有关部门正在按照国务院的统一部署，抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。一是要逐步建立规范的地方政府债务管理机制。研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运 行高效的地方政府举债融资机制。二是要建立有效、审慎的信贷风险管理长效机制。结合融资平台公司贷款的清查规范工作，全面推进信贷管理制度调整和完善，提升银行业金融机构的风险管理水平，更好地帮助银行业金融机构落实银监会“三个办法一个指引”等有效、审慎的风险管理长效机制，确保信贷资金流向实体经济和关系国计民生的重要项目。四部委详解地方融资平台公司管理

财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发了《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》(以下简称“《通知》”)。财政部、银监会等部门负责人就有关问题回答了记者提问。

改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。上世纪90年代起，一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资，并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，通过地方政府融资平台公司，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用。

但与此同时，也出现了一些需要关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。

为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，国务院下发《通知》，对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。

地发公益性项目建设至举债快

地方政府融资平台公司举债增长较快，有需要完成中央投资项目地方配套任务的原因，但更主要的原因是满足地方安排的公益性项目建设的资金需要。2008年四季度，面对严峻复杂的国内外经济形势，党中央、国务院审时度势，实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，并提出了包括4万亿投资计划在内的一系列政策措施，其中中央政府安排1.18万亿元，地方政府配套1.25万亿元。为了解决地方配套资金来源问题，2009年、2010年中央代理发行了地方政府债券 4000亿元，由地方主要安排用于中央投资公益性建设项目地方配套。除了地方政府债券资金外，地方还通过一般预算、政府性基金等渠道积极筹措配套资金。据统计，2008年四季度以来，地方政府配套资金中，来源于融资平台公司融资的资金占10%左右，地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面公益性项目建设。

整体可控 无系统性风险

融资平台公司贷款的确存在一定风险，但目前整体风险可控，不会形成系统性风险。一是从贷款增速看，融资平台公司贷款增速逐渐下降。据有关部门不完全统计，今年上半年融资平台公司贷款新增额占上半年全部新增贷款的比例比2009年全年下降约三分之一，融资平台公司贷款占全部贷款的比例比年初也有所下降。二是从风险程度看，多数贷款项目能够产生稳定、充足的现金流量，可覆盖贷款本息。另有部分贷款确实存在还款来源不足的问题，但通过变更贷款主体、增加押品或追加担保等风险缓释措施，其风险状况会得到进一步改善。这些贷款不会全部形成不良贷款，更不会全部成为损失。三是从风险抵补看，我国银行业金融机构整体贷款拨备非常充足，拨备覆盖率都在150%以上，高者可达170%甚至190%。也就是说，即使融资平台公司贷款中有一部分形成不良甚至损失，也有足够的拨备进行抵补。四是从风险化解看，银监会正在督促各银行做好整改、保全和分类管理工作。通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体、补充抵质押等各种方式，也能够化解一些有问题的贷款。

部署加强管理

国发19号文对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署，主要包括：一是清理核实并妥善处理融资平台公司债务。对地方政府融资平台公司债务，区分不同情况，分别进行清理核实，做到底数清楚；妥善处理对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目后续资金，切实防止出现“半拉子”工程，防止造成损失浪费；明确存量债务偿还责任，不得单方面改变原有债权债务关系，防范道德风险。二是对融资平台公司进行清理规范。对已经设立的融资平台公司，分类清理规范；新设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理。三是加强融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定，融资项目必须符合有关政策要求，融资资金要严格按照规定用途使用；银行 业金融机构等要严格规范对融资平台公司放贷管理，切实加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理。四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化；严禁地方政府违反《担保法》等相关规定为各种融资行为提供直接或变相担保。同时，要求各地区、各部门加强组织领导和指导监督，抓紧制定实施方案，认真抓好落实，对清理规范后仍然违反规定的要依法依规严肃处理。目前，有关部门和地方政府正按照上述要求，抓紧组织实施。

目前，财政部会同有关部门正在按照国务院的统一部署，抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。一是要逐步建立规范的地方政府债务管理机制。研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。二是要建立有效、审慎的信贷风险管理长效机制。结合融资平台公司贷款的清查规范工作，全面推进信贷管理制度调整和完善，提升银行业金融机构的风险管理水平，更好地帮助银行业金融机构落实银监会“三个办法一个指引”等有效、审慎的风险管理长效机制，确保信贷资金流向实体经济和关系国计民生的重要项目。地方融资平台风险控制需靠长效防范机制

6月10日,国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(以下简称“国发19号文”),对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。

日前,财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发了《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》(以下简称《通知》),进一步明确了相关细则。

财政部、银监会等部门负责人表示,这一《通知》,主要是对“国发19号文”中的一些概念和政策内容进行了细化和说明,并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等。

在2008年全球爆发金融危机和我国为应对金融危机出台4万亿元投资计划的大背景下,人们很容易把近年来融资平台公司举债增长较快与地方为了完成中央投资项目地方配套任务联系在一起。“地方政府融资平台公司举债增长较快,有需要完成中央投资项目地方配套任务的原因,但更主要的原因是满足地方安排的公益性项目建设的资金需要。”财政部、银监会等部门负责人如是说。

4万亿元投资计划在内的一系列政策措施,其中中央政府安排1.18万亿元,地方政府配套1.25万亿元。为了解决地方配套资金来源问题,“地方债”重新得以发行,4000亿元主要流向了中央投资公益性建设项目地方配套。此外,财政部、银监会等部门负责人指出,除了地方政府债券资金外,地方还通过一般预算、政府性基金等渠道积极筹措配套资金。据统计,2008年四季度以来,地方政府配套资金中,来源于融资平台公司融资的资金占10%左右,地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面公益性项目建设。

在当前欧洲主权债务危机的影响下,人们不仅开始担心我国地方政府融资平台公司贷款风险是否可能形成系统性风险。记者在采访诸多财税专家时,基本上都表示不太可能。财政部、银监会等部门负责人强调说,“融资平台公司贷款的确存在一定风险,但目前整体风险可控,不会形成系统性风险。”

具体来看,首先,从贷款增速看,融资平台公司贷款增速逐渐下降。据有关部门不完全统计,今年上半年融资平台公司贷款新增额占上半年全部新增贷款的比例比2009年全年下降约三分之一,融资平台公司贷款占全部贷款的比例比年初也有所下降。其次,从风险程度看,多数贷款项目能够产生稳定、充足的现金流量,可覆盖贷款本息。另有部分贷款确实存在还款来源不足的问题,但通过变更贷款主体、增加抵押品或追加担保等风险缓释措施,其风险状况会得到进一步改善。这些贷款不会全部形成不良贷款,更不会全部成为损失。再次,从风险抵补看,我国银行业金融机构整体贷款拨备非常充足,拨备覆盖率都在150%以上,高者可达170%甚至190%。也就是说,即使融资平台公司贷款中有一部分形成不良甚至损失,也有足够的拨备进行抵补。最后,从风险化解看,银监会正在督促各银行做好整改、保全和分类管理工作。通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体、补充抵质押等各种方式,也能够化解一些有问题的贷款。

在加强防范融资平台公司贷款风险的同时,对于各式各样的地方政府融资平台公司如何进行管理,“国发19号文”对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。据介绍,目前,有关部门和地方政府正按照上述要求,抓紧组织实施。

虽然目前来看地方融资平台出现了一些需要关注的问题,但是我们也应该看到,上世纪90年代起,一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资,并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。总体看来,在地方政府缺乏规范的融资渠道,基础设施建设资金不足的情况下,通过地方政府融资平台公司,把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来,支持薄弱环节发展,对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用。尤其是2008年四季度以来,为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展,融资平台公司发挥了重要作用。

因此,如何建立规范地方政府债务管理的长效机制至关重要。财政部、银监会等部门负责人表示,目前,财政部会同有关部门正在按照国务院的统一部署,抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。

7.政府融资平台转型发展 篇七

关键词：融资平台,建设,金融,转型,发展

一、绪论

城市要发展,建设投资仍然要进行,但随着国内外宏观环境的巨大变化,外延式城市规模扩张、粗放式发展、自然资源性融资不可持续,地方投融资平台机制的内在缺陷逐渐暴露,并将加大财政和金融风险,增加社会风险。转型已经成为一条必经之路。本文首先梳理了与地方投融资平台相关概念,包括城市基础设施、政府融资手段、战略管理理论,以及投融资平台的行业和其本身的状况都做了阐述。在这个基础上,使用文献分析、比较分析、个案研究等方法,力图围绕本文从战略转型的角度,研究政府融资平台的建设,兼而对当前的经济形势和背景也做一总结。

二、地方投融资平台发展现状

2014年,国务院总理李克强在全国人大会议上作政府工作报告,他指出,建立规范的地方政府举债融资机制,把地方政府性债务纳入预算管理,推行政府综合财务报告制度,防范和化解债务风险。目前,随着审计署第二次全国性的地方政府性债务审计,地方债问题的关注度再次升温,中国地方政府的债务问题到底有多大目前还缺乏权威定论,但是在经过多年的粗放式发展后,很多地方政府的隐性债务正在成为中国经济的“蚁穴”。

从当前形势看,地方债风险的严重性已经在审计署近期公布的部分城市审计数据中得到了进一步印证:2013年6月审计署公告36个地区地方债审计结果显示,如加上政府负有担保责任的债务,2012年有16个地区债务率超过100%。其中,有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%,如加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达219.57%。不仅如此,14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元,其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%,最高的为16.36%,已经出现了偿还问题。同时,由于地方债种类繁多,有些隐藏很深,风险仍然没有充分揭示出来。时至今日,地方债仍然是一个笼统的概念,甚至缺乏一个严格的定义。根据2011年国务院在首次地方政府债务审计时发布的概念和范围看,总共由三个组成部分:地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、其他相关债务。

三、地方投融资平台发展中存在的问题

1. 城镇化建设阻碍地方融资平台的发展

随着城镇化的不断建设和发展,城区面积的扩大是必经阶段,然而,这种过度扩大并非长久之计。在2012年年底,我国城镇人口比率达到了52.57%,相比较2011年年底,同期增加了1.30%。从数据上显示,城镇人口数量刚刚过半,而城区面积的比率却远远超过50%。比如重庆市,作为这样的典型城市,在2011年市辖区的城市建成区面积大约有1000平方公里,2006年至2011年,城市建成区面积每年平均以13%的速度增长。多数城市的土地面积的增长速度明显超过人口增长速度,甚至超过了2倍。由于土地资源总数有限,这种过度扩大城区面积的做法,严重威胁到了18亿亩耕地的红线,就是说,我们保护耕地的难度越来越大。失去土地资源的农民通常会因此得到一些补偿,但是这些补偿是一次性的,所以他们在就业方面和社会保障方面就得不到较为妥善的安排,影响社会稳定。

2. 转变经济发展方式对地方投融资平台的影响

房地产投资是近几年兴起的一种投资模式,这种经济发展模式能够明显加速经济发展,但是潜在的宏观经济的风险也不容小觑,所以之后这种发展方式必将会转变。有数据表明,在2013年的上半年,房地产投资占GDP的比率为14.8%,而在2012年上半年,比率也达到了13.5%;相比较来说,日本经历了经济泡沫时期,在最大泡沫爆破之时,其比率依然在9%以下。众所周知美国在2008年遭遇了金融危机,即使在这样恶劣的经济环境下,其比率也没有超过6%。近几年,中国经济过分依赖房地产市场,国内过去7~8年的投资量的增长,基本都产生于房地产。我们发现,若能降低房地产市场在国内总值的比率,那么可能引起使房地产领域的经济动荡,整个房地产市场走向下坡,随之拖累中国经济发展,应使调整速度放慢。

3. 有限的土地等资源使城投公司转型发展受到限制

近年来,中国投融资平台还款和投资的大量资金都是通过土地出让金获得。因此在财政预算方面,大部分地区都把土地出让金的比重增加,目前已经超过半数,甚至有的县区把土地出让金的比重增加到80%以上。政府依靠出让土地获取收入,现在这部分收入是地方政府投融资平台还款的主要力量。所以说投融资平台依赖于土地,房地产业的长久持续发展对城投公司发展有着非常重要的影响。

四、地方投融资平的转型发展的对策建议

1. 平台公司努力提升国有资产运营的效率

城投公司是城建资产的运营主体。城建国有资产,主要是经由政府收回资产产权。为了使国有资产运营效率得到提升,政府可以选择城投平台公司作为代表进行资产经营。这种模式有许多优势,例如城投平台公司可以以出资人身份直接参与经营,还可以建立完善的管理机制,拓展资本运作手段。通过资本层面的运作,且通过转化资本价值形态,即通过股权市场的各种交易形式,如流动、交易、转让、租赁、拍卖、收购、兼并、重组、控股等途径,完成潜在的资本向活资本的转化,实现资本价值的升值。

2. 努力探索特许经营方式

积极开拓产业投资基金、资产证券化、“证政合作”等新型融资渠道。一是进一步加快基础设施产业投资基金试点的制度建设和退出渠道的拓宽等方面的研究。二是积极利用资产证券化这种创新性的融资工具。在市政公用基础设施中,有一部分具有稳定的现金流,通过将这部分资产进行组合,采用资产证券化方式融资。比如,污水处理费、自来水费、公园门票收入等都可以进行资产证券化,还可以把不同类型的资产进行组合运用。三是积极探索创新“证政合作”等新型融资渠道。如财政部〔2012〕463号文件并末限制地方政府与证券公司的合作。

3. 拓宽融资渠道,改善融资结构

在当前的地方债务风险居高不下的情况下,探索地方政府透明、“阳光化”融资成为大势所趋,通过债券市场为地方政府融资,是为了在财政风险和银行风险之间建立“防火墙”。在2011年,上海市、浙江省、广东省和深圳市获准自行发债。首批四省市地方债自行发债完毕之后,认购需求强劲;且由于“银、政”关系以及宏观经济与政策形势预期等因素使发行利率低于同期国债利率。在2012年中标利率合理回归,在地方政府短期还债压力下,自行发债取消了三年期品种,首次增加了七年期品种。从市场因素看,在深圳债曾经出现承销商很难发出去的局面,普通投资者购买意愿不强。但是,总体而言,还是有积极效果的。

4. 用现代企业管理制度完善公司治理结构

首先要建立投资、筹资等财务活动合理的决策程序,确保企业经营者的权利,充分汇集专家的智慧并发挥科学程序的监督作用;其次要建立完善的企业财务风险跟踪检查机制和警示体系,重点研究投融资平台的财务风险,对风险的发生和发展进行全方面的预测、监控、跟踪、识别和评价;再次要对各项存在风险的财务活动进行责任制管理,确定风险的责任人,给予风险承担者相应的财务活动权力,建立责任人应当承担的责任和应获得的风险报酬,并对其进行严格的考核和兑现;最后要利用合同条款进行约束,注意防范和化解财务风险。若利用合同进行约定,则对资产负债表的表外相关事项或有事项的责任应当进行明确划分,限制性安排投资和合同价款,以及支付方式和时间。

五、结论

此次政府投融资平台转型的主要方向,是实现地方政府投融资平台的规范化、市场化、科学化。政府投融资平台转型从根本上增强地方政府投融资平台生存和发展的能力,是加速我国城市化建设的重要途径。根据目前的经济金融形势,我们应考虑环境塑造、功能调整、战略布局、理念创新等各个方面,重点关注制约平台建设和转型发展的根本问题,解决地方政府投融资平台的战略转型所面临的问题,开辟地方投融资平台转型发展的新道路。

参考文献

[1]王激.城市轨道交通投融资问题研究[M].北京:中国金融出版社,2006.

[2]王铁军,黄恒学.中国地方政府融资22种模式成功案例[M].北京:中国金融出版社,2008.

[3]孙洁.PPP项目的绩效评价研究[M].北京:经济科学出版社,2010.

8.融资平台转型与城投债前景 篇八

关键词：融资平台 转型 城投债 风险

融资平台转型路径：看似清晰，实则艰难

2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称43号文）对外公布，明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门，剥离融资平台公司的政府融资功能。在就43号文答记者问中，财政部官员提出融资平台的三条转型路径：（1）对商业地产开发等经营项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债；（2）对供水、供气、垃圾处理等有一定收益的公益项目，积极推广PPP模式，债务由项目公司举借与偿还，政府按照事先约定给予特许经营权、政府补贴，政府不再承担偿债责任；（3）对无收益的公益项目，如保障性住房、公路、水利、土储等无收益的项目，以及难以吸引社会资本的有一定收益的公益项目，应发地方政府债（一般政府债、专项债券），由政府进行债权融资，融资平台清算退出。

根据以上表述，融资平台转型之路看似非常清晰，但笔者草根调研发现，各地融资平台转型之路实则艰难。

第一条路径，经营项目与政府脱钩。这条路径存在较大障碍。首先，融资平台的经营项目主要依靠政府项目生存，一旦脱钩为普通企业，将面临严峻的行业竞争，能否生存值得怀疑；其次，一旦脱钩，之前的债务就会转换为企业债务，这使得相关负责人没有进行脱钩转型的动力。

第二条路径，PPP模式推广遇阻。虽然财政部与发展改革委已出台指导意见与操作指南，但PPP模式推广面临的最大问题——缺少合适的项目与政府信用支持。目前成熟的PPP模式主要在轨道交通、污水处理、城市土地开发等领域开展，这些领域拥有稳定的现金流。而对于欠发达地区，很多项目缺少稳定现金流，而且财政实力较差，政府付费能力有限，同时政府换届导致的政府信用不具有连贯性都是阻碍PPP模式推广的重要原因。

在三条转型路径中，最简单的就是第三条路径——清算退出。据调研，各地“空壳”融资平台公司正在开展清算工作。

不同规模融资平台公司转型难点不同。大型融资平台公司转型重点在于引入社会资本改善公司治理结构、培育经营项目、进行资源整合；小型融资平台公司旗下缺少经营项目，同时注入优质资产困难，转型艰难。

融资平台公司内部转型动力不足，等待上级救助。虽然融资平台公司也想转型，但转型就必须面临风险，若转型失败还面临“国有资产流失”的罪名，因此融资平台公司内部转型动力不足。即使有个别融资平台公司开始多元化发展，也是在粉饰转型之路，并未开始真正转型。真正的转型助力还是来自于上级领导的推动与财政支持。

融资平台融资路径：跳出债权范畴解决融资困境

2008年以来，债权融资迅速膨胀，股权融资受到压制。从社会融资规模来看，2014年债券融资是股票融资的6倍（见图1）。从中观数据分析，2014年末工业企业负债/名义GDP达到86%，高于1998年亚洲金融危机之后的峰值82.18%（见图2），上市房地产企业资产负债率和净资产负债率均值分别达到66%和80%，也处于近三年来最高点。而全国政府负有偿还责任的债务率也早以突破105%。工业企业、房地产企业、融资平台公司资产负债率均处于较高水平。在此背景下，增加债权融资的空间越来越小。

因此，应放开股权融资，修复资产负债表，再增加债权融资，曲线提高杠杆率。20世纪90年代，中国证券市场诞生，通过股权融资替代债权融资、长期融资替代短期融资，国有企业走向了新生。当前在面临融资平台融资困境时，政府仍然会从债权融资的死水中趟出股权融资的活水。例如，现在提倡的PPP模式就是股权融资方式之一。

图1 社会融资规模：债券融资与股票融资

数据来源：Wind资讯，中信建投证券研究发展部

图2 工业企业负债/名义GDP

数据来源：Wind资讯，中信建投证券研究发展部

由此看来，此后地方基础设施与公共服务融资路径也就逐渐清晰了。首先，融资模式包括股权融资与债权融资。股权融资包括PPP模式、重组等；债权融资又分为纳入预算管理与未纳入预算管理。纳入预算管理的只能发行地方政府债；而未纳入预算管理的可以通过银行贷款、企业债、资产证券化、永续债、项目收益债等形式筹集（见图3）。

图3 地方基础设施与公共服务融资渠道多元化

资料来源：中信建投证券研究发展部

城投债：“后继有人”

（一）城投债规模将逐渐收缩，但很难“一刀切”

虽然43号文已确定剥离地方融资平台的政府融资功能，但笔者在与债券承销部门和平台公司沟通过程中发现，很多项目依然在有序推进中，只是发展改革委与交易商协会的审核标准不断抬高，从而严格控制城投债新发规模。从目前来看，对于符合条件的“保障性住房、公路、水利、土地储备”四类在建项目对应的银行贷款、企业债及中票三种举债方式依然延续，其举借的政府债务纳入预算管理。因此，虽然2015年将有6000亿元城投债到期，但预计其将继续存在，只是整体规模继续收缩。

（二）城投债替代品种

在城投债规模逐渐收缩后，将面临两个问题：偿债缺口谁来补？2015年地方基础设施建设项目的债权融资路径有哪些？

环顾债券市场品种，有六类债券有可能代替城投债的债权融资职能，包括地方政府债、公司债、项目收益债、一般企业债、永续债（可续期公司债券）、资产证券化产品。

1.2015年新增地方政府债券扩大至1.6亿元

根据2015年预算报告，2015年赤字扩大至1.62万亿元，其中5000亿元为地方政府债，同时还有1000亿元未列入赤字的地方专项债券。2015年3月12日，财政部宣布将发行万亿元地方政府债券置换存量债务。目前这万亿元地方政府债券尚未列入2015年赤字，但2015年地方政府债券实际新增供给已超1.6万亿元。当然这部分主要解决的是当年到期且高利息的地方政府负有偿还责任债务的一部分。对于城投债而言，大部分债务均不属于政府负有偿还责任的债务，因此很多城投债到期偿付问题还需其他途径解决。

2.预计公司债将放量

2015年1月15日，证监会出台新的《公司债发行与交易管理办法》（以下简称《管理办法》），本次改革力度非常之大，无论是对发行主体、发行方式，还是流通场所、审核方式、投资人管理等，都进行了相应修改与完善。《管理办法》第六十九条规定发行人不包括地方政府融资平台。目前，对于地方融资平台如何认定尚无定论，财政部、人民银行、银监会、审计署均有融资平台名单，只要不在名单中均可发行公司债。即使在融资平台名单中，但如果融资平台转型成为一般工商企业，也可发行新公司债。因此2015年，如何对接地方基础设施融资与公司债是今年解决城投债后续融资的关键点。

3.预计项目收益债仅百亿元

目前国内第一只项目收益债“2014年广州市第四资源热力电厂垃圾焚烧发电项目收益债券”于2014年11月18日首发，发行利率仅6.38%，低于5年贷款利率。与城投债最大的区别是，项目收益债脱离了政府信用，同时作为新品种，市场认可度有待进一步提升。此外，由于目前项目收益债缺乏规范的发行办法，各承销机构相关储备项目也较少，因此预计2015年项目收益债整体供给仅百亿元，与万亿元的城投债供给相比，只是杯水车薪。

4.一般企业债很难成为替代品种

从理论上讲，融资平台转型为普通企业后可以发行一般企业债，但是脱离了政府隐性背书，市场认可度下降，同时相关规定要求累计发行企业债余额不得超过公司净资产的40%，因此通过发行企业债券很难满足转型后的需求。

5.永续债发行主体资质较高，供给有限

2013年10月，武汉地铁集团发行23亿元可续期公司债券，被视为国内永续债的破冰之作。2014年10月，永续债迎来供给高潮。永续债具有期限长、规模大、可用于项目资本金、成本可控、可降低资产负债率等特征，符合市政建设、能源、交通等重大基础设施建设的融资需求。永续债对发行主体资质要求较高，因此供给相对有限，预计2015年与基础设施相关的永续债在百亿元级别。

6.资产证券化产品发行放量，但流动性有待提升

随着证监会、银监会相继推出资产证券化备案制，加上原本就执行注册发行的银行间交易商协会的资产支持票据，中国的资产证券化市场迅速扩容时代即将到来。2014年，资产证券化产品约3000亿元规模，其中大部分属于信贷资产证券化，包括150亿元基础设施类资产证券化。目前资产证券化以1～2年期限居多，而基础设施项目需要的资金期限大多在10年以上，因此只有监管创新，延长资产证券化产品发行期限，才能更好地为地方基础设施建设服务；同时由于银行理财参与此类品种有限，因此流动性较差影响其估值提升。

除以上品种，目前市场还有伊斯兰债券、点心债等创新品种。但大多融资平台公司由于自身经营情况较差，很难获得境外投资者的认可，因此海外融资不能成为解决问题的主要渠道。要解决2015年地方政府债务问题，最终还需依靠地方政府自身与中央政府的变通救助。

根据自上而下的预测，2015年城投债及相关品种须达到2.2万亿元才能配合稳增长政策，但自下而上的预测最多也只有1.4万亿元（排除地方政府债）。两者之间形成8000亿元缺口，一部分将由股权融资（PPP模式）解决，另一部分还需要各部委协调，增加相关品种供给才能弥补缺口。

2015年城投债面临的风险：政策衔接风险

2014年12月，城投债面临三个黑天鹅事件，即中证登事件、14天宁债、14乌国投债。中证登停止债券质押入库对债券市场影响较大。首先，改变了投资机构以城投债加杠杆的操作模式；其次，减少了市场对城投债的需求（预计1000亿元以上）；最后，提升了融资平台融资成本，从短期来看，不利于债务问题解决。但从中证登角度思考，停止债券质押入库有利于减轻城投债系统性风险。一旦财政部公布政府性债务清单以后，评级公司下调债券评级，大多城投债面临流动性停滞，这对市场的冲击力度远远大于现在。从以往规律来看，中证登清理债券出库每次以30亿～40亿元居多，对于万亿元城投债存量而言，出库过程较为漫长。2014年12月，14天宁债与14乌国投债不再被纳入政府性债务，这彰显了财政部对政府债务口径的严格性，不容地方政府打插边球的行为。

2015年城投债面临的最大风险是政策衔接风险。城投债问题的根源是财税体制不合理，因此，解决此问题最终还需要通过财税体制改革，但体制改革是长期过程，而地方债务问题却近在眼前。城投债牵涉发展改革委、财政部、证监会、交易商协会等多部门。各部门在面临巨大风险时，都尽力降低本部门风险，在此过程中，城投债肯定会被挤压，甚至出现违约事件。笔者认为，个别违约事件的发生将促使本级政府与上级政府出台更务实的风险化解办法，也只有这样，城投债的系统风险才能慢慢化解（见图4）。因此，塞翁失马，焉知非福。

图4 城投债违约事件情景分析

资料来源：中信建投证券研究发展部

2015年城投债投资策略

针对投资者的风险偏好不同，本文提出2015年城投债三种投资策略。

（一）保守型：选择纳入政府债务口径的城投债，但“踩踏”事件很难避免

这种投资策略是全市场的共识，选择路径只能自下而上，逐一排查，包括翻阅募集说明书、评级报告以及通过电话与相关人员进行沟通。但不能忽略的一点是，一旦出现违约事件，即使被纳入政府债务的城投债也将被“踩踏”。首先，在法律层面，没有政府债务与非政府债务的区分；其次，政府债务主要是根据项目进行区分，但融资平台在进行融资时，对所有项目涉及的资产与债务没有做过隔离，因此一旦非政府性债务出现问题，同一平台下的所有资产与债务均被牵涉。当然，这类债券是市场关注的重点，因此在二级市场上不易买入。

（二）坚定型：从未被纳入政府债务的债券中获取超额收益

目前影响城投债收益率的是已经出现以及即将出现的“黑天鹅事件”。最终影响城投债偿还的依然是地方政府的财政调度能力，这种调度能力并不仅体现在预算内，而且体现在预算外，以及当地工业企业的发达程度。因此，更应关注地方综合财政实力较强区域中未被纳入政府性债务的城投债，从这类债券中进一步甄别有价值的券种。这类债券的投资时点可在个别违约风险暴露之时。

（三）创新型：从城投债创新品种中寻觅

城投债的替代品种将纷纷上市，如资产证券化产品、永续债、项目收益债，这些品种还处于培育初创期，预计2015年供给合计在千亿元，与万亿元的城投债供给相比，供给偏少。任何一个新品种，最初的项目都是比较优质的，可信度较高，因此风险相对较低，只要收益率匹配，均可配置。

作者单位：中信建投证券